bab 1 rev

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Negara adalah suatu organisasi dalam suatu wilayah yang memiliki kekuasaan
tertinggi yang sah dan ditaati oleh rakyatnya.1 Negara memiliki unsur-unsur salah
satunya adalah pemerintah. Pemerintah sebagai penyelenggara pemerintahan
dengan segala kewenangan yang berdasarkan hukum merupakan konsekuensi
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Pemerintah dan pemerintahan pun
diatur dalam peraturan perundang-undangan. Pemerintah pusat diatur dalam Pasal
4 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pemerintahan daerah diatur dalam Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pemerintahan desa secara
tidak langsung diakui dalam Pasal 18B ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945.
Pemerintah dan pemerintahan di Indonesia berdasarkan ketentuan dalam
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdapat
pemerintah pusat, pemerintah daerah dan pemerintah desa. Pemerintah pusat,
pemerintah daerah, dan pemerintah desa harus sinergi karena merupakan
konsekuensi sebagai negara kesatuan. Keadaan sinergi terjadi apabila antara
1
Miriam Budiardjo, 2013, "Dasar-Dasar Ilmu Politik", Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm.
17.
1
2
pemerintah yang satu dengan yang lainnya memiliki hubungan dalam
menjalankan fungsi pemerintahan.
Pemerintah dalam pelaksanaan fungsi pemerintahan dilakukan dengan
mendayagunakan instrumen-instrumen pemerintahan. Salah satu instrumen
pelaksanaan fungsi pemerintahan adalah keuangan negara, maka keuangan negara
dan hubungan keuangan diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Pasal 18A ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 bahwa hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya
lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan
secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Ketentuan tersebut dapat
dipahami bahwa adanya hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan
pemerintahan daerah, tetapi ketentuan tersebut tidak mencantumkan pemerintah
desa maupun pemerintahan desa.
Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara bahwa perbendaharaan negara adalah pengelolaan
dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang
dipisahkan, yang ditetapkan dalam anggaran pendapatan dan belanja negara dan
anggaran pendapatan dan belanja daerah. Pengelolaan keuangan negara dalam
Pasal 1 angka 6 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004
tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab meliputi perencanaan,
pelaksanaan, pengawasan, dan pertanggungjawaban. Anggaran pendapatan dan
belanja negara tersebut sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara terdiri
atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan.
3
Belanja negara menurut Pasal 11 ayat (4) Undang-Undang Republik Indonesia
Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dipergunakan untuk keperluan
penyelenggaraan tugas pemerintahan pusat dan pelaksanaan perimbangan
keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Ketentuan ini tidak secara langsung
mencantumkan pemerintah desa maupun pemerintahan desa, sedangkan dalam
anggaran pendapatan dan belanja negara terdapat dana yang diberikan kepada
pemerintahan desa. Desa baru disebutkan pada Undang-Undang Republik
Indonesia Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara
Pemerintah Pusat Dan Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2014 tentang Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2015 terdapat dana desa dan
transfer ke daerah. Salah satu transfer ke daerah adalah dana perimbangan. Dana
perimbangan salah satunya adalah alokasi dana desa yang merupakan sumber
pendapatan desa. Dana desa merupakan sumber baru bagi pendapatan desa karena
tidak ada dalam anggaran pendapatan dan belanja negara tahun 2014.
Ketentuan mengenai desa mengalami perubahan sejak Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah sampai
dengan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.
Ketentuan terkait keuangan desa pun terdapat dalam peraturan perundangundangan tersebut dan sumber keuangan desa pun mengalami perubahan antara
peraturan yang satu dengan yang lain. Hal ini terkait bagaimana hubungan
keuangan desa dengan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang diatur dalam
peraturan perundang-undangan lain mengenai keuangan. Misalnya, Peraturan
4
perundang-undangan terkait keuangan negara yang dibuat sendiri oleh pemerintah
Indonesia yaitu Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara. Pertanyaan yang timbul adalah bagaimana kedudukan
keuangan desa terkait dengan hubungan keuangan pemerintah pusat maupun
pemerintah daerah.
Hubungan keuangan antara pemerintah desa dengan pemerintah daerah
maupun pemerintah pusat sangatlah penting karena keuangan merupakan salah
satu instrumen dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan dalam prinsip negara
kesatuan. Peraturan perundang-undangan yang mengatur keuangan desa selalu
mengalami perubahan.
