A Case Study In Register 45b Bukit Rigis Protection

I. PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Pertumbuhan penduduk demikian pesat berimplikasi terhadap deplesi
sumberdaya alam.
Semakin jumlah penduduk meningkat, semakin banyak
kebutuhan hidup yang perlu dipenuhi dan dapat bersumber dari sumberdaya
alam. Untuk memenuhi kebutuhan hidup masyarakat, pemerintah melaksanakan
pengelolaan sumberdaya alam yang ditempuh dengan berbagai kebijakan dan
mengimplementasikannya ke dalam program pembangunan. Di sisi lain, dalam
kehidupan sehari-hari masyarakatpun mengelola sumberdaya alam sesuai
dengan kebutuhan sosial dan ekonominya.
Satu di antara berbagai sumberdaya alam potensial yang masih menjadi
sektor tumpuan masyarakat dan Pemerintah Indonesia saat ini adalah hutan.
Dalam ekosistem hutan terdapat fungsi lingkungan yang mencakup fungsi
ekologis, fungsi sosial, dan fungsi ekonomis. Selain itu, ekosistem hutan amat
penting tidak hanya bagi kehidupan manusia namun juga bagi kelangsungan
flora dan fauna di dalamnya. Berdasarkan UU RI Nomor 41 Tahun 1999 tentang
Kehutanan, hutan mempunyai tiga fungsi yaitu fungsi konservasi, fungsi lindung,
dan fungsi produksi. Sesuai dengan U.U. tersebut, Pemerintah mengelola
kawasan hutan berdasarkan fungsi pokoknya yaitu hutan konservasi, hutan
lindung, dan hutan produksi.
Hutan lindung memiliki keterkaitan erat dengan fungsi lingkungan yang
bersumber dari hutan. Fungsi lingkungan tersebut tercermin dari definisi hutan
lindung
yaitu
kawasan
hutan
yang
mempunyai
fungsi
pokok
sebagai
perlindungan sistem penyangga kehidupan manusia untuk mengatur tata air,
mencegah banjir, mengendalikan erosi, mencegah intrusi air laut, dan
memelihara kesuburan tanah. Dari definisi yang terdapat di dalam U.U. RI Nomor
41 Tahun 1999 tersebut, maka dapat dikatakan bahwa fungsi lingkungan
kawasan hutan lindung lebih ditekankan atas pertimbangan ekologis. Selain itu,
dalam keterkaitannya dengan perubahan iklim global, hutan memiliki fungsi
sebagai rosot karbon (Murdiyarso, dkk., 1998).
Dalam mewujudkan fungsi lingkungan tersebut, Pemerintah menetapkan
berbagai kebijakan yang berkaitan dengan upaya pengelolaan hutan secara
lestari. Kenyataannya adalah bahwa saat ini banyak kawasan hutan dengan
kemampuan dalam menyediakan fungsi lingkungan yang semakin menurun. Hal
2
tersebut diantaranya disebabkan oleh salah penetapan kebijakan yang diikuti
dengan salah pengelolaan.
Masalah kebijakan pengelolaan kehutanan tidak terlepas dari masalah
agraria dan penting untuk dibenahi dalam rangka mewujudkan pengelolaan
hutan secara lestari. Kebijakan tersebut ternyata terlalu kaku karena: (1) keliru
dalam merumuskan masalah, (2) penyusunan kebijakan yang tidak partisipatif,
(3) lemahnya sinkronisasi antara kebijakan dan implementasi di lapang, (4)
lemahnya koordinasi lintas sektor, dan (5) lemahnya kemampuan aparatur.
Selain itu, adanya cara pandang yang sempit para birokrat kehutanan yang
memisahkan pembangunan kehutanan dengan pembangunan pertanian dan
manusia menjadikan kebijakan pengelolaan hutan amat bersifat sektoral
(Robinson. 1998).
Akibatnya, produk kebijakan kehutanan gagal berfungsi
(malfunction). Contoh produk kebijakan yang hingga kini masih belum menjadi
dokumen publik dan lemah legitimasinya dalam mengatur pemanfaatan hutan
adalah dokumen Tata Guna Hutan Kesepakatan (TGHK) yang seharusnya
diharapkan dapat berfungsi menjadi dasar penetapan status dan perencanaan
tataguna kawasan hutan negara.
Selain masalah kebijakan, masalah sosial ekonomi seperti pertumbuhan
penduduk dan kemiskinan ditengarai menjadi penyebab lainnya sehingga hutan
semakin tidak mampu menyangga fungsi lingkungan. Adanya tekanan penduduk
ke dalam kawasan hutan diduga telah mengakibatkan tidak terkendalinya
konversi hutan ke dalam bentuk penggunaan lainnya seperti lahan pertanian,
perladangan dan permukiman.
Ditambah dengan krisis ekonomi yang terjadi
sejak tahun 1997 utamanya hingga saat ini semakin mendorong pergerakan
penduduk masuk ke dalam kawasan hutan untuk bertahan hidup. Masalah
tersebut menjadi semakin rumit ketika wilayah-wilayah hutan yang mendapat
tekanan adalah wilayah yang berstatus kawasan hutan konservasi dan hutan
lindung.
Terhadap masalah-masalah tersebut, pada dasarnya Pemerintah telah
melakukan upaya penanganan yang diindikasikan oleh terjadinya perubahan
orientasi kebijakan pembangunan kehutanan yaitu: (1) Pergeseran penekanan
dari aspek ekonomi (orientasi pada laba/keuntungan) kepada suatu orientasi
dengan penekanan keseimbangan aspek sosial, ekologis, dan ekonomi hutan;
(2) Pergeseran dari kebijakan dan pengembangan hutan dengan penekanan
pada pengelolaan hasil kayu, kepada suatu orientasi dengan penekanan pada
3
pengelolaan hutan multiguna yaitu bahwa, selain kayu, hutan dapat memberikan
keuntungan lain seperti pengaturan hidrologis, produk hutan non-kayu lainnya,
rekreasi, dan pengaturan iklim mikro; dan (3) Memberikan penekanan pada
pembangunan kehutanan berbasis masyarakat (Community Based Forestry)
untuk memperkuat perekonomian daerah dan memberdayakan masyarakat
setempat/lokal (Hutabarat, 2001). Selain itu, pemerintah amat menyadari bahwa
pengelolaan hutan secara lestari sulit dicapai dengan baik tanpa partisipasi
masyarakat setempat.
