PARADIGMA TEORI ORGANISASI A. Pengertian - E

BAGIAN I : DIMENSI PRIMA ORGANISASI
BAB I : PARADIGMA TEORI ORGANISASI
A. Pengertian Paradigma
Paradigma
adalah
seperangkat
pengandaian
(asumsi) yang eksplisit maupun implisit tentang
fenomena (gejala) yang menjadi landasan bagi gagasangagasan analisis keilmuan (Philips, 1971). Definisi lain
menyebutkan bahwa paradigma adalah kerangka
keyakinan penata (ordering believe framework) yang
menjadi bintang pemandu (the guiding star) yang
menuntun kegiatan keilmuan masyarakat keilmuan
(Wilardjo, 2000). Konsep paradigma ini menjadi populer
melalui karya Kuhn, The D.Structure of Scientific
Revolution (1962), seperti digambarkan dalam bagan
proses perubahan keilmuan menurut Kuhn (1962):
Paradigma
I
Normal
Science
Anomalies
Krisis
Revolusi
Keilmua
Paradigma
II
1
Penjelasan bagan diatas adalah sebagai berikut :
a. Pada suatu masa tertentu ilmu tertentu didominasi
oleh sebuah paradigma tertentu.
b. Berdasarkan paradigma tertentu itu terjadilah
akumulasi ilmu pengetahuan dan berlangsunglah
kemajuan ilmu (ahapan ini dikenal sebagai normal
science.
c. Karya-karya tersebut di atas selain mengakumulasi
ilmu pengetahuan berdasarkan paradigma yang ada
juga membuahkan penyimpangan-penyimpangan
yang tak dapat dijelaskan lagi berdasarkan paradigma
yang digunakan ( tahapan ini yang disebut dengan
anomalies).
d. Kelanjutan dari keadaan anomalies adalah krisis,
yaitu bila penyimpangan-penyimpangan tersebut telah
memuncak.
e. Kalau situasi seperti ini telah terjadi, maka munculah
revolusi keilmuan dimana paradigma I ditinggalkan
dan paradigma II digunakan sebagai landasan baru
bagi gagasan ilmiah.
Pemahaman tentang paradigma yang dimaksud oleh
Kuhn tidaklah harus linear. Ihalauw (2000), membagi
paradigma atas tiga macam:
1. Paradigma Kuhn, yaitu cara pandang baru yang amat
luar biasa.
2. Paradigma yang merupakan suatu kiblat baru namun
belum merupakan suatu penyimpangan dramatis dari
cara-cara lampau.
2
3. Variasi paradigma, yaitu penyempurnaan, baik
terhadap paradigma Kuhn maupun terhadap
paradigma jenis kedua; merupakan penguraian lebih
rinci saja dari paradigma yang sedang digunakan.
B. Teori dan Organisasi
Teori adalah pendapat yang dikumpulkan sebagai
keterangan mengenai suatu peristiwa dan merupakan
suatu set hipotesis yang saling berkaitan atau pernyataan
mengenai suatu gejala atau satu set gejala (Shaw dan
Constanzo, 1970).
Secara
deskriptif
teori
dimaksudkan
untuk
memberikan pemahaman yang lebih baik dan mendalam
terhadap beberapa fenomena dalam hal ini pemahaman
tentang organisasi yang memungkinkan terciptanya
manajemen organisasi yang lebih baik. Teori secara
deskriptif dimaksudkan untuk memahami apa dan
mengapa segala sesuatunya terjadi dan secara normatif
atau preskriptif menyangkut bagaimana sesuatunya
harus terjadi atau apa yang dilakukan terhadap sebuah
keadaan yang di identifikasikan secara deskriptif.
Pengertian Organisasi dari para ahli :
a. Organisasi adalah hubungan pekerjaan antara
manusia yang satu dengan manusia yang lain dalam
suatu kelompok demi terwujudnya pekerjaan tersebut
(Olan Hendrick, 1985).
b. Organisasi adalah kolektivitas yang dibentuk secara
sadar dengan tujuan formal yang berusaha dicapai
3
secara bersama melalui kerjasama diantara manusia
yang memiliki keyakinan, keterlibatan dan tujuan
bersama (Barnard, 1938).
c. Organisasi adalah sekelompok manusia yang
berinteraksi dalam kelompok yang besar mereka
memiliki sistem koordinasi, spesifikasi yang jelas
dalam struktur dan koordinasi (March dan Simon,
1958).
d. Organisasi adalah unit sosial atau kelompok yang
secara sadar mengkonstruksi dan merekonstruksi
dalam mencapai tujuan (Etsioni, 1964).
Banyaknya definisi mungkin berhubungan dengan
keragaman cara pandang dan mudanya disiplin ilmu ini.
Istilah organisasi sebenarnya tidak dikenal dalam ilmu
sosial pada masa lalu dan pada umumnya juga belum
dikenal pada ilmu sosial kemudian.
Sosiolog besar Ferdinand Tonnies (1855-1936), di
dalam bukunya yang terbit pada tahun 1888 yaitu
Gemeinschaft und Gesellschaft (Komunitas dan
Masyarakat), menggolongkan bentuk-bentuk yang
dikenal dari organisasi umat manusia sebagai komunitas
yang bersifat organic dan merupakan sebuah struktur
yang berada di bawah kontrol sosial yang ketat. Tonnies
tidak pernah membicarakan tentang organisasi demikian
juga para sosiolog lainnya pada awal abad kesembilan
belas atau kedua puluh. Kondisi ini menunjukkan bahwa
teori organisasi sebagai cabang ilmu-ilmu sosial
merupakan sebuah cabang ilmu yang masih relatif muda.
4
Teori organisasi menurut Stephen P. Robbins (1994)
adalah teori yang mengkaji struktur, fungsi dan
performansi organisasi beserta perilaku kelompok dan
individu didalamnya dalam mencapai tujuan yang luas
dan rumit. Organisasi adalah kesatuan (entity) sosial
yang dikoordinasikan secara sadar dengan sebuah
batasan yang relatif dapat di identifikasikan yang bekerja
atas dasar yang relatif terus menerus untuk mencapai
suatu tujuan bersama atau sekelompok tujuan.
Definisi teori organisasi kemudian diuraikan oleh
Robbins (1994) sebagai berikut:
1. Perkataan
dikoordinasikan
dengan
sadar
mengandung pengertian manajemen. Kesatuan sosial
berarti bahwa unit terdiri dari orang atau kelompok
orang yang berinteraksi satu sama lain. Pola interaksi
yang diikuti orang di dalam suatu organisasi tidak
begitu saja timbul, melainkan telah dipikirkan terlebih
dahulu. Organisasi merupakan kesatuan sosial maka
pola interaksi para anggotanya harus diseimbangkan
dan diselaraskan untuk meminimalkan keberlebihan
(redundancy) namun juga memastikan bahwa tugastugas yang kritis telah diselesaikan. Hasil akhirnya
adalah untuk mengkoordinasikan pola interaksi
manusia.
2. Sebuah organisasi mempunyai batasan yang relatif
dapat diidentifikasi. Batasan dapat berubah dalam
kurun waktu tertentu dan tidak selalu jelas, namun
sebuah batasan yang nyata harus ada agar kita dapat
5
membedakan antara anggota dan bukan anggota.
Batasan cenderung dicapai melalui perjanjian yang
eksplisit maupun implisit antara para anggota dan
organisasinya.
Pada kebanyakan hubungan kepegawaian terdapat
sebuah perjanjian yang implisit di mana pekerjaan itu
ditukar dengan pembayaran upah. Pada organisasi
sosial atau suka rela
para anggota memberi
kontribusi dengan imbalan prestise, interaksi sosial,
atau kepuasan dalam membantu orang lain. Tetapi
setiap organisasi mempunyai batasan yang
membedakan antara siapa yang menjadi bagian dan
siapa yang tidak menjadi bagian dari organisasi
tersebut.
3. Orang-orang di dalam sebuah organisasi mempunyai
suatu keterikatan yang terus menerus. Rasa
keterikatan ini tentunya bukan berarti keanggotaan
seumur hidup. Sebaliknya organisasi menghadapi
perubahan konstan di dalam keanggotaan mereka
meskipun pada saat mereka menjadi anggota orangorang dalam organisasi berpartisipasi secara relatif
teratur.
Organisasi itu ada untuk mencapai tujuan bersama
dan tujuan tersebut biasanya tidak dapat dicapai oleh
individu-individu yang bekerja sendiri atau jika
mungkin hal tersebut dicapai secara lebih efisien
melalui usaha kelompok. Tidak perlu semua anggota
mendukung tujuan organisasi secara penuh namun
6
definisi tersebut diatas menyatakan adanya
kesepakatan umum mengenai misi organisasi.
Robbins (1994) kemudian menjelaskan bahwa dari
definisi-definisi terdahulu, tidak sulit mendeduksi arti
sesuatu dengan istilah teori organisasi. Teori organisasi
adalah disiplin ilmu yang mempelajari struktur dan desain
organisasi. Teori organisasi menunjuk aspek-aspek
deskriptif maupun preskriptif dari disiplin ilmu tersebut.
Teori itu menjelaskan bagaimana organisasi sebenarnya
distrukturisasi dan menawarkan tentang bagaimana
organisasi dapat dikonstruksi guna meningkatkan
keefektifan dan keefisienan maka dibangun disiplin ilmu
yang disebut teori organisasi.
Dari batasan-batasan yang terdefinisikan tentang
paradigma dan teori organisasi diatas selanjutnya
menautkan kedua konsep tersebut untuk dapat
memperoleh wawasan yang lebih luas terhadap studi
tentang organisasi. Jadi tinjauan terhadap perkembangan
paradigma yang terjadi dalam teori organisasi ditujukan
terhadap paradigma-paradigma yang berlaku pada teori
organisasi atau dengan kata lain paradigma-paradigma
teori organisasi yang diakui dan diterima sebagai sebuah
teori yang ilmiah.
C. Keragaman Teori Organisasi
Donaldson (1995) melihat sejak sekitar awal tahun
1967 di Amerika Serikat saja berkembang begitu banyak
7
teori organisasi. Donaldson menyebutkan ada sekitar
lima belas teori organisasi yang berkembang,antara lain :
a. Structure (Evan, 1966),
b. Ethno-Methodology (Garvinhel, 1967),
c. Enachment Theory (Weick, 1969),
d. Cybernetycs (Hage, 1974),
e. Transaction Cost Theory (Williamson, 1975),
f. Agency Theory (Jensen dan Meckling, 1976),
g. Population-Ecology (Hannan dan Freeman, 1977),
h. Institutional Theory (Meyer dan Rowan, 1977,
Zuckler, 1977),
i. Marxism (Goldman dan Van Houten, 1977),
j. Resource Dependence (Pfeffer dan Salancik, 1978),
k. Organizational Symbolism (Smirchich, 1983),
l. Organization Cultures (Fine, 1984), Feminism
(Ferguson, 1984),
m. Emotionalism (Sutton dan Rafaeli, 1988) dan
n. Post-Modernism (Murphy dan Putman, 1992).
Keragaman teori organisasi diatas oleh Morgan
(1986), diklasifikasikan dalam beberapa klasifikasi
berbagai perspektif, antara lain:
1. Organisasi sebagai mesin: organisasi di manfaatkan
oleh pemilik dan menajemen untuk mencapai tujuan
pribadi mereka. Proses dalam organisasi harus
teridentifikasi secara jelas, pengelolaan atau
manajemen menggunakan pendekatan engineering
8
dalam mendesain tugas dan tanggung jawab secara
mekanistik dan berulang.
2. Organisasi sebagai organisme; sistem terbuka:
organisasi adalah entitas yang kompleks dimana
keberadaan kelompok organisme selalu berubah
dengan lingkungannya. Perubahan adalah sesuatu
yang krusial untuk menopang hidup dan bentuk serta
merupakan kunci hubungan antara lingkungan dan
berfungsinya secara internal.
Adanya pandangan tentang organisasi sebagai
organisme, memungkinkan kita secara bijak bertanya
tentang: kapan organisasi itu merasa baik, dimana
organisasi itu sakit, bagaimana ia harus menghadapi
tantangan (failling rock), apa yang diperlukan untuk
membantu memahaminya.
3. Organisasi sebagai pikiran/ide (brain): organisasi
sebagai ide (brain) adalah kemampuan untuk
memproses informasi (mengambilnya dari berbagai
sumber) dan pembelajaran (learning) sebagai bentuk
pemikiran dan kreatifitas. Data, informasi, dan ide,
didesiminasikan secara luas dan diberikan oleh
semua orang. Kedua bagian otak baik yang bersifat
analistis dan emosional harus merupakan bagian dari
organisasi.
4. Organisasi sebagai kultur (budaya): organisasi
sebagai kultur didesain dalam arti yang mendalam
agar pelaku organisasi terpenuhi kebutuhan norma,
nilai, ritual, dan tradisi sebagai basis parameter
9
desain organisasi. Hasil dari pemahaman (shared
meaning) membuat pelaku organisasi memiliki
komitmen dan petunjuk dalam berbagai aktivitas
organisasi.
5. Organisasi sebagai sistem politik: digambarkan dalam
aspek kepentingan, konflik dan kekuasaan.
Pertanyaan yang harus dijawab adalah siapa pemilik
kekuasaan, dimana harus terjadi aturan-aturan
organisasional dimana hal ini di lakukan. Pembedaan
dalam pendekatan terhadap laki-laki dan perempuan
diteliti dalam lima model penanganan konflik:
kompetisi, kolaborasi, kompromi, pencegahan dan
pengakomodasian.
6. Organisasi sebagai tahanan/penjara fisikal (psychic
prison), organisasi dalam penjara fisikal merupakan
jebakan terhadap pekerja dalam cara yang berbeda:
a. Pekerja dapat terjebak oleh keyakinan dan
ketidakyakinan proses mental dalam rutinitas dan
tekanan organisasional.
b. Mereka dapat terjebak dalam perhitungan
ekonomis.
c. Kerja kelompok telihat sebagai sebuah penjara.
7. Organisasi sebagai gerakan yang berubah-ubah (flux)
dan transformasi, perubahan dipaparkan secara logis.
Tiga gambaran berbeda tentang perubahan diberikan
sebagai cara menjelaskan bagaimana realitas
organisasi mengukuhkan dirinya. Menjelaskan
bagaimana
hidup
organisasi
dibentuk
dan
10
ditransformasikan oleh proses transformasi logis
dalam diri mereka.
Ketiga gambaran tersebut adalah:
a. Pendekatan biologis: organisasi digambarkan
sebagai penghasil sistem bagi dirinya.
b. Hubungan kausal yang logis, dimana logika
perubahan adalah proses edaran (circular)
sebagai pengaruh dari trend dan tekanan.
c. Dialektika perubahan yang logis, dimana
perubahan adalah hubungan dialektika antara
berbagai pihak.
8. Organisasi sebagai seperangkat instrumen dominan:
organisasi digambarkan dalam bentuk dominasi
eksploitasi terhadap partisipan (stakeholders) dalam
mencapai tujuan mereka. Hal ini menjelaskan adanya
penyeragaman dan tekanan kelompok (pressure
groups) dan tekanan untuk mengendalikan organisasi
lewat hukum dan aturan-aturan.
Keragaman teori organisasi diatas sebenarnya tidak
masalah sebab ia memberi kasanah yang luas dalam
cara memandang organisasi dan kesemuanya diakui dan
diterima sebagai sebuah teori ilmiah.
Donaldson (1995) mengkaji beberapa diantaranya dan
menemukan kelebihan dan kelemahan masing-masing
teori. Secara keselurahan masing-masing teori memiliki
kontribusi tersendiri bagi pemahaman yang lebih luas
tentang teori organisasi. Donaldson pada publikasi
wawancaranya di Organization Management Theory
11
Newsletter menyatakan bahwa pengembangan teori
organisasi sangat bersifat trendi semata, oleh karenanya
yang dibutuhkan adalah mengurangi sifat trendi tersebut,
ditambahkan olehnya kita butuh untuk mengoleksi
sejumlah data yang bernilai bagi sejumlah isu yang
memungkinkan agenda penelitian pada teori organisasi
semakin dilengkapi.
12
BAB II : KONTEK SEJARAH TEORI ORGANISASI
A. Sejarah Teori Organisasi
Lansink
(1997)
menggambarkan
dan
mengklasifikasikan konteks sejarah teori organisasi sejak
studi organisasi awal sampai saat ini dengan determinan
historis yang ditonjolkan antara lain ciri utama :
a. Perkembangan lingkungan (main features),
b. Mekanisme pasar (market mechanism),
c. Penggunaan teknologi (role of technology),
d. Perkembangan lingkungan (environmental influence),
e. Aspek politik-kemasyarakatan (political, society),
f. Sifat kompetisi (competing on),
g. Pengorganisasian (organization),
h. Model teori yang dikembangkan (leading models)
pada jamannya.
B. Periode Tahun (1750-1870)
Ciri utama (main features) situasi masyarakat pada
waktu itu adalah adanya revolusi industri sebagai salah
satu kejadian paling penting sebelum abad kedua puluh
ini dalam kaitannya dengan teori organisasi. Revolusi
Industri dimulai pada abad kedelapan belas di Inggris
menyeberangi Samudera Atlantik dan ke Amerika pada
akhir perang saudara. Revolusi tersebut mempunyai dua
elemen utama di Amerika Serikat yaitu kekuatan mesin
telah menggantikan kekuatan manusia secara cepat dan
13
pembangunan terusan dan rel kereta api dengan cepat
mengubah metode transportasi.
Hasilnya adalah menyebarnya pendirian pabrik-pabrik
besar menggunakan kekuatan uap untuk menjalankan
beratus-ratus mesin secara efesien. Barang-barang jadi
kemudian dapat dikirimkan dengan murah melalui kapal
atau kereta api keseluruh negara. Dampaknya terhadap
desain organisasi menjadi jelas yaitu penekanan
terhadap dimensi efisiensi.
Pembangunan pabrik membutuhkan penciptaan yang
terus-menerus
dari
struktur
organisasi
untuk
memungkinkan terjadinya proses produksi yang efisien.
Pekerjaan harus dirumuskan, arus pekerjaan harus
ditetapkan, departemen diciptakan, dan mekanisme
koordinasi dikembangkan. Secara singkat, struktur
organisasi yang kompleks harus dirancang karena
pengaruh lingkungan, politik dan masyarakat.
Model kepemimpinan dan bisnis administratif
dikembangkan pula dan Adam Smith menulis buku
tentang kemakmuran negara pada tahun 1776. Buku
tersebut membahas tentang keuntungan ekonomis dari
pembagian kerja pada industri paku. Smith mengatakan
bahwa apabila sepuluh orang pekerja masing-masing
melakukan tugas spesialisasi, maka mereka dapat
menghasilkan kurang lebih empat puluh delapan ribu
buah paku seharinya. Namun demikian ia mengatakan
jika masing-masing pekerja bekerja secara terpisah dan
bebas, kesepuluh orang pekerja tersebut dapat dikatakan
14
beruntung jika dapat membuat dua ratus atau sepuluh
paku seharinya.
Smith kemudian membuat kesimpulan yang sekarang
diterima oleh para manajer sebagai suatu akal sehat,
yaitu pembagian kerja dapat menghasilkan efesiensi
ekonomis yang mencolok.
Selain Smith dan juga Marx, kontribusi yang
berpengaruh pada waktu itu terhadap teori organisasi
adalah pandangan Ralph C. Davis (1928), yang
memperkenalkan perspektif perencanaan rasional, yang
mengatakan bahwa struktur merupakan hasil logis dari
tujuan-tujuan organisasi dan tujuan utama sebuah
perusahaan adalah pelayanan ekonomis.
C. Periode 1870-PD II
Ciri
utama
(main
features)
adalah
basis
pengembangan produksi dengan melakukan diferensiasi
tenaga kerja, mekanisasi pabrik dan penciptaan skala
ekonomi (production
improvement
based on
diferentiation of labour, mechanism and economy of
scale) dengan membuat produk secara masal (mass
production), spesialisasi terhadap pekerjaan juga sudah
dilakukan pada waktu itu dan semakin dimanfaatkannya
pemikiran rasional dari para tenaga ahli administrasi
bisnis.
Pengaruh
lingkungan
sebagai
faktor
yang
berpengaruh menjadi pertimbangan bisnis, undangundang dibuat dengan memperhitungkan kepentingan
15
kemanusiaan, studi tentang organisasi berbasis pada
negara, angkatan bersenjata dan gereja. Pada waktu itu
Mayo melakukan pengamatan terhadap para pekerja
dengan percobaan intensitas cahaya pengaruhnya
terhadap pekerja. Yang ditemukan pada percobaan
tersebut adalah kesimpulan tentang faktor manusia pada
organisasi (human factor) dan organisasi informal yang
kemudian menjadi bintang pemandu (guiding star) yang
paling berpengaruh terhadap pengembangan teori
organisasi neo-klasik.
Ide-ide yang menonjol tentang organisasi pada waktu
itu adalah tentang struktur, hirarki, aturan dan normanorma dengan tipe idealnya Weber. Max Weber menulis
pada permulaan abad ini dan telah mengembangkan
sebuah model struktural yang ia katakan sebagai alat
yang paling efisien bagi organisasi-organisasi untuk
mencapai tujuan-tujuannya dan ia menyebut struktur
ideal ini sebagai birokrasi.
Struktur tersebut ditandai dengan adanya pembagian
kerja, sebuah hirarki wewenang yang jelas, prosedur
seleksi yang formal, peraturan yang rinci, serta hubungan
yang tidak didasarkan hubungan pribadi (impersonal).
Gambaran Weber tentang birokrasi telah menjadi
prototype rancangan bagi kebanyakan struktur organisasi
yang sekarang ada. Saat itu mulai diidentifikasi pula
tentang adanya kesamaan fungsi pada semua
organisasi.
16
Identifikasi yang dilakukan oleh Fayol sangat
berpengaruh kepada cara pandang terhadap organisasi
yaitu bahwa tujuan organisasi adalah agar tugas dapat
dilaksanakan organisasi membutuhkan sebuah struktur
yang mengatur agar pekerjaan-pekerjaan sejenis seperti
rekayasa, manufaktur dan penjualan dikelompokkan
dalam bagian-bagian tertentu.
Setelah Perang Dunia I dan reorganisasi General
Motors Company oleh Alfred Sloan dan mencapai
puncaknya
pada
tahun
1950-an
dengan
didesentralisasinya American General Electric Company
oleh Jack Welch, model Fayol diterapkan sebagai
sebuah struktur yang disebut sebagai unit usaha.
Hal
ini
diterima
sebagai
usaha
untuk
menyeimbangkan antara kepentingan intern untuk
melaksanakan tugas dengan sebaik-baiknya dan
kepentingan ekstern dimana pasar harus dapat dilayani.
Sampai saat ini ia tetap merupakan pendekatan yang
diterima secara luas dan melandasi semua pembahasan
tentang menyeimbangkan kompetensi inti (core
competencies) dengan fokus pasar (market focus), juga
karena perhatian dewasa ini adalah dengan reengineering.
Cara pandang Fayol, sebetulnya sudah didahului oleh
Fredrick yang oleh Akbar Raja Prusia mendefinisikan
sebagai konsep tentara modern, dia mengatakan bahwa
tentara mempunyai tiga bagian: invanteri berjalan,
kaveleri menunggang, dan arteleri ditarik. Dengan kata
17
lain definisi sebuah organisasi adalah berdasarkan
perbedaan pekerjaan.
Konsep dasar ini melandasi semua organisasi militer
sampai Perang Dunia I dan dapat dikatakan sebagai teori
atau definisi pertama dari organisasi. Selain itu ia juga
merupakan konsep yang melandasi usaha pertama untuk
mendefinisikan organisasi perusahaan: yaitu teori usaha
manufaktur yang dikembangkan Henry Fayol sekitar
Perang Dunia I yang pada waktu itu menjabat sebagai
kepala pertambangan batu bara terbesar di Eropa.
Kontribusi Fayol hanya sebatas struktur dan pasar tetapi
tidak membatasi keyakinan kita bahwa sekarang begitu
banyak pendekatan yang berbeda muncul
tidak
mengganti pendekatan Fayol tetapi melengkapinya,
organisasi diatas semua itu bersifat sosial yang
mencerminkan nilai-nilai bukan sekedar alat, dan dengan
berbagai pendekatan tentunya akan ditemukan satu
organisasi yang ideal.
Model bagi administrasi bisnis pada waktu itu oleh
ilmuan administrasi (1910) seperti Weber, Taylor,
Gilbraith, serta muncul juga 14 prinsip manajemen Fayol.
Fayol menganalisis kegiatan manajemen kedalam lima
elemen yaitu : a) perencanaan, b) organisasi, c)
komando (pengarahan), d) koordinasi dan e).
pengendalian, dan kerangka kerja analisis ini kemudian
dipakai dan dikembangkan oleh banyak sekali
pengarang.
18
Sementara itu Mayo (1930); memberi pemahaman
awal tentang organisasi sebagai suatu kesatuan sistem,
kontribusinya didasari oleh suatu riset bukan hanya
pengalaman pribadi, dia mengalihkan perhatian dari
masalah struktur dan pengendalian mekanis ke faktor
manusia yang mempengaruhi performa organisasi
industri.
D. Periode PD II-1960
Situasi pada waktu itu menuntut masyarakat untuk
membangun kembali industri atau melakukan rebuilding
terhadap industri. Industri pasca PD II berkembang pesat
dari segi
kuantitatif, basis perencanaan bersifat
ekspansif, didasarkan pada data pertumbuhan,
mekanisme pasar pada waktu itu bercirikan adanya
permintaan lebih besar dibanding penawaran (demand >
supply), adanya pasar penjual dan rendahnya tekanan
harga.
Sementara industri manufaktur pada waktu itu
berkembang pesat dengan dibangunnya kembali industriindustri yang melayani kebutuhan masyarakat akan
barang sehingga tercipta lapangan pekerjaan baru,
industri-industri berkompetisi dalam hal kapasitas
produksi yang optimum.
Organisasi-organisasi memfokuskan
diri pada
peningkatan produktifitas lewat pembagian kerja yang
baik, mekanisasi kerja dan peningkatan skala produksi.
19
Tokoh yang menonjol dalam menciptakan model
pemikiran ini adalah Keynes, Simon (1940); membahas
teori pengambilan keputusan (theory on decision taking).
Miller (1940) dengan pendekatan sosio-teknikalnya,
termasuk anggota Tavistock Institute of Relation di
Inggris juga menunjukkan pentingnya perhatian akan
hambatan teknologi dan kebutuhan manusia untuk
memperoleh kebutuhan hubungan sosialnya ketika
mendesain struktur organisasi.
Dari hasil riset mereka muncul prinsip optimalisasi
gabungan sosial dan tehnik, dengan penekanan pada
kebutuhan untuk mencari bentuk organisasi yang dapat
memenuhi kebutuhan tehnik dan aspirasi manusia
secara simultan. Pada waktu itu studi perilaku
(behavioural science) mulai dikembangkan. Studi
perilaku yang terkenal dilakukan oleh tiga pakar psikologi
di Amerika yaitu Herzberg, McClelland dan Maslow.
Herzberg terkenal dengan pembedaannya antara
motivator dan apa yang disebut sebagai kesehatan kerja.
Menurutnya motivator adalah pekerjaan itu sendiri,
prestasi, tanggung jawab, dan pengakuan, sedangkan
kesehatan adalah sesuatu yang tidak berfungsi sebagai
motivator, melainkan hanya menjaga pekerja dari
perasaan tidak puas. Faktor ini antara lain bayaran atau
upah kerja, kondisi kerja dan hubungan dengan penyelia.
Kerja
Herzberg
telah
mendorong
diadakannya
eksperimen penting tentang pengayaan kerja dan
20
meragukan efektivitas dari banyak skema insentif
keuangan.
Riset McClelland menekankan pentingnya motivasi
dalam performa kerja. Sedangkan kontribusi Maslow
yang berpengaruh dalam pembahasan teori organisasi
adalah penyusunan urutan kebutuhan manusia dalam
sistem hirarki. Hirarkinya didasari oleh anggapan bahwa
kebutuhan pokok seperti keinginan untuk bertahan dan
rasa aman adalah dasar motivasi, sedangkan urutan
kebutuhan yang lebih tinggi seperti rasa memiliki,
penghargaan, prestasi dan aktualisasi diri berfungsi
sebagai motivator yang semakin penting pada
masyarakat maju, yaitu ketika keinginan untuk bertahan
dan rasa aman tidak dipermasalahkan lagi.
E. Periode Tahun 1960-1970
Tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi merupakan
ciri utama pada periode ini, peningkatan skala produksi
dengan memperhatikan tingkat pengembalian (turn-over)
dan internasionalisasi organisasi, di pasar persaingan
makin terasa karena konsumen dapat menyeleksi produk
dengan
pertimbangan
keragaman
harga
yang
ditawarkan, produsen menciptakan diferensiasi terhadap
harga dalam kerangka melayani beragamnya preferensi
konsumen.
Teknologi yang ada pada waktu itu adalah aplikasi
teknologi yang dikembangkan dalam kepentingan
21
ekspansi produksi, sementara pengembangan teknologi
baru masih sangat rendah.
Lingkungan kegiatan investasi pada waktu itu
berkembang pesat, industri perbankan menjadi bagian
yang semakin penting dalam dunia bisnis yang
memungkinkan terciptanya tingkat kemakmuran yang
tinggi, peningkatan kualitas kerja pada organisasi mulai
diperhatikan.
Pada saat itu tekanan lingkungan terhadap organisasi
melalui
kelompok-kelompok
mulai
terjadi
dan
implikasinya perusahaan harus memperlakukan para
pekerjanya dengan lebih manusiawi. Kompetisi terjadi
dalam hal harga, pengendalian intern agar terjadi
efisiensi melalui tindakan restrukturisasi, memindahkan
tempat produksi di negara-negara yang tingkat upahnya
rendah, mengurangi integrasi vertikal, meningkatkan
mekanisasi, dan memperkecil range dari produk.
Organisasi pada waktu itu bertumpu pada pemisahan
antara bagian lini dan staf, antara bagian operasi dan
kontrol, perencana dan pelaksana, penciptaan produk
yang kreasinya semakin disederhanakan. Pekerjaan
dilakukan dalam tugas-tugas berulang (repetitive tasks).
Kompleksitas organisasi diatur oleh prosedur yang luas
atau dengan birokrasi dan struktur yang fungsional. Hal
ini menunjukkan bahwa organisasi pada waktu itu
dikondisikan agar lebih memperhatikan orientasi internal
organisasi. Namun pada saat yang sama harus
mengintegrasikan secara simultan berbagai kegiatan ini
22
kedalam satu organisasi yang koheren dan kohesif guna
pengendalian dan koordinasi.
Ide-ide yang berkembang pada waktu itu menyatakan
bahwa kesuksesan organisasi ditentukan oleh birokrasi
yang rasional dan manajemen yang kuat.
Teori
ketidakpastian
(contingency),
dengan
pemahaman
akan
pentingnya
hasil
eksternal,
dikembangkan oleh Pugh, Woodward, dan Minzberg.
Joan Woodward dalam studinya mengenai struktur
organisasi dan tingkatan teknologi secara meyakinkan
menunjukkan bahwa tidak ada cara terbaik untuk
mengorganisasi suatu bisnis dan bahwa bentuk
organisasi berdasarkan prinsip klasik yang menekankan
kesatuan perintah, hirarki, dan kejelasan struktur, dalam
kenyataannya jarang dipraktekkan oleh perusahaan yang
sukses.
Hal yang sama juga dilihat oleh Burns dan Stalker,
mereka mendemonstrasikan bahwa prinsip manajemen
klasik berjalan dengan baik dalam perusahan yang
memiliki teknologi tinggi, mapan dan pasar yang baik
tetapi tidak cocok bagi perusahaan yang menghadapi
keadaan perubahan setiap saat.
Pertimbangan efisiensi, spesialisasi, hirarki, sangat
mewarnai ide-ide dalam pengembangan teori organisasi
dekade ini. Selain itu, studi perilaku (behavioural science)
pada organisasi juga masih dikembangkan oleh para
teoritikus dan salah satu tesis dari Duglas McGregor,
menyatakan bahwa ada dua pandangan tentang manusia
23
yaitu; pertama pada dasarnya negatif-Teori X, dan yang
kedua pada dasarnya positif-Teori Y.
Implikasi dari teori McGregor terhadap teori
organisasi adalah argumentasi bahwa asumsi-asumsi
teori Y lebih disukai dan asumsi-asumsi itu harus dapat
membimbing para manajer guna merancang organisasi
mereka dan memotivasi pegawai-pegawainya.
Gairah yang besar pada permulaan tahun 1960-an
bagi pengambilan keputusan partisipatif, penciptaan
pekerjaan yang bertanggungjawab dan menantang para
pekerja serta pengembangan hubungan antar kelompok
yang baik dapat ditelusuri dari saran McGregor agar
manajer mengikuti asumsi-asumsi teori Y.
Makin tingginya tingkat persaingan internasional
mendorong teoritisi menciptakan organisasi yang mampu
bersaing secara global, hasil studi yang terkenal
dilakukan Ansof (1965) dengan model perencanaan
strategisnya (strategic planing) pada strategi bersaing
secara menyeluruh sebuah perusahaan dalam sebuah
industri (corporate strategy).
Selain Ansof, karya klasik mengenai hubungan antara
strategi organisasi dan strukturnya dibuat oleh ahli
sejarah
dari
Harvard,
Alfred
Chandler
yang
dipublikasikan pada tahun 1960-an.
Dewasa ini, semua tulisan tentang hubungan strategi
dan struktur jelas dipengaruhi penelitian Chandler.
Chandler mempelajari hampir seratus perusahaan
terbesar di Amerika Serikat. Setelah menelusuri
24
perkembangan organisasi-organisasi tersebut dari tahun
1909 sampai 1959 termasuk didalamnya kasus-kasus
historis yang ekstensif dari perusahaan-perusahaan
seperti Du Pont, General Motors, Standart Oil Of New
Jersey, dan Sears.
Chandler menyimpulkan bahwa perubahan strategi
mengakibatkan terjadinya perubahan dalam struktur
sebuah organisasi. Dikatakan oleh Chandler, Strategi
baru membutuhkan struktur yang baru atau paling tidak
struktur yang diperbaharui jika perusahaan yang makin
besar tersebut harus dapat dioperasikan secara
efisien…kecuali jika struktur tidak mengikuti strategi
maka akan timbul ketidakefisienan.
Penulis subyek teori organisasi yang berpengaruh
pada priode 1960-1970 adalah :
1. McGregor, 1961,
2. Chandler, 1962,
3. Cyert dan March 1963,
4. Agryris, 1963,
5. Simon, 1960 dan 1964,
6. Likert, Ansoff, 1965,
7. Hutte, 1966,
8. Lawrence and Lorsch, DeBono, 1967,
9. Blake dan Mouton, 1968.
F. Periode Tahun 1970-1980
Masa dimana perdagangan dunia mengalami
stagnasi, industri mengalami kelebihan kapasitas, hanya
25
negara Jepang yang tampil beda dengan konsep high
quality tetapi harga produknya rendah.
Situasi persaingan pada waktu itu berdampak pada
daur hidup produk yang semakin pendek, dibarengi
dengan krisis energi karena harga minyak membubung
tinggi dan berimplikasi terhadap tingkat suku bunga bank
yang tinggi sehingga dunia usaha pada waktu itu
melakukan
restrukturisasi
besar-besaran
dan
mengendalikan usaha mereka secara ketat. Dengan
demikian pada waktu itu sumbangan dunia kepada
pertumbuhan ekonomi secara keseluruhan mengalami
penurunan.
Situasi pasar pada waktu itu sangat memprihatinkan,
daya beli masyarakat mengalami penurunan. Pasar
didominasi oleh pasar pembeli tidak lagi didominasi oleh
pasar penjual. Hal ini mengindikasikan berkembangnya
dunia usaha tidak berkembang seperti dekade
sebelumnya. Pesimisme terhadap masa depan dunia
industri terjadi karena munculnya berbagai krisis, dilain
pihak memunculkan kesadaran dalam masyarakat
tentang penciptaan lingkungan kerja yang lebih baik agar
lebih tahan terhadap hantaman krisis yang terjadi.
Isu demokrasi adalah isu yang paling menonjol dalam
kehidupan bernegara, termasuk munculnya berbagai
organisasi yang berbasis demokratisasi. Determinan
krisis yang menonjol pada waktu itu mendorong
persaingan bertumpu pada kualitas apabila tidak ingin
ditinggalkan pelanggan dan perusahaan mulai melihat
26
peluang baru dengan kesadaran baru pula yaitu tingkat
persaingan antar perusahaan yang meluas.
Dengan situasi persaingan yang terjadi kemudian
berdampak adanya perubahan budaya organisasi
dimana kualitas menjadi fokus perhatian organisasi dan
lebih beriorientasi kepada konsumen serta melakukan
segala hal secara baik dan benar sejak awal demi
menjaga kualitas produk yang dihasilkan. Perusahaanperusahaan pada umumnya melakukan koordinasi
kembali antara bagian teknisi, produksi dan pemasaran
sebagai subyek hangat yang dibahas dalam teori
organisasi pada waktu itu.
Solusi yang berkembang adalah penciptaan sistem
informasi yang memungkinkan organisasi cepat
melakukan evaluasi dan terjadi komunikasi yang baik
secara vertikal maupun horisontal dalam organisasi serta
memungkinkan adanya monitoring terhadap proses
produksi.
Dengan demikian orientasi organisasi pada waktu itu
adalah organisasi yang betul-betul fungsional dalam
mencapai kinerja yang berorientasi pada mutu. Ide-ide
yang berkembang sebagai konsep organisasi adalah :
a. pendekatan sistem,
b. konsep Deming/Juran,
c. konsep quality thinking,
d. kedekatan hubungan antara produsen dengan para
pelanggan,
e. pentingnya komunikasi dan kerjasama,
27
f.
peningkatan
kualitas
adalah
jalan
untuk
meningkatkan efisiensi,
g. keberhasilan ditentukan oleh kualitas, struktur dan
komponen-komponen manajemen.
Ansof (1976), mengembangkan hal ini dengan
melanjutkan rumusan perencanaan strategis menjadi
sebuah stategi manajemen organisasi. Dengan kata lain
ide-ide teknikal yang berkembang pada organisasi
dekade ini adalah otomatisasi dalam kegiatan produksi
dan pemasaran, penciptaan organisasi yang semakin
simple, penciutan jumlah staf, memperpendek rute
komunikasi, integrasi dan desentralisasi, pengembangan
yang sifatnya paralel, proyek manajemen, gugus tugas,
Just in Time (JIT), Manufacturing Resource Planing
(MRP) Manufacturing Resource Planing II (MRP II), OPT.
Penulis subyek teori organisasi yang berpengaruh
pada periode 1970-1980 adalah Redin, 1971, Hersey,
1975, Blancard,1976.
G. Periode Tahun 1980-1990
Kondisi dunia usaha kembali kepada keadaan yang
lebih baik merupakan ciri utama periode ini. Pelanggan
dapat memilih berbagai alternatif dan hal ini dilakukan
secara sadar karena informasi pasar tentang spesifikasi
sebuah produk sangat jelas. Sektor industri yang
berkembang pesat adalah perusahaan jasa. Kontribusi
industri manufaktur terhadap GNP megalami penurunan
28
jika dibandingkan dengan sumbangan yang diberikan
oleh sektor jasa.
Pasar didominasi oleh pasar pembeli yang
berimplikasi kepada pelayanan konsumen dituntut
adanya fleksibelitas pelayanan perusahaan. Pembeli
mempunyai kebiasaan memilih sehingga model produk
dan jasa yang diintrodusir ke pasar harus dibarengi
dengan konsep pelayanan yang cepat dan siklus hidup
produk yang semakin diperpendek.
Manufacturing Resource Planing (MRP) adalah
software manufaktur yang bermanfaat menolong
manajemen menyelesaikan persoalan bisnis dalam hal
penyediaan informasi tentang persediaan, material,
kualitas, customer service, produktifitas, dan manajemen
kas.
