Artikel-7 (Ema Ambiapuri)

POLA PENGELOLAAN BIROKRAT
YANG BERORIENTASI PADA PELAYANAN PUBLIK
Abstrak
Pendahuluan
Terdapat model pelayanan publik yang baik dimana hanya dapat terwujud
apabila terdapat (1) sistem pelayanan yang mengutamakan kepentingan
masyarakat, khususnya pengguna jasa, (2) kultur pelayanan dalam organisasi
penyelenggara pelayanan dan (3) sumber daya manusia yang berorientasi pada
kepentingan pengguna jasa. Dalam teori manajemen terdapat dua pendekatan
diantaranya pendekatan yang berorientasi kontrol dengan cirinya top-down,
pyramidal, hirarkhial, mekanistik dan birokratis. Pendekatan kedua adalah
pendekatan komitmen atau pendekatan berorientasi pelibatan (involvement).
Dalam kaitannya dengan manajemen pelayanan, khususnya pengelolaan
petugas pelayanan yang berorientasi klien, pendekatan kontrol disebut juga
“production line approach to service.” Sedangkan pendekatan yang berorientasi
involvement dalam teori manajemen pelayanan disebut sebagai “employee
empowerment approach to service.”
Pendekatan yang Berorientasi Kontrol
Model ini menggunakan asumsi bahwa hubungan vertikal dan hierarkial
adalah cara yang terbaik untuk meningkatkan produktivitas dan kualitas. Ciri dari
pendekatan ini menurut Weber diantaranya :
1.
Pegawai adalah orang yang sangat mumpuni di bidangnya, digaji dan
hanya bekerja sebagai pegawai negeri
2.
Hirarki atas bawah sangat jelas
3.
Aturan tentang kompetensi dan spesialisasi tegas
4.
Kedinasan dan pribadi dipisahkan
1
5.
Aturan ditaati dengan kaku
6.
Kegiatan administrasi serba tertulis dan terdokumentasikan
Dalam model kontrol ini, pekerja atau birokrat mendapatkan perintah yang
sangat rinci, sedangkan yang harus berpikir, melakukan koordinasi dan
mengawasi adalah top manajer. Menurut levitt, pelayanan akan berjalan efisien
apabila :
1.
Diadakan simplifikasi pekerjaan/ tugas
2.
Dirumuskan pembagian pekerjaan yang jelas
3.
Sebanyak mungkin peran pekerja digantikan dengan peralatan
4.
Pekerja sesedikit mungkin diberi kesempatan untuk mengambil keputusan
Contoh yang sangat tepat organisasi yang sukses mengaplikasikan
pendekatan ini adalah Mc.Donald, dimana semua pekerjaan distandarisasikan
dengan peralatan-peralatan dan prosedur yang standar, sehingga pekerja akan
dapat dilatih dengan cepat dan segera siap kerja.
Pendekatan yang Berorientasi Involvement
Asumsi yang dibangun dari pendekatan ini adalah pekerja atau birokrat
juga memiliki kemampuan untuk berpikir, melakukan koordinasi dan pengawasan
sebagaimana yang dapat dilakukan oleh manajer. Pendekatan ini sangat
menekankan self-control dan self-management.
Dalam pendekatan ini para pekerja diminta dan diberi wewenang untuk
memecahkan masalah dengan cara yang kreatif dan efektif. Para pekerja pun
sering diminta saran dalam kaitannya dengan pengembangan produk atau jasa
layanan yang baru. Model ini diharapkan dengan sangat berhasil di organisasi
American Express yang bergerak di bidang perbankan dan dikenal sebagai
organisasi yang sangat menghargai pelanggan. Berbeda dengan Mc.Donald, di
American Express hampir tidak ada standarisasi tugas, karena tugas-tugas
memang spesifik dan sejauh mungkin mengikuti keinginan pelanggan.
Terdapat beberapa keuntungan dengan diterapkannya pendekatan ini
diantaranya :
2
1.
Kebutuhan pelangan/ klien dapat direspon dengan cepat
2.
Para pekerja atau birokrat akan lebih merasa percaya diri
3.