Kebijakan dan orientasi kebijakan secara konkrit dituangkan ke dalam
berbagai produk peraturan dan perundangan yang mengatur desentralisasi
pengelolaan sumberdaya hutan. Diberikannya sejumlah kewenangan oleh
Pemerintah kepada Propinsi dan Kabupaten/Kota seperti adanya UU Nomor 22
Tahun 1999 yang diubah dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan
merupakan suatu contoh devolusi dan telah membentuk tatanan pemerintahan
baru, termasuk dalam kebijakan dan pengaturan pengelolaan kehutanan. Selain
itu, lahirnya kedua UU tersebut merupakan tanggapan terhadap tekanan sosial,
ekonomi, dan politik baik dari dalam negeri maupun dari masyarakat
internasional (Hutabarat. 2001). Berdasarkan UU Nomor 41 Tahun 1999,
Pemerintah harus memberikan sebagian besar wewenangnya kepada Propinsi
dan Kabupaten/Kota, terutama dalam lingkup kegiatan operasional. Namun
hingga tahun 2001, sebanyak 11 buah Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP)1
yang menindaklanjuti substansi UU Nomor 41 Tahun 1999 belum juga mendapat
pengesahan menjadi Peraturan Pemerintah (PP). Hal tersebut menempatkan
Pemerintah dalam posisi yang lemah karena:
1) UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah berlaku efektif Mei
1999; oleh karena berbagai RPP pengelolaan kehutanan belum disahkan,
banyak pemerintah Propinsi dan Kabupaten/Kota menyusun Peraturan
Daerah (Perda) yang bersentuhan dengan pengelolaan kehutanan dengan
1
RPP-RPP tersebut yaitu: 1) Perencanaan Kehutanan, 2) Pengelolaan hutan, 3) Hutan Kota, 4)
Hutan Adat, 5) Penelitian dan Pengembangan, Pendidikan, serta Pelatihan dan Perluasan Hutan,
6) Partisipasi Masyarakat Dalam Pembangunan Hutan, 7) Reklamasi dan Rehabilitasi Hutan, 8)
Perlindungan Hutan, 9) Pengawasan Hutan, dan 10) Hutan Kemasyarakatan, 11) Pengelolaan
Dana Reboisasi (Sumber: Wawancara dengan Biro Hukum Departemen Kehutanan, 2002). Baru
pada tahun 2002 telah dikeluarkan dua buah PP yaitu PP No. 34 Tahun 2002 Tentang Tata
Hutan Dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan Dan Penggunaan
Kawasan Hutan, Dan PP No.35 Tahun 2002 Tentang Dana Reboisasi.
4
interpretasinya sendiri terhadap UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 41
Tahun 1999;
2) Seringkali interpretasi tersebut melahirkan berbagai perbedaan visi, misi, dan
konsep strategis antar-tataran pemerintah sehingga menimbulkan berbagai
konflik; dan
3) Belum selesainya berbagai PP pengelolaan kehutanan yang mengatur lebih
jauh tentang pelimpahan wewenang kepada masyarakat misalnya seperti
hutan adat, hutan kemasyarakatan, dan derajat partisipasi masyarakat, turut
menjadi sumber konflik akibat adanya gugatan-gugatan masyarakat terhadap
pengelolaan kehutanan (baik gugatan tentang status dan tataguna hutan)
yang belum dapat atau lambat ditangani oleh Pemerintah.
Kondisi Pemerintah bahkan semakin melemah ditambah oleh lunturnya
kepercayaan masyarakat akibat memburuknya situasi sosial, ekonomi, dan politik
serta kegagalan Pemerintah dalam menyelesaikan berbagai permasalahan
bangsa. Penyelesaian konflik yang tertunda dapat menyebabkan terjadinya
eskalasi konflik yang semula mungkin masih dalam taraf tidak ada dan/atau
konflik laten akhirnya berubah menjadi konflik terbuka. Menurut Agustino (2001),
dalam keadaan Pemerintah terkesan lemah dan lambat dalam menyelesaikan
konflik, maka konflik tersebut akan berpotensi anarkis dan menjadi pencetus
disintegrasi bangsa, apalagi Negara Indonesia dicirikan oleh masyarakatnya
yang pluralis. Saat ini, konflik-konflik yang bersumber pada ketimpangan dan
ketidak-adilan pengelolaan sumberdaya alam, termasuk hutan, merupakan salah
satu arena konflik yang frekuensinya relatif tinggi di samping konflik-konflik yang
bersumber pada perbedaan ideologi politik golongan.
1.2. Perumusan Masalah
Gelombang reformasi 1998 dilatarbelakangi antara lain masalah konflik
sosial dan munculnya gejala disintegrasi bangsa.
Masalah konflik tersebut
diantaranya disebabkan oleh: (1) kekuasaan eksekutif yang terpusat di masa lalu
(sebelum diberlakukannya UU No./1999 tentang Pemerintah Daerah yang
mengatur penyelenggaraan otonomi daerah), dan; (2) mekanisme hubungan
pusat-daerah yang cenderung menganut sentralisasi kekuasaan sehingga
menghambat penciptaan keadilan dan pemerataan hasil pembangunan.
Seperti telah dinyatakan dalam Sub-bab 1.1, pengelolaan sumberdaya
alam termasuk hutan merupakan salah satu arena konflik yang terjadi di
5
Indonesia; Dan hal tersebut kembali ditegaskan di dalam RPJMN 2005-2009
untuk rencana-rencana penyelesaian; Namun demikian di dalam RPJMN 20102014 pemerintah mengakui bahwa hal tersebut masih belum diterjemahkan
dalam
bentuk
program
dan
kegiatan
yang
nyata
dan
mempengaruhi
ketidakjelasan hak dan kewenangan untuk mencapai pengelolaan sumber daya
alam dan lingkungan hidup yang berkelanjutan dan lestari. Pasca tahun 2005,
data statistik kasus konflik konflik sumberdaya alam sulit diperoleh, namun pada
umumnya masih berkisar pada konflik-konflik laten berdasarkan data tahun 1999
yang belum selesai ditangani. Bahkan beberapa aksus baru muncul, seperti
kasus Register 45A anata masyarakat dengan PT Inhutani di Kabupaten Tulang
Bawang, Kasus penolakan koversi kawasan hutan lindung Rawa Pacing menjadi
perkebunan sawit, kasus enclave Pengekahan dengan Taman Nasional Bukit
Barisan Selatan di Kecamatan Bengkunat (tahun 2009) dan yang terkini (tahun
2011) adalah konflik kebijakan HTR-HKm-KDTI di yang keduanay berada di
Kabupaten Lampung Barat.
