Proceeding INNOVATIVE GOVERNANCE Editor

advertisement
Proceeding
INNOVATIVE GOVERNANCE
Editor:
Dr.M.R. KhairulMuluk,S.Sos.,M.Si
Published by:
UB Press and Faculty of Administrative Science
University of Brawijaya
Innovative Governance
e-ISBN : 978-602-203-444-5
Copyright @ June, 2013
Published by :
Universitas Brawijaya Press (UB Press)
Veteran St., Malang 65145 Indonesia
Phone: 0341-551611 Ext. 376
Fax: 0341-565420
e-Mail: [email protected], [email protected]
http://www.ubpress.ub.ac.id
Kata Pengantar
Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Allah SWT atas terselesaikannya
Proceeding Konferensi Nasional “Innovatie Governance”. Proceeding yang merupakan
kumpulan dari makalah (paper) konferensi ini, merupakan kegiatan yang diselenggarakan
dalam rangkaian ASPA Indonesia International Seminar and IAPA Annual Conference pada
Juni 2012 yang lalu. Seminar yang mengusung konsep Innovative Governance ini
membahas fenomena-fenomena dalam administrasi publik baik secara teoritis maupun
praktis yang terbagi menjadi enam (6) tema besar, meliputi: Ideologi dan Kepemimpinan,
Kebijakan Publik, Manajemen Publik, Kesejahteraan Sosial, Public Services and Utilities,
serta Community, Sustainable and Development.
Kepemimpinan dan Ideologi membahas mengenai peran kepemimpinan yang efektif
dalam pembangunan. Kebijakan publik berbicara mengenai implementasi kebijakan di
beberapa substansi kebijakan, aktor-aktor kebijakan serta dinamika kebijakan. Manajemen
publik menyajikan berbagai pembahasan mengenai pengelolaan organisasi publik dalam
upaya menjamin kualitas pelayanan publik. Hal ini terkait juga dengan perencanaan,
pengorganisasian serta pengendalian fungsi manajemen publik. Kesejahteraan sosial (social
welfare) menyangkut pembahasan mengenai upaya memberikan jaminan kesejahteraan
kepada masyarakat seperti melalui asuransi maupun konsep zakat. Public Services and
Utilitiesmembahas mengenai pengembangan pelayanan public melalui pembangunan
infrastruktur (ekonomi, sosial), jejaring sosial serta kinerja pelayanan itu sendiri. Sedangkan
tema Community, Sustainable and Developmentmengangkat mengenai upaya membangun
masyarakat di berbagai sisi (ekonomi, sosial dan lingkungan) baik melalui empowerment,
environmental management maupun partisipasi masyarakat dalam pembangunan.
Kami menyadari bahwa buku ini masih jauh dari sempurna, oleh karena itu kritik dan
saran dari semua pihak yang bersifat membangun selalu kami harapkan demi kesempurnaan
buku ini.Akhir kata, kami sampaikan terima kasih kepada semua pihak yang telah berperan
serta dalam penyusunan jurnal ini dari awal sampai akhir. Semoga Allah SWT senantiasa
meridhai segala usaha kita. Amin.
Ketua Umum
ASPA Indonesia International Seminar and IAPA Annual Conference 2012
Dr. M. R. KhairulMuluk, M.Si
Innovative Governance
v
Daftar Isi
Kata Pengantar ........................................................................................................................................v
Daftar Isi ...............................................................................................................................................vii
Kepemimpinan Berbasis Budaya Kinerja Tinggi Pada Organisasi Publik
Desna Aromatica ...................................................................................................................................1
Pembangunan Free Idea di Indonesia
Heru Nurasa,Yogi Suprayogi Sugandi, Asep Sumaryana.................................................................9
Quo Vadis Pendidikan Demokrasi Di Indonesia
Mustiqowati Ummul Fithriyyah ........................................................................................................19
Gagasan Kebijakan DariPerubahan Kultur, Kewenangan DanKepemimpinan Walikota
Tamrin..................................................................................................................................................29
Resep Sukses Untuk Pemerintahan Inovatif di Indonesia
Yuni Budiastuti ...................................................................................................................................39
PUBLIC POLICY
Stakeholder Dalam Proses Negosiasi Kebijakan Relokasi Ibukota Kecamatan Studi Kasus
Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa
Amrullah..............................................................................................................................................51
Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Sebagai Kebijakan “Kelas Dua” Dalam
Pembangunan Kota: Kasus Kota Makassar
Andi Luhur Prianto ............................................................................................................................67
Implementasi Kebijakan Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahandi Kabupaten Rokan
Hilir Provinsi Riau
Febri Yuliani.......................................................................................................................................79
Diskresi Birokrasi Pemerintahan Dan Korupsi
Haniah Hanafie ...................................................................................................................................91
Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik:
Analisis Peluang dan Ancaman Dengan Pendekatan Model Edwards III, di Kota Palembang
Hardiyansyah ....................................................................................................................................103
Potret Kebijakan Berbasis Good Governance
Hendri Koeswara ..............................................................................................................................117
Dinamika Politik dalam Kebijakan Anggaran (Studi Kepentingan Politik Budget
Actorsdalam Pembahasan APBD Provinsi Jawa Timur 2010)
Hermanto Rohman ...........................................................................................................................129
Kebijakan Tribina Cita Kota Malang : Kajian Implementasi Dalam Perspektif Ekologi
Administrasi Publik
Mochammad Makmur......................................................................................................................144
Innovative Governance
vii
Implementasi Program Sertifikasi Guru dalamPeningkatan Mutu Pendidikan
Nur Hafni ...........................................................................................................................................125
Kebijakan Anggaran Pemilu Kada: Wajah Reformasi Birokrasi Di Daerah (Studi: Perumusan
Kebijakan Angaran PemiluKaDa Sumatera Barat)
Rozidateno Putri Hanida..................................................................................................................143
Dinamika Pengembangan Kebijakan Publik yang Demokratis Rutiana Dwi Wahyuningsih ...........154
Kebijakan Pajak Pertambahan Nilai TerhadapPengusaha Kecil di Indonesia
Titi Muswati Putranti .......................................................................................................................163
Kajian Kebijakan Diklat Dalam Rangka Reformasi Birokrasi Di Pemda Provinsi Kalimantan
Tengah
Wisber Wiryanto...............................................................................................................................187
Perpaduan Logika, Etika, dan Estetika Dalam Kebijakan Publik yang Populis
Yuli Tirtariandi El Anshori..............................................................................................................211
PUBLIC MANAGEMENT
Pengaruh Kualitas Audit Internal Terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal,
Dengan Efektivitas TindakLanjut Sebagai Variabel Pemoderasi
Dityatama...........................................................................................................................................219
Telaah Implementasi Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik Sebagai Wujud
Penerapan Prinsip Good Governance
Eko Sakapurnama, Lina Miftahul Jannah, Muh Azis Muslim, Nurul Safitri ............................229
Strategi Dan Inovasi Pemerintah Menghadapi Dampak Demokrasi:Kasus Konflik Etnis
Enceng ................................................................................................................................................243
Kerja Sama Antarpemerintah Daerah di Bidang Penataan Ruang (Studi Kasus: Kawasan
Jakarta, Bogor, Depok, Tangareng,Bekasi, Puncak, dan Cianjur)
Lina Marlia ........................................................................................................................................250
Desentralisasi Dan Efektivitas Pemerintahan Daerah:Studi Efektifitas Organisasi Perangkat
Daerah Kabupaten MarosMelalui Pendekatan Competing Values
Muh. Tang Abdullah.........................................................................................................................261
Mekanisme Hubungan Parpol Dan BirokrasiDalam Sistem Politik Indonesia
Piers Andreas Noak...........................................................................................................................273
Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam PerencanaanPembangunan Di Kecamatan
Garut Kota Kabupaten Garut
RD. Ahmad Buchari..........................................................................................................................283
Strategi Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah Dalam Pengelolaan Kawasan
Perbatasan Negara (Studi Kasus Kabupaten Sanggau,Kalimantan Barat)
Rusdiyanta .........................................................................................................................................293
Governance Policy dalam Aplikasi E-Government pada Layanan Publik di Daerah (Studi
Kasus Pengembangan E-GovernmentPemerintah Kota Denpasar)
Tedi Erviantono.................................................................................................................................309
viii
Innovative Governance
Nilai Budaya dalam Human Governance
Wewen Kusumi Rahayu ...................................................................................................................315
Bureaucracy And Corruption: An Overview Of Cultural Perspective
Sri Weningsih ....................................................................................................................................321
Inovasi di Pemerintahan Daerah: Bagaimana Dapat Menang di “Lautan Berdarah?”
(Innovation In Local Government: How To Win In “Red Ocean?”)
Irwan Noor dan Sjamsiar Sjamsuddin ...........................................................................................329
SOCIAL WELFARE
Prospek Pengembangan Asuransi Bencana Mikrodi Indonesia
Arif Budi Rahman.............................................................................................................................338
Model Collaborative Governance Dalam Pengelolaan Zakat (UntukMencapai Target Mdgs
Dalam Bidang Kemiskinan)
Faizatul Ansoriyah............................................................................................................................347
PUBLIC SERVICES & UTILITIES
When Democratic Values Meet Public Service(Ketika Nilai-nilai Demokrasi Bertemu
dengan Pelayanan Publik)
Bambang Irawan...............................................................................................................................239
Pengembangan Pelayanan Publik Di Tingkat Desa/Kelurahan Studi Pada Desa dan
Kelurahan di Kecamatan Setu Kota Tangerang Selatan
Bambang Pujiyono............................................................................................................................244
Pemanfaatan Jejaring Sosial Dalam Meningkatkan Pelayanan Masyarakat
Dedi Rianto Rahadi...........................................................................................................................254
Peningkatan Kinerja Pelayanan Publik dalam Perspektif Governance
Kristina Setyowati.............................................................................................................................265
Pelaksanaan Pelayanan Kesehatan Pada Keluarga Miskin di Puskesmas Kecamatan Cilandak
Kota Administrasi Jakarta Selatan”
Kuswara E Kusdianto.......................................................................................................................277
Diskriminasi Waria dalam Memperoleh Pelayanan Publik Dasar: Tinjauan dari Perspektif
Human Governance
Sri Yuliani..........................................................................................................................................301
Pelayanan Publik pada Kondisi Turbulensi
Togar Arifin Silaban.........................................................................................................................309
COMMUNITY, SUSTAINABLE & DEVELOPMENT
Model Pengelolaan Air Berbasis Komunitas (Studi Pengelolaan Air Oleh Kelompok
Masyarakat di Lereng GunungKawi Desa Sumber Urip Kabupaten Blitar)
Anwar.................................................................................................................................................323
Revitalization of Family Planning Extension Program (A Case Study from Purbalingga
District)
Dyah Retna Puspita and Slamet Rosyadi........................................................................................335
Innovative Governance
ix
Pengaruh Pemberdayaan Terhadap Kinerja Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota
Depok Jawa Barat
Dr. Muh Kadarisman........................................................................................................................343
Pemberdayaan Diri Masyarakat Miskin Melalui Modal Sosial (Studi di Kecamatan AlangAlang Lebar Palembang)
Siti Rohima ........................................................................................................................................355
AnalisaPola KeterwakilanMasyarakatDalam Badan Permusyawaratan Desa
Susanti ................................................................................................................................................377
Manajemen Penyediaan Air Bersih Berbasis Komunitas Di Kota Bandung
Tomi Setiawan ...................................................................................................................................383
Konsep Keadilan terhadap Hak-Hak Minoritas di Era Otonomi Daerah (Studi pada Tanah
Konflik di Bulukumba, Sulawesi Selatan)
Meita Istianda....................................................................................................................................393
x
Innovative Governance
Kepemimpinan Berbasis Budaya Kinerja Tinggi
Pada Organisasi Publik
Desna Aromatica
Universitas Andalas, Padang, Sumatera Barat
Email: [email protected]
Abstrak:Perubahan dan ketidakpastian lingkungan organisasi publik disertai Unpredictable
attack. Padahal posisinya sebagai organisasinon profit oriented mengharuskan organisasi
selalu dalam kondisi siap melakukan tindakan layanan pada masyarakat. Organisasi wajib
memenuhi harapan sosial dari lingkungan sekitarnya disertai tanggungjawab sosialnya.
Jika fungsi ini gagal, maka keberadaan organisasi akan menjadi tidak berarti dimata
lingkungan,sehingga memungkinkan organisasi tergusur dari eksistensinya. Hal Ini
menuntut organisasi publik harus memiliki pemimpin yang mampu menjadi leader yang
menggiring organisasi menghadapi serangan lingkungan.Dibutuhkan pemimpin yang
inovatif dan berbudaya kinerja tinggi sehingga dapat menggerakkan anggota organisasinya
mencapai tujuan dengan efektif dan efisien.Perubahan lingkungan seringkali ditanggapi
dengan melakukan perubahan nilai-nilai yang dicerminkan dari visi dan misi
organisasi.Seharusnya perubahan visi dan misi disertai dengan meningkatnya budaya
kinerja aparatur, sehingga budaya kinerja yang terpatri dalam visi dapat diaplikasikan dan
dicapai.Sayangnya kebanyakan pemimpin organisasi publik khususnya pada lingkungan
organisasi pemerintahan daerah mengalami apa yang disebut Peter AC Smith dan Hubert
sebagai Titanic syndrome, dengan penyakit plat merahnya. Hal ini dilatar belakangi oleh
paradigma yang melekat bahwa organisasi publik dalam hal ini pemerintah daerah adalah
organisasi yang tidak akan mungkin dapat runtuh karena hal apapun (plat merah). Ini juga
mempengaruhi paradigma dan budaya kinerja aparatur publik sebagai abdi masyarakat dan
abdi Negara.Aparatur publik justru menjadi bad employee dimana kinerja yang diberikan
kurang dari kompensasi yang diberikan.Bahkan sulit menemukan aparatur dengan tipikal
great employee yang mampu memberikan kinerja lebih dari yang diterimannya. Perubahan
yang dilakukan pun terkesan tidak termanajerial dengan baik karena hanya melakukan apa
yang disebut Tjahjono (2011:21) sebagai change paradox.Perubahan nilai seharusnya
diikuti perubahan sikap.Pertanyaan yang sampai saat ini bagi kebanyakan pimpinan masih
sulit untuk dituntaskan jawabannya adalah bagaimana membuat anggota organisasi
memiliki budaya kinerja yang tinggi.Jawabannya adalah dengan melakukan transformasi
budaya kinerja dengan kepemimpinan berbasis budaya kinerja.tulisan ini akan mengupas
bagaimana melakukan transformasi budaya kinerja agar tercapainya tujuan organisasi oleh
aparatur yang memiliki high performing culture
Kata Kunci:Kepemimpinan, Transformasi Budaya Kinerja
Innovative Governance
1
Pendahuluan
Dalam dunia administrasi Negara, selain bagaimana menciptakan sistem yang baik dalam
negara, manusia yang baik juga menjadi faktor penting yang harus diperhatikan.
Bagaimanapun bagusnya sebuah sistem diciptakan dan aturan diberlakukan, bila manusianya
tidak memiliki budaya kinerja yang tinggi, maka tujuan Negara akan tetap sulit dicapai.
Kondisi Perubahan dan ketidakpastian lingkungan organisasi publik yang disertai
Unpredictable attack, dan posisinya sebagai organisasinon profit oriented mengharuskan
organisasi selalu dalam kondisi siap melakukan tindakan layanan pada masyarakat dengan
prima. Baik sistemnya ataupun manusianya. Organisasi wajib memenuhi harapan sosial dari
lingkungan sekitarnya disertai tanggungjawab sosial. Jika fungsi ini gagal, maka keberadaan
organisasi akan menjadi tidak berarti dimata lingkungan,sehingga memungkinkan organisasi
tergusur dari eksistensinya. Hal Ini menuntut organisasi publik harus memiliki pemimpin
yang mampu menjadi leader yang menggiring organisasi menghadapi serangan lingkungan.
Dibutuhkan pemimpin yang berkomitmen menciptakan dan menjaga organisasi dengan
budaya kinerja tinggi, sehingga dapat menggerakkan anggota organisasinya mencapai tujuan
dengan efektif.
Kebanyakan organisasi publik khususnya pada organisasi pemerintahan daerah
menurut Peter AC Smith dan Hubert justru mengalami apa yang disebut sebagai Titanic
syndrome, dengan penyakit plat merahnya, sehingga mempengaruhi paradigma dan budaya
kinerja aparatur publik sebagai abdi masyarakat dan abdi Negara. Aparatur publik justru
menjadi bad employee, dimana kinerja yang diberikan kurang dari kompensasi yang
diterima. Sulit menemukan aparatur dengan tipikal great employee yang mampu
memberikan kinerja lebih dari yang diterimannya. Lantas pertanyaan yang sampai saat ini
bagi kebanyakan pimpinan masih sulit untuk dituntaskan jawabannya adalah bagaimana
membuat anggota organisasi memiliki budaya kinerja yang tinggi agar tercapainya tujuan
organisasi oleh aparatur yang memiliki high performing culture, sehingga menjadi Great
employee.
Tulisan ini bukanlah tentang apa yang dimaksud dengan kepemimpinan berbasis
budaya kinerja tinggi. Tulisan ini adalah tentang bagaimana menjadi pemimpin yang dapat
menjadikan organisasinya sebagai Great Organization, dengan budaya kinerja tinggi.
Organisasi publik pada hakikatnya ada adalah untuk memenuhi kebutuhan
masyarakat. Tujuannya tentu terciptanya kesejahteraan bagi masyarakat, yang dalam
aktivitasnya tidak berorientasi pada optimalisasi pencapaian profit. Dari keberadaannya yang
berfungsi untuk melayani kepentingan masyarakatyang non Provit oriented, maka
aktivitasnya adalah dalam konteks sebagai abdi masyarakat dan abdi Negara. Kenyataannya
pertanyaan yang justru selalu muncul diruang-ruang publik dan dikeluhkan banyak pihak
dimanapun, kapanpun, ternyata value in action organisasi publiktidak sesuai dengan nilainilai budaya organisasi publik itu sendiri, atau ideologi intinya.
Tidak selarasnya antara ideologi inti dengan value in actionini dapat dilihat dari
seringkali ditemukannya organisasi publik yang anggota organisasinya tidak memiliki
budaya kinerja tinggi. Budaya kinerja tinggi adalah kondisi dimana anggota organisasi
mampu menjadi Great Employee, dimana kinerja yang dihasilkan lebih besar dari
pendapatan yang diterima. Bukan hanya pegawai yang memiliki kinerja sebaliknya yaitu bad
employee, atau hanya sebatas Good Employee. Ketika banyak perbincangan, bahkan keluhan
2
Innovative Governance
tentang tidak tingginya kinerja aparatur publik tersebut,maka itu berarti mereka tidak
memainkan dengan sungguh dan baik perannya sebagai seorang abdi. Salah satu penelitian
tentang profesionalisme aparatur RSUD Kota Solok dalam penyelenggaraan layanan
Jamkesmas tahun 2011, yang penulis lakukan bersama tim menunjukkan hasil tersebut.
Salah satu faktor ketidakprofesionalan aparaturyang ditemukan ternyata bersumber dari
paradigma yang salah dari aparatur RSUD. Aparatur tidak menyadari (sengaja ataupun tidak)
makna abdi dalam memberikan layanan kesehatan yang melekat dalam status mereka
sebagai pegawai negeri.
Hasil penelitian menunjukan bahwa value in action justru tidak sesuai dengan nilai
budaya atau ideologi inti dari organisasi publik itu sendiri sebagai pelayan. Bukan abdi
namun majikan. Bukan melayani namun merasa harus dilayani.
Budaya kinerja dalam bentuk perilaku tidak professional dari aparatur dapat
disebabkan banyak faktor. Diantaranya, pertama adalah faktor Pemimpin. Pada hakikatnya
pemimpin bertugas mendirect anggota organisasi bergerak mencapaitujuan organisasi.
Namun sesuai dengan makalah yang pernah penulis sampaikan pada seminar Nasional pada
KAN 4 diMakasar, tentang persyaratan pemilihan calon kepala daerah terhadap desain
organisasi publik dalam hal ini pemerintah daerah.Lemahnya persyaratan dan proses
kampanye yang tidak sehat, menyebabkan desain pemerintah daerah menjadi tidak rasional,
sehingga proses pengorganisasian juga menjadi tidak tepat dengan berbagai alasan dan
kepentingan. Artinya kinerja aparatur tentu menjadi tidak bagus karena kesalahan
pengorganisasian. Selanjutnya dalam tulisan yang pernah ditulis dalam Jurnal ilmu politik no
1 vol 10 tahun 2010 tentang persyaratan calon kepala daerah dan implikasinya bagi birokrasi
publik. Lemahnya persyaratan calon kepala daerah berdampak pada semrawutnya birokrasi
publik,karena pemimpin yang terpilih adalah pemimpin masa bukan pemimpin yang mampu
jadi manajer dalam pemerintahan daerah. Hal-hal tersebut menyebabkan ketika memimpin
sipemimpin tidak mampu mendirect anggota organisasinya untuk berkinerja tinggi. Tentu
hal yang sama akan terjadi dimana nilai budaya organisasi akan berbeda dengan value in
actionnya.
Kedua adalah karena faktor titanic syndrome. Keberadaan organisasi pada syndrome
ini menurut Tjahjono (2011:10) adalah sikap mental patologis yang menghinggapi
pemimpin, anggota organisasi, bahwa organisasi tempat mereka bekerja tidak akan bisa
tenggelam atau bangkrut.Dalam organisasi publik, sikap ini lebih dilatar belakangi oleh
karena sifat plat merah yang melekat dalam organisasi publik. Dampak yang
memprihatinkan dari titanic syndrome tersebut menurut Tjahjono (2011:11) antara lain
adalah absennya semangat in search of excellent. Rendahnya motivasi untuk melakukan
yang terbaik, dan miskinnya etos continuous improvement.Disini lahir orang-orang yang
bekerja dibatasan standar, apa adanya, cenderung menghindari tantangan dan hal-hal baru.
Artinya akan banyak tercipta tipe-tipe anggota organisasi bertipe X, bukannya Y.
kewenangan memonopoli dalam sejumlah urusan dan layanan juga menjadi pemicu penting
hilangnya budaya kinerja tinggi dalam organisasi publik. Ketika masyarakat tidak bisa
memilih atau tidak punya pilihan lain, maka perilaku asal-asalan dalam bekerja jika tidak
dibarengi dengan pemimpin yang punya kepemimpinan akan menumbuh suburkan sikap
tidak profesional tadi sebagai seorang abdi.
Innovative Governance
3
Ketiga. Hal mendasar yang juga menjadi pemicu adalah seleksi pegawai yang tidak
selektif dan metode yang efektif. Kebanyakan seleksi seperti pada Pemerintah daerah dengan
menggunakan merital sistem memang baik dari sisi keadilan. Sistem ini sejauh ini
menghasilkan aparatur yang terseleksi secara ketat dan memenuhi rasa keadilan dalam hal
kesamaan peluang mendapatkan pekerjaan. Sayangnya teknis penerapan metode sistem ini
dilapangan masih tidak mampu menghadirkan abdi yang menurut Gallagher dalam Tjahjono
(2011:94) harusnya punya karakteristik berikut ini:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
The strategist
The motivator for another
Team builder
The nimble
The customer champions
The passionate
The visionaries
Rekruitmen kebanyakan direcoki dengan pertanyaan yang sifat seleksinya hanya
menguji intelektualitas pegawai dengan tidak imbangnya porsi ujian seleksi yang dapat
menggali soft skill calon pegawai. Akibatnya kebanyakan ditemui seperti pada pemerintah
daerah, kebanyakan pegawai miskin inovasi, lamban bekerja dan hanya menunggu instruksi
atasan.
Keempat. Setelah rekruitmen merital sistem dengan segala aspek kelemahannya saat
ini yang perlu diperbaiki, Pendidikan prajabatan pada calon anggota organisasi (pegawai
negeri) juga tidak baik. Salah satunya dari hasil penelitian Fadli Novebriko tahun 2010
tentang efektifitas pelaksanaan Pendidikan dan pelatihan Prajabatan Gol III angkatan XVI
tahun 2010 bagi CPNS dilingkungan PemKab Solok, menunjukkan hasil bahwa banyak
faktor yang dapat dikemukakan tentang penyebab kelemahan dan tidak efektifnya diklat ini.
Mulai dari sumberdaya manusia sampai minimnya sumber daya keuangan.
Kelima. Salah satu pemicu terjadinya lack of innovation dalam organisasi publik
seperti pada Pemerintah daerahadalah karena sistem penilaian kinerja (DP3) pegawai yang
tidak efektif. Ada semacam tuntutan bagi pimpinan untuk stabil menaikkan nilai capaian
kinerja tahunan pegawainya. Padahal hakikatnya DP3 haruslah penilaian riil ditahun
penilaian. Apakah kinerja naik atau turun itulah penilaiannya.Tapi itu jarang diterapkan
diorganisasi publik (Pemda). Itulah yang disebut formalitas belaka.
Dari rekrutmen, cara kerja, dan penilaian yang tidak tepat maka apa yang ditulis
Taliziduhu Ndraha (2005:167) tentang sistem nilai pada organisasi publik seolah mendapat
pembenaran.Nilai yang menjadi karakteristik dominan dari organisasi publik adalah bangun
kekuasaan semudah mungkin. Gunakan kekuasaan seefektif mungkin. Pertanggungjawabkan
penggunaan kekuasaan seformal mungkin. Ini sebenarnya tidak terlepas dari apa yang
disebut pheffer dalam Robbin (2005:47) dimana jika ingin tau bagaimana sebuah desain
organisasi dirancang, tergantung pada preferensi dan kepentingan politik yang berkuasa,
sehingga organisasi publik kemudian menjadi arena politik.
Ketika lahir atau didirikan, sebuah organisasi publik memiliki tujuan melayani publik.
Dalam rangka itulah maka kemudian tujuan itu disajikan secara signifikan dan terspesialisasi
dalam sebuah visi organisasi. Didalam visi terkandung ideology inti yang merupakan jati diri
4
Innovative Governance
budaya dari organisasi tersebut. Namun seiring berjalannya waktu dan semakin heterogen
dan kompleksnya manusia yang terlibat didalamnya dan proses yang dilakukan didalam
organisasi, dalam rangka mencapai tujuan tersebut, maka anggota organisasi mulai
bersentuhan dengan berbagai perilaku yang menggiring mereka pada merosotnya kinerja.
Sebutlah fenomena PNS yang sering bolos dari kantor di jam kerja. Duduk diwarung setelah
apel pagi dan baru menempati posnya melewati jam 9 pagi. Ideology inti kemudian dalam
implementasinya tidak sejalan. Budaya senyum sapa dalam keseharian kerja berubah
menjadi cemberut dan ketus. Ini membuat tampilan organisasi publik menjadi tidak baik
dimata publik. Organisasi membutuhkan transformasi budaya untuk mendapatkan
keselarasan itu.
Menghadapi hal tersebut, maka apa yang harus dilakukan?
Ini adalah pertanyaan singkat namun tidak mudah untuk dijawab. Banyak pilihan perbaikan
yang dapat dilakukan dalam meningkatkan budaya kinerja menjadi berbudaya kinerja tinggi.
Agar nilai budaya menjadi selaras dengan implementasinya. Memperbaiki sistem kerjakah,
atau orang yang bekerja didalamnya?. Menurut penulisdua-duanya sangat penting dan
terkait. Lalu bagaimana cara agar keduanya bisa dilakukan?. Mari kita berusaha melakukan
transformasi budaya pada organisasi publik, agar masyarakat merasa dilayani, bukannya
melayani. Artinya bagaimana agar ideology inti sama dengan value in action nya. Dimulai
dengan pertanyaan apa itu transformasi budaya?
Transformasi Budaya
Transformasi sering disebut sebagai fundamental change. Sebuah perubahan mendasar.
Artinya kita membongkar. Bukan membongkar nilai yang dilegalkan, namun membongkar
nilai illegal yang terjadi dan telah membudaya sehingga membuat kinerja aparatur menjadi
tidak tinggi. Menurut Tjahjono (2011;xiii) bahwa seperti dua sisi mata uang, maka berbicara
soal transformasi dalam organisasi maka akan melibatkan dua hal. Kepemimpinan dan
budaya organisasi. Dalam konteks kepemimpinan berbasis budaya kinerja tinggi ini,
pemimpin adalah sisi penting yang sangat menentukan proses transformasi itu. Sebagai inti
dari organisasi pemimpin akan menjadi penentu arah kebijakan dan manajemen organisasi
dalam melanggengkan jalan organisasi menuju transformasi budaya. Apakah perubahan
yang akan dilakukan terkategori seperti yang dikemukakan Tjahjono (2011:20) sebagai
change Euphoria atau asal berubah. Change Paradox atau seharusnya berubah tetapi
mengalami paradox. Ataukah Change Simplification atau asal berubah.
Transformasi budaya yang dikawal pemimpin hendaknya bukan terkategori tiga
perubahan tersebut. Perubahan yang dilakukan haruslah dengan cara yang benar dan metode
yang tepat. Perubahan ini hendaknya menghasilkan lahirnya anggota organisasi yang
berkualitasdengan paradigma kerja yang baru yang berkinerja tinggi.
Bagaimana Melakukannya?
Banyak cara untuk memulai melakukannya. Diantaranya adalah:
1. Butuh komitmen dari pemimpin selaku top manajemen
Sebagai pemegang kendali jalannya organisasi tentu komitmen pimpinan sangat
diperlukan. Tanpa kesungguhan pimpinan mustahil rangkaian transformasi ini bisa
dilakukan. Tidak hanya keinginan yang sungguh namun disertai komitmen untuk penuh
menjalankannya mulai dari planning hingga controlling pelaksanaan proses transformasi.
Innovative Governance
5
2.
3.
4.
5.
6
Komitmen pimpinan adalah harga mati. Maka bagi Pemerintah Daerah, sang Kepala
Daerah harus menjadi manajer handal yang mampu mendorong para pegawai berkinerja
tinggi. Untuk itu perlu pemimpin yang memenuhi teori kelebihan.salah satunya dengan
memperbaiki persyaratan pencalonan Kepala Daerah menjadi lebih maksimal. Dengan
begitu terpenuhilah kebutuhan teori kelebihan dan didapatkannya pemimpin yang tidak
hanya punya masa dan wibawa tapi juga punya skill sebagai manajer.
Inventarisir budaya organisasi anda (ideology inti)
Komitmen pimpinan harus dilanjutkan dengan melihat kembali visi,misi dan tujuan
organisasi. Untuk apa organisasi didirikan, apa saja kepribadian organisasi yang telah
dirumuskan sebelumnya. Sebagai pimpinan cara ini dapat dilakukan dengan membentuk
tim kerja yang seharusnya berisi seluruh stake holder organisasi. Buat catatan tentang apa
saja ideology inti yang telah dibuat dan disepakati sebelumnya
Inventarisir value in action diorganisasi anda
Ideologi inti adalah sesuatu yang ideal layaknya dunia utopis. Saatnya untuk melihat
realita yang terjadi dalam keseharian aktivitas dalam organisasi. Seperti apa sejujurnya
budaya kinerja anggota organisasi. Buat catatan tentang penyimpangan kinerja dari
ideology inti dan keselarasan kinerja dengan ideology inti. Catatan itu akan sangat
berguna dilangkah berikutnya.
Buat kembali ideology inti budaya yang tidak menyakiti anggota organisasi
Saatnya melihat dengan jelas. Yang seharusnya dilakukan dengan yang nyatanya
dilakukan. Buat pasangannya lalu berikan catatan solusinya. Kegiatan ini sebaiknya
jangan dilakukan oleh beberapa orang saja. Stake holder semua komponen organisasi
harus terwakili dengan adil dan tepat. Saat bertanya budaya kinerja yang bagaimana yang
anggota organisasi inginkan. Kemudian anda sampaikan budaya kinerja organisasi seperti
apa yang anda inginkan, atau seharusya dilakukan. Kegiatan ini bisa dilakukan dalam
pertemuan seperti rapat khusus dan sejenisnya. Anda bisa meminjam metode SOAR yang
biasa dipakai dalam perencanaan strategis. Metode ini dikenalkan oleh Stavros,
Cooperider dan Kelly dalam AB Susanto (2011:25). Metode ini lahir sebagai kritikan
terhadap metode SWOT. SOAR menitik beratkan pada kekuatan, Peluang,Aspirasi dan
Hasil. Metode ini dapat dipakai untuk merumuskan budaya kinerja organisasi yang
diharapkan semua pihak. SOAR (Strenght, opportunity,aspiration, result), mungkin
membutuhkan biaya yang relatif besar dan tempat yang representatif namun untuk hasil
yang memuaskan cara ini sangat sebanding. Dari metode ini anda dapat melanjutkan
membuat ideology inti organisasi. Maka jika ada perubahan terhadap ideology inti,
sertakan juga hal itu dalam visi organisasi. Organisasi publik seperti pemerintah daerah
dalam hal ini organisasi perangkat daerahnya biasanya hanya membuat visi dengan
melibatkan beberapa orang saja. Saatnya sekarang melibatkan seluruh perwakilan lini
manajemen baik top,middle dan lower manajemen. Hasil nilai-nilai yang dirumuskan
(ideology inti) tentunya bukan sebuah ideology yang akan menyakiti anggota organisasi.
Rubah paradigma anggota organisasi anda dengan menanamkan ideology inti
barutersebut.
Saat didapatkan hasil kegiatan D, maka lakukan sosialisasi pada seluruh anggota
organisasi. Berikan motivasi dan izinkan kecanggungan dibulan-bulan pertama saat
budaya itu mulai diterapkan. Anggaplah sebagai masa sosialisasi. Karena budaya yang
dirancang adalah melalui kesepakatan seluruh stake holder, maka anggota organisasi pasti
akan melaksanakannya. Anda hanya harus lebih bersabar dibulan awal dan terus
Innovative Governance
mengontrol pelaksanaan dengan memotivasi Jangan terapkan sanksi atau ancaman
diminggu pertama karena akan membuat ketegangan pada anggota organisasi, sehingga
menimbulkan kecemasan dan perasaan tertekan.
6. Jika perubahan paradigma sulit dilakukan dengan persuasif, terapkan control ketat
Saat masa sosialisasi selesai. Anda tegaskan kembali bahwa pelanggaran akan disertai
sangki. Jika memungkinkan buat lembaga khusus atau bidang khusus yang mengontrol
pelaksanaan tersebut, seperti adanya komisi disiplin. Laksanakan dengan sungguh sanksi
atas pelanggaran secara proporsional. Kebanyakan pada pemerintah daerah pelanggaran
sering diabaikan tanpa sanksi yang jelas penegakannya meskipun telah diatur jelas dalam
Peraturan Pemerintah. Karena jika dibiarkan, artinya anda membiarkan pemusnah budaya
berkeliaran dalam organisasi anda dan itu merupakan penyakit menular yang berbahaya.
Kadang kala kebijakan tidak popular perlu dilakukan dalam penegakan sangsi.
7. Evaluasi kembali dan perbaiki ketidak sempurnaan secara berkala karena ini
tanggungjawab anda sebagai pemimpin
Tidak ada yang sempurna didunia selama itu temuan manusia. Maka selalu adakan
evaluasi berkala pada periode tertentu agar budaya kinerja selalu membaik dari waktu
kewaktu. Itulah saatnya anda dan organisasi anda disebut sebagai great organization
karena anggota organisasi anda memiliki high performing culture.and be the best.
Daftar Pustaka
Ndraha,Taliziduhu.2005.Teori Budaya Organisasi.Jakarta:Rineka Cipta
Robbins,Stephen P.1994.Teori Organisasi;Struktur,Desain dan Aplikasi.Jakarta:Arcan
Susanto,A.B.2011.Management for Everyone 4;organisasi.Jakarta:Esensi Erlangga
Tjahjono,Herry.2010.Culture based leadership;Menuju Kebesaran Diri dan Organisasi
Melalui
Kepemimpinan
Berbasiskan
Budaya
dan
Budaya
Kinerja
Tinggi.Jakarta:Gramedia Pustaka Utama
Aromatica,Desna.2010.Jurnal Analisa Politik;Implikasi Persyaratan Calon Kepala Daerah
Pada Pemilukada Bagi Pengelolaan Birokrasi Publik ISSN:1411-3902 (89105).Jurusan Ilmu Politik Universitas Andalas
Innovative Governance
7
Pembangunan Free Idea di Indonesia
Heru Nurasa,Yogi Suprayogi Sugandi, Asep Sumaryana
Dosen FISIP Universitas Padjadjaran
Email: -
Abstract:Indonesia as a multi ethnic country and the largest moslem country is a good
market in international politic with a dynamic political of origin whose indicate with a
succesful of election in 2004 past year ago. It is a beginning of succesful democratization in
Indonesia in main purspose and western world succesfulin generally, but all of the process
give some notes when the minority and majority groups showing his frigthness to thinks
another idea to implemented his idea.
It would be the end of democratization in Indonesia with more free of groups doing
some a freedom with unresponsible action without a good idea.
Keyword: Free Idea in Democracy
Pendahuluan
Bentuk terpenting dari trend negara modern saat ini adalah dikaitkannya negara modern
dengan demokrasi, kemudian produk ekonomi kapitalis dan ekonomi pasar. Hal inilah yang
menyebabkan perdebatan sengit antara para ilmuwan saat ini. Konsep awal demokrasi
berasal dari bahasa Yunani, yaitu Demokratia. Demo berarti rakyat dan Kratos artinya
memerintah. Arti dasar kata demokrasi adalah sistem politik yang diperintah oleh rakyat,
bukan kalangan monarki atau aristokrat. Kelihatannya sederhana, tapi sebenarnya tidak.
Seperti disinggung oleh David Held, pertanyaannya bisa dialamatkan pada setiap frasa
berikut: Memerintah, Pemerintahan oleh dan Rakyat.
Kita mulai dari frasa rakyat, yaitu:
1. Siapa yang dimaksud dengan “rakyat” itu?
2. Dalam bentuk apa partisipasi rakyat?
3. Persyaratan apa yang harus dipenuhi untuk menjamin partisipasi rakyat?
Menyangkut frasaMemerintah, yaitu:
1. Sejauhmana lingkup memerintah itu? Apakah terbatas kepada bidang pemerintahan atau
ada demokrasi industri?
2. Apakah memerintah mencakup keputusan sehari-hari yang harus diambil oleh
pemerintah, atau hanya mengacu ke keputusan kebijakan utama saja?
Menyangkut frasa Diperintah oleh, oleh yaitu:
1. Apakah perintah “rakyat” harus dipatuhi? Bagaimanakah mengukur kepatuhan dan
pembangkangan?
Innovative Governance
9
2. Apakah ada kemungkinandimana beberapa “rakyat” bertindak diluar hukum, jika mereka
percaya bahwa hukum yang ada tidak adil?
3. Kapan Pemerintah Demokrasi menggunakan cara kekerasan terhadap mereka yang
dianggap menetang kebijakan pemerintah?
Jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan tadi beragam sesuai periode waktu dan
masyarakat. Misalnya, “rakyat” sebelumnya sudah menyadari bahwa mereka adalah sebagai
pemilik, baik kulit putih kalangan terdidik, rakyat awam, orang dewasa pria dan wanita. Pada
bidang politik saja, sedang di masyarakat lain, demokrasi meliputi kehidupan sosial lainnya.
Kemudian pertanyaannya adalah Rakyat mana yang harus diwakili, konsepsi rakyat
memiliki beberapa ke kompleksitasan keinginan yang bisa dijadikan isu-isu untuk kemudian
diformulasikan dalam bentuk hukum oleh negara. Hukum-hukum ini kemudian dijadikan
alasan dasar untuk membunuhi ide-ide lain yang bertentangan. Ataupun beberapa bentuk
ekstrim dengan kekerasan terhadap fisik.
Fenomena semakin banyaknya ide-ide ini harus ditindak lanjuti dengan kemampuan
menganalisis masalah-masalah yang benar-benar memiliki tingkat kebutuhan yang tinggi dan
diperlukan waktu yang cepat untuk menilainya.
Demokrasi dan Free Idea Sebagai Isu yang Sangat Pragmatis
Ada beberapa hal yang harus dicermati dalam kehidupan berpolitik di dunia saat ini yaitu
kombinasi demokrasi dan kapitalisme global yang menyebabkan keamanan, kebebasan di
buat oleh satu pihak dengan cara pihak tersebut dengan mesin-mesin politik, ekonomi dan
budayanya bahkan mesin perangnya.
Pembedaan dari kombinasi demokrasi dan kapitalisme global ini sangat tipis hanya
dibatasi oleh nilai-nilai antara lain; nilai sosial, agama dan budaya. Arena demokrasi
selalunya dilandasi dengan tuntutan free idea, yang lebih mengedepankan isu-isu semasa,
seperti contohnya kenaikan BBM (Bahan Bakar Minyak), epidemic avian influenza (flu
burung), aliran agama Ahmdiyah yang dianggap sebagai ajaran sesat dan sempat menjadi
fatwa larangan dari MUI (Majelis Ulama Indonesia).
Beberapa isu-isu semasa itu jika tidak mendapat tempat maka kelompok-kelompok
yang tidak puas akan bertindak anarkis dan cenderung lebih merusak, seperti yang terjadi di
Indonesia masa lalu saat banyaknya perusakan kantor KPUD (Komisi Pemilihan Umum
Daerah) di beberapa kota-kota di berbagai propinsi di Indonesia, bahkan ketidak percayaan
salah satu kandidat dalam pemilihan kepala daerah di Jakarta lalu sempat terjadi ketegangan
di KPUD Jakarta.
Masa demokrasi sudah mulai luntur ketika nilai-nilai hormat menghormati suatu
keputusan seseorang ataupun kelompok di batasi oleh kepentingan kelompok-kelompok lain
yang bersebrangan idenya dengan kelompok tersebut, tindakan-tindakan itu bisa bersifat
menghancurkan tatanan “free idea”.
Demokrasi dan liberalisasi sangat erat kaitannya, ada beberapa pihak yang
menyatakan bahwa pembebasan ide adalah suatu bentuk liberalisasi yang tidak bertanggung
jawab karena suatu ide tidak bisa dibatasi oleh frame kerangka berpikirmanusia tapi dibatasi
oleh nilai-nilai norma-norma yang legal di lingkungan manusia. Konsep “free market
idea”biasanya dilakukan oleh negara-negara maju atau negara Industri sebagai contoh USA,
10
Innovative Governance
mereka dianggap telah dewasa untuk berpikiran secara rasional yang seimbang, bahkan
negara adidaya ini sudah menyumbang lebih dari 1 milyar dolar untuk menegakkan
demokrasi di negara-negara dunia.
Pada zaman Yunani kuno sistem Demokrasi dengan acuan pasar idea telah digunakan
oleh pakar politik di zamannya dan pada zaman ini pasar demokrasi sangatlah berguna
berkemampuan sehingga pada zaman Yunani kuno kota-kota kecil dibawah kerajaan Yunani
kuno bisa disatukan dalam satu naungan tanpa membatasi ruang gerak kota-kota tersebut
karena demokrasi digunakan secara partisipatoris.
Sehingga pada zamannya bisa menumbuhkan rasa memiliki negara oleh rakyat secara
menyeluruh. Mereka telah mengenal sistem referendum (Pemilihan Umum) yang dilakukan
secara sederhana dengan melibatkan kelompok-kelompok kecil dari beberapa kelompok
kepentingan baik di tingkat lokal ataupun di tingkat pusat sehingga seluruh aspirasi
masyarakat dapat tersalurkan dengan baik (Deden Faturohman dan Wawan Sobari; 2004).
Dari beberapa Kelompok yang mengeluarkan ide tersebut biasanya terdiri dari
Kelompok Kepentingan dan Kelompok Penekan yang selalu memberikan isu-isu dan ide-ide
untuk melakukan dorongan dan tekanan terhadap para administrator dan legislator, biasanya
mereka bergerak dalam bentuk-bentuk payung hukum, contohnya adalah para NGO (Non
Government Organisasi) atau kelompok-kelompok swadaya masyarakat yang bergerak di
aspek-aspekdan sendi kehidupan dan selalu menjadi pihak-pihak yang mencetuskan ide-ide
dan dorongan.
Indonesia sebagai negara yang besar menganut suatu sistem demokrasi yang
dilatarbelakangi faktor budaya bangsa memiliki kekuatan utama dalam mewujudkan “ free
idea” hal ini dikaitkan dengan kemampuan kekuatan budaya-budaya dari ethnik dan suku
yang ada di Indonesia.
Gejala-gejala dalam free idea ini dimulai dengan:
a. “Free to Speech” (Kebebasan dalam mengungkapkan pendapat),
b. “Free to Move” (Dapat bergerak dengan leluasa) kemudian,
c. “Free to Think” (Bebas untuk berpikir).
Kode etik dalam kebebasan selalu ada nilai batas yaitu tidak melanggar hak asasi
manusia dan selalu bertanggung jawab dalam menjalankan kebebasan tersebut. Jika kode
etik itu dilanggar maka bukanlah bagian dari konsep free idea dalam negara demokrasi.
Indonesia saat ini baru mengalami gejala bebas untuk berbicara dan leluasa untuk
bergerak namun belum bisa mengamalkan bebas untuk berpikir hal ini dapat kita lihat dari
ke hampaan hukum pemerintah saat bertemu dengan kelompok yang dominan, seolah-olah
tidak ada ruang untuk hukum jika suatu kegiatan yang melawan hukum, jika dilakukan
beramai-ramai pemerintah seolah-olah tidak berani untuk menindak secara tegas, dan
kemampuan pemerintah untuk bertindakpun dibatasi dengan kecacatan oknum-oknum
negarawan dalam mengambil isu-isu yang berkembang. Saat ini negara seolah-seolah
sebagai negara dengan hukum rimba, siapa yang paling dominan dialah yang menjadi
pemenang dan berhak untuk menguasai dan bertindak secara sewenang-wenang.
Demokrasi yang diterapkan pada saat Yunani kuno adalah pengambilan keputusan
dilakukan secara bersama-sama, melalui kelompok-kelompok kecil dan mengutus seorang
Innovative Governance
11
senat untuk mengemukakan aspirasinya ke negara, jadi senator ini hanyalah pembawa pesan.
Inilah demokrasi “asli” yang dulu dijumpai di Yunani kuno (Deden Faturohman dan Wawan
Sobari; 2004). Semua warga negara berhak mengemukakan ide dan pemikirannya, termasuk
kaum minoritas bahkan kaum yang terjajah sekalipun masih ada kebebasan berekspresi.
Namun saat ini kebebasan dalam berekspresi ini hanyalah dimiliki oleh para elit-elit politik
dengan mengatas namakan rakyat, demokrasi ini merupakan ciri demokrasi liberal dimana
kepentingan rakyat di dropping dari atas melalui jargon-jargon politiknya yang tragisnya
diangkat oleh rakyat.
Sehingga mulai terbelunggulah idea-idea dari rakyat, yang menyebabkan kemampuan
rakyat untuk berekspresi mulai terbatasi dan kemudian aspirasi tersebut dikontrol penuh oleh
kemampuan para jargon-jargon politik Indonesia. Isu-isu mengenai kenaikan BBM, yang
belum lama ini dinaikkan oleh Pemerintah Indonesia merupakan pembatasan free idea dari
rakyat. Banyak para jargon-jargon politik Indonesia melakukan pemotongan idea-idea untuk
menaikkan harga BBM namun itu bukanlah kehendak rakyat sebagai bagian dari akar
rumput (grass root). Banyak masyarakat Indonesia mengalami penderitaan dan mulai
menurunnya angka kesejahteraan rakyat Indonesia.
“Kebebasan mengkritik” memang pada waktu sekarang merupakan semboyan yang
paling menjadi mode dan semboyan, yang paling sering digunakan dalam perdebatanperdebatan antara kaum sosialis dengan kaum demokrat semua negeri. Sepintas kilas, sukar
dibayangkan adanya sesuatu yang lebih aneh daripada penunjukan-penunjukan khidmat dari
salah satu pihak yang berdebat mengenai kebebasan mengkritik. Apakah dalam partai-partai
yang maju ada terdengar suara-suara menentang hukum konstitusional kebanyakan negeri
Eropa yang menjamin kebebasan ilmu dan penelitian ilmiah ? “Nampaknya ada sesuatu yang
tidak beres di sini!”—demikianlah akan komentar orang luaran yang belum menangkap
sepenuhnya hakekat perbedaan-perbedaan pendapat di antara orang-orang yang berdebat itu,
tetapi telah berulang-kali mendengar semboyan yang menjadimode ini di setiap
persimpangan jalan. “Semboyanini, rupanya, salah satu semboyan dari kata-kata yang sudah
lazim yang, seperti nama julukan, menjadi sah karena kebiasaan dan hampir menjadi nama”.
Sebenarnya, bukanlah rahasia bahwa dalam sosial-demokrasi internasional dewasa ini
terbentuk dua aliran. Perjuangan di antara kedua aliran ini kadang-kadang menyala berkobarkobar, dan kadang-kadang mereda dan membara di bawah abu “resolusi-resolusi gencatan
senjata” yang mengesankan. Berupa apa aliran ‘baru” ini, yang mengambil sikap “kritis”
terhadap Marxisme “usang yang dogmatis”, dengan cukup tepat telah dinyatakan oleh
Bernstein dan ditunjukkan oleh Millerand.
Sosial-demokrasi haruslah berubah dari partai revolusi sosial menjadi partai
demokratis dari reform-reform sosial. Bernstein telah mengelilingi tuntutan-tuntutan politik
ini dengan sederetan argumen dan pertimbangan “baru” yang disusun dengan cukup
terkoordinasi. Kemungkinan meletakkan sosialisme pada dasar ilmiah dan kemungkinan
membuktikan dari sudut konsepsi materialis tentang sejarah bahwa sosialisme adalah perlu
dan tak terelakkan diingkari; fakta meningkatnya kemiskinan, proletarisasi dan menajamnya
kontradiksi-kontradiksi kapitalis juga diingkari. Konsepsi “tujuan terakhir” itu sendiri
dinyatakan sebagai tidak beralasan, dan ide tentang diktatur proletariat ditolak dengan
mutlak; pertentangan secara prinsip antara liberalisme dengan sosialisme diingkari; teori
12
Innovative Governance
perjuangan klas ditolak dengan dalih bahwa ia seakan-akan tak dapat diterapkan pada
masyarakat yang betul-betul demokratis, yang diatur menurut kehendak mayoritas, dsb.
Kekerasan bukan hanya monopoli politikus dan kelompok yang terbiasa dengan
premanisme. Ada pula kecenderungan beberapa kelompok yang mengatasnamakan tatanan
moral menghalalkan kekerasan. Dapatkah atas nama tatanan moral menggunakan kekerasan?
Demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat. Rakyat kan sama saja dengan massa, jadi orang
banyak boleh menggunakan kekerasan.
Lalu apa artinya negara hukum? Habis, aparat tidak menindaklanjuti keluhan rakyat
dan tidak memberi cukup perlindungan dan rasa aman. Tidak efektifnya aparat biasanya
dikaitkan dengan dua alasan. Pertama, personel kurang, tempat tidak terjangkau; sedangkan
alasan yang memicu peradilan massa, kekerasan massa adalah tuduhan bahwa petugas korup,
terlibat, melindungi pelaku kejahatan dan sebagainya.
Kedua, alasan ini biasanya dipakai untuk alibi penggunaan kekerasan massa. Jadi
kekerasan berperan ganda sebagai alat kritik efektif terhadap aparat, serta untuk
meningkatkan kekuatan tawar kelompok itu. Tetapi bukankah kekerasan semacam itu
mengkhianati demokrasi itu sendiri, suatu bentuk pemerkosaan ruang publik?
Dengan memberikan sedikit kebebasan berpendapat bukan berarti lingkup publik bisa
dibersihkan dari tindak kekerasan. Kekerasan dalam berbagai bentuknya tetap ada dan akan
tetap terjadi, bahkan dalam wicara. Memang benar, wicara merupakan alternatif terhadap
kekerasan fisik, tetapi tidak merupakan alternatif terhadap kekerasan simbolis yang masih
sering terjadi di dalam wacana.
Demagogie (wacana politik untuk tujuan "mengobok-obok", memancing, serta
mengeksploitasi hasrat dan perasaan massa), kebohongan, kemunafikan, manipulasi, dan
provokasi merupakan bentuk-bentuk kekerasan simbolis ini bermuara pada kekerasan fisik.
Bagaimana kalau pelaku kekerasan simbolis membela diri dengan mengatakan, sejauh masih
merupakan wacana, itu tidak bertentangan dengan demokrasi? Ada dua hal yang perlu
dipertimbangkan. Pertama, ada wacana yang sudah merupakan tindakan. Orang yang
berbicara di depan massa di dekat gudang beras milik seseorang/perusahaan tertentu dengan
mengatakan, krisis ekonomi yang menyebabkan kekurangan pangan karena ada segelintir
orang menimbun bahan-bahan pokok, bukan lagi sekadar wacana. Wicara dengan retorika
seperti itu sudah merupakan tindakan menghasut massa untuk melakukan penjarahan.
Kedua, bisakah seorang mahasiswa dari sebuah universitas yang memberlakukan
kebebasan berbicara, suatu hari mengundang penceramah yang akan berbicara menentang
kebebasan berbicara? Bila universitas itu memandang kebebasan berbicara sebagai prinsip,
seharusnya membolehkan kedatangan pembicara itu, karena ketidaksetujuannya masih
berupa wacana. Tetapi kalau kebebasan berbicara menjadi tujuan, masuk akal kalau orang itu
dilarang. Apalagi kalau anti-kebebasan berbicara dari pembicara itu menjadi praktik
hidupnya. Bila demokrasi merupakan prinsip politik, seharusnya segala bentuk wacana
politik dan aliran tidak bisa dilarang. Namun, perlu ada batas-batas yang harus ditetapkan
untuk melindungi kerentanan demokrasi. Dua catatan kritis itu perlu dipertimbangkan.
Hampir tidak ada rezim politik, bahkan yang paling antidemokrasi, yang tidak
memoles diri sebagai rezim demokrasi. Dari sejarah, kita dapat belajar, demokrasi bukan
sistem politik instan, yang akan terwujud begitu dikehendaki. Dunia Barat sejak mengenal
Innovative Governance
13
demokrasi berulang kali mengalami kemunduran dalam menerapkannya. Setelah enam abad
demokrasi, di Yunani, kemudian di Roma, kemunduran terjadi dalam bentuk kekaisaran.
Sejak itu, para diktator silih berganti memerintah rakyatnya dengan tangan besi. Padahal,
sudah bergenerasi-generasi mereka terbiasa berdebat bersama tentang apa yang hendak
dicapai dalam kehidupan sosial politik. Ternyata, tradisi itu tidak cukup untuk melindungi
mereka dari kecenderungan menggunakan kekerasan. Apakah ini suatu pembenaran terhadap
kekerasan dan kekacauan di Indonesia setelah menerapkan sistem demokrasi? Tidak! Tetapi
untuk menjawab romantisme yang mendambakan kembali masa rezim Orba, karena
keamanan dan stabilitas dijamin, orang lupa akan harga yang harus dibayar.
Dalam dunia politik yang menjadi momok selama iniadalah sarana politik itu sendiri
yaitu wicara. Ketika penguasa adalah tunggal, tidak ada lagi tempat bagi wicara. Tiada lagi
debat politik, dengan demikian institusi demokrasi dikosongkan dari isinya. Lalu seni wicara
hanya berusaha menyesuaikan diri sehingga kemunafikan, intimidasi, sindiran mewarnai
wacana. Orang cenderung bersembunyi di balik kalimat-kalimat yang kabur, kata-kata yang
tidak jelas, istilah-istilah yang mendua, gaya bahasa yang merendah, padahal ingin
menunjukkan yang lebih. Model bahasa seperti ini menjadi alibi bagi tuntutan penerapan
wacana dalam situasi sekarang. Ini adalah cara bagaimana politikus dengan mudah
menghindar dari tanggung jawab atas pernyataannya. Suasana politik semacam itu amat
subur bagi upaya menjilat penguasa, kebohongan dan kesaksian palsu. Wicara menjadi
manipulasi.
Namun, apakah berarti dalam demokrasi tidak ada lagi manipulasi wicara? Politik
tidak bisa dilepaskan dari retorika, seni membujuk rakyat, yang tentu saja menjadi bagian
manipulasi. Manipulasi wicara dan sistematisasinya, terutama sepanjang abad XX,
merupakan hasil ketegangan antara keinginan menggalang sebanyak mungkin pendapat
masyarakat melalui sistem demokrasi dan ketidakmungkinan sistem politik mewadahi dan
menyalurkan pendapat-pendapat itu. Pelembagaan manipulasi tidak lepas dari pandangan
bahwa rakyat sendiri ingin diyakinkan. Jacques Ellul pernah mengatakan, bangsa Jerman
pada masa Hitler dalam arti tertentu tidak menolak dimanipulasi melalui propaganda Nazi.
Pada rezim demokratis sedikit terjadi kekerasan fisik tetapi banyak tekanan psikologis.
Kekerasan simbolis yang dilakukan melalui wicara dan manipulasinya menggantikan
kekerasan fisik. Di Indonesia kedua bentuk kekerasan itu masih digunakan.
Interogasi terhadap beberapa orang yang terlibat kerusuhan yang disertai pembunuhan
anggota suku lain, etnis lain, atau pemeluk agama lain di Indonesia, akhir-akhir ini
menunjukkan, mereka tidak hanya ikut-ikutan. Melihat ada kesempatan atau kemungkinan
bagi mereka untuk menolak terlibat, jelas tidak terpaksa. Mereka sendiri yakin akan
legitimitas dari apa yang dilakukan. Kekerasan dan pembunuhan adalah akibat keyakinan
sempit. Keyakinan itu terbentuk melalui pengaruh wicara dari luar, wicara yang
dimanipulasi, bentuk kekerasan simbolik. Biasanya elite politik yang berkepentingan.
Kapan politik intimidasi dan kekerasan akan berakhir?
Pengamat pendidikan, Mochtar Buchori, dalam seminar pendidikan di Yogyakarta
akhir Agustus 2000 sempat mengatakan, perbaikan itu baru akan terjadi pada generasi
politisi mendatang. Generasi politisi sekarang ini masih mengutamakan kepentingan diri dan
kelompoknya. Agar politisi mempunyai wawasan negarawan yang mengutamakan
kepentingan semua warga negara tanpa diskriminasi agama, suku, dan kelompok, dibutuhkan
14
Innovative Governance
pendidikan dasar yang kuat. Sejak pendidikan dasar peserta didik harus dibiasakan
menghormati pluralisme, dididik untuk menerima perbedaan dan dilatih untuk mampu
mengelola konflik. Diberi kesempatan untuk mengembangkan diri terutama dalam hal
kejujuran serta percaya kepada sesamanya. Dengan demikian, bisa berkembang dalam
dirinya rasa solidaritas dan empati, keprihatinan yang harus tumbuh dalam politik.
Kehidupan Mahasiswa dan Fenomena Free Idea
Kehidupan mahasiswa sebagai pencetus moral dan kelompok pendorong dalam kehidupan
bermasyarakat selalunya dimanfaatkan oleh sekelompok golongan politik untuk menjadikan
mahasiswa sebagai alat terdepannya. Ada beberapa fase seorang mahasiswa ini bisa menjadi
alat politik dari para penguasa politik. Dan terkadang menjadi pencetus ide-ide bebas saat ini
sudah tereduksi dengan semakin banyaknya mahasiswa pelangi. Di bawah ini akan saya
uraikan bagaimana tahap-tahap mahasiswa bisa menjadi bawahan partai.
Pada tahap kronik mahasiswa ini terlibat dari segi pemikiran , tenaga dan bahkan tak
jarang material juga. Dalam ilmu organisasi seseorang akan mencapai N-Ach (NeedAchievement) dalam beberapa phase, mahasiswa seperti inilah yang ingin mencapai N-Ach
pada tahap berikutnya yaitu kekuasaan tanpa harus melalui alur fase yang lain, mereka
bermimpi jadi penguasa dengan mengikuti apa kata si politisi (ibarat kerbau yang dicucuk
hidungnya dia ikuti semua kata majikannya), lihat kasus aktivis 98 yang jelas2 dulu
menghardik partai penguasa pada akhirnya malah berafiliasi dan bahkan untuk mencapai
rangking tertentu dia justru menghalalkan segala cara sama seperti yg pernah di perjuangkan
dahulu. Pada phase ini si mahasiswa sudah lupa diri, yang dia perjuangkan power tends to
corrupt (Lord Acton) sudah menjadi kebiasaan dan kelaziman. Coba kita perhatikan
beberapa organisasi besar kemahasiswaan di Indonesia yang dulu begitu dihargai sekarang
jadi bulan-bulanan para politikus. Sebagai kasus organisasi kemahasiswaan salah satu agama
terbesar di Indonesia yang saat ini terpecah, ini ulah siapa kalau bukan politikus. Mereka jadi
lebih terfragmentasi bahkan lebih parahnya ke masing-masing pecahan organisasi
pecahannya ini menyatakan bebas afiliasi politik, tapi pada akhirnya para elit mahasiswanya
justru menjadi pejabat politik ataupun pejabat publik ada pemerintahan Megawati, Gus Dur
bahkan pada era SBY ini.
Secara psikologis mahasiswa pada phase ini bermimpi dengan mengikuti beberapa
organisasi kemahasiswaan yang netral justru sebagai alat untuk mencapai kekuasaan di
kemudian hari (alias batu loncatan), jadi pada phase ini dia terlibat secara langsung dan tidak
langsung terhadap kelompok yang akan dicapainya dikemudian hari. inilah phase yang
paling berbahaya karena si mahasiswa alias si aktivis ini, hidup dalam dilema. di satu sisi dia
harus memperjuangkan organisasinya dan di sisi lain dia harus memperjuangkan posisinya di
masa depan terhadap kelompok politiknya. kalau dalam dunia politikdipanggil dengan
dualismakelompok kepentingan (lihat Giddens dalam bukunya world political system).
Kelompok apatis ini adalah kelompok yang paling apatis (tidak peduli dengan keadaan
sekitar) terhadap kelompok2 masa/politik. nah kalau kelompok apatis ini dia tidak peduli
dengan keadaan sekitar, dia hanya peduli dengan apa yang dia buat saat ini, tapi jangan salah
kelompok ini adalah kelompok yang bisa setiap saat tersadar dan bisa lebih galak dari
kelompok2 yang lain.
Innovative Governance
15
Ada beberapa alternatif penyelesaian agar aktivis mahasiswa tetap pada jalur netral;
perlu dibentuk yang namanya dewan pengawasan mahasiswa terhadap aktivitas-aktivitas
kelompok, dewan pengawasan ini boleh menilai seseorang ada atau tidak ada dalam jalur
politik tanpa interest tertentu. Kemudian organisasi-organisasi kepemudaan di partai-partai
itu harus dibubarkan yang saat ini sedang dibahas oleh pemerintah dan DPR, karena dari
studi-studi kepartaian yang ada di negara barat tidak adapartai yang memiliki sayap politik
kepemudaan dalam partai, kecuali pada studi kepartaian di eropa timur zaman USSR
(Komunis Sosialis).
Sosial kontrol yang kuat, sistem norma dan nilai sosial dalam kehidupan masyarakat
Indonesia belum sampai pada tahap ini, sistem kita sedang mencari nilai dan norma yang
sesuai, ini bisa kita lihat dari kasus2 kurangnya perhatian rakyat, mereka kebanyakan hanya
melihat kepada figur pemimpin partai bukan pada obyek yang akan dia buat. jadi si
mahasiswa yang memiliki kriteria di 3 phase tadi akan malu sendiri jika dia melanggar
kontrol sosial dengan ikut serta dalam partai politik lainnya.
Free Idea dalam Konsep Negara Madani
Welfare State sebagai suatu konsep Negara yang sejahtera (Madani) dalam segala hal
merupakan konsep Negara yang memiliki kedinamisan yang dijalankan secara harmonis
yang memberikan dampak pada meningkatnya kesejahteraan rakyat semesta. Sehingga
welfare state ini lebih mengedepankan faktor kesejahteraan dibandingkan faktor ke stabilan
dari era suatu politik.Politik tersebut juga perlu diawali dengan keinginan yang baik sehingga
mampu untukmenerjemahkanisu-isu dan kepentingan kelompok-kelompok kepentingan.
Free idea adalah sebagai alat untuk mengemukakan suatu keinginan seorang individu
dengan cara berpikir secara praktis tentang keadaan dan kemampuan seorang itu untuk
memenuhi basic needs-nya untuk mendapat persetujuan dari penguasa (authority). Free Idea
ini disalurkan melalui keterwakilan dari suaranya di parlemen.
Masyarakat Madani yang berhasil adalah masyarakat madani yang harmonis dan
dinamis, sehingga masyarakat ini punya alat evaluasi isu dan juga formulasi isu. Sehingga
isu-isu dan kepentingan-kepentingan ini tidak hanya akan dikooptasi oleh kepentingan
penguasa tapi juga dapat didistribusikan dalam bentuk-bentuk kelompok-kelompok diskusi
kecil yang membahas tentang isu-isu terkini, sekaligus pembahasannya. Masyarakat semakin
besar maka masyarakat tersebut baik juga pola pendidikannya, bangsa Indonesia memang
diakui sebagai bangsa besar namun memiliki kelemahan dalam menegakkan “benang” yaitu
ujung tombak pembangunan yaitu Human Resouce yang alat ukurnya adalah Pendidikan
yang masih berkekurangan sehinga masih sulit untuk menegakkan “benang” ini tanpa
bantuan pendidikan yang memadai. Karena munculnya ide-ide baik adalah dari pola
pendidikan yang baik juga menentukan negara tersebut sejahtera ataupun tidak.
Penutup
Fenomena free idea yang saat ini belum terlalu trend di kalangan akademisi dan praktisi
masih sekedar wacana yang silih berganti hendaknya di biasakan. Karena bentuk kebebasan
berpikir tanpa harus dihantui rasa takut mendalam oleh beberapa kalangan penguasa menjadi
alinea baru terbentuknya manusia-manusia Indonesia yang dapat di unggulkan.
Pembangunan pola berpikir yang terbebas dari bentuk penindasan dan kekerasan
adalah sesuatu hal yang sangat jarang ditemui oleh para kalangan akademisi, hal ini
16
Innovative Governance
ditunjukan dengan jarangnya para akademisi menemukan hal baru yang bersifat konsep
mendalam tentang arti keilmuannya. Paradigma yang dibangun saat ini hanya berkisar pada
tujuan praktis dan ekonomis sehingga orang sulit untuk lebih kreatif dan inovatif.
Pembangunan free idea ini haruslah dibangun saat manusia mulai beranjak dewasa namun
harus dengan penuh kebertanggung jawaban yang sangat tinggi, sehingga tidak menyulitkan
para pemuka free idea ini dikemudian hari.
Daftar Pustaka
Almond, Gabriel A., dan Powell , Jr., Bingham G., Comparative Politics Today: A world
View, New York, Harper Collins College Publisher, 1996.
Lane, Robert E,. Political Ideology, New York, the free Press, 1962.
Roskin, Michael G. (et al.), Political Science,- An Introduction, New Jersey, Prentice Hall
Inc., 1995.
Faturohman., Deden dan Sobari., Wawan Pengantar Ilmu Politik, Penerbitan Universitas
Muhamaddiyah Malang ., 2004
American Journal, The Multidimensional Crisis and Inclusive Democracy, American
Journal, http://www.inclusivedemocracy.org/journal.
Innovative Governance
17
Quo Vadis Pendidikan Demokrasi Di Indonesia
Mustiqowati Ummul Fithriyyah
Dosen Jurusan Administrasi Negara di Fakultas Ekonomi dan Ilmu Sosial
UIN Sulthan Syarif Kasim Riau
Email: [email protected]
Abstrak :Sering muncul pertanyaan mengapa di sebuahnegara bisa menerapkan
sistempolitik yangdemokratis pada masa tertentu, sementara pada masa yang lain,
berlangsung sistem yang kurang demokratis. Demokrasi jika ditafsirkan secara bebas,
merupakan bentuk kedaulatan di tangan rakyat. Berkaitan dengan cara mengorganisasi
masyarakat modern, demokrasi pada dasarnya diletakkan melalui bentuk perwakilan
(representation). Aspirasi atau kepentingan masyarakat banyak tidak bisa diformulasikan
secara massif, namun melalui mekanisme perwakilan organisasi sosial politik.
Ide pendirian partai-partai politik untuk terlibat dalam pemilu, kemudian berfungsi
mendudukkan wakil-wakilnya di parlemen, tidak lain merupakan bentuk demokrasi pada
level procedural dan formal. Selanjutnya perwakilan dan rekruitmen politik ini akan mengisi
pada formasi kekuasaan (eksekutif) atau pemerintahan yang akan menelurkan kebijakankebijakan publik. Pada titik inilah kemudian muncul persoalan-persoalan yang berkaitan
dengan demokrasi, bahwa demokrasi tidak ayal dituduh sebagai politik yang elitis, di mana
representasi berarti membatasi aspirasi rakyat secara massif, yang membuka peluang bagi
permainan elit, tanpa ada kontrol publik secara terbuka. Negara lebih dominan di dalam
proses politik, di mana logika top down telah melemahkan rakyat. Simbol perwakilan dalam
sistem parlemen juga dianggap telah gagal memfungsikan dirinya secara artikulasi atas
kepentingan rakyat.Lemahnya lembaga kontrol inilah menjadi penyebab yang sangat
mendasar atas meluasnya praktik-praktik korupsi, kolusi dan nepotisme.
Gejala matinya nilai-nilai demokrasi juga tercermin pada lemahnya sikap kritis
masyarakat di dalam merespon persoalan-persoalan yang berkembang di
masyarakat.Persoalan mendasar yang patut menjadi perhatian adalah matinya stuktur
kesadaran di tingkat masyarakat bawah (grass root).Lembaga-lembaga social di tingkat
lokal, yang terbukti memiliki pengalaman langsung bagi penerapan nilai-nilai demokrasi
justru dimatikan oleh Negara.
Dari beberapa problematika di atas, maka beberapa alternatif solusi yang dapat
dilakukan adalah dengan melakukan reorientasi mendasar tentang partai politik, reorientasi
makna pemilu dan membangun kesadaran masyarakat tentang kualitas pilihan.