Semakin penting untuk mengembangkan tehnologi
karena situasi persaingan yang semakin ketat. Teknologi
baru memberi peluang kepada produk maupun proses
pembuatannya untuk bersaing. Dengan demikian
investasi terhadap pengembangan teknologi dan mesin
penting untuk dilakukan dalam dunia industri.
Situasi sosial pada waktu itu tidak lagi menganggap
industri sebagai sebuah kejahatan, pandangan negatif
mulai bergeser, industri ternyata dapat menciptakan
kekayaan dan kemakmuran. Trend yang umumnya
terjadi pada waktu itu adalah restrukturalisasi organisasi
(organizational restructuring), kebijakan dunia industri
adalah kesatuan dalam kebijakan inovasi dan
29
pengembangan teknologi. Situasi persaingan dekade ini
bertumpu pada persaingan harga, kualitas, dan
kecepatan pelayanan. Konsumen mempunyai altenatif
pilihan produk, oleh karenanya kecepatan dan
fleksibilitas pelayanan sangat penting. Konsentrasi pada
organisasi dekade ini bertumpu pada inovasi terhadap
proses dan produk. Implikasinya organisasi membentuk
struktur yang semakin datar (flat), mengurangi
persediaan, jangka waktu proses produksi dipersingkat,
pengurangan beberapa komponen produksi yang
dianggap tidak perlu, dan melakukan evaluasi produk
dengan cepat, serta mengurangi konsentrasi untuk
proyek-proyek yang dianggap membuang waktu seperti
inovasi dalam engineering dan pilot-pilot proyek,
CAD/CAM.
Penulis teori organisasi periode 1980-1990 adalah :
a. Hofstede, Deming, 1980,
b. Pascale dan Athos, De Siter, 1981,
c. Te Hart, Petters dan Waterman, Ohmae, Ouchi,
1982,
d. Mintsberg, 1983,
e. Porter, Moss-Kanter, 1985 dan
f. De Geus, 1988.
H. Periode Tahun 1990-Sekarang
Dekade ini ditandai dengan berkembangnya konsep
IT (Information Technology), penggunaan teknologi
mendominasi semua aktivitas, dan merupakan kesadaran
30
awal akan pentingnya pengembangan teknologi.
Teknologi yang bukan teknologi inti (core technology)
ditransfer ke negara-negara dunia ketiga. Kegiatan pasar
difokuskan untuk perdagangan barang, jasa, sumber
daya manusia, dan modal. Organisasi dekade ini
memandang pentingnya kerjasama antara pemasok dan
pelanggan dan oleh karena itu untuk mendapatkan dan
mempertahankan pelanggan organisasi harus betul-betul
mendesain produk secara baik sebelum dilepas ke
pasaran.
Ide-ide yang berkembang pada organisasi dekade ini
adalah pemikiran tentang kompetensi mendasar yang
harus dimiliki organisasi, sistem manajemen yang
terintegrasi, partisipasi dan demokratisasi dalam
organisasi.
Perkembangan masa datang sangat dipengaruhi oleh
berkembangnya akumulasi perkembangan teknologi.
Situasi lingkungan dan organisasi akan bergantung
terhadap apa yang akan diperbuat dalam teknologi
sebagai efek berkembangnya teknologi inormasi (effect
of full IT implementation). Teknologi semakin disertakan
pada setiap aspek kehidupan berorganisasi. Salah satu
kiblat yang relevan adalah prediksi Peter Drucker
mengenai masyarakat informasi yang ternyata relevan
dengan konteks kini dan akan datang.
31
32
BAB III : PERKEMBANGAN PARADIGMA TEORI
ORGANISASI
A. Klasifikasi Perkembangan
pada semua buku teks standar tentang teori
organisasi dimulai dengan pengklasifikasian terhadap
perkembangan paradigma teori organisasi. Hodge dan
Anthony (1988), mengklasifikasikan paradigma teori
organisasi dalam tahap classic, behavioural, systems,
dan contingency.
Tabel klasifikasi paradigma teori organisasi Hodge
dan Anthony(1988):
33
Klasifikasi lainnya dibuat oleh Lansink (1997) dalam
bentuk paradigma efisiensi, kualitas, dan inovasi.
a. Paradigma efisiensi berlaku sekitar tahun 1960 dan
sebelumnya dimana birokrasi sangat dominan dalam
teori organisasi.
b. Paradigma kualitas, memasuki model pengembangan
teori organisasi pada tahun 1980-an, dimana birokrasi
di usahakan hilang atau organisasi non birokrasi.
c. Paradigma inovasi berkembang dalam paradigma
teori organisasi pada tahun 1990-an.
Sementara Stephen P. Robbins (1994) mengutip
Richard
W.
Scott
merangkum
keseluruhan
perkembangan paradigma teori organisasi dalam empat
tipe yaitu yaitu: Tipe 1, Tipe 2, Tipe 3, dan Tipe 4.
Tabel klasifikasi paradigma teori organisasi Stephen P.
Robbins (1994):
Kemiripan dari klasifikasi yang mereka buat adalah
adanya
empat
tahap
perkembangan
dimana
34
perkembangan awal dari paradigma organisasi pada
awal abad ini menganggap organisasi sebagai alat
mekanis untuk mencapai tujuan, organisasi dipahami
sebagai sebuah sistem tertutup. Pengembangan
organisasi yang mutakhir kini memahami organisasi
sebagai sebuah sistem terbuka (1960an).
Menurut Robbins (1994) hasilnya adalah pemahaman
bahwa struktur bukanlah hasil usaha yang rasional dari
para manajer untuk menciptakan struktur yang paling
efektif, tetapi merupakan hasil dari pertarungan politis di
antara koalisi-koalisi di dalam organisasi untuk
memperoleh kontrol. Perkembangan tahap terakhir dari
semua klasifikasi diatas diidentifikasi oleh Thompson
(1967) sebagai kedewasaan relatif.
Penjelasan lebih jauh mengenai perkembangan
paradigma teori organisasi dalam kesempatan ini lebih
banyak menggunakan sumber dan klasifikasi yang dibuat
Stephen P. Robbins (1994) karena bila dibandingkan
klasifikasi yang lain terlihat jelas bahwa klasifikasi yang
dibuat Robbins sedikit lebih jauh perkembangannya
dimana paradigma teori organisasi kini sudah sampai
pada tahap paradigma kekuasaan dan politik.
Sementara klasifikasi lainnya masih sebatas
paradigma desain-desain kontingensi. Klasifikasi lain
hanya sedikit dimunculkan pada tulisan diatas demi
sebuah pembanding bahwasannya tahap kontingensi
dan tahap politis merupakan dua kondisi yang teraktual
dari perkembangan paradigma teori organisasi.
35
Alur perkembangan paradigma teori organisasi
dengan klasifikasi yang dibuat oleh Stephen P. Robbins
(1994) diurai sebagai berikut:
Tipe 1 (Tahun 1900-1930).
Perkembangan paradigma teori organisasi pada
tahap ini adalah paradigma efisiensi dan merupakan
pendekatan-pendekatan awal terhadap teori organisasi.
Organisasi dipandang sebagai alat mekanis untuk
mencapai tujuan. Perhatian para ahli dipusatkan pada
terciptanya
efisiensi
dalam
fungsi-fungsi
intern
organisasi.
Tipe 2 (Tahun 1930-1960).
Perkembangan paradigma teori organisasi pada
tahap ini memandang organisasi beroperasi dibawah
asumsi sistem tertutup namun menekankan hubungan
informal dan motivasi-motivasi non ekonomis yang
beroperasi dalam organisasi. Organisasi tidak bekerja
dengan mulus dan bukan merupakan mesin yang bekerja
secara sempurna. Manajemen dapat merancang
hubungan dan peraturan yang normal dan sebagainya,
namun diciptakan juga pola hubungan, status norma, dan
persahabatan informal yang diciptakan untuk memenuhi
kebutuhan sosial para anggota.
Tipe 3 (Tahun 1960-1975).
Perkembangan paradigma teori organisasi pada
tahap ini memfokuskan diri terhadap pencapaian sasaran
dan aspek teknologi serta ketidakpastian lingkungan
sebagai variabel-variabel kontingensi akan membantu
36
pencapaian tujuan organisasi. Sebaliknya penerapan
struktur yang salah akan mengancam kelangsungan
hidup organisasi.
Tipe 4 (Tahun 1975-?).
Perkembangan paradigma teori organisasi pada
tahap ini berfokus pada perspektif sosial dalam kerangka
kerja sistem terbuka. Hasilnya adalah pandangan bahwa
struktur bukanlah merupakan usaha yang rasional dari
para manajer untuk menciptakan struktur yang paling
efektif, tetapi merupakan hasil dari suatu pertarungan
politis di antara koalisi-koalisi di dalam organisasi untuk
mendapatkan kontrol terhadap organisasi.
B. Kontribusi Teoritikus Terhadap Paradigma Teori
Organisasi
Teoritikus Tipe 1
Para teoritikus Tipe 1, dikenal juga sebagai aliran
klasik, megembangkan prinsip atau model universal yang
dapat digunakan pada semua keadaan. Para teoritikus
aliran klasik melihat organisasi sebagai sistem tertutup
yang diciptakan untuk mencapai tujuan dengan efisien.
Tokoh teori organisasi Tipe 1 antara lain: Frederick
Taylor, Henry Fayol, Max Weber, dan Ralph Davis.
Frederick Taylor dan Scientific Management.
Fredrick Winslow Taylor dilahirkan di Germantown
sekarang merupakan bagian dari Philadelpia pada tahun
1856. Ia bekerja pada perusahaan baja Midvale Steel
37
Company, sebagai pekerja biasa kemudian kariernya
terus meningkat sebagai mandor hingga menjadi chiefenggineer, dalam usia 28 tahun.
Selain karier kerja yang baik ia juga berhasil dalam
studinya. Ia memperoleh gelar doktoral lewat studi lanjut
di Stevens Institute of Technology.
Karyanya yang berpengaruh adalah The Principles of
Scientific Management, ditulis pada tahun 1911.
Diterbitkannya karya Frederick Taylor menandai awal
penciptaan sebuah teori yang serius di bidang
manajemen dan organisasi. Buku ini ditulis atas dasar
filososfi Taylor tentang efisiensi, usaha manusia,
pelatihan dan sistem. Masalah utama yang dibahas
dalam buku ini adalah tentang terjadinya ketidakefisienan
dalam kerja dan Taylor berusaha mencari jawaban
mengapa hal ini bisa terjadi. Sejak masih menjabat
sebagai penyelia di Midvale,
Taylor mulai menunjukkan sikap anti terhadap
pemborosan dan ketidakefisienan. Ia memperhatikan
bahwa faktor utama yang menghambat produktivitas
adalah metode kerja yang buruk serta kecenderungan
pekerja untuk bekerja secara lamban. Mereka dengan
sengaja memperlambat tempo kerja karena takut
kehilangan pekerjaan bila semua diselesaikan dengan
cepat. Manajemen tidak menyadari hal tersebut, karena
mereka tidak pernah berusaha menganalisis cara kerja
karyawannya dan tidak berusaha tahu berapa banyak
yang harus dihasilkan oleh setiap pekerja.
38
Menurut Taylor, pada hematnya ada beberapa hal
yang mesti dikoreksi, antara lain; kesalahan keyakinan
tentang efisiensi, sistem manajemen dan kesalahan
metode. Sumbangan pemikirannya membuat ia dijuluki
sebagai Bapak Ilmu Manajemen.
Sumbangan pemikirannya yang orisinil tersebut
memberi pengetahuan kepada teori manajemen tentang
pengetahuan bagi pekerja, metode-metode melakukan
pekerjaan, dan juga tentang terbatasnya sistem insentif
dalam mencapai efektifitas. Dalam prinsip-prinsip ilmu
manajemen yang ditulisnya, ia meyakini bahwa efisiensi
dapat dicapai melalui pengurangan biaya dan harga,
pemberian insentif yang tepat, dimana majikan dan
pekerja merasa sama-sama diuntungkan, dan penciptaan
nilai lebih terhadap produk.
Dasar dan konsekwensi dari prinsip efisiensi harus
didahului dengan adanya revolusi mental dan hubungan
yang baik diantara majikan dan pekerja, mereka harus
sama-sama merasa diuntungkan. Prinsip yang diurai oleh
Taylor adalah pencarian (gathering) pengetahuan,
seleksi secara alamiah, pembagian kerja (division of
work), pengembangan pekerja secara ilmiah (bringing
together of science and workmen)
Henry Fayol dan Prinsip-Prinsip Organisasi
Pada saat Taylor menuliskan hasil penelitiannya
tentang manajemen pabrik di Amerika Serikat, Henry
Fayol orang Perancis mengkonsolidasikan prinsip-prinsip
39
organisasinya. Meskipun mereka menulis pada waktu
bersamaan namun fokus keduanya berbeda.
Ide-ide Taylor didasarkan atas penelitian ilmiah,
sedangkan Fayol menulis atas dasar pengalamannya
bertahun-tahun sebagai seorang praktisi eksekutif.
Henry Fayol lahir pada tahun 1841, ia menjadi
seorang insinyur profesional pada tahun1860 kemudian
menjabat sebagai Managing Director dalam usia muda
pada tahun 1888. Setelah 20 tahun duduk dalam jabatan
tersebut, ia berhenti dan pada masa istrahatnya ia masih
membuka pusat studi administrasi dan berusaha untuk
meyakinkan pemerintah Perancis agar mengadopsi
prinsipnya.
Fayol mencoba mengembangkan prinsip-prinsip
umum yang dapat diaplikasikan pada semua manajer
dari semua tingkatan organisasi, dan menjelaskan fungsifungsi yang harus dilakukan oleh seorang manajer.
Sedangkan Taylor memusatkan perhatian pada tingkattingkat yang paling rendah dari organisasi dan
manajemen.
Karya-karyanya yang menonjol adalah tentang
manajemen industri dan umum, dan prinsip-prinsip umum
manajemen. Karya manajemen industri dan umum
merupakan buku yang dipublikasi pada tahun 1929 dan
karya ini baru dipublikasi di Amerika Serikat pada tahun
1949. Buku ini merupakan upaya pencarian Fayol
terhadap bentuk teori manajemen. Ada empat hal yang
dibahas pada buku yaitu:
40
a. kebutuhan dan kemungkinan tentang pengajaran
manajemen,
b. prinsip dan elemen manajemen, planing, organizing,
controling, commando, coordination,
c. observasi dan pengalaman pribadinya,
d. pelajaran tentang perang.
Sedangkan buku tentang prinsip umum manajemen
berisi 14 prinsip sebagai aturan yang fundamen, pilihan
yang strategis, menekankan pada proses adaptasi,
pentingnya elemen manusia, dan kaya dengan ide-ide
modern.
Empat belas prinsip sebagai aturan yang fundamen
disebutkan oleh Fayol sebagai berikut:
1. Pembagian kerja dan spesialisasi,
2. Kekuasaan yang seimbang dengan tanggung jawab,
3. Displin,
4. Kesatuan komando,
5. Kesatuan arah,
6. Subordinasi kepentingan umum dan kepentingan
pribadi,
7. Keseimbangan antara imbalan dengan upaya
8. Sentralisasi,
9. Hirarki prinsip dan kesatuan lini,
10. Prinsip urutan (satu tempat bagi setiap orang dan
setiap orang pada tempatnya),
11. Kewajaran/keadilan,
12. Stabilitas masa jabatan personal,
13. Pentingnya inisiatif,
41
14. Pentingnya semangat korps.
Rumusan-rumusan
diatas
didasarkan
oleh
pengalaman beliau bekerja selama 20 tahun sebagai
sebagai Managing Director.
Max Weber dan Birokrasi
Kontribusi utama yang ketiga yang dibuat oleh para
teoritikus Tipe 1 adalah struktur organisasi tipe ideal yang
diusulkan oleh ahli sosiologi Jerman, Max Weber.
Weber menulis pada permulaan abad ini dan telah
membangun model bagi penciptaan struktur-struktur
organisasi yang menurutnya dapat menjadi alat yang
paling efisien bagi organisasi untuk mencapai tujuannya.
Struktur yang ideal ini ia sebut organisasi rasional.
Organisasi rasional ini kemudian dikenal sebagai
birokrasi. Weber sendiri tidak pernah menggunakan kata
birokrasi dalam menjelaskan konsep organisasi rasionalnya. Birokrasi dicirikan oleh pembagian pekerjaan yang
jelas, hirarki kewenangan yang jelas, adanya prosedur
seleksi formal dalam rekrutmen, peraturan organisasi
yang rinci, serta pengembangan hubungan tidak
didasarkan atas hubungan pribadi (impersonal).
Gambaran Weber adalah model organisasi yang kini
menjadi prototype bagi kebanyakan struktur organisasi
yang sekarang ada.
42
Ralph Davis dan Perencanaan Rasional
Kontribusi terakhir dari para teoritikus Tipe 1 adalah
Ralph Davis yang menawarkan perspektif perencanaan
rasional. Perencanaan rasional memandang struktur
organisasi sebagai produk logis dari tujuan organisasi.
Struktur organisasi dibentuk berdasarkan tujuan
organisasi, bukan sebaliknya.
Struktur organisasi harus mampu menyesuaikan diri
dengan tujuan organisasi. Davis menyatakan bahwa
tujuan utama perusahan adalah pelayanan ekonomi. Nilai
ekonomi ini dihasilkan lewat keterlibatan anggota
organisasi dalam menciptakan produk atau jasa
organisasi.
Kegiatan ini kemudian menghubungkan antara tujuan
organisasi dengan hasil pencapaiannya. Davis kemudian
berkesimpulan bahwa struktur organisasi bergantung
pada tujuan-tujuan organisasi.
Perspektif perencanaan rasional menawarkan sebuah
model yang sederhana dan berdampak langsung bagi
desain
organisasi.
Perencanaan
manajemen
menentukan tujuan organisasi. Tujuan ini kemudian
menentukan pengembangan struktur organisasi, arus
kewenangan, dan hubungan-hubungan lainnya.
Teoritukus Tipe 2
Tema umum di antara para teoritikus Tipe 2 adalah
pengakuan mengenai sifat sosial dari organisasi.
Teoritikus-teoritikus tersebut yang seringkali disebut
43
sebagai yang membentuk aliran hubungan antar manusia
(human relation school), memandang organisasi sebagai
sesuatu yang terdiri dari tugas-tugas maupun manusia.
Para teoritikus Tipe 2 mewakili pandangan dari sisi
manusianya dibandingkan sisi mesin pandangan
teoritikus Tipe 1. Tokoh teori organisasi Tipe 2 antara
lain: Elton Mayo, Chester Barnard, Douglas McGregor,
Warren Bennis
Elton Mayo dan Kajian Hawthorne
Tahap kedua dari teori organisasi kontemporer
dimulai dengan sejumlah percobaan yang dilakukan
Western Electric Company Hawthorne Works di Cicero,
Illinois, Amerika Serikat adalah lokasi riset (penelitian)
para insinyur perusahaan yang dilakukan antara tahun
1924 dan 1927.
Kajian Hawthorne bermaksud menguji dampak aneka
tingkat pemberian pengarahan ataclassic, behavioural,
systems, produktivitas para pekerja. Dua jenis kelompok
dibentuk: Satu kelompok diberi muatan pengarahan yang
beragam, kelompok lainnya hanya diberi muatan
pengarahan yang tetap. Ternyata, tingkat produktivitas
adalah sama di kedua kelompok.
Mereka menyimpulkan bahwa intensitas pengarahan
tidak berhubungan dengan produktivitas pekerja. Namun,
mereka tidak mampu menjelaskan mengapa fenomena
tersebut dapat terjadi.
44
Para
insinyur
Western
Electrik
kemudian
menghubungi ahli psikologi dari Harvard, Elton Mayo
beserta kawan-kawannya untuk terlibat. Pada tahun 1927
mereka meminta Mayo ikut serta dalam penelitian selaku
konsultan. Hubungan ini terus berlangsung hingga 1932
dan telah mengadakan serangkaian eksperimen yang
meliputi desain ulang pekerjaan, perubahan lama kerja
per hari dan minggu, pengenalan cuti, dan rencana upah
individu dan kelompok. Pada akhirnya para peneliti
tersebut menyimpulkan bahwa ternyata norma kelompok
merupakan kunci penentu perilaku kerja seseorang.
Pada umumnya para ahli manajemen sepakat bahwa
kajian Hawthorne memberi dampak besar atas arah teori
manajemen
dan
organisasi.
Kajian
tersebut
menghantarkan kita ke era humanisme organisasi.
Dalam melihat masalah rancangan organisasi, para
manajer tidak lagi melakukan desain organisasi tanpa
mempertimbangkan dampak atas kelompok pekerja,
sikap pekerja, dan hubungan manajemen dan pegawai.
Chester Bernard dan Sistem Kerja Sama
Chester Bernard mempersatukan pandangan Taylor,
Fayol, Weber, dan hasil kajian Hawthorne membawa kita
kepada kesimpulan bahwa organisasi adalah suatu
sistem kerjasama. Organisasi terdiri atas hubungan
antara tugas dan manusia yang keseimbangannya harus
dipelihara. Jika perhatian hanya diberikan pekerjaan
teknis atau hanya pada manusia atau pegawai yang
45
mengerjakan pekerjaan, maka sistem kerjasama akan
mengalami degradasi. Sebab itu, manajer harus
melakukan pengorganisasian di sekitar pekerjaan yang
harus dilakukan sambil memperhatikan kebutuhan
pegawai yang mengerjakannya.
Gagasan bahwa sebuah organisasi adalah sebuah
sistem kerjasama pada umumnya bisa dikatakan berasal
dari Chester Barnard.
Ide-idenya muncul dalam karyanya The Functions of
the Executive, yang ia buat berdasarkan pengalamannya
di perusahaan publik American Telephone and
Telegraph, termasuk kedudukannya sebagai presiden
New Jersey Bell.
Selain termasuk orang yang paling awal memandang
organisasi sebagai sebuah sistem. Barnard juga
menawarkan sebuah pandangan penting lainnya. Ia
menantang pandangan klasik yang menyatakan bahwa
wewenang harus didefinisikan sesuai dengan tanggapan
dari bawahan; ia memperkenalkan peran dari organisasi
informal dalam teori organisasi; dan ia juga mengusulkan
agar peran utama manajer adalah memperlancar
komunikasi dan mendorong para bawahan untuk
berusaha lebih keras.
Douglas McGregor dan Teori X-Teori Y
Salah satu kontribusi yang paling banyak disebut dari
para teoritikus Tipe 2 adalah tesis Douglas McGregor
yang menyatakan bahwa ada dua pandangan tentang
46
manusia: yang pertama dasarnya negatif – Teori X – dan
yang lainnya pada dasarnya positif – Teori Y. Teori X dan
Teori Y yang ia ajukan dalam memandang manusia
(pegawai). Setelah meninjau bagaimana manajer
berhubungan dengan pegawai, McGregor menyimpulkan
bahwa pandangan manajer seputar sifat manusia
didasarkan pada kelompok asumsi tertentu dan ia
cenderung memperlakukan pegawai berdasarkan
asumsi-asumsi tersebut. Asumsi ini dapat bersifat negatif
(Teori X) atau positif (Teori Y).
Di bawah Teori X ada empat asumsi yang dianut oleh
para manajer:
1. Pegawai tidak menyukai pekerjaannya dan sebisa
mungkin akan berupaya menghindarinya.
2. Karena pegawai tidak menyukai pekerjaannya,
mereka harus diberi sikap keras, dikendalikan, atau
diancam dengan hukuman agar mau melakukan
pekerjaan.
3. Pegawai akan mengelakkan tanggung jawab dan
mencari aturan-aturan organisasi yang membenarkan
penghindaran tanggung jawab tersebut.
4. Kebanyakan pegawai menempatkan rasa aman di
atas faktor lain yang berhubungan dengan pekerjaan
dan hanya akan memperlihatkan sedikit ambisi.
Kebalikan dari pandangan yang negatif terhadap
manusia, McGregor menempatkan empat asumsi lain
yang disebut Teori Y:
47
1. Para pegawai dapat memandang pekerjaan sebagai
sesuatu yang biasa sebagaimana halnya istirahat dan
bermain.
2. Manusia dapat mengendalikan dirinya sendiri jika
mereka punya komitmen pada tujuan-tujuan.
3. Rata-rata orang dapat belajar untuk menyetujui,
bahkan untuk memikul tanggung jawab.
4. Kreativitas – yaitu kemampuan mencari keputusan
yang terbaik – secara luas tersebar di populasi
pekerja dan bukan hanya mereka yang . menduduki
fungsi manajerial.
` Implikasi dari Teori X dan Teori Y McGregor terhadap
organisasi adalah bahwa asumsi-asumsi Teori Y lebih
dapat diterima dan dapat menuntun manajer dalam
mendesain organisasi dan memotivasi para pegawai.
Tahun 1960-an antusiasme pekerja cukup tinggi untuk
berpartisipasi dalam proses pembuatan keputusan
organisasi, penciptaan tanggung jawab dan tantangan
pekerjaan, termasuk pembangunan hubungan kelompokkelompok kerja yang lebih baik. Antusiasme ini, sebagian
besar diakibatkan oleh Teori Y dari McGregor.
Warren Bennis dan Matinya Birokrasi
Tema humanistik yang kuat dari para Teoretikus Tipe
2 mencapai puncaknya dengan sebuah pidato tentang
matinya birokrasi. Warren Bennis misalnya mengatakan
bahwa pengambilan keputusan pada birokrasi yang
disentralisasi, kepatuhan pada wewenang, serta
48
pembagian kerja yang sempit dalam birokrasi harus
digantikan dengan strukturi organisasi yang lebih
terdesentralisasi dan pengambilan keputusan yang lebih
demokratis di sekitar kelompok yang fleksibel.
Pengaruh yang didasarkan atas kekuasaan mulai
diganti dengan pengaruh yang berasal dari keahlian.
Seperti juga Weber yang berargumentasi bahwa birokrasi
itu adalah organisasi yang ideal, maka Warren Bennis
menyatakan yang sebaliknya – kondisi saat ini
menunjukkan bahwa bentuk organisasi yang ideal adalah
adhocracy yang fleksibel. Dalam kurun waktu lima tahun
kita telah bergerak dari satu posisi ektrem ke posisi
ekstrem lainnya.
Teoretikus Tipe 3
Baik pandangan mekanistik (Tipe 1) ataupun
humanistik (Tipe 2) mampu menyediakan jawaban atas
masalah organisasi yang ada. Sintesa antara Tipe 1 dan
Tipe 2 mendorong munculnya teoritikus Tipe 3 yang
memberi pedoman lebih baik bagi para manajer
organisasi. Sintesis tersebut adalah pendekatan
contingency. Tokoh teori organisasi Tipe 3 antara lain:
Herbert Simon, Katz dan Kahn serta Kelompok Aston.
Herbert Simon dan Serangan Terhadap PrinsipPrinsip Klasik
Gerakan contingency mencapai puncaknya di tahun
1960-an; tetapi Herbert Simon sudah menyadarinya
49
sejak tahun 1940-an bahwa prinsip-prinsip Tipe 1 harus
mengalah terhadap pendekatan contingency. Simon
mencatat bahwa kebanyakan dari prinsip klasik tidak
lebih daripada pepatah saja dan banyak di antaranya
saling bertentangan. Ia menyatakan bahwa teori
organisasi perlu melebihi prinsip-prinsip yang dangkal
dan terlalu disederhanakan bagi suatu kajian mengenai
kondisi yang dibawahnya dapat diterapkan prinsip yang
saling bersaing.
Namun demikian, tahun 1950 dan 1960-an cenderung
masih didominasi oleh prinsip-prinsip yang baik dalam
keragaman
mekanistik
maupun
humanistiknya.
Diperlukan kurang lebih duapuluh tahun bagi para
teoritikus organisasi untuk memberikan tanggapan yang
efektif terhadap tantangan Simon.
Katz dan Kahn dan Perspektif Lingkungan
Buku Daniel Katz dan Robert Kahn, The Social
Psychology of Organizations, menjadi pendorong yang
penting bagi pengenalan perspektif sistem terbuka Tipe 3
terhadap teori organisasi. Buku mereka memberikan
deskripsi yang meyakinkan tentang keunggulankeunggulan perspektif sistem terbuka dalam menelaah
pentingnya hubungan antara organisasi dengan
lingkungan tempat mereka beroperasi. Buku tersebut
juga menyebutkan jika ingin bertahan hidup, maka suatu
organisasi harus selalu mampu berdaptasi dengan
lingkungan yang berubah.
50
Sejak terbitnya karya Katz and Kahn, sejumlah
teoretikus menyelidiki hubungan antara strukturlingkungan organisasi. Berbagai jenis lingkungan telah
diidentifikasi, dan banyak penelitian telah diadakan guna
mengevaluasi struktur mana yang lebih cocok dengan
keragaman lingkungan. Pada saat ini tidak ada diskusi
mengenai organisasi yang dapat dikatakan lengkap
tanpa adanya penelitian yang mendalam mengenai
lingkungan sebagai sebuah faktor contingency utama
yang mempengaruhi bentuk struktur yang diinginkan.
Joan Woodward dan Charles Perrow dan Kasus
Teknologi
Penelitian pada tahun 1960-an oleh
Joan Woodward dan Charles Perrow, demikian juga
kerangka kerja konseptual yang disampaikan oleh James
Thompson, telah memberi alasan yang kuat mengenai
pentingnya teknologi dalam menentukan struktur yang
sesuai bagi sebuah organisasi. Seperti halnya dengan
lingkungan, tidak ada diskusi pada masa kini mengenai
organisasi yang dapat dikatakan lengkap tanpa
memperhitungkan teknologi dan kebutuhan bagi para
manajer untuk memadukan struktur dengan teknologi.
Kelompok Aston dan Besaran Organisasi
Selain para pendukung lingkungan dan teknologi,
para teoritikus Tipe 3 mencakup mereka yang
mendukung besaran (size) organisasi sebagai sebuah
faktor penting yang mempengaruhi struktur. Posisi ini
dipertahankan dengan gigih oleh para peneliti yang
51
mempunyai hubungan dengan Universitas Aston di
Inggris.
Oranisasi besar telah terbukti mempunyai banyak
kesamaan komponen struktural. Demikian juga halnya
dengan organisasi kecil. Mungkin yang paling penting
adalah bukti menunjukkan bahwa beberapa hal dari
komponen tersebut mengikuti sebuah pola tertentu pada
saat organisasi berkembang besarannya. Bukti tersebut
ternyata berguna bagi para manajer untuk membantu
mereka membuat keputusan desain organisasi
bersamaan dengan bertumbuhnya organisasi.
Teoretikus Tipe 4
Penjelasan paling mutakhir mengenai teori organisasi
memusatkan perhatian pada sifat politis dari organisasi.
Tokoh teori organisasi Tipe 4 antara lain: James March
dan Herbert Simon, Jeffrey Pfeffer.
March dan Simon dan Batas-batas Kognitif Terhadap
Rasionalitas
March dan Simon menentang gagasan klasik
mengenai keputusan rasional dan optimum. Mereka
berargumentasi bahwa mayoritas pengambil keputusan
memilih alternatif yang memuaskan – alternative yang
cukup baik. Hanya pada kasus-kasus yang luar biasa
mereka akan mencari dan menyeleksi alternatif yang
optimal.
52
March dan Simon menganjurkan agar model teori
organisasi diubah – model yang sangat berbeda dengan
pandangan organisasi sebagai sistem kerjasama yang
rasional. Model yang diperbaiki ini mengakui
keterbatasan rasionalitas pengambil keputusan serta
mengenai keberadaan tujuan yang saling bertentangan.
Jeffrey Pfeffer dan Organisasi sebagai Arena Politik
Berdasarkan karya March dan Simon, Jeffrey Pfeffer
menciptakan suatu model teori organisasi yang memuat
koalisi kekuasaan, konflik-konflik inherent pencapaian
tujuan organisasi, dan keputusan-keputusan yang diambil
seputar bagaimana mendesain organisasi yang
mendukung kepentingan pribadi dari mereka yang
berkuasa. Pfeffer mengusulkan agar kendali di dalam
organisasi menjadi tujuan ketimbang hanya sebagai alat
untuk mencapai tujuan-tujuan yang rasional, seperti
produksi output yang efisien.
Organisasi adalah koalisi yang terdiri atas individu
yang punya tuntutan berbeda serta aneka kelompok yang
saling bersaing. Desain organisasi tidak lain merupakan
hasil dari perjuangan kekuasaan yang dilakukan oleh
koalisi-koalisi yang berbeda tujuan ini. Pfeffer
mengatakan bahwa jika kita hendak memahami
mengapa dan bagaimana organisasi didesain, kita perlu
mengkaji pilihan-pilihan dan kepentingan-kepentingan
dari mereka yang punya pengaruh atas pembuatan
53
keputusan di dalam organisasi. Pandangan ini sekarang
sedang digemari.
Teori organisasi modern dimulai dengan karya para
teoritikus Tipe 1. Mereka sangat menggantungkan diri
pada prinsip-prinsip yang simplistik dan universal dan
mengembangkan paradigma organisasi yang terlalu
rasional dan mekanistis.
Para teoritikus Tipe 2 sampai pada tingkat tertentu,
mewakili pandangan tandingan terhadap pandangan
rasional-mekanistis tersebut. Fokus kemudian menjauh
dari pembagian kerja dan kekuasaan yang disentralisasi
ke arah organisasi yang lebih demokratis. Faktor
manusiawi yang cenderung diperlakukan sebagai
sesuatu yang “biasa” dapat diramalkan oleh para
teoritikus Tipe 1, menjadi yang paling utama, sebagai inti
dari teori organisasi pada tahun-tahun 1930 dan 1960.
Keadaan organisasi dewasa ini lebih mencerminkan
kontribusi para teoritikus Tipe 3 dan 4. Para pendukung
pandangan contingency mengambil alih pandangan yang
diberikan oleh para teoritikus sebelumnya dan
menyusunnya kembali ke dalam konteks situasional.
Pandangan
contingency
selalu
menggarisbawahi
penegasan bahwa tidak ada “cara” yang terbaik, telah
membuat langkah
yang
cukup berarti dalam
mengidentfikasi variabel-variabel contingency yang
paling penting untuk menentukan struktur yang tepat.
Perspektif politik yang diambil oleh para teoritikus
Tipe 4, yang membangun atas dasar pengeahuan kita
54
tentang pengambilan keputusan berdasarkan perilaku
dan ilmu politik, telah meningkatkan kemampuan kita
dengan cukup berarti untuk menjelaskan fenomenafenomena yang terlewatkan oleh asumsi rasional para
pendukung contingency.
Berbagai teori telah diperkenalkan, dievaluasi, dan
diperbaiki dari waktu ke waktu; pandangan-pandangan
baru cenderung mencerminkan keterbatasan paradigma
teori terdahulu. Jadi jika ingin memahami apa yang
tengah berlangsung sekarang ini pada teori organisasi,
kita perlu melihat ke belakang di sepanjang alur tempat
teori itu berasal.
Dalam paradigma teori organisasi masing-masing
paradigma teori organisasi memiliki kelebihan dan
kekurangannya sendiri pada elemen mereka. Pada
dasarnya hal ini terjadi karena manusia memiliki
keterbatasan secara kognitif yang menyebabkan setiap
pilihan-pilihan teoritis tidak selalu mengarahkan setiap
tindakan dalam organisasi. Determinan pada organisasi
yang menentukan sebenarnya bukan hanya teori
organisasi itu sendiri melainkan determinan manusia
sebagai pelaku dan pemimpin organisasi yang juga turut
menentukan, yang mampu membawa nilai-nilai
organisasi melampaui nilai-nilai sebuah komunitas. Hal
ini disimpulkan dengan baik oleh Bennis dan Mische
(1996), sebagai berikut; …menguji rimba dunia ke-tiga
atau budaya perusahaan dan karakteristik tertentu
adalah sungguh-sungguh serupa. Masing-masing
55
memiliki pemimpin, pahlawan, cerita ritual, upacara dan
benda-benda bersejarah. Masing-masing memiliki pola
perilaku yang mendarah daging yang mempengaruhi
cara segala sesuatunya dilakukan. Rekayasa ulang
memberikan reaksi atas perubahan psikologis yang
mendalam. Ini dimulai dengan visi yang berani, yang
secara gagah berani dikejar. Visi ini menghasilkan
perilaku baru, yang pada akhirnya melahirkan para
pemimpin dan pahlawan serta kisah-kisah dan akhirnya
budaya baru.
Harus ada pahlawan-pahlawan pada organisasi yang
mampu membawa organisasi melampaui komunitas,
ketika organisasi berbenturan dengan nilai-nilai dalam
komunitas. Fungsi pengetahuan hanyalah sebagai
sarana untuk mencapai tujuan manusia agar ia dapat
hidup
nyaman
(optimismenya
Francis
Bacon).
Demikianlah upaya-upaya keilmuan yang telah dilakukan
dalam masyarakat keilmuan.
56
BAB IV : TEORI DAN KOSEP DASAR ORGANISASI
A. Teori Organisasi
Manusia adalah mahluk social yang cenderung untuk
hidup
bermasyarakat
serta
mengatur
dan
mengorganisasi kegiatannya dalam mencapai suatu
tujuan
tetapi karena
keterbatasan
kemampuan
menyebabkan mereka tidak mampu mewujudkan tujuan
tanpa adanya kerjasama. Hal tersebut yang mendasari
manusia untuk hidup dalam berorganisasi.
Sebelum dibahas lebih jauh mengenai teori
organisasi, kita akan membahas dulu apakah yang
dimaksud dengan organisasi.
Menurut Ernest Dale: Organisasi adalah suatu proses
perencanaan yang meliputi penyusunan, pengembangan,
dan pemeliharaan suatu struktur atau pola hubunngan
kerja dari orang-orang dalam suatu kerja kelompok.
Adapun Unsur-Unsur organisasi secara sederhana
memiliki tiga unsur, yaitu:
Man (orang-orang), dalam kehidupan organisasi atau
ketatalembagaan sering disebut dengan istilah pegawai
atau personnel. Pegawai atau personnel terdiri dari
semua anggota atau warga organisasi, yang menurut
fungsi dan tingkatannya terdiri dari unsur pimpinan
(administrator) sebagai unsur pimpinan tertinggi dalam
organisasi, para manajer yang memimpin suatu unit
satuan kerja sesuai dengan fungsinya masing-masing
dan para pekerja (nonmanagement/workers). Semua itu
57
secara bersama-sama merupakan kekuatan manusiawi
(man power) organisasi.
Kerjasama merupakan suatu perbuatan bantumembantu akan suatu perbuatan yang dilakukan secara
bersama-sama untuk mencapai tujuan bersama. Oleh
karena itu, semua anggota atau semua warga yang
menurut tingkatan-tingkatannya dibedakan menjadi
administrator, manajer, dan pekerja (workers), secara
bersama-sama merupakan kekuatan manusiawi (man
power) organisasi.
Tujuan Bersama merupakan arah atau sasaran yang
dicapai. Tujuan menggambarkan tentang apa yang akan
dicapai atau yang diharapkan. Tujuan merupakan titik
akhir tentang apa yang harus dikerjakan. Tujuan juga
menggambarkan tentang apa yang harus dicapai melalui
prosedur, program, pola (network), kebijaksanaan
(policy), strategi, anggaran (budgeting), dan peraturanperaturan (regulation) yang telah ditetapkan.
Peralatan (Equipment) adalah peralatan atau
equipment yang terdiri dari semua sarana, berupa materi,
mesin-mesin, uang, dan barang modal lainnya (tanah,
gedung/bangunan/kantor).
Lingkungan (Environment) misalnya keadaan
sosial, budaya, ekonomi, dan teknologi. Termasuk dalam
unsur lingkungan, antara lain :
a. Kondisi atau situasi
b. Tempat atau lokasi.
58
c. Wilayah operasi yang dijadikan sasaran kegiatan
organisasi.
