`Pembentukan Forum on China-Africa Cooperation oleh Republik

`Pembentukan Forum on China-Africa Cooperation
oleh Republik Rakyat Cina
Muhammad Ghazzian Afif
Departemen Ilmu Hubungan Internasional, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik,
Universitas Indonesia, Depok, Indonesia
e-mail: [email protected]
Abstrak
Kebangkitan Republik Rakyat Cina (Cina) yang terjadi pada awal abad ke-21 memicu
peningkatan aktivitas negara tersebut dalam organisasi internasional. Tidak hanya
meningkatkan aktivitasnya pada organisasi internasional yang sudah ada, Cina juga
menginisiasi beberapa organisasi internasional. Salah satu organisasi internasional yang
diprakarsai oleh Cina adalah Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC). Organisasi ini
dibentuk pada tahun 2000, beranggotakan Cina dan 49 negara Afrika, dan memiliki sifat
organisasi yang informal. Tulisan ini menganalisis alasan Cina membentuk FOCAC dan
merancangnya sebagai organisasi internasional informal dengan menggunakan pendekatan geoekonomi Edward Luttwak dan teori mengenai organisasi internasional informal dari Felicity
Vabulas dan Duncan Snidal. Hasil analisis memperlihatkan bahwa Cina memiliki kepentingan
ekonomi di Afrika dan menghadapi persaingan dengan negara-negara lain dalam pencapaian
kepentingan tersebut. Untuk mencapai kepentingan tersebut, Cina merancang FOCAC sebagai
organisasi internasional informal. Hasil penelitian ini memperlihatkan bahwa sifat-sifat
organisasi internasional informal – memberikan fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol
terhadap informasi, pengurangan biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi, dan
penanganan yang lebih baik terhadap situasi ketidakpastian – mampu menfasilitasi Cina untuk
mencapai kepentingan geo- ekonominya di wilayah Afrika.
Initiation of the Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC)
by the People’s Republic of China
Abstract
The rise of China in the early 21st century has triggered more active participation of this
country in international organizations. China has not only increased its participation in existing
international organization, but also initiated several international organizations. One of them is
the Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC). This Forum, whose members include China
and 49 African states, was initiated in 2000 and designed as an informal international
organization. This thesis analyzes the reason behind China’s initiation of FOCAC and decision
to design this forum as an informal organization using Edward Luttwak’s geo-economic
approach and Felicity Vabulas & Duncan Snidal’s theory on the informal international
organization. Findings of this research show that the reasons of FOCAC initiation are China’s
economic interest in Africa and rivalry faced by China in the pursuit of such interest. The
informal characteristics of FOCAC – flexibility, state-autonomy, minimal short-term
transaction cost, minimalistic bureaucracy, and management of uncertainty – facilitate China in
the pursuit of its geo-economic interest in Africa.
Keywords: Africa, China, FOCAC, geo-economy, informal international organization, international organization,
rise of China.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
Pendahuluan
Kemajuan ekonomi Republik Rakyat Cina (selanjutnya disebut sebagai “Cina” dalam
tulisan ini) 1 telah mendorong peningkatan aktivitas Cina dalam organisasi internasional. Cina
telah menjadi salah satu perekonomian terbesar dunia. Produk Domestik Bruto Cina adalah
yang terbesar kedua setelah Amerika Serikat dan Cina telah menjadi eksportir terbesar dunia.
Selain itu, Cina juga meningkatkan investasi internasional, baik dalam sektor permodalan
maupun pembelian surat-surat berharga pemerintah asing. Kemajuan ekonomi ini juga
tercermin dalam peningkatan kekuatan militer Cina, dimana dalam lima tahun terakhir Cina
telah meningkatkan belanja militernya hingga berada pada posisi belanja militer terbesar kedua
dunia setelah Amerika Serikat. Menguatnya pengaruh Cina dalam ekonomi dan politik
internasional ini menimbulkan anggapan bahwa Cina merupakan salah satu rising power
dunia.2
Bersamaan dengan kebangkitan Cina sebagai rising power, terjadi peningkatan aktivitas
Cina di dalam organisasi-organisasi internasional. Peningkatan aktivitas ini tidak hanya
dilakukan dengan meningkatkan partisipasi pada organisasi yang sudah ada, namun juga
dilakukan dengan membentuk organisasi baru. Salah satu organisasi yang dibentuk oleh Cina
adalah Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC). Organisasi ini dibentuk di Beijing pada
tahun 2000 dan beranggotakan Cina, 49 negara di Benua Afrika, dan Komisi Uni Afrika. Sejak
tahun 2000 hingga 2012, telah dilaksanakan lima kali pertemuan FOCAC. Pertemuan ini
dilaksanakan sekali dalam tiga tahun, dengan tuan rumah yang berganti-ganti antara Cina dan
negara-negara Afrika. Kerja sama yang diatur dalam kerangka FOCAC mencakup berbagai
bidang, namun bidang kerja sama yang dominan adalah bidang kerja sama ekonomi. Bidang
kerja sama ekonomi mendominasi setengah dari klausul-klausul yang terdapat dalam dokumen
FOCAC. Selain itu, berbeda dengan klausul-klausul bidang lain – seperti keamanan dan sosialbudaya – yang bersifat normatif, klausul-klausul yang mengatur bidang kerja sama ekonomi
bersifat teknis dan implementatif.