Selain itu, keuangan desa dapat mempengaruhi otonomi maupun kemandirian
desa apabila dilihat dari jarak, peletakan titik berat otonomi di desa tepat karena
semakin dekat jarak dengan masyarakat maka semakin mempunyai kemampuan
untuk mengetahui tuntutan, kebutuhan, aspirasi, dan kepentingan masyarakatnya.
Keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah tidak hanya diukur dari kedekatan jarak
tetapi harus dipenuhi unsur ketersediaan sumber keuangan dan tenaga.2 Terlihat
bahwa pemerintah desa belum mampu dalam hal otonomi terkait dengan otonomi
daerah. Kemampuan maupun otonomi dapat dilihat berdasarkan kemampuan
pendapatan asli dibandingkan dengan pendapatan yang diterima dari luar yang
dilihat dari peraturan perundang-undangan yang mengatur pemerintahan desa.
Keuangan desa memiliki dua sumber pendapatan yaitu bersumber dari
pendapatan asli dan bersumber dari pendapatan yang berasal dari luar yaitu
2
Muhammad Fauzan, 2006, "Hukum Pemerintahan Daerah: Kajian Tentang Hubungan
Keuangan Pusat dan daerah", PKHKD FH UNSOED dengan UII Press, Yogyakarta, hlm. 121.
5
anggaran pendapatan dan belanja negara dan anggaran pendapatan dan belanja
daerah. Salah satu sumber pendapatan desa adalah hasil aset desa. Seperti
keuangan desa, aset desa diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Aset desa menurut Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014
tentang Desa adalah barang milik desa yang berasal dari kekayaan asli desa, dibeli
atau diperoleh atas beban anggaran pendapatan dan belanja desa atau perolehan
hak lainnya yang sah. Salah satu sumber pendapatan dalam anggaran pendapatan
dan belanja desa adalah berasal dari anggaran pendapatan dan belanja negara.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2014 tentang
Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah menentukan bahwa barang milik negara
adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban anggaran pendapatan
dan belanja negara atau berasal dari perolehan lainnya yang sah. Pertanyaannya,
bagaimana dengan aset desa, apakah termasuk barang milik negara, apabila tidak
termasuk barang milik negara lalu bagaimana pengelolaannya, sedangkan
perbendaharaan negara hanya pengelolaan yang ditetapkan dalam anggaran
pendapatan dan belanja negara maupun daerah. Berbeda dengan Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang
tidak ada klausa mengenai aset desa.
Pengaturan aset desa pun menjadi berubah ketika status desa berubah menjadi
kelurahan.
Perubahan
tersebut
mempengaruhi
status
aset
desa
dan
pengelolaannya. Pengaturan aset pun berubah ketika kepala desa mulai mendapat
penghasilan tetap bukan tanah kas desa. Tanah kas desa bukan merupakan
penghasilan bagi kepala desa ketika kepala desa mulai mendapat penghasilan
6
bersumber dari dana perimbangan. Tanah kas desa berbeda dengan aset lainnya
yang bukan tanah kas desa karena awalnya merupakan penghasilan bagi kepala
desa. Perubahan tersebut berakibat pada pola pengelolaan tanah kas desa karena
dimasukkan dalam aset desa.
Peraturan perundang-undangan yang mengatur pemerintahan desa yang dibuat
sendiri oleh pemerintah Indonesia mengalami perubahan sejak sebelum Indonesia
merdeka, kemudian berlakunya Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22
Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah sampai dengan Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Oleh karena itu, menarik
untuk diteliti tentang dinamika pengaturan tentang keuangan desa dan aset desa
serta bagaimana kaitannya dengan kemandirian pemerintah desa.
B. Perumusan masalah
Berdasarkan uraian latar belakang, maka dirumuskan masalah sebagai berikut:
1. Bagaimana pengaturan keuangan desa dan aset desa dalam dinamika
peraturan perundang-undangan mengenai desa?
2. Bagaimana otonomi atau kemandirian yang dimiliki pemerintah desa apabila
dikaitkan dengan keuangan desa dan aset desa?
C. Tujuan penelitian
Adapun tujuan dari penelitian adalah:
1. Mengetahui pengaturan keuangan dan aset desa dalam dinamika peraturan
perundang-undangan mengenai desa.
