Document

Asas-Asas Yang Terdapat Dalam Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara
Atas dasar undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang berlaku di Indonesia, maka
terdapat beberapa asas yang terdapat pada hukum acara peradilan tata usaha negara. Adapun
asas-asas tersebut adalah:[3]
1. Asas praduga rechmatig (vermoeden van rechtmatigheid, praesumptio iustae causa). Dengan
asas ini setiap tindakan pemerintahan selalu dianggap rechtmatig sampai ada pembatalan
(Lihat Pasal 67 ayat (1) UU PTUN).
2. Asas gugatan pada dasarnya tidak dapat menunda pelaksanaan keputusan tata usaha negara
(KTUN) yang dipersengketakan, kecuali ada kepentingan yang mendesak dari penggugat
(Pasal 67 ayat 1 dan ayat 4 huruf a).
3. Asas para pihak harus didengar (audi et alteram partem). Para pihak mempunyai kedudukan
yang sama dan harus diperlakukan dan diperhatikan secara adil. Hakim tidak dibenarkan
hanya memperhatikan alat bukti, keterangan, atau penjelasan salah satu pihak saja.
4. Asas kesatuan beracara dalam perkara sejenis baik dalam pemeriksaan di peradilan judex
facti, maupun kasasi dengan Mahkamah Agung sebagai puncaknya. Atas dasar satu kesatuan
hukum berdasarkan wawasan nusantara, maka dualisme hukum acara dalam wilayah
Indonesia menjadi tidak relevan. Sebagaimana yang pernah terjadi pada zaman Hindia
Belanda yang diatur dalam HIR, Rbg, dan Rv yang membagi wilayah Indonesia (JawaMadura dan luar Jawa-Madura) dan memisahkan beracara landraad dan Raad van Justitie.
5. Asas penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang merdeka dan bebas dari segala macam
campur tangan kekuasaan yang lain baik secara langsung maupun tidak langsung bermaksud
untuk mempengaruhi keobjektifan putusan pengadilan. (Pasal 24 UUD 1945 jo Pasal 4 UU
14/1970).
6. Asas Peradilan dilakukan dengan sederhana, cepat, dan biaya ringan (Pasal 4 UU 14/1970).
Sederhana adalah hukum acara yang mudah difahami dan tidak berbelit-belit. Dengan hukum
acara yang mudah dipahami peradilan akan berjalan dalam waktu yang relatif cepat. Dengan
demikian biaya perkara juga menjadi ringan.
7. Asas hakim aktif. Sebelum dilakukan pemeriksaan terhadap pokok sengketa hakim
mengadakan rapat permusyawaratan untuk menetapkan apakah gugatan tidak diterima atau
tidak berdasar yang dilengkapi dengan pertimbangan-pertimbangan (Pasal 62 UU PTUN) dan
pemeriksaan persiapan untuk mengetahui apakah gugatan penggugat kurang jelas, sehingga
penggugat perlu untuk melengkapinya (Pasal 63 UU PTUN). Dengan demikian asas ini
memberikan peran kepada hakim dalam proses persidangan guna memperoleh suatu
kebenaran materiil dan untuk itu UU PTUN mengarah pada pembuktian bebas. Bahkan, jika
dianggap perlu untuk mengatasi kesulitan penggugat memperoleh informasi atau data yang
diperlukan, maka hakim dapat memerintahkan badan atau pejabat TUN sebagai pihak
tergugat itu untuk memberikan informasi atau data yang diperlukan itu (Pasal 85 UU PTUN).
8. Asas Sidang terbuka untuk umum. Asas ini membawa konsekuensi bahwa semua putusan
pengadilan hanya sah dan mempunyai kekuatan hukum apabila diucapkan dalam sidang
terbuka untuk umum (Pasal 17 dan Pasal 18 UU 14/1970 jo Pasal 70 UU PTUN).
9. Asas peradilan berjenjang. Jenjang peradilan dimulai dari tingkat yang terbawah yaitu
Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN), kemudian Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara
(PTTUN), dan puncaknya adalah Mahkamah Agung (MA). Dengan dianutnya asas ini, maka
kesalahan dalam putusan pengadilan yang lebih dapat dikoreksi oleh pengadilan yang lebih
tinggi. Terhadap putusan yang belum mempunyai hukum tetap dapat diajukan upaya hukum
banding kepada PTTUN dan kasasi kepada MA. Sedangkan terhadap putusan yang telah
mempunyai kekuatan hukum tetap dapat diajukan upaya hukum permohonan peninjauan
kembali kepada MA.