Organisasi ini memiliki dua keunikan. Pertama, Cina bermitra dengan negara-negara
yang ada di Benua Afrika, yang berada pada jarak relatif jauh dari Cina. Situasi ini berbeda
dengan pemilihan negara-negara mitra Cina dalam ASEAN-China Free Trade Agreement dan
Shanghai Cooperation Organization, dimana Cina bekerja sama dengan negara-negara
1
Terdapat bentuk penulisan “Cina” yang dapat ditemui literatur berbahasa Indonesia, yaitu “Cina”, “China”, dan
“Tiongkok”. Penulisan kata “Cina” dipilih karena mengacu kepada bentuk penulisan yang terdapat dalam Kamus
Besar Bahasa Indonesia (KBBI) yang merupakan acuan resmi penulisan Bahasa Indonesia. Lihat Pusat Bahasa
Indonesia, “Kamus Besar Bahasa Indonesia Dalam Jaringan” diakses pada 8 Desember, 2013.
http://bahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/index.php.
2
Martin Jacques, When China Rules the World terj. Norr Cholis dan Jarot Sumarwoto (Jakarta: Penerbit Kompas,
2010), 123.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
tetangganya masing-masing di Asia Tenggara dan Asia Tengah. Di samping itu, Afrika
merupakan kawasan yang rentan terhadap konflik dan instabilitas. Laporan dari Departemen
Pertahanan Inggris menunjukkan bahwa terjadi peningkatan jumlah konflik bersenjata di Afrika
sejak 1964 hingga 2000 (tahun pendirian FOCAC).3 Instabilitas ini menimbulkan risiko bagi
Cina, khususnya dalam segi interaksi dan komitmen dengan negara-negara Afrika.
Kedua, organisasi ini tidak terinstitusionalisasi secara formal. Instrumen-instrumen
yang dihasilkan dari organisasi ini, yaitu deklarasi dan rencana aksi, tidak memiliki kekuatan
mengikat negara-negara yang menyepakatinya. Kekuatan instrumen-instrumen seperti ini jauh
lebih lemah dibandingkan dengan instrumen mengikat, seperti Traktat dan Piagam, dalam
memastikan komitmen negara-negara yang terlibat. Dengan merancang sifat organisasi yang
informal, Cina menghadapi risiko kerugian yang signifikan, karena lemahnya komitmen dari
negara-negara Afrika terhadap kesepakatan yang ada dalam organisasi dan tidak adanya
mekanisme enforcement seperti pemberian sanksi yang dapat dilakukan Cina untuk mencegah
kecurangan atau ketidakpatuhan dari negara-negara Afrika.
Pemilihan Afrika sebagai wilayah kerja sama FOCAC dan desain FOCAC sebagai
institusi informal memberikan risiko kerugian yang besar bagi Cina. Risiko tersebut berupa
instabilitas kawasan dan ketidakpatuhan dari negara-negara Afrika terhadap komitmen yang
dilakukan dalam organisasi. Akan tetapi, Cina tetap memilih untuk membentuk dan
mempertahankan FOCAC selama lebih dari satu dekade hingga tahun 2012. Terdapat
ketidaksesuaian antara risiko yang timbul dengan pilihan yang diambil oleh Cina untuk
membentuk FOCAC. Oleh karena itu, penelitian ini mencoba menjawab alasan pembentukan
FOCAC oleh Republik Rakyat Cina dan pemilihan rancangan institusi FOCAC yang informal.
Tinjauan Teoritis
Penelitian ini menggunakan dua kerangka pemikiran, yaitu konsep geo-ekonomi yang
dikemukakan oleh Edward Luttwak dan teori mengenai Organisasi Internasional Informal yang
dikemukakan oleh Felicity Vabulas dan Duncan Snidal. Pemilihan dua konsep ini dilakukan
untuk menjelaskan dua perilaku Cina yang terjadi dalam desain FOCAC, yaitu pemilihan
negara-negara Afrika sebagai mitra Cina dalam FOCAC dan pembentukan FOCAC sebagai
organisasi internasional. Konsep geo-ekonomi berfungsi untuk menjelaskan motivasi dasar
Cina untuk membentuk FOCAC dengan negara-negara Afrika. Karena geo-ekonomi
merupakan bersifat umum, konsep ini tidak dapat menjawab pertanyaan mengapa FOCAC
3
Monty G. Mashall, “Conflict Trends in Africa,1946-2004: A Macro Comparative Perspective” Report prepared
for the Africa Conflict Prevention Pool (ACPP) Government of the United Kingdom (2006). Diakses pada 24
Desember 2013 http://www.systemicpeace.org/Conflict%20Trends%20in%20Africa.pdf.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
dirancang sebagai organisasi internasional informal. Untuk itu, teori mengenai organisasi
internasional informal digunakan untuk mendefisikan sifat dan menjelaskan tujuan dari
dirancangnya FOCAC sebagai sebuah organisasi internasional.