Kekayaan Alam misalnya keadaan iklim, udara, air,
cuaca (geografi, hidrografi, geologi, klimatologi), flora dan
fauna.
Teori Organisasi Klasik
Teori ini biasa disebut dengan teori tradisional atau
disebut juga teori mesin. Berkembang mulai 1800-an
(abad 19). Dalam teori ini organisasi digambarkan
sebuah lembaga yang tersentralisasi dan tugastugasnnya terspesialisasi serta memberikan petunjuk
mekanistik structural yang kaku tidak mengandung
kreatifitas.
Dikatakan teori mesin karena organisasi ini
menganggab manusia bagaikan sebuah onderdil yang
setiap saat bisa dipasang dan digonta-ganti sesuai
kehendak pemimpin.
Definisi Organisasi menurut Teori Klasik:
Organisasi
merupakan
struktur
hubungan,
kekuasaan-kejuasaan, tujuan-tujuan, peranan- peranan,
kegiatan-kegiatan, komunikasi dan factor-faktor lain
apabila orang bekerja sama. Teori Organisasi klasik
sepenuhnya menguraikan anatomi organisasi formal.
Empat unsur pokok yang selalu muncul dalam organisasi
formal:
a. Sistem kegiatan yang terkoordinasi
b. Kelompok orang
59
c. Kerjasama
d. Kekuasaan & Kepemimpinan
Sedangkan menurut penganut teori klasik suatu
organisasi tergantung pada empat kondisi pokok:
Kekuasaan,
Saling
melayani,
Doktrin,
Disiplin.
Sedangkan yang dijadikan tiang dasar penting dalam
organisasi formal adalah:
a. Pembagian kerja (untuk koordinasi)
b. Proses Skalar & Fungsional (proses pertumbuhan
vertical dan horizontal)
c. Struktur (hubungan antar kegiatan)
d. Rentang kendali (berapa banyak atasan bisa
mengendalikan bawahan).
Teori Klasik berkembang dalam 3 Aliran:
1. Birokrasi, dikembangkan dari Ilmu Sosiologi,
dikemukakan oleh Max Weber dalam buku The
Protestant Ethic and Spirit of Capitalism” dan “The
Theory of Social and Economic Organization.
Istilah Birokrasi berasal dari kata Legal Rasional:
Legal
disebabkan adanya wewenang dari
seperangkat aturan prosedur dan peranan yang
dirumuskan secara jelas. Sedangkan “Rasional”
karena adanya penetapan tujuan yang ingin dicapai.
Karekteristik-karekteristik birokrasi menurut Max
Weber (Pembagian kerja, Hirarki wewenang,
Program rasional, Sistem Prosedur, Sistem Aturan
hak kewajiban, Hubungan antar pribadi yang bersifat
impersonal)
60
2. Administrasi, langsung dari praktek manajemen
memusatkan Aspek Makro sebuah organisasi. Teori
ini dikembangkan oleh Henry Fayol, Lyndall Urwick
dari Eropa dan James D. Mooney, Allen Reily dari
Amerika. Fayol membagi kegiatan industri menjadi 6
kelompok:
a. Kegiatan
Teknikal
(Produksi,
Manufaktur,
Adaptasi)
b. Kegiatan Komersil (Pembelian, Penjualan,
Pertukaran)
c. Kegiatan Financial (penggunaan optimum modal)
d. Kegiatan Keamanan
e. Kegiatan Akuntansi
f. Kegiatan Manajerial
3. Managemen
Ilmiah,
langsung
dari
praktek
manajemen memusatkan Aspek Mikro sebuah
organisasi. Dikembangkan tahun 1900 oleh F W
Taylor).
Definisi Manajemen Ilmiah: Penerapan metode ilmiah
pada studi, analisa dan pemecahan masalah
organisasi atau Seperangkat mekanisme untuk
meningkatkan
efesiensi
kerja.
F.W.
Taylor
menuangkan ide dalam tiga makalah: Shop
Management,
The
Principle
Oif
Scientific
Management dan Testimony before the Special
House Comitte. Dari tiga makalah tersebut lahir
sebuah buku Scientific Management.
61
Berkat jasa-jasa yang sampai sekarang konsepnya
masih dipergunakan pada praktek manajemen
modern maka F.W. Taylor dijuluki sebagai Bapak
Menegemen Ilmiah. Empat kaidah Manajemen
menurut Frederick W. Taylor:
1. Menggantikan metode kerja dalam praktek
dengan metode atas dasar ilmu pengetahuan.
2. Mengadakan seleksi, latihan dan pengembangan
karyawan
3. Pengembangan ilmu tentang kerja, seleksi,
latihan dan pengembangan secara ilmiah perlu
intregasikan.
4. Perlu dikembangkan semangat dan mental
karyawan untuk mencapai manfaat manajemen
ilmiah
Teori Neo-Klasik
Aliran yang berikutnya muncul adalah aliran
Neoklasik disebut juga dengan Teori Hubungan
manusiawi. Teori ini muncul akibat ketidakpuasan
dengan teori klasik dan teori merupakan penyempurnaan
teori klasik. Teori ini menekankan pada pentingnya aspek
psikologis dan social karyawan sebagai individu ataupun
kelompok kerja.
Dalam pembagian kerja Neoklasik memandang
perlunya:
a. Partisipasi
62
b. Perluasan kerja
c. Manajemen bottom-up
Teori Modern
Teori ini muncul pada tahun 1950 sebagai akibat
ketidakpuasan dua teori sebelumnya yaitu klasik dan
neoklasik. Teori Modern sering disebut dengan teori
Analiasa Sistem atau Teori Terbuka yang memadukan
antara teori klasik dan neokalsi. Teori Organisasi Modern
melihat bahwa semua unsure organisasi sebagai satu
kesatuan yang saling bergantung dan tidak bisa
dipisahkan. Organisasi bukan system tertutup yang
berkaitan dengan lingkungan yang stabil akan tetapi
organisasi merupakan system terbuka yang berkaitan
dengan lingkunngan dan apabila ingin survivel atau dapat
bertahan hidup maka ia harus bisa beradaptasi dengan
lingkungan.
Yang dimaksud dengan Teori Organisasi adalah
suatu konsepsi, pandangan, tinjauan, ajaran, pendapat
atau pendekatan tentang pemecahan masalah organisasi
sehingga dapat lebih berhasil sehingga organisasi dapat
mencapai sasaran yang ditetapkan.yang dimaksud
dengan masalah adalah segala sesuatu yang
memerlukan pemecahan dan pengambilan keputusan.
Sesuatu yang tidak memerlukan pemecahan bukan
merupakan masalah. Oleh karena itu yang dimaksud
dengan masalah organisasi adalah segala sesuatu yang
ada hubungannya dengan kepentingan organisasi yang
63
memerlukan pemecahan dan pengambilan keputusan.
Masalah yang dihadapi oleh organisasi sangat kompleks
dan setiap masalah memerlukan pemecahan tersendiri.
Usaha untuk memecahkan berbagai kajian untuk lebih
memahami efektivitas organisasi. Dari usaha intelektual
itu kemudian berkembanglah berbagai teori organisasi
dengan berbagai kaidah dan rumusnya.
(Wursanto, 2002), berkembang berbagai teori
organisasi dengan berbagai kaidan yang rumusannya
sebagai berikut :
Teori Organisasi Klasik
Teori organisasi klasik disebut juga teori organisasi
tradisional, teori organisasi spesialisasi, teori formalism,
teori struktur (the structure theory of organization). Teori
klasik muncul sebagai akibat dari usaha yang ditempuh
untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas organisasi
dengan menentukan prinsip-prinsip yang dapat
dipergunakan sebagai pedoman bagi para manajer
dalam
melaksanakan
tugas.
Prinsip-prinsip
ini
memberikan pedoman kepada manajer untuk menyusun
suatu sistem tugas dan wewenang. Prinsip-prinsip ini
merupakan prinsip umum yang dapat diterapkan pada
setiap organisasi apapun sehingga merupakan prinsip
yang bersifat universal. Terdapat 10 (sepuluh) macam
prinsip organisasi (Wursanto, 2002), yaitu:
64
a. Prinsip penetapan tujuan yang jelas
b. Prinsip kesatuan perintah (the principle of unity of
command)
c. Prinsip keseimbangan
d. Prinsip pendistribusian pekerjaan (the principle of
distribution of work)
e. Prinsip rentangan pengawasan (the principle of span
of control)
f. Prinsip pelimpahan wewenang (the principle of
delegation of authority)
g. Prinsip
departementasi
(the
principle
of
departementation)
h. Prinsip penempatan pegawai yang tepat (the principle
of the right man in the right place)
i. Prinsip koordinasi (the principle of coordination)
j. Prinsip pemberian balas jasa yang memuaskan
Teori Birokrasi
Dalam arti yang netral birokrasi berarti suatu
pemerintahan yang dijalankan melalui biro-biro.
Keterlambatan pelayanan atau tidak baiknya pelayanan
kepada masyarakat sebenarnya bukan disebabkan oleh
birokrasi tetapi disebabkan kurang baiknya birokrasi.
Birokrasi sebenarnya merupakan inti daripada setiap
organisasi modern, karena tanpa birokrasi yang baik dan
kuat, organisasi tidak akan dapat berjalan.
65
Pada dasarnya teori organisasi birokrasi menyatakan
bahwa untuk mencapai tujuan, organisasi harus
menjalankan strategi (Wursanto, 2002), sebagai berikut:
a. Pembagian dan penugasan pekerjaan secara khusus
sehingga para pemegang pekerjaan dapat menjadi
ahli dalam pekerjaan masing-masing. Strategi ini
dikenal dengan prinsip spesialisasi.
b. Setiap anggota hanya bertanggung jawab secara
langsung kepada seorang atasan (satu orang satu
atasan langsung = one man one leader atau one man
one boss). Strategi ini dikenal dengan prinsip rantai
komando atau prinsip hirarki.
c. Promosi didasarkan pada masa kerja dan prestasi
kerja, dan dilindungi dari pemberhentian sewenangwenang. Strategi ini dinamakan prinsip loyalitas.
d. Setiap pekerjaan dilaksanakan secara zakelijk, dalam
arti tidak memandang bulu, tidak membeda-bedakan
status sosial, tidak pilih kasih. Strategi ini dinamakan
prinsip impersonal.
e. Tiap-tiap tugas dan pekerjaan dalam organisasi
dilaksanakan menurut suatu sistem tertentu
berdasarkan kepada data peraturan yang abstrak.
Berdasarkan kepada tata-aturan yang abstrak itu
akan diperoleh keseragaman atau uniformitas dan
koordinasi dari setiap tugas dan pekerjaan yang
berbeda-beda. Strategi yang demikian dikenal
dengan prinsip uniformitas.
66
Teori Organisasi Human Relations
Teori organisasi human relations disebut juga teori
hubungan kemanusiaan, teori hubungan antar manusia,
teori hubungan kerja kemanusiaan, atau the human
relations theory. Teori organisasi hubungan kemanusiaan
berangkat dari suatu anggapan bahwa dalam kenyataan
sehari-hari organisasi merupakan hasil dari hubungan
kemanusiaan (human relations). Teori ini beranggapan
bahwa organisasi dapat diurus dengan baik dan dapat
mencapai sasaran yang ditetapkan apabila di dalam
organisasi itu terdapat hubungan antar-pribadi yang
serasi. Hubungan itu dapat berlangsung antara pimpinan
dengan pimpinan yang setingkat, antara pimpinan
dengan bawahan, antara bawahan dengan pimpinan,
antara bawahan dengan bawahan.
Tujuan dilaksanakannya human relations ialah untuk
mendapatkan (Wursanto, 2002:):
a. Kepuasan psikologis para karyawan.
b. Moral yang tinggi,
c. Moral yang tinggi,
d. Disiplin yang tinggi,
e. Loyalitas yang tinggi, dan
f. Motivasi yang tinggi.
Apabila di dalam organisasi ada kepuasan psikologis
pada diri para anggota, ada moral, disiplin dan motivasi
yang tinggi, maka organisasi akan dapat diurus dengan
mudah, dan dapat berjalan lancar menuju sasaran yang
telah ditetapkan.
67
Teori Organisasi Perilaku
Teori organisasi perilaku atau The Behaviour Theory
of Organization adalah suatu teori yang memandang
organisasi dari segi perilaku anggota organisasi. Teori ini
berpendapat bahwa baik atau tidaknya, berhasil atau
tidaknya organisasi mencapai sasaran yang telah
ditetapkan adalah tergantung dari perilaku atau sikap
kelakuan (behaviour) dari para anggotanya. Dengan
demikian menurut teori ini masalah utama yang dihadapi
organisasi adalah bagaimana mengarahkan para
anggota untuk berpikir, bersikap, bertingkah laku atau
berperilaku sebagai manusia organisasi yang baik. Yang
dimaksud dengan perilaku dapat berupa sikap, tindakan
atau tingkah laku. Perilaku dapat dibagi menjadi tiga
macam, yaitu: a. perilaku formal, b. perilaku informal, c.
perilaku non formal. (Wursanto, 2002:)
Teori Organisasi Proses
Teori organisasi proses atau The Process Theory of
Organization adalah suatu teori yang memandang
organisasi sebagai proses kerja sama antara sekelompok
orang yang tergabung dalam suatu kelompok formal
(Wursanto, 2002). Oleh karena itu teori ini memandang
organisasi dalam arti dinamis, selalu bergerak dan di
dalamnya terdapat pembagian tugas dan prinsip-prinsip
yang bersifat umum, universal.
68
Teori Organisasi Kepemimpinan
Kepemimpinan atau leadership adalah kemampuan
seseorang untuk mempengaruhi orang lain (para
pengikut, para bawahan) sehingga orang lain mau
mengikuti apa yang menjadi kehendaknya. Orang yang
mampu mempengaruhi orang lain sehingga mau
mengikuti kehendaknya disebut pemimpin atau leader.
Teori ini beranggapan bahwa berhasil tidaknya
organisasi mencapai tujuan tergantung dari sampai
seberapa jauh seorang pemimpin mampu mempengaruhi
para bawahan sehingga mereka mau bekerja dengan
semangat yang tinggi dan tujuan organisasi dapat dicapai
secara efisien dan efektif. Teori organisasi kepemimpinan
dapat dibedakan menjadi : a. teori otokratis, b. teori
demokratis, c. teori kebebasan, d. teori paternalisme, e.
teori personal, dan f. teori non-personal. (Wursanto,
2002)
Teori Organisasi Fungsi
Pada dasarnya fungsi adalah sekelompok tugas atau
kegiatan yang harus dijalankan oleh seseorang yang
mempunyai kedudukan sebagai pemimpin atau sebagai
manajer guna mencapai tujuan organisasi. Teori ini
dilandaskan suatu pemikiran bahwa segala aktivitas
dalam organisasi akan dapat berjalan lancar dan berhasil
mencapai tujuan seperti yang telah ditetapkan apabila
pimpinan organisasi mampu menjalankan sekelompok
kegiatan yang telah menjadi fungsi dari seorang manajer
69
yang terdiri dari: kegiatan menyusun perencanaan
(planning), pengorganisasian (organizing), memberikan
motivasi atau pemberian bimbingan (motivating),
pengawasan (controlling), dan pengambilan keputusan
(decision making). (Wursanto, 2002)
Teori Pengambilan Keputusan
Teori ini berlandaskan kepada suatu pemikiran bahwa
berhasil tidaknya organisasi mencapai tujuan yang telah
ditentukan tergantung dari berbagai keputusan yang
dibuat oleh para pejabat di setiap tingkatan, baik
keputusan di tingkat puncak (keputusan administratif),
keputusan di tingkat menengah (keputusan eksekutif),
maupun keputusan di tingkat bawah (keputusan operatif).
(Wursanto, 2002)
Teori Kontingensi
Teori kontingensi (contingency theory) disebut juga
teori kemungkinan, teori lingkungan atau teori situasi.
Setiap organisasi apapun selalu menghadapi situasi
tertentu. Situasi yang dihadapi setiap organisasi berbedabeda, baik organisasi pemerintah, organisasi niaga,
maupun organisasi sosial. Oleh karena itu teori
kontingensi berlandaskan pada suatu pemikiran bahwa
pengelolaan organisasi dapat berjalan dengan baik dan
lancar
apabila
pemimpin
organisasi
mampu
memperhatikan dan memecahkan situasi tertentu yang
sedang dihadapi. Tidak ada prinsip-prinsip umum yang
70
berlaku untuk segala situasi. Setiap situasi harus
dianalisis sendiri. (Wursanto, 2002)
B. Konsep Dasar Organisasi
Secara konseptual ada dua batasan yang perlu
dikemukakan di sini, yakni istilah organization sebagai
kata benda dan organizing (pengorganisasian) sebagai
kata kerja, menunjukkan pada rangkaian aktivitas yang
harus dilakukan secara sistematis. Organisasi adalah
suatu sistem, mempunyai struktur dan perencanaan yang
dilakukan dengan penuh kesadaran, di dalamnya orangorang bekerja dan berhubungan satu sama lain dengan
suatu cara yang terkoordinasi, kooperatif, dan dorongandorongan guna mencapai tujuan-tujuan yang telah
ditetapkan (Beach, 1980; Champoux, 2003).
Apabila kita membicarakan organisasi sebagai suatu
sistem, berarti memandangnya terdiri dari unsur-unsur
yang saling bergantungan dan di dalamnya terdapat subsub sistem. Sedangkan struktur di sini mengisyaratkan
bahwa di dalam organisasi terdapat suatu kadar
formalitas dan adanya pembagian tugas atau peranan
yang
harus
dimainkan
oleh
anggota-anggota
kelompoknya.
Istilah organisasi dapat pula diartikan sebagai suatu
perkumpulan atau perhimpunan yang terdiri dari dua
orang atau lebih punya komitmen bersama dan ikatan
formal mencapai tujuan organisasi, dan di dalam
perhimpunannya terdapat hubungan antar anggota dan
71
kelompok dan antara pemimpin dan angota yang
dipimpin atau bawahan (Beach and Reinhartz, 2004;
Bush and Middlewood, 2005).
Dari kedua definisi di atas, dapat dinyatakan betapa
pentingnya organisasi sebagai alat administrasi dan
manajemen
dalam
melaksanakan
segala
kebijakan/keputusan yang dibuat pada tingkatan
administratif maupun manajerial. Dalam hubungan ini,
hakiki organisasi dapat ditinjau dari dua sudut
pandangan. Pertama, organisasi dipandang sebagai
wadah, tempat di mana kegiatan administrasi dan
manajemen dilaksanakan. Kedua, sebagai proses yang
berusaha menyoroti interaksi (hubungan) antara orangorang yang terlibat di dalam organisasi itu.
Proses pengorganisasian mencakup kegiatan¬kegiatan berikut:
1. Pembagian kerja yang harus dilakukan dan
menugaskannya pada individu tertentu, kelompokkelompok dan departemen.
2. Pembagian aktivitas menurut level kekuasaan dan
tanggungjawab.
3. Pembagian/pengelompokkan tugas menurut tipe dan
jenis yang berbeda-beda.
4. Penggunaan mekanisme koordinasi kegiatan individu
dan kelompok.
5. Pengaturan hubungan kerja antara anggota
organisasi.
72
Unsur-Unsur Organisasi
Pada
hakikatnya
organisasi
terbentuk
dari
sekelompok orang, kerja sama dan tujuan bersama.
Terdapat 5 cara seseorang menjadi anggota kelompok
formal\, yaitu :
1. Karena ditunjuk oleh pimpinan.
2. Dipilih oleh kelompok.
3. Dipilih oleh perwakilan dari luar kelompok.
4. Alasan sebagai volunteer (sukarela).
5. Karena ex-officio suatu jabatan dalam kelembagaan.
Teori-Teori Organisasi
Para ilmuan sejak lama menyadari bahwa adanya
teori-teori dari berbagai disiplin ilmu yang berbeda
memunculkan pertanyaan, perbedaan pandangan suatu
masalah, dan isu organisasi. Walaupun demikian,
fenomena ini justru membantu para ilmuan untuk
memberikan sejumlah jawaban terhadap satu persoalan
yang sama. Dengan berpegang kepada sejumlah teori
dan konsep, kita dapat menghadirkan berbagai
pandangan (perspectives) untuk mengkaji isu, masalah,
dan pertanyaan yang sama tentang organisasi
(Champoux, 2003).
Menurut Lubis dan Husaini (1987) bahwa yang
dimaksud dengan organisasi adalah sebagai suatu
kesatuan sosial dari sekelompok manusia, yang
berinteraksi menurut suatu pola tertentu sehingga setiap
anggota organisasi memiliki fungsi dan tugasnya masing-
73
masing, yang sebagai satu kesatuan mempunyai tujuan
tertentu dan mempunyai batas-batas yang jelas,
sehingga
bisa
dipisahkan
secara
tegas
dari
lingkungannya. Menurut Sutarto (1985) bahwa organisasi
adalah sistem yang saling berpengaruh antar orang
dalam kelompok yang bekerjasama untuk mencapai
tujuan tertentu. Menurut Herbert and Gullet bahwa yang
dimaksud dengan pengorganisasian merupakan proses
yang mana struktur suatu organisasi dibuat dan
ditegakan. Proses ini meliputi ketentuan dari kegiatankegiatan yang spesifik yang perlu untuk menyelesaikan
semua sasaran organisasi, pengelompokan kegiatan
tersebut berkaitan dengan susunan yang logis, dan tugas
dari kelompok kegiatan ini bagi suatu jabatan atau orang
yang bertanggung jawab. Barnard berpendapat bahwa
organisasi adalah suatu sistem aktivitas kooperatif antara
dua orang atau lebih. Organisasi merupakan
pengelompokan orang-orang ke dalam aktivitas
kerjasama untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan,
sedangkan pengorganisasian adalah aktivitas orangorang dalam mengelompokan, menyusun dan mengatur
berbagai macam pekerjaan yang perlu diselenggarakan
untuk mencapai tujuan pendidikan dalam (Henry Fayol,
1974). Organisasi merupakan penugasan orang-orang ke
dalam fungsi pekerjaan yang harus dilakukan agar terjadi
aktivitas kerjasama dalam mencapai tujuan. Sedangkan
pengorganisasian
merupakan
penyusunan
dan
pengelompokan
bermacam-macam
pekerjaan
74
berdasarkan jenis pekerjaan, urutan sifat dan fungsi
pekerjaan, waktu dan kecepatan (Griffin: 1959).
Dari pengertian teori dan organisasi maka dapat
dipahami bahwa definisi teori organisasi berfungsi
menjelaskan kegiatan dan dinamika kerjasama
organisasi dan memberikan tuntunan dalam pengambilan
keputusan berdasarkan prediksi akibat pengambilan
keputusan tersebut.
Menurut Lubis dan Husaini (1987) bahwa teori
organisasi adalah sekumpulan ilmu pengetahuan yang
membicaraan mekanisme kerjasama dua orang atau
lebih secara sistematis untuk mencapai tujuan yang telah
ditentukan. Teori organisasi merupakan sebuah teori
untuk mempelajari kerjasama pada setiap individu.
Hakekat kelompok dalam individu untuk mencapai tujuan
beserta cara-cara yang ditempuh dengan menggunakan
teori yang dapat menerangkan tingkah laku, terutama
motivasi, individu dalam proses kerjasama.
Tujuan organisasi beserta perangkat-perangkat
organisasi.
Orang-orang membentuk atau terlibat dalam suatu
organisasi yaitu untuk menyempurnakan tujuan individu
atau apa yang menjadi cita-citanya. Orang masuk ke
dalam kelompok tentunya dengan tujuan tertentu yang
diharapkan dapat menimbulkan kepuasan. Berbagai
tujuan dapat diperoleh apabila seseorang masuk ke
dalam suatu kelompok sebab kebanyakan pemenuhan
75
kebuhan sulit dilakukan secara sendiran. Tujuan manusia
pada dasarnya ingin memenuhi segala bentuk
kebutuhannya. Kebutuhan manusia sangat bermacammaacam coraknya. Ada kebutuhan yang bersifat
kebendaan, seperti sandang, pangan dan papan. Ada
pula kebutuhan yang bersifat kerokhanian seperti
pergaulan, kasih sayang, keamanan, pemenuhan
kewajiban, membalas sesuatu, menciptakan sesuatu
dan lain-lain.menjadi penting untuk dilakukan. Terdapat
dua alasan yang menyebabkan pembahasan mengenai
tujuan organisasi. Pertama, tujuan merupakan alasan
bagi eksistensi organisasi, tujuan dinyatakan sebagai
keadaan yang ingin dicapai oleh suatu organisasi.
Kedua, tujuan sangat penting bagi proses manajemen
yang dijalankan dalam suatu organisasi yang
memberikan pengakuan (legitimacy) terhadap perlunya
organisasi berdiri, memberikan gambaran mengenai arah
pengembangan organisasi, dan bisa digunakan sebagai
kriteria untuk mengukur performansi organisasi, dan juga
untuk mengurangi ketidakpastian.
Terdapat beberapa jenis tujuan dalam organisasi
yang memberikan arah bagi pelaksanaan kegiatan
maupun pengambilan keputusan, yaitu:
a. Sasaran lingkungan, yaitu kondisi dimana suatu
organisasi-organisasi lain yang terdapat pada
lingkungannya;
76
b. Sasaran output, yaitu menunjukan bentuk dan
banyaknya output yang akan dihasilkan oleh
organisasi;
c. Sasaran sistem, yaitu berhubungan dengan
pemeliharaan
atau
perawatan
maintenance
organisasi sendiri;
d. Sasaran produk menggambarkan karakteristik produk
atau jasa yang akan diberikan kepada konsumen,
sasaran ini menentukan jumlah, mutu, jenis, corak,
dan karakteristik lainnya yang menggambarkan
karakteristik produk atau jasa yang ditawarkan;
e. Sasaran bagian (sub unit goal) yaitu menggambarkan
sasaran dari suatu bagian atau suatu satuan unit
kerja yang merupakan bagian dari unit organisasi.
Perangkat-perangkat yang terdapat dalam sebuah
organisasi terdiri dari berbagai macam komponen, yaitu:
(1) lembaga organsasi, wadah atau ikatan; (2) Sumbersumber daya (resources); (3) metode atau strategi
organisasi; (4) hubungan interelasi dan aktivitas; (5)
tujuan organisasi.
Keuntungan yang diperoleh seseorang dari organisasi
dapat berupa keuntungan pokok dan keuntungan
tambahan. Yang dimaksud dengan keuntungan pokok
adalah keuntungan yang menjadi dasar harapan untuk
diperoleh seseorang didalam organisasi, sedangkan
yang dimaksud dengan keuntunngan tambahan adalah
keuntungan yang semula tidak menjadi dasar harapan
77
untuk diperoleh tetapi baru muncul setelah orang berada
dalam organisasi.
C. Mendalami Organisasi, Bentuk dan Jenis
Organisasi merupakan salah satu sarana untuk
mencapai tujuan bersama melalui pelaksanaan fungsifungsi manajemen yang dilakukan seorang pimpinan
dengan organisasi yang bersangkutan. Jadi keberhasilan
suatu organisasi itu tergantung pada bagaimana interaksi
orang-orang (dalam proses aktifitas fungsi menegemen)
yang tertuang dalam wadah dalam organisasi (struktur
organisasi yang dianut).
Kebutuhan akan pentingnya peranan oranisasi akan
disesuaikan dengan seberapa besar anggota organisasi,
karena semakin sedikit anggota organisasi semakin
sederhana pula fungsi-fungsi pengorganisasian yang
dilakukan. Apabila anggota organisasi bertambah banyak
maka semakin banyak kebutuhan akan organisasi
semakin besar.
Ada dua
pola dari organisasi, yaitu organisasi
formal yaitu organisasi yang dibentuk secara sadar dan
mempunyai tujuan tertentu yang disadari pula dengan
menggunakan sistem tugas, hubungan wewenang,
tanggung jawab maupun pertanggungjawaban dirancang
oleh manajer agar pekerjaan dapat dilaksanakan sesuai
dengan peraturan yang telah disepakati bersama.
Organisasi
Informal yaitu
organisasi
yang
keberadaannya tidak direncanakan tetapi terjadi secara
78
otomatis karena hubungan antar perseorangan pada
sesama anggota organisasi formal, yang struktur
organisasi, informal tidak akan terlihat tetapi akan selalu
mengikuti keberadaan organisasi formal.Jadi bisa kita
lihat kan,perbedaan dari kedua pola tersebut.
Bentuk struktur organisasi dibagi dalam enam jenis
yaitu : Organisasi Lini., Organisasi Fungsional,
Organisasi Lini dan Staff, Organisasi Fungsional dan
Lini, Organisasi Matrik, Organisasi Komite.
Organisasi Lini atau garis adalah bentuk organisasi
yang didalamnya terdapat garis wewenang yang
menghubungkan langsung secara vertikal antara atasan
ke bawahan.
Organisasi Fungsional adalah suatu organisasi suatu
organisasi di mana wewenang dari pimpinan tertinggi
dilimpahkan kepada kepala bagian yang mempunyai
jabatan fungsional untuk dikerjakan kepada para
pelaksana yang mempunyai keahlian khusus.
Organisasi Lini dan Staff adalah suatu bentuk
organisasi di mana pelimpahan wewenang berlangsung
secara vertikal dan sepenuhnya dari pucuk pimpinan ke
kepala bagian di bawahnya serta masing-masing
pejabat,manajer ditempatkan satu atau lebih pejabat staff
yang tidak mempunyai wewenang memerintah tapi hanya
sebagai penasihat, misalnya mengenai masalah
kearsipan, keuangan, personel dan sebagainya.
Organisasi Fungsional dan Lini adalah bentuk
organisasi dimana wewenang dari pimpinan tertinggi
79
dilimpahkan kepada kepala bagian di bawahnya yang
mempunyai keahlian tertentu serta sebagian dilimpahkan
kepada pejabat fungsional yang koordinasinya tetap
diserahkan kepada kepala bagian.
Organisasi Matrik disebut juga sebagai organisasi
manajemen proyek yaitu organisasi di mana penggunaan
struktur organisasi menunjukkan di mana para spesialis
yang mempunyai keterampilan masing-masing bagian
dari kegiatan perusahaan dikumpulan lagi menjadi satu
untuk mengerjakan suatu proyek yang harus
diselesaikan.
Organisasi komite adalah bentuk organisasi di mana
tugas kepemimpinan dan tugas tertentu dilaksanakan
secara kolektif oleh sekelompok pejabat, yang berupa
komite atau dewan atau board dengan pluralistic
manajemen.
Tipe atau Bentuk Organisasi
Dalam perkembangan untuk saat ini pada pokoknya
ada enam bentuk organisasi yang perlu diperhatikan
yaitu :
1. Organisasi Lini (Line Organization).
Diciptakan oleh Henry Fayol, organisasi lini adalah
suatu bentuk organisasi yang menghubungkan
langsung secara vertical antara atasan dengan
bawahan, sejak dari pimpinan tertinggi sampai
dengan jabatan-jabatan yang terendah, antara eselon
satu dengan eselon yang lain masing-masing
80
dihubungkan dengan garis wewenang atau komando.
Organisasi Lini hanya tepat dipakai dalam organisasi
kecil. Contohnya; Perbengkelan, Rumah Makan,
Rukun tetangga.
Ciri-ciri Organisasi Garis :
1. Hubungan antara atasan dan bawahan masih
bersifat langsung dengan satu garis wewenang
2. Jumlah karyawan sedikit
3. Pemilik modal merupakan pemimpin tertinggi
4. Belum terdapat spesialisasi
5. Masing-masing kepala unit mempunyai wewenang
& tanggung jawab penuh atas segala bidang
pekerjaan
6. Struktur organisasi sederhana dan stabil
7. Organisasi tipe garis biasanya organisasi kecil
8. Disiplin mudah dipelihara (dipertahankan)
Kebaikan Organisasi Garis :
1. Ada kesatuan komando yang terjamin dengan
baik
2. Disiplin pegawai tinggi dan mudah dipelihara
(dipertahankan)
3. Koordinasi lebih mudah dilaksanakan
4. Proses pengambilan keputusan dan instruksiinstruksi dapat berjalan cepat
5. Garis kepemimpinan tegas, tidak simpang siur,
karena pimpinan langsung berhubungan dengan
81
bawahannya sehingga semua perintah dapat
dimengerti dan dilaksanakan
6. Rasa solidaritas pegawai biasanya tinggi
7. Pengendalian mudah dilaksanakan dengan cepat
8. Tersedianya kesempatan baik untuk latihan bagi
pengembangan bakat-bakat pimpinan.
9. Adanya penghematan biaya
10. Pengawasan berjalan efektif
Kelemahan Organisasi Garis :
1. Tujuan dan keinginan pribadi pimpinan seringkali
sulit dibedakan dengan tujuan organisasi
2. Pembebanan yang berat dari pejabat pimpinan ,
karena dipegang sendiri
3. Adanya kecenderungan pimpinan bertindak
secara otoriter/diktaktor, cenderung bersikap kaku
(tidak fleksibel).
4. Kesempatan pegawai untuk berkembang agak
terbatas karena sukar untuk mengabil inisiatif
sendiri
5. Organisasi terlalu tergantung kepada satu orang,
yaitu pimpinan
6. Kurang tersedianya staf ahli
82
Contoh bagan Organisasi Lini :
2. Organisasi Lini dan Staff (Line and Staff
Organization).
Merupakan kombinasi dari organisasi lini,
asaz
komando
dipertahankan
tetapi
dalam
kelancaran tugas pemimpin dibantu oleh para staff,
dimana staff berperan memberi masukan, bantuan
pikiran saran-saran, data informasi yang dibutuhkan:
Ciri-ciri Organisasi Lini dan Staff :
1. Hubungan atasan dan bawahan tidak bersifat
langsung
2. Pucuk pimpinan hanya satu orang dibantu staff
3. Terdapat 2 kelompok wewenang yaitu lini dan
staff
4. Jumlah karyawan banyak
5. Organisasi besar, bersifat komplek
6. Adanya spesialisasi
83
Kebaikan Organisasi Lini dan Staff:
1. Asas kesatuan komando tetap ada. Pimpinan
tetap dalam satu tangan.
2. Adanya tugas yang jelas antara pimpian staf dan
pelaksana
3. Tipe organisasi garis dan staf fleksibel (luwes)
karena dapat ditempatkan pada organisasi besar
maupun kecil.
4. Pengembalian keputusan relatif mudah, karena
mendapat bantuan/sumbangn pemikiran dari staf.
5. Koordinasi mudah dilakukan, karena ada
pembagian tugas yang jelas.
6. Disiplin dan moral pegawai biasanya tinggi,
karena tugas sesuai dengan spesialisasinya
7. Bakat pegawai dapat berkembang sesuai dengan
spesialisasinya.
8. Diperoleh manfaat yang besar bagi para ahli
Kelemahan Organisasi Laris dan Staff:
1. Kelompok pelaksana terkadang bingung untuk
membedakan perintah dan bantuan nasihat
2. Solidaritas pegawai kurang, karena adanya
pegawai yang tidak saling mengenal
3. Sering terjadi persaingan tidak sehat, karena
masing-masing
menganggap
tugas
yang
dilaksanakannyalah yang penting
4. Pimpinan lini mengabaikan advis staf
5. Apabila tugas dan tanggung jawab dalam
berbagai kerja antara pelajat garis dan staf tidak
84
tegas, maka akan menimbulkan kekacauan dalam
menjalankan wewenang
6. Penggunaan
staf
ahli
bisa
menambah
pembebanan biaya yang besar
7. Kemungkinan
pimpinan
staf
melampaui
kewenangan stafnya sehingga menimbulkan
ketidaksenangan pegawai lini
8. Kemungkinan
akan
terdapat
perbedaan
interpretasi antara orang lini dan staf dalam
kebijakan dan tugas-tugas yang diberikan
sehingga menimbulkan permasalahan menjadi
kompleks.
Contoh bagan organisasi garis dan staf :
3. Organisasi
Fungsional
(Functional
Organization),
Diciptakan oleh Frederick W. Taylor, Organisasi ini
disusun berdasarkan sifat dan macam pekerjaan
yang harus dilakukan, masalah pembagian kerja
85
merupakan masalah yang menjadi perhatian yang
sungguh-sungguh.
Ciri-ciri Organisasi Fungsional :
1. Pembidangan tugas secara tegas dan jelas dapat
dibedakan
2. Bawahan akan menerima perintah dari beberapa
atasan
3. Pekerjaan lebih banyak bersifat teknis
4. Target-target jelas dan pasti
5. Pengawasan ketat
6. Penempatan jabatan berdasarkan spesialisasi
Kebaikan organisasi Fungsional :
1. Spesialisasi dapat dilakukan secara optimal
2. Para pegawai bekerja sesuai ketrampilannya
masing-masing
3. Produktivitas dan efisiensi dapat ditingkatkan
4. Koordinasi menyeluruh bisa dilaksanakan pada
eselon atas, sehingga berjalan lancar dan tertib
5. Solidaritas, loyalitas, dan disiplin karyawan yang
menjalankan fungsi yang sama biasanya cukup
tinggi.
6. Pembidangan tugas menjadi jelas
Kelemahan organisasi fungsional:
1. Pekerjaan seringkali sangat membosankan
2. Sulit mengadakan perpindahan karyawan/pegawai
dari satu bagian ke bagian lain karena pegawai
86
hanya memperhatikan bidang spesialisasi sendiri
saja
3. Sering ada pegawai yang mementingkan
bidangnya
sendiri,
sehingga
koordinasi
menyeluruh sulit dan sukar dilakukan
Contoh Bagan Organisasi Bentuk Fungsional :
4. Organisasi Lini & Fungsonal (Line & Functional
Organization),
Merupakan suatu bentuk organisasi dimana
wewenang dari pimpinan tertinggi dilimpahkan
kepada perkepala unit dibawahnya dalam bidang
pekerjaan tertentu dan selanjutnya pimpinan tertinggi
tadi masih melimpahkan wewenang kepada pejabat
fungsional yang melaksanakan bidang pekerjaan
operasional dan hasil tugasnya diserahkan kepada
kepala unit terdahulu tanpa memandang eselon atau
tingkatan.
87
Ciri-ciri Organisasi Lini Dan Fungsional :
1. Tidak tampak adanya perbedaan tugas-tugas
pokok dan tugas-tugas yang bersifat bantuan.
2. Terdapat spesialisasi yang maksimal
3. Tidak ditonjolkan perbedaan tingkatan dalam
pembagian kerja
Kebaikan organisasi Lini dan fungsional :
1. Solidaritas tinggi
2. Disiplin tinggi
3. Produktifitas
tinggi
karena
spesialisasi
dilaksanakan maksimal
4. Pekerjaan – pekerjaan yang tidak rutin atau teknis
tidak dikerjakan
Keburukan Organisasi Lini dan Fungsional :
1. Kurang fleksibel dan tour of duty
2. Pejabat fungsional akan mengalami kebingungan
karena dikoordinasikan oleh lebih dari satu orang
3. Spesiaisasi memberikan kejenuhan
Contoh bagan organisasi Lini dan Fungsional :
88
5. Organisasi Lini, Fungsional dan Staff (Lini,
Functional And Staff Organization), Organisasi ini
merupakan perkembangan lebih lanjut dari organisasi
berbentuk lini dan fungsional.
Ciri-ciri Organisasi Lini, Fungsional dan Staff :
1. Organisasi besar dan kadang sangat ruwet
2. Jumlah karyawan banyak.
3. Mempunyai 3 unsur karyawan pokok:
o Karyawan dengan tugas pokok (line personal)
o Karyawan dengan tugas bantuan (staff
personal)
o Karyawan
dengan
tugas
operasional
fungsional (functional group)
6. Organisasi Komite (Commite Organization),
Suatu organisasi dimana tugas kepemimpinan dan
tugas tertentu lainnya dilaksakan secara kolektif.