Para pekerja atau birokrat akan berinteraksi dengan konsumen secara lebih
antusias dan besifat hangat
4.
Ide-ide inovatif tentang pelayanan yang lebih baik akan muncul
5.
Ini juga merupakan salah satu media promosi “mouth to mouth” yang
sangat efektif, karena pelanggan yang puas akan menceritakannya pada
orang lain
6.
Survey menunjukkan
bahwa
pendekatan
ini
berhasil
menaikkan
produktivitas dan efektivitas organisasi
Disisi lain, kerugian yang harus dibayar dengan diterapkannya pendekatan
ini adalah sebagai berikut :
1.
Dibutuhkan dana yang besar khususnya untuk melakukan seleksi dan
pelatihan pegawai
2.
Dibutuhkan upah/ gaji yang lebih tinggi bagi para karyawan
3.
Dibutuhkan waktu yang lebih lama untuk menyelenggarakan suatu
pelayanan
4.
Ada kemungkinan karyawan/ birokrat mengambil keputusan yang tidak
tepat
Kedua pendekatan di atas merupakan kontinum, artinya pendekatan yang
satu merupakan kebalikan atau mempunyai ciri-ciri yang berlawanan dengan
pendekatan yang lainnya. Dengan demikian kelebihan pada pendekatan yang satu
adalah merupakan kekurangan atau kelemahan bagi pendekatan yang lainnya,
demikian juga sebaliknya.
3
Tabel 1
Pendekatan Kontingensi dalam Manajemen Karyawan
Kontingensi
Pendekatan yang
Pendekatan yang
Berorientasi Kontrol
Berorientasi Involvement
Strategi bisnis utama
Rendah harga, tinggi volume
Diferensiasi, personal
Ikatan dengan klien
Transaksi, jangka pendek
Hubungan, jangka panjang
Teknologi
Rutin, sederhana
Tidak rutin, kompleks
Lingkungan bisnis
Dapat diramalkan,
tidak ada kejutan
Jenis orang yang terlibat
Manajer tipe X, pekerja yang
kebutuhan pertumbuhannya
rendah, rendah kebutuhan
sosal
dan
kemampuan
interpersonal rendah
hampir Tidak
menentu,
kejutan
banyak
Manajer tipe Y, pekerja
dengan
kebutuhan
pertunbuhan dan kebutuhan
sosial
tinggi
serta
kemampuan
interpersonal
tinggi
Sumber : Bowen & Lawyer sebagaimana dalam Glynn & Barnes (1995:287)
Dalam terminologi Walton, pendekatan dalam manajemen pegawai
disebut sebagai model manajemen. Walton sebagaimana dikutip oleh Carnall
(1999) menyebutkan pendekatan yang berorientasi kontrol sebagai model
manajemen kontrol, dan pendekatan yang berorientasi involvement sebagai model
manajemen komitmen. Selanjutnya Walton sebagaimana dikutip oleh Carnall
(1999) juga menyatakan bahwa untuk mengubah model manajemen kontrol
menjadi model manajemen komitmen harus dilakukan melalui model manajemen
transisional. Perbedaan di antara tiga model menajemen ini didasarkan atas
beberapa hal sebagai berikut (Carnall, 1999: 41-43) :
1. Prinsip dalam mendesain pekerjaan
2. Harapan atas kinerja
4
3. Organisasi dan manajemen : struktur, sistem dan gaya
4. Sistem intensif
5. Pandangan terhadap pekerja
6. Keterbukaan informasi
7. Hubungan manajemen – pekerja
8. Filosofi manajemen yang dipergunakan
Adapun ciri-ciri model manajemen kontrol, model manajemen transisional