Geo-ekonomi merupakan konsep yang mengasumsikan bahwa perilaku negara
dipengaruhi oleh motivasi untuk memperoleh akses terhadap sumber-sumber daya yang
bernilai strategis bagi perekonomian suatu negara yang terletak di negara atau kawasan lain
dengan menggunakan instrumen non-militer. Instrumen-instrumen tersebut dapat berupa
regulasi, perjanjian perdagangan internasional, pembentukan rezim, bantuan luar negeri,
pembentukan organisasi internasional, dan berbagai instrumen kebijakan lain yang bersifat
non-militer.4
Konsep ini terdiri dari dua unsur, yaitu kepentingan ekonomi dan rivalitas. 5 Unsur
kepentingan ekonomi menjelaskan bahwa tindakan negara terhadap negara lain dipengaruhi
oleh kepentingan ekonomi negara tersebut. Sedangkan rivalitas merupakan pertimbangan atas
adanya gangguan dari pihak lain dalam upaya pencapaian kepentingan ekonomi. Geo-ekonomi
mengasumsikan bahwa adanya persaingan membuat negara harus berstrategi dalam memilih
untuk mencapai kepentingan ekonominya. Strategi tersebut diwujudkan dalam pemilihan
instrumen-instrumen kebijakan luar negeri yang terkait dengan kepentingan ekonomi negara
tersebut.
Penggunaan
konsep
geo-ekonomi
untuk
menganalisis
motivasi
Cina
dalam
pembentukan FOCAC dilakukan dengan mempertimbangkan dua alasan. Alasan pertama
adalah kebangkitan Cina sebagai kekuatan ekonomi. Kebangkitan Cina dipicu oleh kemajuan
ekonomi negara tersebut. Mengingat kemajuan ekonomi merupakan faktor utama yang
menunjang kebangkitan Cina, negara tersebut berkepentingan untuk mempertahankan dan
meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Upaya mempertahankan dan meningkatkan pertumbuhan
ekonomi ini dapat dilakukan melalui kebijakan domestik maupun melalui kebijakan luar negeri
dengan berbagai instrumennya. Dengan demikian, dapat diasumsikan bahwa perilaku Cina
dalam politik internasional lebih dipengaruhi oleh kepentingan ekonomi dibandingkan oleh
kepentingannya di bidang-bidang lain.
Alasan kedua adalah hubungan Cina-Afrika pada saat dibentuknya FOCAC didominasi
oleh interaksi ekonomi. Pasca reformasi Deng Xiaoping pada 1978 hingga pendirian FOCAC
pada 2000, hubungan Cina-Afrika merupakan hubungan ekonomi yang dilakukan dalam bentuk
4
Edward Luttwak, Turbo Capitalism: Winners and Losers in Global Economy (New York: Harper Perennial,
2000), 230.
5
Edward Luttwak, “From Geopolitics to Geo-Economics-Logic of Conflict, Grammar of Commerce.” Dalam
Gideon Rose, Peter G. Peterson, James F. Hoge (eds.), The New Shape of World Politics (New York: Norton,
1999), 321.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
pemberian Foreign Aid, perdagangan, dan investasi.6 Meskipun terdapat pula hubungan politik
dan militer antara Cina dan negara-negara Afrika, namun sejak 1978 bentuk-bentuk hubungan
ekonomi diantara kedua negara tersebut mengalami peningkatan dibandingkan dengan
hubungan politik dan militer.7 Dengan dmeikian, diperlukan suatu teori yang mengasumsikan
bahwa perilaku negara dipicu oleh adanya kepentingan ekonomi dan persaingan dalam
pencapaian kepentingan tersebut.
Sedangkan teori mengenai Organisasi Internasional Informal digunakan untuk
menganalisis motivasi Cina merancang FOCAC sebagai sebuah organisasi internasional yang
bersifat informal. Fabulas dan Snidal mendefinisikan Organisasi Internasional Informal sebagai
salah satu bentuk kerjasama multilateral yang dilakukan oleh beberapa negara yang bersifat
terorganisasi, tidak formal, dan tidak sepenuhnya terinstitusionalisasi. 8 Organisasi seperti ini
memiliki tiga unsur, yaitu explicitly shared expectation (harapan bersama yang dinyatakan
secara eksplisit), explicit association of membership (asosiasi keanggotaan yang bersifat
eksplisit), dan regular Meetings without permanent secretariat (pertemuan rutin tanpa
pembentukan sekretariat). Sebuah bentuk kerja sama internasional dapat dinyatakan sebagai
organisasi internasional informal ketika memenuhi ketiga kriteria tersebut.