Organisasi komite terdiri dari :
1. Executive Committee ( Pimpinan Komite), yaitu
para anggotanya mempunyai wewenang lini
2. Staff Committee, yaitu orang – orang yang hanya
mempunyai wewenang staf
Ciri-ciri Organisasi Komite :
1. Adanya dewan dimana anggota bertindak secara
kolektif
2. Adanya hak, wewenang dan tanggung jawab
sama dari masing-masing anggota dewan.
3. Asas musyawarah sangat ditonjolkan
89
4. Organisasinya besar & Struktur tidak sederhana
5. Biasannya
bergerak
dibidang
perbankan,
asuransi, niaga.
Kebaikan Organisasi Komite :
1. Pelaksanaan decision making berlangsung baik
karena terjadi musyawarah dengan pemegang
saham maupun dewan
2. Kepemimpinan yang bersifat otokratis yang
sangat kecil
3. Dengan adanya tour of duty maka pengembangan
karier terjamin
Keburukan Organisasi Komite :
1. Proses decision making sangat lambat
2. Biaya operasional rutin sangat tinggi
3. Kalau
ada
masalah sering kali terjadi
penghindaran siapa yang bertanggung jawab
90
BAB V : TEORI ORGANISASI BIROKRASI PUBLIK
A. Teori Organisasi, Administrasi dan Birokrasi
Teori organisasi klasik mendefinisikan organisasi
sebagai struktur hubungan wewenang, tujuan, peranan,
kegiatan, komunikasi dan faktor-faktor lain yang terdapat
bila orang-orang bekerja bersama. Teori organisasi klasik
terdiri atas (1) teori birokrasi (2) teori administrasi dan (3)
manajemen ilmiah. Teori birokrasi dipelopori oleh Max
Weber, menurut max weber birokrasi mempunyai
karakteristik tertentu yaitu:
1. Pembagian kerja yang jelas
2. Hierarki wewenang dirumuskan dengan baik
3. Program rasional untuk mencapai tujuan
4. Sistem dan prosedur bagi penanganan situasi kerja
5. Sistem aturan yang mencakup hak-hak dan
kewajiaban-kewajiban posisi para
pemegang
jabatan.
6. Hubungan antar pribadi bersifat normal
Teori administrasi adalah bagian kedua dari tiga
dasar teori klasik organisasi (Hick dan Gullett, 1975). Di
sini terdapat perbedaan yang dibiaskan pada praktek
manajerial dalam teori administrasi. Mengingat teori
birokrasi memberikan penjelasan organisasi yang
dibangun secara ideal, teori administrasi merumuskan
strategi spesifik untuk menerapkan struktur birokrasi.
Teori administrasi menterjemahkan banyak prinsip
dasar model birokrasi secara deskriptif ke dalam prinsip
91
praktek manajerial preskriptif. Buktinya, teori administrasi
memiliki gelar populer sebagai “prinsip manajemen” (Hick
dan Gullett, 1975).
Teoritikus
administrasi
pertama
dan
paling
berpengaruh adalah industrialis berkebangsaan Perancis
yaitu Henry Fayol. Pada tahun 1916, Fayol
mengidentifikasi beberapa prinsip manajemen. Dalam
tonggak sejarahnya buku berjudul Manajemen Umum
dan Industri (yang diterjemahkan kembali ke dalam
bahasa Inggris di tahun 1949) itu telah menjadi titik tolak
dari teori administrasi. Prinsip-prinsip tersebut telah
diterapkan secara luas pada desain dan praktek
organisasi dan memberikan pengaruh kuat pada desain
dan administrasi organisasi industri modern.
Tidak semua birokrasi dan administrasi berjalan
lancar. Semua pasti sering mengalami hambatan atau
masalah.Contohnya, kelemahan yang terdapat dalam
birokrasi sebenarnya tidak berarti bahwa birokrasi adalah
satu bentuk organisasi yang negatif, pada gilirannya
aktivitas administrasi diorientasikan pada kepentingan
kelompok sosialnya.
Asumsi yang dipergunakan adalah bahwa birokrat di
pengaruhi oleh pandangan nilai-nilai kelompok sosial dari
mana ia berasal. Sementara itu, kontrol internal tidak
dapat dijalankan. Sehingga dengan birokrasi sistem
perwakilan diharapkan dapat diterapkan mekanisme
kontrol internal.
92
Sebagai acuan teori apa yang telah dikerjakan oleh
Max Weber adalah melakukan konseptualisasi sejarah
dan menyajikan teori-teori umum dalam bidang sosiologi.
Di antaranya yang paling menonjol adalah teorinya
mengenai birokrasi dan cacat-cacat yang sering kali
diungkapkan sebenarnya lebih tepat dicerna sebagai
disfungsi birokrasi. Lebih jauh lagi, birokrasi itu sendiri
merupakan kebutuhan pokok peradaban modern yang
membutuhkan satu bentuk organisasi birokratik.
Pembahasan mengenai birokrasi mempunyai kemiripan
dengan apa yang diamati oleh teori organisasi klasik.
Dalam membahas mengenai otorita., Weber
mengajukan 3 tipe idealnya yang terdiri dari: otorita
tradisional, kharismatik dan legal rasional.
Otorita tradisional mendasarkan diri pada pola
pengawasan di mana legitimasi diletakkan pada loyalitas
bawahan
kepada
atasan.
Otorita
kharismatik
menunjukkan legitimasi yang didasarkan atas sifat-sifat
pribadi yang luar biasa. dan otorita legal rasional
kepatuhan bawahan di dasarkan atas legalitas formal
dan dalam yurisdiksi resmi.
Kelemahan dari teori Weber terletak pada
keengganan untuk mengakui adanya konflik di antara
otorita yang disusun secara hierarkis dan sulit
menghubungkan
proses
birokratisasi
dengan
modernisasi yang berlangsung di negara-negara sedang
berkembang.
93
Tipologi yang diajukan oleh Weber, selanjutnya
dikembangkan oleh para sarjana lain, seperti oleh Fritz
Morztein Marx, Eugene Litwak dan Textor dan Banks,
yang mengembangkan tujuh prinsip POSDCoRB adalah
Luther H. Gullick. POSDCoRB adalah akronim dari
planning, organizing, staffing, directing, coordinating,
reporting, budgeting. Menurut Gullick ketujuh aktivitas
inilah yang pada umumnya dijalankan oleh manajer pada
semua organisasi. Perencanaan adalah kegiatankegiatan yang berkenaan dengan penyusunan garis-garis
besar yang memuat sesuatu yang harus dikerjakan, dan
metode-metode untuk melaksanakannya dalam rangka
mencapai tujuan organisasi. Henry Fayol telah
menunjukkan adanya 8 kriteria bagi suatu rencana yang
baik. Dalam pemerintahan, dikenal tiga macam
perencanaan, yakni: perencanaan jangka panjang,
menengah, dan pendek.
Pengorganisasian adalah aktivitas-aktivitas yang
berkaitan dengan penyusunan struktur yang dirancang
untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan yang telah
ditentukan. Pengorganisasian sebenarnya merupakan
proses
mengorganisasikan
orang-orang
untuk
melaksanakan tugas pokoknya. Oleh karena itu, dalam
administrasi negara masalah organisasi dan personalia
merupakan dua faktor utama.Penyediaan staf adalah
pengarahan dan latihan sekelompok orang yang
mengerjakan sesuatu tugas, dan memelihara kondisi
kerja
yang
menyenangkan.
Dalam
upaya
94
mengembangkan staf metode yang dapat dipergunakan,
antara lain: latihan jabatan, penugasan khusus, simulasi,
permainan
peranan,
satuan
tugas
penelitian,
pengembangan diri dan seterusnya. Sementara itu ada
tiga tipe program pengembangan staf yang terdiri dari:
presupervisory programs, middle management programs
dan executive development programs.
Teoritikus
administrasi
pertama
dan
paling
berpengaruh adalah industrialis berkebangsaan Perancis
yaitu Henry Fayol. Pada tahun 1916, Fayol
mengidentifikasi beberapa prinsip manajemen. Dalam
tonggak sejarahnya buku berjudul Manajemen Umum
dan Industri (yang diterjemahkan kembali ke dalam
bahasa Inggris di tahun 1949) itu telah menjadi titik tolak
dari teori administrasi. Prinsip-prinsip tersebut telah
diterapkan secara luas pada desain dan praktek
organisasi dan memberikan pengaruh kuat pada desain
dan administrasi organisasi industri modern.
Beberapa prinsip dasar manajemen yang telah
diperkenalkan oleh Fayol kemudian menjadi sesuatu
yang biasa kita temukan sekarang ini, tetapi itu
merupakan refleksi dari aplikasi dan penggunaannya
yang luas. Banyak prinsip dasar yang serupa dengan
model birokrasi yang didefinisikan oleh Weber. Fayol
(1949) mendefinisikan prinsip dasar manajemen yaitu :
Perencanaan, Organisasi, Perintah, Kontrol, Bidang
pekerjaan, Otoritas, Disiplin, Kesatuan perintah,
Kesatuan arah, Bawahan individu bagi kelompok yang
95
lebih besar, Penghitungan ulang, Sentralisasi kekuasaan,
Perintah, Ekuitas, Stabilitas kedudukan, Inisiatif ,
Semangat kesatuan, Lini dan fungsi staf
Rantai scalar menyatakan bahwa anggota organisasi
harus menjawab langsung kepada atasan mereka dan
mengawasi langsung bawahan mereka dengan
membentuk jalur interaksi vertikal di antara atasan dan
bawahan sepanjang rantai komando hirarki organisasi.
Teori administrasi dikembangkan sebagai panduan
preskriptif bagi manajemen organisasi industri sesuai
penggunaan kaidah dan otoritas secara langsung. Di sini
diperlihatkan kekuatan dan kelemahan dari teori
administrasi. Prinsip dasar preskriptif dari teori
administrasi membuat teori tersebut sangat pragmatis
dan dapat diaplikasikan pada organisasi bisnis.
Sebelumnya, karena tidak ada prinsip manajemen
universal yang dapat diaplikasikan secara merata pada
semua situasi organisasi, prinsip teori administrasi dapat
disalah artikan, bertentangan dan tidak sesuai dalam
penggunaannya ketika berhubungan dengan masalahmasalah organisasi yang berbeda.
Di samping itu, seperti yang akan kita bahas secara
mendalam pada bagian akhir bab ini, prinsip teori
administrasi, seperti prinsip birokrasi, sering dihubungkan
sebagai bentuk yang kaku dan tidak peka terhadap
kebutuhan anggota organisasi.
Birokrasi harus dicerna sebagai satu fenomena
sosiologis dan birokrasi sebaiknya dipandang sebagai
96
buah dari proses rasionalisasi. Konotasi atau anggapan
negatif
terhadap
birokrasi
sebenarnya
tidak
mencerminkan birokrasi dalam sosoknya yang utuh.
Birokrasi adalah salah satu bentuk dari organisasi, yang
diangkat atas dasar alasan keunggulan teknis, di mana
organisasi tersebut memerlukan koordinasi yang ketat,
karena melibatkan begitu banyak orang dengan keahliankeahlian yang sangat bercorak ragam.
Ada tiga kecenderungan dalam merumuskan atau
mendefinisikan birokrasi, yakni: pendekatan struktural,
pendekatan behavioral (perilaku) dan pendekatan
pencapaian tujuan.
Weber mengajukan 3 tipe idealnya yang terdiri dari:
otorita tradisional, kharismatik dan legal rasional. Otorita
tradisional mendasarkan diri pada pola pengawasan di
mana legitimasi diletakkan pada loyalitas bawahan
kepada atasan. Sedang otorita kharismatik menunjukkan
legitimasi yang didasarkan atas sifat-sifat pribadi yang
luar biasa. Adapun otorita legal rasional kepatuhan
bawahan di dasarkan atas legalitas formal dan dalam
yurisdiksi resmi.
Kelemahan dari teori Weber terletak pada
keengganan untuk mengakui adanya konflik di antara
otorita yang disusun secara hierarkis dan sulit
menghubungkan
proses
birokratisasi
dengan
modernisasi yang berlangsung di negara-negara sedang
berkembang.
97
Menurut Dennis H. Wrong ciri struktural utama dari
birokrasi adalah: pembagian tugas, hierarki otorita,
peraturan dan ketentuan yang terperinci dan hubungan
impersonal di antara para pekerja. Karakteristik birokrasi
menurut Max Weber terdiri dari: terdapat prinsip dan
yurisdiksi yang resmi, terdapat prinsip hierarki dan tingkat
otorita, manajemen berdasarkan dokumen-dokumen
tertulis, terdapat spesialisasi, ada tuntutan terhadap
kapasitas kerja yang penuh dan berlakunya aturanaturan umum mengenal manajemen.
Ada dua pandangan dalam merumuskan birokrasi.
Pertama, memandang birokrasi sebagai alat atau
mekanisme. Kedua, memandang birokrasi sebagai
instrumen kekuasaan. Pentingnya peranan birokrasi
amat
menonjol
dalam
negara-negara
sedang
berkembang di mana mereka semuanya telah
memberikan prioritas kegiatannya pada penyelenggaraan
pembangunan nasional. Di negara-negara ini birokrasi
berperan sebagai motor dan penggerak pembangunan.
Secara khusus peranan dan pentingnya arti birokrasi
tertampilkan dalam fungsinya sebagai pemrakarsa usul
pembuatan kebijakan, penasihat dalam kebijakan dan
sebagai inovator dan penyedia sumber.
Kegiatan-kegiatan dalam rangka studi Organisasi dan
Metode meliput tiga hal berikut: penyelidikan organisasi,
penyempurnaan metode, dan penelaahan tata ruang.
Usaha pengembangan/pelembagaan organisasi adalah
suatu usaha untuk memperbaiki efektivitas dan
98
kesehatan organisasi dengan menggunakan ilmu dan
pengetahuan perilaku. Pengembangan/ pelembagaan
organisasi dipandang sebagai analisis segi kemanusiaan
dalam seluruh kehidupan organisasi. Perkembangan
masyarakat yang semakin kompleks mendorong
tumbuhnya studi administrasi terhadap bidang-bidang
khusus. Tujuannya adalah untuk lebih meningkatkan
efektivitas dan efisiensi organisasi.
Birokrasi dan Administrasi itu mempunyai hubungan
yang sangat erat, artinya setiap organisasi tidak akan
lepas dari sebuah birokrasi dan administrasi, karena
birokrasi dan administrasi menyatupadukan aktivitas
organisasi menuju titik yang sama. Sistem birokrasi dan
administrasi di Indonesia diharapkan semakin maju dan
berfungsi dengan baik dan selayaknya sebagai negara
berkembang dan mecontoh negara-negara maju yang
sistem organisasi birokrasi dan administrasinya relative
lebih bagus.
B. Organisasi Dan Birokrasi Administrasi Publik
Adanya pengertian yang sering kali dipergunakan
untuk maksud yang sama yaitu pengertian organisasi
dan pengertian institusi, tertapi keduanya sebenarnya
berbeda. Organisasi lebih menunjukkan ikatan-ikatan
struktural, sedang institusi lebih menampilkan ikatanikatan normatif sosial. Bertitik tolak dari kesadaran akan
arti pentingnya organisasi dalam kehidupan sosial,
berkembang berbagai macam teori organisasi. Teori-teori
99
organisasi ini dapat dibagi dalam tiga kelompok teori
berikut: model tertutup, model terbuka, dan model
sintesis.
Bentuk organisasi yang paling banyak dijumpai
adalah organisasi lini dan staf yang dalam organisasi
yang demikian, anggota organisasi terbagi dua: yang
berkaitan dengan implementasi organisasi disebut unit
lini, dan mereka yang mempunyai aktivitas untuk
memberikan nasihat kepada pimpinan disebut unit staf.
Koordinasi dapat dipandang sebagai konsekuensi
dari adanya pembagian tugas atau spesialisasi.
Koordinasi merupakan kegiatan yang dimaksudkan untuk
menyatupadukan semua aktivitas organisasi menuju titik
yang sama. Sedangkan fungsi pengawasan dilakukan
untuk membuat kegiatan yang dilakukan satuan kerja
atau unit-unit organisasi berjalan sesuai dengan rencana
yang telah ditetapkan, sehingga dengan demikian dapat
dicegah kegiatan-kegiatan yang menyimpang dari
rencana.
Fungsi-fungsi P.O.S.D.Co.R.B. dalam Administrasi
Publik, melalui tujuh prinsip yang dikembangkan Luther
H. Gullick. POSDCoRB adalah akronim dari planning,
organizing, staffing, directing, coordinating, reporting,
budgeting. Menurut Gullick ketujuh aktivitas inilah yang
pada umumnya dijalankan oleh manajer pada semua
organisasi.
Perencanaan
adalah
kegiatan-kegiatan
yang
berkenaan dengan penyusunan garis-garis besar yang
100
memuat sesuatu yang harus dikerjakan, dan metodemetode untuk melaksanakannya dalam rangka mencapai
tujuan organisasi. Henry Fayol telah menunjukkan
adanya 8 kriteria bagi suatu rencana yang baik. Dalam
pemerintahan, dikenal tiga macam perencanaan, yakni:
perencanaan jangka panjang, menengah, dan pendek.
Pengorganisasian
adalah
aktivitas-aktivitas
yang
berkaitan dengan penyusunan struktur yang dirancang
untuk membantu pencapaian tujuan-tujuan yang telah
ditentukan.
Pengorganisasian sebenarnya merupakan proses
mengorganisasikan orang-orang untuk melaksanakan
tugas pokoknya. Oleh karena itu, dalam administrasi
publik masalah organisasi dan personalia merupakan
dua faktor utama. Penyediaan staf adalah pengarahan
dan latihan sekelompok orang yang mengerjakan
sesuatu tugas, dan memelihara kondisi kerja yang
menyenangkan. Dalam upaya mengembangkan staf
metode yang dapat dipergunakan, antara lain: latihan
jabatan, penugasan khusus, simulasi, permainan
peranan, satuan tugas penelitian, pengembangan diri
dan seterusnya. Sementara itu ada tiga tipe program
pengembangan staf yang terdiri dari: presupervisory
programs, middle management programs dan executive
development programs.
Pengarahan adalah pembuatan keputusan-keputusan
dan menyatukan mereka dalam aturan yang bersifat
khusus dan umum. Fungsi pengarahan melibatkan
101
pembimbingan dan supervisi terhadap usaha-usaha
bawahan dalam rangka pencapaian sasaran-sasaran
organisasi. Dalam kaitannya dengan fungsi ini, ilmu-ilmu
perilaku telah memberikan sumbangan besar dalam
bidang-bidang motivasi dan komunikasi.
Pengoordinasian adalah kegiatan-kegiatan untuk
mempertalikan berbagai bagian-bagian pekerjaan dalam
sesuatu organisasi. Mengenai koordinasi ada beda
pandang antara beberapa sarjana. Di satu pihak ada
yang memandangnya sebagai fungsi manajemen.
Sedang pihak yang lain, menganggapnya sebagai tujuan
manajemen.
Dalam
pandangan
yang
kedua,
keberhasilan koordinasi sepenuhnya tergantung pada
keberhasilan
atau
efektivitas
dari
fungsi-fungsi
perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, dan
pengawasan.
Dengan pelaporan dimaksudkan sebagai fungsi yang
berkaitan dengan pemberian informasi kepada manajer,
sehingga
yang
bersangkutan
dapat
mengikuti
perkembangan dan kemajuan kerja. Jalur pelaporan
dapat bersifat vertikal, tetapi dapat juga bersifat
horizontal. Pentingnya pelaporan terlihat dalam kaitannya
dengan konsep sistem informasi manajemen, yang
merupakan hal penting dalam pembuatan keputusan oleh
manajer. Penganggaran adalah fungsi yang berkenaan
dengan pengendalian organisasi melalui perencanaan
fiskal dan akuntansi. Sesuatu anggaran, baik APBN
maupun APBD, menunjukkan dua hal: pertama sebagai
102
satu pernyataan fiskal dan kedua sebagai suatu
mekanisme. Allen Schick mengungkapkan adanya tiga
tujuan anggaran: pengawasan, manajemen, dan
perencanaan. Sedangkan fungsi anggaran berdasarkan
perjalankan historisnya terdiri dari empat macam yaitu:
fungsi kontrol, fungsi manajemen, fungsi perencanaan,
dan fungsi evaluasi.
Teori yang lama memandang birokrasi sebagai
instrumen
politik.
Tetapi
dalam
perkembangan
selanjutnya, teori tersebut ditolak, dengan menyatakan
pentingnya peranan birokrasi dalam seluruh tahapan
atau proses kebijakan publik. Menurut Robert Presthus,
pentingnya birokrasi diungkapkan dalam peranannya
sebagai delegated legislation, initiating policy dan internal
drive for power, security and loyalty. Dalam membahas
birokrasi ada tiga pertanyaan pokok yang harus
diperhatikan, (a) bagaimana para birokrat dipilih, (b)
apakah peranan birokrat dalam pembuatan keputusan,
dan (c) bagaimana para birokrat diperintah. Dalam
hubungannya dengan pertanyaan kedua, hal pertama
yang perlu disadari adalah ada perbedaan antara proses
pembuatan keputusan yang aktual dengan yang formal.
Dalam kenyataan birokrat merupakan bagian dari para
pembuat keputusan.
Pentingnya peranan birokrasi amat menonjol dalam
negara-negara sedang berkembang di mana mereka
semuanya telah memberikan prioritas kegiatannya pada
penyelenggaraan pembangunan nasional. Di negara-
103
negara ini birokrasi berperan sebagai motor dan
penggerak pembangunan.
Secara khusus peranan dan pentingnya arti birokrasi
tertampilkan dalam fungsinya sebagai pemrakarsa usul
pembuatan kebijakan, penasihat dalam kebijakan dan
sebagai inovator dan penyedia sumber. Kelemahankelemahan birokrasi terletak dalam hal:
penetapan
standar efisiensi yang dapat dilaksanakan secara
fungsional, terlalu menekankan aspek-aspek rasionalitas,
impersonalitas dan hierarki, kecenderungan birokrat
untuk
menyelewengkan
tujuan-tujuan
organisasi,
berlakunya pita merah dalam kehidupan organisasi.
Kelemahan-kelemahan yang terdapat dalam birokrasi
sebenarnya tidak berarti bahwa birokrasi adalah satu
bentuk organisasi yang negatif, tetapi seperti
dikemukakan oleh K. Merton lebih merupakan
bureaucratic dysfunction dengan ciri utamanya trained
incapacity.
Usaha untuk memperbaiki penampilan birokrasi
diajukan dalam bentuk teori birokrasi sistem perwakilan.
Asumsi yang dipergunakan adalah bahwa birokrat di
pengaruhi oleh pandangan nilai-nilai kelompok sosial dari
mana ia berasal. Pada gilirannya aktivitas administrasi
diorientasikan pada kepentingan kelompok sosialnya.
Sementara itu, kontrol internal tidak dapat dijalankan,
sehingga dengan birokrasi sistem perwakilan diharapkan
dapat diterapkan mekanisme kontrol internal. Teori
birokrasi sistem perwakilan secara konseptual amat
104
merangsang, tetapi tidak mungkin untuk diterapkan.
Karena teori ini tidak realistik, tidak jelas kriteria
keperwakilan, emosional dan mengabaikan peranan
pendidikan.
Menurut pendapat Robert Presthus birokrasi tetap
diperlukan. Karena ternyata birokrasi merupakan satu
bentuk organisasi yang amat adaptif terhadap programprogram yang berbeda. Tetapi, Warren Bennis
mengantisipasi bahwa birokrasi akan berakhir 25 atau 50
tahun yang akan datang karena dua hal:
a. ketidakmampuan birokrasi untuk menyelesaikan
konflik mengenai tujuan pribadi dan organisasi.
b. revolusi ilmu dan teknologi.
Pandangan filosofi mengenai administrasi publik
dapat dikelompokkan menjadi dua bagian: pandangan
makro dan pandangan mikro. Etika administrasi dibahas
dalam hubungannya dengan masalah tujuan dan cara
yang diperlakukan dalam lingkungan birokrasi. Etika
administrasi dimaksudkan untuk mendorong agar birokrat
menampilkan perilaku yang benar dan berguna, sehingga
studi perilaku administrasi berguna untuk :
a. menunjukkan apa yang harus dilakukan pada satu
situasi tertentu;
b. memberikan deskripsi lingkungan di mana organisasi
bergerak;
c. memberikan
kerangka
konseptual
untuk
memecahkan masalah-masalah organisasi.
105
Perhatian pada elemen manusia ditujukan untuk
menemukan keseimbangan antara kebutuhan organisasi
dan individu. Kecenderungan baru yang terdapat dalam
administrasi
kepegawaian
adalah
dorongan
menumbuhkan partisipasi para pekerja dalam proses
pembuatan keputusan. Administrasi keuangan pada
tingkat nasional dipandang sebagai isu politik dan sosial.
Administrasi keuangan merupakan alat paling penting
dalam kehidupan Negara, karena kemampuannya untuk
berfungsi sebagai alat koordinasi.
Administrasi
Pemerintah
Daerah
berusaha
menganalisis pemerintah daerah sebagai fenomena
administrasi, sebagai satu bagian penting dalam
kehidupan kenegaraan, di mana sistem administrasi
pemerintah daerah amat dipengaruhi oleh faktor-faktor
situasional faktor-faktor lingkungan.
Perbandingan Administrasi Publik sebagai pendatang
baru dalam dunia akademik kelahirannya didorong untuk
mencapai dua tujuan sekaligus, yakni: untuk memberikan
bobot ilmiah bagi administrasi publik, dan untuk membuat
agar semua program bantuan teknis berhasil.
Kegiatan-kegiatan dalam rangka studi Organisasi dan
Metode meliput tiga hal berikut: penyelidikan organisasi,
penyempurnaan metode, dan penelaahan tata ruang.
Usaha
pengembangan/pelembagaan
organisasi
adalah suatu usaha untuk memperbaiki efektivitas dan
kesehatan organisasi dengan menggunakan ilmu dan
pengetahuan perilaku. Pengembangan/ pelembagaan
106
organisasi dipandang sebagai analisis segi kemanusiaan
dalam seluruh kehidupan organisasi. Perkembangan
masyarakat yang semakin kompleks mendorong
tumbuhnya studi administrasi terhadap bidang-bidang
khusus. Tujuannya adalah untuk lebih meningkatkan
efektivitas dan efisiensi organisasi.
C. Dinamika Konflik Dalam Organisasi
Manusia melakukan kegiatan dan bereaksi terhadap
kegiatan orang lain dalam organisasi baik pimpinan atau
sesama anggota, menimbulkan bermacam-macam
dinamika perilaku dalam berorganisasi. Konflik biasanya
timbul sebagai hasil adanya masalah-masalah hubungan
pribadi (ketidaksesuaian tujuan atau nilai-nilai pribadi
karyawan dengan perilaku yang harus diperankan pada
jabatannya, atau perbedaan persepsi) dan struktur
organisasi (perebutan sumber daya-sumber daya yang
terbatas,
pertarungan
antar
departemen
dan
sebagainya).
Pada
hakekatnya
konflik
merupakan
suatu
pertarungan menang kalah antara kelompok atau
perorangan yang berbeda kepentingannya satu sama
lain dalam organisasi. Dalam dinamika organisasi ini
akan dibahas beberapa hal penting antara lain :
Dinamika Konflik dalam Organisasi
Konflik adalah segala macam interaksi pertentangan
atau antagonistik antara dua atau lebih pihak. Timbulnya
107
konflik atau pertentangan dalam organisasi, merupakan
suatu kelanjutan dari adanya komunikasi dan informasi
yang tidak menemui sasarannya. Konflik dilatar belakangi
oleh perbedaan ciri-ciri yang di bawa individu dalam
suatu interaksi.
Jenis-Jenis Konflik dalam Organisasi
Jenis-jenis konflik dalam organisasi, dikelompokkan
sebagai berikut :
a. Personale conflict : konflik peranan yang terjadi
didalam diri seseorang. Konflik ini pada hakekatnya
meminta kesadaran orang untuk menaati peraturan
yang ada atau memerlukan kesetiaan orang pada
organisasi.
b. Inter-role conflict : konflik antar peranan, yaitu
persoalan timbul karena satu orang menjabat satu
atau lebih fungsi yang saling bertentangan. Konflik ini
dapat dihindari dengan mendefinisikan kembali tugas
yang terlebih dahulu telah dispesialisasikan dan
dialokasikan pada seorang tertentu sehingga akibat
negative dwi fungsi diminimumkan.
c. Intersender conflict : konflik yang timbuk karena
seseorang harus memenuhi harapan beberapa orang.
Ini dapat dihindari dengan memperlakukan sama bagi
semua pihak-pihak yang berkepentingan.
d. Intrasender conflict : konflik yang timbul karena
disampaikannya informasi yang saling bertentangan.
108
Selain pembagian jenis konflik di atas masih ada
pembagian jenis konflik yang dibedakan menurut pihakpihak yang saling bertentangan, yaitu :
a. Konflik dalam diri individu yang terjadi bila seseorang
individu
menghadapi
ketidakpastian
tentang
pekerjaan
yang
dia
harapkan
untuk
melaksanakannya.
b. Konflik antar individu dalam organisasi yang sama,
dimana hal ini sering diakibatkan oleh perbedaanperbedaan kepribadian.
c. Konflik antar individu dan kelompok. yang
berhubungan dengan individu menanggapi tekanan
untuk keseragaman yang dipaksakan oleh kelompok
kerja mereka.
d. Konflik antar kelompok dalam organisasi yang sama
karena terjadi pertentangan kepentingan antar
kelompok.
e. Konflik antar organisasi yang timbul sebagai akibat
bentuk
persaingan
ekonomi
dalam
system
perekonomian suatu Negara.
Individu-individu dalam organisasi mempunyai banyak
tekanan
pengoperasian
organisasional
yang
menyebabkan konflik. Secara lebih konseptual litteral
mengemukakan empat penyebab konflik organisasional,
yaitu :
a. Suatu situasi dimana tujuan-tujuan tidak sesuai
b. Keberadaan peralatan-peralatan yang tidak cocok
atau alokasi-alokasi sumber daya yang tidak sesuai
109
c. Suatu masalah yang tidak tepatan status
d. Perbedaan presepsi
Didalam organisasi terdapat empat bidang struktural,
dan dibidang itulah konflik sering terjadi, yaitu : 1). Konflik
hirarkis adalah konflik antar berbagai tingkatan
organisasi, 2). Konflik fungsional adalah konflik antar
berbagai departemen fungsional organisasi, 3). Konflik
lini-staf adalah konflik antara lini dan staf, 4). Konflik
formal informal adalah konflik antara organisasi formal
dan organisasi informal.
Secara tradisional pendekatan terhadap konflik
organisasional adalah sangat sederhana dan optimistik.
Pendekatan tersebut didasarkan atas tiga anggapan,
yaitu :
1. Konflik dapat di hindarkan
2. Konflik diakibatkan oleh para pembuat masalah,
pengacau dan primadona
3. Bentuk-bentuk wewenang legalistic
4. Korban diterima sebagai hal yang tak dapat dielakkan
Apabila keadaan tidak saling mengerti serta situasi
penilaian terhadap perbedaan antar anggota organisasi
itu makin parah sehingga konsesus sulit dicapai,
sehingga konflik tak terelakkan. Dalam hal ini pimpinan
dapat melakukan berbagai tindakan tetapi harus melihat
situasi dan kondisinya, yaitu : Menggunakan kekuasaan,
Konfrontasi, Kompromi,
Menghaluskan situasi,
Mengundurkan diri
110
Berbagai Segi Positif dari Konflik sebagai berikut :
1. Konflik dalam organisasi:
a. Perggantian
pimpinan
yang
lebih
berwibawa,penuh ide baru dan semangat baru.
b. Perubahan tujuan organisasi yang lebih
mencerminkan nilai-nilai yang disesuaikan dengan
perubahan situasi dan kondisi.
c. Pelembagaan konflik itu sendiri artinya konflik
disalurkan tidak merusak susunan atau struktur
organisasi.
2. Konflik dengan organisasi lain mungkin dapat :
a. Lebih mempersatukan para anggota organisasi.
b. Mendatangkan kehidupan baru di dalam hal
tujuan serta nilai organisasi
c. Lebih menyadarkan para anggota terhadap
strategi serta taktik lawan.
d. Sebagai suatu lembaga pengawasan masyarakat.
Bagaimanapun juga, konflik merupakan suatu hal
yang memakan pikiran, waktu, tenaga, dan lain-lain untuk
menyelesaikannya. Tetapi bila dilihat sekilas sepertinya
konflik itu sangat sulit untuk dihindari dan diselesaikan,
tetapi dalam hal ini jangan beranggapan bahwa dengan
adanya konflik berarti organisasi tersebut telah gagal,
karena betapapun sulitnya suatu konflik pasti dapat
diselesaikan oleh para anggota dengan melihat
persoalan serta mendudukannya pada proporsi yang
wajar.
111
Sumber-Sumber Konflik
Sumber-Sumber Konflik Organisasional, berbagai
sumber utama konflik
organisasional dapat diuraikan
sebagai berikut :
1. Kebutuhan untuk membagi sumber daya – sumber
daya yang terbatas. Konflik ini dapat timbul karena
kelompok-kelompok organisasi bersaing untuk
memperebutkan bagian terbesar sumber daya –
sumber daya yang tersedia.
2. Perbedaan – perbedaan dalam berbagai tujuan.
Kelompok-kelompok
organisasi
cenderung
menjadikan terspesialisasi atau dibedakan karena
mereka mengembangkan berbagai tujuan, tugas dan
personalia yang tidak sama. Perbedaan-perbedaan
ini sering menyakibatkan konflik kepentingan atau
prioritas, meskipun tujuan organisasi sebagai
keseluruhan telah disetujuin.
3. Saling ketergantungan kegiatan-kegiatan kerja.
Konflik potensial adalah terbesar apabila suatu unit
tidak dapat mulai pekerjaannya karena harus
menunggu penyelesaian pekerjaan unit lain.
4. Perbedaan nilai-nilai atau persepsi.
Perbedaan-perbedaan tujuan diantara anggota
berbagai satuan dalam organisasi sering berkaitan
dengan berbagai perbedaan sikap,nilai-nilai dan
persepsi yang dapat menimbulkan konflik.
112
5. Kemenduaan organisasional
Konflik antar kelompok dapat juga berasal dari
tanggungjawab kerja yang dirumuskan secara
mendua (ambiguous) dan tujuan-tujuan yang tidak
jelas.
6. Gaya-gaya individual.
Pada umumnya konflik ini terjadi apabila para
anggota kelompok sangat berbeda dalam hal ciri-ciri
seperti sifat kerja,umur dan pendidikan.
Konflik Antar Pribadi
Salah satu penanganan analitis konflik antar pribadi
dapat diperoleh dengan mempelajari berbagai cara
berbeda yang dipergunakan seorang “pribadi” untuk
berinteraksi dengan pribadi-pribadi lain. Menurut Jendela
Johari, pribadi seseorang terbagi menjadi 4 yaitu :
1. Pribadi terbuka (open self), bentuk interaksi ini orang
mengenal dirinya sendiri dan orang lain.
2. Pribadi tersembunyi (hidden self), bentuk ini orang
mengenal dirinya sendiri tetapi tidak mengenal pribadi
orang lain.
3. Pribadi buta (blind self), bentuk ini orang mengenal
pribadi orang lain tetapi tidak mengenal dirinya
sendiri.
4. Pribadi tak dikenal (undiscovered self),bentuk ini
orang tidak mengenal baik dirinya sendiri maupun
orang lain.
113
Jendela Johari hanya mengemukakan berbagai
kemungkinan
pola
antar
pribadi,
tetapi
tidak
menggambarkan situasi-situasi konflik antar pribadi yang
mungkin terjadi. Meskipun demikian jendela johari sangat
berguna untuk menganalisa situasi-situasi konflik
tersebut.
Terdapat tujuh pedoman bagi pengadaan umpan
balik untuk hubungan-hubungan antara pribadi yang
efektif dapat diperinci sebagai berikut:
a. Menjadi
lebih
deskriptif
daripada
bersifat
pertimbangan
b. Menjadi lebih spesifik daripada umum
c. Menangani hal-hal yang dapat diubah
d. Bemberi umpan balik apabila diinginkan
e. Memperhatikan
motif-motif
pemberian
dan
penerimaan umpan balik
f. Memberikan umpan balik pada saat perilaku
berlangsung
g. Memberikan umpan balik bila akurasinya dapat dicek
dengan orang-orang lain
Konflik Organisasional
Dalam hal ini litterer mengemukakan empat penyebab
konflik organisasional yaitu antara lain:
1. Suatu situasi dimana tujuan – tujuan tidak sesuai
2. Keberadaan peralatan-peralatan yang tidak cocok
atau alokasi-lalokasi sumber daya yang tidak sesuai
3. Suatu masalah ketidaktepatan status
4. Perbedaan presepsi
114
Konflik Struktural
Dalam organisasi klasik ada empat bidang structural
dimana konflik sering terjadi:
a. Konflik hirarkis,yaitu konflik antara berbagai tingkatan
organisasi
b. Konflik fungsional,yaitu konflik antara berbagai
departemen fungsional organisasi.
c. Konflik lini-staf,yaitu konflik antar lini dan staf.
d. Konflik formal – informal,yaitu konflik antara
organisasi formal dan informal.
Peranan Konflik Dalam Organisasi
Secara tradisional, pendekatan terhadap konflik
organisasional adalah sangat sederhana dan optimistik.
Pendekatan tersebut didasarkan atas tiga anggapan
sebagai berikut:
1. Konflik menurut definisinya dapat dihindarkan
2. Konflik diakibatkan oleh para pembuat masalah,
pengacau, dan primadona.
3. Bentuk-bentuk wewenang legalistic seperti berjalan
melalui saluran-saluran atau
berpegang pada
aturan‘.
Dan hasilnya berupa serangkaian anggapan baru
tentang konflik yang hampir persis berlawanan dengan
anggapan-anggapan tradisional:
1. konflik tidak dapat dihindarkan
2. konflik ditentukan oleh factor-faktor struktural seperti
bentuk fisik suatu bangunan, desain struktur karier,
atau sifat sistem kelas.
3. Konflik adalah bagian integral sifat perubahan.
115
4. Konflik dapat membantu
atau
menghambat
pelaksanaan kegiatan organisasi dalam berbagai
derajat.
5. Tingkat konflik minimal adalah optimis.
Atas dasar anggapan-anggapan diatas, manajemen
konflik organisasional telah menggunakan suatu
pendekatan baru.pendekatan yang cukup representative
adalah tiga strategi dasar untuk mengurangi konflik
organisasional yang dikemukan literer yaitu:
1. Penyangga atau penengah dapat diletakkan diantara
pihak-pihak yang sedang berkonflik.
2. Membantu pihak-pihak yang sedang konflik untuk
menggembangan pandangan yang lebih baik tentang
diri mereka dan cara mereka yang saling
mempengaruhi.
3. Merancang kembali struktur organisasi agar konflik
berkurang.
Strategi Penyelesaian Konflik
Mengendalikan konflik berarti menjaga tingakat
konflik yang kondusif bagi perkembangan organisasi
sehingga dapat berfungsi untuk menjamin efektivitas dan
dinamika organisasi yang optimal. Namun bila konflik
telah terlalu besar dan disfungsional, maka konflik perlu
diturunkan intensitasnya, antara lain dengan cara :
1. Mempertegas atau menciptakan tujuan bersama.
Perlunya dikembangkan tujuan kolektif di antara dua
atau lebih unit kerja yang dirasakan bersama dan
tidak bisa dicapai suatu unit kerja saja.
116
2. Meminimalkan
kondisi
ketidak-tergantungan.
Menghindari terjadinya eksklusivisme diatara unit-unit
kerja melalui kerjasama yang sinergis serta
membentuk koordinator dari dua atau lebih unit kerja.
3. Memperbesar sumber-sumber organisasi seperti :
menambah fasilitas kerja, tenaga serta anggaran
sehingga mencukupi kebutuhan semua unit kerja.
