resume model manajemen tradisional

TUGAS BACA DAN RANGKUMAN
Bab 2 Model Tradisional Dan Bab 3 Manajemen Publik Baru
Buku OWEN E.HUGHES
Disusun untuk Memenuhi Tugas Mata Kuliah KTIA
Dosen Pengasuh Dr. Roy V. Salomo, M.Sos., Sc.
Disusun oleh :
IBNU ABBAS
NPM : 1106129165
PROGRAM PASCA SARJANA ILMU ADMINISTRASI
DAN KEBIJAKAN PENDIDIKAN
FISIP UNIVERSITAS INDONESIA
TAHUN 2011
Bab 2
Model Tradisional Untuk Aministrsi Publik
OWEN E.HUGHES
1. Pendahuluan
Model tradisional dapat dikarakteristikan sebagai: administrasi di bawah kontrol formal
kepemimpinan politik, didasarkan atas model birokrasi yang sangat hierarkis, pegawai tetap,
pejabat netral, termotivasi hanya oleh kepentingan publik, melayani semua partai pemerintah
secara seimbang, dan tidak menyumbang pada kebijakan tetapi hanya menjalankan kebijakan
yang diputuskan oleh politisi tersebut.
Model tradisional administrasi publik sekarang telah diganti dengan beberapa alasan. Model
tradisional cenderung kaku dan birokratis, didasarkan atas proses ketimbang hasil, dan
menetapkan prosedur untuk diikuti ketimbang berfokus pada hasil. Dari fokus pada prosedur,
struktur dan jaminan formal, pemerintah menjadi lebih berkepentingan terhadap hasil dan kurang
mempersoalkan cara yang digunakan. Pemimpin politik tidak sabar dengan birokrasi mereka dan
menuntut respon yang cepat dan fleksibel, dan bukan karakteristik prosedur kaku dan formal dari
model tradisional. Akibatnya, prosedur internal pemerintah diganti secara radikal.
2. Administrasi Awal
Model tradisional administrasi publik dimulai sejak pertengahan abad ke sembilan belas. Sistem
administrasi awal bersifat ‘pribadi’ yang didasarkan pada loyalitas kepada individu tertentu
seperti raja, dan tidak bersifat ‘formal’, yang didasarkan atas legalitas dan loyalitas kepada
organisasi dan negara. Praktek awal sering menyebabkan korupsi atau penyalahgunaan jabatan
untuk keuntungan pribadi, meski ada ide bahwa ini adalah ciri administrasi yang tidak
diharapkan yang berasal dari model tradisional. Merupakan hal umum bagi perekrutan pegawai
oleh negara berupa nepotisme, bergantung pada teman atau keluarga untuk mendapatkan
pekerjaan, atau menyogok pejabat; yaitu membayar untuk menjadi petugas pajak atau bea cukai,
dan kemudian membebankannya kepada pelanggan, untuk mengganti uang sogokan dan untuk
mendapat keuntungan.
Akhirnya, masalah bentuk administrasi awal mengarah pada perubahan di akhir abad ke
Sembilan belas dan reformasi yang dikaitkan dengan model administrasi tadisional.
3. Reformasi abad ke sembilanbelas
Meski model tradisional saat ini diserang karena terlalu birokratis dan secara teknis tidak efisien,
tetapi model ini sendiri merupakan perbaikan terhadap bentuk administrasi sebelumnya. Ada dua
landasan teori utama bagi model tradisional administrasi publik. Pertama, model administrasi
birokratik, dan kedua, konvensi akuntabilitas dan hubungan antara kepemimpinan politik dan
administrasi.
4. Teori Max Weber tentang birokrasi
Prinsip teoritis yang paling penting dari model tradisional administrasi adalah teori Weber
tentang birokrasi. Dalam menyusun dasar teorinya, Weber berpendapat bahwa ada tiga tipe
wewenang/otoritas: karismatik – permintaan pimpinan yang luar biasa; tradisional – seperti
wewenang kepala suku; dan wewenang rasional/legal yang berbeda dengan bentuk-bentuk
wewenang yang irasional dan di luar hukum. Bentuk wewenang rasional/legal adalah bentuk
yang paling efisien dan membentuk dasar bagi teori birokrasi.
Weber menetapkan enam prinsip sistem birokrasi modern yang berasal dari ide wewenang
rasional/legal. Prinsip-prinsip birokrasi berakar dalam masyarakat, tetapi mereka mewakili
kemajuan substansial pada administrasi awal.