Konflik dalam pengelolaan sumberdaya hutan erat kaitannya dengan
bagaimana sumberdaya tersebut bisa dimanfaatkan bagi pembangunan
masyarakat dan bagaimana kemudian distribusi manfaat tersebut menyebar
secara adil dan merata. Menurut Buckles (1999), terdapat empat penyebab
timbulnya konflik pengelolaan sumberdaya alam termasuk hutan yaitu:
(1) Adanya perbedaan akses antar aktor sosial dan/atau institusi terhadap pusat
kekuasaan, yang memiliki akses biasanya menjadi yang paling mampu
mengendalikan dan mempengaruhi keputusan pengelolaan sumberdaya
alam menurut kehendaknya. Di dalam sentralisasi kekuasaan, aktor dan
institusi di pusat biasanya yang paling berpengaruh karena kekuasaan
berada di tangan mereka.
(2) Aktifitas manusia yang mengubah keseimbangan ekosistem di suatu wilayah
dapat menimbulkan masalah lingkungan di wilayah lainnya (atau sering
disebut dengan istilah negative externalities);
(3) Adanya peningkatan kelangkaan sumberdaya alam (natural resource
scarcity)
yang
pertumbuhan
disebabkan
penduduk
dan
oleh
terjadinya
peningkatan
perubahan
permintaan,
lingkungan,
serta
pola
pendistribusian yang tidak merata; dan
(4) Sumberdaya alam dipergunakan oleh manusia bukanlah semata-mata
sebagai material yang diperebutkan, namun juga untuk mendefinisikan
6
hidupnya secara simbolis misalnya sebagai bagian dari cara hidup (petani,
nelayan, penggembala), identitas etnis, perangkat gender, dan usia. Dimensidimensi simbolik sumberdaya alam tersebut membuat manusia menganut
ideologi dan etik yang berpengaruh terhadap pengelolaan sumberdaya alam
dan penanganan konflik.
Konflik pengelolaan kawasan hutan banyak terjadi di berbagai daerah
termasuk Propinsi Lampung. Pada rentang waktu 1998–1999 jumlah konflik
pertanahan di Propinsi Lampung yang muncul ke permukaan adalah 380 kasus
termasuk konflik pertanahan yang terjadi dalam pengelolaan kawasan hutan
(Rencana Strategis Propinsi Lampung 2001-2005). Sebanyak 220 kasus muncul
sepanjang Januari-September 1999 dan baru sebesar 20% telah diselesaikan
baik melalui peradilan maupun di luar sistem peradilan dengan musyawarah dan
mufakat (Gubernur Propinsi Lampung, 2000); sisanya belum ada penyelesaian
dan bahkan cenderung semakin berlarut-larut. Hingga tahun 1999, terdapat
sebanyak 43 kasus konflik pengelolaan kawasan hutan terjadi di Propinsi
Lampung (Lampiran 1), sebuah contoh kasus diantaranya terjadi di Kawasan
Hutan Lindung Register 45B Bukit Rigis Kabupaten Lampung Barat. Konflik di
kawasan tersebut dipicu oleh kegiatan masyarakat yang menggarap lahan di
dalam kawasan menjadi lahan pertanian dan bahkan ada yang sudah tinggal
secara permanen. Konflik di lokasi tersebut diduga telah melibatkan berbagai
pihak
dengan
perbedaan
kepentingannya
masing-masing
dan
diduga
berpengaruh terhadap fungsi lingkungan dari hutan.
Penyebab konflik pengelolaan sumberdaya hutan yang terjadi di Kawasan
Hutan Lindung Register 45B Bukit Rigis memiliki kemiripan dengan pernyataan
Buckles (1999) tentang sebab-sebab konflik dalam pengelolaan sumberdaya
alam. Oleh karenanya penting untuk mengetahui hal-hal yang menjadi penyebab
konflik dan apa saja akibat yang ditimbulkan terutama berkaitan dengan fungsi
lingkungan dari hutan. Pertanyaan penelitian yang ingin diperoleh jawabannya
dari konflik yang terjadi di lokasi adalah:
1) Dari perspektif kebijakan kehutanan, pengelolaan lingkungan hidup, agraria,
tata ruang, dan otonomi daerah, bagaimanakah pelaksanaan penanganan
konflik lingkungan dalam pengelolaan kehutanan di Propinsi Lampung
khususnya di kawasan hutan lindung lokasi penelitian?
a. Apakah
kebijakan-kebijakan
operasional?
tersebut
bisa
berjalan
secara
7
b. Apakah secara struktural kebijakan tersebut diselenggarakan secara
konsisten di setiap tataran pemerintah?
c. Adakah konflik yang ditimbulkan?
d. Apakah pelaksanaan kebijakan tersebut mampu memberi solusi untuk
penanganan konflik? Ataukah sebaliknya justru mengeskalasi konflik?
2) Faktor-faktor apa sajakah yang mempengaruhi terjadinya konflik pengelolaan
kawasan hutan di lokasi penelitian?
3) Bagaimanakah gaya konflik yang dilakukan oleh masing-masing pihak yang
terlibat konflik? Siapa sajakah pihak-pihak yang berkonflik? Apa tipe konflik
yang terjadi dan bagaimana bentuk polarisasinya?
4) Sehubungan dengan pelaksanaan otonomi daerah, bagaimanakah sebaiknya
penanganan konflik yang berkaitan dengan pengendalian fungsi lingkungan
dari hutan tersebut dilakukan/diputuskan?
1.3. Kerangka Pemikiran Pemecahan Masalah
Kondisi krisis yang dihadapi oleh Indonesia saat ini sangat kompleks dan
bersifat multi-dimensional sehingga membutuhkan penanganan yang serius dan
bersungguh-sungguh. Kegagalan pembangunan di masa lalu sebagai akibat dari
sentralisasi sistem pemerintahan dirasakan menjadi satu diantara penyebabpenyebab lainnya termasuk belum terselenggarakan sistem pemerintahan yang
baik (good governance).