secara lebih detail dapat dilihat dalam tabel 2 di bawah ini :
Tabel 2
Perbandingan Karakteristik Tiga Model Manajemen
Karakteristik
Model Manajemen
Model
Transisional
Ruang lingkup
responsibilitas
individu diperluas
untuk meningkatkan
kinerja organisasi
dengan cara
pemecahan masalah
yang partisipatoris
Model Kontrol
Perhatian individu
terbatas hanya pada
pekerjaan individual
Prinsip dalam
mendesain
pekerjaan
Harapan atas kinerja
Desain pekerjaan
mereduksi
keterampilan dan
kemampuan
berpikir pegawai
Tidak ada
perubahan dalam
mendesain
pekerjaan dan
mendesain
akuntabilitas
Model Komitmen
Responsibilitas
individu diperluas
untuk meningkatkan
kinerja organisasi
Desain pekerjaan
meningkatkan
keterampilan dan
kemampuan
berpikir pegawai
Akuntabilitas
didasarkan pada
pekerjaann
individual yang
dirumuskan secara
baku
Akuntabilitas
difokuskan pada
pekerjaan tim yang
dirumuskan secara
luwes sesuai dengan
tuntutan situasi
Pengukuran standar
didefinisikan
sebagai kinerja
minimal yang harus
Penekanan
diberikan pada
pencapaian tujuan
yang lebih tinggi
5
dicapai
yang bersifat
dinamis dan
berorientasi pada
tuntutan
penyesuaian atas
perubahan
lingkungan
Struktur cenderung
berlapis-lapis
dengan kontrol yang
bersifat top-down
Organisasi dan
metoda : Struktur,
sistem dan gaya
Pada prinsipnya
tidak ada perubahan
atas struktur kontrol
dan otoritas
Struktur organisasi
datar dengan sistem
pengaruh yang
bersifat mutual
Koordinasi dan
kontrol dilakukan
atas dasar peraturan
dan prosedur
Koordinasi dan
kontrol dilakukan
atas dasar nilainilai, tradisi dan
tujuan milik
bersama
Manajemen
menekankan
pentingnya hak
prerogatif dan
otoritas berdasar
jabatan
Manajemen
menekankan
pentingnya
pemecahan masalah,
informasi yang
relevan dan keahlian
Simbol status
dipergunakan untuk
memperkuat hirarki
Mulai dilakukan
perubahan, misalnya
dengan
mengembangkan
partisipasi
Simbol-simbol
status
diminimalisasi
untuk
memperpendek
hirarki
Jika memang
dimungkinkan
diusahakan untuk
mengembangkan
sistem insentif yang
bersifat individual
Biasanya tidak ada
perubahan dalam
konsep insentif
Insentif didasarkan
atas kinerja demmi
untuk
mengembangkan
kebersamaan dan
pencapaian
kelompok (bagian
keuntungan)
Sistem insentif
Sistem indentif
disesuaikan dengan
evaluasi atas
pekerjaan
Sistem insentif
bersifat individual
sesuai dengan
keahlian dan kinerja
6
Pandangan terhadap
pekerja
Keterbukaan
informasi
Hubungan
manajemen-pekerja
Filosofi manajemen
yang dipergunakan
Jika terjadi
penurunan profit
pengurangan
insentif didasarkan
atas sistem
penggajian
Pengurangan
dilakukan secara
adil dengan
didasarkan atas
kontribusi diantara
kelompokkelompok pegawai
Pengurangan
dilakukan secara
adil dengan
didasarkan atas
komitmen dan
pencapaian hasil
Pekerja atau
pegawai diangggap
sebagai biaya dalam
proses produksi
Di sini sangat
ditekankan
pentingnya
ipartisipasi
Di sini ada
komitmen yang
sangat tinggi
terhadap pekerja.