Prinsip Weber pertama berarti bahwa wewenang berasal dari hukum dan dari aturan-aturan yang
dibuat menurut hukum. Prinsip kedua adalah hierarki, adalah ide Weber yang paling dikenal.
Hierarki ketat berarti bahwa wewenang rasional/legal dan kekuasaan dipelihara secara
organisasional, bukan oleh semua individu tetapi oleh posisi/jabatan yang mereka pegang dalam
hierarki. Beberapa fungsi tertentu dapat di delegasikan ke tingkat yang lebih rendah karena
struktur hirarkhis berarti bahwa semua pejabat dapat bertindak dengan wewenang seluruh
organisasi. Prinsip ketiga, organisasi adalah sesuatu dengan eksistensi terpisah dari kehidupan
pribadi pegawainya. Prinsip keempat, administrasi adalah jabatan spesialis yang diperoleh
seseorang melalui pelatihan. Prinsip kelima, bekerja pada birokrasi adalah pekerjaan penuh
ketimbang kegiatan sekunder. Prinsip keenam, manajemen kantor adalah kegiatan yang dapat
dipelajari yang mengikuti aturan-aturan umum. Aturan-aturan ini dijalankan dengan cara yang
sama oleh siapapun yang memegang jabatan tersebut.
Perbedaan utama dan kemajuan sistem Weber dapat dipahami melalui perbandingan dengan
model administrasi sebelumnya. Perbedaan utama adalah penggantian administrasi pribadi
dengan sistem formal yang didasarkan atas aturan-aturan. Organisasi dan aturannya lebih penting
daripada individu di dalamnya. Sistem birokratik harus formal dalam operasionalnya dan dalam
bagaimana ia bertindak terhadap kliennya.
Jabatan pejabat
Pejabat individu menempati tempat penting dalam teori Weber. Pemegang jabatan mengikuti
pemeriksaan dan kursus pelatihan. Berbeda dengan bentuk administrasi sebelumnya, pemegang
jabatan tidak dianggap sumber yang akan diekploitasi. Juga tidak membentuk hubungan dengan
orang, loyalitas diberikan pada maksud-maksud formal dan fungsional.
Pejabat adalah bagian elit dengan status yang lebih tinggi daripada warga negara biasa. Weber
percaya rekrutmen berdasarkan merit (nilai tambah), bukan berdasarkan pemilihan atau
nepotisme, ke dalam jabatan yang dipegang seumur hidup sebagai ganti untuk layanan
berimbang. Bagian karir seumur hidup dan waktu penuh dari pegawai negeri adalah prinsip gaji
tetap dan prospek peningkatan melalui struktur hirarki.
Dua prinsip – model birokrasi dan jabatan pejabat – memiliki beberapa maksud khusus. Sistem
formal menawarkan pada konsep Weber tentang ‘kemungkinan optimum untuk pelaksanaan
melalui prinsip spesialisasi fungsi menurut pertimbangan obyektif’. Keputusan harus dibuat
berdasarkan ‘aturan-aturan yang dapat dikalkulasi’ dan ‘tanpa melihat orang’. Tujuan umum
adalah kepastian, formalitas dan efisiensi. Prinsip spesialisasi fungsi dimaksudkan untuk
meningkatkan produktivitas; hierarki wewenang dan sistem aturan untuk memberi kepastian
dalam keputusan; dan formalitas dalam sistem menunjukkan bahwa keputusan yang sama dapat
diulang untuk situasi yang sama. Idenya adalah untuk menciptakan sistem dengan tingkat
efisiensi teknis yang tertinggi.
Ide Weber bahwa birokrasi adalah bentuk organisasi yang paling efisien yang diterapkan pada
semua usaha. Model birokrasi formal dapat diterapkan untuk sektor publik dan swasta, tetapi ada
sedikit keberatan apakan akan lebih siap dan lebih lama dilakukan dalam administrasi publik.
5. Wilson dan Kontrol Politik
Kontrol politik dalam birokrasi tradisional
Dalam model tradisional administrasi publik, aturan yang menghubungkan kepemimpinan politik
dengan birokrasi sangat jelas. Woodrow Wilson berpendapat bahwa harus ada pemisahan politik
yang ketat dari administrasi; pemisahan kebijakan dari tugas administratif untuk melakukannya.
Wilson percaya bahwa keburukan sistem berasal dari hubungan masalah administratif dengan
politik. Jika administrator bertindak dengan cara politik atau melanjutkan perannya dalam
organisasi partai, maka korupsi akan terjadi dan keputusan subyektif dapat dipastikan.