Menghadapi hal tersebut, pemerintah secara bertahap melakukan
langkah-langkah desentralisasi kewenangan berbagai sektor pembangunan.
Langkah desentralisasi sistem penyelenggaraan pemerintahan dilakukan melalui
kerangka kebijakan otonomi daerah.
Hal tersebut diantaranya didukung oleh
upaya desentralisasi kebijakan pengelolaan sumberdaya alam dan lingkungan,
termasuk
sumberdaya
hutan.
Dalam
pengelolaan
sumberdaya
hutan,
desentralisasi juga menyentuh pengelolaan kawasan hutan lindung.
Secara umum, hutan memiliki fungsi lingkungan yang meliputi fungsi
ekonomis, fungsi sosial, fungsi ekologis, dan bahkan politis. Demikian pula
halnya dengan fungsi lingkungan dari kawasan hutan lindung. U.U. Nomor 41
Tahun 1999 menyatakan bahwa kawasan hutan lindung adalah kawasan hutan
yang mempunyai fungsi pokok sebagai perlindungan sistem penyangga
kehidupan untuk mengatur tata air, mencegah banjir, mengendalikan erosi,
mencegah intrusi air laut, dan memelihara kesuburan tanah. Seiring dengan
8
perubahan orientasi pembangunan kehutanan yang telah diuraikan sebelumnya
dalam Sub-bab 1.1, pemerintah sedang berupaya mengembangkan sistem
pengelolaan hutan dengan pendekatan Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat
(PHBM), termasuk dalam pengelolaan kawasan hutan lindung, dengan tetap
memperhatikan kelestarian fungsi lingkungannya.
Permasalahannya, dari berbagai kasus di lapang, pengelolaan kawasan
hutan tersebut sering tidak sesuai dengan fungsi lingkungan (dalam arti luas)
yang justru menjadi permintaan, kebutuhan, dan tuntutan masyarakat lokal2,
khususnya masyarakat yang menggantungkan mata pencaharian dan hidupnya
pada kawasan hutan. Tidak jarang ketidak-sesuaian tersebut menimbulkan
berbagai konflik baik konflik land tenure (status dan kepemilikan lahan) maupun
konflik akses pengelolaan lahan.
Konflik status dan kepemilikan lahan serta akses pengelolaan merupakan
konflik lingkungan yang sering terjadi dalam pengelolaan kawasan hutan lindung.
Proses penunjukkan dan penetapan status dan tataguna kawasan hutan tersebut
yang diikuti dengan konstruksi tata batas dan zonasi kawasan, seringkali
dilakukan secara “sepihak” oleh pemerintah tanpa memperhatikan interaksi yang
terjadi antara komunitas masyarakat lokal dengan sumberdaya alam yang
tersedia di dalam kawasan. Prosesnya cenderung dilakukan tanpa menyertakan
partisipasi masyarakat terutama mereka yang telah tinggal menetap antar
generasi di dalam dan atau sekitar hutan, yang membentuk komunitas, yang
memiliki kesamaan mata pencaharian yang berkaitan dengan hutan, kesamaan
sejarah demografi, keterikatan tempat tinggal, serta nilai-nilai kehidupan sosial.
Di tingkat lapang, konflik tersebut seringkali ditangani oleh pemerintah melalui
pendekatan represif berdasarkan peraturan/perundangan yang “berlaku” dan
blueprint tanpa memperhatikan akar masalah yang menyebabkan mengapa
masyarakat melakukan gugatan. Tidak jarang, pendekatan represif yang
dilakukan tersebut justru malah menimbulkan kerusuhan-kerusuhan sosial yang
tidak diharapkan. Gugatan status dan kepemilikan lahan dalam kawasan hutan
yang berkaitan dengan hak masyarakat hukum adat atas lahan misalnya,
merupakan suatu bentuk perjuangan identitas diri atau simbol sosial dari
2
Berdasarkan SK Menteri Kehutanan No.31/Kpts-II/2001 tentang Penyelenggaraan Hutan
Kemasyarakatan, masyarakat setempat (lokal) adalah kesatuan sosial yang terdiri dari warga
negara Republik Indonesia yang tinggal di dalam dan atau sekitar hutan, yang membentuk
komunitas, yang didasarkan pada kesamaan mata pencaharian yang berkaitan dengan hutan,
kesejarahan, keterikatan tempat tinggal, serta pengaturan tata tertib kehidupan bersama.
9
komunitas adat berkaitan. Sedangkan gugatan serupa yang datangnya dari
masyarakat pendatang yang telah lama menetap, merupakan akibat dari
“ketidak-benaran atau pemutarbalikkan” sejarah status dan kepemilikan lahan
sebelum kawasan tersebut ditetapkan menjadi kawasan hutan negara.
Lemahnya upaya pemerintah dalam menyelesaikan konflik status
kepemilikan dan akses pengelolaan lahan kawasan hutan cenderung berpotensi
menyulut konflik-konflik lingkungan lainnya. “Pendudukan kembali” atas lahan
gugatan yang dilakukan oleh komunitas tertentu biasanya cenderung diikuti oleh
konversi lahan ke dalam bentuk penggunaan lain. Masalah lingkungan berikutnya
akan timbul ketika konversi lahan tersebut menjadi suatu proses deforestasi tidak
dapat balik (irreversible deforestation) yang menuju kepada degradasi hutan
berikut fungsi lingkungannya dan berpengaruh negatif terhadap wilayah lainnya.
Seperti telah dinyatakan pada Sub-bab 1.2, menurut Buckles (1999)
terdapat empat kelompok masalah yang mempengaruhi terjadinya konflik
pengelolaan sumberdaya alam termasuk hutan yaitu (1) eksternalitas negatif, (2)
kelangkaan
sumberdaya
alam,
(3)
ketimpangan
distribusi
penguasaan
sumberdaya alam, dan (4) perbedaan etik lingkungan dalam pengelolaan
sumberdaya alam dan penanganan konflik.