Kata Kunci: Quo Vadis, Pendidikan Demokrasi
Innovative Governance
19
Pendahuluan
Istilah demokrasi makin didengungkan di berbagai negara dunia ketiga, baik di tingkat
wacana maupun level gerakan sosial. Sebagai sitem politik, demokrasi telah menempati
stratum teratas yang hampir diterima oleh berbagai Negara, karena dianggap mampu
mengatur dan menyelesaikan hubungan sosial politik, baik yang melibatkan kepentingan
antar individu dalam masyarakat, huubungan antar masyarakat, masyarakat dan Negara, serta
hubungan antarnegara di dunia. Jatuhnya ideologi komunisme di uni Sovyet di tahun 1989,
setidaknya, telah menjadi momentum penting bagi perluasan demokrasi sebagai wacana
alternatif sistem politik.
Meluasnya ide-ide demokrasi itu terus diadaptasi oleh Negara-negara di dunia.
Demokrasi dipandang sebagai tipe ideal dan memiliki level penghargaan yang besar bagi
individu dalam proses politik. Semua anggota masyarakat memiliki hak yang sama dalam
bidang sosial, ekonomi maupun politik. Demokrasi membuka kesempatan yang luas bagi
rakyatnya untuk berpartisipasi secara aktif.Namun pada prakteknya kita masih banyak
menjumpai kondisi demokratisasi di Indonesia belum berjalan secara optimal. Parta politik
yang seharusnya mampu menjadi institusi yang menjembatani dalam proses pendidikan
politik dan demokrasi, ternyata belum sesuai dangan yang diharapkan. Hal lain yang menjadi
masalah adalah masih adanya kekeliruan dalam memaknai pemilu dan juga kualitas pilihan
masyarakat belum diringi dengan kesadaran yang kritis.
Permasalahan
Pertanyaan selanjutnya adalah bagaimana idealisme demokrasi itu berjalan di Indonesia;
kemanakah arah (quo vadis) demokrasi Indonesia ke depan, ditinjau dari partai politiknya,
makna pemilu dan rendahnya kualitas pilihan masyarakat?
Idealisme Demokrasi
Esensi dari demokrasi adalah bentuk atau mekanisme sistem pemerintahan sebagai upaya
mewujudkan kedaulatan rakyat. Salah satu pilar demokrasi adalah prinsip trias politica yang
membagi ketiga kekuasaan politik negara yaitu; eksekutif, yudikatif dan legislatif, yang
saling independen dan sejajar satu sama lain. Kesejajaran dan independensi ketiga jenis
lembaga negara ini diperlukan agar ketiga lembaga negara ini bisa saling mengawasi dan
saling mengontrol jalannya kepemerintahan.
Demokrasi Di Indonesia
Seperti yang dijelaskan pada bagian sebelumnya bahwa demokrasi jika ditafsirkan secara
bebas, merupakan bentuk kedaulatan di tangan rakyat. Berkaitan dengan cara
mengorganisasi masyarakat modern, demokrasi pada dasarnya diletakkan melalui bentuk
perwakilan (representation). Aspirasi atau kepentingan masyarakat banyak tidak bisa
diformulasikan secara massif, namun melalui mekanisme perwakilan organisasi sosial
politik. Ide pendirian partai-partai politik untuk terlibat dalam pemilu, kemudian berfungsi
mendudukkan wakil-wakilnya di parlemen, tidak lain merupakan bentuk demokrasi pada
level procedural dan formal. Selanjutnya perwakilan dan rekruitmen politik ini akan mengisi
pada formasi kekuasaan (eksekutif) atau pemerintahan yang akan menelurkan kebijakankebijakan publik. Pada titik inilah kemudian muncul persoalan-persoalan yang berkaitan
dengan demokrasi, bahwa demokrasi tidak ayal dituduh sebagai politik yang elitis, di mana
20
Innovative Governance
representasi berarti membatasi aspirasi rakyat secara massif, yang membuka peluang bagi
permainan elit, tanpa ada kontrol publik secara terbuka.
Negara lebih dominan di dalam proses politik, di mana logika top down telah
melemahkan rakyat. Simbol perwakilan dalam sistem parlemen juga dianggap telah gagal
memfungsikan dirinya secara artikulasi atas kepentingan rakyat. Lemahnya lembaga kontrol
inilah menjadi penyebab yang sangat mendasar atas meluasnya praktik-praktik korupsi,
kolusi dan nepotisme.
Gejala matinya nilai-nilai demokrasi juga tercermin pada lemahnya sikap kritis
masyarakat di dalam merespon persoalan-persoalan yang berkembang di masyarakat.
Persoalan mendasar yang patut menjadi perhatian adalah matinya stuktur kesadaran di
tingkat masyarakat bawah (grass root). Lembaga-lembaga social di tingkat lokal, yang
terbukti memiliki pengalaman langsung bagi penerapan nilai-nilai demokrasi justru
dimatikan oleh Negara.
Alfian M. menyebutkan1 bahwa proses demokratisasi bila salah langkah mampu
menyedot potensi ekonomi yang seharusnya dapat dimanfaatkan untuk keperluan lebih luas
terhambat gara-gara tersedot untuk membiayai proses politik. Dan ongkos politik itu
ditanggung rakyat secara “sukarela” (atau “paksa rela”?) mengorbankan segenap potensi
ekonominya untuk berpolitik.
Selanjutnya penulis akan mencoba menyorot beberapa hal yang dapat dijadikan
sebagai tolak ukur atas tercapainya sebuah tatanan demokrasi sekaligus dapat menjadi hal
yang dapat dikatakan sebagai problema untuk mewujudkan tegaknya demokrasi di
Indonesia, antara lain:
1. Partai Politik
Dalam legitimasi sistem politik demokratis, partai politik menduduki posisi yang amat
sangat penting. Keberadaan partai politik akan menjadi pendamping pemberi legalitas
bagi pembentukan pemerintah dan kebijakan politik atas politik nasional.
Menengok dari sejarah, partai-partai politik Indonesia telah mengalami beberapa kali
restrukturisasi. Perkembangan partai politik di Indonesia dapat digolongkan dalam
beberapa periode perkembangan, dengan setiap kurun waktu mempunyai ciri dan tujuan
masing-masing, yaitu : Masa penjajahan Belanda, Masa pedudukan Jepang dan masa
merdeka.
a. Masa Penjajahan Belanda
Masa ini disebut sebagai periode pertama lahirnya partai politik di Indoneisa (waktu
itu Hindia Belanda). Lahirnya partai menandai adanya kesadaran nasional. Pada masa
itu semua organisasi baik yang bertujuan sosial seperti Budi Utomo dan
Muhammadiyah, ataupun yang berazaskan politik agama dan sekuler seperti Serikat
Islam, PNI dan Partai Katolik, ikut memainkan peranan dalam pergerakan nasional
untuk Indonesia merdeka.
1
Alfian M dalam Riant Nugroho, Reinventing Indonesia, Jakarta, Media Komputindo, 2001 hal.
317
Innovative Governance
21
b. Masa Pendudukan Jepang
Pada masa ini, semua kegiatan partai politik dilarang, hanya golongan Islam diberi
kebebasan untuk membentuk partai Masyumi, yang lebih banyak bergerak di bidang
sosial.
c. Masa Merdeka (mulai 1945)
Beberapa bulan setelah proklamsi kemerdekaan, terbuka kesempatan yang besar untuk
mendirikan partai politik, sehingga bermunculanlah partai-partai politik Indonesia.
Dengan demikian kita kembali kepada pola sistem banyak partai.
Pertama pada 1955, Indonesia memasuki kehidupan politik yang sebenarnya dalam
alam demokrasi, dengan diselenggarakannya pemilu pertama kali sejak proklamasi
kemerdekaan Republik Indonesia 17 Agustus 1945. Tiga puluh partai politik bersaing
memperebutkan kursi di parlemen. Konon, menurut saksi sejarah, pemilu kala itu
disebut-sebut sebagai pemilu yang paling demokratis di Indonesia sepanjang sejarah.
Hal itu dikarenakan bangsa kita baru saja mengalami eforia politik, dan seluruh
bangsa bersaing dalam rasa senasib sepenanggungan. Semua berlangsung secara
terbuka dan fair, meski sarana komunikasi belum secanggih saat ini. Sampai akhirnya
pemilu 1955 ini memunculkan 4 partai politik besar, yaitu : Masyumi, PNI, NU dan
PKI. Masa tahun 1950 sampai 1959 ini sering disebut sebagai masa kejayaan partai
politik, karena partai politik memainkan peranan yang sangat penting dalam
kehidupan bernegara melalui sistem parlementer. Tetapi pemilu kala itu membawa
sebuah konsekuensi bahwa kekuatan politik kala itu menjadi terpecah dalam partaipartai dan sangat sulit diakurkan.Sistem banyak partai ternyata tidak dapat berjalan
baik. Partai politik tidak dapat melaksanakan fungsinya dengan baik, sehingga kabinet
jatuh bangun dan tidak dapat melaksanakan program kerjanya. Sebagai akibatnya
pembangunan tidak dapat berjaan dengan baik pula. Masa demokrasi parlementer
diakhiri dengan Dekrit 5 Juli 1959, yang mewakili masa masa demokrasi terpimpin.
Pada masa demokrasi terpimpin ini peranan partai politik mulai dikurangi, sedangkan
di pihak lain, peranan presiden sangat kuat. Partai politik pada saat ini dikenal dengan
NASAKOM (Nasional, Agama dan Komunis) yang diwakili oleh NU, PNI dan PKI.
Pada masa Demokrasi Terpimpin ini nampak sekali bahwa PKI memainkan peranan
bertambah kuat. Sampai akhirnya kekuatan politik Indonesia pada awal 1965 berpusat
pada tiga kekuatan utama; Partai Komunis Indonesia, bung Karno dengan PNI nya,
dan Angkatan Darat dengan Golkar-nya.
Setelah itu Indonesia memasuki masa Orde Baru dan partai-partai dapat bergerak lebih
leluasa dibanding dengan masa Demokrasi terpimpin. Suatu catatan pada masa ini
adalah munculnya organisasi kekuatan politik baru yaitu Golongan Karya (Golkar).
Pada pemilihan umum thun 1971, Golkar muncul sebagai pemenang partai diikuti oleh
3 partai politik besar yaitu NU, Parmusi (Persatuan Muslim Indonesia) serta PNI.
Pada tahun 1973Soeharto berhasil mendorong 9 partai politik berfusi dua. Hanya satu
yang dipertahankan, yakni Golkar, yang notabene dibentuk oileh Angkatan Darat dan
pendiri Orde Baru. Empat partai politik Islam, yaitu : NU, Parmusi, Partai Sarikat
Islam dan Perti bergabung menjadi Partai Persatu Pembangunan (PPP). Lima partai
lain yaitu PNI, Partai Kristen Indonesia, Partai Katolik, Partai Murba dan Partai IPKI
22
Innovative Governance
(Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia) bergabung menjadi Partai Demokrasi
Indonesia. Dengan demikian terjadi segitiga dalam politik kepartaian Indonesia; PPP,
Golkar dan PDI. dan terus berlangsung hinga pada pemilu 1999.
Pada tahun 1999 Presiden Habibi membebaskan kehidupan kepartaian Indonesia yang
menghasilkan Pemilu 1999 yang diikuti oleh 48 kontestean dan pada akhirnya tidak
menghasilkan satu pemenang mayoritas (lebih dari 50%) dan dalam pemerintahan
mendorong terbentuknya pemerintahan koalisi yang paa gilirannya mendorong ke
bawah kinerja pembangunan. Dan terus berlanjut hingga pemilu tahun 2004 dan 2009.
Dari perjalanan sejarah partai di Indonesia seperti yang tersebut di atas, dapat
disimpulkan bahma keberadaan partai politik dalam alam demokrasi adalah untuk
mengartikulasi dan mengagegrasi isu-isu politik yang ada. Di sini bisa difahami
pernyataan para pakar bahwa sistem satu partai atau adanya satu partai yang sangat
dominan sekalipun satu bangsa menganut doktrin demokrasi, sebenarnya justru tidak
demokratis. Artikulasi dan agegrasi kepentingan massa yang didominasi oleh satu
partai mengakibatkan fungsi partai sebagai agen sosialisasi menjadi agen indoktrinasi
politik.
Tumbangnya rezim orde Baru memungkinkan diselenggarakan sistem pemilu multi
partai, maka sejak itu gerakan transisi ke demokrasi mulai menemukan
momentumnya. Masyarakat Pasca reformasi mengaharapkan hadirnya partai-partai
baru sebagai prakondisi bagai terciptanya sistem pemerntahan demokratis, sehingga
akan tercipta iklim demokrasi yang sehat. Sehingga banyak pekerjaan yang harus
dikerjakan partai. Dan bila dilaksanakan partai hasilnya akan lebih maksimal, karena
memiliki kekuatan massa dan kekuatan politik.
Partai politik merupakan elemen yang bertugas memberikan pendidikan politik kepada
masyarakat. Tetapi dalam perjalannnya partai politik yang ada lebih mementingkan
politik kekuasaan ketimbang pendidikan politik rakyat, sehingga pemilu bukan
menjadi sarana pendidikan politik, melainkan hanya untuk memperoleh dukungan
suara. Partai politik terkesan hanya memperhatikan masyarakat di saat kampanye atau
menjelang pesta demokrasi, setelah itu dilupakan dan dibubarkan tanpa ada yang
namanya proses evaluasi. Maka akhirnya terjadi jarak cukup lebar antara rakyat
dengan partai politik dan politisi yang menjadi wakil rakyat di DPR.
2. Makna Pemilu
Pertanyaan makna pemilu sangat mendasar untuk dikedepankan, mengingat serangkaian
pemilu yang diselenggarakan selama ini lebih banyak bersifat ritual-kosmetis belaka,
alias tidak membawa banyak perubahan bagi warga pemilih. Kenyataan ini sangat ironis
ketika pemilu dipersepsi sebagai (salah satu) wahana demokrasi untuk memilih wakilwakil rakyat yang berkomitmen dan berintegritas moral tinggi dalam rangka
menyelesaikan berbagai persoalan yang dihadapi bangsa, Dikhawatirkan, absennya
dampak perubahan ke arah lebih baik akan mengurangi tingkat kepercayaan masyarakat
terhadap parpol dan para wakil rakyat yang pada gilirannya membuncah menjadi
apatisme total terhadap proses politik dan demokratisasi di negeri ini dalam bentuk
rendahnya tingkat partisipasi masyarakat dalam setiap pemilu (Golput).
Innovative Governance
23
Layak untuk dikedepankan, dalam konteks ini, adalah pertanyaan: untuk apa dan siapa
pemilu? Apakah untuk rakyat, parpol ataukah para caleg? Perubahan sistem nomor urut
menjadi suara terbanyak dalam derajat tertentu merupakan langkah maju untuk memecah
kebuntuan makna pemilu dimaksud. Namun efek domino dari perubahan kebijakan
semacam ini yang perlu diwaspadai adalah pergeseran dari kekuatan parpol menuju
kekuatan individu dalam sistem perpolitikan kita. Akibatnya, eksistensi parpol sebagai
penopang demokrasi menjadi terancam. Pilihan warga kepada para caleg bukan
didasarkan atas pilihan-pilihan rasional terhadap parpol tertentu, melainkan atas
favoritisme-irasional terhadap figur-figur caleg yang maju dalam proses pemilu.
Dalam kampanye pemilu seharusnya peserta pemilu dapat meyakinkan para pemilih
dengan menawarkan visi, misi, dan program peserta pemilu. Namun pada prakteknya
kampanye terbuka hanya bermodalkan hiburan yang menyebabkan kurang terdidiknya
warga negara secara politik ini. Hal tersebut disertai dengan kecenderungan pasif dan
mudahnya dimobilisasi untuk kepentingan pribadi dari para elite politik. Berakhirnya
kemeriahan kampanye partai politik, meninggalkan persoalan yang belum terselesaikan
pada pesta demokrasi yaitu proses pendidikan politik bagi warga negara.
Kampanye pemilu harusnya menjadi sarana kontrak politik melalui tatap muka, bukan
jadi pesta hiburan musik atau goyang erotis lima tahunan. Dapat dikatakan dengan
berakhirnya rangkaian pemilu, maka berakhir pula penetrasi warga negara dalam prosesproses pengambilan keputusan yang berkaitan erat dengan kehidupan mereka selama lima
tahun kedepan. Sebuah proses demokratisasi yang sehat mensyaratkan adanya partisipasi
politik yang otonom dari warga negara. Untuk menumbuhkan dan atau meningkatkan
partisipasi politik yang otonom dari setiap warga negara, maka pelaksanaan pendidikan
politik yang baik dan benar, mutlak diperlukan.
Setidaknya kita dapat melakukan refleksi mengenai penyelenggaraan pemilu.
Masihkah pemilu kita anggap sebagai aktivitas artikulasi kedaulatan rakyat atau sekedar
alat pengokohan legitimasi penguasa. Jawaban atas pertanyaan itu penting sekali karena
akan menentukan gerak ke depan kita. Jika memang pemilu merupakan pengejawantahan
dari kedaulatan rakyat, maka kekurangan-kekurangan yang telah kita lakukan selama ini
perlu diperbaiki.
3. Rendahnya Kualitas Pilihan
Berdasarkan sebuah studi yang dilakukan oleh Francisco L. Rivera-Batiz, demokrasi—
jika dilakukan dalam mekanisme yang normal dan sehat—memiliki korelasi yang tinggi
terhadap tingkat pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan warga.2 Menurutnya,
demokrasi yang mampu menghasilkan kesejahteraan adalah demokrasi yang berkelindan
dengan penerapan tata-kelola pemerintahan yang baik dan bersih (clean and good
governance), dan bukan demokrasi berbasis korupsi dan politik uang. Proses
demokratisasi dengan praktik politik korup hanya akan menggerogoti dan membunuh ruh
demokrasi itu sendiri.3
2
3
24
Francisco L. Rivera-Batiz, “Democracy, Governance, and Economic Growth: Theory and
Evidence,” Review of Development Economics, 6 (2) (2002), 225-247.
Mark E. Warren, “What Does a Corruption Mean in a Democracy?”, American Journal of
Political Science 48/2 (April 2004), 328-43.
Innovative Governance
Parahnya lagi, pilihan warga terhadap figur caleg atau parpol tertentu bukan
ditentukan atas pertimbangan-pertimbangan logis atau kalkulasi rasional akan sebuah
keputusan politik, tetapi semata karena faktor uang (money politics) dan popularitas. Dua
faktor ini merupakan persoalan ikutan akibat diterapkannya demokrasi langsung, tetapi
keberadaannya justru akan menggerogoti proses demokratisasi itu sendiri. Inilah yang
digambarkan oleh banyak ilmuwan sebagai persoalan melekat (embedded) sekaligus
dilemma atau paradoks demokrasi. Di satu sisi, demokrasi bekerja di atas prinsip
majoritarianisme, yakni segala keputusan politik ditentukan suara terbanyak. Di sisi lain,
prinsip majoritarianisme seringkali tidak menjamin kualitas sebuah pilihan.4
Mestinya, aspek terpenting dalam demokrasi adalah proses pematangan dan
pendewasaan politik warga negara dalam menyelenggarakan pemerintahan. Voting,
referendum, dan pemerintahan oleh kelompok mayoritas menjadi elemen terpenting
proses penentuan pilihan dalam demokrasi. Namun demikian, sejalan dengan penerapan
prinsip majoritarianisme, selalu terdapat ruang publik terbuka untuk berdebat dan
berdiskusi atas segala persoalan yang muncul di masyarakat, baik d tingkat publik
maupun pemerintahan. Menurut sejumlah ilmuwan politik, proses semacam inilah yang
membuat demokrasi lebih matang dan dewasa, bukan penerapan prinsip
majoritarianismenya. Dalam konteks ini, John Dewey menegaskan:
Majority rule, just as majority rule, is as foolish as its critics charge it with
being. But it never is merely majority rule.…The means by which a majority
comes to be a majority is the more important thing: antecedent debates,
modification of views to meet the opinions of minorities. …The essential need,
in other words, is the improvement of the methods and conditions of debate,
discussion and persuasion.5
Dari kutipan di atas, menurut John Dewey, yang lebih penting dalam proses pemilu
bukanlah penerapan voting atau pilihan langsung masyarakat yang mengikuti prinsip
majoritarianisme, tetapi proses bagaimana “mayoritas” itu menjadi “mayoritas.” Artinya,
kualitas pilihan itulah yang sebenarnya jauh lebih penting ketimbang menggumpalnya
suara pemilih pada pilihan tertentu. Mengikuti kerangka pikir ini, kualitas pilihan dalam
pemilu jelas tidak ditentukan oleh kekuatan popularitas caleg, terlebih kekuatan uang. Di
atas itu semua, kualitas pilihan sangat ditentukan oleh sejauh mana warga
mendayagunakan segala potensi rasionalitasnya untuk menentukan baik-buruknya tatanan
politik. Melalui pilihan politik rasional, warga merefleksikan harapan-harapan akan
perubahan keadaan menjadi lebih baik melalui wakil-wakil yang telah dipilihnya.
Kualitas pilihan warga ditentukan oleh bekerjanya prinsip rasionalitas atau kalkulasi
untung rugi atas pilihan masing-masing, dan bukan kekuatan uang.
Pada kenyataannya, uang telah menjadi panglima dalam proses demokratisasi di
negeri ini.6 Ongkos politik yang terlalu mahal bagi caleg dan biaya pemilu yang terlalu
mahal menjadi cerminan betapa demokrasi di negeri ini berjalan di atas prinsip ekonomi
4
5
6
Robert A. Dahl, “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation,”
Political Science Quarterly, Vol 109, No. 1 (Spring 1994), 1-5.
John Dewey, The Public and Its Problems, sebagaimana dikutip Jürgen Habermas, Between Facts
and Norms: Contribution to a Discourse Theory of Law and Democracy (Cambridge: MIT Press,
1996), 304.
Leo Suryadinata, Elections and Politics in Indonesia (Singapore: Institute of Southeast Asian
Studies, 2002), 97.
Innovative Governance
25
kapitalistik sempurna. Seorang caleg harus merogoh koceknya dalam-dalam, bahkan
menggadaikan harta kekayaannya, demi menjadi caleg dalam pemilu. Sistem semacam
ini sebenarnya juga menggerogoti kualitas demokrasi itu sendiri, karena sebagian biaya
politik menuju kursi kekuasaan ada hakikatnya diambilkan dari anggaran belanja negara
yang berasal dari pajak warga masyarakat yang seharusnya diarahkan untuk kesejahteraan
rakyat banyak.
Alternatif Solusi
Dari beberapa problematika di atas, maka beberapa alternatif solusi yang dapat penulis
tawarkan adalah:
1. Reorientasi Mendasar tentang Partai Politik
Bahwa Partai politik harus mampu mengembalikan fungsi awalnya sebagai elemen yang
bertugas memberikan pendidikan politik kepada masyarakat. Pendidikan Politik adalah
proses pembelajaran dan pemahaman tentang hak, kewajiban, dan tanggung jawab setiap
warga negara dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Jika dikaitkan dengan partai
politik, pendidikan politik bisa diartikan sebagai usaha sadar dan tersistematis dalam
mentransformasikan segala sesuatu yang berkenaan dengan perjuangan partai politik
tersebut kepada massanya agar mereka sadar akan peran dan fungsi, serta hak dan
kewajibannya sebagai manusia atau warga negara.
Karena itu ada baiknya kalangan LSM harus kembali mengambil peran lamanya,
melakukan pendidikan politik rakyat dan melakukan gerakan demokratisasi, bahkan di
level kebijakan, karena saat ini banyak anggota DPR yang lemah dalam melakukan legal
drafting, sehingga perlu kontrol dan masukan dari LSM dan masyarakat, agar tidak
melenceng dengan kepentingan publik.
Pengalaman semacam itu mengharuskan kalangan NGo atau kalangan non partai
untuk melakukan program pendidikan demokratisasi lebih serius, baik melalui advokasi
maupun pendidikan politik rakyat.
Hal tersebut mendesak untuk dilaksanakan, karena kalau tujuan utama gerakan
reformasi adalah untuk menciptakan sistem demokratis baik di lefel masyarakat maupun
pemerintahan, sehingga menjadi jelas agenda politik yang harus dilakukan. Selain itu
persoalan konflik kepentingan dalam partai politik juga memerlukan pemecahan segera
agar tidak mengarah pada situasi yang lebih parah lagi, sebab hal itu akan mengganggu
pelembagaan politik dan konsolidasi demokrasi.
2. Reorientasi Makna Pemilu
Pemilu adalah sebuah mekanisme politik untuk mengartikulasi aspirasi dan kepentingan
warga Negara. Setidaknya ada empat fungsi pemilu yang terpenting: legitimasi politik,
terciptanya perwakilan politik, sirkulasi elit politik dan pendidikan politik. Melalui
pemilu, legitimasi pemerintah dikukuhkan karena ia adalah hasil pilihan warga Negara
yang memiliki kedaulatan. Keberadaan serta kebijakan yang dibuat pemerintah akan
memperoleh dukungan dan sanksi kuat karena keduanya berlandaskan sepenuhnya pada
aspirasi rakyat dan bukan karena pemaksaaan.
Melalui pemilu seleksi kepemimpinan dan perwakilan dapat dilakukan secara lebih
fair karena melibatkan warga Negara. Praktek demokrasi modern, yaitu melalui
26
Innovative Governance
perwakilan dapat dilakukan sepenuhmya disini. Dengan pemilu pula maka akan terjadi
pergantian elit kekuasaan secara lebih adil karena warga negaralah yang langsung
menentukan siapa yang masih dianggap memenuhi syarat sebagai elit dan siapa yang
tidak. Secara tidak langsung, ini berarti pula bahwa pemilu adalah alat kontrol warga
Negara kepada penguasa apakah yang terakhir itu masih dipercayai atau tidak.
Sederhananya, pemilu adalah sebuah alat untuk melakukan pendidikan politik bagi
warga Negara agar mereka memahami hak dan kewajibannya. Dengan terlibat dalam
proses pelaksanaan pemilu, diharapkan bahwa warga Negara berkiprah dalam system
demokrasi. Ia akan mengerti dan memahami posisinya sebagai pemegang kedaulatan
yang sangat menentukan gerak serta perjalanan bangsa dan negaranya.
3. Membangun Kesadaran Masyarakat tentang Kualitas Pilihan
Dalam hal ini ada beberapa hal yang dapat ditawarkan; Pertama, format dan struktur
politik yang dibuat oleh pemerintah tentang partai politik harus berdasarkan visi politik
yang dilandasi kedaulatan rakyat, dengan memberikan tekanan pada terakomodirnya
kebutuhan masyarakat dan juga dilindunginya hak-hak dasar warga Negara. Oleh sebab
itu, seluruh perangkat perundangan dan institusi politik yang dibuat harus diukur sampai
sejauh mana mengandung prinsip demokrasi.
Kedua, agar gagasan perlindungan hak-hak politik rakyat dapat dilaksanakan, maka
harus diciptakan lingkungan politik yang kondusif, yang dibuat dengan prinsip
partisipatif. Artinya, melalui partai politik ataupun LSM, masyarakat diajarkan untuk
dapat memiliki partisipasi dan bersikap mandiri dalam menentukan sikap politik.
Sehingga ketika momen pemilu, masyarakat dapat menentukan pilihannya secara
independen.
Ketiga, Partai politik perlu melakukan pembuatan model-model pemberdayaan
alternatif terhadap masyarakat yang mampu menggerakkan peningkatan kualitas sumber
daya masyarakat. Program-program pemberdayaan masyarakat ini harus benar-benar
berorientasi kepada rakyat, yang berbasis pada pengelolaan sumber daya alam yang ada.
Selain partai politik, LSM dan ormas sosial keagamaan juga perlu semakin aktif dalam
proses pemberdayaan ini. Elemen-elemen ini dapat membangun linkage dan network
untuk menentukan strategi yang tepat bagi pemberdayaan masyarakat. Sehingga
masyarakat menjadi sebuah kelompok yang mandiri dan kuat. Sehingga jika hal ini dapat
tercapai, maka masyarakat tidak akan mudah terombang ambing dalam menentukan
pilihan politik.
Penutup
Demikian makalah ini penulis buat, dengan harapan dapat memberikan kontribusi terhadap
arah pendidikan demokrasi bagi masyarakat kita.
Innovative Governance
27
Daftar Pustaka
Alfian M dalam Riant Nugroho, Reinventing Indonesia, Jakarta, Media Komputindo, 2001
Francisco L. Rivera-Batiz, “Democracy, Governance, and Economic Growth: Theory and
Evidence,” Review of Development Economics, 6 (2) 2002
John Dewey, The Public and Its Problems, sebagaimana dikutip Jürgen Habermas, Between
Facts and Norms: Contribution to a Discourse Theory of Law and Democracy
Cambridge: MIT Press, 1999
Leo Suryadinata, Elections and Politics in Indonesia Singapore: Institute of Southeast Asian
Studies, 2002
Mark E. Warren, “What Does a Corruption Mean in a Democracy?”, American Journal of
Political Science 48/2 April 2004
Muhammad A.S. Hikam, Politik Kewarganegaraan, Landasan Redemokratisasi di Indonesia,
Jakarta, Erlangga, 1999
Robert A. Dahl, “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen
Participation,” Political Science Quarterly, Vol 109, No. 1 Spring 1994
Udin S. Winataputra, Materi dan Pembelajaran PKn SD, Jakarta Universitas Terbuka, 2010
28
Innovative Governance
Gagasan Kebijakan DariPerubahan Kultur, Kewenangan
DanKepemimpinan Walikota
Tamrin
Jurusan Ilmu Politik, Fakultas Ilmu Sosial Dan Ilmu Politik.
Universitas Andalas, Padang,Sumatera Barat
Email: [email protected]
Abstrak:Faktor kebudayaan, kewenangan serta faktor kepemimpinan merupakan beberapa
unsur yang kurang diperhatikan dalam menjelaskan perkembangan (development) dan
perubahan sistem pemerintahan. Kesulitan dalam menurunkan konsep tersebut ke dalam
beberapa indikator yang bisa digunakan dalam mengukur serta menjelaskan perkembangan
dan perubahan sebuah organisasi, mendorong para pemerhati politik dan kebijakan publik
untuk lebih melihat kepada penjelasan tentang struktur, kelompok dan kebijaksanaan yang
dilahirkan oleh pemerintah dalam menilai kinerjasebuah pemerintahanBerbeda dari
negara-negara maju yang menghadapi persoalan partisipasi dan distribusi setelah
persoalan bangsa dan negara selesai, maka di negara-negara berkembang seperti Indonesia
krisis partisipasi, distribusi, pembinaan bangsa dan negaramuncul bersamaan.Untuk
menjelaskan sebuah gagasan perubahan kebijakan pemerintah, diperlukan penjelasan dari
gagasan-gagasan yang berasal dari luar struktur pemerintahan yang lebih menekankan
unsur keseimbangan (equilibrium) dalam sebuah sistem.Berdasarkan analisa terhadap
proses pengambilan kebiajakan pemerintah kota Padang dalam kebjikan relokasi pedagang
Pasar Raya yang berlangsung sejak 2009 sampai 2011, makaterdapat hubungan antara
pengaruh kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijakan yang dirumuskan
pemerintah dalam mengatasi masalah pedagang korban gempa bumi 2009 di kota Padang.
Kata Kunci:Kultur, Struktur, Kelompok, Kepemimnan, Kebijakan
Pengantar
Berbeda dari negara-negara maju yang menghadapi persoalan partisipasi dan distribusi
setelah persoalan bangsa dan negara selesai, maka di negara-negara berkembang seperti
Indonesia krisis partisipasi, distribusi, pembinaan bangsa dan negaramuncul bersamaan.
Perbedaan politik yang terjadi di kalangan politisi yang bersaingan memperebutkan
kekuasaan selesai pada saat seorang calon sudah ditentukan sebagai pemenang dalam
memegang pimpinan pemerintahan, persoalan partisipasi dan distribusi terhadap sumber
kewenangan politik baru hilang dalam sebuah konsensus nasional untuk melakukan
pembinaan Negara dan bangsa. Perbedaan kepentingan politik di kalangan politis maupun
masyarakat diatasi oleh persamaan tujuan untuk menempaykan kekuasaan politik sebagai
sarana untuk meningkatkan pembinaan Negara, bangsa, partisipasi dan distribusi pemerintah
ke dalam masyarakat.
Innovative Governance
29
Namun, perubahan politik di negara-negara berkembang seperti Indonesia persoalan
peminaan negara, bangsa, partisipasi dan distribusi muncul bersamaan.Krisis partisipasi dan
distribusi lahir pada saat pola kehidupan negara dan bangsa belum selesa pembentukannya
Tunntutan partisipasi dan distribusi mderupakan sarana untuk menciptakan konsensus
nasional baru dalam menata ulang pola hubungan antara pemerintah dengan masyarakat.
Perubahan rejim Orde Lama dengan Orde Baru dan Orde Baru dengan Reformasi tidak
hanya sebagai bentuk tuntutan partisipasi politik serta distribusi terhadap sumber
kewenangan politik baru, tetapi juga sebuah konsensus nasional untuk merubah penafsiran
yang ada terhadap konstitusi agar sesuai dengan bentuk tuntutan partisipasi dan distribusi
tersebut. Perubahan konstitusi melahirkan perubahan pola hubungan lembaga mesin politik
resmi (formal) dalam sistem pemerintahan tersebut.
Kecepatan perubahan sosial dan ekonomi yang mengiringi peningkatan tuntutan ini
tidak diimbangi oleh pelembagaan politik yang kuat dari lembaga-lembaga politik,
diperlukan berbagai inovasi dalam lembaga-lembaga pemerintahan agar bisa menyesuaikan
diri dengan perkembangan lingkungan Gagasan-gagasan baru yang mengatur tentang bentuk
sistem pemerintahan memerlukan penjelasan kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan
kebijaksanaan yang mengatuh bentuk partisipasi dan distribusi dari pemerintah kepada
masyarakat. Tetapi, faktor kebudayaan, kewenangan serta faktor kepemimpinan merupakan
beberapa unsur yang kurang diperhatikan dalam menjelaskan perkembangan (development)
dan perubahan sebuahpembangunan politik. Kesulitan dalam menurunkan konsep tersebut ke
dalam beberapa indikator yang bisa digunakan dalam mengukur serta menjelaskan
perkembangan dan perubahan sebuah organisasi, mendorong para pemerhati politik dan
kebijakan publik untuk lebih melihat kepada penjelasan tentang struktur, kelompok dan
kebijaksanaan yang dilahirkan oleh pemerintah dalam menilai kinerja sistem politik.
Gagasan keseimbangan (equilibrium) yang terdapat dalam pendekatan sistem tidak
memungkinkan masuknya unsur-unsur baru yang berasal dari gagasan, keyakinan dari luar
sistem tersebut untuk mendorong adanya perubahan yang mengganggu serta merusak
keseimbangan yang telah ada. Pendekatan sistem memiliki dua pengertian, diantaranya
adalah; pertama, adanya hubungan ketergantungan antara satu variabel dengan variabel lain
yang dihubungkan oleh sebuah struktur, perubahan dalam sebuah variabel akan
mempengaharui perubahan pada variabel lain. Selanjutnya, perubahan tersebut akan
menermukan pola keseimbangan baru oleh adanya gagasan perubahan dari salah satu unsur
variabel sistem, ;kedua, adanya batas-batas antara sistem yang ada dengan lingkungannya,
pendekatan sistem membutuhkan pendekatan , multidiisiplin dalam memahami sebuah gejala
sosial atau politik yang terjadi dalam masyarakatmaupun sistem politik.
Kecenderungan ini menempatkan pendekatan sistem lebih banyak digunakan dalam
manganalisa masyarakat sederhana atau kompleks, diterapkan dalam sebuah teori makro
yang bisa dijadikan pedoman ukuran terhadao orientasi peran dan fungsi yang ada maupun
sebagai sebuah bentuk analisa terhadap struktur maupun fungsi sistem. Pendekatan sistem
lemah dalam menjelaskan perubahan-perubahan yang terjadi dalam masyarakat berkembang
yang didorong oleh perbagai ideologi politik yang berbeda. Kelemahan teori sistem adalah
tidak bisa menjelaskan secara instrinsik faktor pendorong dan sumber perubahan, pendekatan
ini tidak bisa diterapkan dalam menilai serta menjelaskan sebuah perkembangan atau
perubahan Kajian perubahan maupun perkembangan membutuhkan sebuah pendekatan
idiologis yang menyangkut gagasan, keyakinan serta nilai yang mendorong lahirnya
30
Innovative Governance
perubahan tersebut. Selama ini pendekatan sistem banyak digunakan dalam menjelaskan
hubungan kelembagaan dalam pemerintahan (sistem pemerintahan). Sistem pemerintahan
adalah pola hubunganantara sebuah lembaga negara dengan lembaga negara lainnya,
hubungan ini meliputi hubungan hukuk, hubungan norganisasi, hubungan kekuasaan maupun
hubungan fungsi (Rusadi Kantaprawira, 2006:139).
Secara sederhana, sistem pemerintahan berfungsi menjelaskan pola hubungan antara
lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif, dalam analisa sistem politik sistem pemerintahan
disebut dengan mesin politik resmi (formal) atau suprastruktur politik yang diatur oleh
konstitusi. Pelembagaan politik dalam sistem pemerintahan ini dapat berasal dari nilai-nilai
tradisional yang ada maupun dari struktur organisasi birokrasimodern yang berasal dari
organisasi sipil maupun modern, perubahan lembaga politik muncul pada saat struktur
organisasi yang dibangun dari lembagta tradisional dan modern ini tidak mampu lagi
mengakomodasi tuntutran politik maysrakat Dalam rangkaian hubungan perubahan yang
terjadi dalam komponen kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijakan ini kita
bisa menilai apakah perubahan yang terjadi dalam pembangunan berjalan stabil stagnan atau
revolusi. Stabilitas dikaitkan jika perubahan yang terjadi secara perlahan-lahan, tetapi
perubahan dalam kultur dan struktur berjalan lambat dibandingkan dengan perubahan pada
komponen yang lain. Sementara, stagnan dapat diilihat jika perubahan pada komponen kultur
dan struktur berjalan lambat atau stagnan dibandingkan dengan perubahan komponen
kepemimpinan dan kebijakan. Sedangkan, revolusi dapat dilihat sebagai perubahan kelima
komponen, yakni; kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijakan berjalan cepat
(Huntington,1985:114)
Kultur terdiri dari nilai-nilai, sikap-sikap, orientasi, mitor dan kepercayaan yang
relevan terhadap politik dan yang berpengaruh terhadap masyarakat. Meskipun terdapat
banyak subkultur, tetapi pengertian kultur yang dimaksud adalah menyangkut segenap
orientasi yang berhubungan dengan politik.. Struktur, yakni organisasi-organisasi formal
yang digunakan masyarakat untuk menjalankan keputusan-keputusan yang berwenang,
seperti eksekutif dan birokrasi. Kelompok, yakni bentuk-bentuk sosial dan ekonomi baik
formal maupun informal yang berpartisipasi dalam politik, serta mengajukan tuntuttantuntutan terhadap struktur-struktur politik. Kepemimpinan, yakni individu dalam lembagalembaga politik dan kelompok-kelompok politiki yang menjalankan pengaruhlebih daripada
yang lainnya dalam memberikan alokasi nilai. Kebijaksanaan, yakni pola-pola kegiatan
pemerintahan yang secara sadar mempengaharui distribusi keuntungan dan beban dalam
masyarakat (Huntington, 1985;112).,
Masing-masing komponen memiliki kekuasaan, baik kultur, struktur, kelompok,
pemimpin maupun kebijaksanaan memiliki aspek kekuasaan, analisa politik mempelajari
hubungan kekuasaan diantara masing-masing komponen tersebut. Dalam masing-masing
komponen tersebut terdapat unsur kekuasaan yang berhubungan dengan perubahan politik,
serta unsur substansi (materi) yang menjadi penentu kualitas komponen trersebut. Upaya
untuk mengabaikan perubahan isi dari materi masing-masing komponen melalui cara
menganalisa unsur kekuasaan tidak akan mengarahkan kita kepada analisa perubahan politik.
Seringkali, perubahan kekuasaan kearah yang lebih besar melahirkan perubahan orientasi
yang mengurangi unsur isi dari materi komponen. Isi kultur politik adalah bentuk konkrit
dari gagasan, nilai, sikap dan harapan-harapan yang berpengaruh dalam masyarakat. Isi
lembaga (struktur) terdiri dari pola-pola ingteraksi yang memberi cirri khas pada struktur
Innovative Governance
31
tersebut, serta nilai-nilai dan kepentingan yang berhubungan dengannya. Isi kelompokkelompok politikterdiri dari kepentingan-kepentingandan tujuan-tujuan, serta tuntutantuntutan yang diberikannya terhadap sistem politik. Isi kepemimpinan terdiri dari ciri-ciri
sosial, ekonomi dan psikologis para pemimpin, serta tujuan-tujuan yang ingin dicapainya. Isi
kebijaksanaan meliputi materi kebijaksanaan, perumusan tentang beban dan keuntungan
yang diperoleh masyarakat.
Penambahan kekuasaan pemimpin bisa meruibah tujuan kepemimpinan tersebut
Pengorbanan terhadap isi dari materi masing-masing kompoenen ideologi, lembaga,
kelompok, kepemimpinan dan kebijaksanaan merupakan sebuah sarana untuk memperbesar
kekuasaan politik, semakin tinggi pelembagaan dalam sistem politik semakin besar
pengorbanan yang harus diberikan untuk memperbesar kekuasaan.Model perubahan
stabilitas, stagnan dan revolusi dapat dijelaskan dari perubahan masing-masing-masing
komponen, perubahan masing-masing komponen selanjutnya mempengaharui laju
perubahan pada komponen lainnya dalam sebuah sistem.Untuk menjelaskan rangkaian
perubahan kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijaksanaan dalam menilai
inovasi dalam pemerintahan dapat dilihat kebijakan Pemerintah Kota Dalam Relokasi
Pedagang Pasar Raya, Padang.
Bentuk KebijakanDanKelompok
Setelah peristiwa gempa 30 September 2009 yang merusak begitu banyak infrastrusktur di
kota Padang termasuk Pasar Raya, Padang, mskasabtu tanggal 23 oktober 2009, zon zikon
13/kf dikerahkan ke Pasar Raya, Padang untuk membangun relokasi sementara pedagang
korban gempa Pasar Raya inpres I yang berlantai II karena roboh dan terbakar serta pasar
inpres II lantai II, Pembangunan itu tanpa sosialisasi kepada pedagang Pasar Raya Padang,
dua hari berikutnya pedagang diundang walikota dengan agenda pemberitahuan
pembangunan relokasi sementara di jalan pasar baru, jalan sandang pangan dan jalan pasar
raya. Dalam rapat itu, organisasi kelompok pedagang pasar (KPP) beranggotakan ribuan
pedagang pemilik toko dan kios di Pasar Raya padang, forum komunikasi pedagang ayam
(FKPPA) beranggotakan 250 orang, ikatan pedagang kecil (IPK) jalan sandang pangan
beranggotakan 350 orang dan forum komunikasi pedagang kecil kaki lima jalan pasar baru
beranggotakan 350 orang pedagang mengajukan surat tuntutan menolak pembangunan
relokasi di jalan-jalan yang merupakan akses transportasi bagi pembeli ke pasar raya dan
mengusulkan pemakaian areal RTH Imam Bonjol.
Kemudian pada malam harinya perwakilan KPP kembali mendatangi walikota Padang
ke rumah dinas menyampaikan penolakan dan hasilnya tidak tercapai kesepakatan karena
walikota tidak menerima usulan pedagang dan bersikukuh menetapkan pembangunan
relokasi sementara pedagang di jalan-jalan yang merupakan urat nadi keluar masuknya
pembeli untuk tetap dilanjutkan. Keesokan harinya karena tidak menerima dengan kondisi
dan kerugian yang dialami akibat pemblokiran jalan-jalan utama pasar raya tersebut,
perwakilan pedagang mendatangi DPRD kota Padang mengadukan keputusan walikota
Padang yang merugikan mereka. Pengaduan itu ditanggapi dengan surat rekomendasi yang
ditandatangani wakil ketua DPRD kota Padang, Budiman S.Ag yang isinya meminta pemko
Padang menghentikan proses pembangunan. Namun, surat rekomendasi iru tidak dihargai
pemko Padang dan pembangunan relokasi diteruskan.
32
Innovative Governance
Seklanjutnya, pada tanggal 28 oktober 2009, APPK disertai 500 massa pedagang
menghadap kembali ke DPRD Padang dan mengadukan nasib mereka yang dirugikan akibat
keputusan Pemko Padang. Pertemuan itu kembali mengeluarkan rekomendasi DPRD kota
Padang ditandatangani wakil ketua DPRD kota Padang Afrizal SH yang meminta pemko
Padang menghentikan proses pembangunan relokasi. Surat rekomendasi tersebut ternyata
tidak juga dihargai dengan membuktikan lewat pembangunan relokasi yang terus dilakukan.
Jumat 30 september 2009, APPK menghadap ke DPRD Sumbar dan hasilnya DPRD Sumbar
mengundang muspida terkait kota Padang yang meminta Walikota menjalin kembali dialog
dan mencela keputusan Walikota Padang yang membangun relokasi sementara di jalan-jalan
akses masuk dan keluar pasar raya Padang.
Hasil pertemuan itu ternyata juga tidak dihormati Walikota Padang dengan
meneruskan pembanguan relokasi sementara. Dihari yang sama APPK menghadap Gubernur
Sumbar dengan agenda mengadukaon keputusan Walikota Padang soal pembangunan
relokasi sementara. Hasil dari pengaduan itu, gubernur sumabr Marlis Rahman tanggal 6
november 2009 mengeluarkan surat meminta pemko padang meninjau kembali penempatan
pembangunan relokasi sementara pedagang korban gempa, namun hasilnya, surat itu tidak
dipertimbangkan dan dibuktikan dengan pembangunan relokasi sementara berlanjut. Rabu
11 november 2009, APPK menggelar aksi damai dengan melibatkan 2000 pedagang ke
DPRD Kota Padang perihal penolakan lokasi pembangunan relokasi sementara pedagang
korban gempa. DPRD Kota Padang kembali mengeluarkan rekomendasi ditandatangani
wakil ketua DPRD Budiman S.Ag yang meminta pemko Segera membongkar bangunan
relokasi sementara, namun rekomendasi itu kembali tidak dihargai Pemko Padang. Rabu 18
november 2009, APPK kembali menggelar aksi damai dengan meliabtkan 3000 pedagang
dan organda kota Padang ke DPRD kota Padang.
Aksi tersebut akhirnya menghasilkan surat pernyataan wakil walikota padang
Mahyeldi Ansarullah yang bersedia membongkar bangunan relokasi dan meminta waktu 2
hari untuk menyelesaikannya, terkait urusan administrasi dalam penghapusan asset berupa
bangunan darurat itu. Surat pernyataan itu juga ditandatangani oleh sejumlah saksi
diantaranya Kapoltabes Padang AKBP Prio, salah seorang kadin kota Padang H Rahim
Mardenis dan ketua DPW APPSI Sumbar Desrio Putra. Usai membuat surat pernyataan itu,
wakil walikota juga menggelar acara simbolis pembongkaran bangunan relokasi sementara
di jalan sandang pangan. Surat DPRD dengan perihal hasil hearing juga meminta Pemko
melakukan rapat teknis pembongkaran lapak dan kios sementara yang dibanguan karena
ditentang pedagang.
Kemudian kamis, 19 november 2009, Walikota Padang menganulir surat pernyataan
itu dengan mengeluarkan surat imbauan agar pedagang menempati relokasi yang disediakan
dan mengamankan lokasi dengan memakai pola pendekatan orde baru yang memanfaatkan
serta meminta tenaga bantuan Brimob Polda Sumbar. Dua hari berikutnya Pemko Padang
memaksakan sebagian kecil pedagang inpres I dengan pengawalan ketat pleton Brimob
Polda Sumbar untuk memasuki tempat relokasi sementara yang ditentang APPK. Senin 30
november 2009, DPRD Kota Padang mengundang hearing (dengar pendapat) tokoh
masyarakat kota Padang dan aliansi pedagang pasar yang hasilnya seluruh tokoh masyarakat
mencela tindakan Walikota Padang yang tidak menghormati dan menghargai aspirasi
masyarakat serta tidak mengindahkan berbagai surat rekomendasi DPRD Kota Padang.
Innovative Governance
33
Rekomendasi Gubernur Sumbar dan hasil surat pernyataan Walikota Padang yang bersedia
membongkar dan memindahkan lapak dan kios yang ditentang padagang.
Senin , 7 november 2009 pedagang kembali berdemo memanfaatkan acara pelantikan
Gubernur Sumbar di DPRD Sumbar. Hasilnya diterima DPRD Sumbar dan komisi II DPRD
Sumbar berjanji akan menyurati Mendagri dan Gubernur Sumbar terkait pengaduan
pedagang dan tidak konsistennya Pemko Padang untuk memindahkan bangunan bangunan
bangunan kios dan los sementara yang diprotes lokasinya. Senin, 4 januari 2010, pedagang
kembali berdemo dengan kekuatan 2000 massa dan hasilnya dibentuknya pansus yang
menjanjikan rekomrndasi soal tiga tuntutan yaitu relokasi tempat penampungan sementara,
penyediaan terminal dan pembayaran dana bantuan gempa 2007. Tiga tuntutan forum
komunikasi pedagang pasar Inpres Kota Padang :
a. Fungsi jalan pasar baru dan jalan sandang pangan dikembalikan menjadi jalur transportasi
umum.
b. Meminta relokasi sementara kelapangan Imam Bonjol untuk pedagang korban gempa.
c. Proses rehabilitasi pasar dilakukan bertahap dan menjadi tanggungjawab pemerintah
dengan tidak melibatkan investor.
d. Mendesak pemerintah menetapkan status bencana di Sumatra Barat.
Peranan Struktur dan Kepemimpinan
Kritik yang paling keras diberikan masyarakat terhadap kebnijakan relokasi pedagang Pasar
Raya ini berasal dari Forum Warga Kota (FWK), kelompokatau elemen masyarakat ini
meminta Pemko meninjau bahkan menghentikan pembangunan kios darurat dengan alasan
kebijakan Pemko tersebut justru menimbulkan berbagai persoalan baru, tidak hanya
memperumit persoalan yang ada tetapi juga memperbanyak persoalan tersebut, seperti
kemacetan lau lintas yang muncul dari pembangunan kios darurat, hangguan perjalanan
masyarakatyang disebabkan oleh penggunaan badan jalan menjadi areal untuk berjualan.
(Wawancara dengan Direktur LBH,Padang, pada tanggal 09 Juli 2010, pukul: 15.00-16.00
WIB)
Begitu juga kritik terhadap sikap pemko terkait kebijakannya terkait pembangunan
kios darurat juga dikemukakan oleh anggota DPRD yang menilai seharusnya sikap terburuburu yang telah dibangun tersebut, merupakan suatu sikap yang seharusnya bisa dihindari.
Meskipun dalam fakta real pembangunan memang ada pada tahap tanggap darurat, akan
tetapi seharusnya pemko perlu merundingkan terlebih dahulu kebijakan itu sebelum
ditelurkan. Pemko sebenarnya bisa mengajak DPRD sebagai mitra kerja untuk meninjau
ulang dan mencari solusi yang lebih tepat atau bahkan membicarakan kemungkinan dampak
yang muncul akibat diterapkannya kebijakan itu. Baginya ini bisa menjadi jalan penting
untuk pembelajaran kedepan bahwa pemko bisa memanfaatkan ruang gerak keleluasaan ini
untuk membahas segala kebijakan yang sekiranya perlu untuk dibahas kedepannya.
(Wawancara dengan Irwan Fikiri dan Paula Lindawati, anggota Fraksi Partai Demokrat,
DPRD Padang, 1 November 2010)
Selanjutnya, pihak LBH yang mendampingi pedagang dalam menolak kebijakan
relokasi tersebut menilai terdapat beberapa pelanggaran hak berdemokrasi seperti yang
trerlihat dari keberadaan nilai-nilai demokrasi yang terdapat dalam kebijakan Pemko,seperti
yang dapat dilihat dari mekanisme politik yang dilakukan oleh Pemko dalam
34
Innovative Governance
mengegeluarkan kebijakan relokasi tersebut, seperti yang dijelaskan oleh Ketua LBH Padang
yang membantu para pedagang melalui Forum Warga Kota (FWK) ini dalam menyalurkan
tuntutan pedagang (Hasil wawancara dengan Kasubag Dinas Pasar, Pemko Padang ).
Dijelaskan oleh Direktur LBH Padang bahwa pembangunan kios darurat dilaksanakan pada
masa tanggap darurat pasca gempa 30 september 2010 dimana pembangunan menggunakan
anggaran yang tidaktercantum dalam APBD.
Pemko Padang menggapi semua kritik yang disampaikannya dengan menjelaskan
bahwa langkah rehabilitasi pedagang korban gempa bumi merupakan bentuk respon yang
diberikan oleh Pemerintah Daerah terhadap himbauan Pemerintah Pusat yangmeminta
melalui Pemerintah Provinsiuntuk mensiasiati keadaan daruart tersebut. Melalui SK
Gubernur sebagai dasar surat keputusan pemerintah propinsi, kemudian Pemko Padang
melakukan upaya pencarian solusi dengan cepat terhadap kondisi Pasar Raya tersebut.
Sebagai langkah cepat tanggap darurat dalam menangani banyaknya kerusakan yang
diakibatkan oleh kejadian gempa bumi tersebut, maka solusi yang dihasilkan adalah
dibangunanyakios darurat di sepanjang jalan Sandang Pangan, Jalan Pasar Raya dan Pasar
Raya Baru,
Dakan mengeluarkan kebijakan ini, Pemko membentuk tim yang beranggotakan
instansi terkait yang berfungsi untuk mempelajari secara berkesinambunganberbagai dampak
yang mungkin muncul disbebakn oleh penetapan kebijakan iniPembangunan tersebut
dilakukan tetap sesuai dengan koridor upaya penyelesaian masalah dalam rangkaupaya cepat
dalam mengatasi keadaan masa darurat yang membutuhkannya, meskipun sebenarnya
Pemko sendiri menilaisolusi ini bukanlah kebijakan yang sempurna, tetapi mengingat sesuai
dengan kondisi waktu itu yang berada dalam situasi sedang darurat danmembutuhkan upaya
cepat dalam menghidupkan kembali Pasar Raya.
Sehari setelah DPRD melayangkan surat rekomendasi ke Pemko soal penghentian
pembangunan kios darurat, pemko kemudian membentuk tim verifikasi yang berisi seluruh
instansi terkait, seperti dina PU, bidang pembangunan, perekonomian, Kesatuan Bangsa dan
Perlindungan Masyarakat (Kesbanglimas), perhubungan, dan lain-lain Tim ini bertugas
untukmempelajari kembali kebijakan Pemko tersebut, setelah proses kajian ini selesai
dilakukan Pemko menilai bahwa kios darurat tetap dibutuhkan sejauh upaya pembangunan
bertujuan untuk mengganti kerugian para pedagang yang rusak akibat gempa sekaligus
upaya darurat untuk menghidupkan kembali Pasar Raya pasca gempa 2009 tersebut. Terkait
dengan upayahearing dengan pedagang Pasa Raya,Pemko melalui Dinas Pasar telah
melakukansemua kebijakan sesuai dengan koridor (aturan) yang ada, semua kebijakan
tersebut dilakukan berdasarkan pertimbangan melalui pengumuman langsung kepada
perwakilan pedagang yang ada di pasar, mulai dari pendaftara kios, kebijakan pajak, dan
lain-lain. Pihak Dina Pasar sendiri mengakui bahwa sejauh ini tidak ada perselisihanantara
para pedagang dengan Pemko dalam hal pasar serta proses terselenggaranya kegiatan jual
beli di pasar tersebut. Jika persoalan tersebut muncul maka persoalan tersebut bukan berasal
dari Pemko, tetapidari pihak-pihak yang sering menciptakan keributan dan pungutan liar di
Pasar Raya yang disinyalir sebagai pihak provokator yang mengajak pedagang untuk
membantu mereka dalam menentang kebijakan Pemko yang bertujuan untuk kepentingan
pedagang juga.
Innovative Governance
35
PerubahanKultur
Menyikapi banyaknya dampak yang muncul dari berbagai tindakan anarkhis yang telah
terjadi, pihak Pemko mengakui bahwa demonstrasi sebenarnya tidak menjadi penetang
unsur-unsur yang tidak sesuai dengan nilai-nilai budaya Minang, akan tetapi menjadi
masalah ketika terjadi aksi anarkhis. Karena tindakan tersebut tidak hanya merugikan semua
pihak, tetapi juga termasuk rusaknya fasilitas negara yang dibangun dari pajak yang berasal
dari rakyat itu sendiri. Setelah melihat besarnya aksi demonstrasi yang disinyalir bisa
melahirkan aksi anarkhis, maka Pemko secara bijak meminta tambahan tenaga Satpol PP,
disamping Satpam dan Tramtib untuk mengamankan asksi tersebut. Meskipun Pemko
menilai bahwasejauh Satpam dan Tramtib masih mampu mengatasi hal ini, maka Satpol PP
tidak akan digunakan. Satpol PP itu sendiri diciptakan untukmenegakan Perda, bukan untuk
tujuan pengamanan aksi demonstrasi anarkhis.
Menurut hemat anggota DPRD Padangsebenarnya ada cara yang tepat untuk
mengatasi hal itu selain dengan sikap yang cenderung terburu-buru untuk mengatasinya.
Terkait dengan solusi penyelesaian terhadap muncunya aksi demo dan besarnya massa yang
bergerak untuk menentang dibangunnya kios darurat itu, DPRD sebagai lembaga perwakilan
rakyat berinisiatif untuk membentuk panitia khusus yang nantinya dijadikan sebagai cara
untuk mencoba menyampaikan aspirasi pedagang. Awal munculnya tuntutan itu bukan
karena pengaduan dari masyarakat para penguat pedagang tetapi lebih dikarenakan inisiatif
DPRD sendiri melihat besarnya animo pedagang untuk menentang kebijakan pemko
tersebut.
Salah satu bukti keseriusan DPRD adalah melalui dibentuknya panitia khusus yang
dibentuk khusus untuk mencari solusi yang tepat untuk menyelesaikan permasalahan
tersebut. Kemudian untuk kelanjutan proses dilakukan dengan upaya ditetapkannya biaya
pada anggaran perubahan untuk pembangunan pasar raya sebesar 45 milyar rupiah.
Anggaran itu memang diperlukan untuk dana perubahan anggaran tahun 2010. Semua proses
penganggaran awalnya memunculkan perdebatan bahkan pihaknya menilai pihak FWK yang
selama ini didaulat sangat konsen terhadap perjuangan para pedagang untuk mencarikan
solusi ternyata tidak sesuai dengan harapan.
Ketika proses penganggaran berlangsung ada begitu banyak pihak didalam forum
yang menilai tidak perlu menganggarkan dana sedemikian besarnya. Ini menjadi tanda tanya
tersendiri bagi DPRD, pihak FWK yang seharusnya berada di garda depan dalam
memperjuangkan teralokasinya dana yang maksimal untuk pembangunan pasar raya ternyata
belum maksimal dalam upaya mencapai perjuangan dan keberpihakannya kepada anggota
DPRD yang turut serta emperjuangkan upaya itu. Namun setelah perdebatan panjang
akhirnya diputuskan akan menetapkan dana sebesar itu untuk membangun pasar raya
tersebut, proses penganggaran menggunakan sistem multiyear, semua anggaran ini
diharapkan tidak perlu mendapatkan keuntungan dari penjualan toko yang telah dibangun
tersebut. Pihak DPRD menilai pengalokasian anggaran tidak boleh draw, pihaknya menilai
semua dana yang telah dianggarkan digunakan untuk mambantu masyarakat para penjual di
pasar raya, ini bisa dikatakan sifatnya bukan untuk mencari profit, tetapi lebih kepada upaya
pemaksimalan dan sebagai bentuk komitmen pemerintah untuk menghidupkan kembali pasar
raya Padang.
36
Innovative Governance
Bentuk komitmen penting pemerintahdalam mengatasi kasus ini adalah dengan
menganggarkan dana sejumlah 45 milyar untuk membangun pasar kembali menjadi lebih
baik. Tentu saja upaya alokasi anggaran ini tidak akan terwujud jika tidak terdapat
kesepahaman antara Pemko dan DPRD. Kesepahaman ini tidak akan terjadi jika tidak ada
ruang komunikasi yang baik diantara kedua lembaga tersebut. Solusi yang tepat dalam
mengatasi kemelut relokasi pasar raya, kalangan DPRD menilai solusi yang paling tepat
adalah dengan mempercepat proses pembangunan pasar inpres yang rusak akibat gempa
tersebut. Semakin cepat pembangunan ini selesai dilaksanakan maka dengan sendirinya kios
darurat yang telah dibangun tersebut bisa dibongkar kembali
DPRD itu sendiri sebagaimana yang dijelaskan dari hasil wawancara dengan anggota
fraksi Partai Demokrat merupakan gabungan berbagai elemen yang pada dasarnya memiliki
arah kepentingan yang berbeda-beda. Namun meskipun begitu, tetap saja diperlukan haluan
utama dalam memperjuangkan hak-hak masyarakat termasuk kelompok pedagang pasar
raya, sehingga munculnya perbedaan yang muncul akibat pembentukan pansus ini, kalangan
DPRD menilai itu menjadi suatu hal yang wajar
Kalangan DPRD sendiri menilai bahwa demo merupakan satu hal yang wajar, akan
tetapi perlu ditekankan kembali bahwa demo menjadi bermasalah jika menjadi aksi anarkis
dan menyebabkan munculnya sikap egois dengan menganggap semua tuntutan yang
diajukan menjadi satu hal yang wajib dipenuhi dan mutlak benar. Bagi masyarakat Minang
sendiri, menurutnya bentuk demokrasi yang tepat adalah dengan melakukan musyawarah
dan mufakat. Melalui upaya ini dengan sendiri masyarakat diberikan ruang gerak untuk
menyampaikan keluhan dan pendapatnya. Proses inilah yang akan melahirkan sikap penting
dari pemko sebagai komandan utama dalam menjaring dan merangkum semua tuntutan
menjadi satu bentuk komitmen yang digagas secara bersama tanpa ada paksaan dan
ketidakadilan didalamnya.
Penutup
Aksi demonstrasi anarkhis merupakan sebuah pola kultur baru dalam menyalurkan tuntutan
politik masyarakat kepada struktur (lembaga)politik dalam masyarakat Minang di Sumatera
Barat, aksi merupakan bentuk respon masyarakat pedgang terhadap kebijakan pemerintah
yang didasarkan kepada keputusan sepihak walikota. Faktor kepemimpinan melalui
penggunaan kewenangan politik merupakanbentuk kebijakan darurat yang dilaksanakan
untuk mengatasi korban bencana alam, gagasan-gagasan baru yang muncul dari kebijakan
relokasi pedagang korban gempa bumi merupakan bentuk inovasi pemerintah dalam
mengatasi persoalan distribusi yang muncul dalam kondisi darurat. Kebijakan relokasi yang
tidak melibatkan partisipasi masyarakat ini merupakanbentuk kewenangan yang dijalankan
oleh kepemimpinan walikota Padang, tetapi melahirkan respon penolakan masyarakat yang
merubah pola kultur politik masyarakat Minang yang mengedepankan musyawarah kepada
cara demonstrasi anarkhis dalam model pelaksanaan demokrasi.
Innovative Governance
37
Daftar Pustaka
Arifin, Zainal., ”Permusuhan Dalam Persahabatan”: Budaya Politik Masyarakat
Minangkabau, , kertas kerja disampaikan dalam Seminar Internasional “Kebudayaan
Minangkabau dan Potensi Etnik dalam Paradigma Multikultural” yang diadakan oleh
Fakultas Sastra Universitas Andalas di Hotel Inna Muara tanggal23-24 Agustus 2004
Asrinaldi, Yoserizal, dan Tamrin, November 2009, Strategi Dan Model Untuk
Mengakomodasi Nilai Demokrasi Lokal Dalam Pembentukan Negara Kuat Melalui
Pelaksanaan Otonomi Daerah Di Sumatera Barat, Laporan Penelitian Hibah
Bersaing, Dibiayai oleh DP2M DIKTI Departemen Pendidikan NasionalKontrak
No:126.1?H.16/PL/HB-PHB/IV/2009 tanggal 20 April 2009, Universitas Andalas,
Padang
Beling & Totten, 1980, Modernisasi Dan Masalah Pembangunan, CV Rajawali, Jakarta,
Caparosso, J.A, & D.V. Levine, 1992. Theories of Polical Economy, New York, Cambridge
University Press.
Deliarnov, 2006, Ekonomi Politik,Penerbit Erlangga, Jakarta
Easton David, 1988, Kerangka Kerja Analisa Sistem Politik,Bina Aksara, Jakarta.
Gaffar, Affan, 1983, Pembangunan Politik Di Dalam Ilmu Politik, CV Rajawali, Jakarta
Gafar, Afan., 1999. Politik Indonesia Transisi Menuju Demokrasi.Yogyakarta : Pustaka
Pelajar.
Huntington, Samuel P, 1983, .Tertib Politik Di Dalam Masyarakat Yang Sedang Berubah,
CV Rajawali, Jakarta.
Jimung, Martin.,2005. Politik Lokal dan Pemerintahan Daerah Perspektif Otonomi
Daerah.Yogyakarta : Yayasan Pustaka Nusatama.
Kantaprawira, Rusadi., 2004, Sistem Politik Indonesia, Suatu Model Pengantar, Penerbit
Sinar Baru Algensindo, Bandung.
Mohtar Mas’oed, Colin MacAndrews, 2000. Perbandingan Sistem Politik. Yogyakarta :
Gadjah University Press
Palmer, Monte., 1988., Dilemmas of Political Development, FE Peacock Publishers, Inc.,
Itasca, Illinois.
Rahman, Erios. 10/1/2010, Benang Merah Pemindahan Pedagang Dan Unjuk Rasa, , Antara
Sumatera Barat
Sudarsono, Juwono, 1985, Pembangunan Politik Dan Perubahan Politik, PT Gramedia,
Jakarta,
Tamrin, 2011, Hubungan Demokrasi Dengan Kesejahteraan Ekonomi Dalam Kebijakan
Relokasi Pedagang Pemerinhtah Kota Padang, makalah Persidangan Hubungan
Antarabangsa Malaysia Indonesia Ke 5 (PAHMI5), 12-14 Julai, University of Malaya,
Kualalumpur
38
Innovative Governance
Resep Sukses Untuk Pemerintahan Inovatif di Indonesia
Yuni Budiastuti
Tim Bantuan Tata Kelola Pemerintahan (TBTKP)
Email: [email protected]
Abstrak:Berita mengenai rekening obesitas oknum Ditjen Pajak, DW yang diciduk KPK
karena memiliki rekening Rp.60 Milyar, tentu merupakan tamparan bagi Kemenkeu yang
tengah gencar melakukan reformasi birokrasi. Kemenkeu juga sudah mengganti banyak
pegawainya di Ditjen Pajak.Remunerasi juga sudah diperbaiki sejak 2007, namun KKN
tetap bersemi.Dengan adanya bukti terkini seperti yang terjadi di Ditjen Pajak, maka
kebijakan remunerasi selayaknya dikaji ulang.Lalu, apa solusi dari permasalahan multi
dimensi bangsa ini? Apakah ‘innovative government’ itu berarti kita harus mencari teoriteori baru?
Ada 5 langkah yang sesungguhnya sudah dirumuskan oleh proklamator dan para ahli
tauhid di negeri ini, yaitu Pancasila.Pertama, Ketuhanan Yang Maha Esa. Sudahkan
Pemerintah bertanya pada ulama tauhid?Mereka adalah ulama makrifat yang tidak pernah
masuk media karena menghindari popularitas.Mereka dapat memberikan cara-cara agar
para pemberi dan penerima suap yang sudah lama mengkonsumsi makanan haram hasil
KKN, termasuk para pemimpin yang khilaf, dapat dibersihkan hati dan jiwanya agar dapat
berperilaku baik.
Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab.Setelah hati dan jiwa bersih, baru nanti
pemberi suap dan yang disuap dapat bertobat, kemudian berperilaku sesuai dengan harkat
martabatnya sebagai 'manusia', yaitu mampu berlaku adil dan beradab. Sebagian besar
pemimpin negeri ini belum lulus dari Sila pertama Pancasila. Itu sebabnya bahasan APBN
ataupun APBD antara eksekutif dengan legislatif negeri ini, masih kacau balau, penuh ego
danhaus kekuasaan, jauh dari sifat-sifat kearifan dan perjuangan membela kepentingan
rakyat.
Persatuan Indonesia.Indonesia hanya akan bersatu atau integritas bangsa akan utuh,
sebagai NKRI, bila sila ke dua sudah dicapai, yaitu bila kita memiliki eksekutif, legislatif
dan yudikatif yang individualnya berintegritas tinggi. Bila ini tercapai, apa yang disebut
'check and balances' antara eksekutif, legislatif dan yudikatif bisa berjalan dengan baik,yang
menghasilkan kinerja yang terus meningkat untuk kepentingan rakyat.
Kerakyatan yang Dipimpin Oleh Hikmah Kebijaksanaan Dalam Permusyawaratan
dan Perwakilan.Hanya manusia yang sudah adil dan beradab, memiliki integritas dan
mampu menjaga persatuan bangsa, dapat melakukan rapat dengan dilandasi musyawarah,
berlandaskan semangat kerakyatan.Prinsip pro growth, pro poor, pro job, pro lingkungan,
sebagaimana dicanangkan Presiden saat ini, hanya bisa mulus diperjuangkan bersama di
DPR, bila eksekutif dan legislatif nya sama-sama sudah menjadi manusia yang penuh
keadilan dan beradab, serta berintegritas. Bila sila ke empat tercapai, musyawarah
dilaksanakan untuk kepentingan rakyat, dalam tata cara yang adil dan beradab serta
dilandasi semangat persatuan, maka sila ke lima akan terwujud, yaitu: Keadilan Sosial Bagi
seluruh Rakyat Indonesia.
Innovative Governance
39
Agar Pancasila dapat sukses menjadi ideology bangsa yang hidup melandasi pola
bisnis pemerintahan dan kehidupan bermasyarakat, dibutuhkan kepemimpinan yang mampu
menjadi suri tauladan.Bagaimana ini dapat terwujud?Benarkah ideology dan kepemimpinan
merupakan syarat mutlak keberhasilan suatu bangsa? Makalah ini akan membahas
permasalahan yang ada seputar keterpurukan bangsa dan akan memberikan solusi yang
‘inovatif’, berdasarkan kajian sejarah, baik dari sejarah bangsa Indonesia sendiri, maupun
sejarah yang dialami bangsa-bangsa lain, berdasarkan studi literatur dan studi ketauhidan.
