BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Otonomi

BAB I
PENDAHULUAN
1.1
Latar Belakang Penelitian
Otonomi daerah di Indonesia lahir di tengah gejolak sosial yang sangat
massif pada tahun 1999. Gejolak sosial tersebut didahului oleh krisis ekonomi yang
melanda Indonesia di sekitar tahun 1997. Runtuhnya pemerintahan orde baru pada
tahun
1998,
menimbulkan
sejumlah
permasalahan
terkait
dengan
sistem
ketatanegaraan dan tuntutan daerah-daerah yang selama ini telah memberikan
kontribusi yang besar dengan kekayaan alam yang dimilikinya. Eksploitasi kekayaan
alam di daerah tidak berbanding lurus dengan optimalisasi pelaksanaan
pembangunan di daerah tersebut.
Sebagai respon dari krisis tersebut, pada reformasi dicanangkan suatu
kebijakan restrukturisasi sistem pemerintahan, yaitu melaksanakan otonomi daerah
dan pengaturan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Berlakunya UU No.
22 Tahun 1999 yang kemudian direvisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004 tentang
dilaksanakannya Otonomi Daerah di Indonesia diharapkan dapat menjadi solusi dari
berbagai permasalahan. Otonomi daerah merupakan hak, wewenang, dan kewajiban
daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Pelaksanaan otonomi daerah juga ditandai dengan diberlakukannya UU No. 25
Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah
Universitas Sumatera Utara
Daerah.
Perimbangan
keuangan
tersebut
tercermin
dengan
adanya
dana
perimbangan. Dana perimbangan adalah dana yang bersumber dari penerimaan
APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam
rangka pelaksanaan desentralisasi. Dengan adanya hak otonomi daerah yang disertai
perimbangan keuangan pusat-daerah, diharapkan tiap daerah mampu mengelola
sumber daya yang dimilikinya untuk meningkatkan perekonomian dan kesejahteraan
masyarakatnya. Untuk mewujudkan otonomi daerah dan desentralisasi yang luas,
nyata, dan bertanggung jawab diperlukan manajemen keuangan daerah yang mampu
mengontrol kebijakan keuangan daerah secara ekonomis, efisien, efektif, transparan,
dan akuntabel.
Pemberian otonomi daerah berpengaruh terhadap pertumbuhan ekonomi
suatu daerah, sehingga pemerintah daerah diberi kebebasan untu membuat rencana
keuangannya sendiri, menggali potensi yang dimiliki daerah, dan membuat
kebijakan-kebijakan yang dapat menetukan kemajuan daerahnya. Potensi fiskal
pemerintah daerah yang satu dengan daerah yang lain sangat beragam, sehingga
perbedaan ini menghasilkan tingkat perekonomian yang beragam juga. Pemberian
otonomi yang lebih besar akan memberikan dampak yang lebih besar bagi
pertumbuhan ekonomi, hal ini mendorong pemerintah untuk mengalokasikan secara
efisien berbagai potensi lokal untuk kepentingan publik. Pertumbuhan ekonomi
mendorong pemerintah daerah untuk melakukan pembangunan ekonomi dengan
mengelola sumber daya yang ada dan membentuk suatu pola kemitraan dengan
Universitas Sumatera Utara
masyarakat untuk menciptakan lapangan pekerjaan baru yang akan mempengaruhi
perkembangan kegiatan ekonomi dalam daerah tersebut (Kuncoro , 2004).
Anggaran daerah dan pengelolaan keuangan daerah merupakan aspek
penting dalam pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi yang harus diatur
secara hati-hati, anggaran daerah digunakan pemerintah daerah sebagai pedoman
operasional daerahnya. Di Indonesia, dokumen anggaran daerah disebut Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), baik untuk propinsi maupun kabupaten dan
kota (Darwanto dan Yulia). Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD)
adalah rencana keuangan tahunan pemerintah daerah di Indonesia yang disetujui oleh
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).
Keberhasilan otonomi daerah dapat terlihat dari seberapa besar keberhasilan
pemerintah dalam menyusun dan mengalokasikan sumber daya daerah dalam APBD.
Besar dan kecilnya dana yang tercantum dalam APBD akan mencerminkan peranan
pemerintah dalam perekonomian dan pelayanan masyarakat suatu negara atau daerah
(Halim, 2004).
Berdasarkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004,
daerah memiliki
kewenangan untuk menentukan alokasi sumber daya ke dalam belanja-belanja
dengan menganut asas kepatutan, kebutuhan, dan kemampuan daerah. Pemerintah
daerah mengalokasikan dana dalam bentuk anggaran belanja modal dalam APBD
untuk meningkatkan aset tetap seperti infrastruktur dan peralatan yang sangat penting
untuk meningkatkan produktivitas perekonomian karena semakin tinggi belanja
Universitas Sumatera Utara
modal semakin tinggi pula produktivitas perekonomian. Alokasi belanja modal ini
juga didasarkan pada kebutuhan daerah akan sarana dan prasarana, baik untuk
kelancaran pelaksanaan tugas pemerintah maupun untuk fasilitas publik.
Dengan adanya desentralisasi fiskal pemerintah daerah diberi kewenangan
untuk menggali potensi yang dimiliki sebagai sumber pendapatan daerah untuk
membiayai pengeluaran daerah dalam rangka pelayanan publik.
Berdasarkan
Undang-Undang No.32 Tahun 2004, salah satu sumber pendapatan daerah adalah
Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang terdiri dari hasil pajak daerah, hasil retribusi
daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain PAD yang
sah. Undang-Undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara
Pemerintah Pusat Dengan Daerah mengamanatkan bahwa pemerintah daerah dapat
meningkatkan pendapatan asli daerahnya sesuai dengan peraturan perundangan yang
berlaku.
Pada
prinsipnya
kebijakan
desentralisasi
fiskal
mengharapkan
ketergantungan daerah terhadap pemerintah pusat berkurang, sehingga dapat dicapai
kemandirian daerah sebagaimana tercapainya tujuan otonomi itu sendiri. Pendapatan
asli daerah dalam memenuhi alokasi dana untuk belanja daerah seharusnya menjadi
sumber dana utama untuk menjalankan pembangunan daerahnya, namun pada
kenyataannya pemerintah daerah belum mampu mengoptimalkan potensi daerahnya
untuk menggali sumber pendapatan daerah. Pemerintah daerah masih bergantung
terhadap bantuan pusat dalam menjalankan pemerintahan, ini berarti bahwa daerah
Universitas Sumatera Utara
otonom belum sepenuhnya berhasil menjalankan tugasnya sebagai daerah otonomi.
Setiap daerah mempunyai kemampuan keuangan yang berbeda dalam
mendanai kegiatan-kegiatannya, hal ini menimbulkan ketimpangan fiskal antara satu
daerah dengan daerah lainnya.
Untuk mengatasi ketimpangan fiskal ini, dalam
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 disebutkan bahwa untuk pelaksanaan
kewenangan pemerintah daerah, pemerintah pusat akan mentransfer Dana
Perimbangan yang terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus
(DAK), dan bagian daerah dari Dana Bagi Hasil (DBH) yang terdiri dari pajak dan
sumber daya alam.
DAU merupakan salah satu komponen dana terbesar yang diterima oleh
daerah. Dalam beberapa tahun berjalan, proporsi DAU terhadap penerimaan daerah
masih yang tertinggi dibandingkan dengan penerimaan daerah yang lain termasuk
PAD (Adi, 2006 : 4). Keadaan ini menunjukkan adanya ketergantungan fiskal yang
cukup tinggi yaitu relatif rendahnya PAD dan dominannya transfer dari pusat.
Sehingga tujuan transfer dana dari pusat ke daerah adalah untuk mengatasi
ketidakseimbangan struktur keuangan antar daerah (Kuncoro, 2004 : 16).
Melihat fenomena yang terjadi, yaitu tidak seimbangnya struktur keuangan
dan alokasi belanja modal yang belum sepenuhnya dapat terlaksana bagi
pertumbuhan kesejahteraan publik, karena pemerintah daerah lebih besar
mengalokasikan sumber penerimaannya untuk membiayai belanja rutin yang relatif
bersifat konsumtif.
Pengelolaan belanja daerah terutama belanja modal belum
Universitas Sumatera Utara
sepenuhnya berorientasi sektor publik, yang salah satunya disebabkan oleh
pengelolaan belanja dan alokasi diarahkan untuk kepentingan golongan semata.
Keefer dan Khemani (dalam Halim dan Abdullah, 2006 : 18) menyatakan bahwa
adanya kepentingan poiltik dari lembaga legislatif yang terlibat dalam proses
penyusunan anggaran menyebabkan alokasi belanja modal terdistorsi dan sering
tidak efektif dalam memecahkan masalah di masyarakat. Sedangkan menurut Pasal
66 UU No.33 Tahun 2004 menyatakan bahawa : “Keuangan daerah dikelola secara
tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif,
transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan keadilan, kepatuhan, dan
manfaat untuk masyarakat”.