Pemisahan lingkungan politik, dimana kebijakan berasal, dari lingkungan administratif, dimana
kebijakan dijalankan, dapat mengatasi berbagai keburukan sistem.
Ada tiga aspek utama kontrol politik dalam model administrasi tradisional. Pertama, ada
hubungan yang jelas antara akuntabilitas dan tanggung jawab. Departemen memiliki dua peran
pokok: untuk memberi masukan bagi pimpinan politik tentang perkembangan, pengkajian dan
mengimplementasikan kebijakan, serta mengatur sumber dayanya sehingga kebijakan dapat
diimplementasikan. Semua pegawai negeri secara teknis akuntabel melalui struktur hierarkis
departemen kepada Kabinet dan masyarakat. Kedua, ada pemisahan yang tegas antara masalah
kebijakan (secara formal merupakan bidang politisi) dan masalah administrasi (tugas layanan
publik). Ketiga, administrasi dianggap tidak berpihak dan netral, yaitu secara pribadi tidak terkait
dengan semua kebijakan dan keputusan yang dijalankan hanya atas nama menteri; dan tidak
memihak dalam arti politik dan mampu melayani semua pimpinan politik secara seimbang.
Meski teori pemisahan antara politik dan administrasi merupakan bagian utama model
administrasi tradisional, tapi dianggap sebagai mitos, terutama yang berguna untuk menghindari
tanggung jawab. Dalam kenyataan, kedua hal tersebut secara efektif ‘bergabung dengan politisi
melakukan tugas administratif dan administrator memiliki tanggung jawab politik. Tentu saja
hanya mitos untuk beranggapan bahwa politisi dan administrator dapat terpisah, tetapi struktur
birokratik dibangun seakan-akan mitos tersebut merupakan kenyataan.
6. Taylor dan Administrasi Publik
Di dalam sistem administrative Ada argumen antara pengikut manajemen ilmiah dan teori
hubungan manusia yang akan dijelaskan sebagai berikut.
Manajemen ilmiah
Frederick Taylor dianggap yang menyusun manajemen ilmiah. Ada dua point pokok teori
Taylor: standarisasi pekerjaan, yang berarti mencari ‘satu cara terbaik untuk bekerja’ dan
‘mengontrol secara luas dan intensif untuk memelihara semua standar tersebut’. Manajemen
ilmiah terdiri dari (i) studi waktu-dan-gerakan untuk memutuskan standar pekerjaan; (ii) sistem
upah-insentif yang merupakan modifikasi metode yang sudah ada; dan (iii) mengubah organisasi
fungsional. Taylor tidak menemukan studi waktu-dan-gerak, tetapi menggunakannya lebih
mendalam daripada pendahulunya. Ada sejumlah eksperimen menggunakan ukuran sekop,
membawa pekerjaan lebih dekat dengan pekerja, mengurangi jumlah gerakan, semua dilakukan
dengan stopwatch. Taylor menyarankan membayar pekerja dengan metode hasil kerja yang
dimodifikasi, sehingga orang yang menghasilkan di atas standar yang terukur dibayar lebih
besar, sedangkan kinerja di bawah standar dibayar lebih rendah.
Menurut Taylor manajemen ilmiah dapat diterapkan pada sektor publik karena ‘rata-rata pegawai
publik bekerja lebih sedikit daripada sepertiga sampai setengah pekerjaan harian yang baik.
Manajemen ilmiah menawarkan cara operasionalisasi bentuk organisasi birokratik dalam
pemerintahan. Ide ‘satu cara terbaik’ dan kontrol sistematik sesuai dengan hierarki, proses dan
pola yang kaku. Standarisasi tugas dan menyesuaikan pegawai terhadap standar tersebut
sempurna bagi model administrasi tradisional. Bahkan pengukuran kinerja dengan stopwatch
adalah hal umum di organisasi dan cabang metode birokrasi publik besar.
Hubungan manusia
Fokus hubungan manusia adalah lebih pada konteks sosial pada pekerjaan. Pendiri teori
hubungan manusia adalah Elton Mayo. Teori hubungan manusia memiliki arti penting dalam
konteks publik dan berpengaruh dalam debat tentang manajerialisme.
Teori hubungan manusia diterapkan pada tahap yang lebih besar dalam sektor publik.
