GOVERNANCE YANG JELAS

SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
SOUND GOVERNANCE
Inovasi Kebijakan Dan Administratif
Sound Governance Di Jaman Globalisasi:
Sebuah Kerangka Konseptual Ali Farazmand
Tjahjanulin Domai
ABSTRAK
Salahsatu persoalan penting dalam dunia kontemporer adalah cepatnya perubahan
sifat dan peran pemerintah, dan juga proses governance dan administrasi, di jaman
globalisasi yang serba cepat. Peran historis tradisional dari negara dan pemerintah
juga berubah, yang menimbulkan perubahan dalam sifat pemerintahan selama
globalisasi. Perubahan sifat pemerintah ini juga merubah sifat governance dan
proses administrasi di seluruh dunia. Hasilnya adalah adanya transformasi proses
governance dan administrasi publik, ataupun pondasi institusional pemerintah di
mana pun tempatnya di dunia kontemporer.
PENDAHULUAN
K
ekuatan sentral di balik perubahan
ini dan transformasinya adalah
globalisasi kapital, tepatnya proses
yang mempengaruhi negara-bangsa, ekonomi,
pasar, institusi, dan budaya. Proses globalisasi ini
dipercepat oleh sejumlah faktor atau daya, seperti
inovasi teknologi; penurunan ekonomi domestik
dari negara-negara industri kuat di Utara; tekanan
militer dan politik dari bangsa di negara dunia
ketiga; hancurnya USSR sebagai kekuatan sistem
dunia alternatif; peran propaganda ideologi Barat;
peran agensi United Nations seperti International
Monetary Fund (IMF), World Bank (WB), dan
World Trade Organization (WTO); bertambahnya
harapan rakyat, termasuk kebutuhan pekerja dalam
berbagi kekuasaan dalam demokrasi manajemen
dan organisasi; dan ketersediaan tenaga kerja
murah antar gender dan kelompok nasional di
seluruh dunia.
Dengan
cepatnya
proses
globalisasi,
muncullah gerakan grassroot dunia dalam kontra globalisasi. Ini adalah sebuah gerakan global yang
dimaksudkan untuk mengurangi fallout globali sasi
seperti degradasi lingkungan, penjarahan ekonomi,
kemiskinan, pekerja paksa, pekerja anak, dan
budak upahan. Transformasi pemerintah dan
administrasi ini seperti menentang proses, struktur
dan nilai dari governance dan administrasi publik.
Dari situ, kebutuhan akan pembentukan kapasitas,
peningkatan dan inovasi dalam kebijakan dan
manajemen terkesan lebih urgen daripada
sebelumnya jika pemerintah ingin menghadapi dan
menindaklanjuti tantangan globalisasi. Apa yang
dibutuhkan adalah aplikasi sebuah konsep baru
“governance yang jelas”.
Bab pendahuluan ini menggambarkan
persoalan sentral “governance yang jelas” di jaman
peningkatan kompleksitas global, tantangan,
ancaman dan peluang yang mempengaruhi negara bangsa, pemerintah lokal, rakyat, organisasi dan
sistem administratif. Elemen penting yang ada di
sini adalah dua fitur penting inovasi kebijakan dan
administratif yang diperiksa lewat analisis beragam
dimensi dan jalur governance yang jelas, seperti
organisasi; struktur antar- dan dalam-organisasi;
aspek manajerial, politik dan ekonomi; kebijakan;
1|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
dan ekologi global. Diskusi pendahuluan ringkas
ini dibingkai dalam empat topik yaitu (1) konsep
governance dengan beragam prinsip, dan fokus ke
governance yang jelas; (2) dimensi, persoalan
pokok, dan karakteristik governance yang jelas; (3)
inovasi
kebijakan
dan
administratif
bagi
governance yang jelas; dan (4) rencana dan
deskripsi buku.
KONSEP PENTING
Keragaman dan Kerumitan
Sejumlah konsep yang beragam muncul selama dua
dekade terakhir yang merefleksikan perspektif
konseptual dan ideologi tentang governance dan
administrasi. Konsep ini, yang beragam seperti
yang dibayangkan, memberikan sedikitnya dua set
peluang atau batasan dan tantangan.
Peluang ini ditunjukkan oleh kreativitas dan
inovasi dalam konseptualisasi seputar prinsip
governance dan administrasi; ini memberikan kadar
pengetahuan baru tentang subyek penyidikan. Ini
adalah wacana sehat yang bisa menghasilkan solusi
yang lebih baik kepada masalah kebijakan publik
dan organisasi; dan menawarkan ide revitalisasi
dan
peningkatan
sistem
pemerintah
dan
administrasi. Peluang juga terbentuk seiring
beragamnya governance dan administrasi lewat
cara
eksperimentasi
dan
praktek
yang
memverifikasi atau mengabaikan ide baru yang
dianggap tinggi. Secara keseluruhan, uji coba ini
mendukung proses pembelajaran baru, yaitu
metode pembelajaran historis yang menjadi alat
efektif dalam peningkatan inkremental governance
dan administrasi.
Di lain pihak, keragaman konsep juga
menghasilkan tantangan dan kendali baru yang
menambahkan dimensi baru dalam teori dan
praktek administrasi dan pemerintah. Pertama,
kerumitan muncul dalam beragam perspektif,
khususnya ketika tidak ada konsensus atau
kesepakatan seputar governance dan administrasi.
Kedua, penggunaan konsep spesifik atau prinsip
governance oleh banyak pemerintah dan organisasi
bisa menimbulkan prominensi dan dominansi
dalam teori dan praktek, tapi ini tidak
membuktikan superioritasnya atas model alternatif
yang dikesampingkan atau yang diabaikan. Contoh
masalah ini adalah penggunaan new public
management dan privatisasi menyeluruh sebagai
syarat dari program penyesuaian struktural yang
dijalankan di negara dunia ketiga oleh lembaga -
lembaga United Nations seperti IMF, WB, dan
WTO, yang menjadi instrumen institusional pokok
dari negara global dan korporasi kekuasaan Barat.
Selanjutnya, batasan dan tantangan bisa
muncul ketika pencarian menjadi tiada henti dan
ditanggung sendiri, dengan hasil berupa akibat
berbeda yang bisa merugikan pihak yang
terpengaruh oleh eksperimen. Reformasi hanya
untuk mereformasi malah dikatakan tidak
berperasaan, mahal dan sia-sia. Meski begitu,
kegagalan dan tantangan negatif bisa menjadi
sumber pembelajaran untuk peningkatan lebih
lanjut.
Konsep apa yang menimbulkan tantangan
atau peluang dalam governance?
Konsep
Beberapa konsep governance atau pemerintah yang
paling sering digunakan selama dua dekade
terakhir adalah sebagai berikut: good governance,
pemerintahan
entrepreneurial,
pemerintah
kompetitif, governance mirip-pasar, governance
ekonomi,
governance
sosial
dan
politik,
governance pendukung, governance partisipasi,
governance regulasi, governance atau pemerintah
intervensionis, pemerintah pengendali versus
pemerintah
penggerak,
dan
sebgainya.
Karakteristik pokok dari semua konsep ini adalah
sebuah klaim yang menolak bentuk pemerintah
birokratik otoriter dengan pembuatan keputusan
dan implementasi yang sepihak. Mode latau konsep
governance
dan
pemerintah
karena
itu
menghasilkan cara pikir, pemerintahan, dan
administrasi yang baru, dengan filosofi dan
pendekatan baru yang memperluas keterlibatan
rakyat dan feedback-nya, dan memancing
partisipasi masyarakat sipil dan organisasi non pemerintah.
Contoh, model pemerintah atau governance
entrepreneurial menfokuskan kepada pendekatan
pasar dengan emphasis pada kompetisi mirip-pasar
antar organisasi publik, hasil dan output
berorientasi-hasil, pengukuran kinerja, bonus
kinerja, manajer yang memberhentikan dan
merekrut pegawai, privatisasi, efisiensi, pemerintah
pengendali
versus
pemerintah
penggerak,
pengendalian aturan dan regulasi birokratik, dan
seterusnya. Buku populer Osborne dan Gaebler
Reinventing Government (1992) menceritakan nada
perubahan dan reformasi yang mengkarakterkan
perubahan peran dan karakter pemerintah di semua
level di dua dekade terakhir; pemerintah
2|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
menghabiskan banyak energi, waktu, dan uang
dalam proses reinventing bisnis. Meski begitu,
hanya waktu yang bisa bercerita tentang suksesnya
perusahaan meski dihadapkan dengan banyak
kontradiksi, penyimpangan dan masalah yang
terjadi selama perkembangan gerakan ideologi
baru.
