BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Topik

BAB 1
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Topik mengenai dampak defisit anggaran terhadap perekonomian telah sering
menjadi perdebatan dalam teori ekonomi makro. Setidaknya, ada dua pandangan
berbeda terhadap dampak defisit anggaran terhadap perekonomian, khususnya dampak
defisit anggaran terhadap investasi atau suku bunga. Dalam pandangan konvensional,
defisit anggaran akan menyebabkan desakan keluar terhadap investasi (crowding out)
(Hubbard, et al., 2012). Dalam Hubbard, et al., (2012) fenomena crowding out ini
dijelaskan dalam teori loanable funds, ketika pemerintah membiayai defisit dengan
penerbitan utang maka loanable funds yang tersedia untuk membiayai pinjaman rumah
tangga maupun investasi swasta akan berkurang dan suku bunga akan meningkat.
Model loanable funds telah banyak digunakan untuk melihat dampak dari anggaran
defisit, terutama dampak anggaran defisit terhadap suku bunga. Hoelscher (1986)
mengembangkan model loanable funds dalam ekonomi tertutup. Penelitian oleh
Hoelscher (1986) menemukan bahwa ada hubungan positif antara defisit anggaran
pemerintah dengan suku bunga.
Salah satu pandangan yang populer tentang dampak defisit anggaran adalah
Teori Ricardian Equivalence. Teori Ricardian Equivalence merupakan pandangan
yang diperkenalkan oleh David Ricardo dalam “Essay on the Funding System” pada
tahun 1820 yang kemudian dikembangkan oleh Robert J. Barro dalam “Are
Government Bond Net Wealth?” pada tahun 1974.
Teori Ricardian Equivalence menyatakan bahwa peningkatan pengeluaran
pemerintah melalui anggaran defisit yang dibiayai penerbitan surat utang oleh
pemerintah tidak akan berdampak terhadap tabungan nasional maupun akumulasi
modal (Barro, 1989). Menurut asumsi teori Ricardian Equivalence, pelaku ekonomi
pada umumnya bersifat forward-looking. Hal inilah yang menyebabkan penentuan
pengeluaran konsumsi mereka tidak hanya didasari oleh pendapatan mereka saat ini,
namun mereka mempertimbangkan ekspektasi terhadap pendapatan di masa
mendatang. Apabila saat ini peningkatan pengeluaran pemerintah dengan anggaran
defisit dibiayai dengan penerbitan surat utang, maka di masa mendatang pemerintah
akan meningkatkan pajak untuk melakukan buyback kepada surat utang yang akan
jatuh tempo.
Pelaku ekonomi yang mengadaptasi pandangan teori Ricardian Equivalence
akan mengantisipasi kenaikan pajak di masa mendatang dengan menurunkan
konsumsi, sehingga tabungan meningkat. Berdasarkan asumsi tersebut, teori Ricardian
Equivalence berpandangan bahwa tabungan nasional yang menurun diakibatkan
anggaran defisit pemerintah akan tertutupi (full-offset) oleh peningkatan tabungan
swasta yang didasari oleh antisipasi pelaku ekonomi terhadap ekspektasi meningkatnya
pengenaan pajak di masa depan oleh pemerintah untuk membiayai pembelian kembali
surat utang yang akan jatuh tempo. Penelitian yang dilakukan oleh Barro (1987)
mengindikasikan bahwa peningkatan defisit anggaran tidak akan berdampak pada
peningkatan suku bunga.
Dalam rangka mencapai pertumbuhan ekonomi dan pelaksanaan kegiatan
pembangunan oleh pemerintah, pengeluaran pemerintah memang memegang peranan
penting untuk memacu pertumbuhan ekonomi. Selama periode 2010 sampai 2014
pertumbuhan ekonomi Indonesia tumbuh rata-rata 4,53 persen per tahun. Pada periode
yang sama, secara nominal Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tumbuh
11,2 persen per tahun. Namun secara riil, APBN tumbuh rata-rata 6,8 persen per tahun.
Sumber pembiayaan APBN di Indonesia dapat berasal dari pendapatan negara,
baik penerimaan pajak, maupun penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Selisih antara
pendapatan negara dan anggaran belanja negara adalah tabungan negara. Apabila dana
pendapatan lebih besar daripada belanja maka disebut surplus anggaran atau jika
sebaliknya maka disebut defisit anggaran. Sejak tahun 2010 hingga tahun 2014, defisit
APBN di Indonesia terus meningkat baik secara nominal maupun rasionya terhadap
PDB. Peningkatan defisit APBN juga terlihat dari rasionya terhadap Produk Domestik
Bruto (PDB) (lihat Gambar 1.1).