Teori mengasumsikan bahwa negara merancang organisasi internasional informal ketika
negara membutuhkan suatu organisasi yang dapat memberikan manfaat-manfaat tertentu, yaitu
fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol terhadap informasi, pengurangan biaya transaksi
jangka pendek, minimalisasi birokrasi dan anggaran, serta pengaturan terhadap situasi
ketidakpastian. Keenam manfaat ini merupakan keunggulan organisasi internasional informal
yang tidak terdapat pada organisasi formal, ataupun pada bentuk kerja sama lain yang bersifat
tidak terorganisasi.
Teori ini juga mengasumsikan bahwa organisasi informal merupakan menguntungkan
negara yang memiliki power kuat maupun lemah. 9 Hal ini disebabkan karena sifat dari
organisasi informal yang fleksibel dan tidak mengikat, sehingga negara yang kuat tetap dapat
mengamankan kepentingannya dengan mempertahankan partisipasi dan legitimasi dari negara
yang lebih lemah. Ketiadaan mekanisme-mekanisme formal juga mendorong partisipasi lebih
jauh dari negara-negara yang lebih lemah karena partisipasi negara yang lemah tidak terhambat
oleh mekanisme formal seperti pengambilan keputusan berdasarkan kontribusi dan tidak
terancam oleh mekanisme sanksi.10
6
Ian Taylor, China and Africa, 54.
Ibid.
8
Ibid.
9
Ibid.
10
Ibid.
7
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
Penggunaan teori ini dilakukan karena FOCAC tidak memiliki sifat-sifat yang terdapat
dalam institusi formal. Forum ini tidak memiliki sekretariat, birokrasi organisasi yang otonom,
metode pengambilan keputusan yang kompleks, dan instrumen hukum yang mengikat, serta
mekanisme sanksi. Oleh karena itu, pembentukan FOCAC lebih tepat dianalisis mengunakan
teori yang secara spesifik ditujukan untuk menganalisis organisasi internasional informal.
Singkatnya, penelitian ini menggunakan dua teori untuk menganalisis pertanyaan
permasalahan. Geo-ekonomi, yang mengasumsikan bahwa tindakan negara dipengaruhi oleh
kepentingan ekonominya di negara atau kawasan lain dan persaingan dalam pencapaian
kepentingan tersebut, digunakan untuk menganalisis motivasi Cina menghimpun negara-negar
Afrika
dalam
FOCAC.
Sedangkan
teori
organisasi
internasional
informal,
yang
mengasumsikan bahwa negara merancang suatu organisasi internasional dengan sifat informal
untuk memperoleh manfaat-manfaat tertentu - fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol
terhadap informasi, pengurangan biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi dan
anggaran, serta pengaturan terhadap situasi ketidakpastian – digunakan untuk menganalisis
alasan Cina merancang FOCAC sebagai organisasi yang bersifat informal.
Metode Penelitian
Penelitian ini dilakukan dengan metode penelitian kualitatif dengan bentuk studi kasus
tunggal.
Penelitian
kualitatif
dilakukan
karena
permasalahan yang unik dan bersifat kasuistik.
11
permasalahan
penelitian
merupakan
Sedangkan bentuk studi kasus tunggal
dilakukan karena kasus merupakan fenomena yang bersifat spesifik dan tidak dapat
dibandingkan dengan fenomena serupa. Pembentukan FOCAC merupakan pembentukan
organisasi informal yang pertama kali dilakukan oleh Republik Rakyat Cina.
Pengumpulan data dilakukan dengan menggunakan metode studi literatur terhadap data
primer dan data sekunder. Data primer merupakan data-data yang didapatkan dari dokumen
resmi FOCAC, Pemerintah Cina, Pemerintah negara-negara Afrika yang berkaitan dengan
topik penelitian. Data sekunder akan didapatkan dari dokumen lain, seperti misalnya buku,
jurnal dan artikel ilmiah lainnya yang berhubungan dengan fokus penelitian ini.
Analisis pada penelitian ini dilakukan dengan metode kongruensi. Metode kongruensi
merupakan suatu metode untuk melihat kecocokan hubungan kausal dalam suatu kasus empiris.
Analisis dilakukan dengan mencocokkan variabel-variabel dalam teori dengan situasi
11
Prasetya Irawan, Penelitian Kualitatif & Kuantitatif Untuk Ilmu-Ilmu Sosial, (Depok: Dept. Ilmu Administrasi
FISIP UI, 2006), 6.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
empirik.
12
Dengan demikian, analisis dilakukan dalam kerangka pembuktian terhadap
kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan persaingan yang dihadapi negara tersebut dalam
persaingan di dalamnya sebagai alasan negara tersebut membentuk FOCAC dan apakah
keenam manfaat dari organisasi internasional informal merupakan alasan Cina merancang
organisasi tersebut dengan sifat yang informal. Kecocokkan maupun ketidakcocokan variabel
dalam teori dengan situasi empirik yang terdapat di dalam FOCAC (dan interaksi antara
anggota-anggotanya) inilah yang dianalisis dan dilaporkan pada penelitian ini.
Hasil Penelitian
Pemaparan terhadap hasil penelitian ini dibagi dalam dua bagian. Bagian pertama
adalah pemaparan terhadap hasil penelitian mengenai motivasi Cina membentuk FOCAC.