Eksternalitas
negatif
terjadi
karena
sumberdaya
alam
tercakup
(embedded) di dalam suatu lingkungan yang masing-masing komponennya
saling berinteraksi sehingga aktivitas manusia yang mengubah keseimbangan
ekosistem di suatu wilayah dapat menimbulkan pengaruh dan dampak
lingkungan di wilayah lainnya (Buckles, 1999). Eksternalitas negatif juga
mencakup
faktor
eksternal
yang
mengakibatkan
seseorang
mengelola
sumberdaya alam yang menurut pendapat umum dilakukan secara tidak lestari
misalnya konversi lahan hutan. Dikaitkan dengan kondisi lapang di lokasi
penelitian, beberapa peubah eksternalitas negatif yang diduga menjadi
penyebab seseorang memutuskan untuk mengkonversi lahan hutan adalah: (1)
bencana alam antropogenik yang menimpa kegiatan pertanian di luar kawasan,
(2) harga komoditas yang nantinya akan dibudidayakan di dalam kawasan, (3)
informasi pasar yang berkaitan tentang kepastian harga komoditas, (4) pengaruh
pasar
yang
berkaitan
dengan
kepastian
akan
aktor
yang
akan
membeli/menampung komoditas yang dihasilkan, dan (5) ketersediaan sarana
pendukung terutama jaringan transportasi ke bidang lahan yang dikonversi (lihat
Sub-model A Gambar 1.1).
10
Sumberdaya alam merupakan salah satu sumber kehidupan manusia
yang ketersediaannya tidak tak terbatas. Peningkatan pertumbuhan penduduk
perlu diimbangi dengan ketersediaan berbagai bahan pokok seperti produk
primer sektor pertanian secara memadai. Di daerah perdesaan terutama di
negara-negara berkembang yang memiliki ciri negara agraris, umumnya
ketersedian lahan adalah faktor penentu dan merupakan salah satu natural
capital yang penting bagi kelangsungan kegiatan pertanian. Oleh karenanya,
kelangkaan sumberdaya lahan pertanian yang tersedia di perdesaan dapat
memicu terjadinya tekanan penduduk terhadap lahan yang diikuti oleh konversi
lahan non-pertanian yang relatif masih subur (dan umumnya lahan tersebut
adalah lahan hutan) (Buckles, 1999). Kelangkaan tersebut termasuk kelangkaan
status kepemilikan lahan. Dari berbagai kasus, konflik lingkungan akan semakin
mudah mencuat apabila ada desakan ekonomi seperti rendahnya pendapatan
rumah tangga sehingga mendorong seseorang masuk ke dalam kawasan hutan
diikuti dengan konversi lahan secara tak terkendali dan “ilegal” karena kawasan
tersebut berdasarkan statusnya diperuntukkan sebagai kawasan hutan lindung.
Di lokasi penelitian, peubah-peubah: (1) luas penguasaan lahan pertanian di luar
kawasan, (2) status kepemilikan lahan pertanian di luar kawasan, dan (3)
pendapatan rumah tangga diduga mempengaruhi persepsi responden bahwa
kebutuhan lahan pertanian perlu ditingkatkan (Sub-model C Gambar 1.1).
Konflik lingkungan dalam pengelolaan sumberdaya alam terjadi karena
sumberdaya alam tercakup di dalam suatu pembagian ruang sosial (shared
social space) yang kompleks dan memiliki hubungan yang tidak merata yang
terbangun oleh proses interaksi antar-aktor sosial sehingga terjadi ketimpangan
distribusi penguasaan dan perbedaan akses (keterlibatan dan hak) individu
dan/atau kelompok masyarakat dalam mengelola kawasan hutan (Buckles, 1999)
sehingga menimbulkan ketimpangan struktural (Moore, 1996). Di dalam
dimensi politik, aktor sosial yang memiliki akses terbesar ke pusat kekuasan
biasanya menjadi yang paling mampu mengkontrol dan mempengaruhi
keputusan pengelolaan sumberdaya alam3.
Pada kondisi sebaliknya, aktor
sosial yang jauh dari pusat kekuasaan biasanya cenderung menjadi komunitas
3
Contoh kasus di Sudan Utara, para tuan tanah yang umumnya memiliki status sosial
seperti pengusaha, pegawai pemerintah, pensiunan jendral, dan politikus
menggunakan “koneksinya” dalam memperoleh akses kedekatan dengan pemerintah
untuk memperoleh pembukaan lahan di Pegunungan Nuba, Kordofan Selatan, dan
bahkan sebaliknya, Pemerintah Sudan membantu mereka (secara diskriminatif) untuk
memperoleh lahan yang terbaik (Buckles, 1999).
11
yang tersubordinasi dan lemah (powerless) (Fisher,S. 2001; Wijardjo, dkk. 2001;
Fauzi, 2000; Borini dan Feyerabend, 2000; Robinson, 1998). Selain itu, mereka
umumnya dicirikan sebagai kelompok masyarakat yang hampir tak pernah
dilibatkan untuk berpartisipasi secara utuh dalam rangkaian proses perencanaan,
pengambilan
keputusan,
pelaksanaan,
hingga
pengendalian
pengelolaan
sumberdaya alam (Borini dan Feyerabend, 2000; Merchant, 1992). Kelompok
masyarakat tersebut umumnya adalah mereka bermukim di dalam dan/atau di
sekitar hutan dan bahkan memiliki keterikatan sejarah dengan perubahan status
kawasan hutan tersebut (Wijardjo, dkk. 2001). Kelompok tersebut pada
umumnya memiliki tingkat kesejahteraan sosial yang rendah serta lemah dalam
pengetahuan terkini terutama yang berkaitan dengan masalah-masalah spesifik
yang belum terpecahkan misalnya konflik. Di lapang, ciri-ciri tersebut diduga
terdapat pada kasus konflik yang diteliti. Berdasarkan kondisi yang ada, diduga
tingkat ordinasi seseorang dipengaruhi oleh (1) tingkat partisipasi individu yang
bersangkutan, (2) tingkat kesejahteraan sosial, dan (3) tingkat keberdayaan
pengetahuan dalam penanganan konflik. (Lihat Sub-model B Gambar 1.1).