Reinventing pemerintah global – pemerintah
yang mereinvent dirinya sendiri untuk memenuhi
tantangan era global baru, era globalisasi – adalah
gerakan ideologi “new public management”
kelahiran Inggris, yang menjadi senjata intelektual
dari kapitalisme korporat. Persoalan ini telah
dijelaskan di lain tempat (Farazmand, 1999, 2001,
2002a, 2000b). Dalih kunci dari “new public
management” berasal dari sumber intelektual teori
pilihan publik (Buchanan dan Tollock, 1962;
Downs, 1962; Niskanen, 1971; Williamson, 1985),
yang menjelaskan birokrasi, pengadaan layanan
publik
lewat
organisasi
pemerintah,
dan
pengeluaran kapital sosial, dan mendukung
privatisasi, konsumerisme, individualisme, dan
pengeluaran pemerintah dalam keamanan-militer
yang lebih besar untuk menghasilkan sistem
kapitalisme korporat.
Penganut
new
public
management
mengabaikan atau menghindari persoalan debat
ekuitas,
keadilan
dan
akuntabilitas;
sifat
monopolistik atau oligopolistik korporasi global;
dan pertanyaan ekonomi politik lain yang dikritik
oleh teori pilihan publik. Mereka menggunakan
argumen sama yang mendukung transformasi
governance dan pemerintah menjadi sebuah tatanan
organisasi mirip-pasar yang mana nantinya sektor
korporat bisnis mentakeover bisnis pemerintahan
dan
pengadaan
layanan
publik
sekaligus
menghindari biaya sosial dan eksternalitas bisnis,
yang karena itu membuat pemerintah harus
menanggung beban sosial-biaya yang tidak
menguntungkan dan membuat rakyat membayar
pajak sebanyak dua kali lipat (Barzelay, 2001;
Behn, 2001; Hood, 1991).
Konsep new public management dihadapkan
dengan banyak kritik, yang mana seperti
menunjukkan “buruknya ide baru tentang botol
lama”, dan menunjukkan kegagalan respon kepada
persoalan kritis dan aspek substantif dalam
governance dan administrasi, seperti efektivitas,
akuntabilitas, kualitas, keadilan, representasi dan
sebagainya (laporan akhir dari konferensi IASIA IIAS 2001, di Athena, Argyriades, 2001).
Kelompok
konsep
kedua
tentang
governance terlihat di tulisan ilmuwan sosial, atau
lewat proyek, seminar dan workshop yang
disponsori UN. Contoh, Guy Peters (1966)
mendeteksi empat model governance konseptual
yang terlihat dalam literatur; model pasar, model
partisipasi, pemerintah fleksibel, dan pemerintah
deregulasi, yang masing-masing memiliki implikasi
struktural, manajerial, pembuatan kebijakan, dan
public interest yang berbeda satu sama lain, atau
yang beroverlap dalam banyak fitur. Contoh
lainnya adalah konsep “governance sosial dan
politik” sebagai sebuah model unik yang
menitikberatkan interaksi antara pemerintah dan
masyarakat dalam sebuah dunia yang kacau yang
sarat dengan keragaman, kompleksitas dan
dinamika (kumpulan essay dalam Kooiman, 1993).
Model governance dan pemerintah ni cenderung
melahirkan prinsip baru interaksi dinamika antar
beragam aktor dalam masyarakat, termasuk
masyarakat sipil yang merefleksikan kepentingan
beragam, dan menghasilkan kompleksitas akibat
lingkungan nasional dan global yang berubah cepat
dan mempengaruhi governance di semua level.
Partnership dan manajemen kebijakan
makro dikatakan sebagai peran penting dari
pemerintah, sedangkan partisipasi dan beragam
pendekatan manajemen ke proses governance
dianggap sebagai persoalan mikro penting dalam
konsep ini (Kooiman, 1993). Sebagai sebuah
ekstensi, model ini juga menunjukkan prinsip mode
governance, seperti negara atau pemerintah
otonom, negara atau pemerintah hirarkis, negara
atau pemerintah yang bernegosiasi, dan negara atau
pemerintah yang responsif (Jorgensen, 1993), yang
masing-masing memiliki karakteristik yang cocok
menurut waktu dan situasinya. Mode yang terakhir
dianggap yang unggul dan memiliki tiga
karakteristik varian: sebuah negara atau pemerintah
yang bertindak seperti supermarket, bertindak
seperti negara jasa, atau bekerja sebagai negara
atau pemerintah yang mandiri yang menganggap
rakyat sebagai bagian penting dari apa yang
dilakukan
pemerintah
dan
apa
yang
dipertimbangkan pemerintah (Jorgensen, 1993).
Selain itu, prinsip governance partisipasi,
pemerintah, dan administrasi memiliki beberapa
prinsip baru yang banyak diperhatikan oleh pakar
atau advokat kebijakan (Denhardt, 2002; dan edisi
keseluruhan Public Organizational Review: A
Global Journal).
Meski
menambah
kontribusi
ke
pengetahuan kita tentang governance modern,
model governance sosial dan politik cenderung
menghindari atau mengabaikan ekonomi, dan
3|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
khususnya dimensi dan pertanyaan ekonomi
politik. Dimensi ekonomi adalah dimensi sentral
semua proses, struktur dan nilai governance;
mengabaikan dimensi sentral berarti menghambat
diskusi atau wacana governance demokratik.
Mengabaikan ekonomi politik administrasi publik
berarti menghambat atau mengganggu wacana riil
administrasi publik, dan juga ekstensinya, yaitu
manajemen publik.
Manajemen
publik,
administrasi
dan
governance bukanlah konsep sentral; ini menjadi
norma nilai dan membuahkan hasil yang
konsekuensial. Dalam cara sama, United Nations
Development Program, lewat sejumlah seminar,
workshop dan paper kerjanya, mengemukakan
prinsip governance ekonomi, governance politik,
governance sosial, dan governance administratif,
yang semuanya merupakan elemen governance
sistemik, tepatnya sebuah prinsip yang mencakup
proses dan menata masyarakat yang memandu
hubungan politik dan ekonomi untuk beragam
tujuan, termasuk good governance (UNDP, 1997a).
Konsep
“good
governance”
yang
dikemukakan oleh lembaga United Nations seperti
WB, IMF, UNDP, dan UNDESD, atau pemerintah
dan korporasi Barat, menjadi salahsatu kebutuhan
paling mendesak di negara-negara dunia ketiga di
Asia, Afrika dan Amerika Latin/Sentral sebagai
kondisi untuk bantuan internasional. Sebagai
bagian dari struktural adjustment program (SAP),
agensi United Nations, menurut instruksi dan
tekanan institusi donor di Utara (pemerintah dan
korporasi Barat), menuntut supaya negara
berkembang mau menggunakan prinsip “good
governance”
dengan
mengimplementasikan
sejumlah reformasi struktural dan kebijakan dalam
pemerintah dan masyarakatnya sebagai kondisi dari
bantuan internasional. Seminar, workshop dan
konferensi dilakukan di seluruh dunia yang
menekankan konsep dan menghendaki perlunya
hasil pembangunan berkelanjutan (UNDP, 1997a,
1997b).
Meski begitu, konsep “good governance”
menuai kritik serius atau bahkan pujian yang
mendunia. Contoh, bekas presiden Tanzania, Julius
K. Nyerere, saat berpidato di UN Conference on
Governance in Africa di tahun 1998, mengkritik
prinsip “good governance” sebagai sebuah konsep
yang imperialistik dan koloni. Dia melihatnya
sebagai sebuah konsep yang dipaksakan pada
negara berkembang dan kurang maju di Afrika oleh
kekuasaan Barat industri dan korporasi global
transnasional.
Menurutnya,
korporasi
dan
pemerintah donor ini, atau organisasi wakil UN,
menganggap bahwa governance di Afrika sudah
“sedemikian buruk” sehingga memutuskan harus
mereformasinya
supaya
“baik”
dengan
menyusutkan ukuran administrasi negara dan
masyarakat, memperluas sektor bisnis privat lewat
privatisasi, dan membuat jaln menuju korporasi
kapitalis global untuk mencari profit tinggi dan
menghasilkan perpaduan ke dalam sistem pasar
global (UNDESA, 1998).
Pendeknya, prinsip “good governance”
dipromosikan lewat agensi internasional atau
konsultan korporat dan pemerintah yang tujuannya
adalah mereformasi pemerintah dan ekonomi di
negara berkembang guna mengundang elit korporat
global. Prinsip good governance, meski begitu,
terdengar bagus dan begitu juga tampilannya, tapi
ini masih memberikan orientasi normatif,
mendukung elit bisnis dan politik yang kuat, dan
mengedepankan kepentingan elit korporat dalam
skala nasional dan global. Konsep ini dikatakan
defisien karena masih tidak jelas dan membawa
nilai normatif yang terlalu tinggi sehingga
cenderung meningkatkan kepentingan politik dan
ekonomi dari elit dominan, imperialistik dan
global, sekaligus menyurutkan tradisi pemerintah
di negara berkembang. Apa yang didefinisikan baik
oleh orang kaya sepertinya tidak begitu baik untuk
masyarakat miskin dan kelas bawah di bangsa yang
kurang maju, dan tidak ada alasan bagi kelompok
ini untuk mempercayai prinsip baru yang disebut
“good governance”.