Kata Kunci:Ideologi, Pancasila, Pemimpin Sejati, Integritas, Kecerdasanhati.
Pendahuluan
Kesejahteraan dan keadilan masih menjadi impian, padahal resep pencapaian menuju
masyarakat berkeadilan dan sejahtera sudah dirumuskan dalam ideologi bangsa
Indonesia.Tidak jauh dari Ibu Kota, masih ada anak-anak kita yang ke sekolah menyeberangi
jembatan yang jauh dari aman kondisinya, bahkan ‘masuk’ ke sungaimenyeberang hanya
berpegang pada seutas tali, atau naik kendaraan umum dengan duduk di atap bis, berdesakan,
tidak aman karena copet merajalela, dan berbahaya bagi keselamatan. Bahkan, terjadi
pembalakan hutan, pencurian tambang, pengusiran dan pembunuhan di dunia tambang,
sepertinya Indonesia masih berada pada jaman ‘the wild wild west’ ala Amerika.Sementara
itu, rakyat juga menyaksikan musyawarah di DPR yang membuat perut mulas karena
prihatin melihat bagaimana para politisi ‘berdebat’ dan membuat keputusan yang tidak pro
rakyat.Koruptor dihukum ringan dan berada di dalam penjara yang nyaman karena ulah
mafia hukum, sementara anak-anak negeri terbengkalai kebutuhannya, kondisi layanan
publik berupa infrastruktur, kesehatan, pendidikan, masih jauh dari memuaskan.
Singkatnya, eksekutif, legislatif dan yudikatif dilanda krisis kepercayaan yang
membahayakanintegritas bangsa.Makalah ini membahas solusi permasalahan keterpurukan
bangsa dari sudut dasar ideologi dan kepemimpinan bangsa, didukung kajian sejarah bangsa
Indonesia maupun belajar dari sejarah bangsa-bangsa lain, berdasarkan studi literatur dan
studi ketauhidan.
Ideologi danKepemimpinan: Syarat Mutlak Keberhasilan
Beberapa
definisi
ideologi
(http://id.wikipedia.org/wiki/ideologi#Definisi_Ideologi)
merumuskan: Ideologi adalah sistem perlindungan kekuasaan yang dimiliki oleh penguasa
(Machiavelli). Karl Marx yang terkenal dengan ideologi sosialisnya mengatakan ‘ideologi
merupakan alat untuk mencapai kesetaraan dan kesejahteraan bersama dalam masyarakat.
Taqiyuddin An-Nabhani mengatakan bahwa Ideologi (Mabda’) adalah suatu aqidah
aqliyah yang melahirkan peraturan. Yang dimaksud aqidah adalah pemikiran yang
menyeluruh tentang alam semesta, manusia, dan hidup, serta tentang apa yang ada sebelum
dan setelah kehidupan, di samping hubungannya dengan Zat yang ada sebelum dan sesudah
alam kehidupan di dunia ini. Atau Mabda’ adalah suatu ide dasar yang menyeluruh
mengenai alam semesta, manusia, dan hidup. Mencakup dua bagian yaitu, fikrah dan
thariqah.
40
Innovative Governance
Dari sejarah bangsa di dunia, kita melihat bahwa ideologi yang berhasil dan bertahan
adalah yang mengupayakan kesejahteraan dan keadilan bagi rakyat, bukan sekedar
mempertahankan kekuasaan penguasa.Amerika yang dikenal sebagai Negara kapitalis pun,
menempatkan kepentingan publik di atas kepentingan individu, yang dijaga
melaluidemokrasi. Hanya, ideologi yang sempurna menurut penulis adalah yang juga
memasukkan pemikiran mengenai kehidupan akhirat, yang dilandasi oleh kepercayaan akan
adanya Pencipta awal, Sang Khaliq.
Di sisi lain, kepemimpinan diperlukan untuk menyelamatkan kondisi masyarakat yang
dalam kebodohan, ketidaktahuan.Harus ada yang menuntun dan menunjukkan jalan yang
terang dan lurus agar tercapai kondisi moral tinggi, penuh etika, keteraturan umum,
ketertiban berusaha, keamanan dan keadilan dalam menjalankan kehidupan berbangsa dan
bernegara sesuai dengan ideologinya.Pada titik dimana masyarakat telah cerdas, maka
demokrasi akan tercipta, fungsi ‘check and balances’ harus dijalankan, untuk menghindari
pengkultusan pemimpin.
Tinjauan Sejarah
China. China memiliki sejarah kebangsaan dengan latar belakang kedinastian yang sangat
tua.Baru pada tahun 1949, Mao Zedong memproklamirkan China sebagai Negara republik.
Setelah berabad-abad China berada dalam jajahan asing dan perang saudara yang
berkepanjangan, akhirnya China menerapkan ideologi politik sosialis yang berkiblat ke
model Soviet.Tahun 1950, China mulai melakukan rekonstruksi ekonomi dan sosial, yang
diterima rakyat yang sudah lama jenuh dengan perang dan tentunya membuat ekonomi
sangat buruk, jauh dari pemerataan dan keadilan.Tiga gerakan Mao yang sukses, yaitu: 1.
Mengecilnya kesenjangan ekonomi yang dibarengi menipisnya feodalisme kedinastian di
China. 2. Pembangunan institusi kesehatan publik baik di kota maupun desa, dan 3.
Menumbuhkan sektor pertanian dan industri dalam kurun waktu 10 tahun (1949 – 1958).
Tahun 1956, Mao mulai bosan dengan ‘red-tape’ dan mulai melakukan reformasi
birokrasi.Namun, gaya otoriter Mao memakan banyak korban,tuntutan untuk demokrasi
makin kuat. Banyak friksi dan banyak korban berjatuhan, ekonomi China membaik namun
denganMao diberitakan menguburkan 40.000 kalangan akademis.
Saat ini, China telah menjadi Negara yang lebih terbuka, memiliki perguruan tinggi
akuntansi berstandar internasional di Beijing, pemerintahan yang lebih akuntabel, dengan
proses perijinan usaha yang terbuka dan mudah.Produk-produk China membanjiri semua
Negara, dan China mencengangkan dunia dengan berbagai keberhasilannya. China
memadukan ideologi sosialis-kapitalis dalam proses pembangunan bangsanya. Tapi, siapkah
kita meniru sejarah Mao dengan korban seperti itu?
Amerika. Reformasi di Amerika dipelopori oleh para pejuang reformasi secara
individual.Di awal tahun 1900, masyarakat melalui kelompok agama, media dan kelompok
politik ‘radikal’ mulai menuntut reformasi atas kondisi Amerika saat itu, sebagai respon atas
‘abuse’ politik dan korporasi.Usulan bervariasi mulai dari mereformasi kapitalisme Amerika
hingga menggantinya dengan sosialisme.Presiden Theordore Rosevelt tampil memimpin
reformasi yang dimulainya dengan perlindungan lingkungan, arbitrase dalam menangani
pergolakan batu-bara, dan memberantas monopoli yang merusak kepentingan
masyarakat.Selanjutnya, serangkaian individu melakukan reformasi sosial, pendidikan, antiKKN, keselamatan kerja, kesejahteraan sosial, angkutan kereta publik, hingga upaya
Innovative Governance
41
menerapkan ‘good governance’ dengan reorganisasi struktur pemerintah daerah,
mempekerjakan komisaris dan manajer kota untuk upaya reformasi kota/daerah.
Seluruh upaya reformasi tersebut diawali dengan menengok kembali kepada ideologi
dan adanya peran pemimpin yang tampil.Amerika berhasil ekonominya, tapi dengan catatan
penyakit moral, kriminalitas, pemerkosaan yang tetap tinggi. Pertanyaan yang timbul:
apakah Indonesia mau memisahkan keyakinan kepada Allah SWT dari kehidupan bernegara
atau menjadi Negara sekuler?
Damaskus.Kalifah Damaskus yang sangat terkenal adalah Umar II, atau Umar bin
Abdl Azis yang menjadi kalifah atau Kepala Pemerintahan pada kurun 717 s.d. 720.Beliau
adalah cucu dari sahabat Nabi Muhammad SAW, Umar bin Khatab. Saat memegang tampuk
pimpinan, Umar II menangis karena memahami bahwa ia harus bertanggung jawab atas
kesejahteraan seluruh rakyat Damaskus, bertanggung jawab bukan hanya kepada rakyat, tapi
kepada Allah SWT, yang mencipta manusia. Padahal kondisi ekonomi dan sosial Damaskus
saat itu sangat buruk.
Langkah awal yang dilakukan Umar bin Abdl Azis adalah melakukan reformasi sosial
dan ekonomi, yaitu:
a. Segera meminta istrinya, seorang putri raja, untuk menyumbangkan harta kekayaannya ke
baitul maal, untuk kepentingan sosial kemasyarakatan.Dia mulai dengan diri dan
keluarganya, mengubah gaya hidup pengusaha menjadi khalifah yang sederhana.
b. Memperbaiki sistem pendidikan, menerapkan kode etik usaha, memperbaiki kondisi
moral masyarakat, dan memperbaiki sistem zakat dan perpajakan.
c. Membangun infrastruktur publik: membangun kanal, jalan, hotel-hotel bisnis, layanan
kesehatan yang membaik dan melarang pegawai Negara masuk ke dalam bisnis swasta,
melarang perbudakan, meredistribusi kepemilikan tanah. Menghimbau PNS agar
mendengar keluhan publik, dan menerapkan ‘whistle blower’ dengan hadiah 100-300
dirhams bagi pelapor, serta memperkuat militer untuk melindungi masyarakat.
Hanya dalam kurun waktu 3 tahun, Damaskus sejahtera, sulit memberi sedekah di dalam
negeri karena semua penduduk Damaskus sejahtera, bahkan pernikahan dibiayai Negara.
Gambaran pribadi Umar bin Abdl Azis sebagai pemimpin.
Fatimah, isteri Umar bin Abdl Azis menyatakan bahwa suaminya adalah seorang yang
saleh, berdoa dan berpuasa begitu banyak dan sangat takut kepada Allah. Beliau selalu
menangis setiap selesai sholat Isya hingga ia tertidur, dan sering bergetar kuat ditempat tidur,
saat memikirkan keadaan masyarakatnya dan merasa takut menghadapi kehidupan akhirat.
Beberapa pesan Umar bin Abdl Azis:7
a. “… Aku mengangkat kalian sebagai pengawasku yang harus berani
mengingatkan ku bila kalian mendapati aku berkata dan berperilaku salah.
Hentikan aku bila salah bertindak.”
b. “Ada 5 hal yang sering dilupakan hakim dan membuatnya salah, yaitu:
memiliki pandangan yang berbeda, berhati-hati, bersih, pemberi solusi,
berpengetahuan dan selalu ingin tahu kebenaran.”
7
42
Wikipedia
Innovative Governance
c. “Taqwa bukan berarti hanya berdoa sepanjang malam dan berpuasa setiap
hari, tapi untuk berkinerja melakukan tugas mulia, menghindari larangan.
Bila seseorang melakukan tindakan nyata untuk menambah dan menebarkan
kebaikan, ini akan menjadi cahaya di atas cahaya”.
Kaisar Romawi saat mendengar kematian Umar II menyatakan keheranannya bahwa
Umar bin Abdl Azis memilih hidup seperti pendeta padahal ia memiliki kekaisaran besar di
bawah telapak kakinya.” 8
Reformasi Birokrasi di Indonesia
Saat ini Pemerintah Indonesia tengah gencar melakukan reformasi birokrasi untuk mencapai
4 ukuran keberhasilannya, yaitu: Peningkatan kualitas layanan publik; Peningkatan kualitas
pengambilan kebijakan dan keputusan; Tidak ada penyalah-gunaan wewenang dan
Peningkatan efisiensi sumber daya.
Bagaimana pelaksanaannya atau bagaimana strategi manajemen perubahan yang saat
ini ditempuh?Apakah instansi pemerintah di Negara ini sudah memenuhi karakteristik proreform? Karena bangsa ini percaya kepada Tuhan Yang Maha Esa, maka bentuk
akuntabilitas yang diterapkan oleh eksekutif, legislatif maupun yudikatif harusnya juga tidak
berhenti pada laporan kepada sesama manusia.Setiap orang yang duduk dilembaga-lembaga
yang ditujukan untuk mengatur Negara dan mengupayakan kesejahteraan dan keadilan sosial
buat seluruh rakyat Indonesia, harusnya sadar bahwa mereka bertanggung jawab kepada
atasannya, kepada rakyat dan kepada Sang Pencipta, Allah SWT.
Ideologi Bangsa Indonesia: Pancasila
Kita tidak perlu resep atau teori-teori baru. Syarat untuk sukses membangun bangsa dan
Negara Indonesia sesungguhnya sudah dirumuskan oleh proklamator dan para ahli tauhid di
negeri ini melalui ideologi Pancasila, yang sudah disusun berdasarkan definisi ideologi yang
sempurna. Yang diperlukan adalah tindakan yang berbeda, yang benar mengikuti rumusan
yang dimaksud oleh penyusun Pancasila, tindakan yang digerakkan oleh hati nurani, oleh
manusia-manusia yang cerdas lahir dan batinnya.
Sila Pertama: Ketuhanan Yang Maha Esa. Sila pertama ini adalah suatu deklarasi,
janji, pernyataan bahwa bangsa Indonesia meyakini Allah yang tunggal. Artinya, manusia
takluk, tunduk pada kekuatan Ilahiah, tanpa melihat atau mengkotak-kotakan manusia ke
dalam berbagai bentuk suku, agama, ras, warna kulit.Inilah tauhid. Bhineka tunggal ika,
beragam suku bangsa, pendapat, namun tetap satu tujuan.Tujuan hidup manusia adalah
kembali kepada Sang Maha Pencipta. Segala sesuatu berasal dari Allah dan akan kembali
kepada Allah. Jadi, sila pertama ini adalah fundamental keyakinan bangsa ini, yang menjadi
syarat efektifnya resep yang dirumuskan dalam Pancasila.Kemuliaan hati nurani diletakkan
pada tempat yang paling tinggi dalam melaksanakan hubungan antar manusia dan
semesta.Suatu azas yang mulia.
Pemerintah hendaknya bertanya pada ulama tauhid mengenai pencapaian sila pertama.
Mereka adalah ulama makrifat yang tidak pernah masuk media karena sangat tawadhu
menghindari popularitas. Bagaimana mengukur keimanan dan kebersihan hati?Para ahli
tauhid dapat mengukur dan memberikan cara-cara agar para pemberi dan penerima suap
8
Wikipedia
Innovative Governance
43
yang sudah lama mengkonsumsi makanan haram hasil KKN, termasuk para pemimpin yang
khilaf, dapat dibersihkan hati dan jiwanya agar dapat berperilaku baik. Dengan demikian,
sila pertama Pancasila ini dapat dicapai, sehingga bangsa ini naik derajatnya ke sila ke-2
Pancasila.
Sila Kedua: Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab. Sebagian besar pemimpin negeri
ini belum lulus dari Sila pertama Pancasila. Itu sebabnya bahasan APBN ataupun APBD
antara eksekutif dengan legislatif negeri ini, masih kacau balau, penuh ego, jauh dari sifatsifat kearifan dan perjuangan membela kepentingan rakyat. Karena itu, pembentukan
manusia yang adil dan beradab menjadi mutlak diperlukan.
Manusia adil adalah manusia yang tidak membedakan derajat manusia berdasarkan
suku, agama, ras, warna kulit. Memperlakukan manusia sebagai manusia, penuh etika dan
kesantunan, dilandasi cinta dan kasih sayang.Ini adalah nilai-nilai luhur yang universal.
Manusia yang rakus, mengorbankan sesama manusia lainnya, merusak lingkungan alam
semesta, tentu tidak dapat lagi dikatakan manusia. Adalah tugas pemerintah, dengan bantuan
ahli tauhid, ulama atau guru-guru agama, membentuk moral dan etika tinggi, agar
kemanusiaan yang adil dan beradab terbentuk dan dijunjung tinggi.Tanpa ini, bangsa
Indonesia akan tumbuh dan berinteraksi secara ‘tidak beradab’ dan ‘tidak adil’. Ketidakberadaban ini sudah mulai kita saksikan di layar media elektronik dan dikabarkan melalui
berbagai media.
Secara normatif, kita semua bertanggung jawab atas keadaan ini.Secara institusi,
seluruh lembaga Negara yang terhormat tersebut tentu bertanggung jawab, termasuk partaipartai yang menunjuk kader-kader mereka yang duduk sebagai wakil rakyat.Jangan pernah
merasa aman dan lepas dari tanggung jawab kita kepada Allah SWT, yang sudah kita
ikrarkan menjadi landasan ideologi di sila pertama Pancasila itu.Secara dunia kita memiliki
garis pertanggung-jawaban, sistem akuntabilitas diatur dalam sistem perundang-undangan
Negara ini.Secara batiniah, ruhaniah, setiap diri kita bertanggung jawab kepada Allah, Sang
Maha Pencipta.
Sila Ketiga: Persatuan Indonesia. Manusia yang tidak memiliki adab dan tidak
berkeadilan adalah manusia yang tidak utuh, tidak memiliki integritas.Bila integritas diri
PNS tidak utuh, retak, pecah, bagaimana PNS bersatu mengemban tugas mulia memikirkan
rakyat?Isu integritas individual ini sangat penting dan strategis dalam menjaga kesatuan dan
persatuan bangsa. Indonesia hanya akan bersatu atau integritas bangsa akan utuh, sebagai
NKRI, bila sila ke dua sudah dicapai. Bila ini tercapai, apa yang disebut 'check and balances'
antara eksekutif, legislatif dan yudikatif bisa berjalan dengan baik dan akan menghasilkan
kinerja yang terus meningkat untuk kepentingan rakyat.
Bagaimana kita dapat menyatukankeragaman yang memang sudah natural sifatnya?
Bagaimana seluruh wilayah Indonesia dari Sabang hingga Merauke ini tetap bersatu?
Jangankan antar daerah, di dalam satu daerah pun tentu sudah banyak keragamannya.Ada
dialek, agama, warna kulit, jenjang pendidikan, cara berfikir, semua mengandung unsur
perbedaan.Dalam satu keluarga, mustahil tidak ada yang berbeda. Bahkan, dalam setiap diri
manusia pun, ada suara yang berbeda dan saling tarik menarik dalam menentukan prioritas
tindakan dan perilaku.Dalam diri manusia, ada komponen-komponen parsial yang saling
berebut menjadi pemimpin diri. Ada akal pikiran yang diwadahi otak, ada hati nurani, ada
penglihatan, pendengaran.Ada suara dari dalam diri, ada suara dari luar diri.
44
Innovative Governance
Apakah dengan menyeragamkan pakaian, perbedaan itu hilang? Tentu yang hilang
hanya perbedaan pakaiannya saja, tapi cara pandang, sifat, sikap, tentu tidak bisa hilang
dengan seragam pakaian.Lalu bagaimana caranya?Jawabannya ada di Sila Pertama
Pancasila.Manusia yang sama-sama percaya kepada kekuatan Allah sebagai Sang Khalik,
akan berupaya mendengarkan nuraninya.Suara nurani tidak pernah bohong. Ia adalah tali
sambung antara manusia dengan Allah Sang Khalik. Dengan demikian kita akan berada di
bawah satu komando,yaitu Sang Pemilik Kebenaran, Sang Maha Raja.Dengan patuh pada
Sang Maha Raja, Allah, manusia akan memiliki tali sambung cinta dan kasih sayang yang
tulus antara sesama manusia dan bahkan dengan alam semesta.
Seperti hadis yang disampaikan Nabi Muhammad SAW: “orang beriman itu seperti
satu tubuh, bila ada yang sakit, maka yang lain akan merasakan sakitnya”. Ini adalah resep
dahsyat untuk kita menjaga persatuan dan kesatuan.Salah satu buah dari sila pertama
Pancasila.Dalam satu komunitas, biasanya sudah digerakkan oleh satu kesamaan suara hati,
satu tujuan, maka kekompakan komunitas tersebut pasti tinggi.Demikian juga dengan
kondisi bangsa ini. Bila semakin banyak penduduk, warga, PNS, non PNS, mendengarkan
nurani nya masing-masing, maka kita akan digerakkan ke-arah tujuan yang sama oleh Sang
Maha Raja, yaitu kebaikan buat seluruh umat manusia.Sang Maha Raja maha mengetahui
kebutuhan dan kemampuan dari setiap diri yang diciptaNya.Setiap diri akan diberi tugas dan
kemampuan yang pasti akan sesuai dan dapat membentuk harmoni, keselarasan dengan diridiri lainnya. Hasilnya akan luar biasa.Contoh keberhasilan di Damaskus, dan apa yang sudah
ditunjukkan oleh Khalifah Umar bin Khatab yang mampu menyatukan Eropa, sudah cukup
menjadi bukti sejarah akan kebenaran hipotesa ini.
Sekarang, tinggal bagaimana pemerintah Indonesia, mau dengan sungguh-sungguh
mengupayakan pendidikan dan pelatihan yang dapat meningkatkan integritas individual agar
PNS serta para pejabat takut pada Allah dan akan sangat dekat dengan hati rakyat.Benderabendera partai tidak akan memecah belah rakyat, otonomi daerah tidak akan merusak dan
mengancam persatuan bangsa, justru akan makin kuat dan mengikat karena rasa
persaudaraan yang tulus tumbuh karena Allah. Kesatuan dan persatuan bangsa akan terjaga.
Sila Ke-empat: Kerakyatan yang Dipimpin Oleh Hikmah Kebijaksanaan Dalam
Permusyawaratan dan Perwakilan. Hanya manusia yang sudah adil dan beradab, memiliki
integritas dan mampu menjaga persatuan bangsa, dapat melakukan rapat dengan dilandasi
musyawarah, berlandaskan semangat kerakyatan.Prinsip pro growth, pro poor, pro job, pro
lingkungan, sebagaimana dicanangkan Presiden saat ini, hanya bisa mulus diperjuangkan
bersama di DPR, bila eksekutif dan legislatif nya sama-sama sudah menjadi manusia yang
penuh keadilan dan beradab, serta berintegritas. Bila sila ke empat tercapai, musyawarah
dilaksanakan untuk kepentingan rakyat, dalam tata cara yang adil dan beradab serta dilandasi
semangat persatuan.
Kata-kata ‘Hikmah Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan dan Perwakilan’,
bukanlah kata-kata tanpa makna.Sila ke-empat ini bermakna dalam. Perwakilan kata
dasarnya ‘wakil’. Siapa yang diwakili? Suara rakyat tentunya.Kita sudah sangat akrab
dengan pernyataan bahwa suara rakyat adalah suara Allah.Artinya? Wakil-wakil anggota
dewan yang terhormat itu harusnya mampu mendengarkan nuraninya, mampu
‘menghadirkan Allah’ dalam setiap kali musyawarah yang dilakukan.Semangatnya bukan
Innovative Governance
45
untuk saling menyerang, tetapi benar-benar menjunjung tinggi dan mengupayakan terjadinya
kehendak Allah, bukan kehendak pribadi-pribadi, bukan kehendak partai-partai.
Allah tidak akan hadir dalam hati manusia yang kotor, dalam suasana yang dikuasai
emosi, nafsu, ego, yang pecah pribadinya, tidak integritas. Harusnya rapat-rapat penting
kenegaraan itu dilakukan dengan penuh hikmah, bukan penuh teriakan emosi jiwa. Seluruh
wakil-wakil rakyat dan pemerintah harusnya berada pada kondisi integritas, menyatu dalam
tali persaudaraan, tali Allah.Pasti akan lahir penyatuan ide, menghasilkan kebijakan publik
yang inovatif, yang lahir dari suara nurani, untuk kebaikan seluruh rakyat.
Sila Kelima: Keadilan Sosial Bagi seluruh Rakyat Indonesia.Keadilan sosial bagi
seluruh rakyat Indonesia ini baru akan tercapai bila sila pertama hingga ke-empat sudah
terpenuhi.Ideologi bangsa Indonesia, Pancasila, sesungguhnya adalah suatu resep, suara cara
bagi bangsa ini untuk maju dan menjadi bangsa yang menjadi rahmat bagi semesta.
Menghidupkan Pancasila: Butuh Pemimpin Sejati
Pada era Soeharto, Pancasila diupayakan untuk hidup melalui berbagai penataran.Muridmurid sekolah, mahasiswa, karyawan, semua ditatar.Dalam perekonomian juga disusun seta
dikembangkan apa yang kita kenal dengan Ekonomi Pancasila. Hasilnya?Banyak yang sudah
pesimis dan bahkan ingin mengganti ideologi Pancasila dengan ideologi lain.
Sesungguhnya bukan Pancasila nya yang salah, tetapi strategi penerapannya yang
salah.Pemimpin yang memegang tampuk kekuasaan tidak mampu menjadi sosok Pancasilais.
Tidak mampu ‘walk the talk’. Ketika manusia hanya mampu bicara dan tidak mampu
memberikan contoh nyata dalam perilaku akhlak mulia sehari-hari, maka apa yang
disampaikan akan percuma, tidak mampu mengubah dan membentuk suatu ‘isme’ yang kuat.
Jadi, untuk menghidupkan kembali Pancasila, mulailah dari diri pejabat eksekutif,
legislatif dan yudikatifNegara ini. Rakyat akan ikut, sejarah menunjukkan itu. Apakah itu di
China, Amerika, Damaskus maupun sejarah kesuksesan jaman para sahabat Nabi
Muhammad SAW. Semuamenunjukkan adanya contoh nyata dari pemimpinnya.Bagaimana
bila tidak ada contoh nyata dari penguasa atau pemimpin formal di lembaga-lembaga Negara
yang terhormat?
Kita butuh pemimpin sejati, yaitu manusia-manusia yang bersih hatinya, yang mampu
bertindak dengan kusir nurani. Bukan hanya pejabat yang bisa jadi pemimpin. Tentu
tidak.Siapa pun sanggup menjadi pemimpin, apabila dirinya penuh integritas.Saat seseorang
mampu mendengar dan bertindak sesuai nuraninya, ‘inner voice’ yang dimilikinya, maka ia
telah siap menjadi pemimpin sejati.Banyak contoh perubahan yang dipimpin oleh ‘orang
biasa’, bukan Presiden, Bupati, Walikota, Gubernur atau Raja. Muhammad Gandhi salah
satu contoh legenda.Baru-baru ini, ada Aleta Baun (46) di NTT yang bisa memimpin 1500
masyarakat menghentikan perusakan lingkungan akibat tambang marmer di desanya
(Kompas, 20/4/2012). Walau jalan reformasinya lebih panjang, tapi tetap bisa dilakukan
dengan efektif. Inilah bentuk solusi indah dari Allah.
Teori pareto optimum mengatakan bahwa suatu organisasi akan sukses bila 20% orang
yang berada di dalamnya bekerja dengan benar.Untuk teori yang didasarkan pengetahuan
tauhid, dengan dasar hadis: “satu hati yang bersih mampu menyinari 1000 hati awam
lainnya”, maka Indonesia membutuhkan 250.000 orang yang berhati bersih agar bangsa ini
sejahtera dan berkeadilan sosial.Apabila di pemerintah ada 4.700.000 PNS, maka diperlukan
46
Innovative Governance
4.700 PNS yang hatinya bersih, sehingga memiliki kecerdasan akal yang jernih (intellectual
quotient), kecerdasan hati (spiritual quotient), agar mampu bertindak dengan cerdas (action
quotient), menjadi ‘innovative government’ yang mampu mensejahterakan bangsanya.
Bagaimana 4.700 PNS memiliki kecerdasan hati? Mulailah dengan membuat program
melatih pembentukan integritas individu bagi pegawai negeri. Ada 7 lembaga tinggi Negara,
34 Kementerian dan 529 propinsi/kabupaten/kota. Secara rata-rata, cukup 9 orang berhati
bersih dan cerdas di setiap lembaga pemerintahan pusat dan daerah, maka pemerintah kita
akan dapat bergerak dengan baik, digerakkan oleh nurani dan energi positif yang mampu
mengalahkan keinginan buruk yang menggoda manusia.Bayangkan, kita ‘hanya’ perlu 9
orang cerdas sejati untuk mengelola kantor kementerian, gubernur, kabupaten, kota, yaitu
para ‘champions’ untuk dapat menggulirkan roda reformasi birokrasi di sektor publik. Sekali
lagi, sudah saatnya pemerintah mencari dan bertanya kepada ahli tauhid, belajar bagaimana
membersihkan hati dan jiwa dengan sesungguhnya, untuk kemuliaan bangsa ini.
Kesimpulan: Jangan Menempuh Jalan Sama, Mengharap Hasil Berbeda
Ideologi Pancasila sudah merupakan resep manjur untuk bangsa Indonesia meraih sukses,
mencapai kesejahteraan dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.Hanya, dalam
menghidupkan Pancasila, kita masih harus membentuk pribadi-pribadi yang beriman, yang
memenuhi sila pertama, berkemanusiaan, memiliki integritas tinggi, dan mampu
bermusyawarah dengan hikmah karena selalu mendengarkan nurani.
Untuk menghidupkan Pancasila, tidak hanya kita bergantung pada Presiden atau
Bupati/Walikota/Gubernur. Pada kondisi ideal, akan lebih cepat perubahan dipimpin oleh
pimpinan tertinggi. Namun, kita tidak perlu menunggu.Mulailah membentuk pemimpinpemimpin dalam lingkungan terkecil sekalipun.Begitu pula dengan lembaga-lembaga Negara
yang terhormat. Usahakan memiliki program pembentukan integritas individu di wilayah
kewenangan masing-masing. Tidak perlu mengeluarkan anggaran besar dan program
spektakuler mahal dan diliput media.Jangan mengulang pola lama, kita harus menyadari
bahwa kemuliaan tidak dapat dinilai dengan materi, kemuliaan memerlukan ketulusan dan
kesungguhan hati dalam menjalankannya. Kemuliaan adalah kehormatan yang diberikan
Allah kepada mereka yang mau berbuat tanpa mengharap pujian mahluk, tanpa protokoler
penghormatan manusia.Bila kita pelajari apa yang dilakukan Umar bin Abdl Azis pada abad
ke-8 yang lalu, tetap masih sangat relevan dan ‘up to date’ dengan teori kebijakan publik saat
ini. Lihat konsep pajak, ‘whistle blower’, pendidikan, pembangunan infrastruktur, yang
menjadi strategi pemerintahannya.Beliau telah menerapkan manajemen publik kelas dunia
saat melakukan reformasi birokrasi Damaskus, dimana hasilnya nyata dirasakan masyarakat
Damaskus.Hanya dalam kurun waktu 3 tahun, Umar II menunjukkan kinerjanya: rakyat
Damaskus mendapatkan keadilan dan kesejahteraan.
Innovative Governance
47
Daftar Pustaka
Charles Handy, Understanding Organizations, Penguin Book, England, 1993.
Harvard Business Review, Leading in Turbulent Times, Harvard Business School
Publishing, USA, 2003.
Harvard Business Review, The Innovative Enterprise, Harvard Business School Publishing,
USA, 2003.
John P. Kotter and Dan S. Cohen, The Heart of Change, Harvard Business School Press,
Boston, Massachusetts, 2002.
Kompas, Berjuang Dalam Bayang Kekerasan, Jum’at 20 April 2012.
Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia, Menuju Manajemen Publik Kelas Dunia:
UntukReformasi Birokrasi, Togar Silaban (ed), Tim Bantuan Tata Kelola
Pemerintahan, Jakarta, 2012.
Susilawati Susmono, Mata Hati, Yuni Budiastuti (ed), PT Citra Adhikara Widyadhana,
Jakarta, 2003.
Susilawati Susmono, Metodologi ISAQ Sesuai Kunci Tauhid, PT Citra Adhikara
Widyadhana, Jakarta, 2005.
Susilawati Susmono, Amanah dan Tanggung Jawab, Yayasan Riyadhatul Ihsan, Jakarta,
2005.
www.wikipedia.com, China Reform
www.wikipedia.com, Reform History in America
www.wikipedia.com, Reform History in Damaskus or Umar II
http://id.wikipedia.org/wiki/ideologi#Definisi_Ideologi
Yuni Budiastuti, Investasi Sejati, Thesis Sarjana Tauhid, ISAQ Education Center, Yayasan
Riyadhatul Ihsan, Jakarta, 2009.
48
Innovative Governance
PUBLIC POLICY
Stakeholder Dalam Proses Negosiasi Kebijakan Relokasi
Ibukota Kecamatan
Studi Kasus Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa
Amrullah
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Samawa (Unsa)Sumbawa Besar, Nusa Tenggara Barat
Email: -
Abstrak: Policy issue has been the most difficult problem justified and confrontedwitheither
administrativeor political an sich reasons;moreover, it also turns out to be the part of
commitment culture availablewithinthe policy makers.Policy making is accompanied witha
series
ofintricate
and
long
activities,contradictions,segregations
of
interstakeholderinterests, polarization issue; even, frequently, whena policy will be issued,it
iscolored withconflicts.
This study attemptsto describethe other sides of conflict process amongstakeholders in
order to support the realization of policy product, i.e., in relation withthe Batulanteh subdistrict relocation policy inSumbawa district. The main problem exposed in this research
concerns with: Why does the Negotiation Process of Relocation Policythat the stakeholders
conduct has not been successful yet?This question is broken downinto three important
questions, i.e.: 1).Who are the actorsinvolved in theprocess of the Relocation Policy
Negotiation? 2).What roles that stakeholders play in the negotiation process of Batulanteh
sub-district Relocation Policy Negotiation in Sumbawa District? 3).Whatare the conflict
dynamicsidentified and its implications on the delay of the relocation policynegotiation
process?
This is a case-study-based qualitative research. To obtain data for answering the
available problems,actor oriented approach technique is adopted (Snoijen, 1997). It is a
techniqueobserving the range of actor as subject that isconsidered as important and capable
to answerthe research problem. Result of this research shows that the delayin obtaining the
negotiation result by stakeholder, particularly primarystakeholder primer is unsuccessful to
identifythesubstantivenature of various techniques, approaches, andvalues to negotiate
withthe policy makers(Sumbawa District local government andDPRD). Weak movement
ofactorsin terms of negotiation style,technique, and capitalbecome negotiation practice
realitythat thestakeholders available inBatulanteh.The dynamicrelationship pattern and
conflict amongactors in such negotiation processhas provided implications to the
negotiation process as certainty that is conducted from to time. Meanwhile, on the other
hand,successful negotiation is impededby parochial issues and politicalinterests, suchasthe
site of the new sub-districtcapital. Unsuccessful negotiationis also caused bystakeholders’
incapability to prepare reliable supporting HR,data and negotiator. No political will
ofSumbawa District Local Government and DPRD in terms of the Relocation of Batulateh
sub-districtcapitalhas been available through PERDA (Local Regulation) or PERBUP
(District Head Regulation) on Relocation.
Kata Kunci: Stakeholder, Negotiation, Relocation Policy
Innovative Governance
51
LatarBelakang
Studi mengenai peran stakeholder dalam proses pembuatan kebijakan publik masih menjadi
menarik dan serius dalam studi administrasi publik. Menarik, karena domain kebijakan
bukan lagi klaim utuh pemerintah (eksekutif dan legislatif), sebab dianggap tidak selaras
dengan makna partisipasi dan demokratisasi yang terus bergulir dan dapat menggerus makna
Otonomi Daerah serta Good Governance yang sedang digalakkan (Sabatier dan Mazmaniam,
1983; Hill dan Hupe, 2004:4). Sebagian ruang tersebut sudah diberikan kepada aktor lain di
luar pemerintah (stakeholder dan masyarakat) serta bertujuan untuk mencegah munculnya
konflik berkaitan dengan kebijakan tersebut. Meskipun masih memerlukan penjelasan lebih
lanjut terkait dengan minimalisasi konflik atas sebuah produk kebijakan di mana dalam
proses pembuatannya melibatkan stakeholder lain di luar pemerintah. Pelibatan stakeholder
dalam area pembuatan kebijakan memiliki daya pikat tersendiri bagi pemerintah terkait
legitimasinya, sekaligus membawa dampak serius menjadikan policy maker menjadi
terdelegitimasi, ketika kebijakan yang dibuat tidak tepat sasaran, tidak akomodatif dan
solutif. Inilah alasan-alasan yang kemudian melahirkan kritik terhadap pemerintah, sebab
berbagai bentuk kebijakan yang gagal memecahkan masalah primer masyarakat berdampak
kepada tersendatnya akses kepada masyarakat untuk mendapatkan pelayanan yang optimal,
salah satunya adalah sarana transportasi yang bagus, terutama sekali terhadap masyarakat
lokal atau adat yang memang sering tersisih secara geografis (Dwiyanto, dkk, 2002; Lihat
juga Anne-Christine Block dalam Asbjorn, dkk, 2001:399-407). Penyebabnya bisa saja
karena implementor kebijakan masih lalai, kurang profesional, terlalu prosedural dan
berbelit-belit dan juga faktor lain yang turut menjustifikasi keterlambatan pelayanan, sebab
akses, ruang dan wadah tersebut belum disiapkan dengan baik oleh pemerintah. Kondisi
tersebut sekaligus membuat berbagai prinsip pelayanan yang berkarakter good governance
seperti percepatan, ketepatan, kemurahan, akuntabilitas dan kualitas menjadi mentah
(Bappenas, 2004; Dwiyanto, 2004;2006; PSKK UGM, 2002).
Ide dasar studi ini sebenarnya berangkat dari realitas empiris, fenomena sosial
kompleks, unik sekaligus genit yang masih berlangsung dalam masyarakat kecamatan
Batulanteh terkait dengan eksistensi akan pengakuan mereka sebagai warga negara yang
sebenarnya sudah merasakan kemerdekaan layaknya warga masyarakat lain di sekitarnya
dan terus bergulir bagai bola salju. Snow ball kebijakan yang dirasakan tidak adil, kebijakan
yang dianggap hipokrit serta tidak berpihak kepada mereka telah melahirkan serangkaian
aksi kritik. (Lihat Gaung NTB, Edisi Oktober dan Desember 2003; Suratmi dalam
http://www.suarantb.com, tanggal 21 Desember 2010; Observasi Lapangan).
Munculnya keinginan-keinginan masyarakat tersebut tidak lepas juga dari faktor yang
mereka anggap sebagai bentuk penindasan oleh struktur yang telah lama terjadi, oleh
berbagai bentuk kebijakan yang kurang memihak kepada mereka, oleh berbagai kesulitan
yang mereka hadapi selama bertahun-tahun, baik itu dalam upaya memperoleh dan
menikmati layanan pendidikan, kesehatan dan juga ekonomi serta politik (Faqih, 2001).
Harus juga diakui bahwa serangkaian proses pembelajaran baik lewat jalur formal maupun
non formal adalah titik awal lahirnya sikap kritis dari aktor-aktor yang berperan dalam
melakukan inovasi di luar jalur formal proses kebijakan publik. Dalam realitasnya beragam
bentuk kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan oleh pemerintah dalam domain-domain
tertentu ternyata tidak lebih sebagai “tipu muslihat, hanya berusaha untuk tampil membela
52
Innovative Governance
dan mengakomodir kepentingan rakyat agar ia kelihatan seolah-olah berpihak kepada
rakyat” (Lynn dan Jay dalam Parsons, 2006:16).
Pro kontra, kontradiksi kepentingan, upaya membangun komunikasi dan interaksi
antar komunias maupun unit-unit sosial sekaligus mobilisasi kekuatan, penggunaan pengaruh
pada masing-masing elit-elit desa, kelompok-kelompok, sikap apatisme pemerintah, strategi
negosiasi yangdilakukan oleh stakeholder bisa jadi merupakan aroma yang susah
dihilangkan sejak proses formulasi sampai dengan implementasi kebijakan tidak terkecuali
dalam kasus Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh. Melihat peran yang dilakukan oleh
stakeholder serta dinamika yang berkembang dalam upaya mendorong lahirnya kebijakan
yang aspiratif, partisipatif, populis dan nir kekerasan biasanya terkadang lepas dari
kaleidoskop para periset dan analis kebijakan. Realitas ini ternyata memiliki nilai genit
tersendiri untuk dikaji secara lebih mendalam, motivasi untuk melakukan riset tersebut
sesungguhnya tidak terlepas dari persoalan tersebut.
Masalah pokok yang kemudian diangkat dalam tulisan ini adalah: Mengapa proses
negosiasi kebijakan relokasi ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa yang
dilakukan belum berhasil?Dari masalah pokok di atas, kemudianditurunkan lagi ke dalam
masalah-masalah yang lebih spesifik yaitu:1). Siapa saja aktor yang terlibat dalam proses
negosiasi kebijakan relokasi ibukota Kecamatan Batulanteh? 2). Bagaimana bentuk peran
yang dilakukan stakeholder dalam proses negosiasi kebijakan Relokasi Ibukota Kecamatan
Batulanteh Kabupaten Sumbawa? Dan, 3). Bagaimana dinamika konflik yang terjadi
terhadap keterlambatan proses negosiasi kebijakan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh
tersebut?
Pada prinsipnya tulisan ini bertujuan untuk mendiskripsikan dan menganalisis
berbagai masalah yang telah dikemukakan sebelumnya, sehingga diperoleh gambaran
komperehensif mengenai dinamika yang muncul selama proses Relokasi Ibukota Kecamatan
Batulanteh Kabupaten Sumbawa berlangsung.
Baca secara fonetik
Konsep Kebijakan Publik, Stakeholder dan Konflik
Secara teoritis, kebijakan publik dapat dimaknai sebagai“…a purposive course of action
followed by an actor or set of actors in deadling with a problem or matter of concern” atau
serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh
seorang pelaku atau kelompok guna memecahkan suatu masalah (Anderson, 1979:3).
Kebijakan publik tidak lain adalah aksi pemerintah yang memiliki kewenangan, sebagai
bentuk respons, sebagai alternatif pilihan atau respon balik dari pemerintah dan bisa
dipandang sebagai justifikasi yang dibuat oleh aktor atau sekelompok orang atau stakeholder
(Young dan Quinn dalam Suharto: 45-46). Di samping itu, kebijakan juga berupaya untuk
mengatur alokasi nilai, kepentingan dan aspirasi yang datang dari masyarakat, sehingga tidak
menimbulkan konflik ketika kebijakan tersebut diimplementasikan. Karenanya, kebijakan
publik juga tidak bisa dilihat dari perspektif positivis dan rasionalitas semata dengan
mengabaikan realitas sosial terbuka yang berdiri dibelakangnya (Peter dan Hidler (1984) dan
Dobuzinskis (1992) dalam Sukardi (2002).
Konsekuensinya adalah, ranah kebijakan menjadi susah ditahbiskan dari beragam
intervensi dan kepentingan baik individu atau aktor maupun stakeholders, bahkan ranah
Innovative Governance
53
kebijakan inilah yang dianggap paling bertanggungjawab terhadap munculnya kontradiksi,
pergulatan kepentingan serta konflik yang terjadi antar kelompok maupun individu
(aktor/stakeholders) dalam masyarakat. Karena mereka merasa memiliki kepentingan
terhadap sebuah kebijakan. Sebagaimana dikemukakan oleh Anderson (1979) bahwa arena
kebijakan bukanlah arena yang steril bahkan inilah arena yang paling dianggap
bertanggungjawab untuk mengakomodir berbagai bentuk permasalahan, segregasi
kepentingan mulai dari individu sampai negara. Menilik Hille dan Hupe (2002:4)
sesungguhnya kebijakan publik tidak terlepas dari permainan politik, terutama dalam proses
implementasinya (lihat juga Dunn,1994; Parson,2002; Anderson,1979). Sebenarnya definisi
kebijakan publik dapat dipandang subyektif karena banyak yang melihat dari perspektif
aturan-aturan untuk agen publik (Hoogwood dan Hown (1984) dalam Hill dan Hope 2002:4).
Pada level inilah urgensi logika dari pendekatan advocay coalition framework atau ACF
(Sabatier dan Smith, 1993) sebagai pendekatan utama yang digunakan penulis. ACF
sejatinya hanyalah sekian dari beragam pendekatan dalam menganilisis kasus-kasus yang
berhubungan dengan kebijakan publik. Disadari juga bahwa penggunaan ACF dalam
diskursus negosiasi kebijakan dapat dipandang penting karena ada wilayah lain yang
memang jarang tersentuh “kalau tidak, memang mereka para analis kebijakan tidak mau
masuk ke dalam menjadi “aktor” dalam proses kebijakan, yaitu peran mereka sebagai analis
sekaligus sebagai agen/aktor perubahan itu sendiri. Dalam konteks ini, ACF membimbing ke
arah perubahan kedudukan periset maupun analis menjadi bagian dari proses tersebut.
Kemunculan aktor atau stakeholder9 dalam proses pembuatan kebijakan telah
melahirkan beragam pola hubungan yang terbangun diantara mereka. Ketika para
aktor/stakeholder ingin meloloskan aspirasi, kepentingan dan kebutuhan mereka untuk
diakomodir dalam sebuah kebijakan. Seringkali dan bahkan aktor atau stakeholder yang
memiliki kepentingan terhadap suatu kebijakan tertentu, harus menegosiasikan masalahmasalah tersebut, agar kepentingan, nilai, kebutuhan maupun aspirasi mereka diakomodir.
Implikasi dari dinamika ini adalah bahwa proses pembuatan kebijakan publik juga diwarnai
oleh negosiasi, pro-kontra bahkan konflik antar aktor maupun stakeholder itu sendiri.
Konflik10 kebijakan adalah hasil dari adanya berbagai bentuk kontradiksi kepentingan
yang terjadi ketika proses pembuatan kebijakan tersebut berlangsung. Tahap yang paling
9
10
54
Taksonomi stakeholder memang sangat beragam, ada yang menyebutnya dengan stakeholder
Internal –Eksternal Organisasi/Perusahaan(pemahaman umum yang ditemui), Stakeholder cakupan
tradisional (Eden and Ackermann) vs perluasan cakupan karena pertimbangan aspek demokrasi
dan keadilan sosial (Nutt and Backoff and Bryson, 1992) Primer – Penambahan Lingkungan
sebagai stakeholder (Cathy Dricoll, & Mark Starik, 2004) Kontraktual–Komunitas (Thomas
Clarke, 1998) dalam Wibowo, Pamadi (2008: 11). Dalam konteks ini, taksonomi yang disodorkan
Allen dan Livington (2004) yang membagi stakeholder menjadi stakeholder primer dan sekunder
(Suharto, 2008:125-126). Stakeholder primer yakni kelompok atau individu yang berkepentingan
langsung dengan kebijakan atau masyarakat (lihat juga Cathy Dricoll & Mark Starik (2004) dalam
Wibowo, 2008:11). Sedangkan stakeholder sekunder merupakan lembaga perantara atau pelaksana
kebijakan atau pemerintah. Stakeholder sekunder tidak lain adalah pihak lain selain stakeholder
primer (lihat juga Lassa dan Nakmofa, 2007:6).
Konflik adalah pertarungan dan perebutan sumberdaya, maupun upaya untuk melanggengkan
kekuasaan seringkali menggunakan berbagai cara-cara yang identik dengan dan atau konflik.
Orang yang terdidik seringkali bertanggung jawab dalam beberapa konflik kekerasan dalam
sejarah manusia. (Kriesberg, Louis (1973) Social Conflicts, Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc.,
2nd edition (1982) dalam Thun Ju Lan, 2008, hal.1. Secara sederhana, Coser (1956) mendefinisikan
konflik sebagai bentuk pertarungan antara dua atau lebih orang dalam mempertentangkan nilai-
Innovative Governance
rentan terhadap munculnya konflik dalam kebijakan ini ada pada tahap formulasi kebijakan.
Dalam kaca mata kaum pluralis, menurut Parsons (2006:137), mereka cenderung melihat
kebijakan publik sebagai hasil dari kompetisi bebas antara ide dan kepentingan. Dengan
demikian, kemunculan aktor-aktor tersebut juga biasanya berdasarkan atas isu, begitu juga
dengan peran serta alternatif yang dipilih juga berbeda-beda (Polsby, 1963:60 dalam
Parsons, 2006:137). Munculnya kompetisi bebas berkaitan dengan ide, kepentingan dan
kebutuhan akan kelompok dan individu (Pruitt dan Rubin, 2009:21) inilah yang biasanya
melahirkan konflik dalam proses kebijakan. Lebih lanjut menurut Pruitt dan Rubin (hal.2426) bahwa faktor aspirasi menjadi salah satu bagian yang tidak terpisahkan dari
kecenderungan munculnya konflik, karena rigidity dari aspirasi-aspirasi yang tetap mereka
pertahankan.
Hasil Penelitian
Negosiasi Kebijakan Relokasi
Proses negosiasi kebijakan relokasi ibukota kecamatan Batulanteh telah berlangsung sejak
Tahun 2006 yang dilakukan oleh semua stakeholder maupun aktor yang ada di Batulanteh,
dapat ditelisik dari sekuen waktu yang berbeda. Berdasarkan data yang ada, sebenarnya
proses ini telah dimulai dengan pra kondisi sejak Tahun 2003 akhir, yaitu ketika
Musyawarah Masyarakat Batulanteh I di gelar Tanggal 27 Desember 2003 di Semongkat
Ibukota Kecamatan Batulanteh, kemudian dilanjutkan dengan Musyawarah Masyarakat Adat
Batulanteh pada Tanggal 4-5 September Tahun 2005 di Desa Baturotok Kecamatan
Batulanteh (FKPMB-S, 2005). Dua fase ini, jika merujuk kepada taksonomi sebagaimana
yang diajukan Sabatier dan Smith (1993) lewat proponen ACF11 adalah bagian dari proses
pembelajaran awal bagi koalisi advokasi dalam subsistem kebijakan yaitu aktor dan
stakeholder yang ada di Batulanteh.
11
nilai, atau dalam kompetisi untuk status, kekuasaan dan sumber daya yang terbatas, dimana tujuan
masing-masing pihak adalah menetralisasi, melukai dan menghilangkan lawannya. Konflik juga
dapat dimaknai sebagai “perbedaan antara keduanya adalah bahwa yang pertama tidak mencakup
resolusi yang bersifat konsensus, sementara yang kedua berarti bahwa konflik bisa ditangani.
Selama ada saluran untuk dan bisa dilakukan dialog, partisipasi dan negosiasi, konflik itu bersifat
konstruktif. Ketika jalur-jalur untuk dialog, partisipasi dan negosiasi ditutup, maka muncul
kekecewaan, frustasi dan kemarahan yang diekspresikan dalam bentuk protes, represi dan
kekerasan. Agerback (1996) dalam Ju Lan dalam Pengantar Studi Perdamaian dan Teori
KonflikDasar, Makalah pada Materi untuk kegiatan In Class I Program Pendidikan Fasilitator
Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk Pencegahan dan Penanganan Konflik Secara Cepat Institut Titian Perdamaian, Cibogo-Bogor, 7 Maret 2008.
ACF atau Advocacy Coalition Framework adalah suatu pendekatan atau teori dalam studi
administrasi publik yang pertama kali di-launching oleh Paul Sabatier dan W.Jenkin Smith dalam
karyanya yang berjudul Policy Change and Learning; An Advocacy Coalition Framework.
Pendekatan ACF yang digunakan di sini sejatinya lebih memudahkan untuk mengeksplorasi
berbagai bentuk interaksi, komunikasi atau negosiasi bahkan keyakinan yang terbentang dan
terbangun antar aktor yang ada dalam proses formulasi sebuah kebijakan, bukan hanya sekedar
tawaran dari aktor formal pembuat kebijakan, melainkan juga urgensi gagasan dari pihak eksternal
“stakehoder” (Sabatier dan Smith, 1993:42). Ada empat kerangka kerja dari pendekatan ACF ini,
yaitu: a. Memahami bagaimana proses perubahan kebijakan membutuhkan waktu satu dekade atau
lebih, b. Cara paling bermanfaat untuk berfikir tentang perubahan tersebut adalah fokus pada
interaksi para aktor dari institusi yang berbeda yang ingin mempengaruhi keputusan pemerintah
dalam bidang kebijakan, c. Subsistem tersebut meliputi dimensi antar pemerintahan, dan d. Bahwa
kebijakan atau program bisa dikonseptualisasikan dalam keadaan yang sama sebagai suatu sistem
kepercayaan.
Innovative Governance
55
Pada Tahun 2006 merupakan awal dimulainya proses negosiasi kebijakan secara lebih
terstruktur dan lebih kelihatan sistematis oleh stakeholder, karena ada main issue yang
mereka usung dan mendapat respons tidak saja secara praktis-administratif an sich, tetapi
juga sudah berimplikasi politis. Isu Relokasi Ibukota Kecamatan yang digelindingkan dalam
Mubes di Desa Tepal pada Tanggal 14-15 Januari Tahun 2006, mendapat tempat tersendiri
bagi aktor maupun kelompok kepentingan (stakeholder) di Batulanteh, bahkan pihak
eksekutif dan legislatif diKabupaten Sumbawa.12 Dalam Mubes ini berhasil di bentuk
KPRKB (Komite Persiapan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh) berdasarkan SK.
Panitia Mubes Nomor: 01/Pan-Mubes/Batulanteh/2006, Tanggal 15 Januari Tahun 2006 dan
Penetapan Desa Tepal sebagai Calon Ibukota Kecamatan Batulanteh, sesuai dengan SK.
KPRKB Nomor:02/KPRKB/I/2006. Menindaklanjuti hasil Mubes tersebut, KPRKB yang
diamanatkan oleh Mubes sebagai pelaksana teknis persiapan relokasi yang dipimpin oleh
Ketua KPRKB H.A.Muis, pada bulan Februari Tahun 2006 melakukan rapat tertutup dengan
pimpinan DPRD Sumbawa. Meskipun belum ada kesepakatan hitam di atas putih melainkan
lebih formal-oral.13
Mispersepsi dan misinterpretasi, kendala teknis-administratif dan lemahnya komitmen
stakeholder yang ada menyebabkan proses negosiasi mengalami kebuntuan pada Tahun
2007-2008. Baru pada Tahun 2009, gerakan menuntut relokasi kembali dilancarkan, nir
KPRKB secara kelembagaan.14 Tahun 2010 sampai dengan awal Tahun 2011, berbagai
kegiatan baik formal maupun non formal untuk menegosiasikan agar relokasi ibukota
kecamatan telah berlangsung secara massif, meski pada akhirnya negosiasi gagal
menghasilkan kesepakatan yang mengakibatkan tertundanya relokasi ibukota kecamatan.15
Kegagalan ini disebabkan karena adanya “distrust” serta perasaan lokalitas yang tinggi antar
aktor atau stakeholder dalam subsistem kebijakan di Batulanteh.
Stakeholder dan Kepentingannya dalam Proses Negosiasi
Hampir semua aktor maupun stakeholder yang ada di Batulanteh telah memainkan peran dan
memiliki kepentingan terhadap relokasi. KPRKB, Toma, Topen, Garbup, Fommaba,
Pebisnis Lokal, Akademisi sampai dengan Pemilik Hartof memiliki kepentingan terhadap
12
13
14
15
56
Pasca Mubes semua kelompok mulai dari mahasiswa, kepala desa, Toga, Toma, Topen, individu
bahkan Pemda dan DPRD Sumbawa sangat antusias dengan adanya ide relokasi tersebut. Mereka
mulai merasakan bahwa solusi ini adalah yang paling rasional didorong untuk mengantisipai
mandegnya pembangunan jalan ke Batulanteh. Demikian, isu relokasi telah melahirkan beragam
aktor dan stakeholder yang selama ini bungkam dan tidak pernah bersuara untuk Batulanteh.
Wawancara dengan H.A.Muis, S.Pd (Ketua KPRKB), Tanggal 13 Juni 2011
Gaung NTB, Edisi 21 April 2009 dan 31 Desember 2010. Kemudian Sumbawa News.Com, Edisi
12 Januari 2011.
Gagalnya negosiasi ini disebabkan adanya konfigurasi aktor yang tersegregasi oleh isu dan
kepentingan sangat kuat, terutama aktor dan stakeholder yang ada di Tepal dan Baturotok. Puncak
awal lampu hijau akan gagalnya negosiasi ini terlihat dalam Rapat di Aula Kantor Camat
Batulanteh Tanggal 08 Februari 2011. Di mana Desa Klungkung dan Batudulang yang awalnya
mendukung mulai menolak Relokasi Ibbukota Kecamatan. Kemudian Tepal dan Baturotok
terjebak dalam kepentingan politik parokial mengenai tempat ibukota. Puncaknya adalah ketika
pertemuan tertutup yang hanya boleh dihadiri oleh kepala desa, ketua BPD, TPRK, Kecamatan
dan Pemda yang dilangsungkan di Ruang Sekda Sumbawa pada Tanggal 10 Januari 2011.
Hasilnya adalah Relokasi ditunda sambil menunggu adanya kesepakatan antara Tepal dan
Baturotok. Kondisi ini adalah momentum bagi Pemda DPRD Sumbawa (meskipun di satu sisi
mendukung relokasi) untuk mengulur-ulur waktu realisasi kebijakan Relokasi tersebut.
Innovative Governance
relokasi. Akan tetapi, masing-masing aktor memiliki kadar kepentingan yang berbeda ketika
mereka berbicara Ibukota, ada yang sifatnya apatis (yang penting relokasi, persoalan ibukota
di mana saja), Meski harus juga di akui, ada sebagian dari individu yang ada dalam koalisi
tersebut memiliki perspektif yang berbeda dalam melihat calon ibukota baru nantinya.
Sementara Batudulang dan Klungkung, meskipun menolak secara formal relokasi, mereka
tetap mendukung keinginan empat desa. Hanya Tepal dan Baturotok yang tampaknya
memiliki kepentingan besar terhadap relokasi, karena sama-sama menginginkan agar Ibukota
ditempatkan di desa mereka.
Harga sebuah kebijakan mungkin sangat tergantung dari apakah kebijakan tersebut
akan memberatkan pemerintah dari sisi anggaran, atau menghadirkan situasi sosial yang
berbeda, atau kebijakan tersebut adalah produk yang rentan konflik, apakah kebijakan
tersebut adalah bagian dari solusi untuk percepatan reformasi birokrasi dan percepatan
pelayanan publik, apakah kebijakan tersebut adalah bagian dari efektifitas dan efisiensi
pelayanan publik. Bisa saja kebijakan tersebut ternyata memberikan dampak siginifikan bagi
keuntungan bagi partai-partai politik yang ada atau sebaliknya jika kebijakan tersebut
diterapkan akan menggerogoti legitimasi suara partai-partai yang pada saat-saat pemilu
merasa diuntungkan, maka kebijakan tersebut harganya bisa lebih mahal untuk dijual dan
atau ditahan dulu proses barternya. Tampaknya kebijakan relokasi adalah proses barter
kebijakan yang belum ada titik temu dan kesepakatan harga dari penjual (Pemerintah) dan
pihak pembeli (Masyarakat Batulanteh). Meski pada awalnya “Isu Relokasi” itu adalah
barang mentah yang ditawarkan masyarakat Batulanteh untuk diolah menjadi barang siap
pakai yaitu “Relokasi”. Pentakrifan ini dilihat dari Perspektif Sebab dari domain yang lebih
spesifik sifatnya. Ketika isu mau dijadikan produk, kelihatannya Pemda sebagai pembuat
kebijakan tampaknya ingin menjual dengan harga yang jauh di atas rata-rata harga yang
berlaku di pasaran kemampuan publik untuk membelinya. Harga mahal tersebut tercermin
dari lamanya tarik ulur proses implementasi, argumen-argumen yang diajukan, pro kontra
pendapat antar eksekutif-legislatif, silang pendapat antar penentu kebijakan, pro kontra antar
desa terkait relokasi, bahwa relokasi tidak dijual secara eksplisit di dalam UU maupun PP
tentang Kecamatan dan bahwa kebijakan adalah suatu produk hukum dari proses pertarungan
politik dan kepentingan dan bahwa kebijakan senantiasa bermuatan konflik.
Tetapi jika dilihat dari Perspektif Dampak, relokasi adalah sebentuk inovasi
kebijakan yang ingin dipertahankan masa lentur realisasinya oleh penjual isu kebijakan itu
sendiri yakni stakeholder primer16 yang ada di Batulanteh. Ketika kebijakan Relokasi hampir
saja sukses disepakati di meja negosiasi, mereka justru gagal menegosiasikan diri mereka
16
Taksonomi stakeholder memang sangat beragam, ada yang menyebutnya dengan stakeholder
Internal –Eksternal Organisasi/Perusahaan(pemahaman umum yang ditemui), Stakeholder cakupan
tradisional (Eden and Ackermann) vs perluasan cakupan karena pertimbangan aspek demokrasi
dan keadilan sosial (Nutt and Backoff and Bryson, 1992) Primer – Penambahan Lingkungan
sebagai stakeholder (Cathy Dricoll, & Mark Starik, 2004) Kontraktual–Komunitas (Thomas
Clarke, 1998) dalam Wibowo, Pamadi (2008: 11). Dalam konteks ini, taksonomi yang disodorkan
Allen dan Livington (2004) yang membagi stakeholder menjadi stakeholder primer dan sekunder
(Suharto, 2008:125-126). Stakeholder primer yakni kelompok atau individu yang berkepentingan
langsung dengan kebijakan atau masyarakat (lihat juga Cathy Dricoll & Mark Starik (2004) dalam
Wibowo, 2008:11). Sedangkan stakeholder sekunder merupakan lembaga perantara atau pelaksana
kebijakan atau pemerintah. Stakeholder sekunder tidak lain adalah pihak lain selain stakeholder
primer (lihat juga Lassa dan Nakmofa, 2007:6).
Innovative Governance
57
sendiri akan kesamaan persepsi dan nilai yang telah dibangun, bahwa relokasi adalah
keniscayaan untuk meretas mata rantai ketersendatan, keterlambatan dan keterisolasian yang
mereka anggap selama ini mendera lingkungan politik, sosial-budaya, pendidikan dan
administrasi publik di Batulanteh. Anehnya mereka sendiri yang menginginkan, tetapi pada
saat yang sama mereka tidak menginginkan adanya relokasi. Sepertinya mereka
(stakeholder) ini sedang mengalami kelelahan (stakeholder fatigue), karena sudah demikian
lama bertarung dengan para penentu kebijakan untuk mempercepat realisasi relokasi
tersebut.
Ekspektasi relokasi tersebut akan sirna berbarengan dengan segregasi kepentingan
yang semakin menguat antar beberapa kelompok dominan dan penting yang ada di
Batulanteh. Stakeholder non formal nampaknya telah menjual isu yang mahal tersebut
dengan sangat murah sekali yaitu penundaan untuk jangka waktu yang tidak pasti atau
bahasa tepatnya “kegagalan”. Kondisi ini sekaligus mempertahankan tesis dan argumen
antropologis tentang persepsi sejarah akan karakter maupun stereotif terhadap masyarakat
pedalaman yang susah untuk bermetamorfosis dengan laju dan arus perubahan sosial yang
melingkari dan melingkupinya sekaligus bagaimana persepsi masyarakat tentang
kebudayaan yang mereka miliki sendiri (lihat juga Tania Li, 2002).
Interaksi dan konflik antar Aktor dan implikasinya terhadap Proses
Relokasi
Terkait dengan bentuk interaksi dan konflik yang terjadi selama proses relokasi ini dapat
dilihat dalam gambar di bawah ini:
Gambar 1.
Aktor-Aktor, Pola Hubungan, Sensitifitas Terhadap Isu/Interest
Dalam Proses Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh Sumbawa
58
Innovative Governance
Gambar2.
Pola Interaksi-Komunikasi, Hubungan dan Konflik antar Aktor/ Stakeholder
dalam Proses Negosiasi Kebijakan Relokasi
Kedua gambar di atas, memperlihatkan bagaimana semua stakeholder baik formal
(sekunder) maupun non formal (primer) sebenarnya memiliki kepentingan terhadap relokasi.
Akan tetapi dalam perkembangannya, isu relokasi ternyata menimbulkan segregasi dan
fragmentasi terhadap pola komunikasi, interaksi, hubungan bahkan ketika isu relokasi
mengerucut kepada satu visi bersama maka hubungan dari semula baik ternyata berubah
menjadi tegang dan tidak harmonis.
Garis biru putus-putus adalah garis negosiasi yang dilakukan oleh stakeholder primer
yang tergabung dalam Desa, BPD, FKPMB-S, Garbup, Fommaba, Pialang Kebijakan
maupun organ taktis lainnya terhadap stakeholder formal yaitu PEMDA dan DPRD
Sumbawa. Untuk mendukung kelancaran proses negosiasi tersebut kelompok mahasiswa,
pemuda, toma, beserta organ taktis lainnya secara aktif melakukan interaksi, koordinasi dan
komunikasi dengan pihak Desa. Tetapi pada saat yang bersamaan pula, terjadi pola
hubungan yang tidak harmonis antara desa – desa yang ada, meski tidak begitu vulgar.
Konflik yang sangat vulgar terjadi antara desa Baturotok dan Tepal, karena mereka masih
bersitegang mengenai masalah tempat ibukota kecamatan, jika relokasi disetujui oleh
pemerintah. Persoalan tempat inilah yang sampai sekarang masih diperdebatkan oleh Desa
Tepal dan Baturotok, sehingga kecenderungan menimbulkan hubungan konflik antara
keduanya, meski bentuk konfliknya masih dalam fase dispute belum mengarah ke violent.
Dinamika ini rupanya dibaca dengan jeli oleh pihak eksekutif dan legislatif, eksesnya adalah
pola hubungan tidak harmonis kembali terjadi antara pihak desa, mahasiswa dan stakeholder
primer lainnya dengan Pemda dan DPRD.
Innovative Governance
59
Dalam kenyataannya konflik yang terjadi tidak selamanya berdampak negatif dengan
tertundanya relokasi, akan tetapi konflik kepentingan yang ada antar desa ini semakin
memperkuat isu dan percepatan relokasi. Karena negosiasi, meskipun belum memperoleh
kesepakatan, tetapi stakeholder di Batulanteh tetap memandang bahwa negosiasi, konsolidasi
dan koordinasi akan terus dilakukan sampai relokasi ini berhasil. Sementara itu, harus
diiakui bahwa kegagalan negosiasi disebabkan karena sistem administrasi desa yang masih
lemah, koordinasi, komunikasi, konsolidasi, pemahaman terhadap pola, teknik negosiasi
yang baik dan elegan dan belum adanya komunikator atau negosiator yang handal menjadi
penyebab gagalnya negosiasi. Selain itu, kuatnya segregasi kepentingan antar aktor, masih
adanya perasaan lokalitas yang tinggi serta terjadinya distrust antar stakeholder di Batulanteh
juga menjadi penghambat negosiasi sekaligus tertundanya kebijakan relokasi Ibukota
Kecamatan Batulanteh.
Penutup
Berdasarkan analisis singkat di atas, ada beberapa kesimpulan yang bisa diperoleh. Pertama,
Masih lemahnya pergerakan aktor berkaitan dengan: cara mereka bernegosiasi, kesiapan
SDM serta kemampuan mempersiapkan negosiator yang handal dari pihak penego relokasi,
adalah realitas praktek negosiasi yang dilakukan oleh stakeholder di Batulanteh. Di samping
itu, stakeholder primer belum mampu melakukan negosiasi internal antar mereka dengan
baik.Kedua, aktor atau stakeholder yang berperan selama proses negosiasi ini tidak saja aktor
atau stakeholder sekunder, tetapi juga masyarakat Batulanteh sebagai stakeholder primer.
Ketiga, stakeholder ini telah memainkan peran yang sangat dinamis baik itu negosiatif
maupun peran konfliktif.
Keempat, Kegagalan negosiasi disebabkan oleh gagalnya koalisi advokasi yang
dibangun oleh masyarakat dalam mengusung nilai kebersamaan terhadap pentingnya relokasi
karena adanya segregasi kepentingan antar aktor atau stakeholder di Batulanteh. Kelima,
Belum adanya ketegasan dan keberanian serta political will dari Pemda dan DPRD Sumbawa
terhadap aspirasi masyarakat Batulanteh yaitu melalui pembuatan Perda dan Perbup Relokasi
Ibukota Kecamatan. Kesimpulan di atas, dapat menjadi bahan masukan dan saran bagi
stakeholder dan pemerintah ketika mendorong dan membuat suatu kebijakan yang aspiratif,
akomodatif sekaligus nir konflik.
Daftar Pustaka
Anderson, James.A. 1979. Public Policy Making, Second Edition. USA: Holt, Rinehart And
Winston.
Alfian dan Sjamsuddin. 1991.Profil Budaya Politik Indonesia. Jakarta: Pustaka Utama
Grafiti.
Abidin, Said Zaenal. 2002. Kebijakan Publik, Jakarta: Penerbit Pancur Siwah.
Amrullah, 2009. “Eksistensi Masyarakat Dataran Tinggi di Kabupaten Sumbawa dan
Keberpihakan Kebijakan”, dalam Jurnal Komunitas, KPI IAIN Mataram, Vol.1,
Hal.1-20.
60
Innovative Governance
Bungin, Burhan. (Editor), 2007. Metodologi Penelitian Kualitatif: Aktualisasi Metodologis
ke Arah Ragam Varian Kontemporer. Jakarta: RajawaIi Press.
Bappenas RI, 2004. Rencana tindak lanjut reformasi Birokrasi. Direktorat Aparatur Negara
Bappenas
Baiquni, M, dan M. Rijanta. Konflik Pengelolaan Lingkungan dan Sumberdaya Dalam Era
Otonomi dan Transisi Masyarakat; Pemahaman Teoritis dan Pemaknaan Empiris,
Artikel, TT, Tanpa Penerbit.
Carpenter, Susan L, and W.J.D.Kennedy. 1988. Managing Public Dispute; A Practical
Guide to Handling Conflict and Reaching Agreement. San Fransisco-London: JosseyBass Publisher.
Cohen, Herb. 1992. Negosiasi. Jakarta: PT.Pantja Simpati.
Dunn, William. 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik (Edisi 2). Yogyakarta: Gama
Press.
Dwiyanto, Agus (Editor). 2006. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik.
Yogjakarta: Gama Press.
Dwiyanto, Agus, dkk. 2006. Reformasi Pelayanan Publik di Indonesia. Yogyakarta: Gama
Press.
________________, 2003. Teladan dan Pantangan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah.
Yogyakarta: PSKK UGM.
Eide, Asbjorn, Catarina Krause dan Allan Rosas. 2001. Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya,
Alihbahasa oleh: Rini Adriati, Depkumham RI Dan SIDA.
Farazmand, Ali. 2004. Sound Governance in Policy and Administrative Innovations.
Westport, CT:Praeger.