Dalam bagian ini, data yang dipaparkan adalah data kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan
rivalitas yang dihadapi Cina dalam pencapaian kepentingan tersebut. Data mengenai
kepentingan ekonomi Cina di Afrika mencakup data perdagangan dan investasi Cina di benua
tersebut. Sedangkan data mengenai rivalitas adalah data perbandingan antara Cina dengan
negara-negara aktor utama perdagangan dengan negara-negara Afrika, seperti Uni Eropa,
Amerika Serikat, India, Brazil, dan Arab Saudi. Pada bagian data mengenai rivalitas ini juga
dipaparkan mengenai bagaimana aktor-aktor pesaing Cina juga membentuk kemitraan
internasional yang dikhususkan dengan negara-negara di kawasan Afrika. Bagian kedua adalah
pemaparan hasil penelitian mengenai motivasi Cina merancang FOCAC sebagai organisasi
internasional informal. Data yang dipaparkan adalah pengejawantahan sifat-sifat organisasi
internasional informal di dalam dokumen-dokumen (deklarasi dan rencana aksi) dan interaksi
antar anggota FOCAC.
Hasil Penelitian
Keberadaan variabel kepentingan ekonomi terlihat dari adanya peningkatan aktivitas
perdagangan dan investasi Cina dalam periode 1990-200013 dan adanya mekanisme-mekanisme
FOCAC yang memfasilitasi kepentingan Cina tersebut, seperti adanya mekanisme pembebasan
tarif, kemudahan investasi, dan keikutsertaan hampir seluruh negara Afrika di dalam FOCAC
tanpa memandang wilayah sub-regional dan besarnya volume perdagangan dan investasi Cina
dengan negara tersebut. Sedangkan rivalitas terlihat dari adanya persaingan Cina sebagai
kekuatan baru dalam interaksi ekonomi antara negara-negara Afrika dengan kekuatan-kekuatan
12
Alexander George dan Andrew Bennett, Case Studies and Theory Development – The Social Sciences,
(Cambridge: MIT Press, 2005), 181.
13
Pusat Data UNCTAD. Diakses 8 Juni 2014. www.unctadstat.com.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
ekonomi dunia. Persaingan ini kemudian ditangani dengan strategi-strategi yang ada dalam
FOCAC, seperti pemberian bantuan luar negeri, penguatan sentimen anti-barat dan antihegemoni, serta penggunaan sifat FOCAC yang fleksibel. Masing-masing strategi ini
digunakan untuk menghadapi jenis pesaing yang berbeda. Selain itu, adanya kemiripan diantara
organisasi-organisasi kemitraan Afrika yang dibentuk oleh Uni Eropa, Cina, dan India juga
menjadi salah satu indikator yang memperlihatkan kuatnya persaingan di antara negara-negara
tersebut dalam diplomasi dengan negara-negara Afrika.
Keberadaan isu-isu non-ekonomi dalam FOCAC merupakan penunjang dari
kepentingan ekonomi Cina. Isu kerja sama politik internasional dan pembentukan sistem
ekonomi internasional yang baru merupakan bentuk sentiment anti barat dan anti hegemoni
yang dibangkitkan untuk menghadapi persaingan kepentingan ekonomi dengan negara-negara
kekuatan lama, yaitu Amerika dan Uni Eropa. Isu keamanan non-tradisional merupakan isu
penunjang kepentingan ekonomi Cina di Afrika, karena Cina membutuhkan stabilitas
keamanan untuk menunjang aktivitas ekonominya dengan negara-negara Afrika. Isu sosial dan
budaya digunakan sebagai bagian dari bantuan luar negeri, yang berfungsi sebagai bagian dari
strategi Cina dalam menghadapi persaingan dengan kekuatan-kekuatan lain.
Secara singkat, dapat disimpulkan bahwa alasan Cina membentuk FOCAC adalah untuk
memfasilitasi kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan sebagai tindakan atas rivalitas dalam
pencapaian kepentingan ekonominya.