Defisiensi dan masalah lainnya dalam
konsep good governance, atau dalam prinsip lain
dari governance, mendorong digunakannya konsep
alternatif dan yang lebih komprehensif, tepatnya
konsep “sound governance”.
Definisi dan Dalih
Konsep governance banyak menerima definisi
berbeda. Contoh, UNDP (1997b) mendefinisikan
governance sebagai “penggunaan otoritas politik,
ekonomi dan administratif untuk menangani urusan
bangsa. Ini adalah mekanisme, proses, hubungan
dan institusi yang kompleks yang dari situ rakyat
dan
kelompok
mengemukakan
minatnya,
menggunakan hak dan kewajiban, dan memediasi
perbedaan yang ada”. Berdasarkan definisi UNDP,
“governance
mendorong
negara
untuk
menggunakan organisasi masyarakat sipil dan
sektor privat karena semuanya terlibat dalam
4|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
banyak aktivitas yang menghasilkan perkembangan
manusia yang berkelanjutan”.
Definisi ini menggunakan tiga komponen
governance: negara dan institusi, organisasi
masyarakat sipil yang diabaikan dalam sistem
sebelumnya, dan sektor privat yang tidak terlibat
dalam proses atau dinamika pemerintahan. Definisi
governance tipikal seperti yang diperkenalkan oleh
UN dan banyak organisasi dan institusi
internasional lainnya yang merepresentasikan
akademia, komunitas masyarakat sipil, wanita dan
kelompok minoritas, organisasi pemerintah dan
UN, dan sektor privat, menjadi hallmark
transformasi konseptual dari konsep “pemerintah”
dan “governing” menjadi “governance dan good
governance” Pakar dan organisasi institusional
supra-pemerintah seperti UNDP, WB, IMF, WTO
dan lainnya mengikuti konsep tersebut hingga ke
point yang menjadi subyek konferensi, seminar,
dan workshop nasional dan internasional, atau
keyword bagi penulis yang mencari dana penelitian
dan konferensi untuk paper, seminar, lapor an dan
bukunya.
Tiga contoh pertumbuhan yang cepat ini
menggambarkan digunakannya konsep good
governance: Salahsatunya adalah UN Conference
on Governance in Africa. Lainnya adalah
pembuatan dan penyajian sebuah paper untuk
World Congress on Governance yang disponsori
UN di Manila, Philipina, di bulan Juni, 1999;
dengan judul paper adalah “Partnership Building
for Governance”, yang menjadi salahsatu paper
diskusi pokok yang sesuai dengan tema konferensi
good governance, “dari pemerintah ke governance”
(Farazmand, 1999b). Contoh ketiga adalah sebuah
paper yang disajikan oleh konsultan UNDP, Paul
Oquist (2000), tentang “implementasi good
governance” di negara berkembang, yang disajikan
di Annual Conference of EROPA (Eastern
Regional Conference of Public Administration) di
Hong Kong, dalam bulan Oktober 2000.
Meski konsep “good governance” tidak lagi
ditindaklanjuti, dan faktanya, ini tidak lagi
diterapkan
dalam
laporan
akademisi
dan
pemerintah,
konsep “governance” semakin
populer, dan perhatian juga diberikan kepada
literatur administrasi publik di seluruh dunia.
Faktanya, banyak konferensi, seminar dan simposia
internasional selama satu dekade terakhir atau
sekitarnya menitikberatkan tema sentral konsep
“governance” yang didukung dengan beberapa
konsep atau kondisi administrasi atau administrasi
publik, atau setidaknya dengan dua konsep yang
menyertainya, dan di banyak kasus, malah
dijadikan pengganti administrasi publik. Contoh,
Tokyo International Conference on Metropolitan
Governance memberikan emphasis pada konsep ini
dibanding
administrasi;
pertemuan
Eastern
Regional Conference of Public Administration
(EROPA), yang diadakan di Hong Kong tahun
2000, membawa istilah governance bersama
dengan manajemen publik; dan konferensi
International Institute of Administrative Sciences
(IIAS) di Athena, Yunani, di tahun 2001, juga
mensejajarkan
kata
“governance”
dengan
administrasi publik.
Konsep “governance” telah digunakan
dalam literatur administrasi publik. Contoh dari ini
meliputi Kettl (1993), Osborne dan Gaeble r (1992),
Peters dan Savoie (1995), Peters (1996),
Frederickson (1997), Farazmand (1999a), Kooiman
(1993), Salamon (1989), dankk. Meski penggunaan
istilah governance dalam ilmu politik dianggap
wajar, kenaikan tiba-tiba dalam penggunaannya
dalam administrasi publik menunjukkan sebuah
perubahan besar dalam wacana konseptualisasi dan
intelektual atau aplikasi praktikal dalam profesi
manajemen public service.
Penggunaan
istilah
governance
juga
dihubungkan dengan sejumlah faktor seperti
konotasi negatif dari kata birokrasi dan sistem
hirarki tradisional administrasi publik, rendahnya
mode dan makna partisipasi administrasi publik,
fungsi dan peran otoritatif dan unilateral dari
konsep pemerintah dan pemerintahan, dan prinsip
inklusif dan interaktif governance sebagai proses.
Point ini diterangkan lewat perspektif perubahan
trend
dalam
penggunaan
governance
dan
administrasi publik, tepatnya dengan tujuan
berbeda. Contoh, dalam menjelaskan bukunya
Reinventing Government, Osborne dan Gaebler
menuliskan bahwa “ini adalah buku governance,
bukan politik” (1992). Sebuah dikotomi politik dan
administrasi,
ataupun
dengan
governance,
diperjelas di sini dan ini menjadi sebuah masalah,
karena kesuksesan atau kegagalan pemerintahan
dan administrasi dihubungkan dengan politik.
Sepertinya, pembaca malah terdorong untuk
menyamakan governance dengan administrasi
dengan berasumsi bahwa keduanya adalah sama,
atau mengasumsikan ini sebagai sebuah konsep
yang bisa masuk ke politik dan administrasi
(Frederickson, 1997).
Di lain pihak, Peters (1996) menawarkan
analisis atau penjelasan tentang konsep governance
dan administrasi publik dalam empat mode
5|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
governance-nya beserta fungsi struktural dan
manajerialnya. Sebagai seorang ilmuwan politik
dengan keahlian dalam bidang administrasi publik,
Peters bisa membuat perbedaan tersebut dengan
memahami makna luas dari konsep governance,
yang masing-masing memiliki keunggulan dan
kelemahan. Dalam area tengah, Frederickson
(1997) menunjukkan literatur terbaru “administrasi
publik sebagai governance” dan menjelaskan
keuntungan dan masalah penerapan governance
sebagai administrasi publik atau sebaliknya.
Preferensinya adalah pda konsep administrasi
publik, meski dia tahu dimana masalahnya dan tahu
bahwa
istilah
governance
bisa
membantu
mendukung dan menyelamatkan administrasi
publik.
Contoh ini menggambarkan dua realita.
Salahsatunya adalah rasa malu kontemporer atau
keraguan untuk menggunakan konsep administrasi
publik tradisional, dan lainnya adalah konsep
governance yang lebih inklusif dan komprehensif
yang menyuarakan “kesan” lebih banyak interaktif
dan sedikit negatif. Apapun keuntungan konsep
governance atas governing, pemerintah, dan
administrasi, setidaknya ada satu masalah yang
muncul cepat, dan ini adalah sebuah point yang
belum banyak dibahas pakar; Ini adalah makna
generik dari kondisi yang bisa menimbulkan
kebingungan. Seperti halnya manajemen dan
administrasi, governance diterapkan di sektor
publik dan privat, dan dalam beragam setting
institusional.
Meski governance privat atau bisnis adalah
konsep yang jarang digunakan, governance
korporat dan nonprofit adalah sebuah leksikon
umum. Haruskah kita menggunakan istilah
governance publik, seperti halnya administrasi
publik atau manajemen publik? Ini adalah sebuah
tantangan konseptual, yang bisa problematik dalam
diskusi pemerintah, governing, administrasi publik,
dan manajemen publik. Apa yang dibutuhkan di
sini adalah “konteks sektoral”, bidang analisis
dengan
implikasi
relevan
kebijakan
dan
administrasi publik. Bagaimana konsep “good
governance” bisa diterapkan oleh UN dan institusi
pemerintah lain atau pakar lainnya? Meski
penjelasan komprehensif ini berada di luar
cakupan, jawaban ringkasnya adalah bahwa ini
adalah sebuah konsep yang defisien atau
menyesatkan.