10. Asas Pengadilan sebagai upaya terakhir untuk mendapatkan keadilan. Asas ini menempatkan
pengadilan sebagi ultimum remedium. Sengketa Tata Usaha Negara sedapat mungkin terlebih
dahulu diupayakan penyelesaiannya melalui musyawarah untuk mencapai mufakat bukan
secara konfrontatif. Penyelesaian melalui upaya administratif yang diatur dalam pasal 48
UUPTUN lebih menunjukkan penyelesaian ke arah itu. Apabila musyawarah tidak mencapai
mufakat, maka barulah penyelesaian melalui PTUN dilakukan.
11. Asas objektivitas. Untuk tercapainya putusan yang adil, maka hakim atau panitera wajib
mengundurkan diri, apabila terikat hubungan keluarga sedarah atau semenda sampai derajat
ketiga atau hubungan suami atau istri meskipun telah bercerai dengan tergugat, penggugat
atau penasihat hukum atau antara hakim dengan salah seorang hakim atau panitera juga
terdapat hubungan sebagaimana yang disebutkan di atas, atau hakim atau panitera tersebut
mempunyai kepentingan langsung atau tidak langsung dengan sengketanya (Pasal 78 dan
pasal 79 UU PTUN).
Asas-Asas diatas berpengaruh terhadap persamaan dan perbedaan antara Hukum
Acara Peradilan Tata Usaha Negara dengan Hukum Acara Peradata. Adapun perbedaan
tersebut antara lain:[4]
1. Pada Peradilan Tata Usaha Negara, hakim bereperan lebih aktif dalam proses
persidangan guna memperoleh suatu kebenaran materil dan untuk itu undangundang ini mengarah pada pembuktian bebas.
2. Suatu gugatan Tata Usaha Negara pada dasarnya tidak bersifat menunda
pelaksanaan Keputusan Tata Usaha Negara.
Selanjutnya sesuai dengan fungsi Peradilan Tata Usaha Negara untuk memberikan
perlindungan kepada masyarakat, maka dalam undang-undang ini diberi kemudahan bagi
warga masyarakat pencari keadilan, antara lain:[5]
1. Mereka yang tidak pandai membaca dan menulis dibantu oleh Panitera
Pengadilan untuk merumuskan gugatannya.
2. Warga pencari keadilan dari golongan masyarakat yang tidak mampu diberikan
kesempatan untuk berperkara secara cuma-cuma.
3. Apabila terdapat kepentingan penggugat yang cukup mendesak, atas permohonan
penggugat, Ketua Pengadilan dapat menentukan dilakukannya pemeriksaan
dengan acara cepat.
4. Penggugat dapat mengajukan gugatannya kepada Pengadilan Tata Usaha Negara
yang paling dekat dengan tempat kediamannya untuk kemudian diteruskan ke
Pengadilan yang berwenang mengadilinya.
5. Dalam hal tertentu gugatan dimungkinkan untuk diadili oleh Pengadilan yang
daerah hukumnya meliputi tempat kediaman penggugat.
6. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang dipanggil sebagai saksi diwajibkan
untuk datang sendiri.
Walaupun penjelasan umum dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tersebut
diatas menyebutkan bahwa Hukum Acara yang digunakan dalam proses Peradilan Tata
Usaha Negara, mempunyai persamaan dengan Hukum Acara yang digunakan di Peradilan
Umum untuk perkara perdata, itu tidak berarti bahwa begitu saja dapat menerapkan ketentuan
peraturan yang berlaku dalam Hukum Acara Perdata dalam proses Peradilan Tata Usaha
Negara. Karena hal ini akan dibatasi oleh prinsip dasar yang berlaku di Pengadilan Tata
Usaha Negara, terutama yang menyangkut masalah kompetensi (kewenangan mengadili).
Seperti yang diketahui bahwa Peradilan Tata Usaha Negara tersebut hanya berwenang
mengadili sengketa Tata Usaha Negara, yaitu sengketa antara orang atau badan hukum
perdata dengan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Sengketa ini berpangkal dari
ditetapkannya suatu Keputusan Tata Usaha Negara oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha
Negara. Oleh karena itu pada hakikatnya sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa
tentang sah atau tidaknya suatu Keputusan Tata Usaha Negara yang telah dikeluarkan oleh
Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara. Berdasarkan hal ini dapat ditarik suatu kesimpulan
bahwa:
1. Yang dapat digugat dihadapan Peradilan Tata Usaha Negara hanyalah Badan atau
Pejabat Tata Usaha Negara.