4. Membentuk forum bersama untuk mendiskusikan dan
menyelesaikan masalah bersama. Pihak-pihak yang
berselisih membahas sebab-sebab konflik dan
memecahkan
permasalahannya
atas
dasar
kepentingan yang sama.
5. Membentuk sistem banding, dimana konflik
diselesaikan melalui saluran banding yang akan
mendengarkan dan membuat keputusan.
6. Pelembagaan
kewenangan
formal,
sehingga
wewenang yang dimiliki oleh atasan atas pihak-pihak
yang berkonflik dapat mengambil keputusan untuk
menyelesaikan perselisihan.
7. Meningkatkan intensitas interaksi antar unit-unit kerja,
dengan demikian diharapkan makin sering pihakpihak berkomunikasi dan berinteraksi, makin besar
pula kemungkinan untuk memahami kepentingan satu
sama lain sehingga dapat mempermudah kerjasama.
8. Me-redesign kriteria
evaluasi
dengan
cara
mengembangkan ukuran-ukuran prestasi yang
dianggap
adil
dan acceptable dalam
menilai
kemampuan, promosi dan balas jasa.
117
118
BAGIAN II : DIMENSI PRIMA KELEMBAGAAN
BAB VI : KONSEP DASAR KELEMBAGAAN
A. Definisi dan Konsep Pembangunan Lembaga
Pembangunan Lembaga merupakan perspektif
tentang perubahan sosial yang direncanakan dan
berkaitan dengan inovasi-inovasi yang berorientasi pada
perubahan sosia. Tujuannya adalah untuk membangun
organisasi yang dapat hidup dan efektif serta dapat
mendukung inovasi sebagai perubahan sosial. Proses
yang terjadi dalam Pembangunan Lembaga ini bersifat
generik. Artinya inovasi sosial ini tidak dipaksakan dalam
tiap sektor masyarakat, sehingga dalam model
pembangunan lembaga, lembaga ditempatkan sebagai
organisasi formal yang menghasilkan perubahan, dan
melindungi perubahan serta jaringannya.
Variabel-variabel yang terkandung dalam konsep
Pembangunan Lembaga adalah sebagai berikut (J.W
Eaton, 1986) :
1. Kepemimpinan merupakan unsur terpenting yang
paling kritis dalam pembangunan lembaga, karena
proses perubahan yang dilakukan memerlukan
manajemen. Kepemimpinan terdiri dari pemegang
kedudukan yang secara formal ditunjuk, atau mereka
yang secara kontinyu menjalankan pengaruhnya.
2. Doktrin sebaga proyeksi dari ekspektasi dan tujuantujuan, serta metode operasional yang mendasari
tindakan sosial.
119
3. Program menunjuk pada tindakan-tindakan sosial
yang berhubungan dengan pelaksanaan dari fungsi
yang merupakan output dari lembaga yang
bersangkutan.
4. Sumber-sumber daya adalah input dari segala unsure
yang terkandung dalam pembangunan lembaga.
Artinya, sumber-sumber daya yang dibutuhkan
sebagai kelengkapan lembaga mempengaruhi tiap
segi dari kegiatan lembaga dan merupakan kesibukan
yang penting dari semua kepemimpinan lembaga.
5. Struktur intern bertugas sebagai struktur dan proses
yang diadakan untuk bekerjanya lembaga dan
pemeliharaannya. Struktur intern mempengaruhi
kemampuan untuk melaksanakan komitmen yang
sudah terprogram.
Kategori utama dari kedua variabel adalah kaitan,
yaitu saling ketergantungannya diatara suatu
lembaga dan bagian-bagian masyarakat yang
relevan. Lembaga harus dapat menjaga hubungan
pertukaran dengan sejumlah organisasi yang terbatas
dan melibatkan diri dalam pertukaran yang disepakati.
Untuk memudahkan analisis, dibedakan empat jenis
kaitan, yaitu:
a. Kaitan-kaitan yang memungkinkan, yaitu dengan
organisasi dan kelompok
sosial yang
mengendalikan alokasi wewenang dan sumber
daya yang diperlukan lembaga tersebut.
b. Kaitan-kaitan fungsional, yaitu dengan organisasi
yang menjalankan fungsi dan kelengkapan
lembaga.
120
c. Kaitan-kaitan normatif, yaitu dengan lembaga
yang mencakup norma dan nilai-nilai yang
relevan.
d. Kaitan-kaitan tersebar, yaitu dengan unsur
masyarakat yang tidak dapat dijelaskan dan
diidentifikasi dalam organisasi formal.
Kelembagaan merupakan keadaan akhir dari suatu
variabel evaluatif dan merupakan standar untuk menilai
keberhasilan dari usaha-usaha pembangunan lembaga.
Konsep kelembagaan menunjukkan adanya hubunganhubungan tertentu dan pola-pola tindakan dalam suatu
organisasi, yang sifatnya normatif.
Hal-hal yang mendasari konsep-konsep tersebut dan
hubungan-hubungannya adalah sejumlah perspektif
tentang perubahan sosial yang berhubungan dengan
teori:
1. Pada masyarakat yang mengejar modernisasi, ada
sebuah proses pengembangan yang menyangkut
pengenalan dan penerimaan dari banyak perubahan
atau inovasi. Perubahan-perubahan tersebut bersifat
teknologis fisik dan juga teknologis sosial. Namun,
ada juga yang merupakan penggabungan dari kedua
sifat perubahan tersebut. Bagi sebagian orang
perubahan tersebut semata-mata bersifat teknis dan
rasional, tetapi bagi sebagian orang lainnya,
perubahan
tersebut
dinilai
dapat
merusak
kepentingan-kepentingannya.
121
2. Kebanyakan perubahan itu terjadi karena adanya
penyebaran atau evolusi yang otonomis yang sengaja
disebabkan
oleh
kelompok-kelompok
yang
berpandangan bahwa perubahan yang demikian itu
membawa manfaat bagi dirinya sendiri dan
masyarakat. Demikian halnya dengan pembangunan
lembaga merupakan perekayasaan sosial yang
dilakukan secara tegas. Pembangunan lembaga
adalah suatu proses bimbingan dan proses belajar
secara sosial dan bukanlah penancapan dari
teknologi yang sudah siap pakai dan tidak mencakup
inovasi-inovasi yang otonom dan siap dipaksakan.
3. Inovasi-inovasi yang secara sengaja dilakukan ini
memerlukan organisasi-organisasi yang formal dan
kompleks sebagai wadahnya. Organisasi-organisasi
tersebut yang mendorong dan melindungi inovasi
serta mewakili inovasi untuk diteruskan kepada
masyarakat luas. Dengan demikian pembangunan
lembaga adalah kegiatan yang memiliki laras ganda.
Sehingga para pembawa perubahan harus:
a. Membangun organisasi-orgnisasi yang secara
teknis dapat bertahan hidup, efektif secara sosial,
dan dapat menjadi wadah bagi inovasi.
b. Menjalin dan mengelola hubungan-hubungan
dengan organisasi-organisasi dan kelompokkelompok lainnya.
Tujuan dari dari semua itu adalah untuk mencapai
kelembagaan, dimana nilai-nilai inovatif dan pola-pola
122
tindakan yang dinilai baik dalam organisasi tersebut dan
masyarakat luas, kemudian akan dimasukkan ke dalam
perilaku dari organisasi dan inovasi yang berkaitan.
Lingkungan juga menjadi faktor pendukung bagi inovasiinovasi tersebut. Pada tahap ini, organisasi harus
dipelihara agar dapat resistan terhadap inovasi-iovasi
yang datang berikutnya, dan juga tetap dapAt
mempertahankan dan memperbaharui kembali dorongan
inovatifnya.
Pembangunan lembaga merupakan suatu model
instrumen, tidak menyediakan kriteria untuk menentukan
inovasi-inovasi apa yang diinginkan akan tetapi berbicara
tentang kelayakan dari pilihan-pilihan alternatif untuk
memenuhi kebutuhan dan menentukan metode-metode
untuk mengelola proses perubahan yang dipaksakan.
Model pembangunan lembaga adalah suatu teori elitis
dengan suatu prasangka rekayasa sosial yang eksplisit.
Perubahan-perubahan yang terjadi adalah perubahan
dari atas ke bawah bukan dari bawah ke atas. Perubahan
tersebut dipimpin oleh orang-orang yang memiliki
wewenang dan dapat mempengaruhi yang lain
(kepemimpinan). Wahana dari perubahan itu sendiri
adalah
organisasi,
dan
lingkungannya
adalah
sekumpulan organisasi atau kelompok, sehingga dalam
prosesnya pembangunan lembaga tidak dapat berjalan
sendiri atau menyelesaikannya sendiri.
123
B. Beberapa Asumsi Dasar
Model pembangunan lembaga sendiri menimbulkan
beberapa asumsi dasar, baik asumsi tentang lingkungan,
tentang organisasi, tentang proses-proses perubahan,
tentang pelembagaan.
a. Tentang Lingkungan, yang dimaksud lingkungan
disini ialah sekumpulan organisasi dan kelompok, jadi
dapat diasumsikan bahwa lingkungan merupakan
suatu pola hubungan yang berjalan dimana orangorang, kelompok-kelompok, organisasi-organisasi,
masing-masing ikut serta dalam kegiatan, mendorong
dan melindungi kepentingan-kepentingannya sendiri
yang dibenarkan oleh sistem yang lebih besar di
mana mereka masing-masing merupakan bagian.
Lingkungan bukanlah sistem-sistem yang tertutup dan
statis, dan juga tidak monopolis. Lingkungan sendiri
selalu berubah, disini diperlukan peran manajer untuk
menentukan kepentingannya. Setiap kepentingan
organisasi saling berbeda dan berlainan, ada yang
menerima inovasi tetapi ada pula yang memberikan
perlawan terhadap inovasi tersebut. Para manajer
tersebut tidak mengasumsikan bahwa dalam
lingkungan ada permintaan yang aktif pada produk
mereka, seberapapun bainya pasar produk mereka.
Spara manajer berasumsi bahwa mereka harus tetap
berwaspada terhadap persaingan.
Lingkungan sendiri mempunyai kendala, seperti:
kendala intelektual, normatif, teknis dan sumberdaya,
124
kesempatan-kesempatan
dan
kemampuankemampuan untuk menyediakan masukan-masukan
atau meneriman keluarn-keluaran organisasi, terlpeas
dari faktor politis.
b. Tentang
Organisasi,
mengasumsikan
adanya
kemampuan organisasi-organisasi formal untuk
memasyarakatkan mereka yang masuk ke dalam
batas-batasnya dalam segi norma-norma dan polapola tindakan yang baru, selama kontaknya
berlangsung cukup lama, dan pemasyarakatan
merupakan suatu keprihatinan yg eksplisit.
Organisasi bukan hanya semata-mata struktur, tetapi
organisasi dapat menjadi wahana yang dinamis
melalui
para
penghantar
perubahan
yang
menekankan nilai-nilai mereka terhadap orang-orang
di dalam batasannya dan organisasi sendiri dapat
mempengaruhi staf dan kliennya.
Jenis organisasi secara implisit sendiri diasumsikan
dalam model pembangunan lembaga adalah
birokratis dengan spesialisasi peranan, aturan formal
dan struktur wewenang hirarkis, sehingga ada
hubungan erat antara penghantar perubahan dengan
organisasi, dimana para penghantar perubahan
menggunakan
organisasi
untuk
menyamakan
persepsi agar arah dan tujuannya sama.
c. Tentang Proses-proses Perubahan, diasumsikan
bahwa perubahan pembangunan lembaga itu
terencana dan terpimpin. Ada tiga proses perubahan
125
yaitu kebudayaan, teknologi dan politik. Kebudayaan
berhubungan dengan nilai-nilai sebagai usaha untuk
merubah nilai-nilai individual atau kelompok dengan
menggunakan
metide
ideologis,
indoktrinatif,
enosional dll. Teknologi, lebih terarah pada
perubahan intelektual seseorang melalui pemberian
informasi. Politik, mengandalkan diri pada retribusi
kekuasaan, manipulasi dari sumberdaya dll.
d. Tentang Pelembagaan, hasil akhir dari dari
pembangunan pelembagaan, memilki tiga prinsip,
yaitu:
1. Harus diadakan norma-norma dan pola-pola
tindakan yang baru didalam organisasi maupun
dalam lingkungan relevannya.
2. Baik organisasi dan inovasi-inovasi yang
diwakilinya harus melembaga, dinilai dalam
lingkungan.
3. Nilai instrinsik yang diperoleh dapat dipandang
sebagai suatu sumberdaya yang memungkinkan
para penghantar perubahan untuk mencapai
tujuannya dengan biaya yang lebih rendah karena
adanya komitmen dari staf dan citra yang
menguntungkan
uang
diproyeksi
dalam
lingkungan.
C. Variabel Lembaga, Kaitan dan Transaksi
Kelompok- kelompok ini adalah variabel-variabel
lembaga, yaitu yang pada dasarnya menyangkut
126
organisasi itu sendiri dan variabel yang berhubungan
terutama hubungan ekstern. Variabel yang paling penting
adalah Kepemimpinan, karena perubahan memerlukan
kepemimpinan yang mana persoalannya bukanlah untuk
mempertahankan status quo. Suatu organisasi tanpa
kepemimpinan mungkin akan menjadi tak terkendali dan
terkecuali bila kepemimpinan adalah komponen secara
teknis dan secara politis. Gaya-gaya kepemimpinan
alternatif mungkin akan secara berarti mempengaruhi
bekerjanya suatu organisasi baru yang telah disusun
kembali yang telah mengikatnya dirinya ke inovasi.
Doktrin adalah variabel lembaga yang paling sulit
dipahami, karena doktrin adalah pengungakapan dari
apa yang diwakili oleh organisasi tersebut, apa yang
diharapkannya untuk dicapai dan gaya-gaya tindakan
yang akan digunakannya sebagai motivasi orang untuk
bertindak.
Doktrin bukanlah suatu konsep tunggal tetapi lebih
banyak merupakan sekelompok tema yang diproyeksi
oleh kepemimpinan ke audience intern dan ekstern.
Dengan demikian maka doktrin memberikan motivasi
kepada pegawai. Jadi perluasan, pengungkapan, dan
manipulasi dari doktrin adalah tanggung jawab yang
penting dari mereka yang membina kegiatan-kegiatan
pembangunan lembaga. Hal ini adalah suatu tahap dari
manejemen kelembagaan dimana waktu, pemikiran dan
usaha harus ditanam namun sering diabaikan.
127
Program organisasi adalah seperangkat kegiatankegiatan yang dijalankannya, penerjemahan doktrin ke
dalam tindakan dengan melalui program-program
tindakannya maka inovasi-inovasi teknologi dan social
yang diwakili lembaga akan diubah menjadi produkproduk atau jasa-jasa spesifik.
Program-program tindakan cenderung dirumuskan
sebagai tanggapan terhadap mandat-mandat legal,
kesempatan-kesempatan atau prioritas-prioritas yang
dipegang oleh kepemimpinan. Biasanya prioritas tersebut
membantu inovasi-inovasi dengan mana kepemimpinan
telah mengikat dirinya. Tetapi program-program tidak
dirumuskan dalam kekosongan karena harus dirancang
dan dikelola sedemikian rupa sehingga akan
membangun dukungan bagi organisasi tersebut di antara
calon masyarakat dan meminimalkan oposisi.
Organisasi telah menyiapkan program-program yang
bersedia diterima oleh calon-calon masyraraktnya
dengan membangun suatu program mix, karena
pembuatan program khususnya bagi suatu organisasi
yang inovatif adalah suatu proses yang dinamis; ia tidak
dapat ditetapkan sekali saja dan untuk selama-lamanya.
Pengembangan program harus konsisten dengan
sumberdaya yang tersedia bagi organisasi tersebut pada
tiap saat atau ia tidak akan mampu menyediakan jasajasa. Besarnya dan mutu dari sumberdaya yang tersedia
bagi kepemimpinan adalah determinan-determinan yang
penting dari efektifnya suatu organisasi.
128
Program-program hendaknya menghasilkan manfaat
dan kepuasaan bagi perorangan dan kelompok-kelompok
dalam masyarakat yang
mempertahankan
dan
menaikkan pencapaian yang terus menerus oleh
organisasi ke sumber-sumberdaya.
Sumber-sumber daya tidaklah lamban sifatnya, tetapi
mereka harus dikembangkan, digabung dan disebarkan
sebelum dapat menghasilkan keluaran-keluaran yang
berguna. Sumberdaya yang paling penting dalam
organisasi adalah stafnya. Pengembangan staf adalah
fungsi yang terus-menerus dari para pembangun
lembaga dengan ketrampilan,pengetahuan, komitmenkomitmen yang deprogram bagi hasil kerja yang efektif
yang diperlukan oleh suatu organisasi yang inovatif
jarang tersedia dalam pasar tenaga kerja.
Tiap organisasi (termasuk organisasi yang sedang
menjadi lembaga) harus mencapai kompetensi teknis
dan
kepaduan
yang
efektif
diantara
semua
komponennya. Kebutuhan untuk menjamin keterpaduan
tersebut dimasukkan dalam suatu kelompok-kelompok
variable-variable yang disebut struktur intern.
Tiap organisasi berinteraksi dengan organisasi
lainnya. Dari interaksi ttersebut organisasi yang inovatif
mempersoalkan dirinya untuk selalu memperoleh
dukungan
dan mengatasi perlawanan. Jaringan
hubungan-hubungan inter-organisatoris ini dinyatakan
sebagai kaitan-kaitan melalui 4 jenis kaitan lembaga,
yaitu :
129
1. Kaitan yang memungkinkan (enabling) menyediakan
wewenang untuk bekerja dan mencapai sumbersumber daya yang esensial.
2. Kaitan-kaitan fungsional menyediakan masukanmasukan yang diperlukan ke dalam organisasi dan
mengambil keluaran-keluarannya.
3. Kaitan-kaitan normatif adalah hubungan-hubungan
dengan organisasi-organisasi lainnya yang membagi
suatu kepentingan yang tumpang-tindih dalam tujuantujuan atau metode-metode dari lembaga yang baru.
4. Kaitan-kaitan yang tersebar adalah hubunganhubungan dengan orang-orang dan kelompokkelompok yang tidak terkumpul dalam organisasiorganisasi atau kolektivitas formal tetapi mampu
mempengaruhi kedudukan dari organisasi-organisasi
inovatif dalam lingkungannya.
Pimpinan yang bijaksana harus terus-menerus
mengamati hubungan jaringan kaitan-kaitan. Hal ini
dapat dilakukan dengan mengidentifikasi, menilai kaitankaitan untuk mendahului persoalan-persoalan baru yang
mungkin muncul dan bersiap menyesuaikan taktiktaktiknya.
Pengelolaan hubungan-hubungan kaitan adalah
proses yang dinamis, menyangkut transaksi-transaksi,
pertukaran-pertukaran, give and take dengan organisasi
dan kelompok lainnya. Perlu bagi inovator-inovator untuk
mengorbankan beberapa dari hal-hal yang mereka
inginkan untuk melindungi hal-hal lain yang lebih mereka
130
inginkan, dengan pengorbanan sekecil mungkin terhadap
perubahan sebagai tujuannya.
Jadi, pengelolaan yang rasional dari kaitan-kaitan
suatu organisasi memerlukan penilaian yang tenang dan
terus-menerus tentang lingkungan, yang diperinci dalam
hubungan-hubungan spesifik yang penting bagi maksudmaksudnya. Taktik-taktik yang cocok harus dipikirkan
untuk
menghadapi
setiap
dari
mereka.
Bagi
kepemimpinan tersedia doktrin dan keluaran-keluaran
yang telah diprogram sebagai alat-alat untuk
menanggulangi kaitan-kaitan ekstern. Keberhasilan akan
berarti pencapaian yang lebih baik ke sumber-sumber
daya dan kesempatan-kesempatan tambahan untuk
menyediakan
jasa-jasa
yang
secara
efektif
menggerakkan lingkungan ke arah-arah yang dikejar oleh
pimpinan dari lembaga yang inovatif.
Perencanaan strategis selalu
mendahului dan
memberitahukan kepada tiap usaha pembangunan
lembaga, khususnya tiap keputusan oleh suatu badan
luar negeri, untuk ikut serta dalam suatu kemampuan
bantuan teknis. Diantara masalah-masalah strategis yang
mungkin dapat dicakup dalam perencanaan dan usaha
pembangunan lembaga adalah yang berikut :
a. Inovasi-inovasi manakah yang paling sesuai untuk
memenuhi kebutuhan-kebutuhan dan keadaankeadaan.
131
b. Organisasi jenis apakah yang akan menjadi wahana
organisasi baik yang sudah ada kemudian ditata
kembali atau pun organisasi yang baru.
c. Pola-pola kepemimpinan manakah yang cocok.
d. Sumber-sumber dari sumber daya manakah yang
dapat diandalkan untuk masukan-masukan.
e. Apa yang menjadi program dan taktik-taktik utama,
bagaimana kegiatan-kegiatan yang ada disusun
berdasarkan tahapan kurun waktu, bagaimanakah
prioritas-prioritas
relatif
dalam
membangun
organisasi, menyediakan jas-jasa yang berguna serta
memperluas inovasi-inovasi.
f. Bagaimana organisasi harus dirancang dan
kebutuhan-kebutuhan staff ditetapkan, sehingga
program-program operasi akan konsisiten dengan
kemampuan-kemampuan
organisasi
dan
di
sinkronisasi
dengan
kegiatan-kegiatan
pengembangan staff.
g. Kaitan manakah yang paling berarti, dan
bagaimanakah program dan doktrin dapat membantu
untuk mempengaruhi kelakuan dari tiap kaitan kea
rah yang diinginkan.
h. Kombinasi dari kelangsungan hidup, jasa, dan taktiktaktik perubahan harus digunakan pada titik-titik yang
berututan.
i. Mekanisme-mekanisme kontrol yang bagaiman yang
harus digunakan untuk memonitor hasil kerja yang
sekarang dan untuk menilai kemajuan lembaga.
132
j.
Bagaimanakah peranan dari bantuan teknis dalam
usaha ini, hubungan spesifik dari staf luar negeri dan
domestic
dalam
berbagai
kegiatan-kegiatan
manajemen intern dan kaitan dari organisasi.
Pemantauan operasional sangat penting untuk
menjaga relevansi dari sebuah rencana. Pemantauan
operasional adalah pemetaan apa yang sebenarnya
dilakukan oleh organisasi terhadap sekelompok maksudmaksud atau harapan-harapan yang asli. Jika
pemantauan operasional baik secara formal atau non
formal tidak ada, maka organisasi cenderung untuk
menyimpang dari rancangan aslinya sementara
organisasi menghadapi tekanan-tekanan peristiwaperistiwa dan kesempatan-kesempatan yang tidak
diharapkan.
Pemantauan tidak berarti sebuah organisasi lebih
cenderung untuk mengikuti seluruh rancangan aslinya
dan tidak menghiraukan pengalaman organisasi tersebut.
Artinya bahwa organisasi sedang belajar dari
pengalamannya dan juga menghubungkan pengalaman
tersebut ke suatu rencana asli dan sekelompok maksudmaksud.
Pemantauan organisasi berfungsi untuk menyediakan
data dan penilaian-penilaian yang memberitahukan
tentang perubahan-perubahan yang tidak apat dielakkan
dan pembaharuan yang terus menerus dalam rencanarencana operasional organisasi. Pemantauan informal
diusahakan oleh semua administrator yang bertanggung
133
jawab, tetapi tekanan-tekaan dari operassi-operasi harian
dan kompleksitas dari tugas-tugas yang mereka kerjakan
sering memindahkan kegiatan ini ke prioritas yang
rendah.
D. Kelembagaan sebagai keadaan akhir
Kelembagaan mengandung pengertian bahwa
organisasi dan inovasi-inovasinya telah diterima dan
diduknung oleh lingkungan ekternnya. Lingkungan telah
menyeseuaikan diri terhadapa inovasi-inovasi tersebut
lebih daripada organisasi telah menyesuaikan dirinya
pada lingkungan aslinya. Proses penyesuaian diri ini
menyangkut hubungan-hubungan fungsional, normatif
dan kekuasaan. Dilihat dari beberapa faktor,
pembangunan lembaga berakhir apabila : terbangun
kemampuan teknis,
komitmen-komitmen normatif,
dorongan inovatif, citra lingkungan, efek sebaran
Dalam model Pembangunan lembaga, bantuan teknis
atau campur tangan ekstern bukanlah suatu variabel
eksplisit. Asumsinya yakni perubahan sosial yang tidak
dipaksakan pada dasarnya adalah suatu fenomena
dalam negeri, dan pada saat saat tertentu perubahan
yang disengaja itu bisa mungkin atau bisa jadi tidak
mungkin akan menyangkut pengikutsertaan ekstern.
Perspektif pembanguna lembaga dengan tegas
menolak gagasan bahwa perubahan yang berarti itu
dapat merupakan suatu pemindahan teknologi atau
bentuk bentuk organisasi dari satu kebudayaan ke
134
kebudayaan yang lainnya. Namun demikian, sejumlah
besar usaha-usaha dalam perubahan yang dipaksakan di
negara-negara yang kurang berkembang sejak Perang
Dunia II telah melibatkan bantuan teknis ekstern dari
penghantar-penghantar perubahan.
Kebanyakan dari para peneliti yang bekerja dalam
riset pembangunan lembaga telah tertarik pada subjek
tersebut untuk memperkuat hasil kerja bantuan teknis,
dan kebanyakan dari para sponsor dari pekerjaan ini
dengan jelas telah mengharapkan adanya imbalan
(payoff) dalam bidang ini.
Jelaslah bahwa bantuan teknis dapat mempengaruhi
pembangunan lembaga pada tiap titik, termasuk campur
tangan
strategis
dengan
kaitan-kaitan
yang
memungkinkan lewat cara yang mungkin tertutup bagi
para penghantar perubahan pribumi. Peranan optimal
dari personalia bantuan teknis itu umumnya berbeda
pada tahap-tahap dalam proses pembanunan lembaga,
tetapi nampaknya bantuan teknis yang paling kritis dalam
lima jenis kegiatan, yaitu :
1. Sebagai penyedia-penyedia dari model model
perubahan
Bantuan teknis menyiratkan di pihak elite pribumi,
mereka sedang mencari model-model yang lebih baik
dan mereka mengandalkan diri pada pengalaman
atau
pencapaian-pencapaian
intelektual
dari
masyarakat-masyarakat lain untuk menyediakan
model-model tersebut, maupun pengetahuan teknis
135
dan manajerial guna membantu masyarakat setempat
dalam menggunakn alat-alat tersebut.
2. Sebagai peserta-peserta dalam fungsi kepemimpinan.
Digunakan dalam perencanaan doktrin dan prioritasprioritas, pengembangan dari program-program, dan
terutama dalam membangun organisasi intern.
3. Sebagai penyedia-penyedia dan pembagi dari
sumber-sumberdaya
yang
berharga
yang
melancarkan proses perubahan yang dipaksakan
dengan
menyediakan
perangsang-perangsang
maupun kemandirian untuk para pengantar domestik.
4. Point Four yang tradisional dan fungsi fungsi
penyuluhan permasyarakatan untuk memindahkan
dan menyesuaikan teknologi melalui pengajaran,
latihan, dan peragaan adalah hanya salah satu fungsi
fungsi bantuan teknis dalam suatu pembangunan
lembaga
Suatu fungsi yang timbul dan yang makin bertambah
penting untuk bentuk bentuk bantuan teknis pembanunan
lembaga adalah untuk memasukkan riset evaluatif ke
dalam proyek-proyek, riset yang akan membantu para
penghantar perubahan setempat untuk menilai hasil kerja
mereka, menyesuaikan program-program mereka
terhadap keadaan keadaan setempat yang sedang
berubah dan informasi baru yang dihasilakn melalui
proses belajar
secara
organisasi,
dan
untuk
menyumbang pengetahuan baru bagi ilmu pengetahuan
dan seni dari perubahan sosial yang dibina.
136
Konsep dari pembangunan lembaga telah maju dari
suatu slogan menjadi kerangka intelektual yang
kompleks dan canggih yang mampu memberi orientasi
kepada para analis maupun praktisi ke persoalanpersoalan tindakan yang penting. Tidak hanya berpikiran
dalam bentuk organisasi formal saja, tetapi lebih kepada
hal-hal ekstern organisasi.
Ahli-ahli teori tentang perubahan sosial dipaksa untuk
menghadapi fenomena organisasi yang kompleks
sebagai suatu alat yang perlu dalam inovasi sosial yang
bertujuan memusatkan perhatian pada hubungan
hubungan para pemimpin dan dari gagasan-gagasan ke
tindakan kelompok yang bertujuan dari sumbersumberdaya masukan ke keluaran keluaran yang di
program dalam kerangka pertukaran sosial, dan dimensidimensi politik maupun pengajaran dari perubahan sosial
yang terpimpin. Tujuannya bukan saja untuk
menyediakan perspektif-perspektif yang berguna tetapi
juga untuk membangkitkan pengertian-pengertian
tentang taktik-taktik campur tangan yang akan
mengurangi ketidakpastian yang dihadapi oleh para
praktisi dari perubahan sosial yang terencana dan
memperbesar kemungkinan bahwa usaha-usaha mereka
akan memberi keberhasilan yang lebih besar daripada
tidak adanya model ini.
137
138
BAB VII : TEORI KELEMBAGAAN
A. Sejarah Teori Kelembagaan
Lahirnya kesadaran bahwa terjadi interaksi antara
lembaga yang satu dengan lembaga yang lain sejak
ribuan tahun oleh para filosof Yunani ditandai oleh Max
Weber pada abad 19-an mencoba mengkaji birokrasi
dan lembaga secara sistematis dengan melihat bahwa
politik
sebagai
hal
yang
berkaitan
dengan
penyelenggaran Negara
yang dirumuskan negara
sebagai
komunitas
manusia
yang
memonopoli
penggunaan paksaan fisik yang sah dalam hal tertentu.
Negara dipandang sebagai sumber utama untuk
menggunakan paksaan fisik yang sah, oleh karena itu
politik bagi Max Weber merupakan persaingan untuk
membagi
kekuasaan
atau
persaingan
untuk
mempengaruhi pembagian kekuasan antar negara
maupun antar kelompok di dalam suatu negara. Menurut
Max Weber negara merupakan suatu struktur
administrasi atau organisasi yang konkret dan membatasi
pengertian negara semata-mata sebagai paksaan fisik
yang digunakan untuk memaksakan ketaatan.
Berdasarkan pendapat Max Weber dapat dijelaskan
tiga aspek sebagai ciri negara yaitu:
1. Sebagai struktur yang mempunyai fungsi yang
berbeda, seperti jabatan, peranan, yang semua
memiliki tugas yang jelas batasnya, yang bersifat
kompleks, formal dan permanen;
139
2. Kekuasaan untuk menggunakan paksaan dan
memiliki kewenangan yang sah untuk membuat
keputusan yang final dan mengikat seluruh warga
negara. Para pejabatnya mempunyai hak untuk
menegakan
putusan
itu
seperti menjatukan
hukuman,dalam hal ini untuk melaksanakan
kewenangan maka negara menggunakan aparatnya
seperti polisi, militer, jaksa, hakim, dan sebagainya
3. Kewenangan untuk menggunakan paksaan fisik
hanya berlaku dalam batas-batas wilayah negara
tersebut.
Dewasa ini banyak penelitian institusional mengkaji
pengaruh institusi terhadap perilaku manusia melalui
aturan dan norma yang dibangun oleh institusi.
Seperti penelitian yang penulis lakukan tentang
analisis
kelembagaan
Program
Nasional
Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perkotaan
(PNPM-MP) dengan focus pengelolaan lembaga
masyarakat yang dibangun program dan sinergitas
antar lembaga pada perilaku manusia (masyarakat)
terdapat dua anggapan yaitu: pertama menyebabkan
individu berusaha memaksimalkan manfaat aturan
dalam institusi (lembaga), yang kedua perilaku
sekedar menjalankan tugas sesuai aturan lembaga.
Institusionalisme memperkaya aspek kognitif, yaitu
bahwa individu dalam institusi berperilaku tertentu
bukan karena takut pada hukuman atau karena sudah
menjadi kewajiban, melainkan karena konsepsi individu
140
tersebut mengenai norma-norma sosial dan tatanan nilai
yang ada dalam masyarakat.
David Easton memberi kerangka makro dominan
tempat berlangsungnya proses pembuatan keputusan
pada 1950-1960-an, sementara Phillip Selznick juga
berperan penting dalam menetapkan agenda analisis
mikro dari segi perspektif fungsionalis tentang bagaimana
institusi sesungguhnya bekerja di dalam, yang berbeda
dengan struktur sebagai rationale luar formalnya. Di sisi
luar outside, kehidupan organisasional tampaknya
merupakan alat seperti mesin yang rasional. Kerangka
analisis institusional dapat dispesifikasikan ke dalam 3
kerangka, yaitu:
1. Institusionalisme sosiologi yang terkait dengan karya
awal David Selznick dan eksponen yang belakangan
seperti March dan Oslen, Perrow, Di maggio dan
Powell.
2. Institusionalisme ekonomi, yang diajukan dalam dua
bentuk teori utama, ekonomi biaya transaksi, dan teori
agen (agency)
3. Institusionalisme politik seperti yang dikembangkan
oleh Theda Skocpol, Peter Hall, dan lainnya.
Namun Selznick berpendapat bahwa dengan
mengadopsi model fungsionalis-struktural, organisasi
dapat dilihat sebagai sistem organik, hidup, dan jauh
lebih kompleks yang menyesuaikan diri dengan
lingkungan eksternal dalam rangka mempertahankan
eksistensinya sebagai institusi, bukan semata sistem
yang mengejar tujuan dan sasaran.
141
Konsekuensinya, ada ketegangan dalam pembuatan
keputusan antara tujuan formal rasional dari organisasi
dengan kapasitas manusia yang membuat keputusan
demi mempertahankan tujuan sistem pemeliharaan yang
informal dan irrasional. Jadi menurutnya, saat kita
memeriksa struktur formal, kita mulai melihat bahwa
struktur itu tidak pernah berhasil menaklukkan dimensi
perilaku institusi yang irrasional. Fokus analisis
institusional menurut Selznick terletak pada organisasi
berinteraksi pada lingkungan guna menyesuaikan diri
untuk bertahan dan berkembang.
Selznick menunjukkan dengan jelas bagaimana
gagasan bahwa organisasi adalah alat netral dan
rasional adalah gagasan yang jauh dari kenyataan di
mana tekanan informal dan lingkungan lebih
berpengaruh terdapat pembuatan keputusan ketimbang
struktur formalnya. Meskipun Selznick memberikan
pandangan yang mendalam tentang konteks pembuatan
keputusan organisasional, pendekatan funsionalisstruktural juga mengandung cacat genetik, yaitu
pendekatan ini tidak mempertimbangkan kekuasaan di
dalam dan di sekitar organisasi dan juga mengabaikan
cara kekuasaan beroperasi di dalam organisasi.
Menurut Hall, fokus pada institusi mengacu pada
analisis aturan formal, prosedur pemenuhan dan
pelaksanaan praktek yang mendasari hubungan
antarindividu di dalam berbagai unit pemerintah dan
ekonomi. Pendekatan Hall bermaksud memperluas
142
gagasan institusional dengan memasukkan interaksi
negara dan masyarakat serta ekonomi internasional.
Kekuatan pendekatan Hall adalah ia menyediakan
kerangka untuk analisis pembuatan keputusan dalam
term historis dan komparatif (Wayne Parsons, 2008).
B. Teori Organisasi dan Kelembagaan
Teori organisasi mempelajari tentang bagaimana
organisasi
menjalankan
fungsinya
dan
mempengaruhi/dipengaruhi
orang
yang
bekerja
didalamnya ataupun masyarakat di lingkup kerja mereka.
Fungsi organisasi ditentukan visi dan misi organisasi. Visi
merupakan arah masa depan dari organisasi, sedangkan
misi adalah terjemahan dari visi.
Berkembangnya organisasi ditentukan oleh orang
yang bekerja di dalam atau yang berada di luar
organisasi, sehinnga organisasi dapat mempengaruhi
orang – orang yang bekerja di dalamnya ataupun
masyarakat
yang
berada
di
sekitar`organisasi.
Pengaruh organisasi di dalam terlihat pada keharusan
orang yang bekerja di dalam organisasi untuk mematuhi
aturan yang mengatur tugas dan wewenang masing –
masing individu. Sedangkan pengaruh organisasi keluar
terlihat pada interaksi organisasi dengan masyarakat di
luar organisasi. Selain mempengaruhi, organisasi juga
dipengaruhi oleh orang yang bekerja di dalamnya
maupun masyarakat di sekitarnya. Perkembangan
organisasi tergantung pada orang – orang yang bekerja
143
di dalam organisasi, dimana orang tersebut memberikan
arah dan menjalankan organisasi sesuai dengan
perubahan yang terjadi. Perubahan terjadi karena
pengaruh masyarakat yang berada di sekitar organisasi.
Kelembagaan atau organisasi perlu untuk didirikan
sebagai pusat pembelajaran masyarakat terpadu.
Kelembagaan tersebut harus memiliki struktur organisasi
yang jelas. Struktur organisasi diperlukan karena struktur
organisasi merupakan struktur formasl tentang hubungan
tugas dan wewenang yang mengendalikan bagaimana
tiap individu bekerjasama dan mengelola segala sumber
daya yang ada untuk mencapai tujuan dari organisasi.
Struktur organisasi memiliki tujuan sebagai alat
kontrol serta mengendalikan koordinasi dan motivasi
kerja tiap individu untuk mencapai tujuan organisasi.
Sebagai alat kontrol, struktur organisasi mengontrol
jalannya hubungan tugas dan wewenang masing –
masing individu. Sedangkan untuk mengendalikan
koordinasi dan motivasi kerja berarti adanya struktur
organisasi diharapkan dapat mengendalikan koordinasi
hubungan tugas dan wewenang masing – masing
individu.
Tugas dan wewenang yang terkendali sesuai dengan
yang telah ditentukan di dalam struktur organisasi apabila
dilaksanakan dengan baik tentunya akan meningkatkan
motivasi kerja masing – masing individu. Dalam
menyusun organisasi ada empat rancangan organisasi
yang dapat dipertimbangkan yaitu rancangan dasar
144
fungsi, rancangan dasar produksi atau rangkaian
produksi, rancangan dasar kewilayahan, dan rancangan
dasar bastar atau hibrida. Rancangan dasar fungsi
merupakan rancangan organisasi yang paling umum
digunakan. Rancangan ini menyusun sebagian besar
fungsi – fungsi organisasi yang digambarkan pada
puncak hierarki keorganisasian. Misal suatu organisasi
memiliki fungsi produksi, pemasaran, administrasi &
keuangan, dan sumber daya manusia.
Masing – masing fungsi yang ada kemudian dijadikan
divisi sehingga organisasi memiliki empat divisi yaitu
divisi produksi, divisi pemasaran, divisi administrasi &
keuangan, dan divisi sumber daya manusia. Apabila
organisasi semakin berkembang, produk yang dimiliki
organisasi semakin banyak, maka organisasi dapat
mengubah bentuk rancangannya dari rancangan
organisasi fungsi menjadi rancangan organisasi produk.
Rancangan organisasi produk dibentuk berdasarkan
produk yang dimiliki oleh organisasi. Misal organisasi
memiliki empat buah produk yaitu jeruk, kentang, kelapa
deres, dan nilam. Masing – masing produk memiliki
pengolahan produk yang berbeda satu sama lainnya.
Untuk memudahkan pengelolaan organisasi, masing –
masing produk memiliki divisi tersendiri yaitu divisi
produksi, divisi pemasaran, divisi sumber daya manusia,
dan divisi administrasi & keuangan. Jika organisasi
membagi lokasi usahanya berdasarkan daerah – daerah
secara geografis, maka rancangan organisasi yang
145
digunakan adalah rancangan organisasi kewilayahan.