Defisiensi konsep “good governance”,
seperti yang didefinisikan UNDP, berasal dari dua
faktor. Salahsatunya adalah bahwa interaksi tiga
kekuatan
atau
elemen
yang
dianggap
menggambarkan atau melibatkan good governance;
tepatnya, interaksi antar negara, masyarakat sipil,
dan sektor privat. Interaksi triad ini mengabaikan
kekuatan paling penting yang mempengaruhi
governance di negara berkembang dan kurang
maju,
tepatnya
struktur
kekuatan
internasional/global – kekuatan negara global dan
elit korporat trans-dunia. Struktur kekuatan
internasional atau global hampir satu abad lamanya
mendominasi politik dan ekonomi, serta budaya
bangsa berkembang dan kurang maju. Sebagai
sebuah
kekuatan
global
neo-kolonial,
ini
menggantikan kolonialisme abad 19 dengan
imperialisme, dan lewat intervensi teknologi,
politik, ekonomi dan militer, ini mencampuri dan
mengganti
beberapa
pemerintah
merdeka,
legitimate dan berdaulat di bangsa dunia ketiga dan
sekitarnya di sepanjang abad 20. Ini secara terbuka
mengintervensi urusan dalam negeri setiap negara
penentang atau ketika pemerintahan negara tersebut
tidak mau tunduk dengan sarannya. Hukum dan
tradisi internasional, dan semua kemajuan yang
dibuat sejak dibentuknya United Nations sebagai
organisasi mediasi global untuk melestarikan
integritas, martabat dan kehormatan negara-bangsa
dengan hak ke determinasi, sekarang mulai
digantikan
dengan
hukum
rimba
yang
menggunakan “logika kekuatan dan paksaan”,
bukan kehormatan dan toleransi mutual. Ini adalah
era epos berbahaya dari politik dan administrasi
global yang cenderung membawa manusia dan
peradabannya kembali ke masa kuno dan barbar.
Meski ini adalah sebuah pernyataan yang terlalu
kuat, fiturnya sudah di level global, dan bahaya
potensialnya terlalu serius untuk diabaikan oleh
pengamat politik dunia.
Dengan runtuhnya superpower Uni Soviet,
struktur kekuatan global mulai mendorong
diimplementasikannya globalisasi kapital oleh
kekuatan, dan ini adalah tekanan yang tidak bisa
dihindari bangsa Eropa. Sebagai bagian dari
struktur kekuatan global, setidaknya sebagai
organisasi
internasional
supranasional
yang
independen, United Nations memainkan peran
sangat besar dalam proses dan struktur governance
di negara dunia ketiga. Sayangnya, kemampuan UN
untuk berfungsi sebagai organisasi internasional
independen ternyata menemui hambatan, karena
struktur kekuatan global neo-kolonial menjauh dari
UN sebagai instrumen institusi legitimate untuk
kebijakan intervensi. Secara keseluruhan, struktur
kekuatan
internasional/global
membentuk
lingkungan internal dan eksternal governance di
6|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
hampir setiap negara. Karena itu, hubungan
interaksi triad
tidak menjelaskan sistem
governance. Ini perlu dilengkapi dengan struktur
kekuatan global/internasional yang mendominasi
struktur triad. Karena itu, sound governance harus
empat komponen atau dimensi seperti di atas.
Masalah lainnya dari definisi tersebut
adalah orientasi nilai normatif yang terlalu tinggi,
khususnya yang didefinisikan dan dirumuskan oleh
kekuatan internasional/global di atas. Ini adalah
struktur kekuatan global atau internasional , yang
dipimpin dan didominasi oleh korporasi transworld
global
dan
pemerintah
US,
yang
juga
mendefinisikan “good governance” dan apa yang
menyertainya; apa yang baik dan apa yang buruk
didefinisikan secara unilateral oleh elit kekuatan
global.
Kebutuhan
ini
menuntut
adanya
implementasi reformasi dan penyesuaian struktural
yang mendukung globalisasi kapital, yang merubah
negara berkembang menjadi lapangan kerja
kapitalisme global dan kerajaan Amerika, yang
merupakan kerajaan global baru (Hardt dan Negri,
2000). Konsep ini juga menyesatkan karena adanya
praktek standar-ganda dan nilai condong yang
mempenetrasi budaya korporat global.
Nilai dan karakteristik good governance
tidak diterapkan ke beberapa negara yang
sebenarnya sudah mewarisi sifat “kerajaan” –
kurangnya
pemilihan,
proses
demokratik,
partisipasi rakyat, dan pertumbuhan organisasi
independen dari ekonomi dan administrasi – atau
ketika ini dipaksakan dengan sangsi pada negara negara dengan struktur governance yang pribumi
dan independen. Pendeknya, nilai normatif dari
good governance diterapkan dengan standar ganda
dan kecondongan. Selain itu, konsep good
governance masih kurang jelas dalam definisi
komponen pentingnya, yang jelasnya dibutuhkan
dalam mendefinisikan “sound governance”, yaitu
struktur, proses, nilai, kebijakan dan manajemen.
SOUND GOVERNANCE
Dalih dan Karakteristik
Konsep “sound governance” digunakan dalam buku
ini sebagai alternatif dari istilah good governance
karena beberapa alasan. Pertama, ini lebih
komprehensif daripada konsep lain yang ditinjau
sebelumnya, dan berisi elemen governance global
atau internasional yang penting. Kedua, ini juga
berisi fitur normatif atau teknis dan rasional dari
good governance. Meski begitu, ini menghasilkan
pandangan seimbang seputar governance yang
kurang condong, dan mempertimbangkan fitur
murni dari sistem governance pribumi yang
mungkin berkonflik dengan struktur kekuatan neo kolonialis dominan. Dengan kata lain, sebuah
pemerintah atau governance bisa dikatakan sound
(jelas) meski sistemnya berkonflik dengan
kepentingan
imperialis
dan
kebijakan
intervensinya. Ketiga, konsep sound governance
memiliki karakteristik kualitas governance yang
lebih unggul daripada good governance, dan
dianggap
jelas
secara
teknis,
profesional,
organisasional, manajerial, politik, demokratik dan
ekonomi. Ini juga dikatakan jelas dalam kapasitas
dan
perilaku
antisipasinya;
ini
dikatakan
demokratik
dalam
karakter,
respon
dan
kompetensinya; dan nilai budayanya ditanamkan
dalam nilai dan struktur masyarakat. Keempat,
sound governance bercocokkan dengan nilai
konstitusi dan responsif kepada norma, aturan dan
rejim internasional. Good governance yang
didefinisikan
sebagai
proponennya
serign
mengabaikan fitur konstitusional penting yang
membatasi
negara-bangsa
dan
pemerintah
berdaulat.
Kelima, konsep sound governance berawal
dari kerajaan negara-dunia pertama Persia yang
memiliki sistem administrasi efektif dan efisien
(Cameron, 1968; Cook, 1985; Farazmand, 1998;
Frye, 1975; Ghirshman, 1954; Olmstead, 1948).
Menurut Darius the Great, ataupun Cyrus
pengganti the Great, “tidak ada kerajaan yang
bertahan tanpa adanya ekonomi dan sistem
pemerintahan dan administrasi yang jelas”.
Kerajaan
Persia perlu
menguatkan
sistem
pemerintahan
dan
administrasinya
dengan
kebijakan ekonomi, manajerial dan organisasi yang
jelas, yang bukan hanya efisien dalam menangani
urusan kerajaan yang wilayahnya luas, tapi juga
efektif dalam kontrol politis dan respon antisipasi
kepada krisis dan darurat yang tidak diharapkan.
Manajemen strategis dan struktur governance
kontingensinya telah tertata baik untuk mengurusi
dan menangani kerajaan negara-dunia yang begitu
besar sampai mencakup keseluruhan dunia kuno.
Meski konsep kuno sound government
bukanlah yang terdengar demokratik dibanding
standar
kontemporer,
penggunaannya
lewat
reformasi
struktural
di
bidang
keuangan,
manajemen, komunikasi, hukum dan pemerintah
lokal yang didasarkan pada prinsip “toleransi”
adalah sebuah ide baru. Saat ini, konsep sound
governance telah mengalahkan konsep governance
7|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
lain. Sebelum memahami dimensi dan elemen atau
karakteristiknya, sebuah definisi perlu diberikan ke
konsep tersebut.
Istilah governance menunjukkan prinsip
pemerintah dan administrasi yang jauh lebih
komprehensif daripada istilah government dan
governing. Governance berarti proses partisipasi
dalam penanganan urusan sosial, ekonomi dan
politik dari sebuah komunitas negara atau lokal
lewat struktur dan nilai yang mencerminkan
masyarakat. Ini bisa memandang negara sebagai
institusi pendukung, kerangka konstitusional,
masyarakat sipil, sektor privat, dan struktur
institusional
internasional/global
dalam
batasannya. Di sini, governance digunakan sebagai
sebuah konsep yang lebih luas daripada bentuk
pemerintah yang tradisional, unilateral dan otoriter
yang mana elit governing-nya hanya duduk dalam
posisi komando unilateral.
Governance karena itu dikatakan inklusif,
dan mengundang partisipasi dan interaksi dalam
lingkungan nasional dan internasional yang
kompleks,
beragam
dan
dinamis.