Ketimpangan
struktural
juga
dapat
diindikasikan
oleh
frekuensi
keterlibatan seseorang secara aktif dalam menegosiasikan kepentingannya
(Kriesberg, 1998). Seseorang pesengketa cenderung akan terlibat secara aktif
apabila yang bersangkutan memiliki pemahaman dan/atau persepsi4 yang baik
terhadap hal-hal yang berkaitan dengan segala peluang baginya sehingga
memiliki posisi tawar yang kuat. Pada saat ini, berkaitan dengan konflik
lingkungan dalam pengelolaan kawasan hutan lindung setidaknya diperlukan
pemahaman tentang: (1) status kawasan hutan negara, (2) fungsi lingkungan
suatu kawasan hutan, dan (3) desentralisasi pengelolaan kawasan hutan
khususnya di Indonesia. Di lokasi penelitian ketiga faktor tersebut diduga
mempengaruhi seseorang pesengketa untuk menegosiasikan kepentingannya.
(Lihat Sub-model B Gambar 1.1). Di samping itu, ada faktor penting lainnya
yaitu: (4) adanya tindakan represif dari pihak luar sehingga seseorang menjadi
takut dan tidak mau bernegosiasi.
Selain itu, konflik lingkungan dalam pengelolaan sumberdaya hutan juga
disebabkan oleh perbedaan persepsi para pihak dalam memandang fungsi
hutan. Hal tersebut sesuai dengan pandangan Buckles (1999) bahwa konflik
12
pengelolaan sumberdaya alam disebabkan oleh adanya perbedaan persepsi5
antara sumberdaya alam sebagai sumber material versus sebagai simbol sosial.
Di lokasi penelitian, yang diduga menjadi penyebab konflik adalah perbedaan
persepsi atas hal-hal yang berkaitan dengan fungsi lingkungan dari hutan,
pemahaman tentang kebijakan desentralisasi pengelolaan kawasan hutan, dan
pemahanan tentang definisi status kawasan hutan. Pada kasus penelitian,
peubah-peubah yang diduga menjadi penyebab perbedaan persepsi karena
perbedaan karakteristik responden yaitu: (1) tingkat pendidikan, (2) lama tinggal
di kawasan baik secara menetap atau tidak menetap, dan (3) kosmopolitansi
seseorang dalam menerima pengetahuan dari luar.
Tabel 1.1 Keterangan Gambar 1.1 Bagan Alir Kerangka Pemikiran Hubungan
Pengaruh Model Faktor-faktor Yang Menimbulkan Konflik
Lingkungan
Sub-model A (Eksternalitas)
BAA
HK
IF
PP
SP
KKLK
=
=
=
=
=
=
Bencana alam antropogenik (X1)
Harga komoditi (X2)
Informasi pasar (X3)
Pengaruh Pasar (X4)
Sarana pendukung (X5)
Keputusan Konversi Lahan Kawasan Oleh Responden (X6)
Sub Model B (Persepsi dan ketimpangan struktural)
TKPR
TKSS
TKDR
TKOR
LTRP
PKHN
PFLH
PDPK
LPDN
TPDR
SKR
KR
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
Tingkat partisipasi responden (X7)
Tingkat kesejahteraan sosial responden (X8)
Tingkat keberdayaan responden (X9)
Tingkat ordinasi responden (X10)
Tindakan represif oleh pemerintah (X11)
Persepsi tentang status kawasan hutan negara (X12)
Persepsi tentang fungsi lingkungan dari hutan (X13)
Persepsi tentang desentralisasi pengelolaan kawasan hutan (X14)
Keterlibatan aktif responden dalam berdialog dan negosiasi (X15)
Tingkat pendidikan pesponden (X16)
Lama tinggal di kawasan (X17)
Kosmopolitansi responden (X18)
Sub Model C (Kelangkaan)
KTLP
TPDK
PRR
PKLT
=
=
=
=
Penguasaan lahan Pertanian di luar kawasan (X19)
Status kepemilikan lahan pertanian yang dikuasai di luar kawasan (X20)
Pendapatan Rumahtangga Responden Di Luar Kawasan (X21)
Persepsi Tingkat Kebutuhan Lahan Pertanian tambahan (X22)
Sub Model D (Etik Lingkungan)
PAR
PER
PRTA
ESKO
4
=
=
=
=
Etik Antroposentris (X23)
Etik Ekosentris (X24)
Manifestasi Etika Lingkungan (X25)
ESKALASI KONFLIK (X26)
Persepsi adalah proses kognitif yang terjadi pada seseorang dalam memahami dan
menafsirkan informasi lingkungannya yang diperoleh melalui sensor indranya (Thoha,
1988).
5
Menurut Sarwono (1999), perbedaan persepsi antar individu dan/atau komunitas sosial
disebabkan oleh adanya perbedaan-perbedaan dalam hal perhatian, harapan,
kebutuhan, sistem nilai, dan kepribadian.
13
Sub Model A: Eksternalitas
TPDR
HK
SKR
IF
PKHN
BAA
PDPK
SP
KR
PFLH
PP
KKLK
LTRP
LPDN
Sub Model B: Persepsi dan
Ketimpangan Struktural
ESKO
TKPR
TKOR
Sub Model C: Kelangkaan
PRR
TKDR
PKLT
TKSS
TPDK
KTLP
PRTA
PAR
PER
Sub Model D: Etik Lingkungan
Gambar 1.1 Bagan Alir Kerangka Pemikiran Hubungan Pengaruh Model Faktor-faktor Yang Menimbulkan Konflik Lingkungan
14
Adanya perbedaan etik lingkungan merupakan salah satu penyebab
konflik pengelolaan sumberdaya alam. Menurut Merchant (1992), etik lingkungan
adalah
suatu
keyakinan
tentang
keterkaitan
antara
tata
sosial
seseorang/kelompok terhadap kelestarian lingkungan hidup disekitarnya yang
kemudian dimanifestasikan dalam praktik kehidupannya sehari-hari. Ada tiga etik
lingkungan yang terdapat dalam hubungan antara manusia dengan lingkungan
yaitu: (1) etik egosentris/antroposentris, (2) etik homosentris/sosiosentris, dan (3)
etik ekosentris. Pandangan lain ada yang menyatukan etik egosentris dan
homosentris ke dalam satu kelompok yang disebut etik antroposentris,
sementara etik ekosentris tetap di dalam kelompok tersendiri. Di dalam penelitian
ini, diduga praktik etik lingkungan yang terjadi pada suatu konflik dipengaruhi
oleh etik antroposentris dan etik ekosentris seseorang/kelompok. (Lihat Submodel D Gambar 1.1).