Para sales yang melaksanakan tugasnya di berbagai
daerah dapat dibagi – bagi dalam kelompok wilayah yang
ditetapkan untuk setiap lokasi tersebut. Demikian pula
fasilitas – fasilitas produksi dapat disebarkan pada basis
regional atau nasional. Pada akhirnya bagian geografis
itu akan menjadi kewajiban seorang pelaksana untuk
mengawasi
seluruh
kegiatan
organisasi
yang
berlangsung di daerah tugasnya.
Organisasi dapat merupakan gabungan dari
rancangan organisasi fungsi, rancangan organisasi
produksi, dan rancangan organisasi kewilayahan.
Rancangan organisasi gabungan tersebut dinamakan
rancangan organisasi bastar (hibrida). Rancangan
organisasi hibrida banyak diterapkan di organisasi –
organisasi yang besar dan kompleks. Organisasi tersebut
memiliki produk yang banyak dan terpisah secara
geografis pada beberapa daerah tertentu. Produk yang
banyak dan terpisah secara geografis mengakibatkan
organisasi tersebut tidak mungkin lagi menggunakan
rancangan organisasi fungsi, rancangan organisasi
produksi maupun rancangan organisasi kewilayahan.
Rancangan organisasi yang paling tepat digunakan
adalah gabungan dari ketiga rancangan organisasi yang
ada yaitu rancangan organisasi bastar (hibrida).
Menurut Milton J. Eastman (1966), Pembangunan
Lembaga dapat dirumuskan sebagai perencanaan,
146
penataan dan bimbingan dari organisasi-organisasi baru
atau yang disusun kembali yang:
1. Mewujudkan perubahan-perubahan dalam nilai-nilai,
fungsi-fungsi, teknologi-teknologi fisik, dan atau sosial
2. Menetapkan, mengembangkan dan melindungi
hubungan-hubungan normatif dan pola-pola tindakan
yang baru, dan
3. Memperoleh dukungan dan kelengkapan dalam
lingkungan tersebut
Sementara Joseph W Eaton (1986), menyatakan
bahwa variabel-variabel kelembagaan meliputi :
1. Kepemimpinan mengacu pada kelompok orang yang
secara aktif berkecimpung dalam perumusan doktrin
dan program dari lembaga tersebut dan yang
mengarahkan operasi-operasi dan hubungannya
dengan lingkungan tersebut.
2. Doktrin dirumuskan sebagai spesifikasi dari nilai-nilai,
tujuan-tujuan, dan metode-metode operasional yang
mendasari tindakan sosial.
3. Program menunjuk pada tindakan-tindakan tertentu
yang berhubungan dengan pelaksanaan dari fungsifungsi dan jasa-jasa yang merupakan keluaran dari
lembaga tersebut.
4. Sumber-sumberdaya
adalah
masukan-masukan
keuangan, fisik, manusia, teknologi, dan penerangan
dari lembaga tersebut. Sumber-sumberdaya ini dapat
dikelompokkan
dalam:
sumberdaya
ekonomi,
informasi, status, kekuatan, wewenang, keabsahan,
dukungan.
147
5. Struktur internal dirumuskan sebagai struktur dan
proses-proses yang diadakan untuk bekerjanya
lembaga tersebut dan bagi pemeliharaannya.
Variabel-variabel Keterkaitan
a. Kaitan-kaitan yang memungkinkan (enabling), yakni
dengan
organisasi-organisasi
dan
kelompokkelompok sosial yang mengendalikan alokasi
wewenang dan sumber-sumbernya
b. Kaitan-kaitan fungsional, yakni dengan organisasiorganisasi yang menjalankan fungsi-fungsi dan jasajasa yang merupakan pelengkap dalam arti produksi,
yang menyediakan masukan-masukan, dan yang
menggunakan keluaran-keluaran dari lembaga
tersebut.
c. Kaitan-kaitan normatif, yakni dengan lembagalembaga yang mencakup norma-norma dan nilai-nilai
(positip atau negatip) yang relevan bagi doktrin dan
program dari lembaga tersebut.
d. Kaitan-kaitan tersebar, yakni dengan unsur-unsur
dalam masyarakat yang tidak dapat dengan jelas
diidentifikasi oleh keanggotaan dalam organisasi
formal.
Dalam membangun kelembagaan, masalah-masalah
strategis dalam perencanaan adalah:
a. Inovasi-inovasi manakah yang sesuai untuk
memenuhi kebutuhan-kebutuhan dan keadaankeadaan dalam lingkungan.
b. Organisasi jenis apa harus menjadi wahana
organisasi yang sudah ada dapat ditata kembali, atau
organisasi yang baru
148
c. Pola-pola kepemimpinan macam manakah yang
cocok, yang terpusat atau pluralistis; kualifikasi apa
yang diinginkan dari kepemimpinan dan siapa yang
bersedia sebagai pemegang jabatan pertama.
d. Sumber-sumber dari sumberdaya utama manakah
yang dapat diandalkan untuk masukan-masukan
seperti dana, kepegawaian, informasi, wewenang,
dan dengan harga berapa; siapa yang mungkin akan
mengambil keluaran-keluaran organisasi dengan
syarat-syarat yang dapat diterima.
e. Apa yang akan merupakan program operasi dan
taktik-taktik yang pertama, dan bagaimana kegiatankegiatan
yang
harus
dilaksanakan
serta
tahapannyadalam kurun waktu; bagaimanakah
prioritas-prioritas relatif di antara membangun
organisasi, menyediakan jasa-jasa yang berguna, dan
memperluas inovasi-inovasi.
f. Bagaimana organisasi harus dirancang dan
kebutuhan-kebutuhan akan staf ditetapkan sehingga
program-program operasi akan konsisten dengan
kemampuan-kemampuan
organisasi
dan
disinkronkan
dengan
kegiatan-kegiatan
pengembangan staf.
g. Kaitan-kaitan manakah yang paling berarti dan
bagaimana doktrin dan program dapat membantu
untuk mempengaruhi kelakuan dari tiap kaitan kearah
yang diinginkan
h. Kombinasi yang mana dari kelangsungan hdup, jasa,
dan taktik-taktik perubahan
arusdigunakan pada titik-titik waktu yang berurutan
i. Mekanisme-mekanisme kontrol yang bagaimana yang
harus digunakan untuk memonitor hasil kerja yang
149
sekarang ini dan untuk menilai kemajuan lembaga.
Bagaimanakah peranan dari bantuan teknis dalam
usaha ini, hubungan spesifik dari staf luar negeri dan
domestik
dalam
berbagai
kegiatan-kegiatan
manajemen intern dan kaitan dari organisasi.
C. Pengertian Lembaga
Untuk memahami dengan baik konsep dan teori
kelembagaan, maka perlu dimengerti terlebih dahulu apa
itu lembaga dan organisasi, perbedaan di antara
keduanya dan pelembagaan sebagai proses yang
menghubungkannya.
Istilah lembaga, dalam Ensiklopedia Sosiologi
diistilahkan dengan institusi, seperti yang didefinisikan
oleh Mac Millan, yaitu merupakan seperangkat hubungan
norma-norma, keyakinan-keyakinan, dan nilai-nilai yang
nyata yang terpusat pada kebutuhan-kebutuhan sosial
dan serangkaian tindakan yang penting dan berulang.
Adelman & Thomas dalam buku yang sama
mendefinisikan institusi sebagai suatu bentuk interaksi di
antara manusia yang mencakup sekurang-kurangnya tiga
tingkatan. Pertama, tingkatan nilai kultural yang menjadi
acuan bagi institusi yang lebih rendah tingkatannya.
Kedua, mencakup hukum dan peraturan yang
mengkhususkan pada apa yang disebut aturan main (the
rules of the game). Ketiga, mencakup pengaturan yang
bersifat kontraktual yang digunakan dalam proses
transaksi. Ketiga tingkatan institusi di atas menunjuk
150
pada hirarki mulai dari yang paling ideal (abstrak) hingga
yang paling konkrit, dimana institusi yang lebih rendah
berpedoman pada institusi yang lebih tinggi tingkatannya.
Pengertian
lain
lembaga
adalah
pranata,
Koentjaraningrat misalnya, lebih menyukai sebutan
pranata, dan mengelompokkannya ke dalam 8 (delapan)
golongan, dengan prinsip penggolongan berdasarkan
kebutuhan hidup manusia. Kedelapan golongan pranata
tersebut adalah sebagai berikut:
a. pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan
kehidupan kekerabatan, yang disebut dengan kinship
atau domestic institutions;
b. pranata-pranata yang bertujuan untuk memenuhi
kebutuhan hidup manusia, yaitu untuk mata
pencaharian, memproduksi, menimbun, mengolah,
dan mendistribusi harta dan benda, disebut dengan
economic institutions. Contoh: permasyarakatan,
peternakan, pemburuan, feodalisme, industri, barter,
koperasi, penjualan, dan sebagainya;
c. pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan
penerangan dan pendudukan manusia supaya
menjadi anggota masyarakat yang berguna, disebut
educational institutions;
d. pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan
ilmiah manusia, menyelami alam semesta di
sekelilingnya, disebut scientific institutions;
e. pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan
manusia menyatakan rasa keindahan dan untuk
rekreasi, disebut aesthetic and
recreational
institutions;
151
f.
pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan
manusia untuk berhubungan dengan Tuhan atau
dengan alam gaib, disebut religious institutions;
g. pranata-pranata yang bertujuan memenuhi kebutuhan
manusia untuk mengatur kehidupan berkelompok
secara besar-besaran atau kehidupan bernegara,
disebut political institutions. Contoh dari institusi politik
di sini adalah pemerintahan, demokrasi, kehakiman,
kepartaian, kepolisian, ketentaraan, dan sebagainya;
dan
h. pranata-pranata
yang
mengurus
kebutuhan
jasmaniah dari manusia, disebut dengan somatic
institutions.
Hendropuspito lebih suka menggunakan kata institusi
daripada lembaga, dengan alasan institusi merupakan
suatu bentuk organisasi yang secara tetap tersusun dari
pola-pola kelakuan, peranan-peranan dan relasi sebagai
cara yang mengikat guna tercapainya kebutuhankebutuhan sosial dasar. Unsur penting yang melandasi
sebuah institusi menurut Hendropuspito dapat dilihat dari
unsur definisi sebagai berikut:
1. Kebutuhan sosial dasar (basic needs)
Kebutuhan sosial dasar terdiri atas sejumlah nilai
material, mental dan spiritual, yang pengadaannya
harus terjamin, tidak dapat dipengaruhi oleh faktorfaktor kebetulan atau kerelaan seseorang. Misalnya:
kebutuhan
sandang,
pangan,
perumahan,
kelangsungan jenis/keluarga, pendidikan, kebutuhan ini
harus dipenuhi.
2. Organisasi yang relatif tetap
152
Dasar pertimbangannya mudah dipahami, karena
kebutuhan yang hendak dilayani bersifat tetap.
Memang harus diakui bahwa apa yang dibuat oleh
manusia tunduk pada hukum perubahan, tetapi
berdasarkan pengamatan dapat dikatakan bahwa
institusi pada umumnya berubah lambat, karena pola
kelakuan dan peranan-peranan yang melekat padanya
tidak mudah berubah.
3. Institusi
merupakan
organisasi
yang
tersusun/terstruktur
Komponen-komponen penyusunnya terdiri dari polapola kelakuan, peranan sosial, dan jenis-jenis
antarrelasi yang sifatnya lebih kurang tetap.
Kedudukan dan jabatan ditempatkan pada jenjang yang
telah ditentukan dalam struktur yang terpadu.
4. Institusi sebagai cara (bertindak) yang mengikat
Keseluruhan komponen yang dipadukan itu
dipandang oleh semua pihak yang berkepentingan
sebagai suatu bentuk cara hidup dan bertindak yang
mengikat. Mereka menyadari bahwa kegiatankegiatan yang dilakukan dalam suatu institusi harus
disesuaikan dengan aturan institusi. Pelanggaran
terhadap norma-norma dan pola-pola kelakuan
dikenai sanksi yang setimpal. Dalam institusi
keterikatan pada norma dan pola dianggap begitu
penting bahkan diperkuat dengan seperangkat sanksi
demi tercapainya kelestarian dan ketahanan secara
kesinambungan.
Sementara Sulaeman Taneko mendefinisikan institusi
dengan adanya norma-norma dan kebutuhan-kebutuhan
masyarakat dalam institusi tersebut. Institusi merupakan
153
pola-pola yang telah mempunyai kekuatan tetap dan
aktivitas untuk memenuhi kebutuhan haruslah dijalankan
atas atau menurut pola-pola itu.
Norman T. Uphoff, seorang ahli sosiologi yang
banyak berkecimpung dalam penelitian lembaga lokal,
menyatakan sangat sulit sekali mendefinisikan institusi,
karena pengertian institusi sering dipertukarkan dengan
organisasi..… institutions are complexes of norms and
behaviors that persist over time serving collectivelly
valued purposes.
Institusi atau lembaga merupakan serangkaian norma
dan perilaku yang sudah bertahan (digunakan) selama
periode waktu tertentu (yang relatif lama) untuk mencapai
maksud/tujuan yang bernilai kolektif (bersama) atau
maksud-maksud lain yang bernilai sosial.
Dari berbagai definisi di atas, dapat diambil
kesimpulan bahwa lembaga itu tidak hanya organisasiorganisasi yang memiliki kantor saja tetapi juga aturanaturan yang ada di masyarakat dapat dikategorikan
sebagai suatu lembaga. Beberapa contoh lembaga yang
banyak dijumpai di perdesaan misalnya aturan dalam
pinjam-meminjan uang atau perkreditan, ketentuan
dalam jual beli hasil permasyarakatan, aturan-aturan
dalam sewa-menyewa, kaidah-kaidah dalam bagi hasil,
dan sebagainya.
154
D. Perbedaan Kelembagaan dengan Organisasi
Amitai Etzioni mengatakan bahwa masyarakat terdiri
organisasi-organisasi, dimana hampir dari semua dari kita
melewati masa hidup dengan bekerja untuk kepentingan
organisasi. Dengan demikian organisasi adalah suatu unit
sosial (pengelompokan sosial) yang sengaja dibentuk dan
dibentuk kembali dengan penuh pertimbangan dalam
rangka mencapai tujuan tertentu.
Namun untuk
mendefinisikan organisasi dapat dilakukan dengan
berbagai macam cara. Hal ini karena organisasi
merupakan sesuatu yang abstrak, sulit dilihat namun bisa
dirasakan eksistensinya.
Secara umum, definisi organisasi merupakan rangkaian
kegiatan kerjasama yang dilakukan beberapa orang dalam
upaya mencapai tujuan yang ditetapkan. Peter M. Blau &
W. Richard Scott mendefinisikan bahwa organisasi itu
memiliki tujuan dan memiliki sesuatu yang formal, ada
administrasi staf yang biasanya eksis dan bertanggung
jawab serta adanya koordinasi dalam melaksanakan
kegiatan anggotanya.
S.B. Hari Lubis & Marmasyarakat Huseini (1987)
mendefinisikan organisasi sebagai satu kesatuan sosial dari
sekelompok manusia yang saling berinteraksi menurut
suatu pola tertentu sehingga setiap anggota organisasi
memiliki fungsi dan tugasnya masing-masing, yang sebagai
satu kesatuan mempunyai tujuan tertentu dan mempunyai
batas-batas yang jelas, sehingga bisa dipisahkan secara
tegas dari lingkungannya.
155
Selanjutnya, menurut Lubis & Huseini terdapat 3 (tiga)
pendekatan yang lazim digunakan dalam menganalisis
organisasi, yaitu: (1) pendekatan Klasik, (2) pendekatan
Neo-Klasik, dan (3) pendekatan Modern atau pendekatan
Sistem.
Pertama, pendekatan Klasik, yang menurut pandangan
Taylor lebih menekankan akan efisiensi organisasi dalam
mencapai tujuan. Dalam pendekatan ini peran pekerja
dipisahkan dari peran manajer. Pekerja diklasifikasikan
pada satu bidang yang hanya bertugas melaksanakan
pekerjaan saja, sedangkan manajer bertugas mengelola
metode kerja yang sebaiknya digunakan, akibatnya,
pekerja merasa seperti mesin yang dikuras tenaganya
untuk melaksanakan tugas-tugas organisasi.
Kedua, pendekatan Neo-Klasik. lebih menekankan akan
pentingnya hubungan antarmanusia (human relations) bagi
keberhasilan suatu organisasi dan kurang memperhatikan
struktur pembagian tugas, wewenang, dan tanggungjawab
organisasi. Interaksi sosial atau human relations ini akan
memunculkan kelompok-kelompok nonformal dalam suatu
organisasi yang memiliki norma sendiri dan berlaku serta
menjadi pegangan bagi seluruh anggota kelompok. Norma
kelompok ini berpengaruh terhadap sikap maupun prestasi
anggota kelompok. Interaksi sosial ini perlu diarahkan
sehingga dapat membantu pencapaian tujuan-tujuan
organisasi.
Ketiga, pendekatan Modern, yang menekankan pentingnya
faktor lingkungan yang dapat mempengaruhi dan
156
dipengaruhi organisasi, dimana organisasi merupakan
bagian
dari
lingkungannya.
Keterbukaan
dan
ketergantungan
organisasi
terhadap
lingkungannya
menyebabkan bentuk organisasi harus disesuaikan dengan
lingkungan dimana organisasi itu berada.
Dalam sudut pandang yang lain, organisasi dipandang
sebagai wadah berbagai kegiatan dan sebagai proses
interaksi antara orang-orang yang terdapat di dalamnya.
Sondang P. Siagian misalnya, menyebutkan bahwa
organisasi sebagai wadah melihat organisasi sebagai
struktur yang memiliki jenjang hirarki jabatan manajerial,
berbagai kegiatan operasional, komunikasi yang digunakan,
informasi yang digunakan serta hubungan antarsatuan kerja.
Kemudian organisasi sebagai wadah, melihat pemilihan
dan penggunaan tipe organisasi tertentu, apakah bertipe lini,
lini dan staf, fungsional, matrik, dan panitia. Kemudian
organisasi dipandang sebagai suatu proses interaksi
memiliki anggapan bahwa keberhasilan satuan-satuan kerja
di dalam organisasi dalam melaksanakan tugasnya, sangat
dipengaruhi interaksi antaranggota, satuan-satuan kerja
serta organisasi dengan lingkungannya.
Untuk meneliti sebuah organisasi, tidak terlepas dari
keberadaan institusi. Menurut Talcott Parson, masyarakat
itu merupakan kumpulan individu yang membawa budaya
masing-masing dengan membentuk lembaga atau institusi
sendiri. Menurutnya, sistem-sistem sosial yang ada di
masyarakat itu dapat dilihat sebagai suatu organisasi, yang
apabila akan diteliti akan dilihat pula nilai-nilai yang ada
157
pada lembaga serta aturan-aturan yang mengikat individu.
Kemudian diimplementasikan nilai-nilai adaptasi, prosedur
serta norma atau pola-pola pada suatu organisasi. Lebih
lanjut, konflik pada suatu subsistem dalam organisasi
menurut analisis Parson akan mempengaruhi subsistem
lainnya. Untuk ini perlu ada kesetimbangan diantara semua
subsistem.
Kemudian, Robert Presthus, mengatakan bahwa
pada sebuah organisasi besar akan ditemukan
spesialisasi, hierarki, status, efisiensi, rasionalisasi, dan
kooptasi. Spesialisasi terjadi pada tenaga kerja, hierarki
pada bagan organisasi yang dimulai pada paling atas
hingga paling bawah, status dibuat untuk melihat adanya
tanggungjawab, rasa hormat, rasa istimewa yang dimiliki
pada posisi hierarki. Kooptasi adalah kecenderungan
para elit memberi tanda sesuatu dengan alat untuk
menjaga monopoli. Dalam ukuran organisasi besar juga
sangat tergantung pada volume kerja, sumber modal,
banyaknya pelanggan dan klien, dan luas tanah pada
aktivitasnya.
Sementara efisiensi dalam hal ini
merupakan hal yang terpenting bagi organisasi untuk
dapat bertahan.
Bila dilihat dari perspektif ekonomi, Donn Martindale
mengatakan bahwa besarnya organisasi sangat
dipengaruhi oleh tiga hal, yaitu pembagian tenaga kerja,
hubungan formal, dan rasionalisasi.
Pertama, pembagian tenaga kerja, menurut teori
organisasi klasik akan meningkatkan efisiensi. Namun
158
ketika mesin-mesin digunakan membantu tugas manusia,
skill akan berpengaruh dalam menggerakkan mesinmesin tersebut. Organisasi besar membutuhkan adanya
spesialisasi.
Kedua, hubungan formal, dimana individu yang menjadi
anggota dalam suatu organisasi saling berinteraksi yang
bersifat formal. Sifat formal dalam hubungan ini
diakibatkan adanya hirarki jabatan yang mengatur
jalannya suatu organisasi. Birokrasi di dalam organisasi
berdampak pada tingkah laku individu dalam
berhubungan. Artinya birokrasi di dalam organisasi ini
akan mengatur pola hubungan tingkah laku individu
dalam berinteraksi.
Ketiga, rasionalitas, yaitu bagaimana suatu organisasi
memandang sesuatu secara rasional. Misalnya hubungan
antara tenaga kerja dengan beban kerja yang harus
dilaksanakan, peningkatan kapabilitas individu untuk
meningkatkan skill sebagai upaya menjalankan tugas-tugas
organisasi.
Dengan demikian, untuk meneliti sebuah kelompok,
menurut Martindale harus melihat kegiatan yang
dihasilkan
kelompok
tersebut,
yang
meliputi:
pengambilan keputusan, komunikasi, penyelesaian
tugas, dan pembagian hasil pada suatu kelompok.
Kegiatan-kegiatan ini merupakan rangkaian kegiatan
suatu organisasi dalam upaya untuk memenuhi
kebutuhan anggotanya. Dengan demikian di dalam
suatu lembaga ini terkandung prinsip-prinsip ekonomi.
159
Walaupun organisasi membutuhkan adanya pola-pola
perilaku yang membawa keefektifan suatu organisasi,
namun definisi lembaga di atas, dapat dilihat adanya
perbedaan organisasi dengan lembaga atau institusi.
Menurut Uphoff, organisasi merupakan struktur yang
mengakui dan menerima adanya peranan. Organisasi
bergerak pada bidang formal dan informal dimana
struktur yang ada, dihasilkan dari adanya interaksi
diantara peranan yang semakin kompleks.
Dari kedua definisi di atas dapat dilihat bahwa
lembaga hadir untuk memenuhi kebutuhan satu
kelompok manusia dan bukan kebutuhan perorangan.
Naluri manusia yang membutuhkan orang lain untuk
berinteraksi, seperti misalnya ketertarikan terhadap seks
pada diri manusia, yang mengakibatkan manusia untuk
hidup berkelompok. Ada tua dan muda serta laki-laki dan
perempuan yang secara harfiah manusia membutuhkan
bantuan orang lain. Kemudian akan terjadi aksi sosial,
tingkah laku sosial di dalam kelompok, sehingga tercipta
suatu lembaga yang memenuhi kebutuhan seks
manusia. Begitu pula akan lembaga-lembaga lain yang
hadir di sekitar masyarakat itu sendiri.
Pembahasan ini lebih menitikberatkan pada sebuah
lembaga yang dalam memenuhi kebutuhan anggotanya,
menggunakan prinsip-prinsip organisasi. Sebagaimana
yang dikemukakan oleh Martindale bahwa lembaga atau
institusi merupakan suatu pola hubungan yang
dicerminkan oleh kelompok, dimana melihat hubungan
160
tingkah laku manusia yang telah terorganisasi pada
sebuah kelompok. Untuk melihat hubungan tingkah laku
tersebut, tidak dapat dilakukan dengan melihat tingkah
laku satu orang atau beberapa orang sebagai sampel.
Hal ini karena pada sebuah kelompok terdiri dari
beberapa individu yang memiliki karakter yang berbeda
dan individu ini saling mempengaruhi sehingga tidak
dapat berdiri sendiri.
Terlalu banyak orang yang mencampuradukkan
pengertian dan pemahaman tentang kelembagaan
(institution) dan organisasi (organization/institute),
sehingga banyak pula orang atau badan pelaksana
pembangunan yang menyatakan akan melakukan
pengembangan kelembagaan tetapi ternyata (yang
dilakukan) hanyalah membentuk satu organisasi baru di
komunitas dalam rangka proyek itu.
Kekeliruan pemahaman seperti ini telah menjadi
sangat umum sehingga organisasi dan kelembagaan
juga dimengerti secara salah kaprah di mana-mana. Hal
ini pulalah yang mengakibatkan pengembangan
kelembagaan diterjemahkan secara salah kaprah
menjadi
pembentukan
organisasi.
Berulangkali
kekeliruan ini dilakukan oleh badan-badan dan organisasi
pelaksana pembangunan (baik lembaga donor,
pemerintah, maupun lembaga swadaya masyarakat),
terutama dalam pelaksanaan pembangunan yang
berhubungan langsung dengan suatu warga.
161
Kekeliruan fatal dan klasik ini diantaranya
dicontohkan oleh Tumpal M.S. Simanjuntak dalam kasus
pembentukan
organisasi
Lembaga
Ketahanan
Masyarakat Desa (LKMD) dan Lembaga Musyawarah
Desa (LMD). Seperti kita ketahui, kedua organisasi
tersebut dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 5
Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Di
Daerah, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 tentang
Pokok-pokok Pemerintahan Desa, dan Keputusan
Presiden Nomor 28 Tahun 1980 tentang Penyempurnaan
dan Peningkatan Fungsi Lembaga Sosial Desa menjadi
Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa, yang kemudian
diterjemahkan lebih lanjut oleh Keputusan Menteri Dalam
Negeri (Permendagri) Nomor 27 Tahun tentang Susunan
Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Ketahanan
Masyarakat Desa (LKMD).
Kenyataannya, setelah sekian puluh tahun, ternyata
tidak ada ketahanan apapun yang telah terlembagakan di
masyarakat desa/kelurahan. Krisis ekonomi yang terjadi
sejak pertengahan tahun 1997 yang memporakporandakan
ketahanan masyarakat baik di perdesaan maupun di
perkotaan telah menjadi bukti paling sahih betapa
pembentukan organisasi LKMD/LMD telah menjadi
instrumen yang keliru dalam rangka mengembangkan
kelembagaan ketahanan masyarakat desa --termasuk di
dalamnya ketahanan ekonomi.
Dalam konteks Pengembangan Kelembagaan, hal yang
seharusnya dilakukan sedikitnya harus mencakup upaya
162
memberikan pemahaman yang benar terhadap istilah
organisasi
(organization/institute),
kelembagaan
(institution), dan juga pelembagaan atau melembagakan
(institutionalization/ institutionalizing).
Norman T. Uphoff, salah seorang penggagas PeopleCentered Development Forum mengajukan definisi
sederhana yang membedakan antara organisasi
(organization) dengan kelembagaan (institution) sebagai
berikut : Organizations are structures of recognised and
accepted roles. Institutions are complexes of norms and
behaviours that persist over time by serving collectively
(socially) valued purposed. (Organisasi adalah struktur peran
yang telah dikenal dan diterima. Kelembagaan/pranata
adalah serangkaian norma dan perilaku yang sudah bertahan
–atau digunakan-- selama periode waktu tertentu --yang relatif
lama-- untuk mencapai maksud/tujuan bernilai kolektif/
bersama atau maksud-maksud yang bernilai sosial).
Ada beberapa tipe kelembagaan (pranata). Ada
kelembagaan yang bukan organisasi (institutions that are
not organizations), ada kelembagaan yang juga merupakan
organisasi (institutions that are organizations), dan
organisasi yang bukan kelembagaan (organizations that are
not institutions).
Penjelasaan lebih rinci tentang pemahaman terhadap
kelembagaan dan organisasi mengacu diuraikan dengan
contoh-contoh sebagai berikut:
1. Sebuah Bank dapat disebut sebagai organisasi
karena di dalamnya terdapat struktur peran-peran
163
yang telah dikenal dan diakui. Ada peran Kepala
(Direktur), ada peran Bagian Kredit, ada peran Bagian
Pelayanan Nasabah (Customer Service), dan
sebagainya. Sebagai kelembagaan (institution), Bank
sebagai penyedia jasa untuk melakukan “simpanpinjam” uang, penggunaan jasa Bank sudah menjadi
norma dan perilaku masyarakat luas yang memiliki
dan memerlukan uang. Karenanya Bank adalah
kelembagaan yang juga organisasi.
2. Undang-undang
Perbankan
sebagai
suatu
kelembagaan (institution) dalam rangka penyediaan
pelayanan jasa keuangan sudah menjadi kebutuhan
bersama suatu kelompok warga, bahkan masyarakat
dunia. Berbagai aturan dan tata cara yang diatur di
dalam undang-undang itu telah menjadi norma dan
perilaku umum dalam kegiatan simpan-pinjam uang.
Tetapi Undang-undang Perbankan tidak memiliki
Ketua (Direktur), Kepala Bagian, dan sebagainya.
Karena itu Undang-undang Perbankan dalam hal ini
adalah kelembagaan (institution) yang bukan
organisasi.
3. Kelompok arisan ibu-ibu di suatu Rukun Tetangga
(RT) adalah sebuah organisasi karena di dalamnya
ada struktur peran yang telah dikenal dan diakui oleh
para peserta arisan itu. Kelompok arisan tersebut
dapat bubar (tidak diteruskan keberadaannya) setelah
semua anggota mendapat giliran memperoleh uang
arisan. Karenanya, dan terutama atas pertimbangan
persistensinya,
sebuah
kelompok
arisan
sebagaimana digambarkan di atas belum dapat
disebut sebagai suatu kelembagaan (institution).
164
Menyimak penjelasan di atas (terutama butir ketiga),
sebuah organisasi suatu saat dapat saja menjadi
kelembagaan, tetapi itu baru terwujud jika fungsi dan
peran organisasi itu dalam kaitannya dengan
kepentingan warga, diakui secara luas sebagai suatu
norma dan perilaku bersama. Dengan demikian, dan
jikapun diinginkan, agar suatu organisasi dapat menjadi
kelembagaan (institution), diperlukan waktu cukup lama
hingga aturan dan tata cara menyalurkan dan
memperoleh pelayanan dari organisasi itu diakui secara
luas sebagai norma dan perilaku bersama (kolektif)
sebagaimana yang dicontohkan pada Bank. Organisasi
yang juga adalah kelembagaan seperti halnya Bank
adalah Kepolisian, Kejaksaan, Pengadilan, misalnya.
Dalam tataran praktis, ketika masyarakat sudah mulai
memberi istilah “plesetan” untuk LKMD (Lalu Ketua
Makan Duluan) dan untuk KUD (Ketua Untung Duluan),
maka sesungguhnya kedua organisasi “bentukan topdown” tersebut dengan sendirinya telah dinyatakan gagal
mengembangkan norma dan perilaku positif dalam
memberikan pelayanan kepada masyarakat banyak.
Karenanya keduanya tidak lagi atau mungkin tidak
pernah layak disebut sebagai suatu kelembagaan
(institution).
Jika suatu organisasi pada akhirnya diharapkan akan
dilembagakan maka upaya yang harus dilakukan
haruslah merupakan suatu proses pelembagaan
165
(institutionalizing) yang digambarkan pada bahasan
berikutnya.
E. Pelembagaan (Institusionalisasi)
Perlu diingat bahwa tidak semua pelembagaan selalu
berarti positif. Sebagai contoh, pelembagaan birokrasi di
mana-mana telah melahirkan berbagai persoalan yang
tidak sedikit.
Persoalan inefisiensi, kelambanan
pelayanan, proses dan mekanisme yang bertele-tele dan
berbiaya tinggi, korupsi, sampai krisis kepercayaan yang
sangat luas di berbagai negara adalah akibat dari
pelembagaan birokrasi.
Sebuah organisasi suatu saat dapat saja menjadi
suatu lembaga dengan melalui proses pelembagaan atau
institusionalisasi. Organisasi dapat terinstitusionalisasi
dengan beberapa persyaratan, diantaranya (a) adanya
norma yang dihayati masyarakat sebagai anggotanya, (b)
organisasi ini memberikan keuntungan bagi anggotanya,
serta (c) adanya stabilitas dan kapabilitas untuk
memecahkan masalah yang dihadapi. Jika demikian,
dan jikapun diinginkan agar suatu organisasi dapat
menjadi kelembagaan, diperlukan waktu cukup lama
hingga aturan dan tata cara menyalurkan dan
memperoleh pelayanan dari organisasi itu diakui secara
luas sebagai norma dan perilaku bersama (kolektif).
Norma-norma yang ada di masyarakat, mempunyai
kekuatan mengikat yang berbeda-beda.
Soerjono
Soekanto membedakan kekuatan mengikat norma-norma
166
ini dengan empat pengertian, yaitu: cara (usage),
kebiasaan (folkways), tata kelakuan (mores), dan adat
istiadat (customs). Sedangkan pelembagaan suatu norma
pada suatu organisasi lebih lanjut menurut Soekanto dapat
dilakukan apabila norma-norma itu telah (a) diketahui, (b)
dipahami, (c) ditaati, dan (d) dihargai.
Norma yang ada di suatu organisasi bila baru pada
tingkatan
diketahui
anggotanya
maka
tingkat
pelembagaannya paling rendah. Namun, norma itu
dikatakan telah dimengerti jika ukurannya masing-masing
anggota mengetahui hak dan kewajiban dan menjalankan
organisasi sesuai dengan ketentuan organisasi. Tahapan
norma yang ditaati dapat dilihat dari peningkatan dari tahap
pemahaman akan hak dan kewajiban yang mentaati segala
ketentuan yang berlaku. Kemudian bila telah ditaati, maka
norma itu akan berkembang dengan adanya penghargaan
akan norma yang berlaku di tengah-tengah masyarakat
atau organisasi.
Secara lebih ringkas Simanjuntak menyebutkan
beberapa langkah yang dilakukan dalam proses
institusionalisasi atau pelembagaan, yaitu:
a. Norma dan perilaku baru dikembangkan dan
disepakati bersama;
b. Norma dan perilaku baru tersebut diperkenalkan dan
diujicobakan;
c. Jika norma dan perilaku baru tersebut dirasakan
bermanfaat, akan memperoleh pengakuan (legitimasi)
dari warga;
167
d. Pengakuan atas manfaat norma dan perilaku itu akan
mengundang penghargaan dari warga. Penghargaan
dalam hal ini dipahami sebagai adanya upaya warga
untuk melindungi dari perilaku menyimpang dan
tindakan pelanggaran, sehingga selalu ditaati secara
swakarsa; dan
e. Norma dan perilaku tersebut dihayati, mendarahdaging oleh warga.
Sementara menurut Johnson, proses pelembagaan
atau institusionalisasi suatu nilai atau norma dalam suatu
sistem sosial paling tidak harus memenuhi tiga syarat,
yakni:
1. Bagian terbesar warga sistem sosial menerima norma
tersebut
2. Norma-norma tersebut telah menjiwai bagian terbesar
dari warga-warga sistem sosial tersebut.
3. Norma tersebut bersanksi.
Proses pelembagaan atau institusionalisasi pada
masyarakat sangat lama sekali dan merupakan hasil
ciptaan manusia. Oleh karena proses pelembagaan
merupakan hasil ciptaan manusia, maka kelembagaan
dapat dikategorikan sebagai “teknologi”. Teknologi yang
diciptakan manusia dapat diidentifikasikan menjadi dua,
yaitu:
a. Teknologi yang bersifat materiil, dan
b. Teknologi yang bersifat organisatoris. Teknologi yang
bersifat organisatoris ini yang juga merupakan
pengertian dari kelembagaan tersebut.
168
Kelembagaan masyarakat yang merupakan teknologi
tersebut memiliki peranan yang sangat besar dalam
mengatur keserasian hidup manusia dengan manusia
lainnya maupun manusia dengan lingkungannya.
Namun demikian, pada beberapa kasus banyak
kelembagaan masyarakat lokal di perdesaan yang masih
terkesan sangat tradisional bahkan kadang-kadang
terlihat ganjil. Sepintas tanpa mendalami maksud dan
latar belakang yang mendorong terbentuknya suatu
sistem kelembagaan, banyak pihak yang meremehkan
peranan dari kelembagaan tersebut.
Hal senada dikemukakan oleh Uphoff, yang
mengatakan bahwa sebuah lembaga atau institusi yang
mengorganisasikan diri pada sebuah organisasi akan
lebih mudah dilihat norma, perilaku yang berkembang
dan menjadi pedoman bagi masyarakat. Ciri utama
kelembagaan yang juga merupakan organisasi tidak
hanya pada pemenuhan kebutuhan manusia yang
menjadi anggota, namun terletak pada bagaimana upaya
yang dilakukan untuk mencapai tujuan, yaitu penanaman
norma dan perilaku yang diakui bersama dan telah
bertahan lama sebagai dasar dalam menjalankan
lembaga.
Kemudian beberapa upaya yang digunakan dalam
mencapai
tujuan,
diantaranya
mengutamakan
akuntabilitas, adanya partisipasi yang besar seluruh
anggota
dalam
pengambilan
keputusan
dan
perencanaan serta evaluasi kegiatan, didukung oleh
169
konsensus atau kesepakatan bersama, serta adanya
sanksi sosial. Oleh karena itu, penerapannya lebih
diutamakan pada tingkat lokal atau warga.
Sebagaimana kita pahami bahwa kebutuhan manusia
kian hari semakin berkembang dan berfluktuasi, dan oleh
karenanya hal ini menyebabkan kelembagaan yang
dibentuk dan dibutuhkan dapat berubah-ubah. Donn
Martindale dalam bukunya yang terkenal, Institutions,
Organizations, and Mass Society (1966) menyebutkan
terdapat beberapa fenomena yang dialami sebuah
lembaga atau kelembagaan dalam upaya memenuhi
kebutuhan manusia yang berkembang dan berfluktuasi
tersebut, yaitu:
a. Stabilitas, Yaitu suatu kondisi dimana sebuah lembaga
atau institusi tetap stabil menjalalankan adat istiadat,
norma yang dianut bersama untuk memenuhi
kebutuhan anggotanya walaupun kebutuhan manusia
itu tetap berkembang dan berfluktuasi.
b. Konsistensi,yaitu adanya kebutuhan-kebutuhan yang
begitu
banyak,
mengakibatkan
masyarakat
mengembangkan usahanya pada bidang lain untuk
tujuan memenuhi kebutuhan sendiri. Pengembangan
usaha yang dilakukan ini pada prinsipnya adalah
usaha di sekitar lingkungan masyarakat itu sendiri.
Namun anggota lembaga ini tidak meninggalkan
usaha utama mereka walaupun mereka telah
mengembangkan usaha dan memiliki usaha yang
baru. Artinya walaupun ada usaha baru yang
dilakukan suatu warga dalam rangka memenuhi
170
kebutuhan mereka, usaha utama tetap mereka
laksanakan.
c. Kesempurnaan atau kelengkapan, Peningkatan
kebutuhan manusia itu akan ada limitnya atau
batasnya. Dikatakan sempurna atau kelengkapan
apabila
suatu
lembaga
memberikan
atau
menyediakan kebutuhan sesuai dengan yang telah
digariskan. Bila lembaga ini telah melaksanakan
tugasnya memenuhi kebutuhan sesuai dengan yang
telah
digariskan.
Bila
lembaga
ini
telah
melaksanakan tugasnya memenuhi kebutuhan
anggota sesuai dengan yang digariskan, dapat
dikatakan lembaga ini telah mencapai taraf
kesempurnaan.
Di akhir pembahasan bab ini berikutnya ditampilkan
matriks
perbandingan
pemahaman
terhadap
Lembaga/Kelembagaan (Institution) dan Organisasi
(Organization/Institute), yang merupakan sintesa dari
beberapa ahli.