Konsep
“soundness” digunakan untuk menggambarkan
governance dengan kualitas unggul dalam fungsi,
struktur, proses, nilai, dimensi, dan elemen yang
dibutuhkan dalam governing dan administrasi.
Governing merupakan fungsi governance oleh
apapun aktor atau otoritas atau institusi, termasuk
yang non-pemerintah, sedangkan governance berisi
proses, struktur, nilai, manajemen, kebijakan, dan
administrasi. Konsep sound governance digunakan
di sini untuk menggambarkan sistem pemerintahan
yang bukan hanya jelas secara demokratik, dan
tanpa cacat secara ekonomi/finansial, politik,
demokratik,
konstitusional,
organisasi,
administratif, manajerial, dan etika, tapi juga jelas
secara internasional/global dalam interaksinya
dengan negara-bangsa lain dan dengan bagian
pemerintahannya dalam cara yang independen dan
mandiri. Sound governance merefleksikan fungsi
governing dan administratif dengan kinerja
organisasi dan manajerial yang jelas yang bukan
hanya kompeten dalam perawatan, tapi juga
antisipatif, responsif, akuntabel dan transparan, dan
korektif; dan berorientasi strategis dan jangka
panjang meski operasinya dalam jangka pendek.
Dimensi Sound Governance
Sound governance berisi beberapa komponen atau
dimensi. Sebagai elemen vibrant dari sebuah sistem
dinamis, elemen komponen ini berinteraksi secara
dinamis satu sama lain, dan semuanya membentuk
kesatuan yang mempertimbangkan keragaman,
kompleksitas
dan
intensitas
internal,
dan
menindaklanjuti tantangan, batasan, dan peluang
eksternal. Fitur dinamis internal dan eksternal bisa
berinteraksi secara konstan, yang membuat sistem
governance dinamis difokuskan pada arah dan aksi
menurut tujuannya.
Keragaman ini memberikan peluang bagi
sistem governance untuk menerima feedback dari
kekuatan dialektik lawan yang menjadi mekanisme
check and balance. Keragaman juga menyuntikkan
darah baru ke dalam sistem, dan menghasilkan
inovasi dan kreativitas. Kompleksitas terbentuk
sebagai hasil keragaman dinamis dan melibatkan
sejumlah kekuatan eksternal dan peripheral yang
menantang
pelaksanaan
sistem
governance.
Kompleksitas, karena itu, adalah sebuah produk
bertambahnya interaksi antar kekuatan dialektik
yang tetap mengisi bidang sistem governance
dengan sejumlah aktivitas. Proses ini menghasilkan
beragam intensitas dalam sistem governance, dalam
operasi internasionalnya, dan dalam respon
dinamisnya ke tekanan, peluang dan batasan
lingkungan eksternal – secara lokal, nasional,
regional dan global. Semakin eksternal peluang dan
elemen pendukungnya, semakin lancar pelaksanaan
sistemnya secara internal.
Sebaliknya, semakin banyak tekanan,
tantangan dan batasan yang lebih eksternal (misal,
sangsi, propaganda, kekerasan, konflik perbatasan,
perang
dan
tekanan
finansial/ekonomi
internasional), maka semakin sulit pelaksanaan
sistem governance internal. Meski begitu, ini juga
memberikan sebuah peluang baru bagi sistem
governance di tengah perselisihan; meningkatnya
intensitas interaksi dinamis internal antar kekuatan
oposan dialektik dalam sebuah medan energi, atau
tepatnya sebuah proses yang meningkatkan level
pembentukan kapasitas, inovasi, kreativitas, dan
respon adaptif. Ini adalah sebuah karakteristik
sehat dari proses dan struktur dinamis dalam sistem
sound governance, karena sistem tersebut didorong
untuk menghasilkan kemandirian lewat kreativitas
dan inovasinya dalam kebijakan dan administrasi di
berbagai bidang, dan didorong untuk melakukan
lompatan ke arah pembentukan kapasitas dan
peningkatan administrasi dan self-governance.
Kualitas governance-lah yang membuat sistem
menjadi jelas dan dinamis.
Sound
governance
memiliki
banyak
dimensi. Ini meliputi (1) proses, (2) struktur, (3)
kognisi dan nilai, (4) konstitusi, (5) organisasi dan
8|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
institusi, (6) manajemen dan kinerja, (7) kebijakan,
(8) sektor, (9) kekuatan internasional atau
globalisasi, dan (10) etika, akuntabilitas dan
transparansi. Setiap dimensi ini bekerjasama
dengan lainnya seperti orkestra, dengan leadership
yang jelas dan partisipasi dinamis elemen atau
komponen
interaktif,
sehingga
memberikan
kualitas sistem governance di luar harapan.
1. Proses. Sound governance berisi sebuah
proses yang mengatur segala interaksi segala
elemen atau stakeholder yang terlibat; ini adalah
makna yang ingin dihasilkan oleh good
governance. Tapi, sound governance bukanlah
tentang proses internal dan eksternal; ini juga
memiliki sebuah struktur.
2. Struktur. Struktur adalah sebuah badan
elemen konstitutif, aktor, aturan, regulasi,
prosedur, kerangka pembuatan keputusan, dan
sumber otoritatif yang bisa memberikan sangsi atau
melegitimasi
proses
governance.
Wujud
strukturalnya dibentuk dan dijalankan secara
vertikal dan horisontal, dan dipengaruhi oleh
beragam faktor dan kekuatan internal dan
eksternal, lokal dan internasional.
Proses
ini
menjelaskan
bagaimana
governance dijalankan, dimana struktur ini
mendefinisikan dan memberikan arah bagi proses.
Sound governance memiliki sebuah struktur yang
padat, legitimate, kompeten, dan dinamsi dalam
bentuk dan substansinya. Dalam governance
publik, contohnya, pejabat, yang terpilih dan
diangkat, stakeholder, organisasi non-pemerintah,
badan rakyat, media, masyarakat sipil, sektor
privat, dan institusi atau kekuatan domestik dan
internasional/global adalah bagian – baik langsung
atau tidak langsung – dari struktur governing, dan
begitu juga aturan dan cara aturan tersebut
didefinisikan.
3. Kognisi dan nilai. Dimensi kognitif atau
nilai merepresentasikan sistem nilai unik atau
deviant dalam struktur atau proses governance.
Contoh, sistem governance yang tidak sehat, korup
dan buruk adalah yang organisasinya longgar,
institusionalisasi dan legitimasinya minim, dan
sangat mengandalkan kekuatan eksternal dalam
melegitimasi kekuasaannya. Ini cenderung rapuh,
dan menunggu waktu yang tepat atau sebuah
peluang kecil hanya untuk terpecah belah.
Sebagian besar pemerintah kontemporer di negara
dunia ketiga seperti Asia, Afrika, dan Amerika
Latin/Tengah masuk dalam kategori ini, karena
mereka lebih mengandalkan struktur kekuatan
global dan dominan, dan sistem governance yang
represif adalah yang cenderung rapuh dan siap
terpecah. Dukungan intervensi militer, ekonomi
dan politik superpower global, malah akan
mempertahankan beberapa rejim di tempatnya.
Kadar keragaman, kompleksitas dan intensitas
dalam proses governance di dalam pemerintah
cenderung rendah dengan interaksi minimum.
Sistem ini mirip jembatan berkarat yang siap roboh
kapan pun. Bisakah ini dirubah menjadi sistem
governance yang sehat? Ya, tapi, perubahan
struktural tetap dibutuhkan untuk membebaskannya
dari diktasi/manipulasi eksternal, dan dari sistem
nilai internal yang korup, eksploitatif, dan represif.
Sound governance melahirkan nilai sehat
dan dinamis yang mendasari dimensi struktur dan
prosesnya. Nilai normatif keadilan, ekuitas,
representasi
integritas,
responsivitas,
tanggungjawab, toleransi dan kesetaraan di
hadapan hukum bagi semua rakyat tanpa melihat
warna, ras, etnis, gender dan umur, membentuk lem
perekat sebuah sistem sound governance yang
menjaga semua dimensi lain tetap saling berkaitan
dalam cara yang kuat. Dimensi kebijakan bisa
menegakkan atau melemahkan sistem governance,
yang ditentukan oleh niat dan hasil atau proses
ideasi, formulasi, legitimasi, implementasi dan
evaluasi kebijakan. Kebijakan governance juga
menjadi wakil filosofi politik dan ekonomi sebuah
sistem governance, karena berbagai aksi kebijakan
atau ketiadaan aksi bisa membawa akibat bagi
kelas atau kelompok sosial dan ekonomi berbeda di
dalam
masyarakat.
Sound
governance
mempertimbangkan semua faktor ini, dan
cenderung
menjaga
keseimbangan
dinamis
berbagai kepentingan dan potensi hasil yang
melayani kepentingan nasional dan integritas
sistem governance itu sendiri. Dimensi kebijakan,
karena itu, adalah sebuah kaca dari sistem
governance,
dan
kebijakan
yang
jelas
mencerminkan sebuah sistem governance yang
jelas dan transparan.