Penanganan konflik lingkungan dalam pengelolaan hutan bukan produksi
memerlukan kajian awal terhadap data, informasi, dan fakta yang berkaitan
dengan: (1) masalah-masalah penyebab konflik atau sering disebut dengan akar
konflik,
(2)
pengetahuan
tentang
gaya
konflik
(conflict
styles)
yang
dimanifestasikan oleh masing-masing pihak yang terlibat konflik, (3) tipe konflik,
dan (4) polarisasi sifat konflik. Hubungan saling pengaruh antara keempat
komponen tersebut kemudian menggambarkan suatu peta konflik.
Akar
konflik
merupakan
perbedaan-perbedaan
fundamental
yang
menyebabkan mengapa suatu konflik terjadi. Dari perbedaan tersebut, masingmasing pihak yang terlibat konflik umumnya memanifestasikan responnya
terhadap konflik yang dihadapi melalui gaya konflik yang berkaitan dengan
kepeduliannya terhadap kepentingan individu/kelompoknya sendiri dan/atau
kepentingan individu/kelompok lainnya. Gaya konflik seseorang atau sekelompok
masyarakat terhadap orang/kelompok pihak lain dapat berbentuk saling
menghindar,
menekan,
kompromi,
akomodasi,
dan
kerjasama.
Tingkat
perbedaan sasaran akan mempengaruhi perilaku para pihak yang berkonflik dan
membentuk tipe-tipe konflik yang terjadi seperti apakah tipe konflik tersebut
terbuka dan mudah diidentifikasi langsung atau konflik tersebut tertutup/laten
sehingga memerlukan identifikasi khusus. Mengingat banyak pihak yang
berkepentingan dengan pengelolaan kawasan hutan lindung, pihak-pihak yang
memiliki kepentingan yang sama biasanya cenderung akan berkelompok,
sedangkan
yang
memiliki
kepentingan
yang
berbeda
cenderung
akan
15
berseberangan berpolarisasi pada sisi yang berbeda dan/atau berlawanan. Dari
polarisasi konflik kemudian diperoleh peta konflik yang terjadi baik secara spasial
maupun secara sosial; secara spasial konflik dipetakan dalam batas ruang
tertentu berikut “konflik apa” yang terjadi, sedangkan secara sosial konflik
dipetakan untuk memperolah gambaran “siapa melawan siapa” yang terlibat di
dalam suatu konflik. Model hubungan sebab akibat antar-keempat komponen
tersebut amat penting dalam melakukan analisis pemetaan konflik. Secara grafis
model tersebut ditayangkan pada Gambar 1.2.
Penanganan konflik lingkungan dalam pengelolaan kawasan hutan
lindung secara umum memerlukan pilihan-pilihan pendekatan penanganan dan
metode penanganan. Berdasarkan hasil yang dapat diperoleh dari analisis kedua
model yang dikembangkan sebelumnya, pendekatan penanganan konflik dipilih
secara kognitif kualitatif didasarkan kepada pengetahuan faktual yang empiris
melalui proses pengenalan masalah dan keterlibatan diri (peneliti dan responden)
secara langsung pada kasus konflik. Penanganan konflik dimaksud mencakup
pilihan-pilihan apakah akan dilakukan pengendalian akar konflik, penyelesaian
konflik berikut upaya rekonstruksi sosial dan lingkungannya, atau untuk
mencegah transformasi konflik baik secara geografis maupun secara lintastataran sosial.
Sedangkan metode penanganan konflik menyangkut pilihan-
pilihan apakah konflik akan diselesaikan melalui jalur hukum formal atau dengan
penanganan konflik alternatif (Alternative Dispute Resolution).
Pilihan-pilihan pendekatan dan metode penanganan konflik lingkungan
juga ditentukan oleh instrumen kebijakan yang ada seperti apakah pilihan-pilihan
tersebut terakomodasi dalam peraturan dan perundangan yang berlaku baik
tentang kehutanan, lingkungan hidup, tata ruang, agraria, maupun otonomi
daerah. Kewenangan formal penanganan konflik juga amat menentukan apakah
suatu konflik cukup ditangani di tingkat lokal dan/atau perlu dalam sekala
regional. Perbedaan kebutuhan di tingkat mana penanganan konflik dilakukan
akan berimplikasi terhadap perbedaan institusi apa dan/atau siapa saja yang
relevan dan berwenang untuk turut serta menangani konflik lingkungan yang
terjadi. Seluruh keterkaitan antara fungsi lingkungan yang diharapkan dari
pengelolaan kawasan hutan bukan produksi, kebijakan yang mengaturnya,
konflik yang ditimbulkan, upaya penanganan konflik, dan dampak konflik
terhadap kelestarian fungsi lingkungan dari kawasan hutan tersebut, secara
grafis ditayangkan pada Gambar 1.3.