171
Tabel 1. Sintesa Definisi Lembaga dan Organisasi
Ahli
Uphoff
Martindale
Taneko
Hendro
Puspito
Norma
Waktu
Tujuan
Kemungkinan
Pengembangan
Merupakan
serangkaian
norma
Memerlukan
waktu
yg
cukup
panjang
Meniliki
tujuan
bersama
Bila memiliki organisasi formal atau orga
nisasi yang potensial
Memenuhi
ke-butuhan
kelompok
suatu
organisasi
Memenuhi
ke-butuhan
kelom pok
Dapat dikembangkan
Memenuhi
ke-butuhan
sosial
dasar
Dapat dikembangkan walaupun sangat
lambat, karena pola
kelakuan & peranan
itu tidak mudah
berubah
Pola hubungan
tingkah laku
manusia dalam
kelompok
Pola-pola yang
memiliki kekuatan tetap
Memerlukan
cukup waktu
Organisasi
yang tersusun
dari pola-pola
kelakuan, pe
ranan
dan
relasi
Memerlukan
waktu untuk
memadukan
kepenti-ngan
sbg bentuk
cara hidup
dan
bertindak
yang
mengikat
172
BAB VIII :DEFINISI DAN PERAN KELEMBAGAAN
A. Definisi kelembagaan
Kelembagaan menurut Ruttan dan Hayami (1984)
adalah aturan di dalam suatu kelompok masyarakat atau
organisasi
yang
memfasilitasi
koordinasi
antar
anggotanya untuk membantu mereka dengan harapan
setiap orang atau organisasi mencapai tujuan bersama
yang
diinginkan.
Sedangkan
Ostrom
(1985)
mendefinisikan kelembagaan sebagai aturan dan ramburambu sebagai panduan yang dipakai oleh para anggota
untuk mengatur hubungan yang saling mengikat dan
tergantung satu sama lain.
North (1990) lebih menekankan kelembagaan
sebagai aturan main di dalam suatu kelompok yang
sangat dipengaruhi oleh faktor-faktor ekonomi, sosial dan
politik. Paembonan (2003), mengartikan kelembagaan
sebagai perangkat aturan yang mengarahkan perilaku
masyarakat dalam mencapai keterpenuhan kebutuhan
masyarakat dalam kehidupan. Pada prinsipnya
kelembagaan berbeda dengan organisasi, dimana
kelembagan lebih kental dengan peraturan dan
organisasi lebih terfokus pada struktur.
Dari definisi-definisi tersebut dapat dikatakan bahwa
kelembagaan adalah aturan yang yang memfasilitasi
instusi atau organisasi dalam berkoordinasi dan
bekerjasama untuk mencapai tujuan bersama yang
diinginkan. Aturan disini mencakup aturan formal dan non
173
formal yang diperlukan dan disepakati bersama. Karena
itu aturan disini harus jelas, terukur dan konsisten.
Organisasi atau institusi yang terlibat diharapkan
mempunyai sumberdaya manusia yang kredibel dan
mempunyai pengetahuan serta pengertian yang cukup
tentang permasalahan yang ada.
Kelembagaan, isntitusi, pada umumnya lebih di
arahkan kepda organisasi, wadah atau pranata.
Organisasi berfungsi sebagai wadah atau tempat,
sedangkan pengertian lembaga mencakup juga aturan
main, etika , kode etik, sikap dan tingkah laku seseorang
atau suatu organisasi atau suatu system. Kelembagaan
berasal dari kata lembaga, yang berarti aturan dalam
organisasi atau kelompok masyarakat untuk membantu
anggotanya agar dapat berinteraksi satu dengan yang
lain untuk mencapai tujuan yang diingnkan. Selain itu
lembaga juga dapat diartikan sebagai aturan dalam
sebuah kelompok social yang sangat dipengaruhi oleh
factor-faktor social, politk dan ekonomi.
Lembaga dapat dibedakan menjadi dua jenis, yaitu
lembaga formal dan non-formal. Lembaga formal adalah
kumpulan dua orang atau lebih yang memiliki hubungan
kerja rasional dan mempunyai tujuan bersama, biasaya
mempunyai struktur organisasi yang jelas, contohnya
perseroan terbatas, sekolah, pertain politik, badan
pemerintah, dan sebagainya. Lembaga nono-formal
adalah kumpulan dua orang atau lebih yang mempunyai
tujuan bersama dan biasanya hanya memiliki ketua saja.
174
Contohnya arisan ibu-ibu rumah tangga, belajar
bersama, dan sebagainya.
Lembaga formal memiliki struktur yang menjelaskan
hubungan-hubungan otoritas, kekuasaan akuntabilitas
dan tanggung jawab serta bagamaina bentuk saluran
komunikasi berlangsung dengan tugas-tugas bagi
masing-masing anggota. Lembaga formal bersifat
terencana dan tahan lama, karena ditekankan pada
aturan sehingga tidak fleksibel. Pada lembaga non-formal
biasanya sulit menentukan untuk waktu nyata seorang
untuk menjadi anggota organisasi, bahkan tujuan dari
organisasi tidak terspesifikasi dengan jelas. Lembaga
nono-formal dapat dialihkan menjadi lembaga formal
apabila kegiatan dan hubungan yang terjadi di dalam di
lakukan secara terstruktur atau memiliki struktur
organisasi yang lengkap dan terumuskan.
Kelembagaan adalah suatu hubungan dan tatanan
antara anggota masyarakat atau organisasi yang
melekat, di wadahi dalam suatu jaringan atau organisasi,
yang dapat menentukan suatu hubungan antara manusia
atau organisasi dengan ditentukan oleh faktor-faktor
pembatas dan pengikat brupa norma, kode etik atau
aturan formal dan non-formal untuk berkerjasama demi
mencapai tujuan yang diinginkan, menurut bulkis,
kelembagaan berarti seperangkat peraturan yang
mengatur tingakah laku masyarakat untuk mendapatkan
tujuan hidup mereka. Kelembagaan berisi sekelompok
orang yang bekerjasama dengan pembagian tugas
175
tertentu untuk mencapai suatu tujuan yang diinginkan.
Tujuan peserta kelempok dapat berebeda, tetapi dalam
organisasi menjadi satu kesatuan. Kelembagaan lebih
ditekankan pada aturan main (the rules) dan kegiatan
kolektif (collective action) untuk mewujudkan kepentingan
umum atau bersama. Kelembagaan menurut beberapa
ahli, sebagian dilihat dari kode etik dan aturan main.
Sedangkan sebagian lagi dilihat pada organisasi dengan
struktur, fungsi dan menejemennya. Saat ini
kelembagaan biasanya dipadukan antara organisasi
dengan aturan main. Kelembagaan merupakan suatu unit
sosial yang berusaha untuk mencapai tujuan tertentu dan
menyebabkan lembaga tunduk pada kebutuhan tersebut.
Beberapa unsur penting dalam kelembagaan adalah
isntitusi, yang merupakan landasan untuk membangun
tinkah laku sosial masyarakat, norma tingkah laku yang
telah mengakar pada kehidupan masyarakat dan telah
diterima untuk mencapai tujuan tertentu, peraturan
dengan penegakan aturan, aturan dalam masyarakat
yang memberikan wadah koordinasi dan kerjasama
dengan dukungan hak dan kewajiban serta tingkah laku
anggota, kode etik, kontrak, pasar, hak milik, organisasi,
insentif. Kelembagaan lokal dan area aktifitasnya terbagi
menjadi tiga kategori, yaitu kategori sektor publik
(administrasi lokal dan pemerintah lokal), kategori sektor
suka rela (organisasi keanggotaan dan koperasi),
organisasi swasta (organisasi jasa dan bisnis swasta).
176
Bentuk resmi suatu lembaga yaitu lembaga garis (line
organization, military organization), lembaga garis dan
staf (line and staff organization), lembaga fungsi
(functional organization). Lembaga garis bertanggung
jawab pada satu atasan dan bertanggungjawab penuh
pada tugasnya. Lembaga garis dan staf wajib
melaporkan laporan kegiatan pada satu atasan yang
lebih tinggi, dan lembaga fungsi bertanggung jawab
kepada lebih dari satu atasan yang sesuai dengan
spesialisasinya masing-masing.
Tiga jenis dasar dari lembaga yaitu, lembaga sistem
otoriter, terdapat dua tingkatan kedudukan, atasan dan
bawahan. Atasan bertujuan membina dan menguasai
yang lain, suka maupun tidak suka, biasanya ditentukan
oleh
keturunan,
kekayaan,
umur,
pendidikan,
kedudukan/kemampuan, hal ini menyebabkan atasan
memutuskan segala sesuatu sendiri, lembaga system
demokrasi, semua anggota memiliki hak dan kewajiban
yang sama dan seimbang, pemimpin berfungsi sebagai
yang satu dari yang sama, lembaga system biarkan saja
(laissez faire) semua anggota sama tingkat kedudukan
dan fungsi sehingga pemimpin tidak memiliki arti dan
tidak mempunya fungsi.
Berdasarkan beberapa teori diatas dapat diketahui
pengertian kelembagaan adalah suatu pola hubungan
antara anggota masyarakat yang saling mengikat,
diwadahi dalam suatu jaringan atau organisasi dengan
ditentukan oleh faktor-faktor pembatas dan pengikat
177
berupa norma, kode etik aturan formal dan nono-formal
untuk bekerjasama demi mencapai tujuan yang
diinginkan.
B. Peran Kelembagaan
Menurut Mubyarto (1989), yang dimaksud lembaga
adalah organisasi atau kaedah-kaedah baik formal
maupun informal yang mengatur perilaku dan tindakan
anggota masyarakat tertentu baik dalam kegiatankegiatan rutin sehari-hari maupun dalam usahanya untuk
mencapai tujuan tertentu. Menurut Nasution (2002),
kelembagaan mempunyai pengertian sebagai wadah dan
sebagai norma. Lembaga atau institusi adalah
seperangkat aturan, prosedur, norma perilaku individual
dan sangat penting artinya bagi pengembangan
permasyarakatan.
Pada dasarnya kelembagaan mempunyai dua
pengertian yaitu : kelembagaan sebagai suatu aturan
main (rule of the game) dalam interaksi personal dan
kelembagaan sebagai suatu organisasi yang memiliki
hierarki (Hayami dan Kikuchi, 1987)6. Kelembagaan
sebagai aturan main diartikan sebagai sekumpulan
aturan baik formal maupun informal, tertulis maupun tidak
tertulis mengenai tata hubungan manusia dan
lingkungannya
yang
menyangkut
hak-hak
dan
perlindungan hak-hak serta tanggung jawabnya.
Kelembagaan sebagai organisasi biasanya merujuk pada
lembaga-lembaga formal seperti departemen dalam
178
pemerintah, koperasi, bank dan sebagainya. Suatu
kelembagaan (instiution) baik sebagai suatu aturan main
maupun sebagai suatu organisasi, dicirikan oleh adanya
tiga komponen utama (Pakpahan, 1990 dalam Nasution,
2002) yaitu :
1. Batas kewenangan (jurisdictional boundary) Batas
kewenangan merupakan batas wilayah kekuasaan
atau batas otoritas yang dimiliki oleh seseorang atau
pihak tertentu terhadap sumberdaya, faktor produksi,
barang dan jasa. Dalam suatu organisasi, batas
kewenangan menentukan siapa dan apa yang
tercakup dalam organisasi tersebut.
2. Hak Kepemilikan (Property right) Konsep property
right selalu mengandung makna sosial yang
berimpiklasi ekonomi. Konsep property right atau hak
kepemilikan muncul dari konsep hak (right) dan
kewajiban (obligation) dari semua masyarakat
perserta yang diatur oleh suatu peraturan yang
menjadi pegangan, adat dan tradisi atau consensus
yang mengatur hubungan antar anggota masyarakat.
Oleh karena itu, tidak ada seorang pun yang dapat
mengatakan hak milik atau penguasaan apabila tidak
ada pengesahan dari masyarakat sekarang.
Pengertian diatas mengandung dua implikasi yakni,
hak seseorang adalah kewajiban orang lain dan hak
yang tercermin oleh kepemilikan (ownership) adalah
sumber kekuasaan untuk memperoleh sumberdaya.
3. Aturan representasi (Rule of representation) Aturan
representasi
mengatur
siapa
yang
berhak
berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan.
Keputusan apa yang diambil dan apa akibatnya
179
terhadap performance akan ditentukan oleh kaidah
representasi yang digunakan dalam proses
pengambilan keputusan. Dalam proses ini bentuk
partisipasi ditentukan oleh keputusan kebijaksanaan
organisasi dalam membagi beban dan manfaat
terhadap anggota dalam organisasi tersebut. Terkait
dengan komunitas perdesaan, maka terdapat
beberapa unit-unit sosial (kelompok, kelembagaan
dan organisasi) yang merupakan aset untuk dapat
dikembangkan dalam rangka mencapai tujuan
pembangunan. Pengembangan kelembagaan di
tingkat lokal dapat dilakukan dengan sistem jejaring
kerjasama yang setara dan saling menguntungkan.
Menurut Sumarti, dkk (2008), kelembagaan di
perdesaan dapat dibagi ke dalam dua kelompok yaitu :
pertama, lembaga formal seperti pemerintah desa, BPD,
KUD, dan lain-lain. Kedua, kelembagaan tradisional atau
lokal. Kelembagaan ini merupakan kelembagaan yang
tumbuh dari dalam komunitas itu sendiri yang sering
memberikan “asuransi terselubung” bagi kelangsungan
hidup komunitas tersebut. Kelembagaan tersebut
biasanya berwujud nilai-nilai, kebiasaan-kebiasaan dan
cara-cara hidup yang telah lama hidup dalam komunitas
seperti kebiasaan tolong-menolong, gotong-royong,
simpan pinjam, arisan, lumbung paceklik dan lain
sebagainya.
Keberadaan lembaga di perdesaan memiliki fungsi
yang mampu memberikan “energi sosial” yang
merupakan kekuatan internal masyarakat dalam
180
mengatasi
masalah-masalah
mereka
sendiri.
Berdasarkan hal tersebut, maka lembaga di perdesaan
yang saat ini memiliki kesamaan dengan karakteristik
tersebut dapat dikatakan sebagai lembaga gabungan
kelompok masyarakat (Gapoktan). Peran kelembagaan
sangat penting dalam mengatur sumberdaya dan
distribusi manfaat, untuk itu unsur kelembagaan perlu
diperhatikan dalam upaya peningkatan potensi desa
guna menunjang pembangunan desa. Dengan adanya
kelembagaan masyarakat dan ekonomi desa sangat
terbantu dalam hal mengatur silang hubungan antar
pemilik input dalam menghasilkan output ekonomi desa
dan dalam mengatur distribusi dari output tersebut.
C. Ambiguitas Kelembagaan
Menurut Uphoff (1986), istilah kelembagaan dan
organisasi sering membingungkan dan bersifat
interchangeably. Secara keilmuan, social institution dan
social organization berada dalam level yang sama, untuk
menyebut apa yang kita kenal dengan kelompok sosial,
grup, social form, dan lain-lain yang relatig sejenis.
Namun,
perkembangan
akhir-akhir
ini,
istilah
kelembagaan lebih sering digunakan untuk makna yang
mencakup keduanya sekaligus. Ada beberapa alasan
kenapa orang-orang lebih memilih istilah tersebut.
Kelembagaan lebih dipilih karena kata organisasi
menunjuk kepada suatu social form yang bersifat formal,
dan akhir-akhir ini semakin cenderung mendapat image
181
negatif. Kata kelembagaan juga lebih disukai karena
memberi kesan lebih sosial dan lebih menghargai budaya
lokal, atau lebih humanistis.
Mempelajari
kelembagaan
(atau
organisasi)
merupakan sesuatu yang esensial, karena masyarakat
modern beroperasi dalam organisasi-organisasi. Dengan
menelaah
berbagai
tulisan,
tampaknya
kajian
kelembagaan perlu dipisahkan ke dalam aspek
kelembagaan dan aspek keorganisasian. Dengan
membedakannya kita dapat menggunakannya dalam
analisis secara lebih tajam. Kita menjadi bisa tahu aspek
mana dari keduanya yang kuat dan lemah, serta mana
yang perlu diperkuat. Lebih jauh, dengan mengetahui
perbedaannya, maka kita pun dapat menggunakan
strategi yang berbeda untuk mengembangkannya.
Dengan kata lain, strategi pengembangan kelembagaan
berbeda dengan strategi pengembangan keorganisasian.
Memadukan keduanya sama halnya dengan memadukan
pendekatan kultural dan pendekatan struktural dalam
perubahan sosial.
Mempelajari kelembagaan dan keorganisasian
hampir seluas kajian sosiologi itu sendiri, karena ia
memfokuskan kepada suatu yang pokok, fungsional, dan
berpola dalam sistem sosial. Untuk memahaminya,
diperlukan pemahaman terhadap konsep-konsep yang
berkembang dalam studi grup dan kelompok sosial,
birokrasi, organisasi formal dan nonformal, stratifikasi
sosial, masalah kelas, perubahan sosial, kekuasaan,
182
wewenang, dan lain-lain. Kajian kelembagaan (social
institution) semestinya dibedakan antara aspek
kelembagaan (institutional aspect) yang memiliki inti
kajian kepada perilaku dengan nilai, norma, dan rule di
belakangnya; serta aspek keorganisasian (organizational
aspect) yang memfokuskan kepada kajian struktur dan
peran. Tulisan ini mencoba merumuskan konsep
kelembagaan yang lebih operasional sehingga dapat
dipergunakan tidak hanya pada kalangan ilmuwan,
namun juga untuk kalangan praktisi di lapangan.
a. Ketidak sepahaman pengertian kelembagaan dan
organisasi
Kata kelembagaan merupakan padanan dari kata
Inggris institution, atau lebih tepatnya social
institution; sedangkan organisasi padanan dari
organization atau social organization. Meskipun
kedua kata ini sudah umum dikenal masyarakat,
namun pengertian dalam sosiologi berbeda. Kedua
kata tersebut pada mulanya digunakan secara bolak
balik, baur dan luas, namun akhirnya lebih menjadi
tegas dan sempit. Tujuannya adalah membangun
suatu makna yang baku secara keilmuan,
sebagaimana dipaparkan dalam bagian akhir bab ini.
Keduanya memiliki hubungan yang kuat, sering sekali
muncul secara bersamaan, namun juga sering
digunakan secara bolak balik, karena menyangkut
objek yang sama atau banyak kesamaannya.
Kata institution sudah dikenal semenjak awal
perkembangan ilmu sosiologi. Frasa seperti capital
institution dan family intitution sudah terdapat dalam
183
tulisan soiolog August Comte sebagai bapak pendiri
ilmu sosiologi, semenjak abad ke 19. Di sisi lain,
konsep organisasi dalam pengertian yang sangat
luas, juga merupakan istilah pokok terutama dalam
ilmu antropologi. Kedua kata ini sering sekali
menimbulkan perdebatan di antara para ahli.
Persoalannya terletak pada karena tekanan masingmasing orang yang berbeda-beda, atau sering
mempertukarkan penggunaannya.
Menurut Soemardjan dan Soemardi (1964) …belum
terdapat istilah yang mendapat pengakuan umum
dalam kalangan para sarjana sosiologi untuk
menterjemahkan istilah Inggris social institution… Ada
yang menterjemahkannya dengan istilah pranata, ada
pula yang bangunan sosial. Ketidaksepakatan
tersebut bukan sekedar apa padanan katanya yang
cocok dalam bahasa Indonesia.
b. Ketidaksepahaman tersebut dapat diurai, dengan
pertama-tama melihat, apa sesungguhnya objek yang
menjadi perhatian. Pada hakikatnya, objek ini
mengkaji dua hal yang berbeda dengan dua istilah
yang satu sama lain tidak konsisten. Dua istilah yang
dimaksud adalah kelembagaan dan organisasi, dan
dua aspek tersebut adalah aspek kelembagaan dan
aspek keorganisasian.
Jika melihat pada konsep sosiologi akhir abad 19
sampai awal abad 20, para ahli menggunakan entry
istilah yang berbeda, Sebagian ahli mendefiniskan
kelembagaan yang mencakup aspek organisasi,
sebaliknya ada yang memasukkan aspek-aspek
kelembagaan dibawah topik organisasi sosial.
Sesungguhnya ada dua objek pokok yang berbeda
184
yang dibicarakan dalam hal ini. Pertama adalah apa
yang disebut Koentjaraningrat dengan wujud ideel
kebudayaan atau Colley menyebutnya dengan public
mind (Soemardjan dan Soemardi, 1964),
Nilai dan norma juga merupakan aspek yang dikaji
dalam organisasi sosial oleh Emile Durkheim (dalam
Le Suicide yang terbit tahun 1897) Ia menyatakan
bahwa: “ …. social integration and individual
regulation through consensus about morals and
values”. Demikian pula dengan Soekanto yang
melihat norma dalam oragnisasi soial. Ia berpendapat
bahwa organisasi sosial adalah norma-norma yang
diwujudkan dalam hubungan antar manusia
(Soekanto, 1999). Jelaslah, apa yang dimaksudnya
dengan ‘organisasi sosial’ disini tidak berbeda dengan
apa yang dimaksud dengan ‘social institution’ oleh
Sumner atau Cooley dengan tekanan pada
established norm.
c. Dua Aspek yang Jadi Kajian Jika dicermati, maka
sesungguhnya ada dua hal yang menjadi kajian
dalam kelembagaan sosial (ataupun organisasi
sosial). Kelembagaan memiliki dua bentuk, yaitu
sesuatu yang dibentuk oleh masyarakat itu sendiri,
serta yang datang dari luar yang sengaja dibentuk.
Meskipun ia membedakannya berdasarkan asal
terbentuknya, namun di sana melekat berbagai
perbedaan pokok. Apa yang yang menurut Knight
terbentuk dengan sendirinya (invisible hand), bagi
sosiolog Sumner hal itu dapat dijelaskan denga
gamblang, yaitu berawal dari folkways yang
meningkat menjadi custom, lalu berkembang menjadi
mores, dan matang ketika menjadi norm. Sementara,
185
bagi Norman Uphoff, apa yang datang dari luar ini
disebut dengan organisasi.
Lebih jauh Uphoff menyatakan, bahwa intitusi
memiliki dua orientasi, yaitu roleoriented dan ruleoriented; namun kelembagaan lebih fokus kepada
rules. Secara jelas Uphoff mengakui adanya aspek
organisasi
dalam
kelembagaan;
namun
pengembangan
kelembagan
(institutional
development) hanya difokuskan kepada kelembagaan
yang memiliki struktur, serta organisasi yang
potensial untuk dikembangkan.
d. Kesadaran perlunya Pembedaan, makna untuk
institution
dan
organization,
timbul
dari
ketidaksepakatan
tentang
penggunaan
istilah
institution.
Jelaslah, bahwa ada dua hal yang berbeda, yaitu
antara relasi yang berpola di satu bagian, dengan
norma dan nilai di bagian lain, yang terjadi dalam
kehidupan sosial. Meskipun telah disadari bahwa ada
dua hal yang berbeda yang dikaji baik dalam term
kelembagaan maupun organisasi, namun bagaimana
membedakannya tidaklah juga mudah.
e. Ragam Bentuk Pembedaan yang Timbul
Setidaknya ada empat bentuk cara membedakan
yang timbul. Pertama, kelembagaan cenderung
tradisional, sedangkan organisasi cenderung modern.
Kedua, kelembagaan dari masyarakat itu sendiri dan
organisasi datang dari atas. Cara pembedaan ini
relatif mirip dengan pembedaan di atas, namun ini
tidak dalam konteks tradisional-modern, namun
bawah-atas. Ketiga, kelembagaan dan organisasi
berada dalam satu kontinuum, dimana organisasi
186
f.
adalah kelembagaan yang belum melembaga.
Menurut Norman Uphoff (1986), tujuan akhir adalah
organisasi yang melembaga, atau kelembagaan yang
memiliki aspek organisasi. Jadi, mereka hanya
berbeda dalam tingkat penerimaan di masyarakat
saja. Keempat, organisasi merupakan bagian dari
kelembagaan. Dalam konteks ini, organisasi
merupakan organ dalam suatu kelembagaan.
Keberadaan organisasi menjadi bagian teknis yang
penting yang menjamin beroperasinya kelembagaan.
Pengertian Lembaga atau Kelembagaan
Meskipun banyak ditemui pemberian batasan yang
tumpang tindih antar penulis, namun tampak bahwa
istilah kelembagaan memberi tekanan kepada lima
hal berikut. Pertama, kelembagaan berkenaan
dengan seuatu yang permanen. Ia menjadi
permanen, karena dipandang rasional dan disadari
kebutuhannya dalam kehidupan. Kedua, berkaitan
dengan hal-hal yang abstrak yang menentukan
perilaku. Sesuatu yang abstrak tersebut merupakan
suatu kompleks beberapa hal yang sesungguhnya
terdiri dari beberapa bentuk yang tidak selevel.
Ketiga, berkaitan dengan perilaku, atau seperangkat
mores (tata kelakuan), atau cara bertindak yang
mantap yang berjalan di masyarakat (establish way of
behaving). Perilaku yang terpola merupakan kunci
keteraturan hidup. Keempat, kelembagaan juga
menekankan kepada pola perilaku yang disetujui dan
memiliki sanksi. Kelima, kelembagaan merupakan
cara-cara yang standar untuk memecahkan masalah.
Tekanannya adalah pada kemampuannya untuk
memecahkan masalah. Dari kelima tekanan
187
pengertian di atas terlihat bahwa kelembagaan
memiliki perhatian utama kepada perilaku yang
berpola yang sebagian besar datang norma-norma
yang dianut. Kelembagaan berpusat pada sekitar
tujuan-tujuan, nilai atau kebutuhan sosial utama.
Lebih jauh, kelembagaan merefer kepada suatu
prosedur, suatu kepastian, dan panduan untuk
melakukan sesuatu.
g. Pengertian Organisasi atau Keorganisasian
Sama halnya dengan kelembagaan, setidaknya juga
ada lima tekanan yang diberikan kepada istilah
organisasi atau keorganisasian. Pertama, istilah
organisasi sosial (social organization) diartikan
sebagai kesalinghubungan antar bagian, yang dinilai
esensial bagi tercapinya suatu kesatuan sosial, baik
pada satu grup kecil, komunitas, maupun masyarakat
yang lebih luas. Kedua, berkenaan dengan aspek
peran. Kesaling hubungan tersebut dibutuhkan
karena tiap bagian memiliki peran yang berbedabeda. Jadi, tekanannya ada pada peran yang disadari
berbeda dan stuktur. Peran dan struktur inilah yang
menjadi fokus organisasi sosial.
Ketiga, berkenaan dengan struktur. Terlihat, bahwa
definisi yang kedua memberi tekanan pada struktur.
Satu penulis lain yang menguatkan pendapat ini
adalah Uphoff. Ia menyatakan bahwa organisasi
merupakan suatu struktur dari peran yang diterima,
yang dihasilkan dari interaksi peran.
Keempat, selain posisi dan tugas, tujuan juga menjadi
penentu yang pokok dalam suatu organisasi sosial.
Ciri utama organisasi dibandingkan dengan
kelembagaan, menurut sebagian penulis, adalah
188
kelompok sosial yang memiliki tujuan. Kelima,
formaitas. Menurut Berelson dan Steiner (1964), ada
empat ciri yang dimiliki oleh organisasi sosial, yaitu:
formalitas, hierarkhi, besarnya dan kompleksnya,
serta lamanya (duration). Formalitas dicirikan oleh
perumusan tertulis peraturan-peraturan, ketetapanketetapan, prosedur, kebijaksanaan, tujuan, strategi
dan lain-lain. Hierarkhi merupakan suatu pola
kekuasaan dan wewenang yang berbentuk piramida.
Sementara, besarnya dan kompleksnya suatu
organisasi terjadi karena anggotanya banyak,
hubungan antar anggota tidak langusng (impersonal).
Hal ini merupakan gejala birokrasi. Dan terakhir,
aspek lamanya (duration), dicirikan oleh eksistensinya
yang lebih lama daripada keanggotaan orang-orang
di dalam organisasi tersebut.
D. Batasan Kelembagaan yang lebih operasional
Dari paparan di atas terlihat secara ringkas
bagaimana konsep kelembagaan dan keorganisasian
digunakan dalam perkembangan ilmu sosiologi. Terlihat
bagaimana sebuah konsep terbentuk, yang pada
akhirnya kedua kata tersebut dibedakan secara tegas.
Semakin mantapnya konsep tersebut merupakan
indikator pentingnya kedudukannya dalam khasanah ilmu
sosiologi. Dengan memahami dan membatasi maka ia
menjadi berguna dalam membantu para sosiolog untuk
mempelajari masyarakat.
Perkembangan
yang
terjadi adalah
adanya
pembedaan yang semakin tegas, bahwa kelembagaan
189
dan keorganisasian berbeda. Artinya, terjadi perubahan
dari pengertian yang “luas dan baur” menjadi “sempit dan
tegas”. Kesadaran perlunya pembedaan, serta lahirnya
pembedaan tersebut terlihat pada buku-buku yang dirilis
tahun 1950-an. Dengan membedakannya secara tegas,
maka ia dapat digunakan misalnya untuk melihat bagian
mana yang lemah dan kuat dalam menganalisa suatu
sistem sosial.
Pada awalnya, istilah institution dan organization
cenderung tidak dibedakan dan bahkan adakalnya
digunakan secara bolak balik. Sumner pada tahun 1906
misalnya, masih memasukkan unsur struktur di bawah
entry kelembagaan. Ini karena kelembagaan merupakan
bagian yang ia nilai jauh lebih penting dari suatu
kelompok sosial, karena menjadi nyawa kehidupan
sosial. Dari berbagai bahan bacaan di atas, maka kita
sekarang dapat membuat pembagian secara lebih tegas.
Apa yang disebut dengan kelembagaan secara keilmuan
setara dengan suatu organisasi. Namun di dalamnya,
setiap kelembagaan ataupun organisasi tersebut dapat
dibagi lagi menjadi dua bagian, yaitu ‘aspek-aspek
kelembagaan’
dan
‘aspek-aspek
keorganiasian’.
Pembedaan suatu kelembagaan menjadi dua aspek,
yaitu aspek kelmbagaan dan organisasi merupakan jalan
terbaik agar kita dapat menganalisa secara mendalam.
Usaha memilah-milah atau membeda-bedakan
merupakan kebutuhan dasar dalam pekerjaan keilmuan,
untuk kemudian menganalisa, mensintesa, dan
190
seterusnya Dari bahasan di atas sudah ditunjukkan
bahwa norma dan perilaku merupakan dua objek pokok
dalam kajian kelembagaan, sementara organisasi
semakin kuat kepada hanya memperhatikan masalah
struktur serta peran.
Terlihat bahwa kajian kelembagaan dan organisasi
tersebut hampir seluas kajian sosiologi itu sendiri. Selain
itu, keduanya juga bersifat saling melengkapi. Justeru
dengan mengkaji keduanyalah analisa sosiologis
terhadap suatu sistem sosial menjadi lengkap. Dengan
memahami ini kita sampai kepada kajian yang
menyatukan keduanya.
Pokok perhatian dalam sosiologi adalah aspek
perilaku manusia dan struktur sosial. Keduanya
merupakan hal yang muncul ke permukaan, sedangkan
yang berada di belakangnya adalah hal-hal yang lebih
abstrak, terutama nilai dan norma. Setiap perilaku yang
dibakukan dalam struktur sosial pastilah memiliki nilai
dan normanya sendiri. Beberapa analogi dapat
digunakan untuk menjelaskan perbedaan ini antara
aspek kelembagaan dan aspek keorganiasian. Jika
dianalogkan dengan bekerjanya sebuah sistem
komputer, maka kelembagaan merupakan software-nya
dan organisasi merupakan bagian hardware-nya
(Pakpahan,
1991).
Namun,
jika
kelembagaan
dianalogkan dengan tubuh manusia, maka aspek
kelembagaan merupakan daging dan pembuluh darah,
dimana hilir mudiknya darah dianalogkan sebagai bentuk
191
aktivitas sosial yang sesungguhnya. Sementara tulang
dengan bentuk dan susunannya merupakan aspek
keorganisasian.
192
BAB IX : KELEMBAGAAN DAN KEMANDIRIAN LOKAL
A. Kelembagaan Lokal
Kelembagaan (institution) menurut Norman Uphoff
(1986) merupakan kompleksitas norma dan pola perilaku
yang berorientasi pada tujuan bernilai sosial tertentu
secara kolektif. Kelembagaan dapat berwujud organisasi
seperti pengadilan dan bukan organisasi seperti hukum.
Dengan demikian kelembagaan menurut Uphoff
(1986) berhubungan dengan pola-pola tindakan individu
dalam ruang hidupnya. Dalam kaitannya dengan ini,
kelembagaan
ditentukan
pula
oleh
tingkatan
pengambilan keputusan dalam masyarakat, mulai dari
individu hingga internasional.
Tingkatan pengambilan keputusan terpenting untuk
pembangunan pedesaan berada pada level lokalitas
sehingga kemudian ia mengajukan kelembagaan lokal
sebagai alternatif pembangunan (local institution
development). Yang dimaksud dengan kelembagaan
level lokal adalah level lokalitas (atau setingkat kota
kecamatan di Indonesia), level komunitas (seperti desa di
Indonesia), dan level grup (seperti kelompok rumah
tangga/Rukun Tetangga di Indonesia).
Pada bagian lain Uphoff menjelaskan argumentasi
pentingnya kelembagaan lokal untuk mengelola
sumberdaya alam dan membangun pedesaan (Uphoff,
1992, 2001). Rasionalisasi bagi kelembagaan lokal itu
adalah sebagai berikut:
193
1. Kelembagaan di level lokal penting untuk
memobilisasi
sumberdaya
dan
mengatur
penggunaannya dengan suatu pandangan jangka
panjang terhadap pemeliharaan dan aktivitas
produktif.
2. Sumberdaya yang tersedia dapat dimanfaatkan
secara paling efisien dan berkelanjutan karena
menggunakan sistem pengetahuan spesifik lokal.
3. Perubahan status sumberdaya dapat dipantau secara
lebih cepat dengan biaya rendah.
4. Bila kelembagaan lokal tidak mampu menyelesaikan
konflik
manajemen
sumberdaya
maka
penyelesaiannya dapat diserahkan pada level yang
lebih tinggi.
5. Perilaku orang-orang dikondisikan oleh norma-norma
dan konsensus komunitas.
6. Institusi
menodorong
orang-orang
untuk
menggunakan cara pandang jangka panjang melalui
harapan-harapan dan basis kerjasama antar-individu
yang berkepentingan.
Menurut sektornya (Uphoff, 1986) kelembagaan lokal
merupakan suatu kontinum)antara sektor publik (public
sector) dan sektor privat (privat sector). Di tengahtengahnya terdapat sektor antara yang bersifat sukarela
(voluntary sector) yakni dicirikan oleh ciri-ciri publik dan
privat. Urutan kontinum itu adalah administrasi lokal
(local administration); pemerintahan lokal (local
government); organisasi sosial berbasis keanggotaan
(membership organizations))meliputi organisasi dengan
tugas jamak, tugas spesifik, dan sesuai kebutuhan
194
anggota; koperasi (cooperatives); organisasi bergerak di
bidang jasa (services organizations); dan bisnis privat
(private business). Urutan pertama dan kedua adalah
kelembagaan sektor publik, urutan ketiga dan keempat
sektor sukarela, sedangkan urutan klima dan keenam
adalah sektor privat.
B. Berbagai KesalahanPengembangan Kelembagaan
Dari begitu banyak literatur tentang kelembagaan,
maka pada pokoknya kelembagaan akan sampai kepada
tiga hal, yaitu siapa pihak yang telibat (baik individual
ataupun social group), bagaimana tata hubungan
di antara mereka (aspek struktur), dan bagaimana aturan
main di antara mereka (aspek kultur). Aspek kultural dan
struktural merupakan dua komponen utama dalam setiap
kelembagaan (Syahyuti, 2003).
Kelembagaan telah menjadi strategi penting dalam
pembangunan kemasyarakatan selama ini. Namun
demikian, pengembangan kelembagaan belum pernah
mencapai hasil yang optimal yang disebabkan oleh
berbagai faktor terutama karena pemahaman dan
strategi yang kurang tepat. Setidaknya terdapat sembilan
bentuk kekeliruan yang selama ini dijumpai dalam
pengembangan kelembagaan, yaitu (Syahyuti, 2003):
1. Kelembagaan-kelembagaan yang dibangun terbatas
hanya untuk memperkuat ikatan-ikatan horizontal,
namun lemah dalam ikatan vertikal. Kekeliruan ini
kemudian diperbaiki dengan mengembangkan
195
2.
3.
4.
5.
6.
7.
konsep
kelembagaan
agribisnis
yang
lebih
dipentingkan adalah ikatan kemasyarakatkatan
vertikal.
Kelembagaan dibentuk lebih untuk tujuan distribusi
bantuan dan memudahkan tugas kontrol bagi
pelaksana program, bukan untuk peningkatan social
capital masyarakat secara mendasar. Tidak
mengherankan jika sebuah kelembagaan akan bubar
sesaat setelah ditinggalkan pelaksananya.
Struktur keorganisasian yang dibangun relatif
seragam, yang bias kepada bentuk kelembagaan
usaha masyarakat. Hal ini merupakan generalisasi
yang terburu-buru dan sembrono, serta analogi yang
tergesa-gesa dan tidak relevan (Mundiri, 1999).
Meskipun kelembagaan sudah dibentuk, namun
pembinaan yang dijalankan cenderung individual
terbatas kepada pengurus dan tokoh-tokoh dengan
prinsip trickle down effect bukan social learning
approach.
Pengembangan kelembagaan selalu menggunakan
jalur struktural dan lemah dari pengembangan aspek
kulturalnya. Sruktur organisasi dibangun lebih dahulu,
namun tidak diikuti perkembangan aspek kulturalnya
(visi, motivasi, semangat, manajemen, dan lain-lain).
Introduksi kelembagaan lebih banyak melalui budaya
material dibanding nonmaterial, atau merupakan
perubahan yang materialistik.
Introduksi kelembagaan baru telah merusak
kelembagaan lokal yang ada sebelumnya termasuk
merusakkan hubungan-hubungan horizontal yang
telah ada.
196
8. Jika dicermati secara mendalam pada hakikatnya,
pengembangan kelembagaan masih lebih merupakan
jargon politik daripada kenyataan yang riil di
lapangan.
9. Kelembagaan
pendukung
untuk
usaha
permasyarakatan tidak dikembangkan dengan baik,
karena struktur pembangunan yang sektoral.
Kekeliruan ini datang dari pola pikir bahwa
kelembagaan lokal dianggap tidak memiliki jiwa ekonomi
yang memadai karena itu harus diganti, menganggap
bahwa permasyarakatan gurem adalah permasalahan
individual bukan permasalahan kelembagaan dan
menganggap bahwa permasalahan kelembagaan ada di
tingkat masyarakat belaka bukan pada superstrukturnya.
Disamping itu kesatuan administrasi pemerintahan
dipandang sebagai satu unit interaksi sosial ekonomi
pula dan kelembagaan hanya berorientasi kepada
produksi sehingga yang dibangun adalah kelembagaankelembagaan yang ada pada kegiatan produksi saja.
Untuk itu, para pelaksana perlu memahami tentang
analisis kelembagaan yang dalam analisis kelembagaan
dipelajari kelembagaan-kelembagaan formal maupun soft
institutions seperti tata aturan, maupun struktur
kekuasaan diberbagai tingkatan.
C. Pengembangan Kelembagaan untuk Pemberdayaan
Pemberdayaan (empowerment) yang berasal dari
kata dasar empower dapat dilakukan terhadap individual,
kelompok sosial, maupun terhadap komunitas. Dari sisi
197
paradigma, pemberdayaan lahir sebagai antitesis dari
paradigma
developmentalis.
Pemberdayaan
mengupayakan bagaimana individu, kelompok, atau
komunitas berusaha mengontrol kehidupan mereka
sendiri dan mengusahakan untuk membentuk masa
depan sesuai dengan keinginan mereka yang inti utama
dari pemberdayaan adalah tercapainya kemandirian.