4.
Konstitusi.
Selanjutnya,
dimensi
governance dan sound governance yang paling
penting adalah konstitusi pemerintahan dan sistem
governance. Konstitusi adalah dokumen dasar yang
menjadi cetak biru dari governance. Meski begitu,
dalam sistem governance yang lemah, kurang
terorganisasi dan tidak jelas – meski masih disebut
sistem – konstitusi tidak lebih sekadar dokumen
formal; ini masih sering diabaikan, dan hanya
digunakan secara selektif
untuk melayani
kepentingan tertentu. Inilah masalah tipikal
“formalisme”
atau
dualitas
dalam
proses
9|Page
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
governance yang sangat dipengaruhi atau didikte
oleh
struktur
kekuatan
global
eksternal.
Formalisme terjadi ketika aturan dan regulasi
formal diganti oleh norma dan perilaku informal
dan tidak resmi dalam politik, governance, dan
administrasi untuk melayani tujuan spesifik, tapi
ini diterapkan secara kaku ketika melawan
penantang sistem (Farazmand, 1989; Riggs, 1994).
Semua sistem governance menunjukkan
sebuah kadar formalisme, dan ini berisi bangsa
industri maju di Barat, tapi masalahnya lebih
kronis dalam bangsa yang maju dan kurang maju
(Riggs, 1966, 1994). Tingginya kadar formalisme
bisa merusak legitimasi sistem. Sebuah konstitusi
bisa menjadi sumber legitimasi yang paling penting
dalam sistem governance; sebuah konstitusi juga
mendukung kejelasan governance di level nasional.
5. Organisasi dan institusi. Dimensi
governance lainnya dan sound governance adalah
komponen organisasi dan institusional. Apa yang
dimaksud dengan institusi governance? Seberapa
baik institusi ini dijalankan secara berkoordinasi
dengan institusi pemerintah lainnya? Struktur dan
proses governance atau kebijakannya ditentukan
oleh institusi governance, dan tanpa institusi, tidak
ada sound governance. Apakah institusi yang
disangsikan secara formal dan konstitusional
dikatakan legitimate? Apakah institusi informal
memainkan peran kuat dalam proses governance?
Ini adalah pertanyaan dasar seputar dimensi
governance.
Meski
begitu,
institusi
tanpa
organisasi yang jelas dikatakan rapuh dan
cenderung hancur, karena tidak bisa mengerjakan
dan melakukan apa yang menjadi maksud
pembentukannya. Kegagalan ini bisa menyebabkan
kegagalan kebijakan, struktur dan proses sistem
governance; yang di sini disebut unsound
governance. Di lain pihak, institusi yang berkinerja
baik bisa menghasilkan sound governance.
Ada beberapa pertanyaan kunci di sini:
Seberapa baik institusi governance diorganisir?
Seberapa baik organisasi sistem governance
dijalankan? Seberapa baik hasil kinerja organisasi
bisa memberikan manfaat bagi konstituensi
governance, klien dan rakyat ? Ini adalah ukuran
pokok dimensi sound governance. Institusi tanpa
organisasi yang jelas tidak bisa bertahan, tapi
organisasi tanpa institusi pun juga rapuh dan
berpeluang kecil untuk bertahan; legitimasinya
masih
mengandalkan
institusionalisasi
yang
memberikan rekognisi kognitif, sekaligus menjadi
fitur normatif yang mendukung kejelasan sistem
governance. Karena itu, dimensi institusional dan
organisasi menjadi komponen integral bagi sound
governance.
6. Manajemen dan kinerja. Dimensi
manajerial dan kinerja dari sound governance
memiliki keterkaitan erat. Ini adalah bagian
integral dari sistem keseluruhan. Tapi, sekadar
kinerja saja tidak cukup; ini harus membuahkan
hasil yang diinginkan, tepatnya yang bisa
diterjemahkan menjadi legitimasi institusional dan
sistem. Dimensi manajemen adalah ibarat sebuah
lem, tepatnya transmisi sistem yang membuahkan
hasil yang diinginkan. Manajemen harus diberitahu
seputar
pengetahuan,
teknologi,
kapasitas,
sumberdaya dan keahlian terbaru, yang intinya
perlu diupdate secara konstan lewat penelitian dan
pengembangan, pelatihan dan peningkatan, dan
pembentukan kapasitas. Tanpa sistem manajemen
yang jelas seperti yang dikarakterkan oleh efisiensi
dan efektivitas, sound governance kehilangan
kompetensi, menghasilkan kinerja buruk, sampah
dan duplikasi, biro-patologi dan kekurangan
legitimasi.
7. Kebijakan. Selanjutnya adalah dimensi
kebijakan
dari
sound
governance,
yang
memberikan panduan, arahan dan kendali yang
jelas bagi elemen atau dimensi proses, struktur dan
manajemen. Salahsatunya adalah eksternal dari
organisasi governance, dan ini berasal dari otoritas
legislatif dan politik atau judisial yang
merepresentasikan keinginan dari rakyat. Jenis
kebijakan ini memandu dan memberikan arahan
bagi institusi dan organisasi governance untuk
mencapai tujuan dan target yang diinginkan. Tipe
kedua kebijakan adalah yang internal dalam
organisasi dan institusi governance; ini adalah
kebijakan organisasi, atau panduan kepada peran
yang mendefinisikan dan menetapkan aturan,
regulasi, prosedur dan nilai yang digunakan untuk
menghasilkan kinerja organisasi dalam misi dan
tujuan sound governance seperti yang diharapkan.
Secara bersama, kebijakan eksternal dan internal
menjadi mekanisme kendali bagi kinerja organisasi
dalam sound governance.
Semakin banyak partisipasi rakyat dalam
pembuatan
kebijakan
ini,
semakin
besar
kredibilitas dan legitimasi yang diberikan ke
manajemen publik dan sistem governance. Tanpa
partisipasi rakyat dalam pembuatan kebijakan dan
manajemen, rakyat dan badan konstituen masih
dalam kegelapan; mereka kekurangan pengetahuan
dan informasi tentang apa yang terjadi; dan mereka
kemudian menjadi obyek atau subyek pasif dari
aktivitas pemerintah. Merosotnya kepercayaan
10 | P a g e
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
dalam organisasi publik dan pemerintahan akan
terjadi, yang menimbulkan rendahnya legitimasi
dan krisis governance. Karena itu, partisipasi
adalah sebuah dimensi sound governance, yang
melibatkan rakyat dalam apa yang disebut
governance; dan sound governance, seperti good
governance, bukan hanya melibatkan partisipasi
rakyat, tapi juga mendorong terjadinya itu.
8. Sektor. Dimensi lain dari sound
governance adalah fitur sektoral yang membentuk
semua dimensi lain. Dimensi sektoral dari
governance dikatakan penting karena difokuskan
pada sektor spesifik seperti industri, pertanian,
desa, kota, ilmiah, penelitian dan pengembangan,
pendidikan, kesehatan, transportasi dan area
lainnya. Sound governance sektoral membutuhkan
partisipasi langsung dari rakyat, manajemen yang
mampu, dan pengetahuan dan keahlian dalam
kinerja organisasi publik. Tapi koordinasi,
kerjasama, dan pembagian pengetahuan dan
informasi antar sektor dan antar organisasi
dikatakan sebagai bahan penting dari sound
governance. Sayangnya, banyak sistem governance
dan organisasi ini kekurangan elemen absolut bagi
koordinasinya, baik dalam negara industri dan
negara berkembang.
9. Kekuatan internasional atau globalisasi.
Dimensi sound governance lainnya dan yang sangat
penting adalah dimensi global atau internasional.
Saat ini, di jaman cepatnya globalisasi dan
keterkaitan global, negara-bangsa, pemerintah dan
rakyat masuk ke dalam – baik sukarela atau
dipaksa – rejim yang tidak toleran dengan perilaku
governance apapun yang sebelumnya dianggap
normal dan internal dalam pemerintah berdaulat
(misal, Rejim Apartheid di Afrika Selatan, atau
genosida
di
Afrika),
atau
menuntut
diimplementasikannya
aturan,
regulasi,
dan
protokol yang disepakati bersama di level regional
atau global.
Contoh organisasi internasional dan global
di kategori fungsional adalah United Nations dan
beragam agensi dan organisasi yang tersebar di
dunia, seperti International Labor Office, World
Food Organization, World Health Organization,
WB, IMF, WTO dan lainnya. Yang menyertai
organisasi internasional ini adalah beragam
organisasi gerakan global neo-pemerintah dan
grassroot, yang dibentuk oleh rakyat di dunia, yang
target dan aktivitasnya adalah untuk mewujudkan
tujuan seperti lingkungan, kemiskinan, migrasi,
kesehatan dan kelaparan, dan hak asasi manusia.