2. Sengketa yang dapat diadili oleh Peradilan Tata Usaha Negara adalah sengketa
mengenai sah atau tidaknya suatu Keputusan Tata Usaha Negara, bukan sengketa
mengenai kepentingan hak.[6]
Oleh karena itu gugat balik (gugat rekonvensi) dan gugat mengenai ganti rugi yang
dikenal dalam Hukum Acara Perdata, semestinya tidak ada dalam Hukum Acara Peradilan
Tata Usaha Negara yang digugat, bukan lagi Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang
digugat, tetapi adalah warga masyarakat atau Badan Hukum Perdata. Sedangkan gugat ganti
rugi merupakan wewenang Peradilan Umum untuk mengadilinya. Sebaliknya berdasarkan
ketentuan pasal 1 ayat (4) Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1986, yang dapat bertindak
sebagai penggugat di Peradilan Tata Usaha Negara hanyalah orang atau Badan Hukum
Perdata, sehingga tidak mungkin terjadi saling menggugat antara sesama Badan atau Pejabat
Tata Usaha Negara di Peradilan Tata Usaha Negara (Pasal 1. UPTUN).[7]
Disamping asas-asas tersebut di peradilan Tata Usaha Negara juga diberlakukan
asas peradilan cepat, murah, dan sederhana serta semacam asas praduga tak bersalah
(presumtion of innoncent) seperti yang dikenal dalam Hukum Acara Pidana. Di mana seorang
Pejabat Tata Usaha Negara tetap dianggap tidak bersalah di dalam membuat suatu Keputusan
Tata Usaha Negara sebelum ada putusan hakim yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap
yang menyatakan ia salah di dalam membuat keputusan Tata Usaha Negara atau dengan kata
lain suatu Keputusan Tata Usaha Negara tetap dianggap sah (tidak melawan hukum),
sebelum adanya putusan Hakim yang telah kekuatan hukum tetap yang menyatakan
keputusan tersebut tidak sah (melawan hukum). Sehingga digugatnya suatu Keputusan Tata
Usaha Negara, tidak akan menyebabkan tertundanya pelaksanaan keputusan tersebut.[8]
Peradilan Tata Usaha Negara juga mengenal Peradilan In Absentia sebagaimana
berlaku dalam Peradilan untuk Tindak Pidana Khusus, di mana sidang berlangsung tanpa
hadirnya tergugat.[9]
Menurut pasal 72 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 bila tergugat atau kuasanya
tidak hadir di persidangan dua kali berturut-turut dan/atau menanggapi gugatan tanapa alasan
yang dapat dipertanggung jawabkan, walaupun setiap kali telah dipanggil secara patut, maka
Hakim Ketua Sidang dengan Surat Penetapan meminta atasan tergugat untuk memerintahkan
tergugat hadir atau menanggapi gugatan. Setelah lewat dua bulan sesudah dikirimkan dengan
surat tercatat penetapan dimaksud, tidak diterima berita, baik dari atasan tergugat maupun
dari tergugat sendiri, maka Hakim Ketua Sidang menetapkan hari sidang berikutnya dan
pemeriksaan sengketa dilanjutkan menurut acara biasa, tanpa hadir tergugat. Putusan
terhadap pokok gugatan dapat dijatuhkan hanya setelah pemeriksaan mengenai segi
pebuktiannya tetap dilakukan secara tuntas.[10]
Berbeda dengan acara yang berlaku di persidangan Peradilan Perdata, dalam hal
demikian Hakim dapat langsung menjatuhkan putusan verstek. Dalam Peradilan Tata Usaha
Negara, Hakim tidak langsung menjatuhakan putusan verstek, tetapi tetap melanjutkan sidang
dengan acara biasa. Putusan baru bisa dijatuhkan setelah pemeriksaan segi pembuktian
dilaksanakan secara tuntas. Cara ini ditempuh dalam Peradilan Tata Usaha Negara, untuk
menjaga agara jangan sampai kepentingan negara dirugikan karena kelalaian tergugat.[11]
C. Asas Legalitas
Asas legalitas (asas wetmatigheid van het bestuur) tersebut merupakan salah satu asas
yang selalu dijunjung tinggi oleh setiap negara yang menyatakan dirinya sebagai negara
hukum. Asas legalitas ini semula di negara-negara Barat hanya berkaitan dengan usaha
melawan hak raja-raja untuk memungut pajak dari rakyat, kalau rakyat tidak diwakili dalam