Frederickson, George H. 2003. Administrasi Negara Baru.Jakarta:LP3ES.
___________________, and Kevin B.Smith. TT. Reviewed From: The Public
Administration Theory Primer, Pascasarjana Administrasi Negara UGM
Hill, Michael dan Peter Hupe. 2002. Implementing Public Policy. London UK: Sage
Publication.
Hefner, Robert W. 1999. Geger Tengger; Perubahan Sosial dan Perkelahian Politik.
Yogyakarta: LKIS.
Hadi, Priyono Ido. 2000.Teknik Negosiasi Untuk Sukses, Handout Perkuliahan UK Petra
Julmansyah, 2008. Sumbawa Menjelang Setengah Abad, Pemda Sumbawa.
Ju, Lan Thun. Pengantar Studi Perdamaian dan Teori Konflik Dasar, Materi untuk kegiatan
In Class I Program Pendidikan Fasilitator Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk
Pencegahan dan Penanganan Konflik Secara Cepat - Institut Titian Perdamaian,
Cibogo-Bogor, 7 Maret 2008.
Jamin, Mohammad, Muhammad Rustamaji. TT. Negosiasi. Handout Perkuliahan FH
Univ.Sebelas Maret Solo.
K.Denzim, Norman, Ivonna S.Lincoln.1994. Handbook of Qualitative Research. Sage
Publication.
Kabupaten Dalam Angka Tahun 2009, BPS Sumbawa.
Jonatan Lassa/Yus Nakmofa. Stakeholder Analisis Dalam CBDRM: Modul 4.2. TOT
CBDRM HIVOS Aceh Program. Sabang Hill, 11 Juni 2007.
Mubyarto (Ed.), 1997. Kisah-Kisah IDT; Penuturan 100 Sarjana Pendamping, Yogyakarta:
Aditya Media.
Mantja, Lalu. 1984. Sumbawa Pada Masa Lalu, Suatu Tinjauan Sejarah, Surabaya:Rinta.
Innovative Governance
61
Muslim, Amir Mahmud & Amrullah. 2009. PETA JALAN Alokasi Anggaran Berbasis
Pemenuhan Hak; Pembelajaran Analisis Partisipatif Hak EKOSOB di Kabupaten
Sumbawa, TIFA dan Samawa Center.
Moleong, Lexy J. 2007. Metode Peneltian Kualitatif. (Edisi Revisi, Cet. Ke.24). Bandung:
Remaja Rosdakarya.
Mugasejati, Nanang Pamudji. Lembar Cerdas SAT Konflik, Materi untuk kegiatan In Class I
Program Pendidikan Fasilitator Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk Pencegahan
dan Penanganan Konflik Secara Cepat - Institut Titian Perdamaian, Cibogo-Bogor,
Maret 2008.
Musa, Ali Masykur.1994. Menjadi Kaum Muda. Reflika Aditama.
Murray Li, Tania. 2002. Transformasi Masyarakat Pedalaman di Indonesia. Jakarta:
Yayasan Obor Indonesia.
Mansour Faqih, 2001. Runtuhnya Teori Pembangunan dan Globalisasi. Yogyakarta: Pustaka
Pelajar.
Malik, Ikhsan. Dkk. 2003. Menyeimbangkan Kekuatan: Pilihan Strategi Menyelesaikan
Konflik atas Sumber Daya Alam. Jakarta:Yayasan Kemala.
Ostrom, Elinor. et.all. 2006. Rules, Games, And Common-Pool Resources. USA:Michigan
Pamer, J.William. And Jerry Killian (Ed).2003. Handbook of ConfIict Management. USA:
Marcel Dekker.Inc.
Putra, Fadillah. 2009. Senjakala Good Governance. Malang:Averrous Press.
Plant, Jeremy F.(Ed.). 2007. Handbook of Transportation Policy and Administration.
USA:CRC Press Taylor & Francis Group.
Parsons, Wayne. 2006. Public Policy: Pengantar Teori dan Praktek Analisis Kebijakan,
Jakarta:Prenada Media Group.
Pasya, Gamal, Chip Fay dan Maine Von Nordjik.TT. Sistem Pendukung Negosiasi Multi
Tataran Dalam Pengelolaan Sumberdaya Alam Secara Terpadu: Dari Konsep Hingga
Praktek. Artikel, Hal.8-19.
Pruitt, Dean G dan Jeffrey Z. Rubin. 2009. Teori Konflik Sosial. Yogjakarta:Pustaka Pelajar.
Rais, Amien. 2008. Agenda Mendesak Bangsa!Selamatkan Indonesia. Yogyakarta:PPSK
Press UGM.
Ruhyanto, Arie. 2010. Negosiasi. Handout Manajemen Konflik. MAP. UGM
Reason, Peter.1994. ”Three Approacesh to Participative Inquiry”, dalam Handbook of
Qualitative Research. Norman K. Denzim dan Yvonna S.Lincoln.Thousand Oaks,
London, New Delhi, Sage Publications.
Sabatier, Paul A. and Hank C.Jenkins-Smith. 1993, Policy Change and Learning. BoulderSan Franscisco-Oxford: Wetview Press.
---------------------, 1991. Toward Better Theories of the Policy Process, Political Science and
Public Policy dalam PS: Political Science and Politics, June
Stake, Robert E. 2004. Standars-Based & Responsive Evaluation. Sage Publication.
Scott, Bill. 1993. Strategi dan Teknik Negosiasi; Sebuah Penuntun Kepada Kemahiran
Mengadakan Perundingan dan Pertawaran, Cet.5.Jakarta:PT.Midas Surya Grafindo.
Situmorang, Abdul Wahab. 2007. Gerakan Sosial: Studi Kasus Beberapa Perlawanan.
Yogyakarta:Pustaka Pelajar.
Supari, Siti Fadillah, 2007, Tangan Tungan Dibalik Virus Flu Burung, Jakarta
Suharto, Edy. 2008. Analisis Kebijakan Publik; Panduan Praktis Mengkaji Masalah dan
Kebijakan Sosial, Cet.IV. Bandung:Alfabeta.
62
Innovative Governance
Sumarto, Hetifah. SJ. 2009. Inovasi, Partisipasi dan Good Governance; 20 Prakarsa
Inovatif dan Partisipatif di Indonesia. Jakarta:Yayasan Obor Indonesia.
Sano, Hans-Otto dan Gudmundur Alfredson (Ed.).2003. Hak Asasi Manusia dan Good
Governance; Membangun Suatu Keterkaitan, Alihbahasa Oleh: Rini Adriati,
Depkumham RI dan SIDA.
Schmeer, Kammi. Stakeholders Analysis Guidelines;Section 2. Tanpa Tahun, Tanpa
Penerbit.
Sukardi, 2002. Modal Sosial dan Reorientasi Kebijakan Publik: Studi Utilisasi Modal Sosial
dalam Proses Reorientasi Kebijakan Agraria Lokal pada Kasus Sengketa Properti
Tanah Petani Melawan PTPN XII di Kawasan Malang Selatan, Tesis S2, Tidak
dipublikasikan, Program Pascasarjana, UGM.
Snoijen, Josette. 1997. Strategies in Sand: An Actor-Oriented Evaluation of a Participatory
Rural Apprasial Process I Etsha Bostwana, Occasional, Paper No.72, Third World
Centre, Development Studies Catholic University of Nijmegen.
Stone, Deborah. 1997. Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. New
York:W.W.Norton & Company Inc.
Tim Pusat Bahasa. 2008. Kamus Bahasa Indonesia. Jakarta:Departemen Pendidikan
Nasional
Usman, Sunyoto. 1999. Arah Gerakan: Gerakan Politik atau Gerakan Moral dalam JSP
UGM, Vol.3 Nomor 2, Hal.146-161
Wibawa, Samodra. Dkk. 1994. Evaluasi Kebijakan Publik, Jakarta: PT.Raja Grafindo
Persada.
Wibowo, Pamadi. Pemangku Kepentingan; Identifikasi dan Strategi Hubungan, Handout
Pada Kegiatan CSR Workshop Series 1”Debunking CSR Practices—Unleashing CSR
Potentials”. Jakarta 26 Maret 2008.
Widjardjo, Boedi, Komponen Konflik SAT, Materi untuk kegiatan In Class I Program
Pendidikan Fasilitator Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk Pencegahan dan
Penanganan Konflik Secara Cepat - Institut Titian Perdamaian, Cibogo-Bogor, Maret
2008.
Yin, Robert K. 2003. Case Study Research;Desain and Methods, Third Edition, Sage
Publication.
Yustika, Ahmad Erani. 2003. Negara vs Kaum Miskin. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Sumber-Sumber Lain
Bulletin Waya, Edisi III, Oktober Tahun 2003
Berita Acara Hasil Rapat Rencana Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh, Bagian SETDA
Kabupaten Sumbawa
Dokumen Aspirasi Masyarakat Tentang Dukungan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh,
Pemerintah Kecamatan Batulanteh Tahun 2010
Laporan Tim Kajian Relokasi Kecamatan Batulanteh, Tahun 2010
Laporan Camat Batulanteh Nomor: 045-2/85/BL/VI/2010 Tentang Hasil Musyawarah Desa
Berkaitan dengan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh
Tim Penyusun Laporan Hasil Musyawarah Masyarakat Batulanteh I Tahun 2003, FKPMBS, 2004, tidak dipublikasikan.
Innovative Governance
63
Tim Penyusun Laporan Hasil Musyawarah Besar Masyarakat Batulanteh II Tahun 2005,
FKPMB-S, 2006, tidak dipublikasikan
Tim Penyusun Laporan Hasil Kongres Rakyat Batulanteh II Tahun 2009, FKPMB-S, 2009,
tidak dipublikasikan
Surat Keputusan Kepala Desa Kelungkung Nomor:141/06/IV/2010 Tentang Penolakan
Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal
7 April 2010
Surat Keputusan Kepala Desa Batudulang Nomor: 01 Tahun 2010 Tentang Penolakan
Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal
03 April 2010
Surat Keputusan Kepala Desa Tepal Nomor 01/02 Tahun 2010 Tentang Persetujuan
Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal
15 Februari 2010
Surat Keputusan Kepala Desa Baodesa Nomor: 141/07/II Tahun 2010 Tentang Persetujuan
Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal
23 Februari Tahun 2010
Surat Keputusan Kepala Desa Tangkampulit Nomor 02 Tahun 2010 Tentang Persetujuan
Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal
15 Maret 2010
Surat Keputusan Kepala Desa Baturotok Nomor 028 Tahun 2010 Tentang Persetujuan
Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal
5 Maret 2010
Surat Keputusan Panitia Musyawarah Besar Batulanteh I di Tepal Nomor :01/Pan-Mus/2006
tentang Pembentukan Tim Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh (KPPKB)
Surat Keputusan Komite Persiapan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh
Nomor:02/KPRKB/I/2006 Tentang Persiapan Pemindahan Ibukota Kec.Batulanteh
SuratKeputusan Bupati Sumbawa No.166 Tahun2010 Tentang Pembentukan Tim Pengkajian
Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kec.Batulanteh Kab.Sumbawa
Sumbawa Dalam Angka Tahun 2009
UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan dan Otonomi Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2008 Tentang Kecamatan
Majalah Alam Sumbawa, JMHS Sumbawa, Edisi No.1 April-Mei 2009
http://www.gaungntb.com, diunduh, 15 Agustus 2010
http://bankwahabi.wordpress.com, diunduh, 21 Mei 2011
http://Sumbawanews.com, diunduh, 15 Agustus 2010
http://www.suarantb.com, diunduh, 15 Agustus 2010
Harian Umum Gaung NTB, Edisi Senin 27 Oktober 2003
Harian Umum Gaung NTB, Edisi Selasa 6 Juni 2004
Harian Umum Gaung NTB, Edisi Kamis, 24 Februari 2005
Harian Umum Gaung NTB, Edisi 3 Maret 2009
Harian Umum Gaung NTB, Edisi 16 Januari dan 15, 17, 21 dan 23 Desember 2010
Harian Umum Gaung NTB, Edisi dan 8 April 2011
Harian Lombok Post, Edisi Kamis 24 Februari 2011
Harian Sumbawa Post, Edisi Sabtu 26 Februari 2005
Harian Sumbawa Post, Edisi Rabu 03 Januari 2006
Harian Sumbawa Express, Edisi Kamis 24 Februari Tahun 2005
64
Innovative Governance
Harian Sumbawa Express, Edisi Kamis 2 Juni Tahun 2005
Harian Sumbawa Express, Edisi Rabu 14 September 2005
Harian Umum Tribun Sumbawa, Edisi Kamis 24 Februari 2011
Innovative Governance
65
Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Sebagai Kebijakan
“Kelas Dua” Dalam Pembangunan Kota: Kasus Kota Makassar
Andi Luhur Prianto
(Dosen Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial & Ilmu Politik
Universitas Muhammadiyah Makassar)
Abstrak:Masalah mendasar dalam makalah ini yaitu kebijakan Rencana Tata Ruang
Wilayah (RTRW) hanya kebijakan “kelas dua” sehingga tidak konsisten diimplementasikan
dan berakibat pada perubahan pemanfaatan (penyimpangan) ruang terbuka hijau (RTH).
Bertitik tolak dari fenomena tersebut, dirumuskan beberapa pertanyaan pokok yang menjadi
objek kajian dalam penelitian ini, yaitu : (1.) Bagaimana substansi isi (content) kebijakan
Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang terkait dengan pola Ruang Terbuka Hijau
(RTH) Kota Makassar?, (2.) Bagaimana kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan
kebijakan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) tersebut dari segi teknis ?, (3.) Faktor
dominan apa yang menyebabkan perubahan kebijakan RTRW terhadap pemanfaatan Ruang
Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar dari perspektif teori kebijakan ?. Tujuan Penelitian
ini adalah: (1.) Menjelaskan substansi (isi) kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW)
yang terkait dengan pola Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar, (2.) Menjelaskan
kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan kebijakan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau
(RTH) di Kota Makassar dari segi teknis, (3.) Menjelaskan faktor dominan yang
menyebabkan perubahan kebijakan RTRW terhadap pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau
(RTH) dari perspektif teori kebijakan.
Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif dengan cara pelaksanaannya
menggunakan wawancara dan observasi. Sedangkan lokus penelitiannya pada otoritas
kompeten di instansi yaitu (1.) Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA, (2.)
Dinas Tata Ruang dan Bangunan, (3.) Dinas Pertamanan dan Kebersihan, (4.) Badan
Lingkungan Hidup Daerah (BLHD), (5.) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), (6.)
Kamar Dagang dan Industri (KADIN), (7.) Wahana Lingkungan Hidup (WALHI), (8.)
Assosiasi Pedagang Kaki Lima (AS-PKL), (9.) Ikatan Ahli Perencana (IAP). Teknik
pengumpulan data yang digunakan yaitu: wawancara dandokumentasi. Model analisis data
yang digunakan adalah model Miles dan Hubermen, yaitu analisis data yang dilakukan
secara interkatif dan berlangsung terus menerus sampai tuntas, aktivitas dalam analisis data
mulai dari reduksi data, penyajian data, dan verifikasi data.
Hasil analisis data menujukkan bahwa terkait kebijakan Rencana Tata Ruang
Wilayah kota (RTRW) yang menyebabkan perubahan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau
(RTH), yaitu (1.) substansi isi (content) kebijakan RTRW telah diwarnai perjalanan dengan
sifat inkremental, yaitu aransmen kebijakan berupa perbaikan-perbaikan kecil yang lebih
diarahkan sebagai reaksi dari masalah yang timbul, (2.) kondisi Ruang Terbuka Hijau yang
tidak mencapai target Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), disebabkan terjadinya
beberapa jenis perubahan pemanfaatan ruang : perubahan perkembangan, perubahan
lokasi, dan perubahan perilaku, (3.) disposisi sikap pelaksana merupakan faktor dominan
dan kritikal yang mengakibatkan kedudukan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) hanya
menjadi “macan kertas”.
Kata Kunci:Tata ruang, Implementasi, Kebijakan, Penyimpangan
Innovative Governance
67
Pendahuluan
Latar Belakang
Kota merupakan pusat peradaban umat manusia yang berkembang secara dinamis dan
tumbuh sebagai lokasi konsentrasi penduduk, prasarana dan sarana, kegiatan sosial dan
ekonomi, serta inovasi. Secara alami perkotaan tumbuh dengan kecepatan yang jauh
meninggalkan wilayah sekitarnya, menyisakan persoalan disparitas tingkat perkembangan
wilayah. Fakta yang ada, perkotaan di Indonesia menghadapi tantangan yang sangat berat
dalam menerapkan prinsip-prinsip keberlanjutan. Lingkungan kawasan perkotaan Indonesia
masa depan adalah lingkungan yang mampu memberikan kehidupan yang berkualitas, jauh
dari bencana, dan memenuhi standar-standar kenyamaan (amnety) yang dapat mendorong
produktivitas masyarakatnya.
Permasalahan mendasar sesungguhnya adalah perubahan pemanfaatan atau
penyimpangan/deviasi peruntukan lahan ini sering tidak sesuai rencana tata ruang yang telah
ditetapkan dan menimbulkan dampak negatif secara fisik dengan semakin berkurangnya
luasan ruang terbuka hijau. Di satu sisi, fenomena ini mengekspresikan kelemahan
manajemen penataan ruang oleh pemerintah kota, dimana fungsi-fungsi organik dari
manajemen seperti koordinasi, pemantauan dan pengendalian tidak optimal. Disi lain,
disinyalir bahwa mekanisme formulasi kebijakan yang telah terjadi tidak dilakukan secara
demokratis dengan melibatkan partisipasi publik, sehingga materi (isi) kebijakan tidak
responsive dengan konteks pembangunan kota yang sangat pesat. Permasalahan
pembangunan perkotaan tidak dapat diselesaikan hanya dengan perencanaan dan desain.
Perlu penanganan menyeluruh sejak dari perencanaan, implementasi rencana, dan
pengendalian yang tidak terbatas pada kawasan perkotaan namun harus mencakup pula
hingga ke kawasan hinterland.
Arahan kebijakan penataan ruang di Kota Makassar telah diatur dengan jelas dengan
diterbitkannya Perda No. 6 Tahun 2006 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota
Makassar Tahun 2005-2015, meski pun dalam isi (content) Perda tersebut kemudian
bertentangan dengan UU No. 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang, terutama pada
dimensi waktu rencana berjangka waktu 20 (dua puluh) tahun dan ketersediaan ruang
terbuka hijau yang minimal berjumlah 30 (tiga puluh) persen dari luas wilayah kota, dengan
proporsi minimal 20 (dua puluh) persen ruang terbuka hijau publik.
Dari substansi isi kebijakan, Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar
Tahun 2005 – 2015 tersebut memang tidak sejalan dengan ketentuan UU No. 26 Tahun 2007
Tentang Penataan Ruang, tentang ketersediaan 30 persen luas ruang terbuka hijau dengan
minimal 20 persen ruang terbuka hijau publik, dimana distribusi ruang terbuka hijau publik
disesuaikan dengan sebaran penduduk dan hierarki pelayanan. Implementasi kebijakan
rencana tata ruang tersebut tersebut hanya menyisakan kurang dari 10 persen ruang terbuka
hijau di Kota Makassar (Harian Fajar, 30 Maret 2011).
Salah satu contoh kurang konsistennya dukungan para pemangku kepentingan pada
implementasi kebijakan tentangruang terbuka hijau (RTH) adalah kasus revitalisasi lapangan
Karebosi. Berdasarkan ketentuan Perda No. 6 Tahun 2006 Tentang Rencana Tata Ruang
Wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 2005-2015, secara eksplisit bahwa : “luasan ruang
terbuka hijau di kawasan pusat kota dilakukan dengan mempertahankan lahan pemakaman
68
Innovative Governance
(Perkuburan Arab, Beroanging, Dadi, dan Maccini) dan lapangan olahraga yang ada
(lapangan Hasanuddin dan lapangan Karebosi). (Pasal 15 ayat 1 (c) Perda No. 6 Tahun
2006)
Kebijakan revitalisasi Karebosi membawa perubahan pemanfaatan lapangan olahraga
Karebosi, yang sebelumnya adalah lapangan terbuka yang dapat bebas diakses oleh semua
orang (open access). Lapangan Karebosi sekarang berubah fungsi menjadi pusat pertokoan
(mall), yang walaupun masih menyisakan fungsi ruang terbuka hijau (RTH), tetapi tidak lagi
menunjukkan watak public space yang egaliter dan ramah bagi setiap orang. Landmark
Karebosi kini identik dengan brand komersialisasi, formalitas dan eksklusifitas ruang, yang
sejatinya bertentangan dengan prinsip green public space, tempat terjadi interaksi sosial
warga kota secara egalitarian dan saling menghargai.
Pada titik inilah sangat urgen untuk melakukan analisis kebijakan Pemerintah Kota
Makassar, sebagai sebuah organisasi publik, dalam mencoba mengimplementasikan
kebijakan penata ruang kota, terutama konsistensi dalam menjalankan ketentuan akan
penyediaan ruang terbuka hijau, yang dapat mengakomodasikan kepentingan seluruh elemen
masyarakat. Dengan kebijakan tersebut, diharapkan senergi antar stake-holders dapat
menciptakan keselarasan dalam percepatan pembangunan. Poin manajemen terletak pada
posisi sebagai nilai instrumental untuk diwujudkan, berupa langkah strategis seperti apa yang
dapat diambil, bagaimana model penggerakan sumber daya kelembagaan untuk mencapai
tujuan.
Perumusan Masalah
Bertitik tolak dari fenomena tersebut, dirumuskan beberapa pertanyaan dalam kajian ini,
yaitu: (1.) Bagaimana substansi isi (content) kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah
(RTRW) yang terkait dengan pola Ruang Terbuka Hijau (RTH) Kota Makassar?, (2.)
Bagaimana kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan kebijakan pemanfaatan Ruang
Terbuka Hijau (RTH) tersebut dari segi teknis?, (3.) Faktor dominan apa yang
mempengaruhi perubahan kebijakan RTWR Terhadap pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau
(RTH) di Kota Makassar dari perspektif teori kebijakan ?
Tujuan Penelitian
Tujuan studi ini terkait dengan beberapa hal, yakni: (1.) Menjelaskan substansi (isi)
kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang terkait dengan pola Ruang Terbuka
Hijau (RTH) di Kota Makassar, (2.) Menjelaskan kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan
kebijakan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar dari segi teknis, (3.)
Menjelaskan faktor dominan yang menyebabkan perubahan kebijakan RTRW terhadap
pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) dari perspektif teori kebijakan.
Kajian Teori
Konsep Implementasi Kebijakan Publik
Masalah implementasi kebijakan publik (public policy implementation) telah menarik
perhatian para ahli ilmu sosial,khususnya ilmu politik dan administrasi publik, baik di
negaramaju maupun di negara berkembang (Tachjan, 2006:1). Sampai awal tahun 1970-an,
implementasi dianggap sebagai hal yang tidak problematis dalam pengertian kebijakan,
karena diasumsikan bahwa setelah diambil suatu kebijakan, maka selanjutnya perlu
Innovative Governance
69
dilaksanakan begitu saja. Pandangan ini mulai berubah sejak dipublikasikannya hasil
penelitian dari Pressman dan Wildavsky yang berjudul Implementation pada tahun 1973.
Mereka meneliti program-program pemerintah federal untuk para penduduk inner-city dari
Oakland, California, yang menganggur, hasil-hasil penelitian tersebut menunjukkan bahwa
program-program penciptaan lapangan kerja ternyata tidak dilaksanakan dengan cara seperti
yang diantisipasi oleh para pengambil kebijakan. Penelitian-penelitian lainnya juga
mengkonfirmasi bahwa program-program Great Society yang dilaksanakan oleh
pemerintahan Johson (1963-1968) di Amerika Serikat, tidak berhasil mencapai tujuan dan
masalahnya adalah dalam cara pelaksanaan program tersebut. Penelitian-penelitian di negara
lain juga, seperti di Inggris pada awal tahun 1970-an ditemukan bukti yang sama, bahwa
pemerintah ternyata tidak berhasil dalam mewujudkan kebijakan yang bermaksud untuk
menimbulkan reformasi sosial (Tachjan, 2006 : 2).
Kebijakan publik yang dibuat hanya akan menjadi 'macan kertas' apabila tidak berhasil
dilaksanakan. Oleh karena itu, implementasi kebijakan publik perlu dilakukan dengan
mempertimbangkan berbagai faktor, agar kebijakan publik yang dimaksud benar-benar dapat
berfungsi sebagai alat untuk merealisasikan harapan yang diinginkan. implementasi
kebijakan publik merupakan upaya untuk merealisasikan suatu keputusan atau kesepakatan
yang telah ditetapkan sebelumnya. Implementasi dapat disebut sebagai “policy delivery
system”. Sebagai suatu sistem, implementasi terdiri dari unsur-unsur dan kegiatan-kegiatan
yang terarah menuju tercapainya tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang dikehendaki.
Konsep Tata Ruang Kota
Wilayah perkotaan (urban) dapat diasumsikan sebagai sebuah kesatuan sistem. Komponen
wilayah perkotaan dapat dibagi menjadi komponen utama, komponen kelembagaan dan
komponen lingkungan (Kusbiantoro, 1993:4).Urban System yang ideal terkait dengan
keserasian relasi intra sistem maupun antar sistem serta kelengkapan yang ditunjang oleh
sistem kelembagaan.
Manajemen perkotaan diharapkan dapat menata wilayah perkotaan menjadi wilayah
kota yang ideal yaitu wilayah perkotaan yang lebih produktif/efisien dari segi ekonomi, lebih
merata/terjangkau oleh segenap lapisan masyarakat dari segi sosial, lebih stabil/tertib dari
segi politik dan lebih berwawasan lingkungan dari segi fisik. Proses manajemen penataan
ruang akan melibatkan begbagai aktor yang memiliki berbagai kepentingan serta berbeda
disiplin ilmu. Proses tersebut melibatkan komunikasi vertikal dan horizontal antar aktor
untuk tiap tahapan penataan tersebut, proses top down/bottom up yang melibatkan lembaga
pusat dan darerah, serta proses kemitraan pemerintah swasta dan masyarakat (Kusbiantoro,
1993: 7).
1. Perencanaan Tata Ruang
Kegiatan perencanaan tata ruang meliputi berkaitan dengan upaya efesisensi dan
efektifitas penngelolaan sumber daya serta alokasi ruang yang sesuai dengan daya dukung
lingkungan alam dan daya tampung lingkungan binaan serta memperhatikan sumberdaya
manusia dan aspirasi masyarakat. kegiatan perencanaan tata ruang meliputi kegiatan
peyusunan rencana, mulai dari pengumpulan data dan informasi, analisa sampai pada
penetapan rencana dan legalisasinya (Condroyono, 1995: 2). Perencanaan tata ruang
dilakukan melalui proses dan prosedur penyusunan serta penetapan rencana tata ruang
70
Innovative Governance
berdasarkan ketentuan peraturan perundangan yang berlaku. Adapun rencana tata ruang
tersebut akan ditinjau kembali dan atau disempurnakan sesuai dengan jenis
perencanaannya secara berkala.
2. Pemanfaatan Ruang
Pemanfaatan ruang adalah rangkaian program kegiatan pelaksanaan pembangunan yang
memanfaatakan ruang menurut jangka waktu yang ditetapkan didalam rencana tata ruang.
Penyelenggaraan pemanfaatan ruang dilakukan secara bertahap melalui penyiapan
program pelaksanaan pembangunan yang berkaitan dengan pemanfaatan ruang yang akan
dilakukan oleh pemerintah dan masyarakat, baik secara sendiri-sendiri maupun bersama
sesuai dengan rencana tata ruang yang telah ditetapkan. Implikasi dari pelaksanaan
rencana tata ruang adalah bahwa pemerintah, swasta dan masyarakat secara berkelanjutan
dan kosisten harus menjalankan rencana yang telah ditetapkan dan melaksanakan
program pembangunan kota sesuai dengan arahan rencana yang ada. Agar mayarakat
dapat berpartisipasi secara maksimal, maka kepentingan masyarakat secara keseluruhan
dan keterlibatan pihak swasta perlu diakomodasikan dalam rencan tata ruang yang
disusun.
3. Pengendalian Pemanfaatan Ruang
Agar pemanfaatan ruang sesuai dengan rencana tata ruang maka dilakukan pengendalian
melalui kegiatan pengawasan dan penertiban pemanfaatan ruang. Pengawasan tersebut
merupakan usaha untuk menjaga kesesuaian pemanfaatan ruang dengan fungsi ruang
yang ditetapkan dalam rencana tata ruang. Sedangkan penertiban merupakan usaha untuk
mengambil tindakan agar pemanfaatan ruang yang direncanakan dapat terwujud.
Kegiatan pengawasan tersebut dilakukan dalam bentuk :
 Pelaporan, berupa kegiatan memberi informasi secara obyektif mengenai pemanfaatan
ruang, baik yang sesuai maupun yang tidak susuai dengan rencana tata ruang
 Pemantauan (monitoring), yang merupakan kegiatan mengamati, mengawasi dan
memeriksa dengan cermat perubahan kualitas tata ruang dan lingkungan yang tidak
sesuai dengan rencana tata ruang.
 Peninjauan kembali, yang merupakan usaha untuk menilai kemajuan kegiatan
pemanfaatan ruang dalam mencapai tujuan rencana kota
Metode Penelitian
Jenis & Pendekatan Penelitian
Penelitian ini adalah tergolong pada jenis penelitian deskriptif,sementara pendekatan yang di
gunakan adalah pendekatan kualitatif fenomenologis. Hal ini di maksudkan untuk dapat
memberikan gambaran atau mendeskripsikan secara sistematis, faktual dan akurat terhadap
obyek yang di teliti. Metode penelitian kualitatif adalah metode penelitian yang di gunakan
untuk meneliti pada kondisi obyek yang alamiah, (sebagai lawannya eksperimen) di mana
peneliti adalah instrumen kunci, teknik pengumpulan data di lakukan secara triangulasi
(gabungan), analisis data bersifat induktif dan hasil penelitian kualitatif lebih menekankan
makna dari pada generalisasi.
Innovative Governance
71
Lokasi Penelitian
Penelitian ini di lakukan di Kota Makassar. Lokasi tersebut di pilih dengan pertimbangan
bahwa posisi Kota Makassar sangat strategis sebagai growth pole Propinsi Sulawesi Selatan
serta di orientasikan sebagai gate dan living room bagi Kawasan Timur Indonesia. Penelitian
ini menjelaskan terjadinya perubahan pemanfaatan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW),
yaitu khusus bagian yang mengatur Ruang Terbuka Hijau (RTH) Lokasi penelitian ini di
lakukan pada kawasan kota lama (pusat kota) yang sangat intensif mengalami perubahan
pemanfaatan ruang. Lokasi penelitrian difokuskan pada aktivitas pemanfaatan ruang pada
Lapangan Karebosi, Taman Segitiga Hasanuddin, dan Taman Sekitar Fort Rotterdam.
Analisa Data
Teknik analisis data yang di gunakan dalam penelitian ini adalah analisis dengan
menggunakan model interaktif (interactive model), seperti yang di kemukakan oleh Miles
dan Huberman (1992:16). Dalam model interaktif terdapat 4 komponen analisis utama yaitu
komponen pengumpulan data (data collection),reduksi data (data reduction), sajian data
(data display) serta penarikan kesimpulan(drawing). Selanjutnya analisis di lakukan dengan
memadukan cara interaktif terhadap keempat komponen utama tersebut.
Hasil dan Pembahasan
Substansi Isi (Content) Kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah
Kebijakan penataan ruang merupakan instrumen intevensi pemerintah terhadap ruang atau
lahan sebagai sumber daya publik yang berdimensi politik, yuridis dan administratif, dalam
upaya mengarahkan pembangunan kota secara berkelanjutan. Untuk menciptakan
keterpaduan pembangunan sektoral dan kota, serta dalam mendukung usaha peningkatan
keserasian dan keselarasan pembangunan kota dengan pembangunan nasional secara
bertahap dan berkesinambungan, maka diperlukan suatu arahan dan pedoman dalam
pelaksanaan pembangunan kota.
Berkaitan dengan hal tersebut, penyusunan kembali rencana tata ruang Makassar juga
dimaksudkan sebagai satu cara untuk bagaimana mensinergikan kembali semua arahanarahan perencanaan kotanya ke dalam satu sinegisitas baru yang disebut Rencana Tata
Ruang Wilayah Kota Makassar 2005-2015. Secara garis besar dalam apresiasi perencanaan
Kota Makassar dalam wujud rencana tata ruangnya tetap akan menjadikan rujukan
perencanaan diatasnya seperti Rencana Tata Ruang Pulau Sulawesi, Rencana Tata Ruang
Wilayah Provinsi (RTRWP) Sulawesi Selatan 1999-2014, dan Rencana Tata Ruang
Metropolitan Mamminasata sebagai referensi dalam penyusunan rencana tata ruangnya,
dimana kemudian sari dari perencanaan-perencanaan tersebut akan menjadi ide awal bagi
perencanaan tata ruang Kota Makassar.
Perencanaan tata ruang Makassar secara filosofi akan dikembangkan menurut dasar
perencanaan tata ruang yang sebenarnya dengan konsentrasi perencanaannya akan mengacu
pada pencapaian visi Kota Makassar, yaitu bagaimana menjadikan Kota Makassar tumbuh
dan berkembang sebagai “Kota Maritim, Niaga, Pendidikan, Budaya dan Jasa...”. Rencana
Tata Ruang Wilayah (RTRW)Kota Makassar Tahun 2005 – 2015ini merupakan produk
”baru” dari rencana tata ruang Kota Makassar. Menjadi sesuatu yang ”baru” karena
didalamnya berisi uraian-uraian perencanaan yang mengkoreksi dan merevisi hasil produk
72
Innovative Governance
RUTRK Makassar tahun 2001 (produk terakhir) yang memiliki tingkat deviasi lebih dari 60
persen dari keadaan di lapangan. Selain juga masih diperlukan adanya pemikiran-pemikiran
baru yang lebih ”konstruktif” dan ”adaptif” dari konsekuensi dan substansi global yang ikut
mempengaruhi perkembangan kota ini kedepan.
Dalam Perda No. 6 tahun 2006 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota
Makassar 2005-2015, kebijakan pengembangan penataan ruang Kota diarahkan untuk :
1. Memantapkan fungsi Kota Makassar sebagai Kota Maritim, Niaga, Pendidikan,
Budaya dan Jasa berskala Nasional dan Internasional;
2. Memprioritaskan arah pengembangan kota ke arah koridor Timur, Selatan, Utara, dan
membatasi pengembangan ke arah Barat agar tercapai keseimbangan ekosistem;
3. Melestarikan fungsi dan keserasian lingkungan hidup di dalam penataan ruang dengan
mengoptimalkan daya dukung dan daya tampung lingkungan hidup;
4. Mengembangkan sistem prasarana dan sarana kota yang berintegrasi dengan sistem
regional, nasional dan internasional.
Perencanaan pengembangan kawasan hijau di Kota Makassar dibagi dalam kawasan
hijau lindung dan binaan. Kawasan Hijau Lindung adalah bagian dari kawasan hijau yang
memiliki karakteristik alamiah yang perlu dilestarikan untuk tujuan perlindungan habitat
setempat maupun untuk tujuan perlindungan wilayah yang lebih luas. Sementara Kawasan
Hijau Binaan adalah bagian dari kawasan hijau di luar kawasan hijau lindung untuk tujuan
penghijauan yang dibina melalui penanaman, pengembangan, pemeliharaan, maupun
pemilihan vegetasi yang diperlukan dan didukung fasilitasnya yang diperlukan baik untuk
sarana ekologismaupun sarana sosial kotayangd dapat didukung fasilitas sesuai keperluan
untuk fungsi penghijauan tersebut.
Kondisi Eksisiting & Jenis Perubahan Pemanfaatan RTH
Gejala pembangunan kota mempunyai kecendrungan untuk memanfaatkan lahan seluasluasnya yang memiliki korelasi positif meminimalkan ruang terbuka hijau dan juga
menghilangkan wajah alam. Lahan-lahan bertumbuhan hijau banyak dialihfungsikan menjadi
pertokoan, pusat perbelanjaan, permukiman, tempat rekreasi, industri, dan lain-lain. Hal ini
mengakibatkan keadaan lingkungan di perkotaan menjadi hanya maju secara ekonomi
namun mengalami kemunduran secara ekologi. Akibat pembangunan yang tidak
berwawasan lingkungan, luas RTH di berbagai kota semakin berkurang, jauh dari luas
optimal 30 % dari total luas kota.
Berdasarkan Peraturan Daerah (Perda) Kota Makassar No.6 Tahun 2006 tentang
Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 2005-2015 persentase luas
ruang terbuka hijau pada kawasan pusat kota ditargetkan sebesar 5 % dari luas kawasan
pusat kota. Berdasarkan kompilasi data dari Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Kota
Makassar, luas ruang terbuka hijau (RTH) di Kota Makassar pada realisasi tahun 2010
tercatat seluas 379,7 ha dari luas Kota Makassar 17.557 ha. Berdasarkan hasil perhitungan
pembangunan kawasan hijau hingga tahun 2010; maka target RTH (RTRW 2005-2015)
seluas 20% atau sebesar 3515.4 Ha. Hingga 6 tahun implementasi Perda No. 6 Tahun 2006,
realisasi luasan RTH hanya sekitar 379, 7 Ha atau hanya mencapai 10,8 % dari total target
RTH ideal sebesar 20%.
Innovative Governance
73
Karakteristik lahan terbuka hijau perkotaan yang semakin terbatas, membawa pada
dinamika perkembangan di kawasan perkotaan yang menimbulkan kompetisi yang sengit
antarpengguna lahan. Pada kawasan pusat kota (kota lama) di Kota Makassar, laju alih
fungsi (konversi) ruang terbuka hijau terjadi dengan beberapa bentuk perubahan, yaitu :
1. Perubahan Perkembangan (Developmental Change)
Perubahan perkembangan (developmental change) merupakan suatu situasi dimana
terjadi perubahan fungsi terhadap ruang terbuka hijau, dengan karakteristik yakni fungsi
ruang terbuka hijau mengalami perkembangan dengan fungsi yang semakin beragam dan
fasilitas penunjang yang semakin menggeser fungsi utama dari ruang terbuka hijau,
meskipun perkembangan tersebut masih menyisakan fungsi untuk ruang terbuka hijau.
Salah satu bentuk perubahan pemanfaatan terhadap ruang terbuka hijau (RTH) dalam
bentuk perubahan perkembangan adalah lapangan karebosi. Melaui program revitalisasi
karebosi, fungsi ruang menjadi semakin berkembang dan iringi oleh nuansa
komersialisasi akibat semakin dominannya aktivitas bisnis dan membawa semakin
menyempitnya fungsi ruang publik yang egaliter. Lapangan Karebosi merupakan ruang
publik yang saat ini menempati posisi teratas dalam hal jumlah maupun keragaman
aktifitasnya di Kota Makassar. Ruang urban ini berada disebelah utara Makassar Trade
Centre (MTC). Lapangan Karebosi menjadi salah satu Landmark Ibu Kota Makassar saat
ini. Lapangan Karebosi berada di pusat kota dengan bangunan di sekelilingnya berupa
pusat perbelanjaan, pertokoan dan perkantoran.
2. Perubahan Lokasi (Locational Change)
Perubahan lokasi merupakan suatu situasi dimana terjadi perubahan fungsi terhadap
ruang, dengan karakteristik yakni fungsi ruang terbuka hijau mengalami kemorosotan
akibat tekanan aktivitas dari lokasi sekitar yang mengakibatkan semakin menyempit dan
hilangnya fungsi ruang terbuka hijau di lokasi tersebut.
Taman Lapangan Segitiga adalah salah satu ruang terbuka hijau di Kota Makassar
yang sering disebut taman kota yang kini mengalami karakter perubahan lokasi. Luasnya
± 6.510 m². Taman ini terletak di jalan Hasanuddin yang merupakan jalan primer di Kota
Makassar. Taman ini terletak di jalan Hasanuddin berada di pusat kota dengan mengalami
perubahan lokasi oleh aktivitas terdiri dari beragam fungsi yaitu SPBU, lokasi komersil,
pedagangkaki limaserta perumahan komunitas.
Taman ini juga difasilitasi dengan tempat makan maupun minum. Taman Hasanuddin
dapat dikatakan sebagai area untuk pemanfaatan kegiatan interaksi sosial, sosial budaya,
sosial ekonomi dan sosial politik karena disepanjang jalur pedestrian yang ada ditepi jalan
terdapat beberapa pengemis dan pedagang kaki lima dan menjadi area pemasangan atribut
politik.
3. Perubahan Perilaku (Behavioral Change)
Perubahan perilaku merupakan suatu situasi dimana terjadi perubahan aktivitas terhadap
ruang, dengan karakteristik yakni perubahan perilaku warga pemanfaat ruang terbuka
hijau yang mengikuti pola restrukturisasi aktivitas yang terjadi.
Salah satu contoh bentuk perubahan perilaku yang terjadi atas pemanfaatan ruang
terbuka hijau terjadi di lokasi Taman Depan Fort Rotterdam. Taman ini banyak
74
Innovative Governance
mengalami perubahan setelah terjadi pembangunan pusat-pusat rekreasi dan hiburan
diwilayah sekitarnya. Secara fungsional pemanfaatan ruang terbuka hijau (RTH) disekitar
Fort Rotterdam tidak lagi untuk aktivitas rekreasi dan bersantai. Area ini kin telah
menjadi lokasi pedagang kaki lima (PKL) menjajakan barang dagangannya. Hal ini
mambawa dampak pada perubahan perilaku bagi pengunjung yang cenderung menjadikan
lokasi sebagai tempat transit (persinggahan) sebelum mereka melanjutkan aktivitas
rekreasi dan bersatai di lokasi seperti POPSA dan di dalam area Fort Rotterdam, yang
kini mengalami proses revitalisasi.
Faktor Dominan Yang Mempengaruhi Implementasi RTRW
Baik buruknya implementasi suatu kebijakan dipengaruhi oleh faktor kebijakan itu sendiri,
yaitu bagaimana desain, tujuan, dan cakupan kebijakan pada akhirnya akan menentukan
tingkat kinerja kebijakan yang bersangkutan. Untuk menjelaskan faktor dominan dalam
implementasi kebijakan rencana tata ruang wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 20052015 sebagaimana yang tertuang pada Perda No. 6 Tahun 2006. maka temuan model
penelitian ini adalah modifikasi model hubungan antar variabel yang implementasi
kebijakan, terkait dengan kebijakan RTRW Kota Makassar 2005-2015 yang menyebabkan
perubahan pemanfaatan RTH seperti pada skema berikut ini :
Gambar 1.
Model implementasi Kebijakan RTRW
Pengembangan model implementasi dari Edward III ini berangkat dari temuan bahwa
kebijakan publik, khususnya kebijakan penataan ruang, mesti berbentuk legal dan memiliki
kekuatan hukum sebagiaman yang diatur dalam tata urutan perundang-undangan yang
berlaku. Hal penting untuk menunjukkan kapasitas pemerintah daerah yang memadai yang
dicirikan oleh kemampuannya untuk memjamin bahwa hukum dan kebijakn yang dilahirkan
akan ditaati oleh masyarakat, tanpa harus menebarkan ancaman, paksaan, dan kecemasan
yang berlebihan. Elemen dasar yang ada pada negara yang kuat adalah otoritas yang efektif
dan terlembaga.
Innovative Governance
75
Adanya regulasi dengan kekuatan hukum yang pasti akan berakibat pada penentuan
pilihan sikap dan komitmen (disposisi) pelaksana. Kelemahan yang ada dalam implementasi
kebijakan RTRW, yang kemudian melahirkan perubahan pemanfaatan ruang terbuka hijau
(RTH) adalah tidak dilegalisasinya rencana detail tata ruang kawasan (RDTRK) serta isi
(content) kebijakan Perda No. 6Tahun 2006 telah bertentangan dengan ketentuan yang lebih
tinggi, yakni UU No. 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang. Refleksi sikap dan
konsistensi pelaksana untuk memprioritaskan dan menjalankan secara tegas kebijakan yang
ada sebenarnya merupakan hal yang paling utama setelah suatu kebijakan telah dilegalisasi.
Untuk kasus implementasi kebijakan RTRW, kecenderungan sikap dan komitmen
pelaksana untuk menjadikan dokumen perencanaan wilayah ini sebagai arahan utama dalam
melaksanakan pembangunan kota merupakan faktor kunci untuk efektifitas kebijakan. Jika
pemerintah kota sendiri tidak menganggap penting atau hanya sebagai kebijakan “kelas
dua”, tidak mempedomani dan tidak konsisten atau bahkan melanggar ketentuan-ketentuan
dari RTRW, maka sulit untuk menjamin rencana peruntukan lahan dapat terlaksana dengan
optimal. Oleh karena itu, faktor disposisi pelaksana merupakan faktor penyebab langsung
dari implementasi kebijakan RTRW.
Kesimpulan dan Saran
Kesimpulan
Dari pembahasan sebelumnya, maka beberapa hal yang dapat manjadi kesimpulan dalam
makalah ini, yakni :
1. Substansi isi (content) Kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Makassar dapat
dijelaskan dengan menganalisa pergeseran-pergeseran kebijakan penataan ruang sebagai
sebuah kebijakan yang bersifat inkremental. Di era desentralisasi, kota Makassar di
orientasikan menuju Kota Dunia dengan kembali menata diri dan di awali dengan
melegalisasi Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar 2005-2015. Di
RTRW ini pula di atur jumlah luasan dan pola pemanfaatan ruang terbuka hijau pada
masing-masing kawasan pengembangan. Dalam perjalanannya, efektivitas implementasi
kebijakan yang ada mulai di gugat oleh publik. Kebijakan dengan skala waktu 10 tahun
ini ternyata banyak mengalami kegagalan operasional di lapangan.
2. Implementasi kebijakan RTRW Kota Makassar 2005-2015 telah di laksanakan oleh
seluruh stakeholders kebijakan. Terjadi perubahan pemanfaatan (penyimpangan) terhadap
bentuk dan fungsi ruang terbuka hijau di beberapa lokasi strategis atau di sekitar kawasan
pusat kota (kota lama). Perubahan-perubahan tersebut hadir dengan berbagai macam
wujud. Secara teknis, bentuk-bentuk perubahan pemanfaatan ruang terbuka hijau di Kota
Makassar di bagi menjadi : (a.) Perubahan perkembangan(developmental change)(b.)
Perubahan lokasi(locational change); dan (c.) Perubahan perilaku(behavioral change).
3. Dalam perspektif kebijakan menurut Edward III, suatu keberhasilan atau kegagalan
operasional suatu kebijakan di pengaruhi oleh faktor : (a.) Komunikasi, yang terdiri :
transmisi, kejelasan (clearness), konsistensi. Pada tersedia. Faktor disposisi, terdiri dari :
dukungan para pelaksana. Kecederungan atau dukungan para pejabat pelaksana untuk
menjadikan kebijakan RTRW ini sebagai produk kebijakan yang strategis belum
konsisten. Dalam disposisi sikap, kebijakan yang di anggap sebagai kebijakan “kelas dua”
membuat hilangnya pemihakan dan prioritas pemerintah kota untuk tegas dan konsisten
melaksanakan kebijakan tersebut.
76
Innovative Governance
Saran
Temuan riset ini menyarankan beberapa hal :
 Proses revisi Perda No. 6 Tahun 2006 Tentang RTRW Kota Makassar 2005-2015 sangat
mendesak untuk segera di tuntaskan. Kondisi saat ini dapat di gambarkan sebagai suatu
situasi transisi, yakni RTRW lama sudah tidak relevan lagi mengarahkan perkembangan
pembangunan kota sementara pada saat yang sama RTRW baru belum juga di ciptakan..
 Pemerintah harusketegasan dan komitmen untuk menempatkan Rencana Tata Ruang
Wilayah (RTRW) sebagai “panglima” dan rujukan utama dalam pelaksanaan
pembangunan kota menjadi keniscayaan. Tanpa ketegasan dan komitmen yang kuat untuk
menempatkan RTRW sebagai dasar utama pembangunan wilayah kota, rasanya sulit
untuk mengimplementasikan kebijakan RTRW secara konsisten dan berkelanjutan.
 Pemerintah sudah harus bertindak tegas untuk menerapkan ketentuan sanksi administratif
dan pidana bagi para pihak, baik pengguna maupun pejabat berwenang yang
mengeluarkan izin, yang dengan sengaja melanggar ketentuan RTRW
Daftar Pustaka
Anonimous. 2010. Pedoman Forum Pemangku Kepentingan untuk Pembangunan Kota
Berkelanjutan, Sound Kit SUD Forum, Jakarta : SUD Forum
Abidin, Said Zainal (2002) Kebijakan Publik, Jakarta : Yayasan Pancur Siwah.
Condroyono. 1995 ”Aspek Legal Penataan Ruang Di DIY”, Makalah Pada Seminar Nasional
”Pengelolaan Wilayah Untuk Menyongsong Otonomi Daerah”, 2 September 1995,
Yogyakarta : Fak. Geografi UGM.
Karyoedi, Mochtaram. 1993 ”Manajemen Lahan Perkotaan”, Dalam Jurnal Perencanaan
Wilayah Dan Kota, No. 10/ Des.1993, Jurusan Teknik Planologi ITB
Kustiawan, Iwan Dan Anugrahani, Melani (2000) ”Perubahan Pemanfaatan Lahan
Perumahan Ke Perkantoran; Implikasi Terhadap Pegendalian Pemanfaatan Ruang
’Studi Kasus : Wilayah Pengembangan Cibeunying Kota Bandung”, Jurnal
Perencanaan Wilayah Dan Kota, Vol. 11 (2) Juni 2000 : 29 – 43.
Nugraho, Riant. 2011. Public Policy : Dinamika Kebijakan – Analisis Kebijakan –
Manajemen Kebijakan, Jakarta : PT. Elex Media Komputindo
--------------------2003. Kebijakan Publik ; Formulasi, Implementasi, Evaluasi, Jakarta : Elex
Media Komputindo.
Sudaryono. 1995. ”Tiga Tantangan Akbar Otonomi Daerah ; Konflik Tata Ruang,
Dikhotomi Perencanaan-Pelaksanaan, Dan Privatisasi, Makalah Pada Seminar
Nasional ”Pengelolaan Wilayah Untuk Menyongsong Otonomi Daerah”, 2 September
1995, Yogyakarta : Fak. Geografi UGM.
Stiglitz, Joseph E. (2008) Government Failure vs Market Failure: Principles of Regulation,
Masscuechets : MIT Press
Tachjan. H. 2006. Implementasi Kebijakan Publik, Bandung : AIPI Bandung &Puslit KP2W
Lemlit UNPAD
Yunus, Hari Sabari. 2008. Manajemen Kota : Perspektif Spasial, Yogyakarta : Pustaka
Pelajar
Innovative Governance
77
Undang-Undang No. 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang
Peraturan Daerah No. 6. Tahun 2006. Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Makassar
2005-2015
78
Innovative Governance
Implementasi Kebijakan Pengendalian Kebakaran Hutan dan
Lahandi Kabupaten Rokan Hilir Provinsi Riau
Febri Yuliani
Staf Pengajar di Universitas Riau
Email: [email protected]
Abstrak:This research is based on the phenomenon of catastrophic forest fires and land in
Rokan Hilir district that occurred in the dry season every year. Forest and land fires that
occurred causing economic losses, ecological, aesthetic, and political.
Starting from the problem, this study attempted to identify, explore, uncover and analyze the
answers to the research question “Why the policy implementation of policies controlling
land and forest fires in Rokan Hilir regency of Rokan Hilir district did not make free from
forest and land fires ?” Seeing the complexity of problems encountered, then with through
qualitative research design and descriptive methods, is expected to achieve the research
objectives, namely (one) To examine and analyze the implementation of policies in an effort
to control forest and land fires in Rokan Hilir regency. (2) To assess and analyze the factors
that play a role in the implementation of policies controlling land and forest fires in Rokan
Hilir (3) To improve or discover new concepts regarding the implementation of policies
controlling land and forest fires.
The results showed that: The successful implementation of policies determined by the
factors: the basic measures and policy objectives, the sources of policy, the communication
between the organization and implementation activities, characteristic of executing agencies,
the economic, social and political and trends of implementing (implementing).
Kata Kunci: Policy implementation, Forest fires,Land
Pendahuluan
Daerah Riau memiliki hutan dan lahan yang sangat potensial untuk mengembangkan sektorsektor perkebunan, pertanian, pemukiman dan kehutanan. Menurut Peraturan Daerah
(Nomor 10 Tahun 1994), tentang Tata Ruang Provinsi Riau, dari luas hutan Riau yang ada
9,5 juta hektar (Ha). Seluas 1,9 juta dicadangkan sebagai kawasan hutan lindung dan 4,9 juta
hektar (Ha) direncanakan sebagai kawasan budidaya nonkehutanan serta sisanya 2,7 juta
hektar (Ha) diplot sebagai areal pengembangan sektor kehutanan. Berdasarkan potensi
sumber daya hutan dan kebun Provinsi Riau Tahun 2008-2009 milik Departemen Kehutanan
dan Perkebunan (Dephutbun) wilayah daratan Riau telah terbagi-bagi menjadi Hak
Penguasaan Hutan (HPH), jumlahnya 3.481.868 hektar (Ha), Hutan Tanaman Industri (HTI)
1.621.693 hektar (Ha). Dengan jumlah luas keseluruhan Provinsi Riau mencapai 9.456.000
hektar (Ha), maka lahan tersisa di Riau hanya tinggal 3.035.837 hektar (Ha). Pemanfaatan
lahan gambut dan hutan untuk pengembangan batu bara, pembukaan lahan untuk perkebunan
Innovative Governance
79
dan pertanian serta aktivitas pembalakan (logging), diidentifikasikan sebagai kegiatankegiatan yang rawan kebakaran. Kebakaran hutan dan atau lahan tidak saja dapat terjadi
secara alamiah, tetapi dapat juga disebabkan oleh pembakaran yang tidak mengindahkan
prosedur sehingga luasan kebakaran menjadi tidak terkontrol. Kebakaran hutan dan lahan di
Riau masih sering terjadi berawal dari tahun 1997 dengan luas kebakaran hutan 26.153,466
hektar (Ha) sampai tahun 2009, luas areal kebakaran hutan dan lahan di Provinsi Riau
mencapai 121.051,55 hektar.
Kebakaran hutan, selain dapat menyebabkan kerugian ekonomi, kerusakan plasma
nutfah dan permukaan tanah serta mengganggu kesehatan, juga dapat menurunkan citra
Indonesia di mata komunitas Internasional. Hutan adalah salah satu sistem penyangga
kehidupan, kemakmuran rakyat, sumber plasma nutfah, pengatur tata air, ekosistem, serta
habitat flora dan fauna. Kerusakan hutan dapat disebabkan oleh pencurian, bencana alam
termasuk kebakaran hutan (sekitar 50.000 hektar/tahun, 90 %akibat kegiatan manusia).
Di Provinsi Riau setiap tahunnya juga terjadi kebakaran hutan dan lahan terutama di
musim kemarau. Kebakaran hutan dan lahan yang terjadi di Riau pada kurun waktu 2003
sampai 2009 seluas 53.494,14 ha, dengan kerugian diperkirakan mencapai Rp.
139.893.566.264.30,- belum termasuk kerugian secara ekologis dan kesehatan masyarakat.
Kebakaran hutan dan lahan paling besar yang terjadi di Riau pada kurun waktu tersebut
diatas adalah terjadi pada tahun 2005 dengan luas areal kebakaran seluas 42.200,00 hektar,
dengan perincian luas kebun yang terbakar 5.287,25 hektar, lahan HTI seluas 5.276,50
hektar, eks HPH seluas 3.25 hektar dan Area Penggunaan Lahan (APL) seluas 31.633,00
hektar (Bapedal Prov. Riau, 2009). Kebakaran hutan dan lahan ini terjadi meliputi kabupaten
kota yang ada di Provinsi Riau.
Kabupaten Rokan Hilir, sebagai salah satu kabupaten di Provinsi Riau, juga tidak
lepas dari persoalan kebakaran hutan dan lahan, dalam 3 tahun terakhir (tahun 2008 sampai
dengan tahun 2010) kawasan yang rata-rata paling banyak terjadi kebakaran hutan dan lahan
adalah di Kabupaten Rokan Hilir, yang berdasarkan data merupakan Kabupaten dengan
jumlah hotspot tertinggi dalam 3 (tiga) tahun terakhir dengan wilyah 8.881,59 km² dengan
82,9 % adalah wilayah daratan.
Kebakaran hutan dan lahan yang terjadi disetiap Kabupaten di Provinsi Riau
mempunyai karakteristik yang sama yaitu terjadi pada saat musim kemarau dan sumber
api diduga barasal dari pembukaan atau pembersihan lahan untuk HTI, perkebunan,
pertanian, transmigrasi yang dilakukan dengan cara membakar, walaupun sudah ada
peraturan yang melarang pembersihan lahan (land clearing) dengan cara membakar, dalam
kenyataanya hampir setiap tahun di Provinsi Riau pada umumnya dan Kabupaten Rokan
Hilir pada khususnya masih saja terjadi kebakaran hutan dan lahan.Kendala yang di alami
Pemerintah Daerah Kabupaten Rokan Hilir,ialah terbatasnya keterampilan dan pengetahuan di
bidang konservasi lingkungan, lemahnya penegakan hukum dan minimnya tenaga terampil
dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan (karhutla).
Berbagai fenomena tersebut dapat diidentifikasikan kedalam pernyataan penelitian
(Problem Question) bahwa implementasi kebijakan kehutanan dalam upaya pengendalian
kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilirbelum dilakukan maksimal,
sehingga kebakaran hutan dan lahan masih tetap terjadi. Dari masalah tersebut maka
80
Innovative Governance
dirumuskan pertanyaan penelitiansebagai berikut : “Bagaimanakahimplementasi kebijakan
pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir”?
Metode
Di dalam penelitian ini, pendekatan yang dilakukan adalah pendekatan kualitatifuntuk
mengungkapkan secara komprehensif dan alami bagaimana implementasi kebijakan
pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir dilaksanakan.Sedangkan
metode analisis yang digunakan adalahmetode deskriptif, yaitu menemukan fakta dengan
interpretasi dengan melukiskan secara akurat sifat dari beberapa fenomena kelompok atau
individu yang berasal dari hasil penemuan. Di dalam penelitian ini, data yang diperlukan
meliputi fakta dan informasi menyangkutimplementasi kebijakan pengendalian kebakaran
hutan dan lahandan hal-hal lain yang terkait dengan masalah tersebut. Data yang
dikumpulkan ada data primer dan ada juga data sekunder yangkemudian dipergunakan
sebagai dasar analisis dan interpretasi.
Pengujian data dilakukan dengan teknik triangulasi, yaitu melakukan check, recheck,
dan crosscheck terhadap data yang diperoleh, teori, metodologi, dan peneliti. Dalam
penelitian ini, triangulasi yang digunakan adalah triangulasi sumber dan triangulasi teknik
pengumpulan data. Triangulasi dengan sumber adalah membandingkanfenomena lapangan
penelitian. Untuk mendapatkan data secara akurat maka peneliti melakukan check, recheck,
dan crosscheck terhadap beberapa sumber informasi.Di samping itu, triangulasi teknik
pengumpulan data dilakukan dalam kerangka pengecekan data kepada sumber yang sama
dengan teknik yang berbeda. Misalnya, data diperoleh dengan wawancara, lalu dicek dengan
observasi, danstudi dokumentasi.
Hasil dan Pembahasan
Pemerintahan Indonesia telah memberlakukan kebijakan pelarangan penggunaan api dalam
kegiatan persiapan lahan atau kebijakan tanpa bakar sejak tahun 1994. Kebijakan tersebut
walaupun secara langsung dapat mengurangi masalah kebakaran hutan dan lahan tetapi
kurang praktikal dalam pelaksanaannya, sehingga masih banyak dijumpai praktek
pembukaan lahan dengan cara membakar. Kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir
merupakan suatu fenomena yang terjadi setiap tahun, baik dalam sekala basar maupun kecil.
Kebakaran tersebut dapat dikatakan hampir melanda disetiap kecamatan dan dapat dipastikan
terjadi pada musim kemarau. Kebakaran hutan dan lahan di Provinsi Riau pada umumnya dan
di Kabupaten Rokan Hilir pada khususnya merupakan masalah yang serius, sehingga
penanganannya memerlukan keterpaduan sumber daya atau melibatkan seluruh stakeholder
yang ada di daerah.
Pelaksanaan pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir tidak
semata-mata hanya oleh hal-hal teknis penyuluhan dan pernadaman kebakaran saja,
melainkan oleh hal yang lebih luas. Penyebab kebakaran hutan dan lahan secara umum sudah
dapat diperkirakan yaitu berasal dari Pembersihan lahan (land clearing) untuk HTI,usaha
perkebunan, pertanian, perladangan masyarakat yang dilakukan dengan cara membakar maupun
akibat dari kelalaian manusia dan faktor-faktor alam.
Hasil dari pemantauan setiap tahunnya terhadap jumlah sebaran titik panas (hotspot) yaitu
indikator kebakaran hutan yang mendeteksi suatu lokasi yang memiliki suhu relatif lebih
tinggi dibandingkan dengan suhu disekitarnya yang dilakukan melalui satelit NOAA (National
Innovative Governance
81
Oceanic and Admospheric Administration), dijadikan sebagai dasar untuk menentukan daerahdaerah yang dapat dinyatakan sebagai daerah rawan kebakaran hutan dan lahan. Laporan kejadian
kebakaran dapat berasal dari masyarakat, laporan patroli, hasil verifikasi data hotspot dan
lain-lain.Laporan dugaan kebakaran di Kabupaten Rokan Hilir terus dilakukan dengan cara
memanfaatkan informasi citra satelit/internet untuk memperoleh data hotspot dan lokasi
kebakaran.Kelembagaan atau organisasi pengendalian kebakaran hutan dan lahan
(Satlakdalkarhutlada) di Provinsi Riauyang dibentuk berdasarkan Peraturan Gubernur Riau
Nomor 6 Tahun 2006 tentang Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan Dan Lahan Provinsi
Riau, sedangkan derevasi kebijakan untuk tingkat Kabupaten Rokan Hilir dibentuk
berdasarkan Peraturan Bupati Rokan Hilir Nomor 12 Tahun 2006 tentang Pembentukan
Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan Dan Lahan Di Kabupaten Rokan Hilir,
dalam kenyataannya belum mampu menciptakan peran yang optimal dalam mengkondisikan
semua anggotanya dalam upaya mendukung pengendalian kebakaran hutan dan lahan.
Kenyataan ini tidak terlepas dari struktur keanggotaan dari lembaga-lembaga tersebut
yang notabene secara ex-officio dijabat oleh pejabat struktural. Struktur keanggotaan yang
secara ex-officio kondisi ini akan diparah lagi apabila instansinya menggap bahwa masalah
kebakaran hutan dan lahan merupakan hal yang biasa dan bukan merupakan ancaman yang
serius, sehingga tidak perlu mendapatkan perhatian yang lebih.
Kondisi-kondisi yang demikian ini akan mempengaruhi profesionalisme dan
kesungguhan dalam melaksanakan pencegahan dan penanggulangan kebakaran hutan dan
lahan.
Struktur keanggotaan Pusdalkarhutlada dan Satlakdalkarhutla yang ditetapkan secara
ex-officio sepintas tanpak adanya koordinasi, namun dalam faktanya koordinasi yang
dilakukan amat lemah bahkan menghambat upaya pencegahan dan penanggulangan
kebakaran hutan dan lahan.
Secara manajerial, Satlakdalkarhutla Kabupaten Rokan Hilir juga telah menyediakan
dukungan sarana atau peralatan (office equipment) untuk mengimplementasikan kebijakan
pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir yang dilakukan oleh
aparatur Satlakdalkarhutla Kabupaten Rokan Hilir.
Sarana dan prasarana adalah peralatan dan fasilitas yang digunakan untuk mendukung
pengendalian kebakaran hutan. Instansi yang terkait dalam Satlakdakarlutla terutama
Bapedal dan Dinas Kehutanan, telah memiliki sarana dan Prasarana dalam upaya
pengendalian kebakaran hutan. Untuk dinas kehutanan mereka telah memilki 4 (empat) unit
mesin pemadam, 1 (satu) unit water tank, 15 roll selang, 4, unit Nozol, baju anti api
sebanyak 20 buah serta satu regu pemadam yang terdiri dari 15 orang.
Setiap organisasi untuk dapat melaksanakan tugas dan fungsinya dengan baik, selain
harus didukung oleh sumber daya manusia yang cukup dan berkualitas, dana yang cukup,
juga harus dilengkapi dengan sarana dan prasarana yang memadai.
Kelembagaam atau organisasi pengendalian kebakaran hutan dan lahan juga harus
dilengkapi dengan sarana dan prasarana yang memadai baik dari segi kuantitas maupun
kualitas.Sarana dan prasarana yang harus dimiliki oleh lembaga bertugas untuk melakukan
pencegahan dan penanggulangan kebakaran hutan dan lahan antara lain adalah:Sarana untuk
pencegahan, yang meliputi seperangkat komputer yang memenuhi persyaratan, jaringan
82
Innovative Governance
internet, tersedianya program GIS (Geografic Information System), Peta rawan kebakaran
hutan dan lahan, sarana telekomunikasi (telpon, faksimile). Sarana Untuk
Pemadaman/penanggulangan kebakaran hutan dan lahan, yang meliputi: (a) Peralatan tangan
seperti alat pemotong (kapak, parang/golok, pengait semak), Alat Garu (Garu tajam, garu
sekop, sekop), Pemukul api (Flapper/kepiok api, penyemprot api/jet shooter). (b) Peralatan
semi mekanik seperti: gergaji mesin/chain saw, mesin pompa, tangki air. (c) Peralatan
mekanik/alat berat seperti : traktor, buldozer, excavator. (d) Peralatan angkutan/transportasi
seperti truk, pickup, sepeda motor. (e) Peralatan komunikasi seperti HT, SSB dan
sebagainya.Menurut aguswan, mursini, instansi terkait seperti Kantor Pengendalian Dampak
Lingkungan, Dinas Kehutanan, Dinas Perkebunan, Dinas Pertanian, Dinas Pertambanagan di
Kabupaten Rokan Hilir, telah memiliki sarana pencegahan kebakaran hutan dan lahan seperti
seperangkat komputer yang dapat mengakses hasil pantauan titik panas (hotspot) dari satelit
NOAA, ASMC, LAPAN, IFFM, Program Geografic Information System (GIS), Mobile
Station Air Quality Monitoring System (AQMS). Informasi tentang hotspot dan sebarannya
serta kualitas udara diperoleh dari Bapedalda dan Dinas Kehutanan Provinsi, dengan
demikian untuk memberikan peringatan dini (early warning system) dan melakukan deteksi
dini (early detection system) terhadap kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir
masih sangat tergantung informasi dari Provinsi Riau, hal ini karena masalah sumber daya
manuasi yang menguasai alat-alat tersebut belum memadai. Adapun sarana san prasarana
serta personil pemadam yang digunakan dalam upaya pemadaman karhutla 2010 seperti pada
tabel di bawah ini tentu masih jauh dari cukup untuk penanggulangan kebakaran hutan da
Standar Kegiatan dalam upaya pengendalian kebakaran hutan adalah, mulai dari kegiatan
yang dilakukan meliputi adanya alat tulis, pemeliharaan gedung kantor, ekspolitas kenderaan
(roda dua, roda empat), pemeliharaan sarana dan prasarana dalkarhutla, inhouse training,
koordinasi intern dan koordinasi dengan stake holder, pada tahap berikutnya adalah
pencegahan kebakaran hutan dan lahan meliputi pembuatan peta kebakaran, analisis hotspot,
penyuluhan ,kampanye, demo penyiapan lahan tanpa bakar, patrol pencegahan dan
penyelamatan, pada tahap pemadaman, standar kegiatannya meliputi apel siaga daerah
operasi, patrol pemadaman, pemadaman dini dan pemadaman lanjutan. Penanganan pasca
kebakaran meliputi: pengumpulan data dan informasi (pulDaSi), identifikasi dan evaluasi
areal bekas kebakaran dan monitoring perkembangan areal bekas kebakaran.
Dalam melakukan kegiatan tersebut diatas, perlu didukung peralatan atau sarana. Pada
upaya pengendaliankebakaran hutan dan lahan maka perlu ada sarana standar yang meliputi :
jenis peralatan tangan, berupa kapak dua fungsi, gepyok/pemukul api, garu tajam,garu pacul,
sekop, pompa punggung, obor sulut/tetes, kikir. Kategori berikutnya adalah jenis peralatan
pompa bertekanan tinggi yang meliputi pompa dan tabung impulse Gun dan pompa
angin/kompresor. Kategori berikutnya jenis peralatan pompa air dan kelengkapannya
meliputi, pompa tetap/sorong, pompa jinjing, selang dan kelengkapannya, tangki air lipat,
pompa apung. Perlengkapan berikutnya adalah jenis peralatan perlengkapan pribadi
(individual gear)meliputi: topi (helmet) , lampu kepala (head lamp), kacamata (goggles),
kain penutup mulut dan leher (slayer), sarung tangan (gloves), sabuk perlengkapan (koper
rim), sepatu (boots) dan pakaian pelindung (protective clothes).Selanjutnya berupa Peralatan
Mekanis (mechanical tools), terdiri dari : gergaji rantai (chainsaw) dan genset (generator).
Perlengkapan ini juga ditunjang oleh transportasi/transportation meliputi: mobil pengangkut
slip on unit/slip on unit, mobil/perahu personil dan logistic (monilog)/logistic and personel
Innovative Governance
83
vehicle, sepeda motor patrol/motor bike, pickup/pick up, mobil latih/training vehicle, mobil
operasional satelit NOAA/NOAA satelit operational vehicle, mobil operasional
DAOPS/Daops head vehicle. Berikutnya, yang juga dibutuhkan dalam peralatan atau sarana
untuk melakukan kegiatan pemadaman kebakaran jutan dan lahan adalah alat
telekomunikasi/communication yang terdiri dari: radio genggam (Handy talky (HT)), radio
mobil (mobile radio), megapon/megahone, peluit/whistle, GPS/GPS, Pengamat Cuaca
Otomatis (AWS). Peralatan yang tidak kalah penting lainnya adalah Peralatan Logistik dan
Medis/logistic and medical, tenda (inap dan manase)/inn tent, perlengkapan memasak
(set)/cooking equipments dan kotak PPPK (first aid box). Sarana lainnya berupa pompa tetap
(fixed pump), tangki lipat/collapsible tank 500 liter, fasilitas gudang/go down, kantor/office,
garasi/garage dan bengkel (workshop).