Kekuatan dan institusi internasional ini memainkan
peran penting dalam mendefinisikan parameter
governance di berbagai negara, bahkan dalam
bangsa industri yang kuat sekali pun. Yang
dimaksud bukanlah organisasi pemerintah atau
korporat; ini adalah network dan organisasi
berikatan longgar yang dibentuk oleh masyarakat
grassroot dalam budya berbeda yang tidak
mengenal batas geografi. Mereka membentuk
gerakan
global
“kontra-globalisasi”
dan
“glokalisme”, dan merepresentasikan antithesis
dari globalisasi dan anomali-nya.
Sayangnya, fitur pokok dari dimensi
governance
internasional
atau
global
terkontaminasi oleh motif neo-kolonialist dan oleh
struktur kekuatan global yang kolonialis dan
imperialistik yang didominasi oleh korporasi
transworld dan pemerintah superpower Barat,
seperti United States, yang cenderung mendikte
preferensi kebijakan kepada negara berkembang
dan kurang maju di dunia. Kecenderungan ini
menjadi masalah kontinyu yang menghambat
perkembangan dan peningkatan sound governance
demokratik di negara dunia ketiga selama satu
abad. Kekuasaan militer global dan dominasi
politik, kontrol sumberdaya dan tenaga buruh
murah, dan pasar dumping, mendorong negara
kapitalist Barat, termasuk yang memiliki sistem
demokratik sendiri, untuk melakukan intervensi
militer, ekonomi dan politik ke dalam negara dunia
ketiga. Kekuatan imperialist dan kolonialist juga
mengontrol kursi sistem governance global seperti
UN Security Council, WTO, WB, IMF dan lainnya
yang memberikan bantuan ke negara dunia ketiga.
Dengan mengontrol institusi finansial,
politik dan ekonomi strategis di dunia, kekuasaan
Barat, khususnya di United States, mampu
mendikte pilihan kebijakan, termasuk jenis rejim
dan pemerintah, kepada negara dunia ketiga.
Akibatnya, sistem kolonial dari abad sebelumnya
tetap berlanjut meski dalam bentuk baru, yaitu neokolonialisme dan imperialisme. Sayangnya, seiring
runtuhnya superpower global, Uni Soviet, tidak ada
lagi check and balance, dan tidak ada lagi
pencegah penyimpangan dan penindasan yang
dilakukan kerajaan global baru.
Dalam lingkungan global ini, sistem
governance di negara berkembang dan kurang maju
masih rusak, dan sayangnya, banyak cacat dan
diktasi global ini sering dirasakan rakyat dan
pemerintah dunia ketiga dalam topeng kata
“demokrasi” dan “kebebasan”, dimana dalam
realitanya, demokrasi dan kebebasan bisa
dijauhkan dari masyarakat mana pun. Sejarah di
11 | P a g e
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
abad 20 menjadi saksi dari sejumlah intervensi
militer, ekonomi dan politik yang dilakukan United
States dan beberapa pengkoloni Eropa Barat di
Afrika, Asia, dan Amerika Latin/Tengah. Saat ini,
di jaman globalisasi dan apa yang disebut tatanan
dunia baru, United States berusaha merubah rejim
yang tidak disukainya, atau merubah pemerintah
yang mampu menetapkan hak demokratik yang
tidak sesuai dengan kepentingan elit korporat
global dan pemerintah US.
Karena itu, dimensi global dan internasional
dari sound governance memiliki hambatan serius,
dan akibatnya, banyak pemerintah di negara dunia
ketiga mengalami kerugian, dan tetap merugi di
tengah krisis legitimasi karena leader atau rejim
yang tidak mendukung kepentingan rakyat tetap
berkuasa di negara tersebut dan melayani
kepentingan elit kekuatan global. Apapun
terhambatnya kekuatan global, sound governance
bisa diimplementasikan di negara berkembang,
dengan beragam kadar kesuksesan dan efektivitas.
Penentuan nasib sendiri ini adalah hak masyarakat
pribumi, dan sound governance demokratik bisa
diwujudkan lewat partisipasi rakyat dalam
panggung politik dan governance, dan hanya lewat
governance dan administrasi yang partisipatif -lah
maka sistem bisa menjadi jelas.
10. Etika, akuntabilitas, dan transparansi.
Fitur pokok dari sound governance adalah pondasi
pokok dari nilai etika, kebutuhan akuntabilitas, dan
struktur dan nilai transparansi. Prinsip kardikal
tentang cek governance untuk menghindari
penyalahgunaan dan korupsi sistem atau untuk
menghindari prinsip buta efisiensi dan ekonomi
murni dalam proses manajemen dan administrasi.
Level Governance
Governance berisi level lokal, nasional, regional
dan internasional, atau global. Di jaman
globalisasi, semua level governance ini bisa
berhubungan langsung atau tidak langsung. Meski
beberapa persoalan governance bisa dipengaruhi,
disangsikan atau diinspirasikan secara global,
kalangan lainnya memberikan efek trend-setting
bagi negara-bangsa dan pemerintahnya. Contoh,
meski persoalan kemiskinan, kesehatan, dan
imigrasi menjadi pertimbangan global, ini juga
memberikan dampak bagi governance lokal dan
nasional.
Sebaliknya, persoalan governance lokal dan
nasional masih dipengaruhi oleh norma, standar,
dan
rejim
internasional
yang
meregulasi
governance domesitk di berbagai area ekonomi,
politik, masyarakat, budaya dan administrasi.
Banyak persoalan governance metropolitan yang
menjadi persoalan global, yang menuntut adanya
informasi, teknologi dan keahlian kolektif dan
global, contohnya dalam hal pengadaan layanan
kota, persoalan darurat dan keamanan, masalah
kemiskinan dan perumahan, polusi air dan udara,
dan masalah kejahatan dan lainnya.
Governance lokal dalam model sound
governance bisa menghasilkan partisipasi rakyat
aktif, yaitu lewat keterlibatan langsung atau tidak
langsung, pengadaan jasa bersama, produksi
bersama,
dan
manajemen
bersama
dalam
transportasi,
perumahan
dan
sebagainya.
Pembentukan dan peningkatan partnership adalah
sebuah fitur pokok dari reformasi kontemporer
dalam sistem governance dan manajemen.
Governance nasional jelas dibutuhkan untuk
mengikuti standar global dan internasional, dan
juga mematuhi norma atau rejim yang dibentuk
kolektif lewat institusi supranasional seper ti United
Nations dan agensi afiliasinya.
Politik dominan memainkan peran besar
dalam menetapkan proses, tujuan dan hasil rejim
atau regulasi internasional dan global. Bangsa yang
kurang kuat di dunia ketiga adalah sisi penerima
dari rejim governance global ini. Karena itu,
kemampuan bangsa yang kurang kuat di dunia
ketiga masih dihambat oleh pengaruh yang
diberikan oleh bangsa yang lebih kuat di Barat,
yaitu United States dan negara industri lain, yang
lebih mengejar kepentingan nasional, korporat dan
militer.
Level governance lokal bukan lagi sebuah
fenomena baru di abad 21. Hubungan internasional
dan sistem governance global adalah yang
berhubungan langsung, dan ini adalah fitur kembar
dari sistem atau skema governing di dunia. Di masa
lalu,
selama
Cold
War,
ada
persaingan
internasional antara dua superpower – United
States yang merepresentasikan kapitalisme Barat
dan Uni Soviet yang merepresentasikan sistem
sosialis dan sebagian besar negara yang masuk
dalam satu dari dua kubu ini, atau bahkan yang
masuk ke sistem dunia ketiga dari negara-negara
Non-Sekutu yang berjuang menjaga netralitas dan
independensinya. Meski begitu, dalam realitanya,
kompetisi de facto dan alinasi blok kekuasaan
selalu ada, baik langsung atau tidak langsung.
Dengan hancurnya Uni Soviet, kompetisi global
untuk governance dunia mulai hilang dan sistem
tatanan dunia baru diklaim secara unilateral oleh
12 | P a g e
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
United States dan korporasi transworldnya yang
cenderung menguasai dunia lewat globalisasi
kapital yang komprehensif.
Negara-bangsa
dan
pemerintah
yang
menolak tekanan global pastinya terancam oleh
intervensi militer dan beragam sarana, sangsi dan
tekanan ekonomi, politik dan teknologi. Targetnya
adalah menghasilkan keseragaman, standar dan
sistem governance dan ekonomi yang diinginkan
guna menindaklanjuti kepentingan korporasi
transworld dan pemerintah superpower di United
States dan sekutunya dalam budaya Barat. Seperti
yang ditunjukkan sebelumnya, gerakan grassroot,
kelompok resistansi global, beragam network
global, dan negara atau pemerintah penentang
membentuk antithesis proses globalisasi dan sistem
governance global yang disebut sebagai tatanan
dunia baru. Network gerakan global membentuk
kekuatan
dialektik
kontra-globalisasi
dan
glokalisme, tepatnya kekuatan yang harus
dipertimbangkan oleh desainer globalisasi dan elit
kekuatan global di masa depan.