badan perwakilan (“notaxation withou representation”), atau kalau raja melakukan
penahanan dan menjatuhkan pidana. Sekarang pengertian asas tersebut meluas sampai
mengenai semua wewenang dari aparat-aparat pemerintah yang melanggar kebebasan atau
hak milik warga masyarakat di tingkat manapun. Asas tersebut mencanangkan, bahwa tanpa
adanya dasar wewenang yang diberikan oleh suatu perundang-undangan yang berlaku, maka
segala macam aparat pemerintah itu tidak akan memiliki wewenang yang dapat
mempengaruhi atau mengubah keadaan atau posisi hukum warga masyarakatnya. Ini berarti,
bahwa setiap wewenang pemerintahan untuk melakukan kebijaksanaan dan tindakan hukum
TUN, baik mengenai bentuk dari tindakan-tindakan hukum demikian itu serta isi hubungan
hukum yang diciptakan olehnya harus ada dasar atau sumbernya pada (diberikan oleh) suatu
ketentuan peraturan perundang-undangan (hukum tertulis). Dalam literatur Peranacis, asas
tersebut dinamakan le principe de la le’galite de l’administration, di Jerman
dinamakan Gesetzmassingkeit der Verwaltung. Di Inggris, asas tersebut dianggap sebagai
bagian dari rule of law.[12]
Dengan demikian, asas yang dikandung dalam pasal 1 ayat 2 UU Nomor 5 Tahun 1986
juga menentukan, bahwa setiap wewenang pemerintahan yang harus diberikan oleh suatu
peraturan perundang-undangan kepada siapa pun yang harus diberikan oleh suatu peraturan
perundang-undangan kepada siapa pun yang melaksanakan urusan pemerintahan negara ini
tentu ada batasnya (baik secara express atau implied) juga hanya diberikan untuk maksud dan
tujuan-tujuan tertentu (asas spesialitas). Selanjutnya asas tersebut juga dimaksudkan untuk
menjamin dijalankannya kesamaan perlakuan oleh pemerintah. Karena undang-undang itu
sebagai peraturan yang bersifat umum dan mengikat sebenarnya menurut sifatnya diarahkan
kepada berlakunya kesamaan perlakuan. Maksudnya, setiap orang yang ditentukan dalam
suatu ketentuan undang-undang itu, berhak dan berkewajiban untuk berbuat seperti apa yang
ditentukan dalam undang-undang tersebut.[13]
Di samping itu, asas legalitas pemerintahan juga menunjang berlakunya kepastian hukum.
Sebab, tindakan hukuman pemerintahan itu hanya dimungkinkan kalau ada pengaturannya
dalam undang-undang. Oleh karena, peraturan tersebut dapat membuat semua tindakan yang
akan dilakukan pemerintah itu diramalkan/diperkirakan lebih dahulu, dengan melihat kepada
peraturan-peraturan yang berlaku, maka pada asasnya lalu dapat dilihat atau diharapkan apa
yang akan dilakukan oleh aparat pemerintahan yang bersangkutan. Dengan demikian, warga
masyarakat lalu dapat menyesuaikan dengan keadaan tersebut.[14]
Karena itu setiap perbuatan penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilakukan oleh
Badan atau Jabatan TUN mana pun apabila keluar dari batas-batas dan tujuan pemberian
wewenang atau melanggar asas legalitas tersebut, tentu tidak akan dibenarkan oleh hukum.
Dalam praktek, ternyata dengan berlakunya asas legalitas itu tidak berarti, bahwa untuk
setiap perbuatan pemerintahan selalu harus sama bobot legalitasnya dalam peraturan
dasarnya. Hal itu disebabkan karena:[15]
1. Dasar legalitas untuk setiap perbuatan material dengan tindakan hukum itu selalu tidak sama.
Bagi perbuatan material pada umumnya tidak diperlukan adanya dasar ketentuan dalam suatu
undang-undang, misal merobohkan rumah yang sudah membahayakan, menderek mobil yang
salah parkir, merobohkan tembok yang sudah retak-retak di pinggir jalan umum yang sudah
tampak membahayakan, dan lain-lain.
2. Dasar legalitas bagi tindakan hukum pemerintahan itu perlu dibedakan antara tindakan
hukum menurut hukum perdata dengan tidakan hukum menurut hukum publik. Tindakan
membeli alat tulis menulis tidaklah memerlukan dasar legalitas dalam peraturan khusus.