Komunikasi dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan
Hilir dilakukan meliputi antara lain : Peyampaian informasi dari sumber informasi
tentang tingkat kerawanan suatu daerah terhadap kebakaran untuk dilakukan pengawasan
yang intensif oleh berbagai pihak yang terlibat (misalnya dari BMG ke instansi
pernerintah Kabupaten Rokan Hilir untuk diteruskan ke semua tingkatan secara
berjenjang atau pararel), Komunikasi Posko Pusdalkarhutla Provinsi ke Posko Pusat
(departemen dan BNPB) dan ke Posko Kabupaten Rokan Hilir dan seterusnya sampai ke
tingkat desa dan atau sebaliknya, Komunikasi dalam pelaksanaan patroli dan
pengawasan, meminta dan mengirimkan bantuan surnberdaya penanggulangan,
baiksumber daya manusia, peralatan maupun sumber daya pendukung serta komunikasi
dalam penangkapan pelaku pembakaran.
Pelaksanaan komunikasi dalam proses implementasi kebijakan pengendalian
kebakaran hutan dan lahan dilakukan, baik komunikasi antara unsur Pimpinan sekretariat
bersama yang terdiri dari Bapedal, Dinas Kehutanan, Satpol PP, Linmas dan Kesbangdengan
bidang penanggulangan yang terdiri dari Dinas Kesehatan, Dinas Pertanian Tanaman
Pangan, Dinas Perhubungan, Dinas Perkebunan, Bagian Tata Pemerintahan, Bagian Umum
dan Humas Kabupaten Rokan Hilir, juga termasuk didalamnya Camat, Lurah Penghulu dan
Perusahaan yang bergerak dibidang kehutanan dan perkebunan sekabupaten Rokan Hilir.
Komunikasi sangat berperan penting dalam pencegahan kebakaran. Komunikasi yang
baik menjadikan upaya pencegahan dapat dilakukan secara maksimal yang memungkinkan
memberikan hasil yang optimal dimana kebakaran yang mungkin akan terjadi dapat dicegah
semaksimal mungkin. Dengan komunikasi yang cepat, tepat dan akurat juga akan mampu
mengerakkan semua potensi yang ada untuk memberikan kontribusi dalam pencegahan
kebakaran. Komunikasi diperlukan pada setiap tingkatan dan upaya yang dilakukan, tidak
hanya pada pencegahan tetapi juga pada penanggulangan dan pasca penanggulan.
Kesimpulan dan Saran
Kesimpulan
Berdasarkan pembahasan hasil penelitian yang dilakukan dengan pendekatan analisis
kualitatif, diperoleh kesimpulan sebagai berikut :
Implementasi kebijakanpengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan
Hilir belum berhasil membebaskan Kabupaten Rokan Hilir dari kebakaran hutan dan lahan,
hal ini berkaitan dengan, Pertama, standar atau ukuran dasar dan tujuan kebijakan,bahwa
84
Innovative Governance
keanggotaan dari lembaga-lembaga tersebut yang notabene secara ex-officio dijabat oleh
pejabat struktural. Struktur keanggotaan yang secara ex-officio. Kondisi ini akan diparah lagi
apabila instansinya menggap bahwa masalah kebakaran hutan dan lahan merupakan hal yang
biasa dan bukan merupakan ancaman yang serius, sehingga tidak perlu mendapatkan
perhatian yang lebih termasuk didalamnya masalah synergy antar lembaga, sumber daya.
Sumber daya manusia yang dapat dimobilisasi untuk pemadaman kebakaran hutan dan lahan
secara kuantitas tidak cukup memadai, dan jika dilihat dari segi kualitas (yang terlatih)
sangat memprihatinkan yaitu personil yang hanya dimiliki oleh Dinas Kehutanan, dan
beberapa instansi lainnya. Minimnya tenaga yang terlatih tersebut jelas akan mempengaruhi
keberhasilan dalam penanggulangan kebakaran hutan dan lahan. Sumber daya lainnya adalah
berkenaan dengan sumber dana dimana dana yang dialokasikan untuk penyuluhan kebakaran
hutan dan lahan, jika dibanding dengan luas wilayah atau jumlah kecamatan yang harus
diberikan penyuluhan sangat tidak memadai. Keadaan yang demikian ini jelas
mempengaruhi keberhasilan dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Yang Kedua,
Kondisi ekonomi, sosial dan politik, terutama kondisi sosialyang termasuk didalamnya
adalah penegakan hukum, Penegakan hukum terhadap korporasi maupun masyarakat yang
melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar yang menyebabkan terjadinya
kebakaran hutan dan atau lahan di Kabupaten Rokan Hilir belum dilaksanakan sebagaimana
mestinya. Penegakan hukum terhadap kebakaran hutan dan lahan lebih ditekankan pada
tindakan persuasif dari pada tindakan hukum pidana atau perdata. Kondisi sosial dan
ekonomi masyarakat, Sebagian besar petani di Kabupaten Rokan Hilir khususnya petani
lahan kering dalam membuka lahannya dilakukan dengan cara membakar. petani melakukan
pembukaan lahan dengan cara membakar disebabkan karena kondisi sosial ekonomi
masyarakat sangat memprihatinkan, sehingga para petani tidak mampu untuk membeli obat
kimia untuk membuka lahan tanpa bakar.Di samping itu juga jenis vegetasi yang berupa
semak - belukar yang tidak mungkin dilakukan dengan obat kimia pembasmi rumput,
sementara itu belum ada teknologi yang efektif, cepat dan murah untuk pembukaan lahan
tanpa bakar.Dengan cara membakar akan diperoleh keuntungan-keuntungan antara lain
pembukaan lahan dapat berlangsung cepat, murah dan hasil pembakaran dapat menjadi
pupuk, dengan demikian dapat mengurangi beban ekonomi keluarga.
Konsep baru yang dapat diangkat dari hasil penelitian ini adalah sebagai berikut :
Berdasarkan hasil temuan di lapangan menunjukkan bahwa implementasi kebijakan
pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir, yang bisa diangkat dari
hasil penelitian ini bahwa implementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan
di Kabupaten Rokan Hilir tidak hanya bergantung pada komponen Ukuran Dasar dan Tujuan
Kebijakan, Sumber Kebijakan, Komunikasi antar Organisasi dan Kegiatan Pelaksanaan,
Karakteristik Badan Pelaksana, Kondisi Ekonomi, Sosial dan Politik,serta Kecenderungan
Pelaksana saja, akan tetapi harus didukung oleh sinergy dan kearifan lokal masyarakat, karena
kearifan lokal masyarakat juga akan menentukan keberhasilan implementasi kebijakan.
Saran
Saran Akademik
Untuk optimalisasi implementasi kebijakan pengendaliankebakaran hutan dan lahan perlu
adanya ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan Kebijakan yang jelas beserta dengan sumbersumber kebijakan yang mencakup perangsang (incentive) lain yang mendorong dan
Innovative Governance
85
memperlancar implementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan, sumber
daya manusia terutama satgasdamkalhutla yang merupakan ujung tombak dari pengendalian
kebakaran hutan dan lahan, serta koordinasi antar lembaga dalam pengendalian kebakaran
hutan dan lahan. Sumber kebijakan lainnya adalah peningkatan pendanaan yang dialokasikan
untuk upaya-upaya pengendalian kebakaran hutan dan lahan.
Saran Praktis
Saran-saran yang bersifat guna laksana (praktis) yang penulis dapat dikemukakan
adalah sebagai berikut :
1) Komunikasi antar Organisasi dan Kegiatan-kegiatan pelaksanaan,adanya karakteristik
badan-badan pelaksana, Kondisi-kondisi Ekonomi, Sosial dan Politik dan Kecenderungan
Pelaksana dapat mempengaruhi implementasi kebijakan, maka setiap kebijakan yang dibuat
perlu : dipahami dan disosialisasikan terlebih dahulu secara optimal sebelum kebijakan itu di
berlakukan, didukung oleh SDM yang handal dan sesusai dengan kebutuhanyang ada,
tuntutan dan semangat yang diikuti dengan kepatuhan (compliance) dari semua para
pelaksana kebijakan.
2) Perlu adanya penegakan hukum yang terhadap korporasi maupun masyarakat yang
melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar yang menyebabkan terjadinya
kebakaran hutan dan atau lahan di Kabupaten Rokan Hilir. Penegakan hukum terhadap
kebakaran hutan dan lahan tidak hanya ditekankan pada tindakan persuasif tetapi juga
pada tindakan hukum pidana atau perdata, dan untuk hal tersebut perlu adanya dukungan
ternologi dan sumber daya manusia yang kompeten serta komitmen yang tinggi dari
penegak hukum dan pemerintah.
3) Perlu adanya pengembangan teknologi yang efektif, cepat dan murah dan ramah
lingkungan untuk pembukaan lahan tanpa bakar. Sehingga akan diperoleh keuntungan-keuntungan antara lain pembukaan lahan dapat berlangsung cepat, murah dan hasil dan
ramah lingkungan dengan demikian dapat mengurangi beban ekonomi keluarga ataupun
biaya yang dikeluarkan oleh perusahaan.
4) Perlu adanya kesadaran akan lingkungan dan kehendak yang kuat dari aparat dan masyarakat
untuk melakukan pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Bahkan kesadaran tersebut harus
dimulai dari individu-individu masyarakat, diujudkan dalam bentuk partisipasi dan
mengembangkan pola-pola kemandirian pada masing-masing individu masyarakat.
Daftar Pustaka
Buku :
Abdurahman,1990. Pengantar Hukum Lingkungan Indonesia, Bandung: PT. Citra
Aditya Bakti.
Absori, 2000.Penegakan Hukum Lingkungan Antisipasi Dalam EraPerdagangan Bebas,
Jakarta, Muhammadiyah University Press
Agung sardjono, dan Mustofa,2004. Mosaik Sosiologis Kehutanan: Masyarakat Lokal,
Politik dan Kelestarian Sumber Daya,Yogyakarta :Debut Press.
86
Innovative Governance
Alam Setia Zain., 1998. Spektrum Lingkungan Konservasi Hutan, Jakarta: Penerbit
Rineka Cipta.
Anderson, J. E. 1979, Public Policy Making: An Introduction,. Boston: Houghton
Mifflin Company.
Arif, Arifin, 2001, Hutan dan Kehutanan, Yogyakarta: Penerbit Kanisius.
Bambang Purbowaseso., 2004. Pengendalian kebakaran Hutan, Jakarta: PenerbitPT'.
Rineka Cipta.
Bardach, Eugene, 1997, A Practical Guide For Policy Analysis : The Eighfold Path to
More Effective Problem Solving, New York: Chatham House Publishers.
Chandler C, P. Cheney, P. Thomas P, L. Trabaud L, D. Williams. 1983. Fire in
Forestry,Canada:John Wiley and Sons Publishers.
Creswell, John W. 1994. Research Design: Qualitative & Quantitative Approaches.
California: Sage Publications.
Davis, Keith & John W. Newstrom. 1996. Human Behavior At Work: Organizational
Behavior, 7th Edition. USA: McGraw-Hill Inc.
Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction, New Jersey: PrenticeHall Inc
Dunsire, Andrew. 1978. Implementation in Bureaucracy. Oxford: Martin Robertson.
Dye, Thomas R. 1972. Understanding Public Policy. New York: Prentice- Hall. Inc.
----------------------. 1976. Policy Analysis :what Governments Do, Why They Do It and
What Difference It Makes, Alabama : The University Of Alabama Press
Edwards III, George C 1980. Implementing Public Policy. Washington: Congressional
Quarterly Inc.
Edwards III, George C and Sharkansky Ira, 1978. The Policy Predicament: Making And
Implementing Public Policy, San Fransisco : W.H. Freeman and Company
Faisal, Sanapiah, 2001, Format-Format Penelitian Sosial, Jakarta: Penerbit PT. Raja
Grafindo Persada.
Goggin, Malcolm L., 1990, Implementation Theory and Practice: Toward a Third
Generation: Scoot. Illinois: Foresman and Company.
Grindle, Merilee., 1980., Polities and Policy Implementation In The Third World., New
Jersey: Princestown University Press
Harnzah, Andi, 1995, Penegakan hukum Lingkungan, Jakarta: Arikha Media Cipta.
Koentjaraningrat. 1991, Metode-Metode Penelitian Masyarakat. Jakarta: PT. Gramedia
Pustaka Utama.
Lane, E.J, 1993, The Public Sector: Concepts, Models, And Approaches, London: Sage
Publications
Lilik Ekowati, Mas Roro, 2004, Perencanaan. Implememasi dan Evaluasi Kebijakan
Atau Program, Surakarta: PenerbitPustaka Cakra,.
Mazmanian, D. A. & Paul. A. Sabatier. 1983. Implementation and Public Policy.
London: Scott, Forestnan and Company.
Meter, Donald Van dan Carl Van Horn, 1975, The Policy Implementation, Process, A
Conceptual Frame Work Dalam Administration and Society , 1975, London: Sage
Publications
Moleong, L.J, 1995,Metodologi Penelitian Kualilatif, Bandung: Penerbit Remaja Rosda
Karya.
Innovative Governance
87
Mikkelsen, Britha. 2001. Metode Penelitian Partisipatoris dan Upaya-upaya
Pemberdayaan. Terjemahan Matheos Nalle. Jakarta: Penerbit Yayasan Obor
Indonesia.Jakarta:Penerbit Erlangga.
Strauss, Anselm & Juliet Corbin. 1990. Basics of Qualitative Research: Grounded
Theory Procedures and Techniques. California: Sage Publications.
Santoso, Hari.,2004, Perlawanan di Simpang Jalan Kontes Hutan di Desa-Desa Sekitar
Hutan Jawa, Yogyakarta: Penerbit DamarPress.
SardjonoNilustofa A.2004, Atescrik Sosiologis Kehutanan: Masyarakat Lokasl, Politik
clan Kelestarian Sumberdaya, Yogyakarta: Penerbit Debut Press.
S i m o n , F l a s a n u , 1 9 9 3 , Hutan Jati dan kemaktnuran Problematika dan
pemecahannya, Yogyakarta: PenerbitAditya Media.
---------, 2001, Pengelolaan Hutan bersama Masyarakat (CooperativeForest
Management) : Teori dan Aplikasi pada Hutan Jati di Jawa, Yogyakarta:
Penerbit Bigraf Publishing.
Sudarsono., 2007. Negeriku Memuai Bencana Ekologi, Jakarta:Penerbit Pusat Pengelolaan
Lingkungan Hidup Regional Jawa.
Tachjan, 2008. Implementasi Kebijakan Publik, Bandung : AIPI dan Puslit KP2W Lemlit
UNPAD
Thoha, M. 1987. Perspektif Perilaku Birokrasi (Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi
Negara) Jilid II. Jakarta : Rajawali Press
------------, 1988. Kebijaksanaan dan Administrasi Pembangunan: Perkembangan Teori dan
Penerapan. Jakarta: LP3ES
Winarno, Budi, 2002, Teori dan Proses Kebijakan Publik, Yogyakarta: Penerbit Media
Perssindo.
-------------------, 2002, Prosedur Dan Proses Kebijakan Publik, Yogyakarta:
PenerbitMedia Pressindo.
Peraturan :
Undang-Undang No II Tahun 1967 Tentang Pertambangan. Undang-Undang Nomor 41
Tahun 1999 tentang Kehutanan. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1985 tentang
Perikanan.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 Konservasi Sumber Daya Alam Hayati Dan
Ekosistemnya.
Undang-Undang No. 5 Tahun 1990 tentang Konsevasi Sumber Daya Alam Hayati dan
Ekosistemnya
Undang-undang No. 18 Tahun 2004 Tentang Perkebunan
Undang-undang Nomor24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang.
Undang-UndangNomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup
Undang-UndangNo. 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup
Undang-Undang No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah (PEMDA).
Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1977 Tentang Pengakuan Dari Hak Milik, Hak
Lama
Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2002, Tentang Tata Hutan Dan Penyusunan
Rencana. Pengeloaan Hutan, Pemanfaatan Hutan, Dan Pengunaan Kawasan
Hutan.
88
Innovative Governance
Peraturan Pemerintah No. 21 Tahun 1970 Tentang Pengusahaan Hutan
Peraturan Pemerintah No. 28 Tahun 1985 tentang Perlindungan Hutan.
Peraturan Pemerintah No. 4 Tahun 2001 tentang Pengendalian Kerusakan dan atau
Pencemaran Lingkungan Hidup Yang Berkaitan Dangn Kebakaran Hutan dan atau
Lahan.
Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001 Tentang Pengendalian Kerusakan dan
Pencemaran Lingkungan Hidup yang berkaitan dengan Kebakaran Hutan dan atau
Lahan.
Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 Tentang Perlindungan Hutan.
Peraturan Pemerintah No. 34 tahun 2002 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana
Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan dan Penggunaan Kawasan Hutan
Keputusan President No. 111 Tahun 1999 Tentang Komunitas Terpencil, KAT.
Keputusan Menteri Kehutanan No. 523/Kpts-II/1993 tentang Pedoman perlindungan
Hutan di Areal HPH.
Keputusan Menhut No. 188/Kpts-II/ 1995 tentang Pembentukan Pusdalkarhutnas.
Keputusan Manteri Negara Lingkungan Nomor: KEP-45/MENLH/10/1997 tentang
Indeks Standar Pencemaran Udara.
Keputusan Dirjen PHPA No. 248/Kpts/Dj-VI/ 1994 tentang Prosedur tetap Pencegahan
dan Penanggulangan Kebakaran Hutan.
Keputusan Dirjen PHPA No. 243/ Kpts/Dj-VI/ 1994 tentang Petunjuk Teknis
Pencegahan dan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Areal Penggunaan
lainnya.
Keputusan Dirjen PHPA No. 244/ Kpts/Dj-VI/ 1994 Tentang Petunjuk Teknis
Pemadaman Kebakaran Hutan.
Peraturan Daerah (PERDA) Nomor 10 Tahun 1994 Tentang Tata Ruang Wilayah
Provinsi Riau
Peraturan Gubemur Riau Nomor 6 Tahun 2006 Tentang Pusat Pengendalian Kebakaran
Hutan dan Atau Lahan di Provinsi Riau.
Keputusan Gubernur Riau Nomor 91 Tahun 2009 Tentang Prosedur Tetap (Protap)
pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Di Provinsi Riau.
Keputusan Gubemur Riau Nomor: Kpts.134/11/2004 tentang Prosedur Tetap Mobilisasi
Sumberdaya Pengendalian Kebakaran Hutan dan atau Lahan di Provinsi Riau.
Keputusan Bupati Rokan Hilir No 12 Tahun 2006 Tentang Pembentukan Satuan
Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan Dan Lahan Di Kabupaten Rokan Hilir.
Innovative Governance
89
Diskresi Birokrasi Pemerintahan Dan Korupsi
Haniah Hanafie
Abstrak:Diskresi adalah pengambilan keputusan /kebijakan yang sering dilakukan
Birokrasi pemerintahan berdasarkan pertimbangan sendiri. Diskresi apabila dilakukan
dengan benar, akan berdampak positip, persoalannya apabila diskresi dilakukan dengan
tujuan untuk mencari keuntungan sendiri dan sekelompok orang tertentu. Diskresi semacam
ini berarti suatu penyimpangan terhadap jabatan/aturan-aturan yang ada yang
mengakibatkan pada perbuatan korupsi. Sedangkan korupsi dapat merusak mental, akhlak,
budaya dan pikiran, sehingga mempengaruhi terhadap kebijakan-kebijakan yang diputuskan
birokrasi. Untuk itu perlu dilakukan cara/solusi untuk menanganinya. Ternyata diperlukan
tidak hanya tindakan hukuman pidana yang berat, tetapi penataan system manajemen
negara juga sangat diperlukan sebagai suatu tindakan preventif. Selain itu, penciptaan
budaya masyarakat yang taat hukum, administrasi negara yang tertib dan SDM yang
professional serta gaji yang memadai juga diperlukan.
Kata Kunci:Diskresi, Korupsi, Birokrasi Pemerintahan
Pendahuluan
Era Reformasi sebagai era kebebasan, berdampak luas kepada kehidupan pemerintahan kita
termasuk pada Birokrasi Pemerintahan. Selain itu, penerapan asas desentralisasi dalam
wujud otonomi daerah menuntut pelayanan masyarakat yang lebih baik dari birokrasi
pemerintahan seperti efisien dan efektif (Eko Prasojo,dkk, 2006: 144) danseiring dengan itu,
perkembangan ilmu administrasi public menghendaki suatu pemerintahan menjadi Good
Governance (Irfan R. Maksum, 2008: 207) , melaksanakan Reinventing Government
(Osborne dan Gaebler, 1996)dan Representative Bureaucratic (H.G.Frederickson dan Kevin
B Smith, 2003: 61).
Dalam mewujudkan Good Governance, Reinventing Government dan birokrasi yang
lebih representatif (Reprecentative Bureaucratic), tentunya dibutuhkan kecepatan, ketepatan,
kreatifitas dan inovasi dalam melaksanakan tugas, agar karakteristik birokrasi pemerintahan
yang dikemukakan Weber tidak menjadi kendala, maka dibutuhkan suatukeputusan yang
tidak bersifat hierarkhis. Keputusan itu yang disebut sebagaiDiskresi
Diskresi adalah suatu pengambilan keputusan yang dilakukan oleh Para Birokrat
Pemerintahan secara cepat dan bebas. Diskresi dilakukan karena ada pemberian kewenangan
dari pihak atasan kepada bawahan secara leluasa dengan tujuan agar kebutuhan yang
diinginkan dapat tercapai sesegera mungkin, tanpa menunggu terlalu lama. Keleluasaan yang
diberikan atasan kepada bawahan dalam pengambilan keputusan bertujuan baik untuk
memudahkan dan melancarkan suatu urusan/tugas.
Innovative Governance
91
Persoalannya diskresi akan berakibat atau berdampak negative apabila digunakan
dengan tujuan yang tidak benar dan yang seringkali berakibat kepada inefisiensi birokrasi
alias korupsi. Hal ini senada dengan yang diungkap oleh Blau dan Meyer dalam Pushan Dutt
(2009: 181) bahwa sebagai sebuah lembaga yang kuat justruseringkali menjadikan birokrasi
mudah melakukan penyimpangan seperti korupsi . Dutt melakukan penelitian dan salah satu
temuannya bahwayangmenyebabkan Birokrasi korupsi, karena diskresi yang terlalu besar
yang dilakukan Birokrasi dalam pengambilan keputusan (kebijakan).
KorupsimenurutTolu Lawal dan Abegunde Oladunjoye (2010: 233), dapat
menghancurkan nilai-nilai demokrasi (seperti: respon, akuntabilitas, partisipasi dan
pembangunan manusia diabaikan), pembangunan terhambat, aturan hukum ditumbangkan
diganti dengan kekuatan otot, pengembangan SDM & peningkatan kapasitas menjadi lesu.
Senada dengan Lawal, Vito Tanzi (2002) mengatakan bahwa korupsi disebabkan oleh
monopoli dan diskresi kekuasaan.
Sedangkan penyebab korupsi masih menurut Tolu Lawal dan Abegunde Oladunjoye
(2010: 233) yang melihat kasus di Nigeria adalah :Tidak ada demokrasi, Pemerintah lemah,
Pemerintah perilakunya tidak baik ,Tidak ada control, Gaji rendah, Ketamakan,Pejabat
takut miskin, Tidak akuntabel dan Tidak taat pada aturan.
Tulisanini mencoba melihat bagaimana dampak diskresi yang dilakukan birokrasi
pemerintahan yaitu: korupsi dan cara mengatasi korupsi.Bagan berikut ini menunjukkan
bahwa perlunya pennulisanini :
Bagan1.
Kegunaan Penulisan
92
Innovative Governance
Memaknai Diskresi dan Korupsi
Makna Diskresi
Diskresi adalah suatu pengambilan keputusan yang dilakukan oleh para pejabat pemerintah
(birokrasi pemerintahan) dalam rangka pemberian pelayanan yang efektif dan efisien.
Meskipun demikian, diskresi seringkali diartikan dengan konotasi penyimpangan,
sebagaimana yang dikemukakan Saut P.Panjaitan, bahwa diskresi atau dalam
bahasaPerancis: pouvoir discreationnaire dan bahasa Jerman : Freies Ermessen, merupakan
suatu bentuk penyimpangan terhadap asas legalitas dalam pengertian wet matigheid van
bestuur, jadi merupakan ”kekecualian” dari asas legalitas.
Sedangkan Benyamin Hoessein mendefinisikan diskresi sebagai kebebasan Pejabat
dalam mengambil keputusan menurut pertimbangannya sendiri.Dengan demikian, pengertian
dari Hoessein dan Panjaitan ada kesamaan antara “pertimbangan sendiri” dengan
“penyimpangan asas legalitas”, karena suatu keputusan yang diambil berdasarkan
pertimbangan sendiri, berarti tidak sejalan dengan ketentuan yang berlaku.
Diskresi yang didefinisikan G. L. Lumbuunadalah kebijakan dari pejabat negara dari
pusat sampai daerah yangmembolehkan melakukan sebuah kebijakan yang melanggar
ketentuan undang-undang dengan syarat, yaitu untuk kepentingan umum, masih dalam batas
wilayah kewenangan, dan tidak melanggar Azas-azas Umum Pemerintahan yang Baik.
Apabila definisi ini dilaksanakan oleh orang yang bermoral, makadiskresi akan bermanfaat,
tetapi apabila dilaksanakan oleh pejabat yang bermental korup, maka diskresi yang diambil
akan berdampak negative.
Diskresi menurut Prayudi adalah kebebasan bertindak atau mengambil keputusan
menurut pendapat sendiri, hal ini senada dengan Hoessein. Sedangkan Laica Marzuki
mengemukakan bahwa diskresi adalah kebebasan yang diberikan kepada badan atau pejabat
administrasi dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Lain lagi pendapat dari Thomas
J. Aaron yang menyatakan Discretion is power authority conferred by law to action on the
basic judgment or consience, and its use is more idea of morals then law. Definisi diskresi
menurut Sjachran Basah seperti dikutip oleh Patuan Sinaga, adalah: ”…, tujuan kehidupan
bernegara yang harus dicapai…, melibatkan administrasi negara di dalam melaksanakan
tugas-tugas pelayanan publik yang sangat kompleks, luas lingkupnya, dan memasuki semua
sektor kehidupan. Dalam hal administrasi negara memiliki keleluasaan dalam menentukan
kebijakan-kebijakan walaupun demikian sikap tindaknya itu haruslah dapat
dipertanggungjawabkan baik secara moral maupun hukum”.
Alasan diskresi dapat dilakukan dengan syarat : Pertama, Apabila terjadi kekosongan
hukum; Kedua, Adanya kebebasan interprestasi;Ketiga Adanya delegasi perundangundangan dan Keempat, Demi pemenuhan kepentingan umum. Dengan demikian,
sebenarnya diskresi dimungkinkan untuk mencapai tujuan yang baik/positip. Diskresi akan
menjadi persoalan apabila diarahkan untuk kepentingan pribadi. Itulah sebabnya, ada yang
mengartikan bertujuan untuk kepentingan sendiri.
Makna Korupsi
Korupsi telah banyak didefinisikan orang dengan versi masing-masing. Menurut Vito Tanzil
(2002: 24-25), definisi yang paling populer dan paling sederhana, diartikan oleh Wold Bank
sebagai penyalahgunaan kekuasaan publik untuk keuntungan pribadi (Corruption has been
Innovative Governance
93
defined in many different ways, eachlacking in some aspek. The most popular and simplest
definition is that it is the abuse of public power for private benefit. This is the definition
used by the World Bank).
Korupsi dapat dikategorikan sebagai berikut olehTanzi ( 2002 : 26):
a.Korupsi “Kecil” (oleh Birokrasi)atau Korupsi “besar” (oleh kepemimpinan politik)
b.Mengurangi biaya (untuk penyuap).
c.Kolusi.
d.Bersifat Sentralisasi dan desentralisasi.
e.Kesewenang-wenangan.
f. Dalam pembayaran tunai (tidak tunai).
Korupsi yang seringkali dijadikan satu dengan istilah KKN (Kolusi Korupsi dan
Nepotisme), menurut Kwik Kian Gie (2003: 1) harus menjadi prioritas yang paling utama,
dalam pemberantasannya, karena kalau tidak, apapun yang dilakukan hasilnya tidak akan
optimal.
KKN adalah akar dari praktis semua permasalahan bangsa yang sedang kita hadapi
dewasa ini (Kwik Kian Gie, 2003: 1). KKN is the roots of all evils. KKN tidak terbatas pada
mencuri uang, tetapi lambat laun juga merasuk ke dalam mental, moral, tata nilai dan cara
berpikir (corruption mind). Dan Daya rusak KKN sangat dahsyat karena sudah menjadikan
orang tidak normal lagi dalam bersikap, perilaku dan nalar berpikirnya.
Korupsi dari perspektif hukum,diartikan bahwa setiap orang secara sengaja melawan
hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi
yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara (UU No. 31 Tahun 1999
Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi). Selain itu, ditambahkan dalam pasal 3 UU
No. 31 Tahun 1999, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada
padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau
perekonomian negara dianggap sebagai korupsi.
UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi tersebut telah
diubah dengan UU RI Nomor 20 Tahun 2001 yang merinci katagori tindak pidana korupsi
meliputi :
a. Memberi atau menjanjikandan memberi sesuatu kepada pegawai negeri atau
penyelenggara negara (Pasal 5).
b. Melakukan perbuatan curang, sengaja membiarkan perbuatan curang (Pasal 7 ayat 1).
Korupsi adalah salah satu penyakit masyarakat yang sama dengan kenis kejahatan
yang lain seperti pencurian yang ada sejak manusia bermasyarakat di atas bumi. (A.
Hamzah, 2002: 1).Menurut Hamzah, yang menjadi masalah utama ialah meningkatnya
korupsi seiring dengan kemajuan kemakmuran dan teknologi.
Pertumbuhan Korupsi
Dalam beberapa tahun terakhir ini, khususnya pada 1990-an, suatu fenomena yang luas
bahwa korupsi telah menarik banyak perhatian. Korupsi bukan merupakan fenomena baru.
Beberapa argumen berikut ini yang menyatakanbahwa korupsi sangat menarik perhatian
dewasa inidaripada di masa lalu (lihat Vito Tanzi, 2002): Pertama, akhir perang dingin telah
berhenti, Kedua, telah mulai dibicarakandi Pusat Perencanaan Korupsi, Ketiga,
94
Innovative Governance
Peningkatanjumlah negara dengan pemerintahan yang demokratis dan media yang bebas dan
aktif, sehinggatelah menciptakan suatu lingkungan di mana diskusi korupsi tidak lagi
menjadi tabu, Keempat, globalisasi telah membawa kemajuan, Kelima, peran NGO terus
meningkat telah dimainkan, seperti Transparansi Internasional, yang mempublikasikan
masalah korupsi dan mencoba membuat gerakan anti korupti di banyak negara, Keenam,
ketergantungan terhadappasar meningkat, kebutuhan dalam keputusan ekonomi yang
kompetetif telah menciptakan suatu lingkungan untuk mengejar efisiensi. Dan terakhir, peran
yang dimainkan Negara Amerika, khususnyamelalui pengaruhnya di beberapa lembaga
internasional, sangat penting. Selain itu, pembuat kebijakan Amerika menyatakan bahwa
eksportir Amerika tidak diizinkan oleh hukum untuk menyuap pejabat asing.
Dengan demikian, munculnya KPK di Indonesia, sejalan dengan pertumbuhan
demokrasi yang ditiup gelombang reformasi. Di Era demokrasi, meskipun kebebasan pers
telah berjalan, KPK telah dibentuk dan UU Anti Korupsi telah dibuat, tetapi para koruptor
tak kunjung berhenti, justru bertambah banyak. Koruptor kelas teri disikat habis, tetapi
koruptor kelas kakap dibiarkan berlari (lolos), sebagaimana para Bankir pengemplang BLBI
yang tak kunjung diadili, tak tersentuh hukum dan bebas berkeliaran (lihat Kwik Kian Gie,
2003 dan Marwan Batubara, 2008: 114).
Dukunganpertumbuhan perdagangan internasional dan bisnis telah menciptakan
banyak situasi di mana suap ("komisi") banyak terjadi (lihat Tanzil, 2002) dan menurut
hemat penulis, hal ini sebagai dampak dari masuknya kapitalisme yang berjalan seiring
dengan demokratisasi.
Dengan demikian, sebagai suatu keniscayaan yang harus diterima bahwa
demokratisasi akan mengundang kapitalisme dan kapitalisme akan menciptakan situasi
korupsi/suap (lihat Tanzil, 2002). Semakin maju pembangunan suatu bangsa, semakin
meningkat pula kebutuhan dan mendorong orang untuk melakukan korupsi. (A.
Hamzah,2002:1).
Indonesia: Negara Terkorup di Asia
Tahun 2010, sebuah perusahaankonsultan “Political & Economic Risk Consultancy” (PERC)
yang berbasis di Hong Kong mengadakan survei terhadap 2.174eksekutif bisnis kelas
menengah dan atasdi 16 negara Asia Pasifik, seperti Asia, Australia dan Amerika. Dari hasil
survey tersebut dinyatakanbahwa Indonesia merupakannegara paling korup dari 16 negara
Asia Pasifik.
Sedangkan berdasarkan laporan LembagaTransparansi International, dinyatakan
bahwaIndonesia adalah negara terkorup keempat di ASIA pada tahun 2011. Jumlah korupsi
di Indonesia pada tahun 2011 sebanyak 1.018 kasus.Tiga provinsi yang terjerat korupsidan
telah memasukitahap penyidikan, yaituprovinsi Jawa Timur, Papua dan Jawa Tengah.
Sedangkan tahapan penuntutan banyak terjadi di Kajati Jawa Timur, Sumut dan Sulut.
Berikut tabelnya:
Innovative Governance
95
Tabel 1.
Korupsi Dalam Tahapan Penyidikan dan Penuntutan
No
Provinsi
Tahapan Penyidikan
1. Jawa Timur
2. Papua
3. Jawa Tengah
Tahap Penuntutan:
1. Jawa Timur
2. Sumatra Utara
3. Sulawesi Utara
Jumlah Kasus
119
114
79
91
51
50
Sumber : ANTARA yang ditulis Krisman Purwoko dalam WWW. Republika. co.id
Penyebab Korupsi
Menurut Tanzil (2002), yang berkontribusi terhadap korupsi dapat dibagi menjadi dua , yaitu
yang langsungdan yang tidak langsung. Yangberkontribusi langsung yaitu monopoli dan
diksresi kekuasaan.
Korupsi menurut Tanzil umumnya dihubungkan dengan kegiatan negara dan terutama
dengan kekuatan monopoli dan penyalahgunaan kekuasaan negara. Meskipun demikian,
kenyataan bahwa korupsi dapat terjadi di sektor swasta.
Sebagai sebuah masyarakat yang modern, negara masih tetap diperlukan untuk
memberikan pelayanan kepada masyarakat, sehingga tidak dipungkiri lagi bahwa birokrasi
pemerintahan sebagai penyelenggara negara harus membuat dan melaksanakan keputusan
untuk kepentingan masyarakat. Sedangkan di dalam Undang-Undang atau KeputusanKeputusan (peraturan) yang dibuat, tidak mengatur secara detail/rinci. Dengan demikian,
diskresi dalam kekuasaan tidak dapat dihindari oleh birokrasi pemerintahan.
Senada dengan yang dikatakan Vito Tanzil (2002)bahwa penyebab korupsi adalah
monopoli dan diskresi,Blau dan Meyer dalam Pushan Dutt (2009: 181) juga mengatakan
bahwa “sebagai sebuah lembaga yang kuat justruseringkali menjadikan birokrasi mudah
melakukan penyimpangan seperti korupsi”. Dutt melakukan penelitian dan salah satu
temuannya, bahwayangmenyebabkan Birokrasi korupsikarena diskresi yang terlalu besar
yang dilakukan Birokrasi dalam pengambilan keputusan (kebijakan).
Pernyataan Dutt tentang diskresi yang terlalu besar, hal ini dibenarkan oleh salah
satupejabat pemerintahan di sebuah kantor kementrian RI yang dapat dikategorikan sebagai
middle level bureaucrat (eselon II). Menurutnya, diskresi dapat dilaksanakan di semua
bidang, di bawahkewenangannya. Namun diskresi tersebut dilakukan dengan tujuan yang
baik, yaitu untuk mempercepat tugas yang harus dilaksanakan, sehingga masyarakat atau
stakeholder dapat segera merasakannya-bukan untuk penyimpangan. Biasanya pemerintah
atau atasan akan melakukan antisipasi apabila diskresi yang diambil menimbulkan dampak
negative, dengan cara membuat regulasinya, sehingga para pelaksana di tingkat menengah
dan bawah akan menggunakan sebagai acuan atau batasan kewenangan yang harus diambil.
Meskipun tujuan diskresi itu baik, tidak berarti semua birokrasi pemerintahan
mengarahkan kepada tujuan yang baik, karena banyak yang menyimpang dari ketentuan
undang-undang yang berlaku, sehingga terdapat 155 kepala daerah (138 Bupati/Walikota dan
96
Innovative Governance
17 Gubernur) (Kompas.com, 2011) yang harus berhubungan dengan penjara karena dituduh
korupsi yang diakibatkan oleh kebijakan-kebijakan yang diputuskan.
Korupsi yang dilakukan oleh para kepala daerah biasanya disebabkan oleh adanya
peluang yang cukup besar, sebagai penguasa anggaran dan lemahnya control.Selain itu,
korupsi dilakukan berkisar pada pembuatan proyek siluman/fiktif atau mark up anggarandari
ketentuan dan kesemuanya ini dilakukan untuk menutupi biaya kampanye politik yang
jumlahnya sangat besar ketika mencalonkan diri sebagai kepala daerah.Untuk itu, ada usulan
agar kepala daerah, khusus Gubernur sebaiknya diangkat oleh Pemerintah Pusat agar cost
politik yang besar dapat dihindari, dan korupsi oleh kepala daerah dapat dikurangi.
Yang berkontribusi secaratidak langsung, yaitu: Kualitas Birokrasi.(Bureaucracy
Quality), Tingkat Upah Sektor Publik, Sistem pinalti, Pengawasan institusi, Aturan yang
transparan, Hukum, and Proses danContoh dari Kepemimpinan
Kualitas Birokrasi.(Bureaucracy Quality).Karakteristik idealBirokrasi yang
dikemukakan Max Weber (1947), sangat terkenal, namun untuk memasuki masyarakat yang
modern, karakteristik tsb, tampaknya harus dimodifikasi kembali. Salah satunya adalah
konsep neo weberian, (Denita Cepiku dan Cristina Mitelu,2010: 61), seperti Sentralitas
Negara, Reformasi dan Penegakan Hukum Administrasi, Pelestarian Pelayanan Publik,
Demokrasi Perwakilan dan Orientasi Eksternal terhadap Warga.
Tingkat Upah Sektor Publik. Banyak pengamat berspekulasi bahwa upah yang
dibayarkan untuk pegawai negeri sipil berpotensi korupsi, karena jumlah yang ada tidak
sesuai dengan kebutuhan, sehingga PNSmencari celah-celah yang dapat menambah income
mereka, sehingga terjadi penyogokan (Y. T. Keban, 2004). Banyaknya PNS yang mencari
pekerjaan sampingan (objekan) di jam-jam kantor atau menyalahgunakan kekuasaan demi
kepentingan individu atau bisa disebut sebagai rent seeking bureaucrat (lihat Dealiarnov,
2006: 68).
Sistem pinalti. Yang dimaksud dengan system pinalti adalah hukuman yang
ditimpakan kepada para koruptor.Apabila tidak membuat jera, maka akan sulit untuk
memperoleh keberhasilan dalam pemberantasan korupsi. Dan hal ini tergantung pada
struktur hukuman (system hukum) dari suatu negara.
Pengawasan institusi sangat diperlukan sebagai garis pertahanan pertama untuk
mengawasi secara internal. Apabila ini telah efektif, maka akan dapat memberantas korupsi.
Aturan yang transparan, Hukum, and Proses.Lemahnya keterbukaan dalam aturan,
hukum dan proses menyebabkan munculnya korupsi, karena ketiadaan control yang dapat
dilakukan dari public.
Contoh dari Kepemimpinan. Di sinidibutuhkan suritauladan dari seorang
pimpinan/atasan kepada masyarakat/bawahan, sehingga perilaku pemimpin akan
berpengaruh kepada masyarakat.Di beberapa negara, sepertiAfrika, seorang Presiden
menolak seorang menteri yang korup. Di Asia, seorang menteri yang dituduh korupsi itu
hanya dipindahkan ke bagian lain. Di America Latin, seorang Presiden menciptakan sebuah
komisi antikorupsi. Di Cina, Presidennya memberikan pernyataan yang keras terhadap yang
korup dengan mengumpamakan Sembilan peti mati untuk koruptor dan peti kesepuluh untuk
dirinya.Di Indonesia KPK telah dibentuk danPresiden mengatakan akan berdiri di depan
pemberantasan korupsi.
Innovative Governance
97
Selain, itu, pembangunan juga mengakibatkan terjadinya korupsi, sehingga Raja
Sihanouk dari Kamboja mengatakan bahwa dia akan berusaha meningkatkan pembangunan
di negaranya, walaupun dengan demikian akan meningkat pula korupsi (A. Hamzah,
2002:1).
Bentuk-Bentuk Korupsi
Dalam buku yang disunting Mochtar Lubis dkk (1987: 3-4), terdapat tulisan Konstantin M
Simis yang dapat disimpulkan bahwa bahwa terdapat dua bentuk korupsi, yaitu korupsi yang
disahkan dan korupsi yang terselubung. Kedua jenis korupsi ini ditulis Simis dengan
member contoh negara Uni Soviet sebelum terjadi reformasi/perubahan.
Contoh korupsi yang disahkan adalah gaji para pejabat lebih besar daripada upah
seorang buruh kasar, Fasilitas-fasilitas istimewa yang diberikan dan tidak dinikmati orang
lain dan kebutuhan pangan, sandang & barang kebutuhan hidup sehari-hari dengan
pemberian kupon/voucer, sedangkan rakyat tidak menikmatinya.
Sedangkan korupsi yang terselubung yang dimaksud di sini adalah hasil simpanan
pejabat yang berasal dari suap karenajabatanyang diembannya.
Akibat Korupsi
KorupsimenurutTolu Lawal dan Abegunde Oladunjoye (2010: 233), dapat menghancurkan
nilai-nilai demokrasi (seperti: respon, akuntabilitas, partisipasi dan pembangunan manusia
diabaikan), pembangunan terhambat, aturan hukum ditumbangkan diganti dengan kekuatan
otot, pengembangan SDM & peningkatan kapasitas menjadi lesu.
Rahman Zainuddin (A. Hamzah, 2002: 2-3)mengatakan bahwa “sekarang Korupsi
dapat menjatuhkan rezim dan bahkan juga menyengsarakan suatu bangsa”. Hal ini terbukti
dengan kejatuhan rezim Chiang Kai Shek di Tiongkok, Ngo Dim Diem di Vietnam, Raja
Farouk di Mesir, Raja Idris di Libia danMarcos di Philipina.
Dampak KKN menurut Kwik (2003 :16) adalah kerusakan pikiran, perasaan, moral,
mental dan akhlak yang akhirnya membuahkan kebijakan-kebijakan yang sangat tidak
masuk akal, sehingga menyengsarakan masyarakat, karena kesejahteraan yang dinantikan tak
kunjung terwujud. Untuk itulah korupsi harus diberantas sampai ke akar-akarnya, meskipun
sangat sulit.
Konsep-Konsep Pemberantasan Korupsi
Di beberapa negara seperti Hongkong, Singapura, Malaysia, Thailand dan Australia dalam
memberantas korupsi perlu diperhatikan bahwa bukan ancaman pidana yang luar biasa
beratnyayang diutamakan, tetapi system manajemen negara yang rawan korupsi harus
ditanggulangi lebih dahulu sebelum mengambil tindakan represif(Hamzah, 2002: 3).
Dalam manajemen public, Wilson mendesak agar ilmu administrasi public segera
mengarahkan perhatiannya pada orientasi yang dianut dunia bisnis, perbaikan kualitas
personil dalam tubuh pemerintah, aspek organisasi dan metode-metode
kepemerintahan. Fokus ajakan tersebut adalah melakukan perbaikan fungsi eksekutif dalam
tubuh pemerintahan karena waktu itu dinilai telah berada di luar batas kewajaran sebagai
akibat dari merebaknya gejala korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) dengan mengadopsi
prinsip manajemen business. (Keban, 2004,92)
98
Innovative Governance
Apa yang dikatakan Wilson dalam Keban, senada dengan yang dikemukakan oleh
Vito Tanzil (2002) bahwa solusi untuk masalah korupsi mungkin tidak sesederhana hanya
dengan mengurangi pajak atau belanja publik. Sebaliknya, cara negara berperan dan
melaksanakan fungsinya adalah jauh lebih penting daripada aktivitas sektor publik yang
diukur dengan cara tradisional.
Berikut ini dicontohkan oleh Tanzil, yaitu :
a. Peraturan dan Otoritas.
Peran negara sangat penting untuk melaksanakan peraturan. Keberadaan regulasi dan
otorisasi memberikan pilihan kekuatan monopoli kepada pejabat yang wewenang untuk
memeriksa kegiatan.
b.Perpajakan
Di sini diharapkan tidak memerlukan kontrak antara pembayar pajak dan pemeriksa
pajak, melakukan pembaharuan dalam system administrasi lama,pergantian personil dan
memberikan kepada perusahaan asing yang beroperasi dalam inspeksi dan persiapan
pengiriman barang.
c. Pengeluaran Keputusan.
Korupsi juga dapat mempengaruhi pada pengiriman barang. Korupsi yang terkait dengan
penyediaan oleh barang pemerintahdi bawah harga pasar, menyebabkan terjadinya
korupsi.
d. Provisi Barang dan Jasa di Bawah Harga Pasar.
Di sebagian besar negara, pemerintah terlibat dalam penyediaan barang. Layanan, dan
sumber daya di bawah harga pasar, misalnya, valuta asing, kredit, listrik, air, rumah
umum, beberapa barang yang penting, akses pada fasilitas pendidikan dan kesehatan,
akses ke tanah publik, dan sebagainya. Banyak masyarakat yang menginginkan barangbarang itu tersedia, mereka bersedia membayar suap untuk mendapatkannya, karena
pemerintah tidakmenyediakan. Dengan demikian tidak mengherankan bahwa di semua
daerah, kasus-kasus korupsi telah dilaporkan terjadi.
e. Kebebasan Menentukan Keputusan Lain.
Selain daerah yang disebutkan di atas, di banyak negara dibeberapa pejabat publik
menemukan dirinya dalam posisi di mana mereka telah mementukan kebebasan atas
keputusan penting, dapat memainkan peran utama. Inilah yang disebut sebagai
DISKRESI.
f.Pembiayaan Partai.
Seringkali para menteri harus membiayai aktivitas demokrasi, termasuk kampanye
pemilu dari partai politik. Hal ini tidak hanya terjadi di Italia, tetapi di negara kita juga
dijumpai hal semacam ini, karena seringkali para menteri harus ikut membiayai partai
politik penguasa atau partainya sendiri, karena para menteri berasl dari partai-partai
koalisi.
Selain Vito Tanzil, Kwik Kian Gie (2003: 3-9) juga mengusulkan solusi bagi
pemberantasan korupsi di Indonesia, yaitu
1. Carrot And Stick (kecukupan dan Hukuman).
Cara ini telah dilaksanakandi Singapura dan kini RRC. Carrot adalah pendapatan bersih
(net take hame pay) untuk pegawai negeri , baik sipil maupun TNI POLRI yang jelas
Innovative Governance
99
mencukupi untuk hidup dengan standar yang sesuai dengan pendidikan, pengetahuan,
tanggungjawab, kepemimpinan, pangkat dan martabatnya.Sedangkan Stick adalaharti
harfiahnya adalah pentung, yaitu hukuman yang dikenakan kalau kesemuanya ini sudah
dipenuhi dan masih berani korupsi. Hukumannya harus seberat-beratnya. Mengingat akan
tingkat atau magnitude korupsi sudah sedemikian dalam dan menyebar sedemikian
luasnya, hukumannya tidak bisa tanggung-tanggung , harus seberat beratnya. Kalau perlu
menurut Kwik adalah hukuman mati, teman-teman yang terlibat dihukum berat, demikian
pula keluarganya dibangkrutkan.
2. Reformasi Birokrasi
Reformasi birokrasi ini bertujuan untuk mendapat efektivitas birokrasi. Untuk
menjalankan roda pemerintahan secara optimal, maka diperhatikan: (a). Struktur
pemerintahan, (b).Tugas dan fungsi pokok agar tidak tumpang tindih, (c). Jumlah
Personalia (PNS), (d). Garis-garis komunikasi, (e). Rentang kendali (span of control), (f).
system dan prosedur pengambilan keputusan. Kesemuanya harus diaudit.
3. Sistem Penggajian (Salary system)
Menurut Kwik, system penggajian PNS dan POLRI semrawut, karena gaji yang diterima
hanya cukup untuk hidup satu sampai dua minggu saja, maka mereka mencari berbaga
akal dan rekayasa seperti tunjangan jabatan dan berbagai tunjangan lainnya, tunjangan in
natura, dsb. Untuk itu, perlu diadakan system penggajian yang berbasis pada merit
system. Penggajian harus adil dan berdasarkan merit system, bahwa penjenajngan tingkat
pendapatan neto harus proporsional dan adil. Sesuai dengan tk pengetahuan,
tanggungjawab dan berat/ringannya pekerjaannya.
Alternatif lain dalam salary system adalah pemberian pendapatan yang cukup besar
kepada para pejabat penting seperti presiden, wakil presiden, menteri, sekjen, dirjen,
direktur, kepala biro, dan pimpro dan jabatan-jabatan krusial seperti : pejabat pajak, jaksa,
polisis, hakim, DPR dan bea cukai. Hal ini diupayakan agar tidak terjadi penyalahgunaan
jabatan oleh para penguasa.
Kesimpulan
Diskresi masih tetap diperlukan untuk tujuan baik, tetapi harus ada control dalam
penggunaan diskresi, sehingga tidak meluas dan disalahgunakan. Diskresi yang
disalahgunakan akan menimbulkan korupsi dan korupsi berdampak sangat parah bagi mental
danbudaya suatu bangsa serta berakibat pada kesejahteraan masyarakat.
Untuk itu, korupsi harus dibasmi sampai ke akarnya, tetapibukan hanya dengan tindak
pidana hukuman yang berat, tetapi penataan system manajemen negara (administrasi
negara)yang perlu dibenahi sebagai suatu tindakan prerventif. Namun jika diperlukan
hukuman agar jera, maka hukuman harus seberat beratnya seperti hukuman mati (Kwik
Kian Gie).
Sebagai tameng agar korupsi dapat dihindari/dikurangi, maka harus diciptakan:
1. Masyarakat yang tertib, terbiasa taat pada UU
2. Administrasi negara yang tertib.
3. SDM yang professional dan gaji memadai.
100
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Batubara, Marwan dkk. 2008. Skandal BLBI: Ramai-ramai Merampok Negara. Jakarta:
Haekal Media Center.
Cepiku, Denita dan Cristina Mitelu. 2010. “ Public Administration Reforms in Transition
Countries: Albania and Romania Between The Weberian Model and The New Public
Management” dalam Transylvanian Review of Administrative Sciences No. 3E.
Deliarnov. 2006. Ekonomi Politik. Jakarta: Erlangga.
Dutt, Pushan. 2009. “Trade Protection and Buraucratic Corruption: an Empirical
investigation” dalam Canadian Journal of Economic, Vol. 42. No.1.
Frederickson, H.George dan Kevin B.Smith. 2003. The Public Administration Theory
Primer. USA: Westview Press.
Gie, Kwik Kian. 2003. Pemberantasan Korupsi : Untuk Meraih Kemandirian, kemakmuran,
Kesejahteraan, dan Keadilan, Edisi II.
Hamzah, A. 2002. Perbandingan Pemberantasan Korupsi di Bebagai Negara. Jakarta:
Sumber Ilmu Jaya.
Keban, Yeremias T. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik :konsep, Teori dan
Isu. Yogyakarta: Gava Media. Edisi pertama.
Lawal, Tolu dan Abegunde Oladunjoye . 2010. “ Local Government, Corruption and
Democracy in Nigeria” dalam Journal of Suistanable Development in Africa.Volume
12. No. 5.
Maksum, Irfan R. 2008. Seluk Beluk Pemerintahan Daera, Mencari Alternatif Memperkuat
Negara. Jakarta: FISIP-UI PRESS.
Osborne, David dan Ted Gaebler. 1996. Reinventing Government (Mewirausahakan
Birokrasi).terjemahan. Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo.
Prasojo, Eko, Irfan R.Maksum dan Teguh Kurniawan. 2006. Desentralisasi dan
Pemerintahan daerah: Antara Model Demokrasi Lokal dan Efisiensi Struktural.
Jakarta: Departemen Ilmu Administrasi FISIP-UI
Tanzi, Vito. 2002. Corruption Around the World: Causes, Consequencws, Scope, and
Course, in Governance, Corruption, Economic Performance, ed. By George T. Abed
& Sanjeev Gupta, Editor. Washington: International Monetary Fund.
UU No. 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
UU No. 20 Tahun 2001 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
JustKazz.Blogspot,com
WWW. Republika. co.id
Innovative Governance
101
Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25Tahun 2009
Tentang Pelayanan Publik: Analisis Peluang dan Ancaman
Dengan Pendekatan Model Edwards III, di Kota Palembang
Hardiyansyah
Dosen Kopertis Wilayah II dpk pada Universitas Bina Darma Palembang
Email:[email protected]
[email protected]
Abstrak:Lahirnya kebijakan UU No. 25/2009 tentang Pelayanan Publik merupakan langkah
dan harapan besar akan terwujudnya pelayanan publik yang berkualitas. Pelayanan yang
berkualitas tentu saja pelayanan yang dapat memberikan kepuasan semua pihak, mulai dari
penyelenggara pelayanan itu sendiri hingga kepada masyarakat yang dilayani. Substansi
undang-undang tersebut telah mengarah kepada bentuk perwujudan kualitas pelayanan
yang diinginkan oleh semua pihak (stakeholder). Namun demikian, yang sering terjadi
permasalahan bukan pada regulasi tersebut, tetapi masalah terkadang muncul dari sisi
implementasinya. Implementasi kebijakan undang-undang tersebut akan berhadapan kepada
peluang keberhasilan dan sekaligus ancaman yang akan menghambat pelaksanaannya.
Melalui pendekatan model Edwards III, ada empat faktor yang akan mempengaruhi peluang
keberhasilan sekaligus ancaman dalam implementasi kebijakan undang-undang tersebut.
Keempat faktor tersebut meliputi: komunikasi, sumber daya, sikap implementor, dan struktur
birokrasi.
Kata Kunci: Implementasi Kebijakan, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009,Pelayanan
Publik
Pendahuluan
Sebelum reformasi, penyelenggaraan negara dan pemerintahan diwarnai dengan praktek
maladministrasi antara lain terjadinya korupsi, kolusi, dan nepotisme sehingga mutlak
diperlukan reformasi birokrasi penyelenggaraan negara dan pemerintahan demi terwujudnya
penyelenggaraan negara dan pemerintahan yang efektif dan efisien, jujur, bersih, terbuka
serta bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Penyelenggaraan negara dan pemerintahan
yang baik hanya dapat tercapai dengan peningkatan mutu aparatur Penyelenggara Negara
dan pemerintahan dan penegakan asas-asas pemerintahan umum yang baik (Penjelasan UU
No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman).
Salah satu upaya untuk menindaklanjuti tuntutan tersebut di atas, pada tanggal 8
Desember 2011dilakukan “Deklarasi Birokrasi Bersih dan Melayani” di Balai Sidang
Universitas Indonesia, Depok, Jawa Barat, dan saya (penulis) menjadi salah satu peserta
pada acara dimaksud. Deklarasi tersebut di samping merupakan wujud nyata dari berbagai
kalangan masyarakat yang menginginkan terciptanya pelayanan publik yang lebih baik, juga
Innovative Governance
103
merupakan refleksi dari kondisi pelayanan yang tidak berkualitas yang dirasakan selama ini.
Para deklarator telah menyampaikan berbagai gagasannya, mulai dari kalangan lembaga
swadaya masyarakat, pengusaha, yudikatif, dan terakhir dari pihak eksekutif yang diwakili
oleh Walikota Solo. Pernyataan dari yudikatif yang disampaikan oleh Prof. Dr. Mahfud MD
sepertinya sudah agak pesimis; beliau mengatakan bahwa tidak ada lagi teori atau konsep
yang dapat dirujuk untuk menyelesaikan persoalan birokrasi dan pelayanan yang tidak baik
selama ini, kecuali dengan cara “dilibas” bagi yang melanggar. Beliau mengatakan, sudah
kehabisan teori dan pendekatan yang ilmiah untuk menyelesaikan carut-marut birokrasi dan
pelayanan publik di Indonesia. Namun demikian, ternyata pernyataan yang sangat optimis
dan yang paling menarik dan berkesan, justeru muncul dari kalangan eksekutif yang
disampaikan oleh Walikota Solo Joko Widodo. Beliau mengatakan: “Siapkan saja sistem
yang bagus. Merekrut orang harus yang benar-benar punya kemampuan. Yang tidak punya
niat, ganti saja, di Solo,6,5 tahun silam, pelayanan pembuatan KTP harus makan waktu tiga
hingga empat minggu baru kelar. Tergantung amplop, lantas saya panggil programmer. Dia
bilang urus KTP delapan menit selesai. Saya bilang ke masyarakat, sehari selesai. Waktu
rapat, adatiga-empat lurah dan camat, merasa keberatan. Dia bilang tak mungkin sejam, tak
mungkin sehari. Empat orang yang ngomong gitu, besoknya saya copot karena niat saja tidak
punya, apalagi melaksanakan. Saya cari yang punya niat, kata beliau.”
Berdasarkan penjelasan di atas, implementasi kebijakan tentang pelayanan yang
berkualitas sesungguhnya di samping sangat dipengaruhi oleh komitmen pimpinan (kepala
daerah), juga ditentukan oleh dukungan aparatur sebagai ujung tombak dalam pelaksanaan
segala bentuk kebijakan publik, termasuk di dalamnya yang berhubungan dengan pelayanan
publik.
Berbagai kebijakan, regulasi, aturan, cara dan lain-lain telah dicoba dan dilaksanakan
oleh pemerintah/pemerintah daerah guna terwujudnya pelayanan publik yang berkualitas.
Namun kenyataan dan realitas menunjukkan bahwa pelayanan yang berkulitas tersebut
masih jauh dari yang diharapkan oleh semua kalangan masyarakat (stakeholder). Terakhir,
pemerintah bersama-sama dengan pihak legislative telah mengesahkan UU No. 25 Tahun
2009 tentang Pelayanan Publik. Pasal 3 dalam undang-undang tersebut menyebutkan bahwa
tujuan Undang-Undang tentang Pelayanan Publik adalah: (a) terwujudnya batasan dan
hubungan yang jelas tentang hak, tanggung jawab, kewajiban, dan kewenangan seluruh
pihak yang terkait dengan penyelenggaraan pelayanan publik; (b) terwujudnya sistem
penyelenggaraan pelayanan publik yang layak sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan
dan korporasi yang baik; (c) terpenuhinya penyelenggaraan pelayanan publik sesuai dengan
peraturan perundang-undangan; dan (d) terwujudnya perlindungan dan kepastian hukum bagi
masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
Selama ini posisi masyarakat dalam aktivitas pelayanan publik berada pada posisi
yang terpaksa dan tidak ada pilihan lain kecuali harus ikut dengan berbagai kemauan
aparatur yang melayani mereka. Dengan kondisi demikian, implementasi kebijakan UU No.
25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik di satu sisi memberikan pencerahan dan harapan
akan kondisi yang lebih baik, tetapi di sisi lain, dengan melihat kenyataan yang ada
sekarang, terutama di lingkungan Kota Palembang sebagaimana diinformasikan oleh Komisi
Pemberantasan Korupsi (KPK) masih banyak terjadi kecurangan.
104
Innovative Governance
KPK membeberkan kecurangan beberapa pelayanan publik di Kota Palembang, mulai
dari pelayanan publik di badan pertanahan, samsat, catatan sipil, kantor imigrasi, notaris dan
lainnya. Gubernur Sumatera Selatan (Alex Noerdin) berjanji, jika tidak ada perubahan
hingga tiga bulan ke depan, kantor pelayanan publik tersebut perlu ditindak. Hal ini
terungkap dalam seminar pemberantasan korupsi, dengan tema pemberantasan korupsi
melalui peningkatan kualitas pelayanan publik, yang diadakan di Hotel Aryaduta Palembang.
“Meski terindikasi buruknya pelayanan publik dan maraknya perkara korupsi, tapi kita tetap
harus optimis, karena banyak pemerintah daerah yang sudah mampu perbaiki pelayanan
publiknya, karena semangat otomomi daerah memberikan peluang luas daerah memunculkan
inovasi dan meningkatkan pelayanan publik, seperti pelayanan satu atap untuk memangkas
birokrasi sreta menutup celah korupsi, yang telah dilaksanakan Pemprov Sumsel melalui one
stop service PTSP di kantor BPMD Sumsel,” kata Alex (Gubernur Sumsel).17
Berkenaan dengan hal tersebut di atas, tulisan ini akan membahas secara panjang lebar
tentang “Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang
Pelayanan Publik: Analisis Peluang dan Ancaman di Kota Palembang.”
Tinjauan Pustaka
Konsep Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan, dalam pengertian yang luas, dipandang sebagai suatu tindakan dari
proses kebijakan segera setelah undang-undang ditetapkan oleh lembaga yang berwenang,
dan selanjutnya dilakukan oleh pemerintah, individu secara pribadi atau kelompok
masyarakat untuk mencapai tujuan. Tindakan-tindakan yang dilakukan itu harus mampu
mengaitkan antara tujuan yang dirumuskan dan realisasi atau hasil yang akan dan atau telah
dilakukan, agar ada sinkronisasi. Grindle (1980:6) menghubungkan antara tujuan kebijakan
terhadap realisasi dengan hasil kegiatan pemerintah, dengan menyatakan bahwa:
In general, the task of implementation is to establish a link that allows the goals
of public policies to be realized as outcomes of governmental activity. In
involves, therefore, the creation of a "policy delivery system", in which specific
means are designed and pursued in the expectation of arriving at particular
ends.
Tindakan-tindakan yang cermat tersebut dalam suatu organisasi dilakukan oleh
pejabat yang memiliki kewenangan atau otoritas sesuai mekanisme dan prosedur yang
berlaku, menggunakan sarana dan prasarana, serta dilakukan secara bersama-sama untuk
mencapai tujuan. Dalam kaitan makna implementasi tersebut, Lester dan Stewart (2000, 104105) mengemukakan bahwa:
Implementasi bermakna pelaksanaan undang-undang dimana berbagai aktor,
organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam
upaya meraih tujuan-tujuan kebijakan atau program-program. Implementasi pada sisi lain
merupakan fenomena yang kompleks yang mungkin dapat dipahami sebagai suatu proses,
suatu keluaran (output) maupun sebagai suatu dampak (outcome).
Pengertian tersebut menunjukkan bahwa implementasi kebijakan adalah
melaksanakan undang-undang dalam bentuk program kerja yang lebih operasional oleh
17
http://informasipagi.wordpress.com/2010/09/30/kpk-beberkan-kecurangan-pelayanan-publik-dipalembang/ diakses 16/12/2011
Innovative Governance
105
aktor/implementor dalam organisasi yang terorganisir dengan baik, dilakukan dengan
prosedur dan teknik kerja yang jelas, serta dilakukan secara bersama-sama untuk mencapai
tujuan kebijakan. Memang kenyataan menunjukkan bahwa implementasi kebijakan
merupakan hal yang kompleks, karena dalam pelaksaannya merupakan satu sistem yang
tidak lepas dari sub-sub sistem yang ada (input – proses – output) sampai dengan outcome
atau dampak yang ditimbulkan.
Dampak yang ditimbulkan dari implementasi kebijakan merupakan sasaran utama,
oleh karena itu konsensus atau kesepakatan-kesepakatan para pejabat bawahan
(implementor) sangat berperan serta dalam hal ini. Disamping itu konsensus tersebut
menunjukkan bahwa motivasi dan tanggungjawab implementor dalam membangun
organisasi sebagai wadah menjalankan amanah mensejahterakan masyarakat semakin
terwujud. Gross dan Berstein dalam Winarno (2007:153) mengemukakan faktor-faktor yang
mempengaruhi konsensus dalam rangka pencapaian tujuan, yaitu:
Pertama, peran serta dapat menimbulkan semangat staf yang tinggi dan semangat staf
yang tinggi diperlukan bagi implementasi yang berhasil; kedua,peran serta menimbulkan
komitmen yang besar dan tingkat komitmen yang tinggi diperlukan untuk mempengaruhi
perubahan; ketiga, peran serta menimbulkan kejelasan yang lebih besar tentang suatu
pembaruan dan kejelasan diperlukan untuk implementasi; dan keempat, peran serta
memudahkan implementasi yang berhasil; para pejabat bawahan akan cenderung menentang
suatu pembaruan, jika prakarsa atas pelaksanaan kebijakan semata-mata berasal dari pejabat
yang menjadi atasan mereka.
Dalam pandangan lain, bahwa Implementasi kebijakan mutlak terdiri dari 3 (tiga)
unsur utama yang saling berkaitan satu sama lain sebagai suatu sistem. Menurut Abdullah
(1988: 11) dan Smith (1987: 261), ketiga unsur utama tersebut meliputi: “1) unsur pelaksana
(implementor); 2) adanya program yang akan dilaksanakan; 3) target groups”. Pada tingkat
pemerintahan, pihak yang terutama berkewajiban melaksanakan kebijakan publik adalah
unit-unit administratif atau unit-unit birokrasi (Sharkansky, 1975: Ripley & Grace A.
Franklin, 1986). Selanjutnya Smith dalam Quade (1975:261) menyebutnya dengan istilah
“implementing organization”, maknanya adalah birokrasi pemerintah bertanggungjawab
dalam melaksanakan kebijakan publik.
Birokrasi pemerintah sebagai pihak yang bertanggungjawab dalam implementasi
kebijakan yang dalam posisinya secara hirarkial adalah para pejabat dalam struktur
organisasi mempunyai kekuasaan personil. Kekuasaan personil dalam pandangan Winarno
(2007: 159) dapat diukur dari:
Pertama, pejabat melakukan rekrutmen dan seleksi, penugasan dan korelasi, kenaikan
pangkat, dan akhirnya pemecatan.Kedua, pejabat dapat melakukan kontrol anggaran belanja
pada unit-unit yang ada, memiliki kewenangan untuk menanggapi pencapaian kebijakan
yang memuaskan atau tidak memuaskan, dan mempunyai kekuasaan untuk mempengaruhi
perilaku bawahan.
Bentuk yang dipertangungjawabkan pemerintah dalam implementasi kebijakan adalah
program-program yang telah dibuat dan disepakati sebelumnya melalui keputusan-keputusan
kebijakan publik. Dalam kaitan itu Tachjan (2008: 31) menyatakan bahwa: “pada
hakekatnya implementasi kebijakan adalah implementasi program”. Hal yang sama juga
106
Innovative Governance
dikemukakan oleh Grindle (1980: 6) bahwa: “Implementation is that set of activities directed
toward putting a program into effect”. Berbagai program yang bersifat operasional tersebut
harus dipahami oleh implementor/pelaksana program mengenai aspek isinya, tujuan/sasaran
dari program tersebut, pengalokasian anggaran dan ketepatan peruntukannya, metode dan
prosedure kerja secara tepat, serta kejelasan standar yang menjadi pedoman dalam
pelaksanaannya.
Model-model Implementasi Kebijakan
Beberapa ahli berbeda pandangan mengenai keberhasilan suatu implementasi kebijakan
apabila diterapkan dalam dunia nyata. Perbedaan tersebut maksudnya adalah ada sebagian
para ahli mengemukakan bahwa implementasi kebijakan itu dapat berhasil jika didukung
oleh faktor-faktor yang saling menguatkan seperti sebuah sistem yang saling terkait, dan
disisi lain ada yang mengemukakan sebagai variabel-variabel. Perbedaan pandangan tersebut
adalah logis karena tergantung pada konteks mana para ahli kebijakan itu memandangnya
dari berbagai sisi masing-masing. Dalam mengkaji berbagai faktor dan atau variabel yang
mempengaruhi implementasi kebijakan akan dipaparkan beberapa model implementasi
kebijakan sebagai bagian berikut:
a. Model Edwards III
Edwards III (1980: 9) berpandangan bahwa dalam mengkaji implementasi kebijakan,
terlebih dahulu perlu diajukan pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut: “What are the
preconditions for successful policy implementation? What are the primary obstacles to
successful policy implementation?” Maksudnya, Apa prasyarat untuk keberhasilan implementasi
kebijakan? Apa hambatan utama keberhasilan implementasikebijakan? Edwards berusaha menjawab dua
pertanyaan penting ini dengan menguraikan empat faktor atau variabel krusial dalam
implementasi kebijakan. Faktor-faktor atau variabel-variabel tersebut adalah:
communication, resources, dispositions or attitudes, and bureaucratic structure (Edwards
III, 1980: 10).
Faktor-faktor atau variabel-variabel tersebut berpengaruh terhadap implementasi
kebijakan dan bekerja secara simultan dan berinteraksi satu sama lain untuk membantu dan
menghambat implementasi kebijakan. Bila ditampilkan dalam bentuk gambar bagaimana
keterkaitan antara faktor-faktor atau variabel-variabel yang saling mempengaruhi baik
langsung maupun tidak langsung terhadap implementasi kebijakan, maka dapat ditampilkan
sebagai berikut:
Gambar 2.1.