Organisasi-organisasi publik memiliki batasan kompetitif yang lebih sedikit daripada sektor
swasta, terutama dalam mengenalkan hubungan manusia di era 1960-an dan 1970-an. Di luar
kritik terhadap birokrasi publik yang merupakan pekerja yang diperlakukan terlalu baik dan
hanya melakukan sedikit hal dibanding pekerja sektor swasta. Pihak luar menganggap sisi sosial
pekerjaan sektor publik adalah semua hal yang penting, atau bahwa pekerja sektor publik hanya
duduk dan hanya ‘berhubungan’ tanpa melakukan apapun. Mungkin manajemen hubungan
manusia dapat lebih jauh dilakukan.
Kelanjutan debat
Beberapa argumen tentang manajemen dalam sektor publik adalah kelanjutan debat tentang
manajemen ilmiah dan klaim yang bertentangan. Beberapa interpretasi ulang dibutuhkan, meski
kelanjutan tradisi dua teori tersebut terus berlangsung. Taylorisme adalah pengaruh utama pada
sektor publik dan sektor swasta. Taylor mempengaruhi rancangan pekerjaan. Modelnya yang
kaku, birokratik dan hierarkis cocok untuk sektor publik dalam model administrasi tradisional.
Sektor publik dan swasta juga menggunakan pemikiran hubungan manusia; jika membantu
produktivitas untuk melihat pekerja sebagai makhluk sosial; ada hal yang diuntungkan melalui
bimbingan, memperbaiki kondisi kerja, mendanai klub sosial, atau apapun yang dapat
meningkatkan kedekatan pekerja dengan organisasi.
Satu cara terbaik
Model tradisional mengasumsikan ada ‘satu cara terbaik’ untuk melakukan administrasi dan
melalui teori-teori birokrasi dan manajemen ilmiah, hal ini dapat dicapai. Model tradisional kaku
dan birokratik, secara sempit dan sibuk berfokus pada struktur dan proses. Penunjukan
berdasarkan merit, birokrasi formal, dan asumsi bahwa politik dan administrasi dapat dan harus
dipisahkan adalah prinsip-prinsip sistem administratif , terutama bekerja dalam waktu stabilitas.
Namun, ada beberapa kritik terhadap model tradisional, dengan teori dan praktek yang
dipandang tidak lagi memadai bagi manajemen sektor publik. Model ini berjalan baik untuk
waktu yang lama, tetapi masanya sudah lewat.
7. Masalah dengan model tradisional
Bentuk administrasi tradisional memberi perbaikan besar terhadap apa yang terjadi sebelumnya,
tetapi sekarang jenis birokrasi ini sudah tidak memadai. Sejak 1970-an, layanan publik
menghadapi tiga masalah utama. Pertama, model kontrol politik tidak memadai dan tidak logis.
Kedua, teori birokrasi tidak lagi memberikan efisiensi teknis seperti yang dianggap Weber.
Birokrasi juga memiliki memiliki masalah sosial terutama kecenderungan ke arah yang tidak
demokratis. Ketiga, birokrasi menghilangkan kebebasan dan tidak efisien dibandingkan pasar.
Masalah kontrol politik
Hubungan antara kepemimpinan politik dan birokrat sangat kompleks dan cair: hubungan ini
tidak mencerminkan model logika Wilson yang formal dan linear. Politik tidak dapat dipisahkan
dari administrasi.
Ada dua alasan birokrasi tidak lagi dianggap efisien. Pertama, ada perbedaan dalam praktek
dengan prinsip Weber, terutama sistem kepegawaian yang dibuat lebih kaku, lebih formal dan
kurang elit dibanding yang dibentuk Weber dan berkurangnya efisiensi. Prinsip hierarki
menghasilkan terlalu banyak tingkatan dengan masing-masing sub-tingkat dan berbagai batasan
yang menghambat kemajuan. Skema pensiun dianggap terlalu besar. Orang yang tidak bisa
bekerja, terus bekerja sampai pensiun. Prinsip senioritas digunakan untuk promosi. Ini tidak
sesuai dengan pendapat Weber tentang efisiensi teknis. Jika promosi berdasarkan masa kerja,
maka kepemimpinan menjadi tidak kompeten dan pekerja berbakat akan keluar.
Kedua, ada teori baru tentang perilaku organisasi yang berpendapat bahwa model birokratik
formal tidak lagi efisien dan efektif dibandingkan dengan bentuk manajemen yang lebih
fleksibel. Struktur hierarki yang kaku dianggap membebani biaya dan keuntungan, serta
membatasi kreativitas dan inovasi. Perilaku politik individu untuk naik dalam organisasi
mengurangi efisiensi secara keseluruhan karena lebih banyak waktu yang diberikan untuk
mengejar jabatan ketimbang melakukan pekerjaan.