Analisis geo-ekonomi terhadap hubungan Cina-Afrika menjelang terbentuknya FOCAC
memperlihatkan bahwa peningkatan kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan persaingan antara
Cina dengan negara-negara lain dalam pencapaian kepentingan tersebut menjadi alasan bagi
Cina untuk membentuk FOCAC. Menguatnya kepentingan ekonomi Cina di Afrika ini terlihat
dari peningkatan volume perdagangan antara Cina-Afrika dan peningkatan arus investasi dari
Cina ke negara-negara Afrika dalam berbagai sektor. Dalam upayanya pencapaian kepentingan
ekonominya di Afrika, Cina menghadapi persaingan dengan negara-negara lain, seperti Uni
Eropa, Amerika Serikat, Jepang, India, dan Brazil. Negara-negara tersebut adalah pesaingpesaing Cina dalam hal perdangangan dengan negara-negara Afrika. Selain itu, persaingan juga
terjadi dalam diplomasi pembentukan kemitraan dengan negara-negara Afrika. Amerika
Serikat, Uni Eropa, dan Jepang telah membentuk organisasi kemitraan dengan negara-negara
Afrika sebelum dibentuknya FOCAC, sedangkan India membentuk kemitraan setelah
dibentuknya FOCAC. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa kepentingan ekonomi Cina
di Afrika dan persaingan antara Cina dengan negara-negara lain dalam pencapaian kepentingan
tersebut merupakan alasan Cina membentuk FOCAC.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
Terdapat beberapa temuan-temuan lain dalam analisis variabel geo-ekonomi. Pertama,
posisi Afrika sebenarnya kurang signifikan jika dibandingkan dengan posisi kawasan lain
seperti Asia, Eropa, dan Amerika Utara bagi kepentingan Cina. Afrika hanya berkontribusi
terhadap sekitar 5% dari total perdagangan dan investasi global Cina. Akan tetapi, kuatnya
rivalitas dalam pencapaian kepentingan tersebut mendorong Cina untuk mengamakan
kepentingan ekonominya di Afrika dari pengaruh negara-negara lain. Hal ini memperlihatkan
bahwa dalam geo-ekonomi, kekuatan dua variabel tidak selalu setara, terlebih jika dianalisis
secara kualitatif, seperti yang telah dikaji pada bab dua skripsi ini. Dalam kasus ini, nampaknya
variabel rivalitas lebih dominan dibandingkan dengan kepentingan ekonomi.
Kedua, berdasarkan analisis terhadap data-data perdagangan dan investasi, terlihat
bahwa dalam pencapaian kepentingan ekonomi Cina di Afrika, Cina melihat Afrika sebagai
sebuah kawasan bukan sebagai kumpulan hubungan bilateral antara Cina dengan negara-negara
Afrika secara terpisah. Hal ini terlihat melalui analisis data perdagangan dan investasi Cina di
Afrika. Data perdagangan Cina dan negara-negara Afrika menunjukkan bahwa tidak terjadi
pemusatan hubungan perdagangan Cina-Afrika pada beberapa negara tertentu, kecuali Afrika
Selatan. Negara-negara Afrika lainnya memiliki peran berbeda dalam perdagangan dengan
Cina. Sebagian negara berperan sebagai tujuan ekspor, dan sebagian lain berperan sebagai
sumber impor. Situasi serupa juga terjadi pada bidang investasi. Investasi Cina tersebar di
banyak negara Afrika dan ditujukan pada berbagai sektor. Situasi perdagangan dan investasi
Cina di Afrika ini menunjukkan bahwa kepentingan ekonomi Cina di Afrika sudah menjangkau
banyak negara, sehingga tidak lagi memungkinkan bagi Cina untuk membentuk organisasi
yang hanya mengikutsertakan sebagian negara Afrika, baik dikategorikan berdasarkan
kontribusi ekonomi maupun berdasarkan kawasan. Situasi ini menjelaskan keikutsertaan
hampir seluruh negara Afrika dan organisasi regional Afrika di dalam FOCAC. Tidak
mengherankan pula jika tindakan mengikutsertakan seluruh negara-negara di kawasan Afrika
dalam organisasi kemitraan khusus Afrika ini juga diikuti oleh pesaing-pesaing Cina, seperti
Uni Eropa, Jepang, dan India.14
Ketiga, dokumen-dokumen FOCAC menunjukkan bahwa meskipun ekonomi
merupakan faktor dominan kepentingan Cina di Afrika, di dalam FOCAC juga diatur isu-isu
lain di luar isu ekonomi, seperti isu keamanan non-tradisional, kerja sama politik internasional,
dan isu sosial-budaya. Hasil analisis pada bab 2 menunjukkan bahwa isu-isu ini merupakan
14
Pengecualian terdapat pada kemitraan yang dibentuk oleh Amerika Serikat yang mengeksklusikan negaranegara Afrika Utara dalam African Growth and Opportunity Act dan Uni Eropa pada Economic Partnership
Agreement. Namun, Uni Eropa mengikutsertakan seluruh negara Afrika dalam Europe-Africa Summit. Lihat tabel
2.7.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
penunjang dari pencapaian kepentingan ekonomi Cina di Afrika. Isu keamanan non-tradisional
berfungsi untuk menunjang keamanan aktivitas perdagangan dan investasi Cina di Afrika. Isu
kerja sama politik internasional dan isu sosial-budaya berfungsi sebagai pengikat hubungan
antara Cina dan negara-negara Afrika. Analisis lebih jauh dengan teori organisasi internasional
informal menunjukkan bahwa informalitas FOCAC memungkinkan Cina untuk memasukkan
isu-isu tersebut sebagai bidang kerja sama dalam FOCAC.
Dengan demikian, analisis geo-ekonomi menunjukkan bahwa FOCAC didirikan sebagai
sarana pencapaian kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan sebagai bentuk strategi
pemenangan atas rivalitas yang terjadi antara Cina dengan negara-negara lain dalam
pencapaian kepentingan ekonomi tersebut.