Implementasi kebijakan menurut Edwards III (1980:148)
Innovative Governance
107
Dari gambar tersebut nampak bahwa faktor-faktor komunikasi, sumber daya, sikap
implementor, dan struktur birokrasi dapat secara langsung mempengaruhi implementasi
kebijakan. Disamping itu secara tidak langsung faktor-faktor tersebut mempengaruhi
implementasi kebijakan melalui dampak dari masing-masing faktor. Dengan kata lain,
masing-masing faktor tersebut saling pengaruh-mempengaruhi, kemudian secara bersamasama mempengaruhi implementasi kebijakan.
b. Model Mazmanian dan Sabatier
Pemikiran Mazmanian dan Sabatier yang dituangkan dalam tulisan mereka yang berjudul: A
Frame Work for Implementations Analysis (1983) bahwa implementasi kebijakan merupakan
fungsi dari tiga variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada
keseluruhan proses implementasi. Keseluruhan proses implementasi selanjutnya diklasifikasi
oleh Mazmanian dan Sabatier (1983: 21-30) dalam tiga variabel sebagai berikut: “1.
Tractability of the problems; 2) Ability of policy decision to structure implementation; and 3)
Nonstatury variable affecting implementation”.
Berikut ini digambarkan kerangka pemikiran Mazmanian dan Sabatier (1983: 22)
tentang implementasi kebijakan.
Gambar 2.2.
Model Implementasi Kebijakan
Menurut Sabatier dan Mazmanian (1983 : 22)
Uraian lebih jelas mengenai pemikiran Mazmanian dan Sabatier dirumuskan lebih
operasional oleh Tachjan (2008: 59-60), sebagai berikut:
108
Innovative Governance
1. Mudah/tidaknya masalah dikendalikan, dengan indikator: kesukaran-kesukaran teknis,
keragaman perilaku kelompok sasaran, prosentase kelompok sasaran sebanding jumlah
penduduk, dan ruang lingkup perubahan perilaku yang diinginkan.
2. Kemampuan kebijakan untuk menstrukturkan proses implementasi, dengan indikator:
kejelasan dan konsistensi tujuan, digunakannya teori kausal yang memadai, ketepatan
alokasi sumber dana, keterpaduan hierarki dalam dan diantara lembaga pelaksana, aturanaturan keputusan dari badan pelaksana, akses formal pihak luar.
3. Variabel di luar kebijakan yang mempengaruhi proses implementasi, dengan indikator:
kondisi sosio-ekonomi dan teknologi, dukungan publik, sikap dan sumber-sumber yang
dimiliki kelompok-kelompok, dukungan dari pejabat atasan, komitmen dan kemampuan
kepemimpinan pejabat-pejabat pelaksana.
c. Model Van Meter dan Van Horn
Van Meter and Van Horn (1975: 462-474) menyatakan bahwa kinerja implementasi
kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat tercapainya standar dan sasaran
tertentu yang telah ditetapkan dalam suatu kebijakan. Model yang mereka kembangkan lebih
populer disebut sebagai A Model of the Policy Implementation Process. Model ini
menjelaskan bahwa kinerja kebijakan dipengaruhi oleh beberapa variabel bebas yang saling
berkaitan. Model yang ditawarkan meliputi enam variabel yang membentuk kaitan
(linkage)antara kebijakan dan kinerja (performance). Model ini tidak hanya menentukan
hubungan-hubungan antara variabel-variabel bebas dan variabel terikat mengenai
kepentingan-kepentingan, tetapi juga menjelaskan hubungan-hubungan antar variabelvariabel bebas. Variabel-variabel tersebut seperti diuraikan oleh Tachjan (2008: 39-40),
meliputi: standar dan sasaran kebijakan, sumberdaya, karakteristik organisasi pelaksana,
komunikasi antar organisasi terkait dengan kegiatan-kegiatan pelaksanaan, sikap para
pelaksana, lingkungan sosial, ekonomi dan politik.
Menentukan indikator-indikator untuk mengukur keberhasilan implementasi kebijakan
merupakan tahapan krusial yang dihadapi oleh implementor di lapangan. Oleh karena itu
Meter dan Horn menyarankan sebelum suatu kebijakan diimplementasikan ditentukan
terlebih dahulu standar dan sasaran program secara tertulis, sehingga para implementor
melakukan aktivitasnya mengacu pada standar yang ada, dan hasil pekerjaan yang dilakukan
tidak menyimpang dari sasaran.
Winarno (2007: 159) lebih spesifik memaknai pemikiran Meter dan Horn, khususnya
dalam komunikasi organisasi yang perlu dibaharui adalah pada rekruitmen dan seleksi,
penugasan dan relokasi, kenaikan pangkat, dan bahkan kalau perlu tindakan pemecatan. Hal
ini menunjukkan bahwa komunikasi organisasi tersebut sifatnya tegas, tetapi tetap menurut
koridor atau aturan yang ada dan tidak mengesampingkan suasana komunikasi yang
fleksibel, humoris dan suasana senda gurau. Komunikasi organisasi sering terlalu tegang,
bahkan terlalu panas antara pejabat dan pelaksana kebijakan disebabkan oleh pemaknaan
yang keliru diantara pelaksana kebijakan dalam pelaksanaan kegiatan, misalnya benturan
kekurangan dana, diantara pelaksana tidak bekerja sesuai target, dan mungkin tidak
sinkronnya antara hasil capaian dengan kondisi di lapangan.
Implementasi kebijakan juga tidak terlepas dengan karakteristik badan-badan
pelaksana yang juga mempengaruhi pencapaian kebijakan. Karakteristik badan-badan ini
Innovative Governance
109
diidentikkan oleh Meter dan Horn dengan struktur birokrasi. Struktur birokrasi pada
umumnya dicirikan oleh adanya kekakuan dalam alur kerja, terlalu ketatnya norma-norma
dan pola-pola hubungan yang secara rutinitas berlaku dalam organisasi atau suatu lembaga
yang memungkinkan suasana dinamis tidak tercipta. Kecenderungan yang diinginkan adalah
suasana tidak formal dan tidak terlalu dibatasi oleh sekat-sekat yang terlalu kaku.
Berikutnya adalah variabel kondisi ekonomi, sosial dan politik. Untuk menilai kinerja
implementasi kebijakan yang perlu dipertimbangkan adalah sejauhmana lingkungan
eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan. Lingkungan
sosial, ekonomi, dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi biang keladi dari kegagalan
kinerja implementasi kebijakan.
Dari beberapa uraian mengenai variabel-variabel yang saling mempengaruhi terhadap
kinerja implementasi kebijakan, dapat gambarkan sebagai berikut:
Gambar 2.3.
Model Implementasi Kebijakan menurut Van Meter & Van Horn
(Sumber: Winarno: 2007: 157 )
d. Model Merilee S. Grindle
Model Merilee S. Grindle (1980) lebih dikenal dengan pendekatan top-down. Pendekatan ini
dikenal dengan: Implementation is A Political and Administrative Process. Menurut Grindle
variabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik meliputi dua hal: pertama,
dengan mempertanyakan apakah pelaksanaan kebijakan sesuai dengan yang ditentukan
(design) dengan merujuk pada aksi kebijakannya. Kedua, apakah tujuan kebijakan tercapai.
Tolok ukurnya dilihat dari dua faktor: 1) impak atau efek pada masyarakat secara individu
dan kelompok; 2) tingkat perubahan yang terjadi serta penerimaan kelompok sasaran.
Oleh karena itu Grindle (1980) mengomentari mengenai implementasi kebijakan
sebagai berikut: Implementasi kebijakan sesungguhnya tidaklah sekadar bersangkut paut
dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur
rutin lewat saluran-saluran birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut masalah
konflik, keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijakan.
Kerangka pemikiran Merilee S. Grindle (1980: 5) mengenai implementasi kebijakan
khususnya di negara berkembang keberhasilannya ditentukan oleh derajat implementability
dari kebijakan tersebut, yaitu Content of Policy (isi kebijakan)and Context of Implementation
110
Innovative Governance
(konteks implementasi). Gambaran mengenai variabel yang saling mempengaruhi dalam
implementasi kebijakan digambarkan dalam ilustrasi berikut:
Gambar 2.4.
Implementation sebagai Proses Politik dan Administrasi
(Sumber: Grindle, 1980: 11)
Beberapa model implementasi kebijakan yang telah diuraikan di atas pada prinsipnya
memiliki keunggulan masing-masing sesuai dengan pandangan dari ahli yang memunculkan
model tersebut dan konteks dimana kebijakan itu diimplementasikan. Tidak ada variabel
tunggal yang sangat cocok betul atau sesuai dalam suatu kegiatan implementasi kebijakan.
Keberhasilan implementasi kebijakan sangat ditentukan oleh banyak faktor, baik
menyangkut kebijakan yang diimplementasikan, pelaksana kebijakan, maupun lingkungan
dimana kebijakan tersebut diimplementasikan (target group).Pada artikel ini, penulis akan
mengemukakan dan menguraikan tentang Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor
25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik di Kota Palembang melalui Pendekatan Model
Edwards III. Alasan utama diadopsinya Model Edwards III tersebut adalah bahwa keempat
dimensi pada model tersebut dapat menjelaskan secara komprehensif tentang implementasi
kebijakan.
Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang
Pelayanan Publik: Analisis Peluang Dan Ancaman Dengan Pendekatan
Model Edwards IIIDi Kota Palembang
Sebagaimana telah diuraikan di atas, bahwa persoalan dalam sebuah kebijakan seringkali
banyak muncul pada tahapan implementasi, karena pihak-pihak terkait (stakeholder) dengan
kebijakan itu sangat heterogen dan kompleks dan berhadapan dengan berbagai karakter
masyarakat. Andaikan jumlah penduduk dalam suatu daerah berjumlah dua juta orang, maka
itu artinya ada dua juta karakter masyarakat yang harus diakomodasi dalam implementasi
kebijakan yang ada.
Innovative Governance
111
Berbagai karakter masyarakat tersebut, tentu ada yang merupakan peluang atau faktor
penentu keberhasilan dalam implementasi kebijakan dan seiring dengan itu pula ada juga
yang menjadi faktor ancaman. Besar dan kecilnya peluang keberhasilan dan ancaman
implementasi kebijakan tersebut juga sangat dipengaruhi oleh apa, siapa, dimana, bilamana,
mengapa dan bagaimana kebijakan tersebut diimplementasikan.
Dalam hubungan dan kaitannya dengan impelementasi kebijakan tentang pelayanan
publik dengan pendekatan Model Edwards III dilihat dari sisi peluang dan ancaman di Kota
Palembang, berdasarkan hasil observasi dan data empiris serta hasil penelitian sebelumnya,
dapat dilakukan serangkaian analisis sebagai berikut: Menurut Edwards III, ada empat faktor
yang mempengaruhi implementasi kebijakan. Faktor-faktor tersebut meliputi: komunikasi,
sumber daya, sikap implementor, dan struktur birokrasi. Disamping itu secara tidak langsung
faktor-faktor tersebut mempengaruhi implementasi kebijakan melalui dampak dari masingmasing faktor. Dengan kata lain, masing-masing faktor tersebut saling pengaruhmempengaruhi, kemudian secara bersama-sama mempengaruhi implementasi kebijakan.
Selanjutnya masing-masing faktor atau variabel yang saling berpengaruh, baik langsung
maupun tidak langsung terhadap implementasi kebijakan, diuraikan sebagai berikut.
Faktor Komunikasi (communication)
Kejelasan ukuran dan tujuan kebijakan perlu dikomunikasikan secara tepat dengan para
pelaksana. Konsistensi dari ukuran dan tujuan perlu dikomunikasikan sehingga implementor
mengetahui secara tepat ukuran maupun tujuan kebijakan itu. Komunikasi dalam organisasi
merupakan suatu proses yang amat kompleks dan rumit. Seseorang bisa menahannya hanya
untuk kepentingan tertentu, atau menyebarluaskannya. Di samping itu sumber informasi
yang berbeda juga akan melahirkan interpretasi yang berbeda pula. Agar implementasi
berjalan efektif, siapa yang bertanggungjawab melaksanakan sebuah keputusan harus
mengetahui apakah mereka dapat melakukannya. Sesungguhnya implementasi kebijakan
harus diterima oleh semua personel dan harus mengerti secara jelas dan akurat mengenai
maksud dan tujuan kebijakan. Jika para aktor pembuat kebijakan telah melihat ketidakjelasan
spesifikasi kebijakan sebenarnya mereka tidak mengerti apa sesunguhnya yang akan
diarahkan. Para implementor kebijakan bingung dengan apa yang akan mereka lakukan
sehingga jika dipaksakan tidak akan mendapatkan hasil yang optimal. Tidak cukupnya
komunikasi kepada para implementor secara serius mempengaruhi implementasi kebijakan.
Berdasarkan hasil penelitian Hardiyansyah (2011:238), Komunikasi berpengaruh
secara signifikan terhadap kualitas pelayanan izin mendirikan bangunan (IMB) pada Dinas
Tata Kota, Kota Palembang. Besarnya pengaruh komunikasi terhadap kualitas pelayanan
IMB tersebut ditentukan oleh dimensi-dimensi komunikator, pesan, media, komunikan, dan
efek.
Pada sisi komunikasi ini, ada peluang yang dapat dimanfaatkan yaitu pemanfaatan
teknologi komunikasi dengan pelayanan online. Fasilitas internet di kota Palembang sangat
menunjang pelayanan online ini, bahkan beberapa kawasan memberikan fasilitas gratis bagi
pengguna hot-spot dan wifi. Artinya, apabila teknologi komunikasi ini dimanfaatkan dengan
baik dan optimal, pelayanan publik dapat lebih mudah, murah dan cepat.
Namun demikian, implementasi kebijakan UU No. 25/2009 inipun masih memiliki
berbagai ancaman, seperti informasi yang disampaikan masih tidak akurat, tidak lengkap,
112
Innovative Governance
tidak utuh dan tidak memublikasikan maklumat pelayanan kepada masyarakat dan hal ini
bertentangan dengan Pasal 15 (b) UU 25/2009. Masih ada kebiasaan menyembunyikan
informasi seperti besaran tarif/biaya pelayanan yang tidak jelas serta membingungkan
disertasi dengan prosedur yang berbelit-belit, seperti pelayanan izin mendirikan bangunan
(IMB), izin tempat usaha, dan izin usaha perdagangan.
Sumber daya (Resources)
Komponen sumberdaya ini meliputi jumlah staf, keahlian dari para pelaksana, informasi
yang relevan dan cukup untuk mengimplementasikan kebijakan dan pemenuhan sumbersumber terkait dalam pelaksanaan program, adanya kewenangan yang menjamin bahwa
program dapat diarahkan sebagaimana yang diharapkan, serta adanya fasilitas-fasilitas
pendukung yang dapat dipakai untuk melakukan kegiatan program seperti dana dan sarana
prasarana.
Sumberdaya manusia yang tidak memadai (jumlah dan kemampuan) berakibat tidak
dapat dilaksanakannya program secara sempurna, karena mereka tidak bisa melakukan
pengawasan dengan baik. Jika jumlah staf pelaksana kebijakan terbatas, maka hal yang harus
dilakukan adalah meningkatkan skill/ kemampuan para pelaksana untuk melaksanakan
program. Untuk itu perlu adanya manajemen SDM yang baik agar dapat meningkatkan
kinerja program.
Berdasarkan faktor sumber daya, ada beberapa peluang yang dapat dimanfaatkan bagi
keberhasilan implementasi kebijakan UU No. 25/2009, diantaranya adalah mayoritas
pendidikan aparatur yang telah sarjana dan master (72,54%)18 serta fasilitas penunjang yang
cukup representatif. Namun demikian, beberapa hal juga dapat menjadi ancaman dalam
implementasi kebijakan pelayanan publik dimaksud, seperti penempatan staf/aparat yang
masih belum sesuai dengan bidang ilmu dan keahlian, hal ini bertentangan dengan Pasal 14
(c) UU 25/2009.
Karena UU atau perda tentang pelayanan publik, baik pasal maupun ayat serta
penjelasannya sangat banyak, maka untuk menjelaskan berbagai hal tentang pelayanan
memerlukan waktu yang lama, sehingga informasinya pun tidak lengkap, tidak jelas dan
tidak akurat. Ancaman lainnya adalah berkaitan dengan kewenangan. Walaupun wewenang
sudah sesuai dengan tugas pokok dan fungsi masing-masing, namun masih sering ditemukan
ketidakjelasan siapa melakukan apa dan kepada siapa urusan tersebut harus dilaporkan serta
penggunaan fasilitas, sarana dan prasarana yang belum optimal.
Faktor Disposisi (Disposition)
Ada dua bentuk sikap implementor terhadap kebijakan, yaitu: kesadaran pelaksana, dan
pemahaman dalam merespon program sehingga dapat diterima atau ditolak. Para pelaksana
mungkin memahami maksud dan sasaran program, namun seringkali mengalami kegagalan
dalam melaksanakan program secara tepat karena mereka menolak tujuan yang ada
didalamnya sehingga secara sembunyi-sembunyi mengalihkan dan menghindari
implementasi program. Disampingitu, dukungan para pejabat pelaksana sangat dibutuhkan
dalam mencapai sasaran program.
18
Lihat Hardiyansyah. 2011. Kualitas Pelayanan Publik. Konsep, Dimensi, Indikator, dan
Implementasinya. Yogyakarta: Gava Media. Hal. 196
Innovative Governance
113
Dukungan dari pimpinan sangat mempengaruhi pelaksanaan program dapat mencapai
tujuan secara efektif dan efisien. Wujud dari dukungan pimpinan ini adalah menempatkan
kebijakan menjadi prioritas, penempatan pelaksana dengan orang-orang yang mendukung
program, memperhatikan kondisi daerah secara proporsional, agama, suku, jenis kelamin dan
karakteristik demografi yang lain. Disamping itu penyediaan dana yang cukup guna
memberikan insentif bagi para pelaksana program, agar mereka mendukung dan bekerja
secara total dalam melaksanakan kebijakan/program.
Pada faktor ini, hanya ditemukan sisi ancaman, yaitu perilaku aparat yang patuh asal
ada imbalannya dan respon aparat dalam pelayanan yang masih rendah serta komitmen
pimpinan yang juga masih rendah untuk meningkatkan kualitas pelayanan. Insentif yang
diharapkan masih bersifat materi/uang, sehingga ukuran insentif semata-mata dilihat dari
nominal uang yang diterima. Padahal insentif tidak hanya uang, bisa dalam bentuk
pengakuan atas prestasi, penghargaan dan dukungan. Penghargaan dan dukungan yang
diberikan kepada implementor masih sangat minim sekali, bahkan hamper tidak ada
penghargaan dan dukungan berkenaan dengan prestasi yang dilakukan oleh para
implementor di lapangan.
Faktor Struktur Birokrasi (Bureaucratic Structure)
Struktur birokrasi dalam implementasi kebijakan memegang peranan penting disamping
faktor-faktor komunikasi, sumber daya, dan perilaku pelak-sana. Salah satu aspek yang
paling mendasar dalam struktur birokrasi ini adalah adanya Standard Operating Procedure
(SOP). SOP memberi arah pada pelaksana atau implementor dalam hal pemanfaatan waktu,
tindakan-tindakan yang dilaku-kan termasuk tindakan para pejabat. SOP juga memberi ruang
pada pelaksana dalam suatu organisasibila, terjadi mutasi atau perpindahan pegawai ke
posisi lain. SOP memberi pijakan yang jelas pada pegawai agar dalam melaksanakan
aktivitas barunya tidak mencari-cari bagaimana cara mengerjakan sesuatu, kepada siapa dan
apa isi yang dituntut dalam pekerjaannya.
Pemikiran Edward III tentang variabel atau faktor krusial yang mempe-ngaruhi
implementasi kebijakan dalam pandangan peneliti terdapat beberapa hal yang penting
disimak: pertama, variabel atau faktor krusial dapat dijadikan acuan untuk mengukur produk
suatu kebijakan yang dibuat oleh pemerintah, baik secara nasional, regional maupun di
tingkat lokal dalam upaya meningkatkan kesejah-teraan masyarakat sesuai kebutuhan dan
harapan mereka. Memenuhi kebutuhan dan harapan masyarakat tersebut merupakan
tanggung-jawab pemerintah dalam bentuk intervensi dalam berbagai kebijakan. Kedua,
dalam mengimplementasikan suatu kebijakan, idealnya pemerintah telah siap dengan
berbagai kemungkinan/ tindakan alternatif jika terjadi sesuatu di luar dugaan; ketiga, dalam
implementasi kebijakan, karakteristik kelompok sasaran perlu diperhitungkan, sehingga
antara implementor dan kelompok sasaran saling bersinergi dan akhirnya implementasi
kebijakan mencapai tujuan yang diharapkan.
Dilihat dari faktor struktur birokrasi, ada beberapa peluang yang dapat dimanfaatkan
guna keberhasilan implementasi kebijakan UU No. 25/2009. Peluang tersebut antara lain
adalah: Slogan “Miskin struktur dan Kaya fungsi” diharapkan terwujudnya struktur
organisasi yang ramping dan akan lebih mudah untuk melakukan pelayanan. Sementara
ancaman yang masih akan menjadi masalah adalah Karena banyaknya aparatur/stafyang
masuk dalam tim sukses pemilukada, maka mereka perlu diakomodir dalam jabatan
114
Innovative Governance
structural. Sehingga struktur birokrasi tidak menjadi ramping, melainkan semakin
“gemuk/tambun”. Akibatnya pelayanan yang diberikanpun lamban, susah, berbelit-belit, dan
bahkan diskriminatif. Tugas pokok dan fungsi memang memang jelas, tetapi masih sering
terjadi duplikasi antar SKDP terkait, sehingga kerja pelayanan tidak efektif dan daya dukung
tim juga kurang optimal.
Penutup
Berdasarkan atas pembahasan dan analisis tersebut di atas, maka dapat dikatakan
bahwa implementasi kebijakan UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik di Kota
Palembang masih menghadapi berbagai ancaman, diantaranya adalah:(1) Seringkali
informasi yang disampaikan tidak akurat, tidak lengkap, tidak utuh dan tidak
memublikasikan maklumat pelayanan kepada publik.Masih sering terjadi kebiasaan
menyembunyikan informasi seperti tarif/biaya pelayanan yang tidak jelas serta
membingungkan. Prosedur yang berbelit-belit; (2) Penempatan staf/aparat yang masih belum
sesuai dengan bidang ilmu dan keahlian, bertentangan dengan Pasal 14 (c) UU 25/2009; (3)
penjelasan tentang pelayanan publik memerlukan waktu yang lama, sehingga informasinya
pun tidak lengkap, tidak jelas dan tidak akurat; (4) Walaupun wewenang sudah sesuai
dengan tugas pokok dan fungsi masing-masing, namun masih sering ditemukan
ketidakjelasan siapa melakukan apa dan kepada siapa urusan tersebut harus dilaporkan; (5)
Penggunaan fasilitas, sarana dan prasarana yang belum optimal; (6) Perilaku aparat yang
patuh asal ada imbalannya dan respon aparat dalam pelayanan yang masih rendah serta
komitmen pimpinan yang juga masih rendah untuk meningkatkan kualitas pelayanan; (7)
Insentif yang diharapkan masih bersifat materi/uang, sehingga ukuran insentif semata-mata
dilihat dari nominal uang yang diterima. Padahal insentif tidak hanya uang, bisa dalam
bentuk pengakuan atas prestasi, penghargaan dan dukungan; (8) Penghargaan dan dukungan
yang diberikan kepada implementor masih sangat rendah: (9) Karena banyaknya
aparatur/stafyang masuk dalam tim sukses pemilukada, maka mereka perlu diakomodir
dalam jabatan structural. Sehingga struktur birokrasi tidak menjadi ramping, melainkan
semakin “gemuk/tambun”. Akibatnya pelayanan yang diberikanpun lamban, susah, berbelitbelit, dan bahkan diskriminatif; dan (10) Tugas pokok dan fungsi memang memang jelas,
tetapi masih sering terjadi duplikasi antar SKDP terkait, sehingga kerja pelayanan tidak
efektif dan daya dukung tim juga kurang optimal.
Sementara peluang yang dapat dimanfaatkan dalam rangka keberhasilan implementasi
kebijakan UU No. 25/2009 di Kota Palembang antara lain adalah: (1) Pemanfaatan teknologi
Informasi dengan pelayanan online merupakan peluang yang harus dimanfaatkan agar
pelayanan publik dapat berjalan lebih cepat, murah dan akurat; (2) Mayoritas tingkat
pendidikan aparatur yang sarjana; (3) Sebagian fasilitas, sarana dan prasarana telah
memadai; (4) Dengan slogan “Miskin struktur dan Kaya fungsi” diharapkan terwujudnya
struktur organisasi yang ramping dan akan lebih mudah untuk melakukan pelayanan kepada
masyarakat.
Innovative Governance
115
Daftar Pustaka
Abdul Wahab, Solichin. 1997. Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi ke Implementasi
Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Penerbit PT Bumi Aksara.
Abdullah, M.Sy. 1988. Perkembangan dan Penerapan Studi Implementasi (Action Research
and Case Studies). Jakarta: Lembaga Administrasi Negara.
Edwards III, George C. 1980. Implementing Public Policy. Washington, D.C: Congressional
Quarterly Press.
Grindle, Merilee S. 1980. Politics and Policy Implementation in the Third World. New
Jersey : Princeton University Press.
Hardiyansyah. 2011. Kualitas Pelayanan Publik. Konsep, Dimensi, Indikator, dan
Implementasinya. Yogyakarta: Gava Media.
Hogwood, Brian W. and Gunn, Lewis A. 1984. Policy Analysis for the Real World.Oxford :
PenerbitUniversity Press.
http://informasipagi.wordpress.com/2010/09/30/kpk-beberkan-kecurangan-pelayananpublik-di-palembang/ diakses 16/12/2011
Husein, Umar. 1997, Metodologi Penelitian Aplikasi untuk Pemasaran. Gramedia, Jakarta
Lester, James P, and Joseph Stewart, Jr. 2000. Public Policy; An Evolutionary Approach.
Belmont, CA.: Wadsworth.
Meter, Donald Van, & Carl Van Horn. 1975. The Policy Implementation Process: A
Conceptual Framework, dalam Adinistration and Society 6, 1975: London: Sage.
Penjelasan UU No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman
Putra, Fadillah. 2005. Kebijakan Tidak Untuk Publik. Yogyakarta : Penerbit Resist Book.
Ripley, R.B., & Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation and Bureaucracy.Chicago:
The Dorcey Press.
Sabatier, Paul A. 1993. Top-down and Bottom-up Approach to Implementation Research.
Dalam hil, Michael (red). The Policy: A Reader. Hertfordshire: Hervester Wheatsheaf.
Tachjan. 2008. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: PenerbitAIPI Bandung – Puslit
KP2W Lemlit Unpad.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik
Winarno, Budi. 2007. Teori dan Proses Kebijakan Publik.Yogyakarta: Penerbit Media
Pressindo.
116
Innovative Governance
Potret Kebijakan Berbasis Good Governance19
Hendri Koeswara20
Abstrak:Penelitian ini membahas tentang potret kebijakan berbasis good governance
dengan mengambil lokasi penelitian di Provinsi Sumatera Barat dan Kota Solok. Dua
wilayah ini dipilih karena merupakan refleksi dari praktek lahirnya kebijakan yang
mencerminkan bagaimana pemerintah daerah dalam menghasilkan kebijakan yang
dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan menggunakan pendekatan penelitian kebijakan
diharapkan dapat mencapai tujuan penelitian ini, yaitu untuk mengetahui bagaimana
struktur kebijakan yang dihasilkan, hambatan dalam proses lahirnya kebijakan, dan seperti
apa praktek good governance dalam kebijakan publik di Provinsi Sumatera Barat dan Kota
Solok. Temuan dalam penelitian ini diharapkan dapat mengetahui seperti apa proses
kebijakan yang berbasis good governance dan dominasi pendekatan yang kerap digunakan
oleh aktor kebijakan. Apakah perubahan sistemik era desentralisasi saat ini berbanding
lurus dengan peningkatan kinerja elit politik dalam menghasilkan kebijakan yang lebih pro
rakyat, inilah yang coba dibuktikan dalam penelitian ini. Temuan dalam penelitian masih
menunjukkan bahwa praktek good governance sebagai basis formulasi kebijakan di
pemerintah provinsi Sumatera Barat dan Kota Solok belum optimal.Kebijakan publik yang
semestinya lebih mencerminkan keinginan dan kepentingan masyarakat terutama
untukmeningkatkan pelayanan publik masih jauh panggang daripada api. Pelbagai
kelemahan dalam proses kebijakan publik di daerah kembali ditemukan dalam penelitian ini,
seperti lemahnya interpretasi aktor kebijakan terhadap masalah publik, partisipasi publik
terhadap kebijakan yang dihasilkan, dan akuntabilitas dari kebijakan yang lahir yang masih
berdasarkan atas konfigurasi politik yang ada pada saat itu.
Kata Kunci:Kebijakan Publik, Formulasi Kebijakan, Pelayanan Publik, Good Governance.
Pendahuluan
Kinerja pemerintah dalam mewujudkan good governance dapat dinilai dari kemampuannya
membuat kebijakan dan menyelenggarakan pelayanan publik.Kewenangan daerah yang
semakin besar setelah pelaksanaan otonomi daerah membuat pemerintah daerah
memberlakukan berbagai macam peraturan daerah (perda) untuk mengatur kegiatan politik,
sosial dan ekonomi di daerahnya (Agus Dwiyanto, 2007:10).Sehingga, kualitas perda
menjadi dimensi yang sangat penting untuk mengukur kinerja good governance di daerah
pasca pelaksanaan desentralisasi.Ragam persoalan yang muncul adalah banyak perda yang
dihasilkan oleh pemerintah daerah yang tidak sinergi dengan tujuan pemberian otonomi
19
20
Makalah ini akan dipresentasikan dalam Konferensi IAPA 2012 di Universitas Brawijaya, Malang.
Staf pengajar pada program Studi Ilmu Administrasi Negara Fisip Universitas Andalas, Gedung
Program Studi Administrasi Negara, Kampus Unand, Limau Manis, Padang. Mail:
[email protected]/[email protected] Telpon: 081374922408.
Innovative Governance
117
daerah.Perda yang bertentangan dengan aturan diatasnya menjadi kasus yang sering
ditemukan.Berdasarkan data yang didapatkan, sebanyak 12.031 perda yang diusulkan pasca
dilaksanakannya otonomi daerah di Indonesia sebanyak 3.003 perda diantaranya telah
dibatalkan karena tidak sesuai dengan aturan yang lebih tinggi (Media Indonesia, 8
Desember 2009:12).21Kinerja tata pemerintahan dalam menghasilkan perda yang unggul juga
sangat memprihatinkan.Misalnya, perda mengenai pelayanan publik untuk meningkatkan
investasi dalam hal perizinan belum cukup baik.Terbatasnya infrastruktur dan kendala
perizinan menjadi halangan utama bagi pengembangan usaha di daerah untuk mendatangkan
investor.Hal ini merupakan hasil temuan penelitian di beberapa daerah bahwa terdapat
halangan-halangan dalam bidang investasi di Indonesia seperti Surabaya, Banten, Sumatera
Selatan, dan Bintan yang tidak mempunyai kejelasan dalam perizinan usaha dan cenderung
berbelit-belit (Media Indonesia, 14 Desember 2009:9).Rendahnya informasi, berbelitbelitnya pengurusan, dan banyak tumpang tindih lahan berimbas pada menurunnya minat
berinvestasi di tanah air.Hal ini mengindikasikan bahwa pemerintah daerah sebetulnya
belum mampu untuk membuat terobosan kebijakan terutama dalam melahirkan peraturan
daerah di bidang pelayan publik untuk meningkatkan investasi di daerahnya.
Potret buram pemerintah daerah dalam menghasilkan peraturan daerah yang
menyangkut pelayanan publik di Indonesia merupakan indikasi belum optimalnya
pelaksanaan desentralisasi.Berdasarkan hasil penelitian Kemitraan Penelitian Pemerintah
Australia Indonesia di tiga kota yaitu DKI Jakarta, Banjarmasin, dan Manado pemerintah
daerah hanya mampu pada umumnya melahirkan perda yang menyangkut pajak, retribusi,
dan anggaran (Media Indonesia, 8 November 2009:12).Dari 110 perda di Banjarmasin,
sebanyak 29% menyangkut pajak dan retribusi, 33% menyangkut organisasi daerah, dan
14% menyangkut anggaran pendapatan belanja daerah (APBD).Begitu juga di Manado,
yakni dari total 30 perda sebanyak 17% perda pajak dan retribusi, 23% perda organisasi
daerah, dan 50% perda APBD.Sedangkan di DKI Jakarta dari total 54 perda sebanyak 11%
perda pajak dan retribusi, 11% perda organisasi daerah, dan 26% perda APBD.Perda-perda
yang berhasil diformulasikan daerah tersebut hanya bersifat meningkatkan pendapatan
daerah dan bukan berusaha untuk memberdayakan masyarakat di daerah sebagai tujuan
akhir.
Merujuk pelaksanaan desentralisasi dalam tata kelola pemerintahan di
Indonesia,pengalaman lokal tentang praktek good governance malahan yang memiliki
kapasitas yang lebih baik dalam membuat regulasi atau peraturan untuk mengelola
kehidupan masyarakat lokal.Pemerintahan Nagari di Sumatera Barat misalnya, sebagai
pemerintahan terdepan di tingkat lokal banyak yang telah mampu membuat pelbagai
peraturan nagari yangmenjadi pedoman bagi pengelolaan kegiatan pemerintahan di
nagari.Peraturan-peraturan tersebut banyak juga yang tidak tertulis dan terdokumentasi
dengan baik secara formal tetapi sangat fungsional dalam mengatur masyarakat di tingkat
nagari.22Pertanyaan menarik adalah mengapa kapasitas pemerintah lokal tersebut tidak dapat
21
22
118
Dalam Konsultasi Publik Perubahan UU No. 32/2004 di Pangeran Beach Hotel Padang 23
Februari 2011 pada Tahun 2010 yang lalu, sebanyak 407 dibatalkan karena bermasalah jadi ratarata setiap hari Kementrian Dalam Negeri membatalkan perda satu buah setiap harinya.
Beberapa nagari di Provinsi Sumatera Barat terus berupaya untuk mendokumentasikan kearifan
lokal dan pelbagai tradisi masyarakatnya secara tertulis. Peraturan nagari yang dihasilkan juga
Innovative Governance
ditarik ke atas pada tingkat pemerintahan yang lebih tinggi?Pemerintahan Provinsi Sumatera
Barat misalnya dalam kurun waktu 2005-2010 hanya mampu menghasilkan 39 buah
peraturan daerah, dan perda yang dihasilkan tersebut lebih banyak kebijakan yang bersifat
rutin, kebijakan yang semestinya ada dan ditetapkan setiap tahunnya.Perda yang dihasilkan
oleh pemerintah provinsi dalam kurun waktu tersebut hanya sembilan buah perda yang
menyangkut pelayanan publik dan lima diantaranya adalah perda mengenai
retribusi.23Minimnya peraturan daerah di tingkat provinsi dalam hal pelayanan publik oleh
banyak pihak dinilaigagal dalam meningkatkan peluang dan investasi di daerah ini, padahal
ekspektasi publik Sumatera Barat cukup besar terhadap Gamawan Fawzi yang menuai
suksesdalam pelayanan publik di Kabupaten Solok.24Alasan semakin luas juridiksi dari
satuan tata kerja yang menyulitkan aktor dalam formulasi kebijakan merupakan alibi yang
harus dikritisi.Fenomena lain adalah kepemilikan publik terhadap peraturan daerah menjadi
berkurang dan ketidakpuasan masyarakat terhadap peraturan daerah yang dilahirkan juga
semakin sering ditemui.Tetapi hal ini sangat dimafhumi karena semakin tinggi tingkat
pemerintahannya, masalah yang dihadapi semakin kompleks sehingga semakin sulit untuk
diselesaikan apalagi kewenangan pemerintahan provinsi yang cukup terbatas.
Evolusi paradigma pemerintahan dari government menjadi governance, menggeser
lokus dari yang semula serba pemerintah kepada stakeholders (pemangku kepentingan)
dalam tata kelola pemerintahan.25 Konsekuensi logis dari keadaan ini adalah peranan
pemerintah sebagai provider/pelaksana pelbagai program dan kegiatan beralih fungsi
menjadi fasilitator dan regulator.Good governance merupakan cita-cita bersama yang harus
dapat dipahami secara baik oleh pemerintah, publik, dan privat. Pemerintahan daerah yang
ada di Sumatera Barat pun tak lepas dari keniscayaan ini, bahwa good governance
menghendaki kepedulian lebih dari pemerintah daerah kepada kepentingan publik (public
interests) dan urusan publik (public affairs).Sehingga diperlukan kerangka kebijakan yang
nantinya dapat memenuhi tuntutan pemerintah yang bersih dari KKN, demokratis, dan
transparan agar terwujud pembangunan yang berkeadilan bagi seluruh masyarakat Sumatera
Barat sebagai subyek dari pembangunan.26
Secara teoritik good governance tersebut memungkinkan peningkatan
pembangunanekonomi di daerah hal tersebut dapat dilihat dari perbaikan infrastruktur
daerah, besaran APBD, PDRB, dan PAD.Hal ini mengindikasikan bahwa masalah good
governance berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintah daerah khususnya dalam
memproses public policy dan merespon public interest. Sehingga efektif atau tidaknya
institusi pemerintah daerah sebagian besar tergantung pada berfungsi atau tidaknya formulasi
23
24
25
26
mampu untuk merespon kebutuhan masyarakat dalam pelayanan publik seperti pengalaman Nagari
Sungai Pua atau pengalaman Nagari Simarasok.
Laporan hasil penelitian Hendri Koeswara. DIPA Unand. 2010.
Gamawan Fawzi sebelum menjabat sebagai Menteri Dalam Negeri Kabinet Indonesia Bersatu Jilid
II pernah menjadi Bupati Kabupaten Solok dua periode 1995-2005, setelah itu terpilih menjadi
Gubernur Sumatera Barat melalui pilkada langsung periode 2005-2010. Berbagai prestasi berhasil
ditorehkan seperti Bung Hatta Award karena komitmen dan konsistensinya dalam menegakkan
aturan dan antikorupsi, serta berbagai terobosan dalam pelayanan publik semasa menjabat menjadi
Bupati Solok.
Dede Mariana. Transformasi Administrasi Negara. Bandung: Hal 46.
Indiahono, Dwiyono. 2009. Kebijakan Publik. Yogyakarta: Hal. 114-115.
Innovative Governance
119
dan implementasi kebijakan oleh pemerintah daerah.27Kebijakan publik menurut Carl J.
Friedrich ini dimaknai sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok,
atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, dengan ancaman dan peluang yang ada
dimana kebijakan yang diusulkan tersebut ditujukan untuk memanfaatkan potensi dan
sekaligus mengatasi hambatan yang ada dalam rangka mencapai tujuan tertentu.28 Ada hal
menarik apabila kita mencermati definisi yang dikemukakan oleh Friedrich. Kebijakan
publik tidak harus selalu berasal dari usulan pemerintah selaku pemegang otoritas politik,
akan tetapi dapat berasal dari individu atau sekelompok masyarakat tertentu yang memiliki
sejumlah aspirasi dan menginginkan agar aspirasi tersebut mendapatkan tanggapan dan
dikeluarkan menjadi sebuah kebijakan.Hal ini sesuai dengan konsep governance dimana ada
kesinambungan antara pihak-pihak yang terkait dalam setiap pembuatan keputusan politik,
tidak hanya didominasi oleh aktor negara dimana dalam hal ini adalah pemerintah semata.
Peraturan daerah yang baik tentu tidak hanya mampu memfasilitasi dunia usaha dan
pelaku pasar, tetapi juga mendorong kekuatan masyarakat sipil untuk berperan secara
optimal dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat. Tulisan ini merupakan hasil
penelitian yang memfokuskan diri pada review kebijakan pemerintah provinsi Sumatera
Barat dan Kota Solok.Pendekatan penelitian yang digunakan adalah pendekatan penelitian
kualitatif yang Marshall dan Rossman (1999) adalah untuk mempelajari dan
mendeskripsikan sifat-sifat yang khas dari suatu fenomena sosial tertentu secara
sistematis.Struktur dan dampak kebijakan merupakan langkah utama dalam melakukan
review terhadap kebijakan.Hal ini dapat dilihat dengan seberapa besar upaya yang telah
dilakukan dan aktivitas serta kerangka kebijakan yang telah ada yang dapat mendukung
upaya penyelesaian permasalahan publik.Peraturan daerah telah menjadi aspek penting untuk
menilai kinerja tata pemerintahan daerah saat ini.Salah satu peranan pemerintah dalam abad
ke-21 dan ke depan adalah membangun kebijakan publik yang ekselen (Nugroho,
2006:22).Kajian terhadap kebijakan yang dilahirkan dari Tahun 2006-2011 di Provinsi
Sumatera Barat dan Kota Solok akan diklasifikasikan sehingga dapat dilihat potret kebijakan
yang merupakan struktur yang mencerminkan aktivitas dan titik tekan kebijakan pemerintah
daerah di dua wilayah studi ini.
Struktur dan Kerangka Kebijakan di Pemerintah Provinsi Sumatera Barat
Struktur kebijakan publik yang dibahas dalam tulisan ini dibatasi pada kebijakan publik yang
berbentuk peraturan daerah (perda) yang dihasilkan dalam kurun waktu 2006-2011, tetapi
data yang ditemukan untuk Provinsi Sumatera Barat hanya ditemukan kumpulan perda pada
Tahun 2005-2009.Dengan keadaan tersebut, terdapat indikasi bahwa kemampuan pemerintah
provinsi untuk membukukan peraturan daerah yang dihasilkan cukup lemah secara
administratif, karena untuk tahun 2010 belum terbit buku kumpulan peraturan yang
dihasilkan, sedangkan 2011 belum ada satupun yang bisa dicatat perda apa saja yang telah
diterbitkan.Bila dilihat dari kuantitas peraturan yang dihasilkan dalam kurun waktu dari
Tahun 2005 sampai dengan Tahun 2009, telah dihasilkan peraturan daerah sebanyak 53
buah.Lima buah peraturan daerah dihasilkan pada Tahun 2005, Enam buah peraturan daerah
pada Tahun 2006, 20 buah peraturan daerah pada Tahun 2007 dan pada Tahun 2008 telah
27
28
120
Philip Mawhood (ed). Local government in the third world: the experience of toprical Africa. John
Wiley&sons, 1987.
Friedrich, Carl J, dalam Ibid: Hal. 21.
Innovative Governance
dihasilkan sebanyak 13 buah perda.Sedangkan pada Tahun 2009 dihasilkan sebanyak
sembilan buah perda.
Dari sisi substansi dari perda yang dihasilkan tersebut dapat menunjukkan bahwa
kebijakan publik dalam bentuk peraturan daerah yang berhasil dihasilkan oleh Pemerintahan
Provinsi Sumatera Barat hanya kebijakan yang bersifat rutin, kebijakan yang semestinya ada
dan ditetapkan setiap tahunnya.Seperti kebijakan APBD, penghitungannya dan
perubahannya setiap tahun.Belum terdapat inovasi kongkrit dalam kebijakan-kebijakan yang
ekselen yang mempercepat terealisasinya visi, misi dan program pemerintah daerah yang
sesungguhnya.Permasalahan pelayanan publik yang belum memuaskan, pembangunan dan
kebijakan yang belum demokratis serta potensi daerah belum tergali dengan baik dengan 53
kebijakan perda yang telah dihasilkan oleh pemerintah provinsi.Kebijakan publik yang
berhasil dibuat oleh Pemerintahan Provinsi Sumatera Barat juga dipengaruhi oleh adanya
keharusan dan standarisasi dokumen dari pemerintah pusat terhadap daerah, seperti
keharusan daerah peraturan daerah tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah
(RPJM) dan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJP).Hal ini mengindikasikan
bahwa tangan-tangan pemerintah pusat belum lepas dari daerah, masih terdapat kontrol yang
cukup kuat terhadap apa yang dilakukan oleh pemerintahan di daerah.Kenyataan bahwa
belum maksimalnya kinerja kebijakan mesti adanya rekonsiliasi sebagai sebuah pendekatan
yang dikedepankan oleh Dimock mengisyaratkan bahwa perlu adanya penggunaan
pendekatan pengelolaan konflik, dalam hal ini sinergitas kebijakan pemerintah pusat dan
daerah.
Hal ini penting dikarenakan setiap kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah,
dampaknya akan dirasakan secara langsung oleh masyarakat selaku pemegang otoritas
tertinggi dalam pemerintahan yang demokratis.Kebijakan yang dikeluarkan merupakan
pencerminan dari adanya proses penyatuan berbagai macam aspirasi masyarakat dimana
apabila tidak ditangani secara bijak akan berakibat terciptanya sebuah konflik, baik yang
bersifat vertikal maupun horizontal. Dan, menurut Klingemann (1999) yang seharusnya
terjadi adalah ada perubahan yang signifikan antara realisasi kebijakan publik sebagai
konsekuensi logis tawaran kebijakan pemerintah daerah yang akan mengeksekusi visi, misi
dan program yang mereka tawarkan pada saat kampanye.Dalam setiap pemilu yang diikuti
oleh rakyat tentunya mesti ada perubahan pada sesuatu yang lebih baik.Kenyataan yang
terjadi adalah walaupun ada fase perubahan politik prosedural dengan adanya pemilu kada
yang terjadi sekarang ini, tetapi masih terdapat pengulangan-pengulangan dan reduplikasi
kebijakan publik yang lahir.
Sejak Tahun 2005 sampai dengan April 2009 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat
membuat perda sebanyak 11 buah perda (21%)yang terkait dengan organisasi dan
manajemen daerah, sebagai bukti usaha keras pemerintahan provinsi dalam upaya untuk
menuju tata pemerintahan yang lebih baik.Usaha serius ini terlihat dengan sikap pemerintah
yang bersifat menunggu aturan baru dalam pembentukan organisasi dan tata kerja
pemerintahan provinsi.Karena perubahan regulasi pemerintahan pusat yang menjadi acuan
pembentukan organisasi dan manajemen daerah belum baku. Tapi di sisi yang lain, banyak
pemangku kebijakan yang menilai bahwa pemerintah sangat lambat dalam bekerja dan
kurang mempunyai inisiatif sehingga banyak program dan kegiatan yangtidak berjalan satudua tahun awal pemerintahan terpilih ketika itu.Struktur yang efisien dan efektif dalam roda
pemerintahannya, pada awal masa pemerintahan sempat dilaksanakan fit dan proper test
Innovative Governance
121
untuk eselon satu di Sumatera Barat yang akan mengisi jabatan di pemprov, tetapi hasilnya
tidak dijadikan acuan untuk mengisi pelbagai formasi struktur organisasi pemerintah yang
ada.
Sebanyak enam buah perda (11,63%) yang terkait dengan retribusi banyak dihasilkan
oleh pemerintahan provinsi Sumatera Barat dalam kurun waktu 2005-2009.Sejak Tahun
2005-2007 angka investasi hanya meningkat rata-rata 4%. Angka ini masih tergolong kecil,
dan masih dibutuhkan kajian mendalam apakah ini disebabkan oleh banyaknya perda
mengenai retribusi sehingga berdampak pada kenaikan investasi di Sumatera Barat tidak
begitu tajam.Di kabupaten/kota di Sumatera Barat perda tentang pelayanan publik juga
masih didominasi oleh perda tentang pajak dan retribusi. Perda pajak dan retribusi tersebut
banyak diantaranya yang tergolong baru.Keadaan ini juga harus dievaluasi apakah
keberadaan perda pelayanan publik tersebut menghambat kebutuhan publik.Di sisi yang lain,
pemerintahan provinsi tetap berupaya mendorong setiap kabupaten/kota untuk mempunyai
kantor pusat pelayanan terpadu yang dapat memenuhi kebutuhan masyarakat dalam hal
pelayanan publik.Banyaknya perda tentang pajak dan retribusi tersebut mestinya harus
mendapatkan restu publik terlebih dahulu sebelum diberlakukan, sehingga tidak
memberatkan masyarakat.Kemudian perda tanah ulayat dan pemanfaatannya juga telah
dibuat oleh Pemprov Sumbar untuk lebih mendorong investor yang selama ini masih ragu
dengan status lahan untuk berinvestasi di Sumatera Barat, tapi belum didapatkan data tentang
dampaknya terhadap kenaikan investasi setelah Tahun 2008, yang masih butuh kajian yang
mendalam.Banyaknya perda yang mengatur penataan ulang badan usaha dan pembentukan
badan usaha baru pemerintah provinsi sebanyak 6 buah perda (13,85%) menunjukkan
keinginan pemerintah untuk mengoptimalkan pendapatan anggaran agar belanja
pembangunan semakin baik.
Dalam konteks transparansi dan akuntabilitas pemerintah provinsi Sumatera Barat
belum mampu untuk memasuk isu ini sebagai salah satu aturan setingkat peraturan
daerah.Inisiatif kebijakan tentang akuntabilitas penggunanaan kendaraan dinas pemprov
yang hanya bersifat himbauan. Dan kenyataan lain, ketika fit and proper test yang tidak
dijadikan acuan untuk pengisian jabatan yang ada di Pemprov Sumbar menjadikan
akuntabilitas dan tranparansi masih dipertanyakan, indikasi kedekatan dalam pengisian
jabatan masih dilakukan.Sehingga tidak ada perubahan dengan pemerintahan yang
sebelumnya, prosedural normatif dalam hal akuntabilitas pelaksanaan anggaran daerah telah
dipertanggungjawabkan dalam bentuk perda.Di sisi yang lain, dalam hal responsivitas
Pemerintahan Provinsi Sumatera Barat cukup baik dengan mengakomodir keinginan
masyarakat Minangkabau untuk ber-nagari dengan dikeluarkannya perda tentang
pemerintahan nagari.Harapannya adalah partisipasi dan percepatan pembangunan akan
semakin baik ke depan.
Pelaksanaan seleksi pejabat yang akan duduk dalam struktur organisasi pemprov,
sudah menunjukkan keinginan pemerintah untuk memilih orang-orang yang berkualitas,
karena sudah mampu untuk melahirkan kebijakan dalam konteks profesionalisme
ini.Pelbagai perusahaan daerah yang dimiliki oleh Pemprov Sumbar juga telah dipilih
melalui mekanisme yang memperhatikan profesionalitas dan kompetensi walau tidak diatur
dalam aturan setingkat perda.Sementara dalam konteks penguatan proses demokratisasi di
tingkat lokal telah wujud dengan keinginan masyarakat untuk membentuk pemerintahan
nagari, sehingga ruang aspirasi dan partisipasi masyarakat akan menjadi lebih baik. Bantuan
122
Innovative Governance
kepada partai politik juga telah dilakukan untuk memberdayakan parpol yang lebih mampu
memainkan peran dan fungsinya.Walaupun Perda yang dihasilkan terkadang bukanlah
agenda utama program yang akan dilaksanakan pemerintah, tapi respon terhadap lingkungan,
kejadian fenomena alam seperti gempa yang sering terjadi di Sumbartelah mampu diatur
dalam bentuk kebijakan setingkat perda.Ini merupakan bukti keseriusan pemerintah provinsi
untuk selalu respon terhadap kebutuhan masyarakatnya. Perda tentang lingkungan hidup juga
berhasil ditelurkan oleh pemprov Sumbar pada awal 2009, ini merupakan wujud
responsivitas yang memperhatikan dan menjaga lingkungan (environment policy)
Kajian di pemerintah Provinsi Sumatera Baratjuga membenarkan hasil-hasil penelitian
yang telah dilakukan sebelumnya, bahwa konsentrasi pemerintah daerah dalam
menghasilkan perda selalu berkutat pada hal retribusi, APBD dan organisasi tata kerja,
sedangkan hal-hal lain seperti akuntabilitas, transparansi, pelayanan publik belum signifikan
terlihat di Provinsi Sumatera Barat.
Gambar 1.
Peta Peraturan daerah Provinsi Sumatera Barat Berdasarkan Jenis Urusan
1 pajak/retribusi
2 apbd
3 organisasi/tata kerja
4 dll
11%
42%
26%
21%
Struktur dan Kerangka Kebijakan yang dihasilkan oleh Pemerintah Kota
Solok
Good governance tidak saja identik dalam penyelenggaraan pemerintahan, tapi juga dalam
aspek kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah daerah.Kota Solok sebagai salah satu Kota
yang terdapat di Sumatera Barat pun tidak lepas dari praktek good governance dalam
konteks kebijakan yang lebih mendekatkan kepentingan dan kepedulian masyarakat dengan
kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah daerah.Perda yang dihasilkan oleh pemerintah
daerah mestinya adalah perda yang mencerminkan kepentingan publik (public interests) dan
urusan publik (public affairs).Inventarisir terhadap perda Kota Solok yang dihasilkan dalam
kurun waktu 2006-2011,hanya terdapat kumpulan perda dari Tahun 2006 sampai dengan
2010.Indikasi yang sama dengan pemerintahan Provinsi Sumatera Barat juga terjadi di sini,
bahwa kemampuan pemerintah kota untuk membukukan peraturan daerah yang dihasilkan
cukup lemah secara administratif.Perda yang didapatkan merupakan softfile belum
dibukukan secara baik yang diterbitkan dan diperbaharui setiap tahun.
Innovative Governance
123
Jumlah perda yang dihasilkan dalam kurun waktu dari Tahun 2006- 2010 sebanyak 55
buah.Dua belas buah peraturan daerah dihasilkan pada Tahun 2006, delapan buah peraturan
daerah pada Tahun 2007, dan pada Tahun 2008 telah dihasilkan sebanyak 19 buah perda,
sedangkan pada Tahun 2010 sebanyak empat buah perda.Terdapat kesamaan pola kebijakan
yang dihasilkan oleh Kota Solok dengan Provinsi Sumatera Barat yaitu kebijakan yang
bersifat rutin, kebijakan yang semestinya ada dan ditetapkan setiap tahunnya, seperti APBD,
penghitungannya dan perubahannya setiap tahun, perda pajak dan retribusi, serta perda
SOTK (Struktur Organisasi Tata Kerja).Tidak dapat dinafikan, sudah terdapat inovasi dan
improvisasi dalam kebijakan publik seperti perda etika pemerintahan yang merupakan perda
pertama di Indonesia yang mengatur etika aparatur dalam pemerintahan daerah.Kebijakankebijakan yang ekselen untuk mempercepat terealisasinya visi, misi dan program pemerintah
daerah juga berhasil dirumuskan oleh pemerintah Kota Solok seperti Perda Rencana
Pembangunan Jangka panjang (RPJPD) Kota Solok tahun 2005-2025.Sedangkan
permasalahan pelayanan publik perda yang dihasilkan cukup memuaskan, seperti perda
tentang penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil, dan penyelenggaraan
pendidikan.
Meskipun pemerintah Kota Solok telah berusaha keras untuk mendekatkan public
interest dan kebijakan publik yang dihasilkan, tetapi tidak dapat dipungkiri bahwa masih
terdapat permasalahan-permasalahan publik yang belum terselesaikan dengan baik.Minimal
ada tiga aspek yang belum optimal dalam kebijakan yang dihasilkan tersebut yaitu pelayanan
publik, permasalahan pembangunan, dan penggalian potensi daerah yang lebih optimal.Hasil
kajian ini menunjukkan dari 55 buah perda yang dihasilkan dalam periode 2006-2010 di
Kota Solok, semangat akuntabilitas cukup mewarnai perda yang dihasilkan walau hanya dua
buah saja seperti perda etika, pertanggungjawaban keuangan daerah.Sejak Tahun 2006
sampai dengan 2010 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat membuat perda sebanyak 6 buah
perda (10,90%) yang terkait dengan organisasi dan manajemen daerah.Produktifnya perda
yang dihasilkan di bidang ini terkait dengan penyesuaian yang dilakukan oleh pemerintah
Kota Solok dengan perubahan regulasi pemerintah pusat yang menyebabkan pemerintah
daerah mesti merespon dengan cepat perubahan tersebut untuk membentuk organisasi dan
manajemen pemerintah daerah.
Perda yang terkait dengan pajak dan retribusi dalam periodeisasi 2006-2010, sebanyak
15 buah perda (27,27%) yang terkait dengan retribusi banyak dihasilkan oleh pemerintahan
Kota Solok. Dari sekian banyak perda pajak dan retribusi tersebut, cukup signifikan retribusi
yang diberlakukan untuk pelayanan publik.Perda tersebut seyogyanya mesti selalu dievaluasi
agar tidak memberatkan dan membebani masyarakat, sehingga pemenuhan barang publik
dapat terpenuhi. Pengelolaan aset dan barang milik pemerintah Kota Solok juga coba sukses
dihasilkan oleh Pemko Solok, termasuk pada Tahun 2010 juga menelurkan perda tentang
penyertaan modal, tapi belum bisa diukur dampaknya terhadap peningkatan investasi di Kota
Solok.Dalam konteks ini transparansi dan akuntabilitas, Kota Solok sukses
memformulasikan kebijakan etika pemerintahan dan pertanggungjawaban pengelolaan
keuangan daerah. Dua perda ini bisa dijadikan best practice untuk menunjukkan innovative
public policy dalam konteks pemerintah daerah untuk lebih menggiatkan praktek good
governance dalam aras pemerintah daerah.
Pemerintahan Kota Solok dalam konteks partisipasi publik masih terkooptasi dengan
penglibatan masyarakat hanya pada membayar retribusi dalam peningkatan perbaikan
124
Innovative Governance
pelayanan publik kepada masyarakat oleh pemerintahan kota.Sementara di sisi lain,
Pemerintahan Kota Solok berupaya meningkatkan profesionalisme dan kompetensi seperti
perda tentang kepengurusan dan Kepegawaian PDAM Kota Solok.Disamping itu dari
responsivitas pemerintah dalam konteks demokrasi ini ditunjukkan dengan pemberian
bantuan kepada partai politik untuk lebih bergiat dalam aktivitas pendidikan politik dan
fungsi partai politik yang sesungguhnya untuk mengadvokasi pelbagai kepentingan
rakyat.Sementara lahirnya perda pajak dan retribusi yang baru merupakan bukti dari
ketanggapan pemerintahan Kota Solok untuk menggali potensi daerahnya lebih dalam lagi
untuk meningkatkan pembangunan.Dalam temuan penelitian ini, di Kota Solok juga
menunjukkan bahwa konsentrasi pemerintah daerah dalam menghasilkan perda selalu
berkutat pada hal retribusi dan pajak, APBD dan organisasi tata kerja, sedangkan hal-hal lain
seperti akuntabilitas, transparansi, pelayanan publik belum signifikan terlihat.
Gambar 2
Peta Peraturan daerahberdasarkan JenisUrusan
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
apbd
SOTK
Pajak/retribusi
lain-lain
Penutup
Proses kebijakan publik sangatlah kompleks, karena pada hakekatnya formulasi kebijakan
merupakan proses politik.Kebijakan publik seharusnya memang merupakan sarat akan
praktek good governance, tapi melaksanakannya bukanlah perkara yang mudah.Pemerintah
daerah menghadapi pelbagai halangan dan rintangan dalam merealisasikan kebijakan yang
dibutuhkan publik.Proses tawar menawar pelbagai kepentingan di arena politik daerah dan
nasional juga berpengaruh kepada alokasi APBD dan peraturan daerah yang
dihasilkan.Dalam struktur politik lokal tidak hanya kepala daerah yang mempunyai
kepentingan dalam formulasi kebijakan publik sebagai bentuk tanggungjawabnya.Tapi partai
politik yang duduk dalam DPRD pun juga mempunyai kepentingan yang sama dengan
kepala daerah.Dampaknya adalah rakyat menjadi kecewa karena kepentingan dan harapan
mereka dengan sistem yang dianggap lebih demokratis seperti era desentralisasi dan sistem
pemilihan kepala daerah ternyata belum mampu secara efektif dalam melahirkan kebijakan
publik yang berbasis good governance.Dalam konstelasi politik nasional keputusankeputusan daerah sangat bergantung pada keputusan oleh pusat, sehingga inisiatif dan
improvisasi kepala daerah untuk membuat kebijakan semakin berat karena pelbagai undang-
Innovative Governance
125
undang dan peraturan yang masih.Dan pada akhirnya kebijakan publik yang lahir masih
merupakan reaksi politik atas konfigurasi politik kontekstual yang ada saat itu.Artinya,
kebijakan publik yang dihasilkan bukan merupakan refleksi yang mendalam atas agenda
politik yang dibuatsebelumnya.Kebijakan yang dapat dihasilkan adalah kebijakan minim
polemik dan tidak banyak mendapat pertentangan sehingga model inkrementalis selalu
dominan dijadikan pendekatan dalam setiap proses kebijakan di daerah.Padahal, kebijakan
publik merupakan instrumen penilaian terhadap kinerja elitdaerah.Oleh karena itu sudah
semestinyalah kebijakan publik merupakan bentuk tanggung jawab pengambil keputusan
dalam mewujudkan proses demokrasi lokalyang lebih baik dan mesti disesuaikan dengan
kondisi realitas apakah dapat dilaksanakan pada masa yang akan datang.Kebijakan yang
lahir adalah atas interpretasi persoalan yang dihadapi oleh masyarakat, sehingga ia tidak
begitu saja ada sehingga kinerja pemerintahan daerah semakin baik ke depan.
Daftar Pustaka
Creswell, John W.2002.Research Design: Qualitative&Quantitative Approach.Jakarta: KIK
Press.
Dunn, William N. 1981. Public Policy Analysis; An Introduction. New Jersey: Prentice-Hall.
Dwiyanto,
Agus.2005.Mewujudkan
Good
Governance
Melalui
Pelayanan
Publik.Yogyakarta: Gadjah Mada Press.
Dye, T. R.1975.Understanding Public Policy.New Jersey: Printice Hall.
__________________.2007.Kinerja Tata Pemerintahan Daerah di Indonesia.Yogyakarta:
PSKK UGM&Partnership.
Frederickson, H.G. 1997. The spirite of Public Administration, San Francisco, CA: JosseyBass Publishers.
H, Soenarko SD. 2000. Public Policy; Pengertian Pokok untuk Memahami dan Analisa
Kebijaksanaan Pemerintah. Surabaya: Airlangga University Press.
Hayden, Goran & Julis Court.2002.Governance and development: world governance survey.
Discuccion paper I. New York: United Nation University.
Hidayat Syarif & Malik Gismar,Abdul.Good Governance vs shadow state dalam
penyelenggaraan pemerintah daerah. Jurnal Penelitian Politik LIPI. Vol 7 No 1 Tahun
2010.
Indiahono, Dwiyono.2009.Kebijakan Publik Berbasis Dynamic Policy Analysis.Yogyakarta:
Gava Media.
______________________.2009.Perbandingan Administrasi Publik.Yogyakarta: Gava
Media.
Jones, Charles O. 1977. An Introduction to The Study of Public Policy. California: Duxbury
Press.
Koeswara, Hendri.2010.Laporan Akhir Penelitian “Kongruensi Janji Politik, Kepala Daerah,
dan Kebijakan Publik Di Sumatera Barat”.Universitas Andalas.Tidak dipublikasikan.
Mariana, Dede. Transformasi Administrasi Negara. Bandung: Jurusan Administrasi Negara
FISIP Unpad.
Marshall, C. dan Rossman, G. B.1999.Designing Qualitative Research (3rd ed.).Thousand
Oaks, CA: Sage.
126
Innovative Governance
Mawhood, Philip (ed).1987.Local government in the third world: the experience of toprical.
Africa: John Wiley&sons.
Media Indonesia.8 November 2009:12.Pemda Minim Ciptakan Perda Pelayanan
Publik.Kennarton Hutasoit.
Media Indonesia.14 Desember 2009:9.Investasi Daerah Terkendala Izin dan
Infrastruktur.Faishol Taselan.
Narhasy, Syahrin. 2006. Kebijakan Publik. Yogyakarta: Mida Pustaka.
Nugroho D,Riant.2006.Kebijakan Publik untuk Negara-negara Berkembang. Jakarta:
Gramedia.
___________________.2008.Public Policy.Jakarta: Gramedia.
OECD/DAC.2004.Good practice paper in capacity development in public finance
management. 1st draft, DAC working party on aid effectiveness and donor practice.
July 2004.
Pierre, Jon & Peters, B. Guy.2000.Governance, Politics end the state.New York: St. Martin’s
Press, 2000.
Tiihonen, Seppo.2004.From governing to governance: a process of change. Tampere:
Tampere University Press.
Usman, Husnaini dkk.2003.Metodologi Penelitian Sosial.Jakarta: Bumi Aksara.
www.sumbarprov.go.id.20 Februari 2009.
www.kemitraan.or.id/govindex. 6 Januari 2010.
Zuhro, R. Siti.2010.Good Governance dan reformasi Birokrasi di Indonesia. Jurnal
Penelitian Politik LIPI. Vol.7 no.1 Tahun 2010.
Innovative Governance
127
Dinamika Politik dalam Kebijakan Anggaran
(Studi Kepentingan Politik Budget Actorsdalam Pembahasan
APBD Provinsi Jawa Timur 2010)
Hermanto Rohman
Abstrak:Provinsi Jawa Timur pada periode 2009-2014 dengan gubernur dan wakil
gubernur terpilih DR. H. Soekarwo (Pak Dhe Karwo) dan H. Saifullah Yusuf (Gus Ipul)
mengusung janji politik melalui jargon APBD untuk Rakyat. Namun data cukup
menunjukkan bahwa APBD untuk rakyat yang digagas pasangan terpilih tersebut belum
termanifestasikan pada kebijakan politik Anggaran APBD tahun 2010 tahun kedua pasca
mereka terpilih. Politik penganggaran Jawa Timur ternyata masih sangat konservatif
dengan belanja rutin atau tak langsung sebagai "panglima", sementara belanja langsung
atau pembangunan untuk kepentingan masyarakat sebagai "prajurit". Penelitian ini
bertujuan mengkaji permasalahan dinamika politik dalam reformasi penganggaran di
daerah. Fokuspenelitian proses pembahasan APBD provinsi Jawa Timur tahun 2010 yang
meliputi proses drafting atau penyusunan RAPBD serta proses pembahasan draf anggaran
(RAPBD) untuk dibahas bersama DPRD menjadi APBD. Fokus analisisnya adalah pada
dinamika politik dengan melihat modus kepentingan politik para budget actors serta pola
hubungan antara masing-masing budget actors dalam menjalankan kepentingannya.
Penelitian ini adalah jenis penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif yang
menggunakan model analisis interaktifMilesdanHuberman dalam analisis datanya.
Berdasarkan hasil temuan penelitian terdapat modus kepentingan politik para budget
actors (eksekutif maupun legislatif) dalam Kebijakan Anggaran terutama pada proses
pembahasan APBD Jawa Timur tahun 2010 yang terfragmentasi pada kepentingan dalam
penetapan target pendapatan anggaran dengan modus politic mark down dalam proyeksi
pendapatan, Politic mark up dalam belanja anggaran serta mentolerir adanya dana tidak
terserap melalui SILPA. Sedangkan kepentingan dalam penetapan belanja anggaran
terdapat modus peningkatan dana hibah dan bantuan sosial sebagai plafon politik bagi
anggota DPRD, serta modus memperbesar anggaran birokrasi dalam plafon anggaran
belanja langsung (belanja publik). Dalam modus kepentingan politik tersebut terdapat pola
hubungan keagenan antara budget actors dan berpeluang terjadinya negosiasi kepentingan
dalam anggaran
Kata Kunci: Kebijakan Anggaran, Politik Anggaran dan Teori Keagenan
Pendahuluan
Latar belakang
Pelaksanaan desentralisasi anggaran (melalui desentralisasi fiskal) sudah berjalan sejak
1999, dan mengalihkan kurang lebih 40% anggaran negara ke level daerah melalui dana
perimbangan. Namun yang masih menjadi persoalan krusial dalam politik anggaran adalah
otokrasi anggaran, yakni keterbatasan distribusi-alokasi anggaran pemerintah daerah ke
Innovative Governance
129
rakyat dan akses rakyat terhadap anggaran daerah. Hasil analisa Sekretariat Nasional Forum
Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Seknas FITRA), mayoritas anggaran pendapatan
belanja daerah (APBD) 2010 di semua provinsi di seluruh Indonesia yang terdiri dari 33
provinsi menunjukkan secara telanjang bulat bahwa porsi penggunaan anggaran lebih
banyak dihabiskan untuk memenuhi kepentingan birokrasi. Perinciannya adalah total belanja
birokrasi mencapai 66,11 persen yang mencakup belanja pegawai dan belanja barang dan
jasa, sedangkan 33,89 persen untuk belanja publik yang meliputi belanja modal, subsidi dan
belanja bantuan sosial.
Provinsi Jawa Timur pada periode 2009-2014 yang mengusung jargon APBD untuk
rakyat, ternyata secara postur anggaran menunjukkan bahwa APBD untuk rakyat belum
termanifestasikan atau belum nampak pada kebijakan politik anggatan pemerintahan daerah
Jawa Timur. Pada APBD 2010 penerimaan pendapatan daerah sekitar Rp 9,656 trilyun,
sementara belanja daerah sekitar Rp 9,95trilyun. Dari total belanja tersebutalokasi belanja
sebagian besar digunakan untuk kebutuhan birokrasi. Hal ini nampak untuk belanja tak
langsung atau lebih identik belanja rutin sekitar Rp 56,709 trilyun atau sekitar 59 % dan
sisanya sebesar Rp 4,081trilyun atau 41 % untuk belanja langsung atau belanja publik.
Akibatnya APBD 2010 dipastikan mengalami defisit sebesar Rp 300 milyar.
Dilihat dari angka tersebut sudah cukup menunjukkan bahwa paradigma politik
penganggaran daerah Jawa Timur masih sangat konservatif, yakni masih menempatkan
belanja rutin atau tak langsung sebagai "panglima", sementara belanja langsung atau
pembangunan untuk kepentingan masyarakat sebagai "prajurit", kenapa demikian?. Hal ini
akan terkait dengan dinamika politik reformasi penganggaran dan inilah yang akan menjadi
fokus analisis dalam penelitianini yaitu untuk mengetahui konteks situasi politik proses
penyusunan kebijakan anggaran yang berpihak pada rakyat terutama rakyat miskin
sebagaimana yang digariskan dalam visi pembangunan provinsiJawa Timur
Rumusan Masalah
Penelitian ini difokuskan pada dinamika politik pada kebijakan anggaran. Hal ini didasarkan
pemahaman bahwa kebijakan penganggaran adalah proses politik yang merupakan
pencerminan dari kekuatan relatif dari berbagai budget actors dengankepentingan atau
prefrensi berbeda terhadap outcomes anggaran. Dengan dasar pernyataan ini agar tulisan
mampu disajikan secara sistematik disusun rumusan masalah dalam bentuk pertanyaan
sebagai berikut : “ Bagaimanakah dinamika politik yang terjadi saat pembahasan kebijakan
APBD Propinsi Jawa Timur tahun 2010 dalammengalokasikan anggaran yang pro rakyat
(pro poor)?“
Untuk menjawab rumusan masalah diatas dapat diuraikan dalam operasional rumusan
masalah sebagai berikut:
1. Bagaimanakah modus kepentingan politikpara budget actors dalampembahasan kebijakan
anggaran (APBD) tahun 2010 ?