Gambar 1.1 Defisit APBN Indonesia 2010-2014
300
3
250
2.4
200
2.5
2
1.9
150
1.5
1.1
100
50
0.7
47
% thd. PDB
Trilliun Rupiah
2.3
1
153
212
241
0.5
84
0
0
2010
2011
Defisit APBN
2012
2013
2014
Rasio Defisit APBN thd. PDB
Sumber: Kementerian Keuangan Republik Indonesia (2015)
Untuk membiayai defisit APBN, pemerintah memiliki dua alternatif
pembiayaan, yaitu pembiayaan luar negeri dan pembiayaan dalam negeri. Pembiayaan
luar negeri dapat berupa pinjaman bilateral, multilateral, maupun komersial.
Pembiayaan defisit dari dalam negeri dapat berupa pinjaman dalam negeri dan
penerbitan Surat Berharga Negara (SBN). Pembiayaan defisit melalui penerbitan SBN
semakin mendominasi apabila dibandingkan dengan jenis pembiayaan lainnya.
Gambar 1.2 di bawah ini menunjukkan penerbitan SBN (neto) secara konsisten
meningkat dari tahun ke tahun.
Gambar 1.2 Pembiayaan Defisit APBN 2010-2014
300
250
Trilliun Rupiah
200
150
100
50
0
2010
2011
2012
2013
2014
-50
SBN (Neto)
Pinjaman DN & LN (Neto)
Non-Utang (Neto)
Sumber: Kementerian Keuangan Republik Indonesia (2015)
Mobilisasi dana yang dilakukan pemerintah melalui penerbitan SBN pada pasar
keuangan diklaim sebagai upaya peningkatan partisipasi masyarakat dalam membiayai
pembangunan nasional. Tanggapan pasar terhadap penerbitan SBN juga sangat baik,
terbukti dengan realisasi penerbitan SBN yang mencapai 91,26 persen untuk tahun
2010, meningkat 96,88 persen di tahun 2011, dan mencapai 100 persen untuk tahun
2012, 2013, dan 20141. Hal ini membuktikan bahwa SBN telah diterima dan dianggap
sebagai instrumen investasi yang aman dan menjanjikan bagi pelaku pasar.
Namun demikian, baiknya respon dari pelaku pasar dan tingginya realisasi
penerbitan SBN dari tahun ke tahun dapat memiliki konsekuensi negatif. Kebijakan
1
Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat Berharga Negara). (2015) Direktorat Jenderal
Pengelolaan Utang. Kementerian Keuangan.
pembiayaan defisit APBN dengan penerbitan SBN akan menyerap dana masyarakat.
Penyerapan dana masyarakat ini dilakukan oleh pemerintah dengan menawarkan
tingkat suku bunga (coupon) yang kompetitif apabila dibandingkan dengan suku bunga
yang ditawarkan oleh perbankan. Kompetisi untuk memperebutkan dana masyarakat
ini berakibat pada naiknya tingkat suku bunga. Peningkatan suku bunga ini
menyebabkan pihak swasta kesulitan dalam mendapatkan sumber pembiayaan.
Fenomena ini dikenal sebagai “crowding out”.
Dalam literatur, crowding out diidentifikasi dengan melihat dampak defisit
anggaran terhadap suku bunga atau investasi swasta, seperti penelitian yang dilakukan
oleh Kiani (2006), dan Dai dan Philippon (2004) yang menganalisis dampak defisit
anggaran terhadap suku bunga atau penelitian yang dilakukan Kustepeli (2005) yang
menganalisis dampak defisit anggaran terhadap investasi swasta. Namun, sedikit sekali
literatur yang mengidentifikasi crowding out secara langsung dari perspektif instrumen
pembiayaan defisit tersebut dan dampaknya terhadap ketersediaan loanable funds
seperti yang telah dilakukan oleh Hutchison (1992). Dalam kasus Indonesia, pilihan
pemerintah dalam pembiayaan defisit melalui penerbitan SBN dipercaya dapat
berpotensi pada penurunan ketersediaan loanable funds bagi sektor swasta, yaitu
tabungan, deposito, atau dana pihak ketiga pada perbankan (Utari, et al., 2010)..