Bank Dunia selama ini telah memberi perhatian besar
kepada tiga hal untuk meningkatkan hasil-hasil
pembangunan, yaitu empowerment, social capital, and
community driven development (CDD). Ketiga konsep ini
menekankan kepada inklusifitas, partisipasi, organisasi
dan kelembagaan. Empowerment merupakan hasil dari
aktifitas pembangunan social capital dapat diposisikan
sekaligus sebagai proses dan hasil sedangkan CDD
berperan sebagai alat operasional (World Bank, 2005).
Konsep empowerment mendapat penekanan yang
berbeda-beda di berbagai negara sesuai dengan kondisi
dan
kebutuhan
mereka.
Pemahaman
tentang
pemberdayaan telah melewati antar waktu dan antar
kultur. Satu hal yang esensial dalam pemberdayaan
adalah ketika individu atau masyarakat diberikan
kesempatan untuk membicarakan apa yang penting
untuk perubahan yang mereka butuhkan. Hal ini akan
berimplikasi kepada sisi supply dan demand tentang
pembangunan,
perubahan
lingkungan
dimana
masyarakat miskin hidup dan membantu mereka
membangun dan mengembangkan karakter mereka
198
sendiri. Pemberdayaan bergerak mulai dari masalah
pendidikan dan pelayanan kesehatan kepada persoalan
politik dan kebijakan ekonomi. Pemberdayaan berupaya
meningkatkan kesempatan kesempatan pembangunan,
mendorong hasil-hasil pembangunan dan memperbaiki
kualitas hidup manusia. Tidak ada satu bentuk
kelembagaan khusus untuk pemberdayaan, namun ada
elemen-elemen tertentu agar upaya pemberdayaan
dapat berhasil.
Beberapa kunci dalam pengembangan kelembagaan
untuk pemberdayaan adalah: adanya akses kepada
informasi, sikap inklusif dan partisipasi, akuntabilitas, dan
pengembangan organisasi lokal. Bidang apa yang dapat
digarap dalam pekerjaan pemberdayaan? Paling tidak
ada lima bidang yang dapat digarap, yaitu penyediaan
pelayanan dasar, peningkatan kapasitas pemerintahan
lokal, peningkatan kapasitas pemerintahan nasional,
pengembangan pasar yang pro kemiskinan, dan
pengembangan akses untuk bantuan keadilan dan
hukum.
Terdapat dua prinsip dasar yang seyogyanya dianut
di dalam proses pemberdayaan. Pertama, adalah
menciptakan ruang atau peluang bagi masyarakat untuk
mengembangkan dirinya secara mandiri dan menurut
cara yang dipilihnya sendiri. Kedua, mengupayakan agar
masyarakat memiliki kemampuan untuk memanfaatkan
ruang atau peluang yang tercipta tersebut.
199
Berkaitan
dengan
prinsip
tersebut,
maka
kebijaksanaan yang perlu ditempuh oleh pemerintah
pada setiap tingkatan mulai dari nasional sampai
kabupaten/kota
adalah
penataan
kelembagaan
pemerintah dalam arti menghilangkan struktur birokrasi
yang menghambat terciptanya peluang yang dimaksud.
Dalam hal ini termasuk peraturan perundang-undangan
dan atau sebaliknya: membangun struktur birokrasi yang
dititik beratkan pada pemberian pelayanan pada
masyarakat
dan
peraturan
perundangan
yang
memudahkan dan atau meningkatkan aksesibilitas
masyarakat di segala aspek kehidupan. Kebijakan ini
diterjemahkan misalnya di bidang ekonomi berupa
peningkatan aksesibilitas masyarakat terhadap faktorfaktor produksi dan pasar, sedangkan di bidang sosial
politik berupa tersedianya berbagai pilihan bagi
masyarakat (choice) untuk menyalurkan aspirasinya
(voice). Upaya pemberdayaan masyarakat dalam
kehidupan politik dan demokrasi memerlukan cara
pandang atau pendekatan baru, karena perubahan yang
terjadi pada beberapa dekade terakhir telah melahirkan
berbagai realitas yang tidak mungkin dimengerti atau
dipahami apalagi dikelola dengan menggunakan
paradigm atau cara pandang lama.
200
D. Pengembangan Kelembagaan untuk Kemandirian
Lokal
Menurut Taylor dan Mckenzie (1992), ada tujuh
alasan kenapa inisiatif lokal diperlukan. Dari sisi
pemerintah, inisiatif lokal dibutuhkan karena pemerintah
belum mampu memberikan pelayanan yang memadai
dan kemampuan perencanaan pusat juga dalam kondisi
lemah. Dari sisi masyarakat lokal, di antaranya adalah
karena masih banyaknya sumberdaya yang belum
termanfaatkan yang dipandang akan lebih efektif apabila
menggunakan strategi lokal. Pemberdayaan berarti
mempersiapkan masyarakat untuk memperkuat diri dan
kelompok mereka dalam berbagai hal mulai dari soal
kelembagaan, kepemimpinan, sosial ekonomi, dan politik
dengan menggunakan basis kebudayaan mereka sendiri.
Pendekatan pembangunan melalui cara pandang
kemandirian local mengisyaratkan bahwa semua tahapan
dalam proses pemberdayaan harus dilakukan secara
tendesentralisasi.
Upaya pemberdayaan dengan prinsip sentralisasi,
deterministik, dan homogen adalah hal yang sangat
dihindari. Oleh karena itu upaya pemberdayaan yang
berbasis pada
pendekatan
desentralisasi akan
menumbuhkan kondisi otonom dimana setiap komponen
akan tetap eksis dengan berbagai keragaman (diversity)
yang dikandungnya.
Upaya pemberdayaan yang berciri sentralisitik tidak
akan mampu memahami karakteristik spesifik tatanan
201
yang ada dan cenderung akan mengabaikan
kanakteristik tatanan. Sebaliknya upaya pemberdayaan
yang dilakukan secara terdesentralisasi akan mampu
mengakomodasikan berbagai keragaman tatanan. Cara
pandang kemandirian lokal adalah suatu alternatif
pendekatan pembangunan yang dikembangkan dengan
berbasis pada pergeseran konsepsi pembangunan serta
pergeseran paradigma ilmu pengetahuan. Oleh karena
itu diharapkan dapat diposisikan sebagai pendekatan
pembangunan atau minimal sebagai masukan bagi
perumusan
pendekatan
dan
atau
paradigma
pembangunan.
Pemberdayaan
khususnya
pemberdayaan politik masyarakat mengandung dua
pendekatan yang seakan-akan saling bertolak belakang
atau merupakan paradox pemberdayaan.
Pada satu sisi, pemberdayaan seyogyanya diletakkan
pada upaya untuk meningkatkan kualitas harmoni
kehidupan seluruh warga masyarakat, dan pada sisi yang
lain pemberdayaan dimaksudkan untuk meningkatkan
kualitas interkoneksitas (fungsional) antara satu tatanan
dengan tatanan yang lainnya yang berada di luar tatanan
masyarakat. Interkoneksitas seperti ini memiliki potensi
besar untuk merusak kondisi harmoni yang dimaksudkan
sebelumnya.
Berdasarkan kondisi paradoxal ini maka penyusunan
skenario yang berlaku umum (grand scenario) di seluruh
wilayah
sangat
tidak
mungkin.
Kebijaksanaan
pemberdayaan
haruslah
bersifat
kasuistik
dan
202
kontekstual yang disusun secara otonom masing-masing
daerah. Perumusan format upaya pemberdayaan
masyarakat haruslah berbasis pada prinsip dasar yaitu
bagaimana menciptakan peluang bagi masyarakat untuk
meningkatkan kemampuan dan kemandirian masyarakat
untuk memanfaatkan peluang tersebut.
Dalam konteks politik prinsip ini merupakan wujud
pemberian pilihan (choice) kepada masyarakat dan juga
meningkatkan
kemampuan
masyarakat
untuk
menyuarakan aspirasinya (voice). Implementasi prinsip
ini jelas tidak harus baku atau standar akan tetapi akan
tergantung pada kondisi masing-masing masyarakat.
Kemandirian lokal menunjukkan bahwa pembagunan
lebih tepat apabila dilihat sebagai proses adaptasi-kreatif
suatu tatanan masyarakat dari pada sebagai serangkaian
upaya makanistis yang mengacu pada satu rencana
yang disusun secara sistematis. Kemandirian lokal juga
menegaskan bahwa organisasi seharusnya dikelola
dengan lebih mengedepankan partisipasi dan dialog
dibandingkan semangat pengendalian yang ketat
sebagaimana dipraktekkan selama ini.
E. Pendekatan Sistem dalam Pembangunan Lembaga
Organisasi pada dasarnya merupakan sebuah roda
yaitu suatu unit kesatuan dari kegiatan pembangunan.
Organisasi beserta lingkungannya yang berhubungan
sering disebut sebagai lembaga. Jika kerangka sistem
dalam administrasi pembangunan dapat dipandang
203
sebagai pendekatan makro, maka pendekatan sistem
dalam pembangunan lembaga dapat dipandang sebagai
pendekatan mikro dalam rangka mempelajari kegiatan
pembangunan.
Pengertian Lembaga disini menunjuk pada kombinasi
antara tujuan organisasi dan hubungannya dengan
lingkungan, yaitu suatu definisi yang aslinya mungkin
pernah dikemukakan Philip Seznick dalam bukunya
Leadership in Administration : A Sociological
Interpretation, dia menulis demikian: Organisasi pada
dasarnya merupakan sarana teknis yang diciptakan
untuk mempunyai tujuan tertentu. Tinjauan ini didasarkan
pada anggapan melihat sebuah mesin; artinya bahwa
organisasi membutuhkan biaya. Sementara itu lembaga
baik yang berupa kelompok atau praktek tertentu, untuk
sebagian memang dapat disamakan dengan mesin,
tetapi disamping itu ia memiliki dimensi natural. Lembaga
merupakan hasil interaksi dan adaptasi, dengan demikian
maka lembaga dapat berarti organisasi yang didalamnya
terkandung nilai individu dan lingkungan sosial. Oleh
karena itu berdasarkan pada sudut pandangan kita
mengenai kegiatan pembangunan, maka lembaga juga
harus
dihubungkan
dengan
sasaran-sasaran
pembangunan. Disini istilah lembaga diartikan sebagai
organisasi yang membentuk, menunjang dan melindungi
hubungan normatif dan pola-pola kegiatan tertentu dan
sekaligus membentuk fungsi-fungsi dan jasa yang
dihargai didalam suatu lingkungan.
204
Pembangunan lembaga didefenisikan sebagai
seluruh perencanaan, pembuatan struktur dan petunjukpetunjuk baru atau penataan kembali haluan organisasi,
meliputi:
1. Membuat, mendukung dan memperkokoh hubungan
normatif dan pola-pola yang aktif
2. Pembentukan fungsi-fungsi dan jasa yang dihargai
oleh masyarakat
3. Penciptaan fasilitas yang menghubungkan antara
teknologi-teknologi baru dengan lingkungan sosialnya
F. Ciri Lembaga Sosial
Istilah lembaga mengandung pengertian yang lebih
kompleks dari pada sekedar jaringan kebiasaan
kehidupan kelompok karena lembaga lebih merupakan
kristalisasi dari aksi dan kaedah-kaedah yang selanjutnya
dijadikan sebagai pedoman hidup yang menunjuk pada
pola perilaku yang mapan. Banyak juga kalangan
menterjemahkan lembaga sebagai kumpulan cara
berbuat yang berguna untuk mengatur stabilitas
hubungan sosial dalam kehidupan masyarakat.
Cooley dan Davis menyatakan bahwa lembaga
merupakan kaedah-kaedah yang kompleks yang
ditetapkan oleh masyarakat untuk secara teratur
memenuhi kebutuhan-kebutuhan pokoknya. Oleh karena
itu lembaga dapat dianggap sebagai acuan tata-tertib
dalam bertindak, sehingga dalam usaha memenuhi
205
kebutuhan pokok itu terhindar dari penyimpangan
perilaku dan perlakuan yang tidak adil.
Soemardjan dan Soelaiman Soemardi (1964)
menjelaskan Social Institution dapat diartikan sebagai
Lembaga Kemasyarakatan. Istilah lembaga dinilai tepat
karena di satu sisi menunjuk pada suatu bentuk dan
pada sisi lain mengandung pengertian abstrak tentang
adanya suatu kaedah. Lembaga kemasyarakatan dapat
pula diartikan sebagai suatu organisasi dari berbagai
pola pemikiran dan kelakuan yang terwujud melalui
aktivitas-aktivitas kemasyarakatan dan hasil-hasilnya.
Lembaga kemasyarakatan terdiri dari adat istiadat,
tata kelakuan, kebiasaan serta unsur-unsur kebudayaan
lainnya yang secara langsung atau tidak langsung
tergabung dalam suatu unit yang fungsional.
Dalam
konteks
antropologi
istilah
lembaga
kemasyarakatan itu lazim disebut sebagai sistem nilai
budaya yang terdiri dari konsepsi-konsepsi yang hidup
dalam alam pikiran sebagian besar warga masyarakat
mengenai hal-hal yang mereka anggap bernilai dalam
hidup. Oleh karena itu suatu sistem nilai budaya
biasanya berfungsi sebagai pedoman tertinggi bagi
kelakuan manusia. Jadi lembaga adalah suatu
kompleksitas
nilai-nilai,
norma-norma,
peraturanperaturan dan peranan-peranan sosial. Lembaga
mengatur cara-cara memenuhi kebutuhan manusia yang
penting, oleh karena itu dalam setiap kehidupan
206
masyarakat terdapat lembaga-lembaga yang berfungsi
mengatur berbagai kebutuhan manusia dalam hidupnya.
Alvin L. Bertrand (1980) menjelaskan bahwa institusiinstitusi sosial pada hakekatnya merupakan kumpulan
dari norma-norma (struktur-struktur sosial) yang
diciptakan untuk dapat melaksanakan suatu fungsi
masyarakat dan lembaga-lembaga yang menyangkut
pengaturan kebutuhan manusia dalam masyarakat
secara umum disebut dengan lembaga sosial.
Ciri-ciri umum lembaga sosial (kemasyarakatan),
menurut Gillin and Gillin (Soerjono Soekanto, 1982)
adalah sebagai berikut:
1. Suatu lembaga kemasyarakatan adalah organisasi
dari pola-pola pemikiran dan perikelakuan yang
terwujud melalui aktivitas-aktivitas kemasyarakatan
dan hasil-hasilnya. Lembaga kemasyarakatan terdiri
dari unsur-unsur kebudayaan lainnya yang secara
langsung maupun tidak langsung tergabung dalam
satu unit yang fungsional.
2. Tingkat kekekalan tertentu merupakan ciri dari semua
lembaga
kemasyarakatan.
Sistem-sistem
kepercayaan dan aneka macam tindakan baru
menjadi bagian lembaga kemasyarakatan setelah
melewati waktu yang relatif lama. Misalnya sistem
pendidikan tertentu baru akan dapat diterapkan
seluruhnya, setelah mengalami percobaan. Lembagalembaga kemasyarakatan biasanya juga berumur
lama sekali, oleh karena pada umumnya orang
menganggapnya sebagai himpunan norma-norma
207
yang berkisar pada kebutuhan pokok masyarakat
yang sudah sewajarnya harus dipelihara.
3. Lembaga kemasyarakatan mempunyai satu atau
beberapa tujuan tertentu yang mungkin tujuan-tujuan
tersebut tidak sesuai atau sejalan dengan fungsi
lembaga yang bersangkutan apabila dipandang dari
sudut kebudayaan secara keseluruhan.
Misalnya pada waktu Hitler berkuasa di Jerman,
gerakan
pemuda
itu
bertujuan
untuk
menyempurnakan kesehatan jasmaniah pemudapemuda tersebut adalah untuk meninggikan
solidaritas pemuda-pemuda didalam suatu negara
yang totaliter. Pembedaan antara tujuan dengan
fungsi sangat penting oleh karena tujuan suatu
lembaga adalah suatu tujuan pula yang harus dicapai
oleh golongan masyarakat tertentu dan golongan
masyarakat bersangkutan pasti akan berpegang
teguh padanya. Sebaliknya, fungsi sosial lembaga
tersebut yaitu peranan lembaga dalam sistem sosial
dan kebudayaan masyarakat mungkin tak diketahui
atau disadari golongan masyarakat tersebut dan
mungkin fungsi tersebut baru disadari setelah
diwujudkan dan kemudian ternyata berbeda dengan
tujuannya
Misalnya lembaga perbudakan ternyata bertujuan
untuk mendapatkan tenaga buruh yang semurahmurahnya, akan tetapi didalam pelaksanaanya
biayanya ternyata sangat mahal. Suatu contoh lain
adalah lembaga persaingan bebas dalam kehidupan
ekonomi yang bertujuan agar produksi berjalan
secara efektif oleh karena para individu akan
208
diperolehnya kepada orang-orang yang mempunyai
pengaruh serta mengetahui cara-caranya.
4. Lembaga kemasyarakatan mempunyai alat-alat
perlengkapan yang dipergunakan untuk mencapai
tujuan lembaga yang bersangkutan, seperti misalnya
bangunan, peralatan mesin-mesin dan sebagainya.
Bentuk serta penggunaan alat-alat tersebut biasanya
berlainan antara satu masyarakat dengan masyarakat
lainnya.
5. Lambang-lambang biasanya juga merupakan ciri
yang khas dari lembaga kemasyarakatan yang secara
simbolis menggambarkan tujuan dan fungsi lembaga
yang bersangkutan. Sebagai contoh, kesatuankesatuan Angkatan Bersenjata, masing-masing
mempunyai panji-panji; perguruan-perguruan tinggi
seperti Universitas, Institut dan lain-lain lagi yang
terkadang lambang tersebut berwujud tulisan-tulisan
atau slogan-slogan.
6. Suatu lembaga kemasyarakatan mempunyai suatu
tradisi yang tertulis ataupun yang tak tertulis dalam
merumuskan tujuannya, tata-tertib yang berlaku dan
lain-lain. Tradisi tersebut merupakan dasar bagi
lembaga itu didalam pekerjaannya untuk memenuhi
kebutuhan-kebutuhan pokok dari pada masyarakat,
dimana lembaga kemasyarakatan tersebut menjadi
bagiannya.
Secara lebih singkat, Selo Soemardjan dan
Soelaiman Soemardi (1964), memperinci ciri-ciri lembaga
kemasyarakatan sebagai berikut:
209
1. Merupakan unit yang fungsional yang merupakan
organisasi pola pemikiran dan perilaku yang terwujud
melalui aktivitas kemasyarakatan dan hasil-hasilnya.
2. Mempunyai tingkat kekekalan tertentu, yaitu telah
teruji dan berupa himpunan norma-norma pencapaian
kebutuhan
pokok
yang
sewajarnya
harus
dipertahankan.
3. Mempunyai tujuan atau beberapa tujuan tertentu.
4. Mempunyai perangkat peralatan untuk mencapai
tujuan lembaga tersebut, misalnya: bangunan
gedung, mesin-mesin, alat-alat lain.
5. Mempunyai alat pemacu semangat, misalnya:
lambang-lambang,
panji-panji,
slogan-slogan,
semboyan-semboyan dan lain sebagainya.
6. Mempunyai tradisi atau tata-tertib sendiri.
Dalam proses pelembagaan norma-norma sebagai
suatu peraturan berperilaku kadang-kadang ada unsur
pemaksaan, tetapi bukan paksaan yang bersifat hukum
formal melainkan bersifat sosial yaitu pemaksaan yang
datang dari tekanan masyarakat terhadap anggotaanggotanya. Pola pemaksaan masyarakat ini berlaku
atas dasar pertimbangan-pertimbangan tentang aktivitas
yang menyangkut kepentingan bersama, termasuk upaya
penyingkatan kesejahteraan, gotong royong, atau
kegiatan-kegiatan
yang
menyangkut
kebutuhankebutuhan pokok masyarakat. Proses pelembagaan
dalam kehidupan masyarakat bersifat kontinuitas dan
tidak hanya berhenti berlaku sebagai pedoman bertindak
yang tak bebas kontrol melainkan sampai pada titik
210
keberlakuan
yang benar-benar sebagai bagian
kepentingan pribadi yang tak perlu tekanan masyarakat.
Kondisi lembaga sosial demikian ini berproses tidak
hanya sekedar melembaga dalam kehidupan masyarakat
tetapi para anggota masyarakat dengan sendirinya
secara sadar menghendaki untuk berperilaku sesuai
dengan kepentingan masyarakat, dengan demikian
kepentingan dan kepuasan pribadi sekaligus terpenuhi.
Jadi norma-norma dalam lembaga sosial yang
bersangkutan telah menjadi suatu kepentingan yang
merasuk sebagai suatu kepribadian, jati diri atau telah
mendarahdaging (internalized) dalam prinsip hidupnya.
Proses pelembagaan suatu norma sosial menjadi
lembaga sosial pada umumnya melalui 4 (empat)
tahapan, yaitu:
1. Norma sosial diketahui oleh sebagian besar anggota
masya rakat setempat, artinya orang-orang telah tahu
bahwa norma sosial tersebut adalah merupakan
pedoman untuk bersikap dan bertingkah-laku bagi
manusia.
2. Norma sosial telah dipahami oleh sebagian besar
anggota masyarakat, artinya masyarakat telah paham
bahwa setiap sikap dan tingkah-lakunya senantiasa
diatur oleh norma sosial yang ada. Pada tahap ini
manusia sadar sepenuhnya bahwa norma itu adalah
peraturan yang mengatur perilakunya dalam
hubungannya dengan masyarakat atau orang lain.
Manusia semakin menyadari bahwa setiap perilaku
senantiasa terikat pada norma-norma yang berlaku,
211
dan apabila norma itu dilanggar maka seseorang
akan mendapatkan sanksinya yaitu sanksi-sanksi
sosial dan kesadaran itu kemudian berkembang
menjadi suatu kepatuhan.
3. Jika kepatuhan itu benar-benar datang dari
kesadaran dan keyakinan masyarakat itu sendiri,
bahwa norma sosial itu benar-benar dirasakan telah
bermanfaat bagi kehidupan masyarakat, maka proses
pelembagaan sudah sampai pada tahap yang lebih
tinggi.
4. Jika norma-norma sosial itu telah diketahui, dipahami
dan dipatuhi oleh masyarakat pada umumnya, maka
mau tidak mau norma tersebut kemudian akan
dihargai sebagai sesuatu yang tidak bisa dipisahkan
dari
kehidupannya.
Penghargaan
terhadap
keberlakuan suatu norma sosial yang ada
menunjukkan bahwa norma sosial itu betul-betul telah
menjadi lembaga sosial.
Dalam hal yang sama, Ngadiyono (1984) dalam
bukunya Kelembagaan dan Masyarakat, menjelaskan
bahwa masyarakat mencipta norma sebagai alat, namun
kemudian masyarakat diatur oleh norma. Pada awalnya
secara tak sadar aturan itu dihormati, namun kemudian
secara sadar norma itu disusun dan diatur sebaikbaiknya. Menurut Soerjono Soekanto (1982), bahwa
untuk dapat membedakan kekuatan pengikat dari normanorma tersebut, maka dalam sosiologi dikenal adanya 4
(empat) pengertian, yaitu:
1. Usage (cara perbuatan); mengatur hubungan antar
individu, yang melanggarnya hanya dikecam.
212
Misalnya: berdecak waktu makan, dikecam oleh
orang disampingnya, sebab tidak pantas.
2. Folkways (kebiasaan); ialah pola perbuatan yang
terjadi karena terus diulang-ulang dan diterima
sebagai cara umum. Mereka yang melanggarnya
dikecam oleh banyak orang. Misalnya, cara memberi
hormat kepada orang yang lebih tua.
3. Mores (tata kelakuan); ialah jika kebiasaan itu telah
berubah menjadi pengatur kelakuan. Mores
mempunyai dua fungsi ialah memberi keharusan dan
memberi larangan. Mores juga merupakan alat
pengawasan perikelakuan anggota masyarakat.
Siapa melanggar, dihukum oleh seluruh anggota
masyarakatnya. Mores berguna untuk: Memberi batas
kelakuan yang dibolehkan dan yang tidak,
mengintegrasikan individu kedalam kelompoknya dan
memaksa kelompok untuk mengakui keteladanan
individu yang berjasa sebagi pahlawannya, Menjaga
keutuhan, kerjasama dan solidaritas antara sesama
anggotanya.
4. Customs (adat istiadat); ialah jika mores itu telah
diabadikan, ditaati sepenuhnya dan tidak dibiarkan
orang melanggarnya tanpa sanksi yang setimpal. Ia
merupakan warisan turun temurun tanpa sentuhan
perubahan.
Proses pelembagaan secara luas akan berlangsung
terus sesuai dengan perkembangan zaman dan
kebutuhan manusia. Artinya, lembaga sosial tidak hanya
sekedar sebagai adat-istiadat yang dipatuhi belaka, akan
tetapi justeru senantiasa tumbuh menjadi bagian
kebutuhan hidup yang tak bisa dipisahkan dari diri
213
manusia dalam kehidupan bermasyarakat. Menurut H.M.
Johnson (1960), bahwa ada 3 (tiga) ciri utama proses
pelembagaan telah menjadi lembaga sosial, yaitu:
1. Norma-norma yang terlembaga berlaku bagi wargawarga sistem sosial sesuai dengan posisi sosialnya di
dalam sistem sosial tersebut.
2. Ada pelbagai derajat penjiwaan (internalization) pada
warga-warga sistem sosial tersebut.
3. Luasnya penyebaran norma-norma tadi juga
menyangkut derajat-derajat tertentu.
Soedjito Sosrodihardjo dalam telaahnya mengenai
lembaga sosial menegaskan bahwa : Adalah keliru jika
kita melihat lembaga-lembaga selalu didalam keadaan
bergerak,
mekanisme
mayarakat
sendiri
akan
memberikan isi yang wajar kepada lembaga-lembaga
yang diterima oleh masyarakat. Hal ini oleh Soedjito
dikatakan sesuai dengan prinsip sibernetik. Maksudnya,
bahwa
prinsip
sibernetik
didalam
masyarakat
berdasarkan
atas
hubungan
fungsional
antara
kepentingan dan sikap: Jika kepentingan berubah, maka
sikappun akan berubah. Kecuali itu, apabila dinamika
lembaga berkisar sekitar kepentingan-kepentingan
tertentu, maka dapat dimengerti, bahwa lembaga dalam
arti pranata ini akan selalu bergeser, sampai mencapai
bentuk yang mantap, kemudian diubah lagi jika terdapat
kepentingan yang baru. Konformitas terhadap normanorma yang telah melembaga akan lebih mudah terjadi
dalam kehidupan kelompok masyarakat, karena bagi
warga masyarakat yang telah menjiwai norma-norma
214
biasanya merasakan adanya kebutuhan tertentu untuk
melakukan konformitas.
Bagi kelompok yang fanatik terhadap konformitas
biasanya lebih sensitif terhadap perbedaan atau
heterogenitas sikap dan perilaku. Kegagalan dalam
berkonformitas dapat mengakibatkan terganggunya
kemapanan norma suatu lembaga, dapat pula terjadi
konflik, perubahan atau bahkan kehancuran fungsi
lembaga yang bersangkutan. Bagi warga masyarakat
yang melakukan pelanggaran terhadap norma yang
berlaku, dijatuhi sanksi sesuai dengan besarnya kerugian
yang timbul. Bagi pelanggar norma yang memiliki status
sosial tinggi ataupun rendah, sebenarnya sama-sama
akan kehilangan prestise. Akan tetapi sebenarnya bagi
pelanggar yang memiliki status sosial tinggi, justeru lebih
besar kehilangan prestise. Kalangan ini seharusnya lebih
menderita, karena kehilangan tanggungjawab dan
kewajibannya sebagai teladan jauh lebih besar. Itulah
sebabnya, maka atas kedudukan, keahlian dan
tanggungjawab jabatan seseorang dalam lembaga formal
tertentu, jauh lebih tinggi imbalannya dibanding dengan
kompensasi hasil kerja teknis dalam hirarki vertikal di
bawahnya.
Konsekuensi dari tanggungjawab atas jabatan itu,
maka ia pantas memperoleh perlindungan, perlakuan,
kehormatan, termasuk keselamatan pribadinya. Dalam
menjalankan peranannya ia harus pula dilengkapi
dengan fasilitas lembaga yang memadai, dan ia berhak
215
menggunakan fasilitas itu sesuai dengan beban kerja dan
tanggungjawannya. Ia berhak pula menerima imbalan
pendapatan atau tunjangan jabatan yang setimpal
dengan beban tanggungjawabnya itu, di samping
sebagai alasan insentif atas curahan beban pikiran dalam
rentang kendali pengawasan terhadap unit-unit lembaga
yang lebih luas.
G. Paham kelembagaan baru
Scott (2008), teori kelembagaan baru (neoinstitutional
theory) adalah tentang bagaimana menggunakan
pendekatan kelembagaan baru dalam mempelajari
sosiologi organisasi. Akar teoritisnya berasal dari teori
kognitif, teori kultural, serta fenomenologi dan
etnometodologi. Ada 3 elemen analisis yang membangun
kelembagaan walau kadang-kadang ada yang dominan,
tapi mereka berkerja dalam kombinasi. Ketiganya datang
dari perbedaan cara pandang terhadap sifat realitas
sosial dan keteraturan sosial dalam tradisi sosiologi
sebelumnya. Ketiga elemen tersebut adalah aspek
regulatif, aspek normatif, dan aspek kultural-cognitif.
Dari
penelusuran
inilah
Scott
merumuskan
kelembagaan sebagai: institution are comprised of
regulative, normative and cultural-cognitive elements
that, together with associated activities and resources,
provide stability and meaning to social life (Scott, 2008).
1. Kelembagaan menyediakan pedoman dan sumber
daya untuk bertindak, sekaligus batasan-batasan dan
216
hambatan untuk bertindak. Fungsi kelembagaan
adalah untuk mencapai stabilitas dan keteraturan
(order), tapi mereka pun berubah, sehingga
kelembagaan adalah property sekaligus proses.
Dalam pendekatan kelembagaan baru dipelajari apa
tipe-tipe dan bentuk-bentuk kelembagaan yang
mendorong lahirnya organisasi formal.
2. Lebih jauh, Scott menjelaskan tentang adanya 3 pilar
dalam perspektif kelembagaan baru. Pertama, pilar
regulatif (regulative pillar), yang berkerja pada
konteks aturan (rule setting), monitoring, dan sanksi.
Hal ini berkaitan dengan kapasitas untuk
menegakkan aturan, serta memberikan reward and
punishment.
Cara
penegakkannya
melalui
mekanisme informal (folkways) dan formal (polisi dan
pengadilan). Meskipun ia bekerja melalui represi dan
pembatasan (constraint), namun disadari bahwa
kelembagaan dapat memberikan batasan sekaligus
kesempatan (empower) terhadap aktor. Aktor dalam
konteks ini akan memaksimalkan keuntungan, karena
itulah kelembagaan ini disebut pula dengan
kelembagaan regulatif (regualtive institution) dan
kelembagaan pilihan rasional (rational choice
institution). Kedua, pilar normatif (normative pillar)
dengan pandangan bahwa norma menghasilkan
preskripsi bersifat evaluatif dan menegaskan
tanggung jawab dalam kehidupan sosial. Dalam pilar
ini mencakup nilai (value) dan norma. Norma berguna
217
untuk memberi pedoman pada aktor apa tujuannya
(goal dan objectives), serta bagaimana cara
mencapainya. Oleh karena itu pilar disebut dengan
kelembagaan normatif (normatif institution) dan
kelembagaan historis (historical instituion), yang
diidentikkan dengan teori kelembagaan yang asli.
Ketiga, pilar kultural-kognitif (cultural-cognitive pillar)
yang intinya adalah bahwa manusia berperilaku
sangat ditentukan oleh bagaimana orang memaknai
(meaning) dunia dan lingkungannya. Manusia
mengalami sedimentasi makna dan kristalisasi makna
dalam bentuk objektif. Aktor (individu dan organisasi)
mengalami proses interpretatif internal yang dibentuk
oleh kerangka kultural eksternal, dalam memaknai
lingkungan sebagai situation shared secara kolektif.
Dalam konteks ini, diyakini aktor memiliki makna yang
sangat variatif sehingga kreativitas aktor dihargai dan
pilar disebut dengan kelembagaan sosial (social
institution).
218
DAFTAR PUSTAKA
Adam, Ibrahim, (1983). Perilaku Organisasi. Sinar Baru:
Bandung.
Adam, Indrawijaya, (1983). Perubahan dan Pengembangan
Organisasi. Sinar Baru: Bandung.
Blau, Peter M. & W. Richard Scott. 1962. Formal Organizations:
A Comparative Approach. San Francisco: Chandler
Publishing Co.
Eaton, Joseph W. (ed). 1986. Pembangunan Lembaga dan
Pembangunan Nasional: Dari Konsep Kegiatan Aplikasi.
Terjemahan. Cetakan Pertama. Jakarta: Universitas
Indonesia Press.
Esman, Milton J. & Norman T. Uphoff. 1984. Local Organization:
Intermediaries in Rural Development. Ithaca: Cornell
University Press.
Etzioni Amitai, (1984). Organisasi-organisasi Modern. UPI
Press: Bandung.
Etzioni, Amitai. 1985. Organisasi-Organisasi Modern. Terjemahan.
Jakarta: Universitas Indonesia Press.
Gudono. 2009. Teori Organisasi. Sleman (DIY): Pensil Press.
Hayami, Yujiro dan Masao Kikuchi. 1987. Dilema Ekonomi
Desa: Suatu Pendekatan Ekonomi Terhadap Perubahan
Kelembagaan di Asia. Yayasan Obor Indonesia,
Jakarta.
219
Hersey, Faul, Blanchard, (1982). Management of Organization
Behavior. Terjemahan Agus Darma. Erlangga: Jakarta.
Hick, Herbert, G. and Gullet, G. Ray, (1975). Organization
Theory and Behavior. Terjemahan Ali Saefullah. Usaha
Nasional: Surabaya.
Indrawijaya, Adam I. 2000. Perilaku Organisasi. Bandung: Sinar
Baru Algesindo.
Koentjoroningrat. 1994. Kebudayaan, Mentalitas, dan
Pembangunan. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.
Lubis,
Hari & Huseini, Marmasyarakat, (1987). Teori
Organisasi; Suatu Pendekatan Makro. Pusat Antar Ilmuilmu Sosial UI: Jakarta
Moekijat, (1990). Pengembangan Organisasi. Remaja Karya:
Bandung.
Oteng Sutisna, (1985). Administrasi Dasar Teoritis untuk
Praktek Profesonal. Angkasa: Bandung.
Richard, Beckard, (1969). Organizational Development
Strategis and Models. Terjemahan Ali Saefullah. Usaha
Nasional: Surabaya.
Saptana; T. Pranadji; Syahyuti; dan Roosganda E.M. 2003.
Transformasi Kelembagaan untuk Mendukung Ekonomi
Kerakyatan di Pedesaan. Laporan Penelitian. PSE,
Bogor.
Schein, Edgar, (1985). Psikologi Organisasi. PPM: Jakarta
220
Siagian, Sondang P. 1995. Teori Pengembangan Organisasi.
Jakarta: Bumi Aksara.
Siagian, Sondang, (1982). Filsafat Organisasi. Gunung Agung:
Jakarta.
Soekanto, Soerjono. 1999. Sosiologi: Suatu Pengantar. Edisi
Baru, Cet. 28. PT Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Soemardjan, Selo dan Soelaeman Soemardi. 1964. Setangkai
Bunga Sosiologi (Kumpulan Tulisan). Lembaga Penerbit
Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Jakarta.
Sutarto, (1985). Dasar-dasar
University: Yogyakarta.
Organisasi.
Gadjah
Mada
Syahyuti. 2012. Pengorganisasian Diri Masyarakat Dalam
Menjalankan Agribisnis Di Pedesaan: Studi Lembaga
Dan Organisasi Masyarakat Dalam Pengaruh Negara
Dan Pasar. Disertasi Universitas Indonesia, Depok.
Taneko, Soleman. 1993. Struktur dan Proses Sosial: Suatu
Pengantar Sosiologi Pembangunan. PT Raja Grafindo
Persada, Jakarta.
Uphoff, Norman. 1986. Local Institutional Development: An
Analytical Sourcebook With Cases. Kumarian Press.
Robbins, Stephen P. Teori Organisasi, Struktur, Desain dan
Aplikasi, edisi 3, 1994, Penerbit Arcan.
Ihalauw, John J.O.I. Bangunan Teori, Fakultas Ekonomi
Universitas Kristen Satya Wacana, 2000.
221
Hodge, B. J, Anthony, William. P dan Gales, Lawrence M.
Organization Theory, A Strategic Approach, edisi XI,
Prentice Hall, 1997.
Warren, Bennis dan Mische, Michael. Organisasi Abad 21,
Reinventing Malalui Reengineering, PT Pustaka
Binaman Presindo, 1996.
222
BIODATA PENULIS
Nama
: Dr. H. Munawar Noor, MS
Tempat/Tanggal Lahir : Pati / 30 April 1953
Alamat
: Jl. Candi Kencana VII/C-22 Pasadena
Semarang
No Tlp./HP
: (024) 7602350 / 08122938508
Pekerjaan
: Dosen
Jafa/Golongan
: Lektor Kepala/ IV-b
Email
: [email protected]
Pendidikan
: 1. Sarjana Strata 1 (1978-1984) di Fisip
UNTAG Semarang
2. Sarjana Strata 2 (1988-1990) di Fisipol
UGM Yogyakarta
3. Sarjana strata 3 (2011-2014) di Fisip
UNDIP Semarang
Pengalaman Kerja
: 1. Dekan Fisip UNTAG (1997-2002)
2. Pembantu Rektor (2002-2006)
3. Kepala Badan Penjaminan Mutu (2006sekarang)
Pengalaman Pelatihan : 1. Pelatihan Managemen Perguruan Tinggi
(Jakarta 1995-1996)
2. Pelatihan Penyusunan Borang SPMI
(Solo 2004)
3. Pelatihan Audit Mutu Internal Akademik
(Semarang, 2007)
4. Pelatihan Menyusun Dukumen Mutu
(Solo, 2008)
5. Pemandu Work-Shop Penyusunan SPMI,
Spesifikasi Program Studi, Borang Audit
Mutu, Borang AIPT
223
Buku Ajar
: 1. Pengembangan/Pelembagaan Organisasi
(2005)
2. Kepemimpinan (2008)
3. Perencanaan/Pengendalian (2010)
4. Kebijakan Publik (2012)
5. Manegemen Sumber Daya Manusia (2013)
6. Evaluasi Kebijakan Publik (2013)
7. Teori Implementasi Kebijakan Publik (2013)
8. Pelayanan Publik (2010)
9. Teori Organisasi (2012)
Tulisan Ilmiah
: 1. Menggagas Pelayanan Publik yang ProPoor (2013), Proceding Simposium Nasional
III, ASIAN, ISBN, XXX-XX-XXXX-X-X
2. Implementasi Fungsi dan Peran
Pengawasan DPRD dalam Pembangunan
Daerah (Materi BINTEK DPRD Kabupaten
Sragen) 2013
3. Optimalisasi Fungsi dan Peran DPRD dalam
Monotoring dan Evaluasi (Materi BINTEK
DPRD Kabupaten Tuban dan Kabupaten
Pekalongan) 2013
Jurnal Internasional
: 1. Institutional Analysis On National Program
For Community Empowerment of
Independent Urban (PNPM-MP) For
Proverty Reduction, Jurnal Internasional,
Article No. JBASR-2889-2, Egypt, 2014.
2. Institutional Analysis On Proverty Reduction
Program in Sociaety ( A case study of
National Program for community
Empowerment of Independent Urban
(PNPM-MP) in Semarang, Indonesia, Jurnal
Internasional IJRCM, Number 458, Jagadhri135003, Yamuna Nagar, Haryana, India,
2014
224