Analisis terhadap keputusan Cina mendesain FOCAC sebagai organisasi internasional
informal dengan teori yang dikemukakan oleh Vabulas dan Snidal memperlihatkan bahwa
alasan Cina mendesain FOCAC sebagai organisasi internasional informal adalah karena
organisasi internasional informal memiliki karakteristik-karakteristik khusus yang diperlukan
oleh Cina dalam upayanya untuk mencapai kepentingannya di Afrika. Keenam karakteristik
tersebut, menurut Vabulas dan Snidal, adalah fleksibilitas, otonomi bagi negara, kontrol
terhadap informasil, minimalisasi biaya transaksi jangka pendek, minimalisasi birokrasi, dan
penanganan terhadap situasi ketidakpastian.
Sebelum dilakukan analisis dengan enam karakteristik organisasi internasional
informal, terlebih dahulu dilakukan identifikasi FOCAC dengan menggunakan tiga indikator,
yaitu adanya ekspektasi bersama dari anggota organisasi, asosiasi keanggotaan yang dinyatakan
secara informal, dan pertemuan rutin tanpa pembentukan sekretariat. Pemaparan pada bab 3.1
memperlihatkan bahwa ketiga indikator tersebut terdapat di dalam FOCAC. Pada pemaparan
tersebut juga diperlihatkan bahwa ketiga sifat tersebut memberikan manfaat tersendiri bagi
Cina. Adanya ekspektasi bersama organisasi memudahkan Cina untuk mengarahkan anggotaanggota FOCAC untuk mendukung pencapaian kepentingannya di Afrika. Sedangkan asosiasi
keanggotaan yang informal memudahkan Cina mengubah susunan keanggotaan FOCAC sesuai
dengan kepentingan Cina. Kemudian, Cina juga memanfaatkan ketiadaan sekretariat untuk
melakukan exercise of power langsung kepada negara-negaar Afrika. Dengan demikian,
berdasarkan tiga kriteria yang diberikan Vabulas dan Snidal ini, FOCAC dapat dinyatakan
sebagai
organisasi internasional informal
dan dapat dianalisis lebih lanjut dengan
menggunakan keenam karakteristik organisasi internasional informal.
Analisis mengenai alasan Cina merancang FOCAC sebagai organisasi informal
memperlihatkan bahwa Cina memerlukan suatu organisasi yang memiliki karakteristik-
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
karakteristik khusus yang dimiliki oleh organisasi internasional informal dalam pencapaian
kepentingan geo-ekonominya di Afrika. Enam karakteristik tersebut adalah fleksibilitas,
otonomi bagi negara, kontrol terhadap informasil, minimalisasi biaya transaksi jangka pendek,
minimalisasi birokrasi, dan penanganan terhadap situasi ketidakpastian.
Hasil analisis terhadap dokumen-dokumen resmi dan praktik interaksi antar anggota
FOCAC yang dipaparkan pada bab tiga memperlihatkan bahwa pada forum tersebut terdapat
keenam karakteristik organisasi internasional informal. Fleksibilitas dalam FOCAC terlihat dari
tidak adanya aturan dan mekanisme resmi mengenai pengambilan keputusan dalam forum,
serta tidak mengikatnya deklarasi dan rencana aksi yang dihasilkan dari forum ini. Otonomi
yang terletak pada negara anggota FOCAC terjadi karena pada forum ini tidak terdapat
penyerahan wewenang negara pada organisasi. Kontrol terhadap informasi bagi anggota
tampak pada FOCAC karena pada organisasi ini tidak terdapat aturan mengikat mengenai
peredaran informasi yang terkait dengan forum, baik antar sesama anggota forum maupun
kepada publik. Minimalisasi biaya transaksi jangka pendek dalam FOCAC terjadi karena
proses pengambilan keputusan di dalam forum ini bersifat sederhana dan tidak terikat oleh
prosedur formal. Minimalisasi birokrasi pada FOCAC teramati dari tidak adanya sekretariat
permanen untuk forum ini. Seluruh urusan-urusan administrasi FOCAC ditangani oleh
Pemerintah Cina. Penanganan terhadap situasi ketidakpastian terdapat dalam FOCAC karena
informalitas forum ini memberi ruang gerak yang besar bagi Cina untuk mengatur dan
mengarahkan organisasi sesuai dengan situasi dan kepentingan Cina, tanpa adanya prosedur
formal yang berpotensi memberi ruang bagi negara-negara anggota FOCAC lain untuk
menghambat kepentingan Cina.
Analisis lebih lanjut pada bab yang sama memperlihatkan bahwa keenam sifat ini
memberikan kemudahan dan keuntungan bagi Cina dalam upaya pencapaian kepentingannya.