Kritik pilihan publik
Ada dua alasan utama untuk mengurangi birokrasi pemerintah. Pertama, birokrasi pemerintah
sangat membatasi kebebasan individu dan kekuasaan birokrasi harus dikurangi dengan nama
‘pilihan’. Kedua, ahli ekonomi pasar berpendapat bahwa model tradisional birokratik tidak
memberikan strukur insentif dan imbalan yang sama dengan pasar. Oleh karena itu, struktur
tersebut kurang efisien dibanding proses pasar. Pandangan ini mengarah pada perkembangan
teori pilihan publik. Pilihan publik menganjurkan maksimalisasi pilihan oleh individu untuk
kebebasan individu dan alasan efisiensi. Teori pilihan publik merupakan penerapan prinsip
mikroekonomi di bidang politik dan sosial.
Mengikuti prinsip-prinsip standar perilaku nasional, asumsi yang dibuat bahwa birokrat berusaha
memaksimalkan keuntungan dirinya sendiri, yaitu meningkatkan kekuasaannya, prestise dan
jaminan, serta pendapatan dengan menggunakan struktur hierarki untuk tujuan mereka sendiri
bukan tujuan organisasi. Model Weber bergantung pada birokrat yang termotivasi oleh ide
melayani negara. Dari asumsi perilaku pilihan publik, motif tersebut tidak logis. Teori pilihan
publik berpendapat bahwa ambisi individu dapat mengarah pada hasil yang tidak sesuai dengan
kepentingan organisasi.
Pandangan pilihan publik menjelaskan ‘politik kantor’ yang ada di semua birokrasi. Argumen
bahwa individu birokrat bekerja untuk kepentingannya sendiri bukan kepentingan publik tidak
dapat diabaikan. Individu yang mengejar keuntungan pribadi, dan birokrat yang memiliki jabatan
cenderung menuntut lebih banyak sumber daya bagi unitnya. Model administrasi tradisional
tidak menjelaskan politik kantor seperti ini.
Argumen pilihan publik diarahkan pada mengurangi pemerintah dan mengurangi birokrasi,
alternatifnya adalah struktur pasar. Salah satu hasil karya pilihan publik telah menghilangkan
batasan antara sektor publik dan sektor swasta, dan berusaha mendefinisikan situasi dimana
ketentuan publik dibenarkan.
Meski ada kritik bahwa argumen pilihan publik tentang birokrasi kurang memiliki bukti, namun
argumen tersebut telah berdampak pada pemerintah. Mungkin yang lebih penting adalah
kenyataan bahwa teori tradisional administrasi publik tidak lagi bekerja dan tidak lagi relevan
untuk mengatur masyarakat.
Kesimpulan
Model tradisional administrasi telah berhasil diterapkan oleh pemerintahan di seluruh dunia.
Baik teori maupun praktek, model ini memiliki hal yang baik. Dibandingkan dengan bentuk
sebelumnya yang penuh korupsi, model ini lebih efisien dan ide pelayanan profesional adalah
perbaikan besar pada layanan amatir. Tetapi sekarang model tradisional tersebut dianggap sudah
kuno.
Birokrasi tradisional berkembang pada pembangunan industri; sistem dan teknologi cocok untuk
era awal. Jika pegawai dianggap mesin, yang tidak dipercaya dengan tanggung jawab untuk
membuat keputusan, maka model tradisional administrasi sangat tepat. Tetapi, sistem hirarki
formal tidak lagi sesuai untuk sektor swasta maupun publik. Birokrasi yang dirancang pada awal
abad tidak lagi berfungsi dengan perubahan yang sangat cepat, kaya informasi, masyarakat
padat-ilmu dan ekonomi era 1990an. Model tradisional adalah reformasi terbesar pada masanya,
tetapi dunia terus berubah.
Dua pilar teori administrasi publik tidak lagi memadai dalam menggambarkan realitas
pemerintah. Teori kontrol politik selalu problematik. Administrasi berarti mengikuti instruksi
pihak lain, dan perlu ada metode teratur untuk memberikan dan menerima instruksi. Teori
administrasi publik membutuhkan pemisahan yang jelas antara orang yang memberi instruksi
dan orang yang menjalankannya. Pilar lain, teori birokrasi tidak lagi dipandang bentuk organisasi
yang efisien dan efektif. Organisasi birokratik tidak lagi dianggap langkah terakhir dalam teori
dan praktek tradisional. Teori ini bukan lagi satu-satunya cara terbaik untuk mengorganisir dan
aspek yang tidak diharapkan seperti konsentrasi kekuasaan dan kurang kebebasan.