16
Pihak A
Pihak B
Akar Konflik
Perbedaan
Kepentinga
Perbedaan
Struktural
Perbedaan
Data
Perbedaan
Nilai
Perbedaan
Hubungan
Sosial
Akar Konflik
Perbedaan
Kepentinga
Gaya Konflik Pihak A Terhadap Aktor Lainnya
Menghindar
Menekan
Kompromi
Akomodasi
Perbedaan
Struktural
Perbedaan
Data
Perbedaan
Nilai
Perbedaan
Hubungan
Sosial
Gaya Konflik Pihak B Terhadap Aktor Lainnya
Kerjasama
Menghindar
Menekan
Kompromi
Akomodasi
Kerjasama
PENANGANAN KONFLIK
Tipe
Konflik
Polarisasi
Sifat Konflik
Tipe
Konflik
Tipe
Konflik
Gaya Konflik Pihak C Terhadap Aktor Lainnya
Menghindar
Menekan
Perbedaan
Kepentinga
Perbedaan
Struktural
Kompromi
Gaya Konflik Pihak D Terhadap Aktor Lainnya
Akomodasi
Kerjasama
Menghindar
Menekan
Perbedaan
Nilai
Masalah
Hubungan
Sosial
Perbedaan
Kepentinga
Perbedaan
Struktural
Akar Konflik
Perbedaan
Data
Pendekatan Penanganan
•
Pencegahan Konflik
•
Penyelesaian Konflik
•
Pengelolaan Konflik
•
Resolusi Konflik
•
Transformasi Konflik
Tipe
Konflik
Kompromi
Akomodasi
Kerjasama
Perbedaan
Nilai
Perbedaan
Hubungan
Sosial
Akar Konflik
Pihak C
Gambar 1.2. Bagan Alir Kerangka Pemikiran Model Identifikasi Peta Konflik
Perbedaan
Data
Pihak D
Metode Penanganan
•
Negosiasi
•
Mediasi
•
Fasilitasi
•
Arbitrasi
•
Proses HUkum
17
ISU LINGKUNGAN
DALAM PEMBANGUNAN KEHUTANAN
KEBIJAKAN NASIONAL
Kebijakan
Pengelolaan
Kehutanan
FUNGSI LINGKUNGAN DARI HUTAN
Fungsi
Ekonomi
• Hasil Hutan (Kayu
dan Bukan Kayu)
• Bukan Hasil Hutan
(pertambangan,
infrastuktur
pelayanan publik )
Fungsi
Sosial
• Pertumbuhan
Penduduk
• Kebutuhan Lahan
Pertanian Dalam
Arti Luas
• Ketahanan pangan
•
•
•
•
• Hak-hak
Masyarakat
Lokal/adat atas
lahan
• Pengetahuan
subsisten
• Kesehatan
• Estetika
• Budaya
Tekanan (pendudukan/okupasi) lahan kawasan hutan oleh
masyarakat
Pembalakkan liar
Konversi lahan tak terkendali
Degradasi hutan
Kerusuhan Sosial
• Keanekaragaman
hayati
• Plasma nuftah
• Habitat satwa
• Iklim mikro
• Rosot karbon
• Pengatur Tata air
• Pencegah erosi
Konflik
Pengelolaan
Kawasan Hutan
Register 45B dan
Register 9 Di
Propinsi Lampung
PETA KONFLIK
•
•
•
PENANGANAN
KONFLIK
•
•
Upaya Pengendalian dan/atau
Pengurangan Dampak Konflik
Kebijakan
Otonomi Daerah
Fungsi
Ekologis
DAMPAK KONFLIK
•
Kebijakan
Pengelolaan Lingkungan
Pendekatan
Penanganan
Metode
Penanganan
•
Akar konflik
Gaya Konflik
Polarisasi sifat
konflik
Tipe konflik
Kebijakan Pengelolaan
Kawasan Hutan Lindung;
Studi Kasus Di Lokasi
Penelitian
Umpan balik
Perbaikan
Kebijakan
Pengelolaan
Strategi
Penanganan
Konflik
Kewenangan Penanganan
Konflik
Gambar 1.3. Kerangka Pemikiran Model Kognitif Penanganan Konflik Lingkungan Dalam Pengelolaan Kawasan Hutan Lindung
18
1.4. Tujuan Penelitian
Tujuan utama penelitian ini adalah untuk mempelajari konflik lingkungan
yang terjadi dalam pengelolaan kawasan hutan lindung dalam konteks
pelaksanaan kebijakan otonomi daerah. Tujuan khusus dari penelitian ini adalah
untuk:
1) Mengkaji kebijakan-kebijakan kehutanan, pengelolaan lingkungan hidup,
agraria, tata ruang, dan otonomi daerah bagi penanganan konflik lingkungan
dalam pengelolaan kawasan hutan di daerah khususnya di kawasan Hutan
Lindung Register 45B Bukit Rigis.
2) Meneliti faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi konflik dalam pengelolaan
kawasan lindung berkaitan dengan fungsi lingkungan dari hutan.
3) Meneliti gaya pengelolaan konflik (conflict style management) yang diragakan
oleh masing-masing pihak yang terlibat di dalam konflik dan polarisasi konflik
yang terjadi.
4) Mengembangkan model penanganan konflik lingkungan secara kognitif
didasarkan
kepada
pengalaman
yang
diperoleh
para
pihak
yang
bersengketa.
1.5. Manfaat Penelitian
Diharapkan hasil penelitian dapat memberi manfaat berupa:
(1) Terbangunnya pemahaman bersama bahwa konflik lingkungan adalah
sesuatu yang harus dikelola sebelum ia menjadi masalah yang disfungsional.
(2) Sumbangsih bagi kalangan pemerintah (perencana, pengambil keputusan
kebijakan, dan pelaksana kebijakan), akademisi, pegiat Lembaga Swadaya
Masyarakat (LSM), dan masyarakat serta pihak-pihak yang berkepentingan
lainnya, terutama mereka yang terlibat langsung dengan konflik yang diteliti,
tentang bagaimana menangani konflik lingkungan yang berkaitan dengan
pengelolaan kawasan hutan khususnya kawasan hutan lindung.
(3) Bahan pembanding bagi penelitian-penelitian lainnya yang berkaitan dengan
penanganan konflik lingkungan dalam pengelolaan kawasan hutan lindung.
1.6. Kebaharuan (Novelties)
Kebaharuan (novelties) yang disajikan oleh penelitian disertasi ini adalah:
1) Secara spasial, merupakan penelitian holistik model penangan konflik
lingkungan yang pertama kali dilaksanakan di kawasan hutan lindung.
19
2) Secara metodologis, penelitian disertasi ini merupakan penelitian multidisiplin ilmu memadukan hard system analysis dan soft system analysis
untuk saling memperkuat satu sama lainnya. Penelitian menyajikan sebuah
rangkaian analisis penanganan konflik lingkungan secara holistik, dimulai dari
analisis akar konflik, polarisasi, gaya konflik, pemilihan pendekatan
penyelesaian, hingga penyelesaian konflik secara kognitif yang kemudian
menjadi aksi lanjut (follow up action) para pihak dalam menyelesaikan
konfliknya pasca penelitian ini.
3) Penelitian ini menyuguhkan bagaimana beberapa alat assesment (penilaian)
dipergunakan di dalam sebuah mekanisme penyelesaian konflik yang
dikembangkan. Ketiadaan alat peniliaian tersebut saat ini merupakan
tantangan dari berbagai prosedur yang ada dari penerapan berbagai
peraturan dan perundangan penyelesaian konflik secara alternatif (Alternative
Dispute Resolution) di Indonesia.