Fleksibilitas FOCAC memberikan Cina kemampuan untuk mengubah bidang-bidang kerja
sama, nilai nominal komitmen, dan susunan keanggotaan FOCAC sesuai dengan situasi yang
dihadapi dan kepentingan yang ingin dicapai oleh Cina. Otonomi FOCAC yang terletak pada
negara anggota memberi Cina sebagai inisiator dan kekuatan dominan pada forum ini
keleluasaan untuk mengendalikan forum dan anggota-anggotanya untuk mendukung
kepentingan Cina. Kontrol informasi FOCAC yang terdapat pada negara anggota memberi
kemampuan bagi Cina untuk mengontrol jenis-jenis informasi yang dapat dipublikasikan
kepada seluruh anggota organisasi dan publik, serta merahasiakan informasi yang berpotensi
menghambat pencapaian kepentingannya. Minimalisasi biaya transaksi jangka pendek
memudahkan Cina untuk mengambil keputusan dengan cepat tanpa hambatan prosedur formal.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
Birokrasi yang minimal menguntungkan Cina karena negara ini tidak perlu mengeluarkan
anggaran yang besar untuk pembentukan sekretariat dan dapat melaksanakan administrasi
organisasi tanpa melakukan power sharing dengan negara-negara Afrika di sekretariat.
Penanganan terhadap ketidakpastian memberikan Cina kemampuan untuk menghadapi
ketidakpastian dalam kerja sama dengan negara-negara Afrika. Ketidakpastian ini timbul
karena adanya ketidakpastian mengenai kelanjutan kepentingan dan kerja sama ekonomi Cina
di Afrika, komitmen dan preferensi negara-negara Afrika pada Cina, situasi kawasan Afrika,
dan situasi internasional. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa keenam sifat organisasi
internasional informal ini memberikan kemudahan dan keuntungan tersendiri bagi Cina dalam
upaya pencapaian kepentingannya di Afrika.
Kesimpulan
Secara singkat, kesimpulan penelitian ini adalah bahwa Cina membentuk FOCAC
karena adanya kepentingan ekonomi Cina di Afrika dan rivalitas dengan pihak lain, terutama
Amerika Serikat dan Uni Eropa dalam pencapaian kepentingan tersebut. Untuk mendukung
pencapaian ekonomi dan sebagai strategi memenangkan persaingan dengan negara-negara lain,
Cina memerlukan organisasi yang mampu memberikan fleksibilitas, otonomi, kontrol
informasi, biaya transaksi jangka pendek minimal, birokrasi yang sederhana, dan penanganan
terhadap situasi ketidakpastian. Sifat-sifat rancangan organisasi informal ini dapat melindungi
Cina dari risiko-risiko dan kerugian-kerugian yang mungkin timbul dalam kerja samanya
dengan negara-negara Afrika di dalam FOCAC.
Daftar Referensi
Fabulas, Velicity dan Duncan Snidal. “Organization Without Delegation: Informal
Intergovernmental Organizations (IIGOS) And The Spectrum Of Intergovernmental
Arrangements.” Review of International Organizations 8 (2013): 193-220.
FOCAC. “Agenda of the FOCAC I“ The Forum on China-Africa Cooperation, 26 Februari
2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dyjbzjhy/CI12009/t157578.htm.
______. “Addis Ababa Action Plan” (2003). 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/
ltda/dejbzjhy/DOC22009/t606801.htm.
______. “Beijing Action Plan” (2006). 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/
dscbzjhy/DOC32009/t280369.htm.
______. “Beijing Action Plan of the Fifth Summit of the Forum on China-Africa Cooperation
(2012),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009.
______. “Beijing Declaration of the Forum on China-Africa Cooperation (2000)”, 26 Februari
2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014
______. “Beijing Declaration of the Fifth Summit of the Forum on China-Africa Cooperation
(2012),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/ dscbzjhy/DOC32009.
______. “Beijing Programme for Social and Economic Development” (2000),” 26 Februari
2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009.
______. “Declaration of the Beijing Summit on the Forum on China-Africa Cooperation
(2006),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009.
______. “Declaration of the Sharm-el Sheikh of the Forum on China-Africa Cooperation
(2009),” 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/ltda/dscbzjhy/DOC32009.
______. “FOCAC ABC” Forum on China-Africa Cooperation. 25 Maret 2014.
http://www.focac.org/eng/ltda/ltjj/
______. “Sharm El Sheikh Action Plan” (2009). 26 Februari 2014. http://www.focac.org/eng/
ifth Ministerial Conference of the Forum on China-Africa Cooperation Beijing Action
Plan”
(2012).
26
Februari
2014.
http://www.focac.org/eng/ltda/dwjbzjjhys/hywj/t954620.htm.
Lipson, Charles. “Why are some International Agreements Informal” International
Organization 45, no. 4 (1991): 495-538 .
Luttwak, Edward. Turbo Capitalism: Winners and Losers in Global EconomyNew York:
Harper Perennial, 2000.
Taylor, Ian. China and Africa: Engagement and Compromise. New York: Routletge, 2006.
_______. The Forum on China-Africa Cooperation.New York: Routletge, 2013.
UNCTAD, UNCTAD Statistical Database, 25 Februari 2014. di www.unctadstad.unctad.org.
World Bank, Statistical Database, 25 Februari 2014. http://data.worldbank.org/indicator/
NY.GDP.MKTP.CD.
Pembentukan forum..., Muhammad Ghazzian Afif, FISIP UI, 2014