Karena itu, governance global memiliki
bentuk baru, kompleks dan dinamis yang
dikarakterkan oleh fluks, ketidakpastian, perubahan
yang cepat, kekacauan, dan dinamika perubahan
yang tidak terprediksi. Pendeknya, sistem
governance
lokal,
nasional,
regional
dan
internasional atau global, bisa berhubungan secara
langsung atau tidak langsung, dan dinamika
berbagai level sistem governance memberikan
peluang besar bagi penelitian ilmu sosial guna
meningkatkan pengetahuan dan kinerja governance.
Laboratorium global dari governance sekarang
dibentuk, dan pemerintah dan yang diperintah
memiliki peluang untuk mempelajari opsi, solusi
dan masalahnya.
INOVASI KEBIJAKAN DAN ADMINISTRATIF
Inovasi adalah kunci bagi sound governance, dan
inovasi dalam kebijakan dan administrasi adalah
hal sentral bagi sound governance. Tanpa inovasi
kebijakan dan administratif, governance masuk ke
kondisi yang busuk dan tidak efektif, kehilangan
kapasitas pemerintahannya, dan menjadi target
kritikisme dan kegagalan. Sound governance,
karena itu, menuntut adanya inovasi kontinyu
dalam proses kebijakan dan administrasi, struktur
dan sistem nilai. Inovasi dalam teknologi,
pengembangan sumberdaya, sistem komunikasi,
organisasi
dan
manajemen,
pelatihan
dan
pengembangan, penelitian dan sebagai induk dari
area lain yang penting bagi kejelasan governance
dan administrasi.
Inovasi
kebijakan
dalam
governance
dianggap penting bagi adaptasi dan penyesuaian
lingkungan yang berubah cepat dalam dunia yang
sedang mengalami globalisasi. Ini jelas penting
bagi pembentukan dan peningkatan kapasitas
pemerintahan dan bagi sound governance.
Kegagalan berinovasi berarti kegagalan dalam
beradaptasi, membangun kapasitas, dan melakukan
pemerintahan yang efektif. Inovasi dalam proses
dan struktur administratif dianggap penting bagi
organisasi dan manajemen sistem governance, dan
bagi implementasi kebijakan inovatif yang efektif.
Tanpa sistem administratif atau manajerial
yang inovatif dan adaptif, kebijakan inovatif bisa
gagal; kebijakan inovatif tidak akan berarti apa -apa
tanpa adanya organisasi dan kapasitas untuk
mengimplementasikannya; dan tanpa implementasi
atau administrasi yang jelas, tidak ada sound
governance. Karena itu, inovasi kebijakan dan
administrasi adalah kunci dari sound governance,
khususnya di jaman globalisasi dan perubahan yang
cepat. Inovasi kebijakan dan administratif berisi
beragam
inovasi
manajerial,
institusional,
organisasi, budaya dan teknologi untuk tujuan
adaptasi dan sebagai ide kreatif dan baru yang
merubah proses dan struktur governance. Ini
mempermudah pembentukan dan peningkatan
kapasitas manajerial, administratif dan governance,
bukan hanya dalam menjaga kinerja tinggi tapi
juga proses antisipasi, guna menghadapi tantangan
jaman globalisasi.
Referensi
Argyriades, Demterios, (2001). Final Report on
Governance and Public Administration in the
21 st Century: New Trends and New
Techniques.
International
Congress
of
Administrative Sciences, Athens, Greece,
July 9 – 13.
Barzelay, Michael. (2001). The New Public
Management.
Berkeley:
University
of
California Press.
Behn,
Robert (2001). Rethinking Democratic
Accountability. Washington, DC: Brookings
Institution Press.
Buchanan, James and Gordon Tolluck. (1962). The
Calculus of Consent. Ann Arbor: University
of Michigan Press.
13 | P a g e
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
Cameron, G.G. (1968). History of Early Iran. New
York: Greenwood Press.
Frederickson, George. (1997). The Spirit of Public
Administration. San Francisco: Jossey-Bass.
Cook,J.M. (1983). The Persian Empire. New York:
Schocken Books.
Frye, Richard. (1975). The Golden Age of Persia.
New York: Harper and Row.
Denhardt, Robert. (2002). Trust as Capacity: The
Role of Integrity and Responsiveness. Public
Organization Review. A Global Journal 2(1):
65-76.
Ghirshman, R. (1954). Iran: From the Earliest
Tunes to the Islamic Conquest. New York:
Pengiun Books.
Donahue, John and Joseph Ny, eds. (2002).
Market-Based Governance. Washington, DC:
Brookings Institution Press.
Hardt, Michael, and Antonio Negri. (2000). Empire.
Cambridge, Ma: Harvard University Press.
Downs, Anthony. (1962). Inside Bureaucracy.
Boston: Little, Brown.
Dror, Yeheskel. (2001). The Capacity to Govern.
London: Frank Cass.
Farazmand, Ali. (1989). The State, Bureacracy,
and Revolution in Modern Iran: Agrarian
Reform and Regime Politics. Westport: CT:
Praeger.
____.(1998). Administration of the Persian
Achaemenid
World-State
Empire:
Implications
for
Modern
Public
Administration. International Journal of
Public Administration 21(1): 25-26.
____(1999a).
Building
Partnerships
for
Governance. Background paper presented at
the UN-sponsored World Congress on
Governance, Manila, the Philipines, May 31 June 4.
____(1999b).
Globalization
Administration.
Public
Review 59(6): 509-522.
and
Public
Administration
_____(2001). Globalization, the State and Public
Administration: A Theoretical Analysis with
Policy Implications for Developmental
States. Public Organization Review: A
Global Journal 1(4): 437-464.
_____(2002a). Globalization, Privatization, and the
Future of Governance: A Critical Assessment.
Public Finance and Management 2(1): 125153.
_____(2002b). Privatization and Globalization: A
Critical Analysis with Implications for Public
Management Education and Training.
International
Review of Administrative
Sciences 68(3): 355-371.
Hood, Christopher. (1991). Public Management for
All Seasons? Public Administration 69(1): 319.
Jorgensen, Torben Beck. (1993). Modes of
Governance and Administrative Change. In
Jan Kooiman, ed., Modern Governance.
London: Sage, pp. 219-234.
Kettl,
Don. (1993), Sharing Power: Public
Governance
and
Private
Markets.
Washington, DC: Brookings Institution Press.
Kooiman, Jan, ed. (1993). Modern Governance:
New
Government-Society
Interactions.
Londons: Sage.
Niskanen, William. (1971). Bureaucracy and
Representative Government. Chicago: AldineAtherton.
Olmstead,A.T (1948). History of the Persian
Empire: The Achaemenid Period. Chicago:
University of Chicago Press.
Osborne, David, and Ted Gaebler.(1992).
Reiventing
Government:
How
to
Entrepreneurial Spirit in Transformating the
Public Sector. New York: Penguin.
Peters, Guy (1996). Models of Governance for the
1990s. In Don Kettl and Brinton Milward,
eds., The State of Public Management. MD:
Johns Hopkins University Press, pp. 15-44.
Peters, Guy, and D.J. Savoie. Eds.(1995).
Governance in a Changing Environment.
Montreal: McGill-Queens University Press.
Public Organization Review: A Global Journal 2(1)
(2002). Entire issue.
Rahman, A.T. Rafigur.(2001). Reforming the Civil
Service for Government Performance: A
14 | P a g e
SOUND GOVERNANCE – Inovasi Kebijakan dan Administratif
Partnership
Perspective.
University Press Limited.
Dhaka:
The
Riggs, Fred.(1966). Thailand: The Modernization of
Bureaucratic Polity.
____.(1994). Bureaucracy: A Profound Puzzle for
Presidentialism. In Ali Farazmand, ed.,
Handbook of Bureaucracy. New York: Marcel
Dekker, pp. 97-148.
Salamon, Lester M. (1989). Beyond Privatization:
The Tools of Government Action. Washington,
DC: Urban Institute Press.
UNDESA (United Nations Department of Economic
and Social Affairs). (1998). Governance in
Africa: Consolidationg the International
Foundations. Report of the Joint ECA/DESA
Conference on Governance in Africa, Addis
Ababa, Ethiopia, March 2-6.
UNDP (United Nations Development Program).
(1997a). Governance for Sustainable Human
Development: A UNDP Policy Document.
New York: UNDP, January.
____.(1997b). Reconceptualizing Governance,
Discussion Paper 2. New York: UNDP.
____.(2002). Ten Notes on Good Governance
Implementation. Paper presented by Paul
Oquist. UNDP/UNOPS Paragon Regional
Governance Programme for Asia, Eastern
Regional
Organization
of
Public
Administration (EROPA) Conference in
Hongkong, October.
Williamson, Oliver (1985). The Economic
Institutions of Capitalism: Firms, Markets,
Relational Contracting. New York: Free
Press.
15 | P a g e