Ada priorita yang
besar untuk
mengembangkan
pegawai
Informasi yang
diberikan kepada
pegawai sangat
dibatasi
Ada perluasan
informasi yang
diberikan tapi beum
untuk semua
pegawai
Informasi diberikan
kepada semua
pegawai dengan
harapan akan
tercipta partisipasi
yang luas dalam
segala hal
Informasi bisnis
atau dinas yang
diberikan terbatas
kepada pegawai
yang dianggap
benar-benar
memerlukannya
Hubungan
manajemen –
pekerja didasarkan
atas konflik
kepentingan
Informasi bisnis
atau dinas mulai
disebarkan secara
terbatas
Informasi bisnis
atau dinas
disebarkan secara
luas kepada semua
pegawai
Hubungan
manajemen –
pekerja didasarkan
atas tujuan-tujuan
bersama dan untuk
kepentingan
perubahan program
kerja
Hubungan
manajemen –
pekerja didasarkan
atas kepentingan
mutual diantara
keduanya. Mereka
dapat membuat
perencanaan
bersama dan
mengembangkan
peran mereka secara
bersama-sama
Filosofi manajemen
ditekankan kepada
pentingnya
kewajiban terhadap
Filosofi manajemen
ditekankan kepada
pentingnya
kewajiban semata
Ada tim ad hoc
untuk menentukan
skala prioritas
7
terhadap pemegang
saham
stakeholders
Sumber : Carnall (1999 : 41-43)
Kebijakan Manajemen SDM
Kebijakan manajemen SDM di pegawai negeri Indonesia diatur dalam
Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Undang-undang
Nomor 8 Tahun 1974 Tentang pokok-pokok kepegawaian. Kebijakan makronya
dapat dilihat dalam pasal 12 dan pasal 13 yang dikutip seperti dibawah ini :
Pasal 12
(1)
Manajemen
Pegawai
Negeri
Sipil
diarahkan
untuk
menjamin
penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan secara berdaya
guna dan berhasil guna.
(2)
Untuk
mewujudkan
penyelenggaraan
tugas
pemerintahan
dan
pembangunan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), diperlukan Pegawai
Negeri Sipil yang profesional, bertanggungjawab, jujur dan adil melalui
pembinaan yang dilaksanakan berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem
karir yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja
Pasal 13
(1)
Kebijaksanaan manajemen Pegawai Negeri Sipil mencakup penetapan
norma, standar, prosedur, formasi, pengangkatan, pengembangan kualitas
sumber daya Pegawai Negeri Sipil, pemindahan gaji, tunjangan,
kesejahteraan, pemberhentian, hak, kewajiban dan kedudukan hukum
(2)
Kebijaksanaan manajemen Pegawai Negeri Sipil sebagaimana diatur
dalam ayat (1), berada pada Presiden selaku Kepala Pemerintahan
(3)
Untuk
membantu
Presiden
dalam
merumuskan
kebijaksanaan
sebagaimana dimaksud dalam ayat (2) dan memberikan pertimbangan
tertentu, dibentuk Komisi Kepegawaian Negara yang ditetapkan dengan
Keputusan Presiden
8
(4)
Komisi Kepegawaian Negara sebagaimana dimaksud dalam ayat (3),
terdiri dari 2 (dua) Anggota tetap yang berkedudukan sebagai Ketua dan
Sekretaris Komisi, serta 3 (tiga) Anggota Tidak Tetap yang kesemuanya
diangkat dan diberhentikan oleh Presiden
(5)
Ketua dan Sekretaris Komisi Kepegawaian Negara sebagaimana dimaksud
dalam ayat (4), secara ex officio menjabat sebagai Kepala dan Wakil
Kepala Badan Kepegawaian Negara
(6)
Komisi Kepegawaian Negara mengadakan sidang sekurang-kurangnya
sekali dalam satu bulan.
Berdasarkan undang-undang tersebut di atas dalam Bab I, ayat 1, butir 8,
dituliskan bahwa fungsi manajemen pegawai negeri sipil mencakup delapan hal,
yaitu :
1.
Perencanaan
2.
Pengadaan
3.
Pengembangan kualitas
4.
Penempatan
5.
Promosi
6.
Penggajian
7.
Kesejahteraan
8.
Pemberhentian
Evaluasi Kebijakan Manajemen SDM
Pelayanan yang baik hanya akan dapat diwujudkan antara lain apabila
manajemen sumber daya manusia dilakukan dengan mengedepankan kepentingan
pengguna jasa, yaitu dengan menerapkan pendekatan kontingensi dalam
mengelola pegawai. Pegawai negeri sebagai penyelenggara jasa pelayanan
seharusnya dikelola dengan menggunakan pendekatan ini. Akan tetapi apabila
dicermati review kebijakan manajemen SDM pegawai negeri, ternyata manajemen
SDM pegawai negeri masih belum berorientasi kepada kepentingan pengguna
jasa. Model manajemen SDM sebagaimana diatur dalam UU No. 43 Tahun 1999
9
sangat kaku dan oleh karena itu dapat disimpulkan bahwa model manajemen
SDM pegawai negeri tidak menggunakan pendekatan kontingensi dan tidak
berorientasi kepada kepentingan pengguna jasa. Hal ini dapat dilihat dari indikasi
sebagai berikut :
1.