Sebaliknya untuk memecat seorang pegawai diperlukan dasar aturannya dalam undangundang tentang pokok-pokok kepegawaian. Seperti kita ketahui dalam menjalankan urusan
pemerintahan, sering Badan atau jabatan TUN juga ikut serta dalam pergaulan atau lalu lintas
hukum sehari-hari dalam masyarakat.
Selain melakukan tindakan hukum menurut hukum publik juga sering melakukan tindakan
hukum menurut hukum perdata. Bobot dari batasan yang diterapkan oleh asas legalitas
mengenai kedua tindakan hukum itu dalam praktek tidak sama. Ada kalanya untuk mengurus
suatu suatu bidang pemerintahan, dapat ditempuh baik melalui jalur hukum publik. Tetapi
apabila untuk perlindungan hukum warga masyarakat yang bersangkutan dengan jalur hukum
publik ia akan memperoleh jaminan yang lebih baik, maka seyogyanya jalur hukum publiklah
yang harus ditempuh.
Selanjutnya, tindakan-tindakan hukum menurut hukum publik yang dapat dilakukan oleh
Badan atau Jabatan TUN itu diantaranya dapat dibedakan antara yang bersifat membebankan
dengan yang bersifat menguntungkan.
Asas legalitas ini secara tajam hanya berlaku pada tindakan hukum para Badan atau Jabatan
TUN yang bersifat membebankan. Artinya, apabila tindakan-tindakan hukum publik yang
dilakukan Badan atau Jabatan TUN itu dapat melanggar atau mendesak kebebasan atau hak
milik seseorang atau lebih, maka harus diperhatikan benar apakah untuk tindakan hukum
yang demikian itu ada dasarnya dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Sebaliknya keputusan yang memberikan subsidi, jadi bersifat menguntungkan, tidak ada
orang yang akan menanyakan di mana dasar undang-undangnya.
D. Asas Pemerintahan Menurut Hukum
Wewenang pemerintahan dari Badan atau Jabatan TUN untuk melakukan tindakantindakan hukum TUN itu pertama-tama harus bersumber atau berdasar pada suatu ketentuan
peraturan perundang-undangan. Di samping itu pelaksanan dari wewenang pemerintahan juga
harus memperhatikan norma-norma yang tidak tertulis yang benar-benar ada dan hidup yang
berada di antara norma-norma juris (hukum) dan etika (moral/kepatutan) yang mempedomani
para Badan atau Jabatan TUN pada waktu melaksanaan fungsi pemerintahannya. Ia
merumupakan asas-asas yang mengandung suatu nilai hukum. Ia dianggap yang
menjembatani norma-norma hukum dengan norma-norma etika. Scholten menganggapnya
sebagai yang memberikan dasar kecenderungan yang bersifat etis pada tertib hukum. Di
Perancis ada yang mengatakan sebagai principes de morale juridique. Bellefroid dan
Hommes menyebut tentang “norma dasar atau pedoman untuk pemebentukan hukum.
Konijnenbelt mengatakan, asas-asas umum pemerintahan yang baik itu mempunyai arti
penting, karena seperti norma hukum lainnya, asas-asas tersebut merupakan pedoman arah
bagi Badan atau Jabatan TUN dalam menemukan atau menentukan hukum pada waktu
mereka melaksankan fungsi pemerintahan dengan mengeluarkan keputusan-keputusan TUN.
Asas-asas tersebut seperti norma-norma hukum yang dikandung dalam peraturan perundangundangan ikut menentukan keluarnya suatu keputusan TUN, suatu keputusan hukum TUN
yang tepat dan benar. Umpamanya, apakah perlu dikeluarkan suatu izin, kalau perlu. Kalau
diperlukan, syarat-syarat apa yang dapat dilekatkan pada izin seperti itu, apakah tepat suatu
keputusan yang menguntungkan itu dicabut, apakah perlu dilakukan suatu tindakan
penertiban, dan sebagainya.[16]
Karena asas-asas umum pemerintahan yang baik itu dalam kenyataannya memang
ada dan benar berlaku serta bersemayam dalam kesadaran masyarakat yang menganggap
norma itu sebagai norma yang baik dan harus ditaati. Oleh karenanya, Badan atau Jabatan
TUN itu harus selalu berpedoman dan menaati norma-norma tersebut, maka sudah
seharusnya asas-asas tersebut merupakan dasar pengujian bagi Hakim TUN pada waktu
menilai apakah suatu keputusan TUN itu menurut hukum atau tidak.[17]