2. Bagaimana pola hubungan kepentingan antar budget actors dalampembahasan kebijakan
anggaran (APBD) tahun 2010?
130
Innovative Governance
Kerangka Teori
Teori tentang Anggaran dan Kebijakan Anggaran
Anggaran merupakan pernyataan resmi pemerintah tentang perkiraan penerimaan dan usulan
belanja pada tahun berjalan. Dengan kalimat lain, anggaran adalah sebuah rencana keuangan
yang mencerminkan pilihan kebijakan pemerintah, baik kebijakan sosial maupun ekonomi
(Aman Khan dan W. Bartley Hildreth 2002; Amina Salihu, 2005; Jae Shim dan Joel G.
Siegel 2005).Sebagai sebuah kebijakan, anggaran sebenarnya merupakan dokumen publik
kenyataanya anggaran adalah sesuatu yang tidak dapat disentuh (untouchable) oleh setiap
orang. Secara keilmuan, anggaran dimonopoli oleh ekonom, akuntan dan administrasi
publik, dan secara politik kebijakan anggaran didominasi oleh eksekutif dan legislatif.
Tampaknya anggaran merupakan produk teknokratik yang bekerja di ruang hampa politik.
Pandangan seperti itu juga mempengaruhi reformasi anggaran. Arus utama reformasi
anggaran didominasi oleh cara pandang institusionalis dan teknokratis, yang berupaya
membuat anggaran lebih ekonomis, efisien, akuntabel, perbaikan atau hanya berorientasi
pada anggaran yang lebih baik (Aaron Wildavsky, 1958, 1985). Karya klasik V.O. Key
(1940) maupun Aaron Wildavsky (1958 dan 1985) sudah mengingatkan bahwa reformasi
anggaran bukan sekadar membuat better budget, tetapi yang lebih penting harus melihat dimensi politik anggaran, terutama “siapa memperoleh apa” (who gets what). Pembicaraan
tentang “siapa memperoleh apa” itu mencakup dua fungsi anggaran, yakni distribusi dan
alokasi. Kedua fungsi ini tentu tidak hanya berbicara mengenai perhitungan secara
teknokratik, tetapi juga mengandung politik. Aaron Wildavsky (1961) mengingatkan kita
bahwa penganggaran lebih dari sekadar mengalasikan sumberdaya langka antara aktivitas X
dan Y, tetapi yang lebih penting adalah mempertemukan berbagai kebutuhan masyarakat
yang saling berbenturan melalui proses kompromi dalam proses politik. Dengan mengacu
pada asumsi tersebut, better budget seharusnya ditempatkan pada dimensi kesekian dalam
reformasi anggaran. Dimensi pertama yang harus ditekankan adalah “politik anggaran”,
terutama kebijakan (pilihan-pilihan politik) untuk alokasi dan distribusi anggaran kepada
publik.
Politik Anggaran dan Dinamika Politik dalam Kebijakan Anggaran
Politik adalah konsep yang terkait dengan kekuasaan (power). Politik anggaran adalah
pertarungan kekuasaan yang terjadi dalam proses anggaran, mulai dari perencanaan sampai
pengawasan anggaran. Pandangan tentang perspektif politik dalam penganggaran didasarkan
pernyataan yang muncul lebih dari enam puluh tahun lalu oleh V.O. Key yang
mengisyaratkan bahwa penganggaran memiliki satu masalah paling mendasar, yakni
keterbatasan sumber daya. Key (1940) mengajukan pertanyaan berikut: “on what basis shall
it be decided to allocate x dollars to activity A instead of activity B?” Keterbatasan
sumberdaya yang dimiliki menyebabkan proses pembuatan keputusan pengalokasian
menjadi sangat dinamis, terlebih lagi dalam kondisi di mana terdapat banyak pihak dengan
kepentingan dan preferensi yang berbeda (Rubin, 1993).
Menurut Von Hagen (2002) penganggaran terbagi ke dalam empat tahapan, yaitu
executive planning, legislative approval, executive implementation, dan ex post
accountability. Pada kedua tahapan pertama terjadi interaksi antara eksekutif dan legislatif
dan politik anggaran paling mendominasi, sementara pada (dua) tahap terakhir hanya
Innovative Governance
131
melibatkan birokrasi sebagai agent. Lupia & McCubbins (1994) menyatakan bahwa masalah
yang dihadapi legislatur dapat diartikan sebagai fenomena yang disebut agency problems.
Masalah keagenan paling tidak melibatkan dua pihak, yakni prinsipal, yang memiliki otoritas
untuk melakukan tindakan-tindakan, dan agen, yang menerima pendelegasian otoritas dari
prinsipal. Dalam konteks pembuatan kebijakan oleh legislatif, legislatur adalah prinsipal
yang mendelegasikan kewenangan kepada agen seperti pemerintah atau panitia di legislatif
untuk membuat kebijakan baru. Hubungan keagenan di sini terjadi setelah agen membuat
usulan kebijakan dan berakhir setelah usulan tersebut diterima atau ditolak.
Metode Penelitian
Pada penelitian ini digunakan jenis penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif. Dalam
penelitian ini difokuskan pada proses pembahasan Anggaran pro poor dalam APBD
provinsi Jawa Timur tahun 2010. Sumber data dalampenelitianinidibagimenjadidua,yaitu : 1)
Dataprimerdalam penelitian ini diperoleh melalui berbagaisumber, antara lain hasil
wawancara atau tanggapan dari informan yang terlibat dalam proses pembuatan kebijakan
anggaran seperti Anggota Badan Anggaran (Banggar), Tim Panitia Anggaran Daerah
(TPAD), serta anggota Fraksi di DPRD Provinsi Jawa Timur. Selain itu data primer ini juga
didapatkan dari hasil FGD/ diskusi kelompok terarah yang dilakukan bersama FITRA, LSM
peduli Anggaran seperti Lakspesdam NU dan para Akademisi yang tergabung dalam Pusat
Kajian Anggaran Daerah (PUSKAD). 2) Data sekunder diperoleh dari dokumen maupun
hasil laporan tertulis instansi terkait, pengumpulan literatur, karya-karya tulis serta peraturan
perundang-undangan khususnya Undang-undang tentang Pengelolaan Keuangan daerah
beserta Permendagri tentang pengelolaan keuangan daerah. Data Skunder ini bisa meliputi
dokumen-dokumen anggaran seperti Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah
(RPJMD) Provinsi Jawa Timur (2009-2014), Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD)
Provinsi Jawa Timur (2010), Nota Kesepakatan KUA dan PPAS 2010, Perda APBD tahun
2010 beserta penjabarannya, serta risalah/berita acara rapat-rapat paripurna pembahasan
RAPBD 2010. Datayangdiperolehpadapenelitianiniakan dianalisa dan diinterpretasikan,
analisis data yangdigunakan adalah model analisis kualitatifyang menurut Miles dan
Huberman(1992:16-19)
terdiri
dari
tigakomponen
yaitu;
1)
ReduksiData,
2)PenyajianData(DisplayData), 3) MenarikKesimpulan
Pembahasan
Proses Kebijakan Anggaran (APBD)
Praktek proses kebijakan APBD di Provinsi Jawa Timurdapat dilihat dalam dua proses yaitu
proses penyusunan RAPBD dan proses pembahasan draf APBD. Pada proses pembahasan
anggaran terutama pada proses drafting anggaran (penyusunan RAPBD) merupakan domain
eksekutif sepenuhnya dalam melaksanakan hak budget. Sementara hak budget DPRD pada
proses ini hanya sebatas pada saat menyusun Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan
Prioritas dan Plafon Anggaran sementara (PPAS). Pada proses penyusunan KUA dan PPAS
ini diajukan secara bersama-sama kepada DPRD hal ini didasarkan pada Permendagri No 59
tahun 2007. Ketentuan berbeda dengan Permendagri No 13 tahun 2006 dimana KUA dan
PPAS diajukan secara terpisah. Alasan dilaksanakan secara bersamaan didasarkan pada
upaya penyederhanaan dari proses, sehingga akan berdampak pada penyederhanaan waktu
pembahasan anggaran. Dari proses ini kemudian dilahirkan kesepakatan antara eksekutif
(Pemerintah provinsi) dengan Legislatif (DPRD), dalam bentuk nota kesepakatan KUA dan
132
Innovative Governance
PPAS yang kemudian akan menjadi dasar dalam menyusun Rencana Kerja Anggaran
masing-masing SKPD (RKA SKPD)
Persoalan yang muncul adalah pada penyusunan RKA SKPD yang menjadi domain
sepenuhnya eksekutif. Pada proses ini sesuai dengan Permendagri Nomor 13 tahun 2006
tidak memberikan ruang bagi keterlibatan DPRD untuk membahas RKA SKPD. Padahal
Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 pasal 11 ayat 4, mengamanatkan Rencana Kerja dan
Anggaran yang disusun SKPD disampaikan kepada DPRD untuk dibahas dalam
pembicaraan pendahuluan RAPBD. Ketentuan ini dikhawatirkan menyumbat saluran aspirasi
rakyat, yang seharusnya terakomodasi dalam Rencana Kerja Anggaran melalui program
kemiskinan dimana peran DPRD sebagai representasi dari rakyat tidak punya peran
mengawasi didalamnya. Kekawatiran ini bisa terjadi bila Eksekutif (masing-masing SKPD)
dalam menyusun Rencana Anggaran tidak pernah memperhatikan kepentingan rakyat
dengan tidak mengusung program yang benar-benar pro rakyat, artinya justru rencana kerja
anggaran lebih banyak di dominasi oleh program-program yan mengusung kepentingan
masing-masing SKPD atau kepentingan birokrasi semata.
Kekhawatiran ini cukup beralasan karena dalam proses penyesuaian Rencana Kerja
Anggaran (RKA-SKPD) apakah sudah sesuai apa tidak dengan KUA dan PPAS tidak
dibawah kontrol DPRD dalam hal ini masing-masing Komisi yang membidangi. Namun
proses kontrol penyesuaian ini adalah menjadi tugas Tim Anggaran Pemerintah Daerah
(TAPD) dan Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) yang keduanya merupakan unsur
dari pemerintah daerah. Pereduksian peran politik DPRD dalam proses penganggaran ini
akan berimplikasi pada upaya mejauhkan konsep anggaran sebagai wahana perebutan
sumber daya publik yang melibatkan kepentingan berbagai aktor dalam penentuan alokasi
anggaran. Artinya bahwa proses ini mereduksi anggaran yang mestinya merupakan produk
politik dalam kenyataannya dominan sebagai proses tehnokratis dimana peran eksekutif
dominan didalamnya.
Salah satu pendekatan yang banyak dipakai dalam memahami persoalan ini adalah
pendekatan pilihan publik (public choice), seperti yang diuraikan oleh Cullis dan Jones
(1998)29. Pendekatan pilihan publik melihat bahwa politik anggaran sebagai upaya
rekonsiliasi berbagai kepentingan yang beragam dan saling bertarung untuk memperebutkan
sumber daya yang terbatas melalui formulasi yang rasional yang dapat diterima oleh semua
pihak. Pendekatan ini melihat bahwa proses pengalokasian sumber daya publik yang terbatas
terhadap berbagai institusi dengan tujuan berbeda, lebih merupakan proses politik daripada
proses tehnokratis murni(Norton & Elson, 2002)30.
Selain itu dalam proses penganggaran ternyata tidak adanya proses yang menjamin
akses masyarakat dalam proses perencanaan dan pembahasan anggaran. Dalam Permendagri
Nomor 13 tahun 2006 maupun Permendagri Nomor 59 tahun 2007 terdapat pasal yang
mengarah pada akses dokumen anggaran kepada masyarakat namun hal itu masih belum
memadai. Pasal 103 yang menegaskan bahwa sebelum diserahkan kepada DPRD,
pemerintah daerah melalui sekretaris daerah sebagai ketua TAPD harus terlebih dahulu
29
30
Jhon Cullis dan Philip Jones, Public Finance and Public Choice, ( Oxford : Oxford University
Press, 1998)
Andy Norton & Diane elson, What’s Behind The Budget? Politics, Rights, and Accountability in
the Budget Process ( Overseas Development Institute, 2002)
Innovative Governance
133
mensosialisasikan RAPBD kepada masyarakat. Namun dalam ayat 3 terjemahan
SosialisasiRAPBD sebagaimana dimaksud pada ayat 2 bersifat memberikan informasi
mengenai hak dan kewajiban pemerintah serta masyarakat dalam pelaksanaan APBD tahun
anggaran yang direncanakan. Upaya revisi dilakukan melalui Permendagri Nomor 59 tahun
2007 melalui pasal 116 ayat (4A) yang mengharuskan Pemda mengimformasikan Perda
APBD. Proses ini justru terkesan sebagai upaya mereduksi makna partsipasi masyarakat
dalam pembahasan RAPBD dari memberikan masukan, kenyataannya hanya sebatas
mendapatkan informasi.
Kepentingan Politik Dalam Proyeksi Pendapatan dan Pembiayaan Daerah
1. Political Mark Down dalam memproyeksikan Pendapatan
Dalam RAPBD Jawa Timur tahun 2010 yang diajukan kepada DPRD melalui
penyampaian Nota Keuangan oleh Gubernur Jawa Timur tertanggal 19 oktober 2009
diproyeksikan bahwa pendapatan daerah diperkirakan sebesar Rp. 7.070.149.968.453,
yang bersumber dari; PAD Rp. 4.843.245.172.239, dana Perimbangan Rp.
2.214.004.796.214, lain-lain pendapatan yang Sah Rp. 12.900.000.000. Sedangkan
Belanja daerah diproyeksikan sebesar Rp. 7.344.261.933.930. Dari proyeksi ini terjadi
defisit anggaran sebesar Rp. 274.111.965.477,-dengan harapan ini bisa ditutup dari
pembiayaan daerah. Sebagai gambaran pada RAPBD 2010 penerimaan pembiayaan
diperkirakan sebesarRp. 305.852.600.000 yang berasal dari SILPA. Sedangkan
pengeluaran pembiayaan diperkirakan sebesar Rp. 31.740.634.523,- sehingga jika
dikurangkan akan diperoleh pembiayaan neto sebesar Rp. 274.111.965.477 yang ini
kemudian akan digunakan untuk menutup defisit anggaran. Jika dilihat dari angka
tersebut pertumbuhan proyeksi pendapatan pada RAPBD tahun 2010 memang mengalami
kenaikan jika dibandingkan pada APBD tahun 2009 namun sebenarnya proyeksi tersebut
masih dibawah APBD 2009 maupun 2008. Dari rasionalisasi diatas patut diduga bahwa
Pemerintah daerah provinsi Jawa Timur dalam menetapkan proyeksi pendapatan daerah
masih jauh dari potensi sebenarnya dan dilakukan politic mark down pendapatan.
Politic Mark Down dalam proyeksi pendapatan yaitu eksekutif mengusulkan target
yang lebih rendah (asas minimal) pada pendapatan daerah agar ketika realisasi
dilaksanakan, target tersebut lebih mudah dicapai. Hal ini dilakukan dengan harapan dari
potensi sebenarnya ternyata terdapat selisih anggaran yang digunakan untuk menutup
target apabila tidak tercapai. Sebagaimana disebutkan proyeksi pendapatan daerah pada
RAPBD 2010 diperkirakan sebesar Rp. 7 Trilyun, padahal bila proyeksi pendapatan
diasumsikan sama dengan tahun sebelumnya 2009 maka ada selisih sekitar Rp. 7,5
Milyar. Artinya proyeksi (target) pendapatan diminimalisir dari potensi sebenarnya.
Sedangkan potensi sebenarnya memungkinkan total pendapatan daerah asumsi optimis
dan progresifnya adalah Rp. 8,5 Trilyun
2. Mentolerir dana tidak terserap melalui SILPA
Kepentingan politik lain yang berkenaan dengan anggaran adalah dengan menerapkan
defisit anggaran di satu sisi, disisi lain merencanakan SILPA dalam menutup defisit
tersebut. Sebagaimana disampaikan dalamNota Keuangan oleh Gubernur Jawa Timur
tertanggal 19 oktober 2009 bahwa APBD 2010 dari proyeksi ini terjadi defisit anggaran
sebesar Rp. 274.111.965.477,- yang harapannya nanti bisa ditutup dari pembiayaan
daerah. Sebagai gambaran bahwa pada RAPBD 2010 penerimaan pembiayaan
134
Innovative Governance
diperkirakan sebesarRp. 305.852.600.000 yang berasal dari SILPA. Sedangkan
pengeluaran pembiayaan diperkirakan sebesar Rp. 31.740.634.523,- sehingga jika
dikurangkan akan diperoleh pembiayaan neto sebesar Rp. 274.111.965.477 yang ini
kemudian akan digunakan untuk menutup defisit anggaran.
Karena adanya politic mark down dalam pendapatan berpotensi pos penerimaan yang
sangat terbatas sementara politic mark up dalam belanja akan berpotensi memperbesar
belanja akibatnya terjadi penerimaan yang lebih kecil dari belanja. Pada kondisi inilah
kemudian terjadi defisit dalam pembiayaan dan mekanisme pengelolaan pembiayaan
yang defisit ini adalah dengan mengambil dari SILPA neto anggaran tahun sebelumnya.
Keberadaan SILPA seolah-olah menjadi mekanisme penganggaran yang direncanakan.
Dalam RAPBD tahun 2010 pendapatan daerah diproyeksikan sebesar Rp.
7.070.149.968.453, sedangkan Belanja daerah diproyeksikan sebesar Rp.
7.344.261.933.930. Dari proyeksi ini terjadi defisit anggaran sebesar Rp.
274.111.965.477,- yang harapannya nanti bisa ditutup dari pembiayaan daerah yang
diperkirakan sebesarRp. 305.852.600.000 yang berasal dari SILPA. Proyeksi SILPA
inipun menimbulkan kecurigaan karena bila mengikuti tren SILPA sebelumnya selalu
tinggi seperti data SILPA tahun 2006 sebesarRp 847 M, SILPA tahun 2007 sebesar Rp.
1,279 T, SILPA tahun 2008 sebesarRp. 2,061 T, dan SILPA tahun 2009 sebesar 1,931 T.
Kalangan DPRD Jatim prihatin APBD yang tidak terserap untuk pembangunan alias
nganggur pada 2010 lalu. Sebab dana yang masuk sisa lebih pembiayaan anggaran
(SILPA) tersebut nilainya kelewat besar, yaitu Rp 1,4 triliun. Berdasarkan kenyataan ini
masalah SILPA dalam APBD bukan hanya berdampak negatif bagi ekonomi daerah tetapi
juga bagi pembangunan nasional secara keseluruhan.
Kepentingan Politik dalam Belanja Anggaran Daerah
Pada proyeksi Belanja daerah tahun 2010 sebesar Rp. 7.344.261.933.930 ,- dengan
komposisi cukup baik dibanding tahun-tahun sebelumnya, belanja tidak langsung sebesar Rp
3.591.213.476.857, atau 49 persen dari total belanja dan belanja langsung sebesar Rp
3.753.048.457.073 atau 51 persen dari total belanja. Pada tahun-tahun sebelumnya trend
alokasi belanja daerah pada alokasi belanjatidak langsung selalu mendominasi jika
dibandingkan dengan belanja langsung. Artinya dari alokasi belanja daerah yang bisa
dinikmati secara langsung oleh masyrakat melalui program atau kegiatan masih kalah
dengan belanja yang dikelola oleh birokrasi untuk belanja rutin mereka. Dalam kondisi ini
ada beberapa hal yang menjadikan belanja tidak langsung selalu mendominasi dan ini
tentunya tidak lepas dari beberapa kepentingan politik dalam anggaran yang dapat dijelaskan
sebagai berikut.
1. Political Mark Up dalam Belanja Gaji dan tunjangan PNS
Politic Mark Up dalam belanja yaitu eksekutif mengusulkan belanja yang besar dan jauh
dari kondisi sebenarnya. Hal ini dilakukan dengan harapan selain sebagai upaya
pemenuhan kepentingan individu yang berpotensi korupsi juga bisa sebagai upaya untuk
memperbesar dana yang tidak terserap dalam realisasi anggaran akibatnya berdampak
pada SILPA dalam anggaran. Fakta ini salah satunya dapat dilihat pada proyeksi Belanja
gaji dan tunjangan PNS tahun 2010 sebesarRp. 1,540,134,332,900, sementara proyeksi
Anggaran pendapatan dari DAU yang semestinya di dalamnya adalah varibel untuk gaji
Innovative Governance
135
dan tunjangan PNS malah diproyeksikan kecil yaitu sebesar Rp 1,3 Trilyun. Jadi ada
kemungkinan mark Up dalam proyeksi belanja terutama dalam belanja gaji dan tunjangan
PNS.
2. Dana “Plafon Politik”melalui bantuan hibah
Selain dalam proyeksi belanja pegawai, dalam belanja tidak langsung yang berpotensi
terjadi permainan politik dalam anggaran adalah pada belanja Hibah dan bantuan sosial.
DalamRAPBD tahun 2010 pemerintah memproyeksikan bantuan Hibah
sebesarRp.216.470.000.000. Sementara bantuan sosial diproyeksikan sebesarRp.
39.200.000.000. Jika di bandingkan dengan anggaran sebelumnya tahun 2009 proyeksi
belanja hibah dan bantuan sosial ini sangat kecil. Pada alokasi belanja hibah terjadi
peningkatan dari Rp. 216 M menjadi 682 M setelah APBD tahun 2010 ditetapkan.
Berdasarkan Permendagri No 59 tahun 2007 dijelaskan belanja hibah diperuntukkan bagi
perusahaan daerah, masyarakat dan organisasi kemasyrakatan yang secara spesifik
peruntukannya. Belanja hibah dalam hal ini diberikan secara selektif dengan
mempertimbangkan kemampuan keuangan daerah dan ditetapkan dalam keputusan
kepala daerah.
Pada RAPBD 2010 item belanja hibah diperuntukkan bagi perbaikan rumah kumuh
sebesar Rp 59.805.000.000 yang dilaksanakan dengan kerjasama dengan Kodam. Selain
juga terdapat item dana Hibah untuk Antisipasi Penganggaran yang belum dirinci dengan
nilai sebesar Rp. 12.625.000.000. Belanja hibah yang lain diperuntukkan bagi
pemberdayaan koperasi sebesar Rp. 30 Milyar, untukPertanian Rp. 20 Milyar,Kesehatan
sebesar Rp. 2,5 Milyar.
Pengelolaan bantuan hibah dalam praktiknya selama bisa disalurkan baik
kemasyarakat maupun organisasi kemasyarakatan harus didasarkan pada rekomendasi
dari anggota DPRD. Pada kasus kebijakan pengelolaan dana hibah pada RAPBD Jawa
Timur tahun 2010 untuk perbaikan rumah kurang layak huni yang dikelola Kodam
menimbulkan sorotan dari fraksi di DPRD, ini tentunya akan sangat merugikan posisi
anggota DPRD karena mereka tidak mempunyai peran dan keterlibatan secara langsung
didalamnya.
Sementara kalangan politisi di DPRD berkepentingan terhadap bantuan hibah demi
untuk mendekatkan diri pada masyarakat terutama konstituennya. Pengalaman
penyaluran dana Hibah melalui program P2SEM yang dilakukan kepada LSM maupun
Organisasi kemasyarakatan atau CV pemerintah sebagai penyalur mensyaratkan pihak
penerima yang ditunjukkan harus menunjukkan bukti rekomendasi dari anggota DPRD.
Menurut keterangan dari Kepala Bapemas Totok Soewarto mengungkapkan bahwa setiap
Lembaga penerima hibah yang berada di konstituen anggota dewan membuat dan
mengajukan proposal yang menjadi kebutuhan di daerahnya. Proposal tersebut kemudian
di rekomendasi oleh anggota dewan setempat dan proposal tersebut kemudian
dikumpulkan di Sekretariat DPRD Jawa Timur (Sekwan). Kepala Badan Perencanaan
Pembangunan Provinsi (Bappeprov) Jatim, Hadi Prasetyo mengungkapkan bahwa
Rekomendasi tersebut diperlukan karena Pemprov membutuhkan dasar hukum untuk
mencairkan dana.
136
Innovative Governance
Dengan mengacu pada pemahamantersebut dana hibah tidak lepas dari kepentingan
anggota DPRD. Oleh karena itu DPRD selalu mengupayakan peningkatan dana hibah
dalam kebijakan anggaran. Sebagai gambaran bahwa pada anggaran tahun 2007 alokasi
bantuan hibah sangat kecil sementara itu peningkatan yang drastis terjadi pada tahun
2008 menjadi sekitar Rp 1,2 trilyun pada tahun 2009 mengalami penurunan lagi baru
pada proyeksi RAPBD tahun 2011 mengalami peningkatan secara signifikan menjadi Rp
1 trilyun. Meningkatnya alokasi dana hibah pada tahun 2008 tidak lepas dari kepentingan
dari anggota DPRD untuk menghadapi pemilu 2009.
3. Prioritas belanja daerah habis tersedot untuk belanja birokrasi
Pada alokasi belanja langsung jika dibanding tahun sebelumnya belanja langsung pada
tahun 2010 mengalami kenaikan alokasi yang cukup signifikan yakni Rp
3.753.048.457.073 atau naik dibanding tahun 2009 Rp 3.339.285.139.690 dan tahun 2008
sebesar Rp 2.317.606.024.778.Naiknya belanja daerah, mestinya memberikan anginsegar
bagi rakyatdalam bentuk adanya penambahan alokasi yang mengarah langsung pada
kebutuhan masyarakat. Faktanya, kenaikan belanja justru lebih mengakomodir
kepentingan birokrasi daerah.
Dalam RAPBD tahun 2010 provinsi Jawa Timur persoalan ini menjadi sorotan dalam
pandangan umum Fraksi DPRD (Fraksi PKB) sebagai contoh dinas Koperasi dan UKM
belanja perjalanan dinas pada tahun 2010 mencapai Rp. 13. 318.750 dari total belanja
sebesar Rp. 92.057.410.000, sementara belanja alat tulis kantor juga mencapai
Rp.993.680.638. Begitu juga di dinas kebudayaan dan pariwisata biaya perjalanan dinas
Rp. 8.075.680 dan belanja alat tulis kantor mencapai Rp. 434.221.000 serta usulan
belanja modal Note book di dinas pendidikan sebesar Rp.492 juta. Ini adalah beberapa
contoh pemborosan atau praktik maksimalisasi belanja yang dilakukan oleh eksekutif
(Risalah Rapat Paripurna Pembahasan RAPBD 2010).
Sementara Fraksi PAN juga menyoroti terdapat Belanja pegawai dalan belanja
langsung yang cukup tinggi mencapai 17, 84 % dari plafon belanja langsung, memang hal
ini diperkenankan dalam permendagri no 13 tahun 2000 dan Permendagri no 25 tahun
2009 namun perlu ada batasan supaya tidak mengurangi kebocoran terselubung yaitu
dengan membatasi seorang PNS tidak boleh mendapatkan honorarium lebih dari 2 (dua)
kegiatan Belanja perjalanan dinas di setiap SKPD. Bahkan Fraksi PAN mengkhawatirkan
tema RKPD tahun 2010 yang diusung adalah “ Pemulihan Perekonomian Jawa Timur
dalam rangka meningkatkan kemakmuran rakyat” ini akan menjadi hanya tinggal tema,
kenyataannya dari 3,753 trilyun rupiah jumlah plafon belanja langsung sejumlah lebih
dari Rp. 700 M atau 20 % tidak dinikmati rakyat dan kembali ke eksekutif (Risalah Rapat
Paripurna Pembahasan RAPBD 2010).
Berdasarkan pembahasan tersebut modus kepentingan politik dalam belanja anggaran
daerah dilakukan baik oleh eksekutif, legislatif, maupun bersama-sama antara legislatif
dengan eksekutif. Pada Political Mark Up Belanja terutama belanja gaji dan tunjangan
PNS, pemerintah daerah melalui birokrasi sebagai budget actors mempunyai andilbesar
didalamnya. Persoalan ini didorong oleh anggapan eksekutif/birokrasi adalah pelaksana
semua fungsi pemerintah daerah dan berhubungan langsung dengan masyarakat dalam
waktu sangat lama. Implikasinya eksekutif memiliki kecenderungan mengusulkan
anggaran belanja yang lebih besar dari yang aktual terjadi saat ini (asas maksimal).
Innovative Governance
137
Modus mark up belanja gaji tidak lepas dari kepentingan eksekutif untuk menghimpun
dana cadangan dari dana yang tidak terserap realisasi belanja pegawai sehingga akan
menjadi pundi SILPA bagi daerah. Modus ini berpeluang terjadi bila kesenjangan
informasi antara eksekutif dengan legislatif terutama berkenaan dengan data pegawai dan
bila ini terjadi maka akan berpengaruh juga pada berkurangnya alokasi dana untuk rakyat.
Sementara modus belanja bantuan hibah dan bantuan sosial actor yang dominan
berperan adalah anggota DPRD atau legislators. Bantuan hibah merupakan dana politik
bagi para legislators untuk dipilih kembali pada pemilu berikutnya. Semakin mendekati
momen politik seperti pemilu belanja hibah dan bantuan sosial ini trennya akan semakin
meningkat. Dalam jangka panjang melalui bantuan hibah ini legislators ingin
memaksimumkan utilitasnya dihadapan konstituen, dalam jangka pendek bantuan hibah
ini menjadi pundi dana politik sehingga rawan terjadi political corruption atas anggaran.
Modus ini di dorong oleh keunggulan kekuasaan (discretionary power) yang dimiliki oleh
legislatif, sehingga legislatif punya bergaining kuat dalam negosiasi dalam menentukan
alokasi anggaran ini.
Sedangkan pada peningkatan belanja birokrasi dalam belanja daerah/belanja publik
modus kepentingan anggaran dilakukan bersama-sama baik antara pihak eksekutif dengan
legislatif. Legislatif atau politisi menggunakan pengaruh dan kekuasaan untuk
menentukan alokasi sumberdaya, yang akan memberikan keuntungan pribadi kepada
politisi tersebut, pengalokasian sumberdaya ke dalam belanja publik dominan
dipengaruhi motivasi dan peluang untuk mendapatkan insentif korupsi. Seorang politisi
yang berpengaruh cenderung mendukung proyek tertentu bukan karena prioritas atas
kegiatan tersebut, tetapi karena suap yang akan diperoleh. Hal ini terjadi karena capital
spending is highly descretionary, para politisi akan cenderung membuat keputusankeputusan terkait dengan (1) besaran anggaran investasi publik, (2) komposisi anggaran
investasi publik tersebut, (3) pemilihan proyek-proyek khusus dan lokasinya, dan (4)
besaran rancangan setiap proyek investasi publik. Keputusan tersebut terkait dengan
pemberian kontrak kepada pihak luar, yang dapat menghasilkan aliran rente berupa
commissions. Akibatnya anggaran pengadaan barang dan jasa menjadi besar
komposisinya dalam anggaran publik karena ini akan terkait dengan tender yang
berimplikasi fee/ komisi dari rekanan.
Sementara bagi eksekutif dalam hal ini juga punya kepentingan untuk melakukan
lucrative opportunities (peluang untuk mendapatkan keuntungan pribadi) yang besar
dengan cara belanja barang atau pelayanan untuk program-program yang sulit untuk
dimonitor orang lain yaitumengupayakan supaya tidak banyak atau tidak ada orang yang
memahami program atau barang tersebut. Dalam praktiknya belanja perjalanan dinas,
belanja alat tulis kantor, belanja pengadaan barang bertehnologi tinggi seperti komputer,
netbook ini adalah belanja yang favorit untuk selalu dianggarkan oleh eksekutif jika
dibandingkan pada belanja pendidikan maupun kesehatan.
Hubungan Keagenan Antara Eksekutif dan Legislatif
Dalam Proses penyusunan anggaran (APBD) diawali dari rencana pelayanan yang akan
diberikan oleh pemerintah daerah. Pemilihan pelayanan (dalam bentuk kegiatan)
direncanakan secara bersama-sama dengan inisiatif terbesar ada di pihak eksekutif.
Berdasarkan Permendagri Nomor 13 tahun 2006 sebagaimana diubah dalam Permendagri
138
Innovative Governance
Nomor 59 tahun 2007 bahwa Eksekutifmenyusun Kebijakan Umum APBD (KUA) dan
Prioritas dan Plafon anggaran Sementara (PPAS) yang merupakandokumen yang memuat
kebijakan bidang pendapatan, belanja dan pembiayaan serta asumsi yang mendasarinya
untuk periode 1(satu) tahun.
Pada tahapan ini eksekutif memiliki kesempatan dan keleluasaan untukmengutamakan
kepentingannya. Eksekutif akan mengajukan anggaran yang dapat memperbesar kepentingan
kelompoknya dalam hal ini birokrasi, baik dari segi finansial maupun nonfinansial. Eksekutif
akan memiliki kecenderungan mengusulkan anggaran belanja yang lebih besar dari yang
aktual terjadi saat ini (asas maksimal). Seperti dengan memperbesar anggaran untuk Gaji dan
tunjangan PNS, memperbesar anggaran untuk belanja untuk pegawai dan personalia, serta
memperbesar peluang untuk pengadaan barang dan jasa. Semangat memperbesar
anggaranini didasari oleh anggapan bahwa eksekutif merupakan pelaksana semua fungsi
pemerintah daerah dan berhubungan langsung dengan masyarakat dalam waktu sangat lama.
Disisi lain eksekutif akan cenderung mengusulkan target yang lebih rendah (asas
minimal) pada saat mengusulkan pendapatan hal ini dilakukan agar realisasi mudah
dilaksanakan dan target tersebut lebih mudah dicapai. Pada proses ini yang terjadi eksekutif
akan melakukan political mark down pada pendapatan, yaitu proyeksi yang akan datang
direndahkan dari potensi sebenarnya. Dengan harapan dari potensi sebenarnya terdapat
selisih anggaran yang digunakan untuk menutup target apabila tidak tercapai.
Sementara itu DPRD sebagai prinsipil meskipun tidak terlibat andil besar dalam
penyusunan RKA-SKPD, namun eksekutif dalam menetapkan usulannya tersebut akan
berhadapan dengan keunggulan kekuasaan (discretionary power) yang dimiliki oleh
legislatif. Pada momen ini DPRD/ legislators menggunakan kesempatan untuk mengegolkan
kepentingannya yaitu ingin dipilih kembali dalam pemilu berikutnya . Pada kondisi ini
legislator DPRD akan berusaha untuk mempengaruhi agennya (birokrat) dalam
memaksimumkan anggaran untuk memuluskan jalan agar terpilih kembali dalam pemilu
berikutnya. Agar terpilih kembali, legislators mencari program dan projects yang
membuatnya populer di mata konstituen supaya konstituen bisa memaksimumkan
utilitasnya. Salah satu upaya yang dilakukan DPRD dalam proses ini adalah mendorong agar
eksekutif mengajukan anggaran yang mudah diserap oleh konstituennya dan tampa melalui
birokrasi yang rumit, dan ini salah satunya dengan membuat program yang dialokasikan
melalui bantuan hibah.
Pada kondisi ini memungkinkan terjadi kesepakatan atau negosiasi antara Eksekutif
maupun legislatif dalam mengegolkan kepentingannya masing-masing. Fenomena ini akan
menjadikan budget actors berpotensi melahirkan prilaku yang opportunistik dan moral
hazard dalam merealisasikan self interesnya.
Kesimpulan
Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan oleh peneliti, setelah dilakukan identifikasi
fakta, verifikasi dan validasi serta interpretasi dan analisis terhadap hasil penelitian, maka
dapat disimpulkan bahwa ;
Pertama, filosofi APBD Provinsi Jawa timur tahun anggaran 2010 sebenarnya
merupakan hal yang sangat ideal karena target APBD tahun 2010 berusaha untuk
menciptakan keseimbangan dan keserasianantara kebutuhan belanja daerah dan sumber
Innovative Governance
139
penerimaan daerah untuk menciptakan anggaran pro rakyat. Namun, dalam prakteknya pada
proses pembahasan APBD tahun 2010 masih ditunggangi oleh kepentingan politik para
budget actors baik dari lembaga legislatif maupun lembaga eksekutif.
Kedua, kepentingan politik para budget actors (eksekutif maupun legislatif) dalam
proses pembahasan terfragmentasi pada kepentingan dalam penetapan target pendapatan
anggaran, kepentingan dalam penetapan belanja anggaran yang melahirkan modus-modus
kepentingan politik budget actors didalamnya.
Ketiga, terdapat pola hubungan keagenan antara legislatif dengan eksekutif, eksekutif
sebagai agen yang mempunyai akses informasi yang banyak dalam memutuskan proyeksi
anggaran maka berkepentingan meminimalkan pendapatan dengan harapan lebih mudah
mencapai target dan memaksimalkan belanja untuk peningkatan kepentingan program dan
kesejahteraan birokrasi. Sedangkan Legislatif sebagai prinsipil memiliki keunggulan
kekuasaan (discretionary power) menetapkan usulan anggaran eksekutif. Hubungan
keagenan antara eksekutif dan legislatif berpotensi untuk terjadinya negosiasi kepentingan
dalam anggaran yang berdampak pada perilaku oportunistik atau moral hazard dalam
anggaran yang akan berdampak dan berpotensi terjadi korupsi dalam anggaran.
Keempat, perubahan peraturan atau permendagri justru memberikan peluang yang
terbuka untuk semakin meningkatnya ruang bantuan hibah karena menghapus ketentuan
bahwa hibah baru bisa dianggarakan kalau belanja urusan wajib sudah dicukupi. Padahal
adanya ruang kemudahan dalam menganggarkan bantuan hibah ini akan berpotensi sebagai
lahan negosiasi kepentingan dalam anggaran.
Saran
Dari kesimpulan yang didapatkan dari interpretasi dan analisis data yang dilakukan penulis,
maka dalam penelitian ini penulis mengajukan beberapa saran, baik untuk pemerintah dalam
hal ini eksekutif dan legislatif, masyarakat dalam proses kebijakan anggaran. Saran – saran
yang dapat penulis sampaikan dalam hasil penelitian ini adalah; Pertama, meminimalisir
peluang adanya modus kepentingan politik yang berdampak merugikan masyarakat dalam
proses kebijakan anggaran maka pemerintah perlu membuat pengaturan dalam Undangundang mengenai pengelolaan dan pengawasan dana SILPA, penentuan rasio yang jelas
mengenai belanja untuk honorarium pegawai dalam anggaran, penentuan batas rasio belanja
bantuan sosial dan hibah. Kedua, eksekutif dan legislatif dalam proses penganggaran
hendaknya mengedapankan prinsip transparansi dan accountabilitas dengan selalu terbuka
terhadap data-data atau informasi yang menjadi dasar penganggaran, serta prinsip partisipasi
dengan selalu melibatkan peran dan akses masyarakat didalam proses anggaran. Ketiga,
masyarakat sipil perlu memgawasi setiap momen pembahasan dan penetapan anggaran,
terutama untuk memperbaiki estimasi belanja dan kalau perlu masyarakat membuat simpulsimpul advokasi dalam anggaran.
140
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Abers, R. (2000) Inventing Local Democracy.Grassroots Politics in Brazil, London:
LynneRienner Publishers
Ablo, Emmanuel & Ritva Reinikka. 1998. Do budget really matter? Evidence from public
spending on education and health care in Uganda. World Bank, Policy Research
Paper 1926
Abdullah, Syukriy. 2004. Perilakuoportunistik legislatif dalam penganggaran daerah:
Pendekatan principal-agent theory. Makalah disajikan pada Seminar Antarbangsa di
Universitas Bengkulu, Bengkulu, 4-5 Oktober 2004.
Andvig, Jens Chr., Odd-Helge Fjeldstad, Inge Amundsen, Tone Sissener & Tina Søreide.
2001. Corruption A Review of Contemporary Research. Chr. Michelsen Institute
Development Studies and Human Rights Report R 2001: 7. Web: http//www.cmi.no.
Abed, George T. & Sanjeev Gupta (eds.). 2002. Governance, Corruption, &
EconomicPerformance. Washington, D.C.: International Monetary Fund.
Bohman,J. (1996). Public Deliberation: Pluralism, Complexity and Democ- racy.Cambridge,
MA: MIT Press.
Bird, R. dan Vaillancourt, F. eds. (2000), Desentralisasi Fiskal di Negara-negara
Berkembang, Jakarta: Gramedia.
Bandung Institute for Government Studies, 2003, Seminar Budget Transparancy, Kerjasama
BIGs dan FITRA, 22-25 september
Carr, Jered B. & Ralph S. Brower. 2000. Principled opportunism: Evidence from the
organizational middle. Public Administration Quarterly (Spring): 109-138.
Christensen, Jorgen Gronnegard. 1992. Hierarchical and contractual approaches to budgetary
reform. Journal of Theoretical Politics 4(1): 67-91.
Colombatto, Enrico. 2001. Discretionary power, rent-seeking and corruption. University di
Torino & ICER, working paper.
Elgie, Robert & Erik Jones.2000.Agents, Principals and the Study of Institutions:
Constructing a Principal-Centered Account of Delegation. Working documents in the
Study of European Governance Number: 5. Center for the Study of European
Governance (CSEG).
Fozzard, A. (2001),, “The Basic Budgeting Problem: Approaches to Resource
Allocationinthe Public Sector and their Implications for Pro-Poor Budgeting”, ODI
Working Paper147.
Friedmann,
John
,1992,
Empowerment:
:
The
Politics
of
Alternative
Development,Cambridge: Blackwell, 1992, hal. 59.
Falk,Stefano dan Saphiro,Isaac ,1999, A Guide to Budget Work : A Systematic Overview
ofThe Different Aspects of Effective Budget Analysis,
Garamfalvi, L. 1997. Corruption in the public expenditures management process.
Paperpresented at 8th International Anti-Corruption Conference, Lima, Peru, 711September.http://www.transparency.org/iacc/8th_iacc/papers/garamfalvi/garamfalvi
.html
Gilardi, Fabrizio. 2001. Principal-agent models go to Europe: Independent regulatory
agencies as ultimate step of delegation. Paper presented at the ECPR General
Conference, Canterbury (UK), 6-8 September 2001.
Groehendijk, Nico. 1997. A principal-agent model of corruption. Crime, Law & Social
Change 27: 207-229.
Innovative Governance
141
Hambleton, R. (2004), “Beyond New Public Management, City Leadership:
DemocraticRenewal and the Politics of Place”, Paper to the City Futures
InternationalConference, Chicago, Illinois, USA, 8-10 July.
Helmi Fuadi , Ahmad, cs , 2002, Memahami anggaran publik , IDEA Press, Yogjakarta
Johnson,Craig dan Daniel Start (2001), Rights, Claims and Capture: Under- standing
thePolitics of Pro-poor Policy, London: Overseas Develop- ment Institute.
Keefer, Philip & Stuti Khemani. 2003. The political economy of public
expenditures.Background paper for WDR 2004: Making Service Work for Poor
People. The WorldBank
Kumpulan Modul Pendidikan Politik Anggaran Bagi Warga 2006
Leach, Robert dan Janie Percy-Smith (2001), Local Governance in Britain, New York,
London: Palgrave
Lupia, Arthur & Mathew McCubbins. 1994. Who controls? Information and the structure of
legislative decision making. Legislative Studies Quarterly 19(3):361-384.
Lupia, Arthur & Mathew McCubbins. 2000. Representation or abdication? How citizens use
institutions to help delegation succeed. European Journal of Political Research 37:
291-307.
Moore, M. and Putzel, J. (2000) ‘Thinking Strategically About Politics and Poverty’,
IDSWorking Paper 101.
Mastuti , Sri ,2007 ,“Dampak Anggaran Netral Gender” dalam Sri Mastuti, et..al,
AnggaranResponsif Gender Konsep dan Aplikasi, Jakarta: CiBa
Mitchell, Deborah. et. al, (1994), Targeting Welfare, The Economic Record, Vol. 70. No.
210,September.
Misch, Florian and Wolff, Peter, 2006, Pro-Poor Budgeting for PRSP
Implementation,Workshop on:Public Expenditure and Service Delivery in Africa:
Managing Public Expenditure to Improve Service Quality and Access, Lusaka Zambia
Priyanto, 2006,Mendorong Partisipasi Publik dalam Transparansi APBD
Ross, Michael, 2005,Is Democracy Good for the Poor?, UCLA Department of Political
Science,USA
Robinson, Mark (2006), “Budget Analysis and Policy Advocacy: The Role
ofNongovernmental Public Action”, IDS Working Papers 279.
Ross, Stephen A. 1973. The economic theory of agency: The principal’s problem.
AmericanEconomic Review 63(2): 134-139.
Ramai-ramai Menjarah Uang rakyat, Kompas 9 maret 2002
Sarvananthan, Muttukrishna,200,The Government Budget: A critical appraisal withreference
to transparency and Accountability, Pathfinder Foundation, Sri Lanka
Santos, B. (1998) “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a ResdributiveDemocracy”, Politics and Society, Vol. 26, No. 4.
Samuels, David. 2000. Fiscal horizontal accountability? Toward theory of budgetary
“checksand balances” in presidential systems. University of Minnesota, working
paperpresented at the Conference on Horizontal Accountability in New
Democracies,University of Notre Dame, May.
Smith, Robert W. & Mark Bertozzi. 1998. Principals and agents: An explanatory model
ofpublic budgeting. Journal of Public Budgeting, Accounting and
FinancialManagement (Fall): 325-353.
Seabright, Paul. 1996. Accountability and decentralisation in government: An incomplete
contracts models. European Economic Review 40: 61-89.
142
Innovative Governance
Tanzi, Vito & Hamid Davoodi. 2002. Corruption, public investment, and growth, dalam
Wildavsky, A. (1985), The Politics of the Budgetary Process, 4th ed., Little, Brown,
Boston
Waidl, Abdul dkk, 2008, Mendahulukan Si Miskin, Yogjakarta, LKIS
Von Hagen, Jurgen. 2002. Fiscal rules, fiscal institutions, and fiscal performance.
TheEconomic and Social review 33(3): 263-284
Yudoyono, Bambang. 2003. Otonomi Daerah – Desentralisasi dan Pengembangan
SDMAparatur Pemda dan Anggota DPRD. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.
_____________, 2009, Panduan Menilai APBD, LGSP
______________, 2006,Panduan Ananalisis dan Advokasi Anggaran pemerintah Daerah,
ADB
_____________, 2001, A Guide to Budget Work for NGOs, the International Budget
Project, Washington DC
_____________, 2002,A Budget Guide: for Civil Society Organisations Working in
Education” , The Commonwealth Education Fund (CEF)
Innovative Governance
143
Kebijakan Tribina Cita Kota Malang :
Kajian Implementasi Dalam Perspektif Ekologi Administrasi Publik
Mochammad Makmur
Kandidat Doktor PDIA Universitas Brawijaya Malang
Abstrak:Deliberate disregard for the society and the NGOs, due to the bureaucrats’s
ideology of sole resources domination and management. Hence, the TCKMpolicy
implementation was hindered, despite the support from existing environmental, educational,
political, socio-cultural and religious factors. Theoretical implication indicates the need for
improvization and innovation agenda of the bureaucracy’s public resources so as to be both
feasible and decent as a public institution. Practical implication indicates the importance of
public implementation in the perspective of Public Administration Ecology to reposition the
governmental bureaucracy and to redefine the society’s actual role thoroughly.
Kata Kunci:Policy Implementation, Ekologi Administrasi Publik, Sound Governance
Pendahuluan
Kota Malang sebagai kota terbesar di Jawa Timur setelah Surabaya mempunyai peranan
regional sebagai pusat Satuan Wilayah Pengembangan (SWP) Malang-Pasuruan yakni
sebagai pusat pendidikan, pariwisata dan industri. Di dalam lambang pemerintahan Kota
Malang terkandung Tribina Cita, yaitu yang nampak didepan terdiri dari tiga lingga
menunjukkan arah pembangunan Kota Malang, yaitu kota pendidikan, industri dan
pariwisata yang memuat nilai cita-cita untuk membangun daerah yang harus diwujudkan
melalui serangkaian program pembangunan daerah.
Paradigma pembangunan yang ada sampai dewasa ini dapat dikategorikan ke dalam
dua paradigma pembangunan (development paradigm), yaitu : (1) paradigma pembangunan
yang berpusat pada produksi (production centered development) (2) paradigma
pembangunan yang berpusat pada manusia (people centered development). Paradigma
pembangunan yang bertumpu pada produksi menitikberatkan perhatiannya pada
pertumbuhan ekonomi dengan indikator meningkatnya pendapatan dan menumbuhkan
tingkat kesejahteraan masyarakat (welfare oriented development). Sedangkan paradigma
pembangunan yang berpusat pada manusia menekankan peranan manusia bukan hanya
sebagai sumber daya dan obyek penuh, tetapi lebih dipandang sebagai subyek dan faktor
pembangunan yang menentukan tujuan yang hendak dicapainya sendiri, menguasai sumber
daya yang diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut dan yang mengarahkan proses yang
mempengaruhi dan menentukan hidupnya sendiri (Grant dalam Hadi, 2003).
Selain dapat dilihat sebagai konsep pembangunan, Tribina Cita adalah merupakan
kebijakan publik sesuai dengan pendapat dari Jones (1970) yang menjelaskan bahwa :
144
Innovative Governance
“Kebijaksanaan negara adalah antar hubungan diantara unit pemerintahan tertentu dengan
lingkungannya”. Demikian juga yang dikemukakan oleh W.E. Jenkins (1978) merumuskan
kebijakan publik sebagai :
“ aset of interrelated decisions taken by a political actor or group of actors
concerning the selection of goals and the means of achieving them within a
specified situation where these decisions should, in principle, be within the
power of these actors to achieve”
Selanjutnya Andersson (1975) mengartikan kebijakan publik sebagai kebijaksanaan
yang dikembangkan atau dirumuskan oleh instansi-instansi serta pejabat-pejabat pemerintah.
Dengan demikian dari perspektif teoritis, Tribina Cita Kota Malang merupakan kebijakan
publik dan sebagai salah satu bidang kajian administrasi publik.
Pertanyaan pokok dari penelitian ini adalah mengapa kebijakan Tribina Cita Kota
Malang belum berhasil sepenuhnya diimplementasikan? Untuk mengetahui hal tesebut,
maka dapat dilihat dari enam faktor ekologis, yaitu : Educational,Legal-Political, SosioCultural, Economic, Religious, geografis dan demografis.
Dalam perspektif pendekatan ekologi administrasi publik, yang berorientasi pada
implementasi kebijakan, maka dapat ditemukan faktor apa yang menjadi pendorong atau
penghambat dan dalam hubungan tersebut serta apa jalan keluar terhadap permasalahan
implementasi kebijakan Tribina Cita Kota Malang,
Metode Penelitian
Peneliti disini menggunakan jenis penelitian yang bersifat kualitatif, Metode kualitatif adalah
prosedur penelitian yang menghasilkan data deskripsi berupa kata-kata tertulis atau lisan dari
orang-orang dan perilaku yang dapat diamati. Penelitian kualitatif bersifat terbuka artinya
masalah penelitian sebagaimana telah disajikan didepan bersifat fleksibel dan subjek to
change sesuai dengan proses kerja yang terjadi dilapangan. Sehingga fokus penelitiannya
pun ikut juga berubah guna menyesuaikan diri dengan masalah penelitian yang berubah
(Bogdan & Biklen, 1992; Moleong, 1990; Nasution, 1988, Strauss & Courbin, 1990).
Dengan mengacu pada rumusan masalah dan tujuan penelitian fokus penelitian dalam
penelitian ini adalah :
1. Implementasi Kebijakan Tribina Cita Kota Malang
a. Ukuran dan Tujuan Kebijaksanaan
b. Sumber-sumber kebijaksanaan
c. Ciri-ciri atau sifat badan/instansi pelaksana
d. Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan
e. Sikap para pelaksana
2. Faktor Penghambat (Constraint) dan Pendukung (Supporting) ekologi administrasi
publik.
a. Faktor Pendidikan
b. Faktor Politik
c. Faktor Sosio-Kultural
d. Faktor Ekonomi
e. Faktor Religi
f. Faktor Lingkungan
Innovative Governance
145
Hasil
Skenario Kebijakan Tribina Cita Kota Malang
Dalam salah satu Sidang Paripurna Gotong Royong Kotapraja Malang pada tahun 1962
ditetapkan Kota Malang sebagai :
1. Kota Pelajar / Kota Pendidikan
2. Kota Industri
3. Kota Pariwisata
Ketiga pokok tersebut menjadi cinta-cita masyarakat Kota Malang yang harus di bina.
Oleh karena itu kemudian di sebut TRIBINA CITA KOTA MALANG
Kota Malang sebagai Kota Pendidikan, merupakan potensi daerah yang memiliki nilai
jual dan daya saing baik di tingkat regional maupun nasional. Dalam era globalisasi dunia
pendidikan menghadapi berbagai tantangan dalam menghadapi perubahan yaitu dengan
adanya tuntutan masyarakat memperoleh fasilitas pendidikan yang baik dan berkualitas.
Upaya yang dilaksanakan adalah dengan menciptakan visi dan misi pendidikan Kota
Malang, menjalin mitra dengan lembaga perguruan tinggi baik dalam bidang pengkajian,
pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi maupun dalam pengembangan kualitas Kota
Malang pada umumnya.
Kota Malang dipenuhi oleh berbagai sekolah, kampus perguruan tinggi, lembaga
pendidikan non formal atau tempat-tempat kursus, serta sejumlah pondok pesantren. Selain
itu juga dilengkapi dengan fasilitas penunjang yang cukup memadai seperti tempat
pemondokan, toko buku, super market, plaza, pusat pelayananan kesehatan masyarakat serta
fasilitas penunjang lainnya yang tak kalah penting adalah adanya angkutan umum
(transpotasi) yang tersedia ke penjuru kota (memiliki 25 jalur), yang menghubungkan 3
(tiga) terminal yang ada di Kota Malang, yaitu terminal Arjosari (arah Surabaya), terminal
Gadang (arah Blitar), terminal Landungsari (arah Jombang/Kediri). Krisis ekonomi yang
berkepanjangan membawa dampak ekonomi yang sangat berat bagi warga Kota Malang. Hal
ini ditandai dengan meningkatnya angka pengangguran dan menurunnya tingkat
pertumbuhan ekonomi. Namun dengan segala keyakinan dan senantiasa memanjatkan doa
kepada Tuhan Yang Maha Kuasa, maka krisis yang berkepanjangan ini sedikit-demi sedikit
dapat teratasi. Upaya yang telah dilakukan untuk mengatasi krisis tersebut adalah dengan
menciptakan lapangan kerja dan usaha yang seluas-luasnya serta menciptakan tenaga kerja
yang berkualitas dan memiliki daya saing di pasar kerja.
Kota Malang Sebagai Kota Industri. Kota Malang sejak dulu sangat dikenal dengan
industri rokok kreteknya. Diversifikasi produk industri kecil dan menengah yang mulai
bangkit sejak berlangsungnya krisis ekonomi, masih memerlukan bimbingan dalam hal
peningkatan mutu, teknis dan penanam modal untuk mempercepat pemulihan pembangunan
ekonomi yang berbasis pada ekonomi kerakyatan, serta untuk perkembangannya di masa
mendatang. Sedangkan industri besar yang ada di Kota Malang masih perlu adanya wahana
untuk diperkenalkan secara luas, sehingga semakin mendukung produktivitas Kota Malang
sebagai Kota Industri.
Kota Malang Sebagai Kota Pariwisata .Dengan potensi alam yang dimiliki oleh Kota
Malang, yaitu pemandangan alam yang elok serta hawa yang sejuk, teduh dan asri serta
bangunan-bangunan kuno peninggalan Belanda, Kota Malang layak menjadi tujuan wisata
146
Innovative Governance
bagi wisatawan dalam maupun luar negeri. Berbagai pilihan tempat perbelanjaan, baik yang
bersifat tradisional maupun modern yang tersebar di berbagai penjuru kota sangat menunjang
Kota Malang sebagai Kota Pariwisata. Perkembangan pusat-pusat perbelanjaan modern ini
seiring dengan perkembangan kawasan perumahan yang melaju dengan pesat seakan tidak
ada lagi lahan yang tersisa di Kota Malang. Di era otonomi daerah dan era globalisasi saat ini
upaya pembangunan di segala bidang yang telah dilaksanakan merupakan sebuah langkah
awal peningkatan citra, posisi dan peran Kota Malang dalam percaturan hubungan antar
Kota, antar Propinsi, maupun antar Bangsa. Sekaligus merupakan sebuah peluang dan
harapan yang bisa memberi manfaat bagi masyarakat Kota Malang sendiri
FaktorLingkungan (Geografis dan Demografis)
Pembangunan fisik kota Malang melalui pembangunan yang berwawasan lingkungan telah
dipandu dengan perangkat perencanaan kota yang secara substantif mampu menjamin
kelestarian lingkungan. Aktor pembangun (stakeholders) beserta perangkat pemerintah kota
secara sadar dan konsisten secara bersama-sama menjalankan peraturan penataan ruang kota
akanmenjamin terciptanya kelestarian lingkungan.
Perubahan fungsi lahan kota di wilayah timur kota Malang khususnya di kecamatan
Kedungkandang, akan menyebabkan terjadinya pergeseran tata ruang kota yang berpengaruh
pada ekosistem dan kehidupan organisme. Akibatnya akan semakin menyempitnya ruang
kota, maka keanekaragaman hayati akan menurun jumlahnya karena beberapa spesies hewan
dan tumbuhan tidak dapat bertahan lagi. Hal ini disamping memberikan manfaat juga dapat
menimbulkan residu (pencemaran) yang berefek negatif bagi manusia seperti mutasi genetik
dan menyebabkan perubahan secara signifikan namun pasti terhadap struktur fisik dan sistem
dalam tubuh mahluk hidup.
Program Kota Malang mengenai demografi adalah pertama, Program Perluasan dan
Pengembangan Kesempatan Kerja, program ini bertujuan untuk meningkatkan kesempatan
kerja produktif serta mendorong mobilitas tenaga kerja dalam rangka mengurangi
penganggur dan setengah penganggur baik diperdesaan maupun di perkotaan. Sasaran
program yaitu: (1) Menurunnya jumlah tingkat pengangguran terbuka tidak lebih 6 % dari
jumlah angkatan kerja. (2) Tersedianya informasi pasar kerja bagi pencari kerja dan pemberi
kerja, dan (3) Terbinanya lembaga-lembaga penyedia tenaga kerja.
Faktor Pendidikan (Educational Factor)
Posisi kota Malang yang strategis dengan iklim yang kondusif menjadikan Malang sebagai
kota tujuan pendidikan untuk Wilayah Timur Indonesia serta menjadikan Kota Malang
sebagai rujukan pengembangan bidang pendidikan, baik dalam lingkup nasional maupun
global. Melalui pembangunan bidang pendidikan diharapkan tingkat kesejahteran
masyarakat akan meningkat, karena tingkat pendidikan masyarakat meningkat dengan
kualitas tinggi, kompetensi sesuai dengan dunia kerja yang berorientasi kompetensi global
dan memilki kearifan lokal.Keberhasilan capaian kualitas pendidikan di kota Malang baik
dalam tata kelola maupun outcames-nya akan menjadi rujukan nasional dan internasional,
yang pada akhirnya akan meningkatkan bidang “industri” kependidikan dan
“kepariwisataan” pendidikan.
Innovative Governance
147
Faktor Ekonomi (Economic Factor)
Terbangunnya struktur perekonomian kota yang kokoh berlandaskan keunggulan
kompetitif.Terwujudnya prinsip demokrasi ekonomi di kota Malang yang menjamin adanya
keadilan ekonomi masyarakat sehingga terdapat jaminan kesempatan berusaha dan
bekerja.Terwujudnya UMKM dan Koperasi sebagai pelaku ekonomi utama daerah yang
berbasis iptek, berdaya saing tinggi dan berkualitas.
Prediksi kondisi ekonomi dan sumber daya alam dalam kurun waktu 20 tahun
kedepan:
1. Terciptanya ketenangan bekerja dan berusaha, meningkatnya investasi, terciptanya
kesempatan kerja dan meningkatnya kesejahteraan pekerja.
2. Terwujudnya kota Malang yang benar-benar dapat menjadi pusat industri, perdagangan
dan jasa-jasa.
3. Terciptanya pembangunan yang selaras antara pertumbuhan penduduk, pertambahan
kapasitas kota dan pertumbuhan ekonomi.
Pelaksanaan pembangunan yang tersinergi dengan daerah sekitarya seperti fasilitas
umum, transportasi, sehingga beban Pemerintah Kota Malang dalam penyediaan prasarana
dapat terkurangi.
Faktor Sosio-Kultural (Socio-Cultural Factor)
Jumlah penduduk miskin pada tahun 2004 adalah sebesar 59.747 jiwa dan pada tahun 2005
turun menjadi 59.689 jiwa, walaupun demikian masih perlu untuk dilakukan upaya agar
dapat mengurangi pertumbuhan jumlah penduduk miskin tersebut. Keadaan tersebut juga
menunjukkan bahwa masalah kesejahteraan sosial di kota Malang merupakan masalah yang
perlu mendapatkan perhatian dari pemerintah dan masyarakat. Penanganan terhadap
penyandang masalah sosial sudah dilakukan dan melibatkan banyak pihak, namun usaha
tersebut secara empiris belum menunjukkan hasil sesuai dengan yang diharapkan.
Faktor Religi (Religious Factor)
Dalam bidang agama, kesadaran melaksanakan ajaran agama dalam masyarakat tampak
beragam. Pada sebagian masyarakat, kehidupan beragama belum menggambarkan
penghayatan dan penerapan nilai-nilai ajaran agama yang dianutnya. Kehidupan beragama
pada masyarakat itu masih pada tataran simbol-simbol keagamaan dan belum pada substansi
nilai-nilai ajaran agama. Akan tetapi, ada pula sebagian masyarakat yang kehidupannya
sudah mendekati, bahkan sesuai dengan ajaran agama. Dengan demikian, telah tumbuh
kesadaran yang kuat di kalangan pemuka agama untuk membangun harmoni sosial dan
hubungan internal dan antar umat beragama belum juga berhasil dengan baik, terutama di
tingkat masyarakat. Ajaran agama mengenai etos kerja, penghargaan pada prestasi, dan
dorongan mencapai kemajuan belum bisa diwujudkan sebagai inspirasi yang mampu
menggerakkan masyarakat untuk membangun. Selain itu, pesan-pesan moral agama belum
sepenuhnya dapat diwujudkan dalam kehidupan sehari-hari.
Faktor Politik (Political Factor)
Terjadi pergeseran nilai-nilai sosial kemasyarakatan di kota Malang seiring dengan arus
modernisasi dan globalisasi.Permasalahan sosial akan semakin kompleks, meliputi masalah
prostisusi, aborsi, kriminalitas, anak jalanan, narkotika dan napza, dan penyakit masyarakat
148
Innovative Governance
Iainnya.Terwujudnya kultur masyarakat madani di kota Malang, yaitu masyarakat kota yang
mengedepankan penegakan dan penghormatan hukum legal dalam setiap aspek
kehidupannya, menjunjung tinggi nilai moral-etika, dan toleransi dalam aspek kehidupan
bermasyarakat.Demokratisasi politik lokal akan terus berkembang di kota Malang.
Pembahasan
Inilah yang harus dilakukan dalam kebijakan Tri Bina Cita Kota Malang. Reposisi peran
birokrasi pemerintah harus dilakukan sehingga peran implementasi kebijakan akan menjadi
lebih besar. Untuk menjamin bahwa kebijakan dapat mencapai tujuan demokrasi dan
keadilan, maka kebijakan berwawasan ekologi administrasi publik dapat menjadi salah satu
jawabannya.
Temuan, proposisi dan implikasi teori dari penelitian ini secara ringkas disajikan
dalam Tabel 32. Berdasarkan beberapa proposisi minor yang telah disusun maka dari
penelitian ini diusulkan sebuah proposisi mayor:
“Jika faktor Ekologi Administrasi Publik khususnya ecological dan social
cultural tidak diadopsi dalam sebuah proses kebijakan, akan mengakibatkan
peran birokrasi pemerintah dan partisipan lain tidak dapat berjalan secara
setara, maka tidak akan terjadi komunikasi yang intensif dalam proses
kebijakan, yang kemudian dapat menimbulkan kelemahan dan kegagalan dalam
implementasi kebijakan”.
Dengan melihat beberapa kekurangan yang ada dalam Implementasi Kebijakan Tri
Bina Cita Kota Malang maka diperlukan suatu kebijakan yang mampu mengadopsi faktor
ekologi administrasi publik dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut :
1. Partisipasi publik, terutama masyarakat sasaran kebijakan atau yang terpengaruh oleh
dampak kebijakan, harus ada dalam setiap tahapan proses kebijakan (yang
memungkinkan keterlibatan publik). Hal ini terutama pada tahap pemilihan alternatif dan
pengambilan keputusan untuk penetapan kebijakan.
2. Birokrasi pemerintah berperan hanya sebagai fasilitator agar masyarakat dapat
menemukan sendiri keputusan kebijakan atas dirinya sendiri.
3. Implementasi kebijakan tidak menunggu adanya inisiatif dari masyarakat tetapi
merupakan bagian pokok dalam proses kebijakan.
4. Komunikasi yang dilakukan hanya autentik, dengan memperhatikan 3 buah persyaratan,
yaitu :
- Persyaratan partisipan: keragaman kepentingan, ketergantungan kepentingan,
keterwakilan kelompok kepentingan, dan legitimasi wakil kelompok
- Persyaratan proses : kesetaraan, bebas dominasi
- Persyaratan substansi/isi: memegang teguh prinsip keadilan, mempehatikan kearifan
lokal dan kearifan religius
5. Kemampuan masyarakat dalam berdialog harus terus ditingkatkan melalui pemberdayaan
yang dilakukan oleh Birokrasi Pemerintah.
6. Produk yang dihasilkan dari proses komunikasi harus mendapatkan legitimasi; untuk
digunakan sebagai dasar bagi tahapan proses kebijakan berikutnya.
7. Kebijakan yang telah dihasilkan bukanlah sebuah produk akhir yang harus diamankan
oleh Birokrasi Pemerintah, melainkan sebuah produk yang terbuka bagi adanya
komunikasi untuk menghasilkan implementasi kebijakan yang baik.
Innovative Governance
149
8. Adopsi kebijakan terhadap faktor ekologinya akan berhasil bila para partisipan bersedia
utnuk bernegosiasi dalam dialog dan masalah yang diperbincangkan adalah sebuah hal
yang dapat dinegosiasikan.
9. Adopsi kebijakan terhadap faktor ekologinya memerlukan kesediaan dari semua
partisipan untuk mau melakukan perubahan dan penyesuaian terhadap proses yang
dijalankan dan menuntut peningkatan kemampuan semua partisipan.
Berdasarkan semua uraian diatas maka Implementasi kebijakan Tri Bina Cita Kota
Malang dapat dikembangkan dari hasil penelitian ini adalah sebagaimana dalam gambar
dibawah ini:
Implementasi Kebijakan Tri Bina Cita Kota Malang yang Dikembangkan
Penutup
Kesimpulan
Peran Birokrasi Pemerintah dalam proses formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan
Tribina Cita Kota Malang, sangat dominan karena masih memperlihatkan peran tunggal
yang dijalankan oleh lembaga Birokrasi Pemerintah. Masyarakat kota yang semestinya
sebagai partisipan utama dalam kebijakan Tribina Cita Kota Malang belum mendapatkan
peran yang cukup dalam setiap proses kebijakan. Dalam proses formulasi kebijakan Tribina
Cita Kota Malang, masyarakat kota hanya diberi peran sebagai pemberi informasi dan
150
Innovative Governance
alternatif kebijakan, tanpa diberi peran dalam proses pengambilan keputusan untuk
penetapan kebijakanTribina Cita.
Proses implementasi kebijakan Tribina Cita Kota Malang walaupun didukung oleh
faktor ekologis seperti environmental, educational, political, sosio-cultural maupun religious
telah menunjukkan sebagai supporting factor, namun yang terjadi memperlihatkan gagalnya
proses implementasi. Kebijakan Tribina Cita Kota Malang yang sebenarnya berkeinginan
untuk lebih demokratis dan berkeadilan. Namun belum setaranya pembagian peran dalam
implementasii kebijakan Tribina Cita, yang diakibatkan masih kuatnya birokrasi pemerintah,
hal tersebut menyebabkan implementasi kebijakan ini tidak dapat menjadi kebijakan yang
implementatif. Ketidaksiapan juga masih terlihat pada masyarakat dan lembaganya, terutama
yang berkaitan dengan kemampuan berdialog dan bernegosiasi. Hal ini tidak dapat diatasi
sendiri oleh masyarakat, tetapi memerlukan pembinaan dari birokrasi pemerintah. Namun
hal ini nampaknya sulit diwujudkan mengingat birokrasi pemerintah, yang diwakili oleh
pemerintah daerah masih belum mampu melaksanakan tugasnya dalam konteks ekologi
administrasi publik
Dalam implementasi kebijakan Tribina Cita masih terdapat kelemahan dalam birokrasi
pemerintah yang diwakili oleh DPRD dan Pemerintah Kota. Peran birokrasi pemerintah
dalam proses formulasi kebijakan terjadi dalam bentuk pengabaian masyarakat Kotadan
LSM secara sengaja dalam pengambilan keputusan untuk penetapan kebijakan. Dalam
proses Implementasi Kebijakan peran tunggal birokrasi pemerintah terjadi dalam beberapa
bentuk, yaitu: (1) Melakukan perencanaan dan pengambilan keputusan tanpa melibatkan
masyarakat; (2) Informasi yang digunakan sebagai dasar bagi kegiatan lapangan adalah
informasi yang dimiliki oleh birokrasi pemerintah; (3) Pengabaian informasi, kemampuan
dan hal-hal yang sudah dimiliki oleh masyarakat kota. Selain itu, dalam implementasi
kebijakan Tribina Cita masih terlihat dengan jelas peran tunggal birokrasi. Masyarakat
Kotamasih diposisikan sebagai obyek danbelum ditempatkan sebagai subyek yang bersamasama partisipan lain melakukan kebijakan Tribina Cita. Nilai-nilai keberhasilan yang
digunakan dalam Kebijakan Tribina Cita merupakan implementasi nilai-nilai yang disepakati
bersama oleh seluruh partisipan. Peran tunggal birokrasi pemerintah yang terjadi dalam
proses formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan Tribina Cita mengakibatkan tidak
seimbangnya peran dan kekuatan yang ada diantara para implementor.