Padahal, tabungan, deposito, atau dana pihak ketiga merupakan sumber dana yang
penting bagi perbankan untuk disalurkan kepada pihak swasta dalam bentuk kredit.
Meskipun bank mempunyai cara lain untuk membiyai kredit, contohnya Efek Beragun
Aset (EBA), pembiayaan dengan sumber dana dari tabungan, deposito, atau dana pihak
ketiga masih merupakan sumber dana yang paling murah bagi bank untuk membiayai
kredit.
Topik pada penelitian ini adalah isu mengenai crowding out dalam pendanaan
defisit APBN melalui penerbitan SBN. Akan tetapi, berbeda dengan literatur pada
umumnya mengenai crowding out, penelitian ini tidak melihat dampak anggaran defisit
sampai pada peningkatan suku bunga maupun penurunan pada pengeluaran investasi
swasta seperti yang dilakukan oleh Kiani (2006), Dai dan Philippon (2004), dan
Kustepeli (2005). Penelitian ini akan menganalisis dampak pendanaan anggaran defisit
Indonesia melalui penerbitan SBN terhadap ketersediaan loanable funds bagi sektor
swasta di Indonesia. Penelitian ini akan menggunakan data bulanan, selama periode
2010:1 – 2014:12.
1.2 Rumusan Masalah
Penerbitan surat utang (SBN) di Indonesia menjadi pilihan utama pemerintah
dalam pembiayaan defisit. Dengan menawarkan kupon yang kompetitif apabila
dibandingkan dengan suku bunga tabungan dan deposito, respon pelaku pasar
keuangan sangat baik menyambut penerbitan SBN tersebut. SBN kemudian hadir
sebagai alternatif bentuk tabungan selain dari tabungan dan deposito perbankan di
Indonesia. Apabila SBN hadir sebagai alternatif dari produk-produk perbankan seperti
tabungan dan deposito, penerbitan SBN berpotensi menyebabkan crowding out. Hal
ini disebabkan karena dana pihak ketiga pada perbankan yang dalam kasus ini berperan
sebagai supply of loanable funds akan beralih menjadi sumber dana bagi pembiayaan
pengeluaran pemerintah. Sementara itu, dana pihak ketiga perbankan merupakan salah
satu sumber utama untuk membiayai pengeluaran investasi swasta, baik itu kredit
rumah tangga atau kredit korporasi.
1.3 Pertanyaan Penelitian
1. Apakah penerbitan SBN berpengaruh terhadap dana pihak ketiga (DPK) pada
perbankan di Indonesia?
2. Bagaimana pengaruh penerbitan SBN terhadap dua komponen dana pihak
ketiga, tabungan dan deposito?
3. Apakah hubungan penerbitan SBN dengan dana pihak ketiga merupakan
hubungan yang proporsional?
1.4 Tujuan Penelitian
Tujuan dari penelitian ini adalah untuk menganalisis dampak dari penerbitan
SBN terhadap tabungan, deposito dan dana pihak ketiga perbankan sebagai supply of
loanable funds di Indonesia. Penelitian ini juga mempertimbangkan variabel-variabel
yang dianggap memiliki potensi pengaruh pada tabungan, deposito dan dana pihak
ketiga pada perbankan di Indonesia sebagai variabel control antara lain, pendapatan
(Gross National Income per capita), jumlah rekening, suku bunga, coupon SBN, dan
dummy month of issuance dari SBN. Penelitian ini hanya menggunakan data penerbitan
SBN dalam denominasi rupiah, serta dana pihak ketiga, tabungan, dan deposito dalam
denominasi rupiah.
1.5 Manfaat Penelitian
Adapun manfaat dari penelitian ini adalah memberikan bukti empiris dampak
penerbitan SBN terhadap dana pihak ketiga, tabungan, dan deposito pada perbankan
sebagai supply of loanable funds di Indonesia. Penelitian ini juga diharapkan mengisi
literature gap mengenai permasalahan crowding out dalam konteks penurunan pada
ketersediaan loanable funds bagi sektor swasta akibat penerbitan surat utang oleh
pemerintah dalam rangka membiayai defisit anggaran.
1.6 Sistematika Penulisan
Adapun sistematika penulisan penelitian ini adalah:
1. Bab 1 Pendahuluan
2. Bab 2 Landasan Teori dan Tinjauan Pustaka
3. Bab 3 Metodologi Penelitian
4. Bab 4 Analisis dan Pembahasan
5. Bab 5 Kesimpulan dan Saran