7
2. Mengetahui otonomi maupun kemandirian yang dimiliki pemerintah desa
apabila dikaitkan dengan kedudukan keuangan desa dan aset desa.
D. Manfaat penelitian
Manfaat penelitian ini adalah:
1. Manfaat akademis adalah memberikan pemikiran terhadap pengembangan
ilmu khususnya ilmu hukum tata negara dan hukum administrasi negara.
Lebih khusus lagi terkait penyelenggaraan pemerintahan desa, keuangan
dan aset desa.
2. Manfaat praktis adalah memberikan pemikiran mengenai hal-hal bersifat
normatif dan kenyataan empiris dengan dasar ilmiah sehingga memberikan
kontribusi pemikiran bagi penyelenggaraan pemerintahan desa.
E. Keaslian penelitian
Penelitian ini merupakan karya asli penulis dan bukan duplikasi atau plagiasi
dari karya penulis lain. Namun, ada beberapa tesis menyinggung mengenai desa
dan perubahan peraturan perundang-undangan mengenai desa sebagai berikut:
1. Beni Kharisma Arrasuli, Magister Ilmu Hukum, Program Pascasarjana
Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, 2012, Tesis, Dinamika
Pengaturan dan Kedudukan Pemerintahan Desa dalam Sistem Pemerintahan
Daerah di Indonesia dengan rumusan masalah sebagai berikut:
a. Bagaimana dinamika pengaturan tentang pemerintahan desa di Indonesia
sejak era pemerintahan Kolonial Hindia Belanda hingga Era Reformasi?
8
b. Bagaimana fungsi dan kedudukan pemerintahan desa pada struktur
pemerintahan daerah di Indonesia ditinjau secara yuridis?
c. Apa urgensinya mengatur pemerintahan desa dalam Undang-Undang
yang tersendiri (khusus)?
Penelitian ini mengkaji tentang pemerintahan daerah dan pemerintahan
desa terkait dengan kedudukan pemerintahan desa yang berubah-ubah dan
terkait dengan keseharusan pemerintahan yang memiliki hak otonomi asli dan
pengakuan hak kesatuan masyarakat hukum adat dengan melalui undangundang tersendiri yang mengatur pemerintahan desa. Penelitian ini hanya
membahas sebatas kelembagaan saja tetapi tidak membahas secara khusus
mengenai keuangan desa dan aset desa berbeda dengan penelitian penulis
yang mendalami dinamika pengaturan keuangan desa dan aset desa dan
pengaruhnya terhadap otonomi desa.
2. Basuki, Magister Studi Kebijakan Kelompok Studi Antar Bidang, Sekolah
Pascasarjana Universitas Gadjah Mada, 2007, Tesis, Pemerintahan Desa
dalam
Transisi
Kebijakan
(Studi
Implementasi
Perubahan
Struktur
Kelembagaan Pemerintahan Desa dari Undang-Undang Republik Indonesia
Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah ke Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah di
Kabupaten Sleman). Perumusan masalahnya yaitu bagaimana proses
implementasi
perubahan
kebijakan
kelembagaan
penyelenggaraan
pemerintahan desa dari Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah ke Undang-Undang Republik
9
Indonnesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah di
Kabupaten Sleman. Penelitian ini mengkaji proses implementasi perubahan
kebijakan kelembagaan penyelenggaraan pemerintahan desa dari UndangUndang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan
Daerah ke Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah. Perubahan peraturan perundang-undangan
diikuti dengan perubahan struktur kelembagaan dan lambatnya policy making
untuk
menyiapkan
infrastruktur
kebijakan
yang
diperlukan
untuk
menggambarkan interaksi kabupaten dan desa yang mengakibatnya
terkendalanya penyelenggaraan pemerintahan desa. Hal ini berbeda dengan
yang diteliti oleh peneliti walaupun sama-sama mengkaji perubahan yang
terjadi pada pemerintahan desa dalam transisi peraturan perundang-undangan.
Bedanya adalah peneliti lebih terfokus pada dinamika peraturan perundangundangan terkait keuangan desa dan aset desa mulai dari yang dibuat oleh
Pemerintah Hindia Belanda sampai pada Undang-Undang Republik Indonesia
Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.