Undang-Undang tersebut mengisyaratkan kepada
pemerintah daerah untuk mengelola keuangan daerah terutama belanja modal secara
efektif, efisien, dan ekonomis dengan tujuan akhir untuk meningkatkan pelayanan
masyarakat. Pernyataan ini sesuai dengan konsep multiterm expenditure framework
(MTEF) yang disampaikan oleh Allen dan Tomnasi (dalam Halim dan Abdullah,
2006 : 18) yang menyatakan bahwa kebijakan belanja modal harus memperhatikan
kemanfaatan (usefulness) dan kemampuan keuangan pemerintah daerah (budget
capability) dalam pengelolaan asset tersebut dalam jangka panjang. Hal ini berarti
bahwa dalam pengelolaan asset sangat terkait dengan belanja pemeliharaan maupun
sumber pendapatan.
Berdasarkan uraian latar belakang diatas, penulis tertarik untuk melakukan
penelitian Pengaruh Pendapatan Asli Daerah dan Dana Transfer Terhadap Belanja
Universitas Sumatera Utara
Modal pada Kabupaten/Kota di Aceh, dalam skripsi yang berjudul: “Pengaruh
Pendapatan Asli Daerah (PAD) Dan Dana Transfer Terhadap Belanja Modal
pada Kabupaten dan Kota Di Aceh ”.
Penelitian ini mengacu pada penelitian yang telah dilakukan oleh Gunawan
Simanjuntak yaitu “ Pengaruh Transfer Pemerintah Pusat Terhadap Belanja Modal
Pemerintah Kabupaten/Kota Di Sumatera Utara” dengan periode penelitian dari
tahun 2005-2007 sedangkan peneliti sekarang meneliti “Pengaruh Pendapatan Asli
Daerah (PAD) Dan Dana Transfer Terhadap Belanja Modal pada Kabupaten dan
Kota Di Aceh ” dengan menggunakan periode penelitian 2008-2010, dengan
menambahkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) sebagai variabel independen dalam
penelitian ini.
1.2
Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan maka dapat dirumuskan
permasalahan sebagai berikut
:
“ Apakah Pendapatan Asli Daerah dan Dana
Transfer yang terdiri dari Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil Pajak dan Dana
Bagi Hasil Sumber Daya Alam berpengaruh signifikan secara parsial dan simultan
terhadap belanja modal pemerintah Kabupaten/Kota di Aceh ?”
Dana Alokasi Khusus tidak termasuk kedalam variabel penelitian ini
walaupun dana alokasi khusus termasuk kedalam transfer pemerintah pusat. Karena
dana alokasi khusus dipergunakan untuk pembiayaan yang bersifat khusus.
Sebagaimana dimaksud Widjaya (2004 : 43), “Dana Alokasi Khusus adalah dana
Universitas Sumatera Utara
yang disediakan kepada daerah untuk memenuhi kebutuhan khusus.” Dana Alokasi
Khusus pada dasarnya merupakan transfer yang bersifat spesifik untuk tujuan-tujuan
yang sudah digariskan maka Dana Alokasi Khusus tidak berhubungan dengan
belanja modal.
1.3
Batasan Masalah
Agar penelitian ini terfokus pada topik yang telah dipilih, maka peneliti
memberi batasan masalah sebagai berikut :
6. Laporan Realisasi APBD yang diteliti adalah Laporan Realisasi APBD
masing-masing kabupaten/kota di Propinsi Aceh dari tahun 2008-2010.
7. Objek penelitian adalah kabupaten/kota yang ada di propinsi Aceh dari tahun
2008-2010 dan bukan merupakan kabupaten/kota bentukan baru yang sedang
mengalami pemekaran.
1.4
Tujuan Penelitian
Seseuai dengan rumusan masalah, tujuan yang ingin dicapai dalam
penelitian ini adalah : untuk menguji dan mengetahui apakah Pendapatan Asli Daerah
(PAD) dan Dana Transfer yang terdiri dari Dana Alokasi Umum, Dana Bagi Hasil
Pajak, dan Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam berpengaruh signifikan secara
parsial dan simultan terhadap belanja modal pada Kabupaten/Kota di Aceh.
1.5
Manfaat Penelitian
Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah :
1. Bagi peneliti, untuk menambah pengetahuan dan pemahaman mengenai
Universitas Sumatera Utara
pengaruh dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan Dana Transfer terhadap
Belanja Modal.
2. Bagi Pemerintah Daerah, memberikan masukan bagi Pemerintahan Daerah
Kabupaten/Kota di Propinsi Aceh dan dapat menjadi acuan atau
pertimbangan dalam pembuatan kebijakan di masa yang akan datang dalam
hal pengalokasian anggaran belanja modal yang terdapat di dalam APBD.
3. Bagi peneliti lain, penelitian ini diharapkan menjadi referensi bagi penulis
lain.
Universitas Sumatera Utara