Secara makro dalam pasal 12 ayat 1 disebutkan bahwa manajemen PNS
diarahkan untuk menjamin penyelenggaraan tugas pemerintahan dan
pembangunan secara berdayaguna dan berhasil guna. Hal ini berarti
pegawai negeri lebih diarahkan untuk memenuhi kepentingan Pemerintah
daripada kepentingan masyarakat selaku pengguna jasa pelayanan. Oleh
karena itu, ada slogan bahwa pegawai negeri adalah abdi negara.
2.
Fungsi perencanaan dan pengadaan juga secara tegas dinyatakan untuk
memperlancar pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan pembangunan,
bukannya untuk kepentingan pelayanan terhadap masyarakat. Janji atau
sumpah yang harus diucapkan ketika seseorang diangkat sebagai pegawai
negeri juga sangat condong kepada kepentingan Pemerintah dan bukannya
kepentingan pelayanan terhadap masyarakat pengguna jasa.
3.
Fungsi pengembangan kualitas dan penempatan pegawai negeri adalah
merupakan
fungsi
yang
paling
berorientasi
kepada
kepentingan
Pemerintah. Dalam kurikulum dan materi pengembangan kualitas sangat
sedikit porsi pengembangan pelayanan. Dalam latihan pra jabatan untuk
calon PNS misalnya, materi yang diberikan lebih banyak materi umum
kewarganegaraan dan baris-berbaris. Bahkan dahulu dalam latihan pra
jabatan juga diajarkan cara penggunaan senjata api atau menembak. Materi
yang terkait dengan penyelenggaraan pelayanan sama sekali tidak
diberikan. Sebagai pembanding, ada salah satu perusahaan penyelenggara
jasa layanan yang mewajibkan calon pegawainya mengikuti pelatihan
yang salah satu materi dalam pelatihan tersebut adalah tersenyum.
4.
Fungsi promosi penggajian dan kesejahteraan dilakukan secara baku dan
kaku sehingga tidak memungkinkan dilakukan pendekatan kontingensi.
Lebih dari itu kepentingan pengguna jasa juga tidak dijadikan sebagai
10
acuan dalam pelaksanaan fungsi-fungsi tersebut. Misalnya sistem
penggajian tidak dilakukan berdasarkan prestasi tapi dilakukan atas dasar
ukuran baku yang kurang mencerminkan prestasi kerja.
5.
Fungsi pemberhentian, sama dengan fungsi yang lainnya dimana
perumusannya dilakukan secara kaku dan tidak memberi peluang untuk
dilakukannya pendekatan kontingensi serta tidak berorientasi kepada
kepentingan pengguna jasa pelayanan.
Daftar Pustaka
Bowen, David E & Edward E.yer III, 1995, Organizing for Service :
Empowerment or Production Line? In Glynn, William J & James G.
Barnes (ed) Understanding Services Management, John Wiley & Sons,
West Sussex, England.
Carnall, Colin A, 1999, Managing Change in Organizations (Third Edition),
Prentice Hall Europe, London.
Ratminto & Atik Septi, 2007, Manajemen Pelayanan : Pengembangan Model
Konseptual, Penerapan Citizen’s Charter dan Standar Pelayanan Minimal,
Pustaka Pelajar, Yogyakarta.
Thoha Miftah, 2005, Birokrasi dan Politik di Indonesia, Jakarta, PT. Raja
Grafindo Persada.
Wibawa Samodra, 2005, “Reformasi Administrasi” Bunga Rampai Pemikiran
Administrasi Negara/Publik, Yogyakarta, Gava Media.
Peraturan Perundangan
Undang-Undang Nmor 43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang
Nomor 8 Tahun 1974 Tentang Pokok – pokok Kepegawaian.
11