Implikasi Teoritis
Lambannyabahkan boleh dikatakan kegagalan dalam implementasi kebijakan Tribina
Cita, maka Desveaux (1995 : 36) dalam hubungan ini mengklasifikasikan dalam ungkapan
pembahasannya yang bergaya taksonomi menyatakan, bahwa gejala keterlambatan atau
kegagalan suatu implementasi kebijakan adalah disebabkan oleh karena sumber daya
kepublikan (public resources) birokrasi tidak memperhatikan komponen-komponen inti
antara lain : strategi, struktur, proses administrasi, teknologi, proses-proses desisi, ekspertasi,
dan spesialisasi. Improvisasi dan inovasi sumber daya birokrasi dengan cara membangun
kapasitas publiknya (building capacity of the degree of publicness) perlu dilaksanakan
melalui pengagendaan dan desain birokrasi dapat memenuhi kelayakan (feasibility) dan
kepatutannya (decency) sebagai institusi publik. Adapun konstruksi bangun birokrasi yang
dirancang oleh beliau meliputi komponen-komponen : desain birokrasi, intervensi kebijakan,
birokrasi, kapasitas birokrasi dalam pemecahan problema, struktur birokrasi, ekspertasi,
Innovative Governance
151
perubahan birokrasi dan inovasi birokrasi (bureaucracy design, policy interventon,
bureaucracy expertise, bureaucracy solving capacity,bureaucratic structure and expertise,
bureaucratic change and bureaucratic Innovation). Selanjutnya masih dalam hubungan ini
pula Desveaux (1995 : 36) juga merekomendasikan lebih detail bidang cakup binaan sumber
daya birokrasi yang disebutnya sebagai “public resources” meliputi kecakapan-kecakapan
dan kapabilitas, khususnya dalam penanganan proses desisi, specialis kebijakan (policy
specialist), bakat enterpreneurial kebijakan (policy enterpreneurial talents), teknologi dan
pengetahuan manajerial ( di bidang pemerintahan), pengorganisasian dan expertasi.
Meyer (1979 : 24), telah membuktikan adanya pola kausalitas timbal balik yang
bersifat undimensional antara birokrasi dan kebijakan publik (recursive undimensional
propositions). Namun Meyer juga mengatakan bahwa sumber daya birokrasi publik, seperti :
elaborasi struktur, dan besaran, desisi, level supervisi, seksi, jenjang pengawasan,
formalisasi, tanggungjawab dan kompetitif (size division, level of supervision, section, span
of control, formalization, responsibility adn competitiveness) adalah telah ditengarai sebagai
komponen inti/utama birokrasi publik. Selanjutnya Meyer (1979 : 198) lebih jauh
mengkonfirmasikan, bahwa uji sahih kelayakan birokrasi ala teori Weberian yang
dianggapnya bersifat tertutup (closed system) perlu secara proaktif dan hibrida mencangkok
konsep-konsep aktual manajemen publik kontemporer, yang dianggapnya dapat melenyakan
kemandegan (enthropy) dalam birokrasi publik yang diharapkan dapat mendorong
perjalanannya melaju, ibarat sebagai mesin mobil yang berfungsi baik (Well Oiled Machine).
Muatan merek/label publik dari suatu birokrasi menurut Denhard (1984 : vii) perlu
ditandai dengan kinerja-kinerja yang syarat bertalian dengan acuan :
 Komitmen terhadap nilai-nilai sosial politik yang telah disepakati bersama (publicity
defined societal values) dan tujuan publik (public purpose)
 Implementasi nilai-nilai sosial politik yang berlandaskan etikal dalam tataran manajemen
publik (provide an ethical basis for public management)
 ‘Realisasi nilai-nilai sosial politik (exercising social political values). Penekanan pada
pekerjaan kebijakan dalam rangka pelaksanaan mandat pemerintah (emphasis on public
policy in carrying out mandate of government).
 Keterlibatan dalam pelayanan publik (involvement overall quality of public services)
 Bekerja dalam rangka penanganan kepentingan umum (operate in public interest).
Implikasi Praktis
Beberapa saran yang dapat direkomendasikan sebagai implikasi praktis dari hasil
penelitian adalah sebagai berikut :
- Implementasi kebijakan dengan perspektif Ekologi Administrasi Publik harus menjadi
dasar bagi birokrasi pemerintah yang masih sangat besar peranannya dalam proses
kebijkan publik.
- Perlu reposisi peran tunggal birokrasi pemerintah dan redefinisi peran masyarakat yang
lebih sejati, dan nyata dalam proses kebijakan publik harus dimulai dan inisiatif dan
prakarsa, keterlibatan aktif masyarakat dalam proses kebijakan publik mulai dari
perencanaan, pengambilan keputusan, pelaksanaan, pengawasan serta evaluasi.
152
Innovative Governance
- Perubahan pola pikir dan budaya yang ada pada lembaga negara terutama pada birokrasi
pemerintah menjadi syarat mutlak bagi keberhasilan implementasi kebijakan yang
melibatkan masyarakat.
- Kekecewaan masyarakat mendapati implementasi kebijakan Tribina Cita yang lamban,
harus segera mendapat perhatian yang serius bila tidak ingin mengalami kegagalan
kebijakan. Hal ini mengingat pengalaman telah banyak memperlihatkan bahwa
pengabaian perspektif ekologis dalam kebijakan publik ternyata mendorong adanya
permasalahan yang lebih besar yang mengancam implementasi kebijakan Tribina Cita.
Tindakan mengamankan kebijakan yang selama ini dilakukan oleh birokrasi pemerintah
harus diganti menjadi tindakan mengkomunikasikan kebijakan dengan masyarakat.
- Proses kebijakan yang berperspektif ekologi Administrasi Publik dalam implementasi
kebijakan Tribina Cita sangat disarankan untuk dilakukan mengingat prinsip-prinsip dan
proses yang ada didalamnya sangat sesuai dan sejalan dengan kondisi Kota Malang yang
telah berubah ke paradigma community based city management.
Daftar Pustaka
Advisory Commission on Intergovernmental Relations (ACIR), 1985, Significant Features
of Fiscal Federalism, Government Printing Office, Washington DC.
Altshuler, Alan and Marc Zegans, 1990, Innovation and Creativity : Comparisson Between
Public Management and Private Enterprise,Cities.
Anderson, James E, 1978, Publik Policy Making, Holt, Rinehert and Winston, New York.
Apter, David, 1987, Rethinking Development, Modernization, Dependency and Post Modern
Politics, SAGE, Newburry Park.
Bacot et.al, 1993, Practicing The Politics of Inclusion, Citizen Surveys and The Design of
Solid Waste Recycling Programs, American Review of Public Administration.
Baumgartner, Frank, and Bryan D. Jones, 1991, Agenda Dynamics and Policy Subsystems,
Journal of Politics.
Beck, et al, 1987, Citizen Views of Taxes and Services : A tale of Three Cities, Social
Science Quarterly.
Bellah, Robert N et.al, 1991, The Good Society, Vintage Press, New York.
Bogdan, R.C. dan Biklen, S.K., Qualitative Research for Education, Boston Island and
Bacon, Inc 1993.
Budihardjo, Eko, 1997, Tata Ruang Perkotaan, Alumni, Bandung.
Chambers, Robert, 1985, Putting ‘Last” Thinking First : A Professional Revolution, Third
World Foundation, London.
Dahl, Robert A., 1947, The Science of Public Administration : Three Problems, Public
Administration Review, Vol. 7, 1-11.
Daldjuni, N, 1978, Seluk Beluk Masyarakat Kota, dalam B.N.Marbun, 1990, Kota Indonesia
Masa Depan : Masalah dan Prospek, Erlangga, Jakarta.
Innovative Governance
153
Denhardt, Robert B, 1984, Theories of Public Organization, Brooks/D, II, W, 1992, Decision
Making in the Plural Society, Princeton : Princeton University Press.
Denhardt, Janet V, & Robert B. Denhardt, 2003, The New Public Service : Serving, Not
Steering, M.E. Sharpe, New York & London.
Desveaux, James A, 1995, Designing Bureaucracy : Instituional Capacity and Large Scale
of Problem Solving, Stanford University Press, California.
Dickinson, Robert E., 1947, City Region and Regionalism, Trench, Trubnerand Co, Ltd.
Dill, William R, Thomas L. Hilton & Walter R. Reitman, 1962, The New Managers :
Patterns of Behavior and Development, Prentice Hall Inc, Englewood Cliffs, New
Jersey.
Easton, David, 1965, A System Analysis of Political Life, Wiley, New York.
Edmunds, Stharl, & John Letey, 1973, Environmental Administration, Mc Graw-Hill Book
Company, New York.
Farazmand, Ali, 2004, Sound Governance : Policy and Administrative Innovations,
Westport, Conncticul London.
Frederickson, H. George, 1971, Toward A New Public Administration dalam Frank Marini
(Ed), Toward a New Public Administration : The Minnowbrook Perspective, Chandler
Publising Company, Scranton, London, Toronto.
Friedrich, Carl J., 1949, Constitutional Government and Democracy, Ginn & Company,
Boston.
Giddens, Anthony, 1984, The Constitution of Society : Outline of The Theory of
Structuration, Polity Press, Cambridge, UK.
H.Hariyoso, 2002, Pembaruan Birokrasi dan Kebijaksanaan Publik, Peradaban, Jakarta.
Hette, Bjorn, 2001, Teori Pembangunan dan Tiga Dunia, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.
Hill, Larry B, 1992, Public Bureaucracy and The American State, dalam Larry
Jones, Charles O., 1991, Pengantar Kebijakan Publik, Rinehert and Winston, New York.
Riggs, Fred.W., 1961, The Ecology of Public Administration, Asia Publishing House, New
Delhi.
Riker, William, 1986, The Art of Political Manipulation, Yale University Press, New Haven.
Sabatier, Paul & Daniel Mazmanian, 1986, Top Down and Bottom Up Approaches to
Implementation Research, In Journal of Public Policy.
Said, M.Mas’ud, 2007, Birokrasi di Negara Birokratis, UMM Press, Malang.
Strauss, Anselm & Juliet Corbin, 1990, Basic of Qualitative Research : Grounded Theory
Procedure and Techniques, SAGE Publications, Thousand Oaks, London, New Delhi.
Streeten, Paul, 1981, Development Perspectives, MacMillan, London.
Streib, Gregory, 1992, Professional Skill and Support for Democratiec Principles,
Administration and Society.
Svara, James, 1990, Official Leadership in The City : Patterns of Conflict and Cooperation,
Oxford University Press, New York.
Talingdan, Arsenio P., 1978, Public Administration and Management in The Philippines,
Alemar Phoenix Publishing House Inc, Quezon City.
Van Meter, Donalds, and Carl E. Van Horn, 1975, The Policy Implementation Process : A
Conceptual Framework, Administration and Society.
154
Innovative Governance
Wahab, Abdul S, 1997, Analisis Kebijakan : Dari Formulasi ke Implementasi Kebijakan
Negara, Bumi Aksara, Jakarta.
Yap, Benita, 1979, A Handbook of School Personnel Administration, Alemar Phoenix
Publishing House Inc, Quezon City.
Yuki, Gary A, 1994, Leadership In Organizations, Prentice Hall, New Jersey, diterjemahkan
oleh Yusuf Udaya, 1998, Kepemimpinan Dalam Organisasi, Prehallindo, Jakarta.
Innovative Governance
155
Implementasi Program Sertifikasi Guru
dalamPeningkatan Mutu Pendidikan
Nur Hafni
Jurusan Ilmu Administrasi Negara
Fakultas Ilmu sosial dan Ilmu Politik Universitas Malikussaleh
Kampus Bukit Indah Jln.Sumatera, Kec. Muara Satu Kota lhokseumawe
Email: [email protected] 24350 Telp 085277252249
Abstrak:Teacher certification application practice in Nangroe Aceh Darussalam, however,
faces many obstacles that caused derived from conflict and tsunamiwhich killed and wiped
2.500 teachers, even though 5,429 substitute teachers has available in early 2006, only 30%
who considered appropriates for teaching. This long period of multicrisis and tsunami
resulted, many obstacles to implement this program. According to data 2007, in Nort Aceh
regency, from 11,981 teachers, both permanent and temporary, only 4000 teachers who hold
post graduate and diploma 4. Study objective were to analyze teacher certification
implementation that intended to improve teacher quality and to indentify stakeholder interest
beyond this program. Descriptive-qualitative analysis and explorative qualitative methods,
informan taken frominstitution for giving a guaranted of education quality,training far
teaching education, education department of Nort Aceh, head master, and the teacher passed
with a certification, informan is choiced with purposive sampling. Data analysis and
interpretation result reveal that teacher certification program had substance shifting from
professionalism to prosperity improvement, hence certification remain not significantly
influence the quality improvement, This shows that this program was not reflecting good
political will to improve teacher professionalism. this program was intended to prosperity
improvement. Therefore, it is suggested that goverment should not generalizes that all
teacher must professional. it will highly wise if intended to increase teacher prosperity than
enhancing salary as much half main fee can be performed, and another half given to those
who work professionally.
Kata Kunci: Implementation, Teacher Certification, Teacher Professionalism, Educational
Quality Improvement, Prosperity Enhancement
Pendahuluan
Undang-Undang Sisdiknas No. 20 Tahun 2003 tentang sistem pendidikan Nasional, dan
Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 Tentang Guru dan Dosen. Serta Peraturan
Pemerintah Nomor 74 Tahun 2008 tentang Guru mengamanatkan,di mana guru wajib
memiliki kualifikasi akademik, kompetensi, dan sertifikat pendidik. Kebijakan tersebut
merupakan upaya pemerintah dalam meningkatkan kualitas pendidikan. Namun sektor
pendidikan belum menjadi prioritas utama dalam pembangunan, kondisi pendidikan
Innovative Governance
125
Indonesia khususnya Aceh bisa diamati dari peringkat mutu pendidikanAceh yang berada
pada posisi 23 dari 33 Provinsi.( sumber: HDI-UNDP dalam Serambi Indonesia, 16/11/2007)
Berdasarkan permasalahan tersebut, persoalan yang sangat menarik untuk dikaji
adalah mengenai aspek yang melatar belakangirendahnya kualitas para pendidik, apakah
dikarenakan kurangnya perhatian pemerintah terhadap profesi guru, dalam hal pemberian
kompensasi, ataupunbanyak peserta didik yang kurang meminati profesinya.
Daripermasalahan tersebut kebijakan sertifikasi menuai pro dan kontra di masyarakat,
dikarenakan banyak kelemahan dan kecurangan baik dalam konsep maupun teknis
pelaksanaannya. Berdasarkan data Dinas Pendidikan Kabupaten Aceh Utara pada tahun 2007
dari 11.981 guru, baik guru tetap dan honorer di Aceh Utarayang mempunyai ijazah program
D4 atau S1 hanya sekitar 4000 orang dan yang telah lulus sertifikasihanya 510 (4.92%),
sementara dari 6727 Guru SD yang memiliki pendidikan minimal strata satu hanya16.20%,
sedangkan SMP/MTS sebanyak 59.12% dari 2.559 guru dan untuk SMU/MA sebesar
77.46% dari total 1.540 guru.
Berdasarkan data kelayakan tersebut, maka menjadi persoalan dalam implementasi
sertifikasi guru, di mana banyak masyarakat khusunya guru menganggap pemilihan peserta
sertifikasi guru kurang fair, dikarenakan guru yang masuk nominasi sertifikasi, sebenarnya
tidak memenuhi syarat kualifikasi. Kutipan tersebut diperkuat oleh Moharriadi Anggota
Komisi F DPRD Aceh yang menjelaskan sangat menyayangkan sikap pemerintah daerah,
terutama Dinas Pendidikan Aceh, yang tidak membuat jadwal waktu sertifikasi secara
terbuka dan transparan. Padahal dengan adanya keterbukaan semua masyarakat dan para
guru, tidak timbul saling curiga, Sehingga tidak ada kesan untuk mendahului orang dekat.
Berdasarkan persoalan tersebut, maka penulis tertarik untuk mengkaji implementasi
programsertifikasi guru sekolah dasar dalam meningkatkan mutu pendidikan pada
Kabupaten Aceh Utara Provinsi Nangroe Aceh Darussalam. Adapun rumusanpertanyaan
penelitian dapat diidentifikasikan dengan dua pertanyaan besar. Pertama bagaimana
efektifitas program sertifikasi guru dalam mendorongpeningkatan profesionalitas kompetensi
guru, Pertanyaan kedua, apakah faktor penghambat implementasi program sertifikasi dalam
meningkatkan mutu pendidikan, fokus kajian diamati dari ketersediaan sumber daya
implementor, komunikasi dan koordinasi antar lembaga pelaksana, serta sikap implementor.
Hakikat dari kebijakan adalah tidak adanya diskriminasi dan perbedaan perlakuan
terhadap seluruh masyarakat untuk mendapatkan pendidikan yang bermutu, tujuannya
mewujudkan pendidikan untuk semua (education for all) dan pendidikan sepanjang hayat (
long life education). Kondisi tersebut membuktikan bahwa pendidikan merupakan sebuah
proses regenerasi bangsa. Implementasi bukan sekadar bersangkutan dengan mekanisme
penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur rutin lewat saluran birokrasi,
namun implementasi program sering berbenturan dengan konflik kepentingan, serta
siapamemperoleh apa dari suatu kebijakan Grindle (1980) dalam Wibawa ( 1980:22). Ide
tersebut menginterpretasikan dalam proses kebijakan selalu terbuka kemungkinan terjadi
perbedaan antara apa yang diharapkan oleh pembuat kebijakan dengan realita di lapangan
atau implementation gap. Jika di kaji kebijakan sertifikasi guru sangat didominasi oleh
intervensi elit yang inkonsisten terhadap kebijakan, hal tersebut dapat dicermati dari
diterbitkannya Peraturan Pemerintah No 74 tahun 2008, antara pemerintah dengan DPR
memiliki perbedaan pandangan, di mana DPR memberikan kelonggaran kepada guru yang
sudah berusia diatas 45 tahun, serta sudah melakukan pengabdiaanya selama lebih dari
126
Innovative Governance
20tahun untuk bisa mengakses program tanpa harus memenuhi kualifikasi akademik S1 atau
DIV, kebijakan ini mengalami masa transisi selama 5 tahun. Jadi antara konsep dan realita
terjadi pegeseran makna, sehingga pada saat aplikasi tidak sesuai dengan konsep dasar yang
telah ditetapkan.
Tolok ukur keberhasilan suatu kebijakan terletak pada proses implementasi,
dikarenakan distorsi kebijakan terjadi pada tahap implementasi. Kegagalan program dapat
disebabkan oleh beberapa unsur seperti adanya kepentingan aktor-aktor yang terlibat, sikap
pelaksana yang kurang tanggap dan patuh, serta kualitas sumberdaya implementor yang
belum memadai, selanjutnyakomunikasi pengambilan keputusan yang sepihak, kemudian
karakteristik lembaga pelaksana yang tidak transparan George C Edward (1980:147148).Selama ini implementasidianggap baik dan berhasil apabila sudah dilaksanakan sesuai
dengan prosedur atau pedoman yang telah ditetapkan, tanpa perlu mengevaluasi selama
pelaksanaan program Fadilah Putra (2003: 81). Realita implementasi program sertifikasi
guru memberikan reward kepada guru tanpa dibarengi dengan punishment. maka cara
pandang dari sebuah program seharusnya bukan didasari oleh tarik ulur kepentingan dari elit
birokrat yang hanya menjadikan pembangunan pendidikan sebagai retorika politik. Jika
mindset serta paradigma tersebutterbangun dengan kuat, maka pendidikan khususnya dalam
peningkatan mutu hanya menjadi sebuah alat untuk mencapai tujuan dari elit yang berkuasa.
Berdasarkan beberapa teori yang telah dijelaskan di atas, maka yang menjadi teori
pokok dalam pemecahan masalah adalah teori Edwarddan Grindle yaitu tentang ketersediaan
sumber daya implementor, komunikasi pengambilan keputusan, karakteristik lembaga
pelaksana serta sikap impelementor, selanjutnya siapa memperoleh apa dari kebijakan.
Implementasi Program Sertifikasi guru
Salah satu aspek yang sangat menentukan keberhasilan dalam proses pendidikan, khususnya
dalam pengajaran adalah peningkatan pengembangan profesional guru, Sertifikasi guru
merupakan bukti formal sebagai pengakuan yang diberikan kepada guru dan dosen sebagai
tenaga professional. Menurut Trianto dan Tutik (2007:11) istilah sertifikasi dapat diartikan
sebagai surat keterangan dari lembaga berwenang yang diberikan kepada profesi, dan
sekaligus sebagai pernyataan (lisensi) terhadap kelayakan profesi untuk melaksanakan tugas.
Sertifikasi pada dasarnya mengacu pada sebuah proses pemberian pengakuan terhadap suatu
profesi tertentu sebagai bukti kelayakan untuk melakukan praktik profesinya.
Programsertifikasi merupakan konsep yang di anut oleh Negara-negara maju dalam
peningkatan profesionalitas guru. Negara yang menganut konsep tersebut antara lain adalah
Negara Amerika Serikat, Jerman, Jepang, Korea selatan danSingapura. Namun hal yang
membedakan antara konsep yang dianut oleh Negara-negara maju tersebut adalah melalui
proses penilaian sertifikasi melalui pengamatan yang panjang, serta diikuti dengan tujuan
yang jelas dan terukur, selanjutnya dengan kuantitas guru yang tidak terlalu banyak. Namun
di Indonesia konsep peningkatan mutu pendidikan melalui sertifikasi guru, merupakan
konsep baru yang bersifat instan, alasannya dalam jangka waktu 10 tahun, pemerintah
menargetkan2,7 juta guru di seluruh Indonesia akan mendapatkan sertifikatsebagai pendidik
professional. Kebijakan tersebut menjadi pusat perhatian dunia, dikarenakan kuantitas yang
sangat banyak dan indikator kualitas yang sulit terukur.
Innovative Governance
127
Pendidikan yang baik dan unggul sangat tergantung pada kondisi profesionalitas guru.
Tanpa kinerja guru yang berkualitas, maka tidak akan menghasilkan mutu pendidikan yang
optimal. Guru merupakan sebagai media perubahan karena perilaku, sikap dan metode yang
digunakan akan dapat meningkatkan bahkan menghambat kemampuan siswa dalam belajar.
Maka memperbaiki mutu pendidikan sangat tergantung pada perbaikan perekrutan,
pelatihan, status sosial, dan kondisi kerja, maka guru membutuhkan pengetahuan dan
keterampilan, karakter personal, prospek profesional, dan motivasi yang tepat. maka dapat
dipertegas di mana pendidik memiliki peran yang sangat vital dan fundamental. Adapun
tujuan dari kajian penelitian ini adalah Menganalisis implementasi kebijakan pemerintah
tentang sertifikasi guru dalam meningkatkan mutu pendidikan, selanjutnya
menganalisisapakah program tersebut efektif mendorong profesionalitas kompetensi guru
dalam proses belajar mengajar akan lebih baik. Mengetahui kepentingan-kepentingan dari
para stakeholders dibalik program sertifikasi. Mengetahui pandangan guru dan para aktor
yang terlibat dalam implementasi program sertifikasi guru, Mendeskripsikan dan
menganalisis faktor-faktor penghambat dan pendukung dalam implementasi kebijakan
sertifikasi guru.
Metode
Penelitian Implementasi program sertifikasi guru dalam peningkatan mutu pendidikan, Studi
di Kabupaten Aceh Utara menggunakanmetode analisis diskriptif-kualitatif, serta kualitatif
eksploratif. Penelitian ini berlangsung pertengahan 2009 dan berakhir awal 2010.
Pendekatan tersebut digunakan untuk mengetahui implementasi program dapat
mencerminkan peningkatan kualitas profesional pendidik, yang ditinjau dari faktor
penghambat dan pendukung implementasi program seperti sumberdaya yang tersedia,
komunikasi antar stakeholder, sikap implementor terhadap program, serta kondisi
lingkungan menyangkut dengan kondisi sosial, ekonomi dan kondisi politik.
Berdasarkanfenomena-fenomena sosial di lapangansecara lengkap sesuai aspek yang di teliti.
Penentuan informan penelitian dilakukan secara purposif sampling, Informan yang diwakili
oleh Kasi S,Pi,serta bendahara LPMP NAD sebagai lembaga penjaminan mutu pendidikan,
selanjutnya informan dari LPTK Unsyiah sebagai pihak penyelenggara pengolahan data,
yang diwakili oleh ketua pelaksana sertifikasi, ketua penyelenggara portofolio dan ketua
penyelenggara PLPG, serta para Asessor guru. Selanjutnya Dinas pendidikan Aceh Utara
informan diwakili oleh kepala Dinas Pendidikan, bagian PMPTK Dinas Pendidikan. Serta
Kepala sekolah dan komite sekolah.Informan yang di pilihdianggap sebagai bagian yang
berperan sebagai evaluator atau penilai bagi guru dalam hal melaksanakan pembelajaran,
kompetensi kepribadian, dan sosial. Selanjutnya sasaran penelitian adalah Guru yang sudah
lulus sertifikasi baik melalui jalur portofolio maupun PLPG, dan yang sedang mengikuti
proses pelatihan sertifikasi. Teknik analisis data dilakukan melalui proses analisa data
dengan cara menelaah seluruh data yang di dapat, setelah di pelajari, di telaah kemudian
mengadakan reduksi data dengan cara membuat abstraksi, selanjutnya disusun dalam satuansatuan, serta dikategorikan pada langkah selanjutnya. Adapun analisis data yang dilakukan
dalam penelitian ini adalah mengolah hasil sementara menjadi teori substantif.
Hasil
Pelaksanaan sertifikasi melalui uji kompetensi baik secara teoritis maupun praktis memiliki
manfaat yang sangat penting, untuk menjamin standar kompetensi bagi tenaga pendidik,
128
Innovative Governance
terutama dalam meningkatkan kualitas pendidikan. Berdasarkan hasil observasi lapangan
menunjukkan, di mana persepsi masyarakat bahwa sertifikasi merupakan alat untuk
meningkatkan kesejahteraan guru. Untuk memperkuat statement tersebut, maka dapat dilihat
dari tabel di bawah ini tentang kelulusan peserta sertifikasi kuota 2009 menjelaskan,
Tabel 1.
Kuota sertifikasi 2009 melalui jalur Portofolio&kuota PNS
Sumber: Rayun 1 LPTK Unsyiah Provinsi NAD
Data kelulusan peserta melalui jalur Portofolio dan PLPG merepresentasikan tidak
adanya kompetisi, rata-rata peserta sertifikasi dinyatakan lulus.Sehingga asumsi publik
bahwa program sertifikasi hanya formalitas untuk meningkatkan kesejahteraan guru.
Realitassosial program sertifikasi guru belum memberi perubahan yang signifikan terhadap
performance guru dalam mengajar, karena rata-rata guru yang lulus uji kompetensi
sertifikasi adalah berdasarkan prioritas usia, masa pengabdian, serta jabatan. maka temuan
tersebut membuktikan sertifikasi guru belum berpengaruh terhadap peningkatan kualitas.
Hasil temuan lapangan menunjukkan sertifikasi kurang efektif apabila sistem
pelaksanaan seperti yang sudah dilaksanakan, di mana guru yang lulus sertifikasi mendekati
masa pensiun jadi tingkat profesionalnya tidak bisa dipergunakan. Seharusnya perlu
penegasan, kejelasan pola pembinaan yang terpadu dan berkelanjutan paska sertifikasi, serta
pentingnya penilaian kinerja yang terukur dan ketat, bukan hanya bersifat normatif.
Berdasarkan data, sejak diberlakukan kebijakan sertifikasi guru sampai tahun 2008, sudah
lebih dari 4000 orang guru yang telah dinilai portofolionya oleh LPTK Unsyiah. Harapannya
guru yang sudah memperoleh sertifikat, benar-benar dapat mengaktualisasi diri sebagai
pendidik profesional, namun sertifikasi belum menjamin kualitas guru akan meningkat
dalam menjalankan tugas. Hal yang sangat berpengaruh adalahkesadaran individu baik
melalui kedisiplinan, loyalitas maupun tanggung jawabnya dalam menjalankan tugas.
Berdasarkan wawancara dengan guru sekolah dasar yang lulus sertifikasi melalui jalur
PLPG menjelaskan :
Penilaian profesionalitas melalui jalur PLPG lebih bagus daripada guru yang
lulus melalui portofolio, karena dalam proses pelaksanaan PLPG guru dituntut
untuk mampu mengaktualisasi kemampuan serta ada rasaprihatin takut apabila
dinyatakan tidak lulus kemudian masih ada rasa khawatir pada saat
berlangsungnya microteaching, sementara dalam jalur portofolio tidak
melewati tahap-tahap tersebut guru hanya dinilai melalui dokumen padahal
Innovative Governance
129
dokumen tersebut belum mencerminkan kualitas guru.(wawancara 15 Oktober
2009)
Kutipan wawancara tersebut sebenarnya dapat dilihat dari tingkat keefektifan program
sertifikasi, sebenarnya PLPG banyak kejanggalan yang tidak mencerminkan perubahan, di
mana proses pelatihan hanya berlangsung dengan waktu yang sangat singkat, sehingga
sangat sulit untuk mengukur tingkat professional, namun ada nilai positif melalui jalur
PLPG, di mana guru sangat senang dan bersemangat pada pelatihan melalui unjuk kinerja
denganmetode pembelajaran yang benar, namun jalur PLPG juga menyebabkan banyak guru
mengeluh diakibatkan oleh usia dan metode yang digunakan oleh assessor.. Selanjutnya
wawancara guru Sekolah Dasar yang lulus melalui jalur portofolio mengakui bahwa :
Jalur portofolio sebenarnya belum memberikan perubahan pada guru,
khususnyadalam metode pembelajaran guru masih menggunakan metode lama
dalam mengajar, dikarenakan tidak ada pembinaan paska mendapatkan
sertifikat sebagai pendidik professional, meskipun merasa senang lulus dengan
portofolio, namun dalam segi perubahan belum signifikan dalam dirinya,
khususnya perubahan pembelajaran dalam menyampaikan metode proses
belajar mengajar di ruang kelas sebelum dan sesudah lulus sertifikasi
(wawancara, 15 Oktober 2009)
Hasil kajian menggambarkan jalursertifikasi baik melalui Portofolio dan PLPG,
bukanlah sebuah alternatif problem solving yang ditawarkan oleh pemerintah untuk
peningkatan mutu pendidikan, justru program tersebut lebih kepada peningkatan
kesejahteraan guru, namun reward yang diberikan oleh pemerintah kepada guru, lebih dilatar
belakangi kepada penghargaan, yang dapat memotivasi kinerja guru untuk lebih baik.
Berdasarkan data dari Dinas pendidikan Aceh Utarayang disimpulkan dalam wawancara
dengan seksi data dan Informasi, mengatakan sesuai dengan hasil kajian implementasi
sertifikasi melalui penilaian portofolio dan PLPG (2008) :
Secara umum kompetensi guru yang lulus sertifikasi melalui penilaian
portofolio tidak banyak mengalami peningkatan yang signifikan, dan bahkan
ada kecenderungan menurun. Sebagian guru yang telah lulus sertifikasi melalui
penilaian portofolio seringkali tidak masuk untuk mengajar, karena merasa
sudah punya sertifikat dan telah mendapat tunjangan profesi. Sebaliknya,
kompetensi guru yang lulus melalui PLPG pada umumnya meningkat, meskipun
belum signifikan. Hal ini terjadi karena metode, pendekatan, dan karakteristik
sertifikasi melalui penilaian portofolio dan PLPG sangat berbeda. Penilaian
portofolio menekankan pada dokumen, sedangkan PLPG menekankan pada
proses pembelajaran. (14 Oktober 2009)
Adapun target yang telah ditentukan oleh pemerintah, sampai akhir tahun 2008
harapannya sekitar 360.000 orang guru di seluruh Provinsi di Indonesiasudah dinyatakan
lulus program sertifikasi pendidik, (baik yang lulus melalui penilaian portofolio maupun
melalui Pendidikan dan Latihan Profesi Guru). Kemudian pada tahun 2009 pemerintah
merencanakan kuota 200.000 guru untuk mengikuti sertifikasi pendidik. Dengan demikian,
sampai akhir tahun 2009, diperkirakan sudah ada sekitar 560.000 guru Indonesia yang sudah
dan akan dinyatakan sebagai guru professional. Untuk memperkuat hasil kutipan tersebut,
bisa di lihat dalam tabel 2 berikut ini tentang target penuntasan program sertifikasi guru.
130
Innovative Governance
Tabel 2.
Tahun
Target Penuntasan Program Sertifikasi Guru
%
2015
100
2014
90
2013
80
2012
70
2011
60
2010
50
2009
40
2008
20
2007
8.5
Jumlah
Pendidikan
Dasar
191,267
191,267
191,267
191,267
191,267
191,267
382,533
219,957
162,577
1,912,667
Pendidikan
Menengah
39,335
39,335
39,335
39,335
39,335
39,335
78,670
50,796
27,873
393,348
Jumlah
Guru
230,602
230,602
230,602
230,602
230,602
230,602
461,203
270,753
190,450
2,306,015
Jumlah Guru
Kumulatif
2,306,014
2,075,413
1,844,811
1,614,210
1,383,608
1,153,007
922,405
461,202
190,450
Dari capaian target yang diharapkan oleh pemerintah sesuai dengan tabel 1.2 di atas
pada tahun 2015 semua guru harus sudah memperoleh capaian sesuai angka yang telah
ditargetkan, kebijakan tersebut merupakan intervensipemerintah pusat kepada setiap daerah
untuk mengeluarkan sertifikat sesuai dengan kuota yang telah diberikan Pusat. Gambaran
tersebut menimbulkan pertanyaan apakah professional harus semua disamaratakan, jadi
kebijakan sertifikasi guru menimbulkan suatu ke ambiguan, seharusnya professional tidak
harus dinilai dari kuantitas besarnya angka guru yang lulus sertifikasi. Justru semakin efektif
konsistensi pemerintah dengan angka guru yang relatif kecil untuk lulus sertifikasi dengan
kualitas yang semakin baik untuk meningkatkan mutu. Jika di analisis programsertifikasi
mengalami pegeseran makna, sehingga isu yang berkembang sertifikasi guru adalah untuk
peningkatan kesejahteraan guru.
Ketersediaan Sumber DayaImplementor
Lahirnya UUGD merupakan kemauan politik untuk mengangkat harkat dan martabat guru,
namun efektivitas program memunculkan pro dan kontra dalam masyarakat. Salah satu
prolematika permasalahan program sertifikasi guru adalah masih terbatasnya kapasitas dan
kualitas sumberdaya implementor, khususnyaasessor, kriteria calon asessor yang direkrut
ialah: (1) Pendidikan terakhir minimal S-2, (2) Pangkat/Jabatan terakhir Pembina/ Lektor
Kepala, (3) Bersedia menjadi asessor dan melaksanakan tugas menilai dokumen portofolio
secara objektif. Namun keterbatasansumber dayaasessor sesuai dengan kriteria yang telah
ditetapkan, menyebabkan rekrutmen asessor tidak berdasarkan kompetisi.
Seleksi dan pembekalan Tim asessor di FKIP Unsyiah diselenggarakan pada tanggal
23 Agustus 2007, jumlah calon asessor yang terdaftar untuk mengikuti seleksi dan
pembekalan sebanyak 105 orang, asessor yang dinyatakan lulus hasil seleksi dan
pembekalan adalah 103 orang. Pada pemeriksaan portofolio kuota tahun 2006/2007, jumlah
asessor tersebut belum memadai mengingat dokumen yang diperiksa relatif banyak, maka
pada tanggal 23-24 april 2008 direkrut asessor tambahan sebanyak 77 orang ( termasuk dari
unsur LPMP), sehingga total asessor sampai saat ini sebanyak 180 orang. Rendahnya tingkat
kegagalan asessor dapat menginterpretasi bahwa terbatasnya kapasitas sumber daya
Innovative Governance
131
implementor, serta besarnyakebutuhan asessor untuk penyeleksian jumlah berkas calon
peserta sertifikasi.
Komunikasi dan koordinasi antar lembaga pelaksana
Tingkat sosialisasi program sertifikasi guru resmi dilaksanakan selama tiga kali dalam
setahun, khusus kepada guru SD, SMP dan SMA/SMK, namun persyaratannya sosialisasi
diprioritaskan kepada guru yang sudah mengabdi selama sepuluh tahun keatas, karena guru
di Aceh Utara yang berstatusPNSmendekati enam ribu orang, banyaknya guru maka harus
melalui pemanggilan sesuai prioritas, disamping itu untuk mempermudah informasi kepada
guru, maka sosialisasi juga dilaksanakan di UPTD, MKKS dan rapat Kasek se Aceh Utara.
kurangnya persiapan menjadi persoalan yang seringdialami oleh Dinas Pendidikan
Kabupaten dalam penyampaian informasi kepada guru, dikarenakan informasi yang di dapat
oleh Dinas Pendidikan dari lembaga penjaminan mutu pendidikan dalam hal ini sebagai
penjembatani antara pusat dan daerah sering bersifat mendadak. Fenomena tersebut menjadi
kendala pada saat realisasi di lapangan dan menjadi efek kepada kelompok sasaran dalam
mendapatkan informasi yang diharapkan.
Implementasiprogram sertifikasi guru dalam komunikasi dan koordinasi antar lembaga
pelaksanamasih terdapat beberapa kendala, misalnya seperti banyak guru yang belum
mendapatkan informasi perubahan PP No 74 Tahun 2008, serta mengenai ketentuanketentuan penilaian dalam sertifikasi, informasi yang disampaikan dari Provinsi ke
kabupaten/Kota melalui juknis yang telah diberikan, sehingga memunculkan kekurang
pahaman pemaknaandari Dinas Pendidikan.
Uraian mekanisme penyampaian informasi pelaksanaan tugas yang dijalankan oleh
masing-masing lembaga dalam pelaksanaan implementasi program sertifikasi tidak berjalan
efektif, dikarenakan banyaknya aktor-aktor, serta lembaga yang dilibatkan, panjangnya
mekanisme proses pelaksanaan sertifikasi guru yang sangat rumit dan banyaknya lembaga
pelaksana yang memperpanjang birokrasi. Dapat disimpulkan bahwa persoalan dalam
komunikasi adalah minimnya informasi mengenai pemahaman ukuran-ukuran dasar dan
tujuan dari kebijakan sertifikasi guru, perubahan kebijakan sering menyebabkan informasi
kurang sampai kepada kelompok sasaran, misalkan adanya informasi dan pemahaman yang
berbeda terhadap ukuran-ukuran dasar dan tujuan kebijakan pada implementor ataupun para
stakeholders.
Sikap Implementor
Sikap implementor program sertifikasi guru mengalami pegeseran makna. Tujuan awal
kebijakan untuk peningkatan kualitas guru, namun realitas dilapangan pemahaman guru
tentang program sertifikasi adalah untuk peningkatan kesejahteraan guru. Pergeseran tujuan
tersebut memberikan gambaran di mana program sertifikasi guru belummampu memberikan
titik terang dalam perubahan kualitas mutu pendidikan Indonesia secara general. Untuk
memperkuat fenomena empiris dapat di kaji dari salah satu kutipan artikel hasil penelitian
dari Hotben Situmorang (2007:97} menyatakan,
Menurut Dirjen yang mengurusi persoalan guru sekitar awal tahun dua ribuan
menyatakan bahwa latar belakang lahirnya UUGD awal ide sertifikasi adalah
untuk peningkatan kesejahteraan guru. Pada saat diusulkan program tersebut
ke DPR, anggota dewan mempertanyakan alasan menaikkan tunjangan guru
yang berstatus Pegawai Negeri Sipil, sementara pegawai negeri sipil
132
Innovative Governance
lainnyajuga berpenghasilan rendah. Setelah berbagai perdebatan maka
kesepakatan pemberian tunjangan adalah komponen profesi. Syarat
keberadaan profesi haruslah tersertifikasi, maka jadilah proses
sertifikasi seperti yang berlangsung saat ini.Sumber:Hotben situmorang
diposting dari Nanang<[email protected]> pada milis CFBE
Berdasarkan kutipan tersebut mengambarkan ternyata konsep awal sertifikasi guru
didasarkan pada peningkatan kesejahteraan, dikarenakan banyaknya desakan-desakan
terhadap minimnya perhatian pemerintah, khususnya dalam peningkatan kesejahteraan guru.
Jadikonsep awal sertifikasi bukan untuk profesionalitas, sehingga tidak ada yang dapat
disalahkan apabila realita di lapangan banyak terjadi penyimpangan-penyimpangan yang
dilakukan baik oleh oknum guru maupun toleransi yang diberikan oleh pusat dengan
mengatasnamakan nilai kemanusiaan, yang dikemas dalam wujud penghargaan.
Faktor yang menyebabkan terjadinya permasalahan perubahan sikap baik dari
implementor maupun dari kelompok sasaran, dikarenakan adanya kepentingan-kepentingan
yang ingin dicapai sesuai dengan target yang telah ditentukan. kemudian perubahan sikap
dari pelaksanaan pada tingkat daerah diakibatkan oleh intervensi-intervensi pusat untuk tidak
memperketat proses sertifikasi dengan alasan kemanusiaan.
Proses sertifikasi sangat bagus, namun dalam proses uji kompetensi memang masih
sangat kental dengan unsur kasih-sayang, dikarenakan faktor-faktor tertentu, seperti guru
yang sudah sangat sepuh dalam mengajar, usia yang hampir pensiun serta masa pengabdian
yang sudah lama, aspek-aspek tersebut menjadi unsur kuat untuk lulus, jadi penilaian
khususnya melalui Portofolio dan PLPG tidak seidealis seperti yang telah ditentukan,
memang ada yang gagal dalam penilaian sertifikasi, namun angka yang relatif kecil
membuktikan bahwa sebenarnya semua guru akan diluluskan sebagai tugas profesi.
Realitas sosial di Kabupaten Aceh UtaraProvinsi NAD, khususnya program sertifikasi
guru Sekolah Dasar (SD) belum memberi perubahan yang signifikan terhadap performance
guru dalam mengajar, karena rata-rata guru yang lulus uji kompetensi sertifikasi adalah guru
yang telah mengabdi selama 20 tahun, serta berusia diatas 50 tahun, dan rata-rata
prioritasnya adalah kepala sekolah, berdasarkan temuan tersebut, maka dapat
menginterpretasikansertifikasi guru belum berpengaruh terhadap peningkatan kualitas, justru
program hanyasebagai formalitas menaikkan prestise guru. Maka untuk mempertegas
statement tersebut dapatdibuktikan dengan ketentuan-ketentuan khusus dari tabel di bawah
ini:
Tabel3 Contoh Bagan Prioritas
KRITERIA
PRIORITAS
I
II
III
IV
V
55 – 59
50 – 54
40 – 49
30 – 39
< 30
2. Masa kerja
> 25
20 – 25
15 – 19
10 – 14
< 10
3. Golongan
IV
III/d
III/c
III/b
III/a
1. Usia
4. Jam mengajar
5.Tugas tambahan
> 24
Kepala Sekolah
< 24
Wakil Kepala Sekolah, KepalaLAB,
KepalaBengkel, DLL
Innovative Governance
133
Tabel tersebut menjelaskan bahwa pemerintah telah menetapkan prioritas-prioritas
khusus dalam penetapan jumlah peserta sertifikasi PNS dan non PNS, untuk PNS maksimal
kuota diberikan 85 % dan minimal 75%, sedangkan sisanya diberikan kepada guru yang non
PNS maksimal 25% dan minimal 15%, namun diantara prioritas-prioritas tersebut, maka
yang menjadi prioritas utama adalah guru yang sudah menjelang masa pensiun, sehingga
mengambarkan kesan ada wujud perhatian pemerintah terhadap guru yang sudah mengabdi
lama, namun masih sempat menerima tunjangan profesi yang dijanjikan pemerintah. Untuk
mempercepat implementasi program sertifikasi guru, Pemerintahmulai tahun 2006 sampai
2010 sudah memilih sejumlah guru yang telah memenuhi persyaratan untuk disertifikasi,
baik melalui penilaian portofolio maupun melalui jalur PLPG. Untuk Provinsi Aceh telah
ditetapkan LPTK Unsyiah sebagai lembaga penilaian portofolio para guru. Namun bagi guru
yang belum lulus portofolio, karena kekurangan skor minimal 850, maka guru yang gagal
dalam portofolio dianjurkan untuk mengikuti jalur PLPG atau pelatihan selama sembilan hari
dengan metode pembelajaran pendalaman materi bidang studi.
Kondisi lingkungan memiliki pengaruh pentingpada keinginan dan kemampuan
yurisdiksi atau organisasi dalammendukung struktur-struktur, vitalitas dan keahlian yang ada
dalam badan-badan administratif maupun tingkat dukungan politik yang
dimiliki.Nuansapolitismasih sangat kuat dalam ranah pendidikan, pendidikan sering
dijadikan objek untuk pendekatan rakyat. Jika mencermati tujuan program adalah lahirnya
kualitas, profesionalitas, serta diikuti oleh peningkatan kesejahteraan para guru, namun
ironisnya lahirnyakebijakan dilatar belakangi oleh faktor politis yang sangat kental, karena
untuk membangun image atau performance pemerintah, dengan menggunakan pendekatan
rakyat, kebijakan tersebut sebagai wujud intervensi, di mana guru seluruhnya harus
menyelesaikan kualifikasi akademik atau kesarjanaan (S1) pada tahun 2014,intinyaprogram
sertifikasi ingin meningkatkan kesejahteraan guru. Menurut wawancara dengan pihak
penyelenggara sertifikasi menjelaskan:
Pemerintah seharusnya tidak menyamaratakan semua guru harus professional, justru
akan menimbulkan tanda tanya bagaimana dan seperti apa konsep professional yg dimaksud,
seharusnya pemerintah lebih bijak dalam mengambil langkah untuk peningkatan
kesejahteraan guru, yaitu dengan penambahan setengahgaji bagi semua guru, kemudian
setengah lagi diberikan bagi semua guru-guru yg benar-benar berkompeten. Sehingga tingkat
kualitas professional dapat dipertanggung jawabkan. jika dikaji keberanian pemerintah
Indonesia menjadi pusat perhatian dunia, dikarenakan berani dalam jangka waktu sepuluh
tahun untuk mensertifikasi 2,7 juta guru, dengan indikator professional yang sangat sulit
diukur, padahal jika benar-benar professional para lulusan sertifikasi harus mampu
menunjukkan kinerja dan performance, baik dari perubahan mengajar khususnya semangat
dan dibuktikan juga dengan kedisiplinan waktu, sehingga dari obsesi tersebut mampu
mengaktualisasi diri ( 14 Oktober 2009).
Persoalan yang muncul terkait pelaksanaan sertifikasi guru memang adanya tarik ulur
kepentingan antar pemerintah dengan DPR. Sehingga terjadinya pegeseran tujuan kebijakan.
Permasalahan tersebut disebabkan oleh sumber yang tidak mendukung dalam pelaksanaan
sertifikasi guru, serta rendahnya komitmen implementor terhadap tujuan kebijakan yang
telah dirumuskan. Ketidakrelevanan cara perolehan sertifikat akan menjadi sebuah
kejanggalan yang dapat menjustifikasi pemerintah sebagai aktor tunggal dalam menerbitkan
134
Innovative Governance
kebijakan sertifikasi guru yang tidak di dukung oleh good political will dalampeningkatan
kualitas guru.
Undang-Undang Guru dan Dosen Nomor 14 Tahun 2005, harapannya adalah adanya
peningkatan kinerja guru yang sudah sertifikasi seperti perubahan pola kerja, motivasi kerja,
pembelajaran, namun program tersebutJustru memperlihatkan hal-hal yang aneh, di mana
guru sebelum sertifikasi saling bersaing untuk mengikuti pelatihan-pelatihan guna
mendapatkan sertifikat, namun paska sertifikasi guru-guru yang sudah bersertifikat sudah
kurang semangat untuk mengikuti seminar. Jadi pandangan tersebut harus diantisipasi oleh
pemerintah untuk pembentukan monitoring dan evaluasidilapangan. Berdasarkandata
empiris membuktikan, program sertifikasi guru masih didominasi oleh kepentingankepentingan dan intervensi dari aktor-aktor yang memiliki otoritas. Sedangkan pada level
daerah lebih kepada menyesuaikan dengan kepentingan pusat melalui intervensi yang telah
disistematiskan melalui prosedur-prosedur legalitas. Jadi dapat disimpulkan di mana
program sertifikasi lebih dimobilisasi oleh kepentingan elit pusat.
Struktur BirokrasiLembaga Pelaksana
Pelaksanaan program sertifikasi guru, merlibatkan banyak stakeholders mulai dari tingkat
Provinsi lembaga penjaminan mutu pendidikan, Dinas pendidikan Provinsi dan LPTK
Unsyiah, kemudian di tataran kabupaten ditanggani oleh Dinas Pendidikan dan
UPTD.Panjangnya mekanisme proses pelaksanaan sertifikasi guru yang sangat rumit,maka
menjadi bias dengan berbagai permasalahan lain yaitu seperti terlambatnya tunjangan profesi
pendidik dan terjadinya kesalahan dalam penomoran UNPTK, kemudian kurang jelasnya
informasi yang diterima oleh guru mengenai ketentuan-ketentuan penilaian dalam sertifikasi.
Keterbatasansumber daya manusia menjadikan informasi yang multi tafsir antar lembaga,
serta banyak guru yang belum mendapatkan informasi mengenai perubahan PP No 74 Tahun
2008. Untuk memperjelas mekanisme pelaksanaan program sertifikasi dapat di amati dari
gambar dibawah ini:
Gambar1.
Mekanisme Pelaksanaan Sertifikasi Guru
Innovative Governance
135
Gambar di atas dapat menginterpretasikan di mana panjangnya sistem yang harus
dilalui dengan banyaknya lembaga dan aktor yang terlibat, sehingga membawa kesan
program sertifikasi guru begitu birokratis, Berdasarkan gambar diatas dapat
menginterpretasikan bahwa informasi disampaikan secara berjenjang sampai ke tingkat
kelompok sasaran program sertifikasi yang dimulai dari Depdikknas (Ditjen PMPTK dan
Ditjen Dikti) menyampaikan informasi sosialisasi ke Dinas Pendidikan Provinsi dan LPMP,
kemudian Dinas Pendidikan Propinsi menyampaikan informasi atau sosialisasi ke Dinas
Pendidikan Kabupaten, kemudian Dinas Kabupaten yang menyampaikan langsung informasi
kepada kelompok sasaran yaitu guru, Bagi guru yang dinyatakan lulus portofolionya berhak
menerima sertifikat pendidik yang diserahkan langsung oleh rayon LPTK kepada guru yang
bersangkutan. Dan bagi guru yang belum dinyatakan lulus portofolio akan dianjurkan untuk
mengikuti pendidikan dan latihan profesi guru ( PLPG) yang dilaksanakan selama sembilan
hari oleh pihak penyelenggara yaitu LPTK. Selain panjangnya mekanisme yang harus
dilalui, selanjutnya terjadinya tumpang tindih pekerjaan, sehingga munculnya dualisme
kebijakan dalam perentritan data, kedua lembaga yaitu LPMP dan LPTK diberikan otoritas
yang sama untuk melakukan rentri data secara masing-masing, sehingga berefek pada
kesalahan NUPTK
Pembahasan
Implementasi kebijakan merupakan tahap diantara pembentukan kebijakan dan konsekuensi
dari kebijakan, di mana banyak terjadinya diskresi dalam pelaksanaan program. Hasil
penelitian ini diperkuat oleh teori Edward III (1980:147-148) yang menjelaskan ada empat
isu pokok faktor-faktor yang mempengaruhi suksesnya implementasi kebijakan, Sumber
Daya (resources), Komunikasi (Communications), sikap (dispositions atau attitudes) dan
struktur birokrasi (bureucratic structure). interaksi antar faktor harus dilakukan secara
simultan, karena akan mempengaruhi faktor lainnya. Sumberdaya yang memadai merupakan
faktor utama keberhasilan suatu program. Pola pelaksanaan sertifikasi guru, di mana para
stakeholders kurang konsisten dengan amanat kebijakanyang telah diundangkan.
Komunikasi memegang peranan penting dalam keefektifan implementasi program guna
mencapai tujuan kebijakan, sehingga informasi yang tersedia, dapat mempermudah
keberhasilan program. maka komunikasi yang efektif diperlukan pemahaman oleh individuindividu atau lembaga yang memiliki otoritas, serta perlukonsistensi tujuan untuk
dikomunikasikan, namunhasil penelitian merepresentasikan di mana proses komunikasi antar
lembaga masih kurang sinergi dalam implementasi program, diantaranya terjadinya dualisme
kebijakan antar lembaga yang berwenang, misalnya tim pengimput data masih ragu-ragu
dalam perentritan data, khususya dalam penentuan NUPTK salah satu dampaknya adalah
terlambatnya pembayaran tunjangan sertifikasi, maka aspek tersebut dapat menyebabkan
salah satu penghambat program.
Faktor lain yang mempengaruhi efektivitas implementasi kebijakan adalah sikap
implementor. Khususnya sikap dan komitmen para pelaksana terhadap kebijakan atau
program yang dilaksanakan, perubahan sikap implementor dilatar belakangi oleh kesalah
pemaknaan konsep sertifikasi guru yaitu untuk peningkatan kesejahteraan guru, sehingga
munculnya prioritas-prioritas dalam implementasi program, kemudian adanya intervensi
politik dari elit politik. Perubahansikap implementor dapat diamati dari tingginya angka
prioritas pemerintah terhadap guru sertifikasi, persoalan tersebut menyebabkan salah satu
faktor sertifikasi tidak mendorong peningkatan kualitas guru.Disamping itu struktur birokrasi
136
Innovative Governance
yang solid sangat dibutuhkan dalam mencapai sasaran program, maka dukungan kerjasama
antar stakeholder yang berwenang dukungan para pejabat pelaksana.
Hasil temuan dalam penelitian ini menunjukkansertifikasi guru melalui jalur
portofolio danPLPG belum mampu mengaktualisasi kinerja guru yang sesungguhnya,
dikarenakan usia peserta sertifikasi yang tidak produktif, waktu pelatihan dan anggaran yang
sangat terbatas menjadi indikator bukti tingkat keseriusan pemerintah dalam peningkatan
kualitas guru, Dariberbagai persoalan dan kendala, sehingga menimbulkan berbagai polemik
sertifikasi guru, minimnyatingkat keseriusan, serta konsistensi kesungguhan pemerintah
pusat dalam peningkatan kualitas pendidik untuk mewujudkan mutu pendidikan yang
berkualitas.
Secarateoritis penilaian portofolio bisa dilaksanakan dengan pendekatan metode
kualitatif yaitu pengamatan secara mendalam dan terus menerus, karena ada aspek-aspek
tertentu yang sulit diukur dengan dokumen seperti aspek sosial dan kepribadian.Tetapi
apabila hanya satu alat yang menjadi pengukuran uji kompetensi, maka hasil tidak sesuai
dengan harapan. Penilaian portofolio yang dibenarkan adalah penilaian terhadap aspek
proses sekaligus produk. Proses tersebut memegang peranan untuk melakukan selfassessments, sehingga yang bersangkutan dapat melakukan upaya perbaikan terhadap
kelemahan atau peningkatan atas kekuatannya. Sebagai produk dokumen portofolio bisa
digunakan oleh asessor sebagai salah satu dasar untuk menilai pemilik portofolio. Hasil
penelitian Cendra hastuti Nur (2008:124) tentang implementasi kebijakan sertifikasi guru di
Kabupaten Sumbawa Besar NTT menyebutkan:
Implementasi kebijakan sertifikasi guru dapat dikatakan hanyalah sebuah
kebijakan utopis, suatu kebijakan yang telah dirumuskan dalam tatanan politik
yang hanya bagus dalam gambaran, namun sangat sulit untuk diwujudkan.
Sertifikasi merupakan kebijakan yang bagus, jika disesuaikan dengan fenomena
sosial di masyarakat, namun realita menunjukkan sebanyak 1.8 juta orang guru
akan berpartisipasi dalam program sertifikasi, dari jumlah tersebut 1.4 juta
merupakan guru SD/MI yang rata rata baru berpendidikan D2 dan SPG. Bagi
guru lulusan D2 dibutuhkan waktu sekitar 2-3 tahun untuk mendapat kualifikasi
S1, agar bisa ikut dalam program sertifikasi, sedangkan bagi guru tamatan
SPG memerlukan proses waktu lebih lama sekitar 4-5 tahun.
Berdasarkan hasil temuan dalam penelitian ini mengambarkan bahwa persentase guru
tingkat sekolah dasar (SD) menurut kelayakan mengajar di kabupaten Aceh Utara masih jauh
dari harapan. Maka salah satu upaya pemerintah Aceh Utara, khususnya Dinas Pendidikan
meningkatkan kinerja guru, baik yang akan mengikuti program sertifikasi, dan terus
memonitoring guru yang sudah lulus sertifikasi. Berdasarkan permasalahan kelayakan guru
di Kabupaten Aceh Utara, menunjukkan di mana guru-guru yang sudah sertifikasi khususnya
untuk tingkat Sekolah Dasar di Kabupaten Aceh Utara, kebanyakan kepala sekolah, sehingga
sangat sulit mengukur tingkat profesionalisme kepala sekolah, dikarenakan jadwal mengajar
hanya delapan jam dalam seminggu, dan kebanyakan mereka memiliki kesibukan yang padat
di luar kantor, jadi performance untuk tampil didepan kelas sangat terbatas.
Seharusnyapemerintah ada strategi khusus untuk mengatasi permasalahan, khususnya dalam
peningkatan sumber daya manusia, bukan berarti pemerintah harus menyamaratakan
kebijakan professional guru untuk semua, sehingga tidak sesuai hasil yang diharapkan, maka
Innovative Governance
137
pemerintah harus memilih guru yang produktif, selanjutnya memperketat fungsi pengawasan
dan evaluasi kepada guru-guru yang sudah sertifikasi.
Hasil penelitian ini juga diperkuat oleh teori Pressman dan Wildavsky dalam Parson
(2005:465), di mana problemdalam implementasi adalah pembuat kebijakan sangat jarang
menganalisis persoalan yang mendasar, jika di kaji teori tersebut sangat erat hubunganya
dengan lahirnya kebijakan program sertifikasi guru, yang sudah dipraktekkan di Indonesia,
di mana guru-guru yang diikutkan dalam sertifikasi sebagai guru profesional adalah guru
yang in jabatan, proses perolehan sertifikat melalui jalur portofolio yaitu dengan penyusunan
dokumen-dokumen selama guru melakukan pengabdian sebagai pendidik. kemudian jalur
PLPG adalah mengikuti pelatihan selama sembilan hari, dikhususkan bagi guru yang belum
lulus sertifikasi melalui portofolio, dikarenakan kekurangan nilai skor 850. Namun
kebijakanmelalui dua jalur tersebut belum ada yang bisa menjamin program sertifikasi
mampu meningkatkan kualitas guru.
Adapun kelemahan teori Edward di mana teori tersebut bersifat top-down atau
sentralisasi semua dikoordinir oleh aktor-aktor pelaksana, dan teori tersebut sangat erat
kaitannya dengan proses lahirnya kebijakan serifikasi guru, sehingga dalam implementasinya
masih di latar belakangi oleh kepentingan elit pusat yang masih kental dengan intervensi
politik, sehingga konsep sertifikasi di Indonesia belum menyentuh akar permasalahan dalam
ranah peningkatan mutu pendidikan.
Jika dikaji kembali bahwa prosedursertifikasi pada awalnya dikonsepkan bukan untuk
peningkatan profesionalitas guru, namun justru lebih kepada peningkatan kesejahteraan, hal
tersebut dapat diamati dari proses implementasi memberikan banyak kemudahan kepada
guru dengan alasan akhir 2015 dalam jangka waktu 10 tahun guru di seluruh Indonesia harus
sudah tersertifikasi sebanyak 2,7 juta guru, suatu angka yang sangat besar, oleh sebab itu
bermacam kebijakan dan intervensi dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan
tersebut. Ada beberapa alternatif kebijakan dalam implementasi program sertifikasi guru,
diantaranya melalui jalur portofolio dan PLPG selanjutnya pada tahun 2010 akan diganti
dengan kebijakan baru yaitu sertifikasi melalui jalur PPG. ProgramPPG adalah salah satu
terobosan yang sangat bagus, di mana untuk menjadi guru harus mengambil spesialisasi
keguruan selama dua semester. Namun program yang baik belum mampu membawa harapan
perubahan yang signifikan apabila lebih didominasi oleh kepentingan elit. Maka perlunya
kesamaan mindsetuntuk merubah pola pemikiran terhadap peningkatan mutu pendidikan.
Pernyataan tersebut diperkuat hasil penelitian Sudarman (2007:73), tentang persepsi guru
sekolah dasar terhadap program sertifikasi guru di Kecamatan Jiwan Kabupaten Madiun
menjelaskan:
Tanggapan positif adalah guru menyambut baik program sebagai wujud
meningkatkan kesejahteraan guru, namun persepsinegatif guru Sekolah Dasar
di Kecamatan Jiwan terhadap program sertifikasi guru adalah (1) UU No. 14
Tahun 2005 hanyamerupakan janji yang sulit untuk terealisasi, (2) guru tidak
harus berkualifikasi Sarjana/ D IV, (3) sertifikasi model portofolio kurang
sosialisasi, (4) tunjangan profesi guru tidak akan dapat terealisasi.Temuantemuan dalam penelitian yang terkait dengan sertifikasi guru adalah (1) Guru
kurang yakin dapat mencapai skor minimal yang ditetapkan oleh pemerintah,
(2) masih ada guru yang bermoral kurang baik dalam melengkapi dokumen, (3)
138
Innovative Governance
penentuan peserta sertifikasi portofolio masih belum sesuai dengan aturan yang
berlaku.
Hasil penelitian tersebut mengambarkan di mana persepsi guru adalah lahirnya
program sebagai wujud peningkatan kesejahteraan, sementara persepsi negatif terhadap
aturan-aturan implementasi program yang sulit dan susah dipenuhi, sehingga muncul
kecurangan-kecurangan yang dimanipulasi oleh oknum guru untuk mencapai skor 850
sebagai minimal syarat kelulusan melalui jalur portofolio.
Rendahnya kinerja guru paska sertifikasi dapat dibuktikan dari beberapa hasil
penelitian berikut, diantaranya Yusrizal (2009:35), Ati Rosidah& Laily Rachmah (2007:58),
Deni Koswara, dkk (2009:5), Hujair AH. Sanaky (2009:8), Winarsih (2008:45), yusrizal
melakukan penelitian yang bertujuan menganalisis kinerja guru eksat paska penerimaan
tunjangan sertifikasi, Ati Rosidah dan Laily rachmah menganalisis tentang Hubungan
persepsi Guru tentang rencana program sertifikasi guru dengan peningkatan kompetensi
pedagogic guru, sedangkan Deni Koswara, dkk menganalisis tentangStudi dampak program
sergur dengan peningkatan kompetensi pedagogic guru SMP.
Implementasi program memunculkan persoalannya, di managuru yang diasumsikan
telah memiliki kompetensi yang berlandaskan pada proses pemberian sertifikat sebagai
pendidik professional tidak dapat dipertanggungjawabkan dalam waktu jangka panjang,
secara akademik hal tersebut dapat digambarkan guru paska sertifikasi belum mengalami
perubahan performance yang signifikan dalam proses belajar mengajar. Hasil penelitian
Yusrizal tentang kinerja guru IPA (2008:35) menyatakan di mana kinerja guru Fisika,
Biologi, Kimiabelum seluruhnya berkinerja tinggi, meski guru tersebut sudah lulus
sertifikasi dan sudah menerima tunjangan profesi. Kinerja guru Kimia relatif lebih baik dari
pada kinerja guru Biologi dan guru Fisika. Kemudian ada dua komponen kinerja yang masih
memprihatinkan, yaitu komponen penilaian hasil belajar siswadan komponen strategi
pembelajaran. Deni Koswara, dkk (2009:5), hasil penelitian menunjukkan sertifikasi pada
guru SMP yang diteliti di Jawa Barat tidak berkorelasi dengan peningkatan profesionalisme
dan mutu pembelajaran. Implikasinya perlu ada upaya peninjauan lebih mendalam terhadap
program sertifikasi guru dalam jabatan, disamping itu perlu ada upaya pembenahan asumsi
bahwa sertifikasi guru bukan suatu tujuan, tetapi media atau sarana untuk meningkatkan
mutu pendidikan. Selanjutnya diperlukan program perawatan dan pengembangan terhadap
guru-guru yang telah lulus sertifikasi, khususnya dalam upaya-upaya peningkatan mutu
layanan pembelajaran.
Sedangkan penelitian Ati Rosidah& Laily Rachmah penelitian Hubungan Persepsi
Guru tentang Rencana Program Sertifikasi Guru dengan Peningkatan Kompetensi Pedagogic
guru SMP di Jakarta Selatan (2007:58), hasil penelitian, bahwa persepsi guru terhadap
rencana program sertifikasi guru (X) berkorelasi positif dengan peningkatan kompetensi
pedagogic guru dalam mengajar (Y). kontribusi yang diberikan oleh persepsi guru terhadap
rencana program sertifikasi guru terhadap peningkatan kompetensi pedagogic guru dalam
mengajar adalah sebesar 14,21 % dan sisanya dipengaruhi oleh faktor lain.Hujair AH.
Sanaky (2009:8) hasil menelitiannya menyatakan banyak guru menyatakan bahwa sertifikasi
profesi guru sangat baik dan dapat mengangkat derajat, wibawa para guru. Tetapi, dalam
penerapannya perlu memperhatikan pendalaman pengetahuan dalam kompetensi pengajaran,
harus dipertimbangkan model yang tepat dan kesiapan para guru untuk disertifikasi, dan
Innovative Governance
139
perlu dilakukan pelatihan-pelatihan sebelum sertifikasi dilaksanakan, serta dipikirkan tindak
lanjut bagi guru yang tidak lolos sertifikasi, apabila kebijakan sertifikasi tersebut dilakukan
secara ”mentah” dan ”instan”, tanpa sosialisasi dan pelatihan-pelatihan akan merugikan para
guru yang sudah cukup lama mengabdi. Winarsih(2008:45), hasil penelitiannya bahwa
implementasi program sertifikasi guru sekolah dasar, sudah berjalan baik, dan semua elemen
mendukung suksesnya implementasi program.
Jika menganalisis dari hasil penelitian di atas, menginterpretasikan di manaprogram
sertifikasi guru seharusnya erat kaitannya dengan proses belajar, jadi sertifikasi tidak hanya
ditentukan setelah mendapatkan sertifikat, namun justru seharusnya uji profesionalitas guru
diamati setelah paska mendapatkan sertifikat. Alasannya paska sertifikasi merupakan
tonggak awal bagi guru untuk selalu meningkatkan kompetensinya. Upaya peningkatan
kualitas pendidikan tidak mungkin terlaksana dengan baik apabila tanpa didukung upaya
penegakan standar penyelenggaraan pendidikan, standar pelayanan pendidikan, serta standar
kompetensi guru, kemudian peningkatan standar lulusan dan standar tenaga kependidikan
lainnya. Jadi peningkatan mutu pendidikan tidak hanya ditentukan oleh kuantitas guru,
namun kualitas menjadi faktor dominan yang mempengaruhi peningkatan mutu pendidikan.
Seharusnya sertifikasi bukan sebagai tujuan akhir, tetapi sebagai sarana peningkatan kualitas.
Selanjutnya pemerintah jangan menjadikan sertifikasi sebagai bagian dari proyek instan,
tetapi harus fokus pada peningkatan kualitas pendidikan. Waktu pelaksanaandan anggaran
yang sangat terbatas menjadi salah satu indikator bukti tingkat keseriusan, serta konsistensi
pemerintah dalam peningkatan kualitas guru. Argyris dalam Sumaryadi (2005:12).
Pendekatan keberhasilan dari segi proses hampir sama dengan pendekatan sasaran,
keberhasilan implementasi dapat tercapai apabila proses internal organisasi berjalan lancar,
maka sasaran atau tujuan implementasi program tidak hanya dapat diamati dari tercapainya
sasaran atau tujuan semata, secara lebih jelas aspek tersebut dapat diukur dari kecilnya
hambatan-hambatan internal dalam melaksanakan tugas misalnya penyimpangan, konflik,
sumberdaya, dana dan waktu yang digunakan secara efesien dan efektif sesuai pembentukan
dan kepuasan kerja.
Dampak hasil penelitian kajian ini adalah secara teoritis sebagai kontribusi akademis
dalam pengembangan ilmu pengetahuan terutama di bidang pengembangan kebijakan
pendidikan, khususnya mengenai studi implementasi program sertifikasi guru, adapun
dampak penelitian secara praktis, diharapkan dapat menjadi tolak ukur implementasi
kebijakan sertifikasi gurudapat meningkatkan mutu pendidikan, khususnya di Provinsi NAD.
Hasilpenelitian ini adalah Kesimpulan yang dapat ditarik dalam penelitian ini adalah
program sertifikasi guru belum berjalan optimal, dikarenakan proses dalam implementasi
program masih adanya tarik ulur kepentingan dari para aktor yang terlibat dalam dunia
pendidikan, yang dibuktikan dengan perubahan sikapimplementor dan kelompok sasaran, di
mana sertifikasi adalah peningkatan satu kali lipat tunjangan dari gaji pokok, untuk
peningkatan kesejahteraanbukan untuk peningkatan kualitas profesionalitas guru yang
sesungguhnya, sesuai dengan indikator yang ditentukan dalam Undang-Undang Guru dan
Dosen.
Kesimpulan
Program sertifikasi guru belum berjalan efektif, hal ini dapat di lihat dari sistem rekrutmen
peserta sertifikasi bukan berdasarkan kualitas, justru berdasarkan prioritas-prioritas
140
Innovative Governance
ketentuan yang telah ditetapkan dalam kuota sertifikasi guru, sehingga dengan prioritas
tersebut mencerminkan belum adanya perubahanperformance yang signifikan.
Faktor penghambat dan pendukung program sertifikasi dalam meningkatkan mutu
pendidikan di Kabupaten Aceh Utara Provinsi NAD, sangat di pengaruhi oleh, ketersediaan
sumber daya implementor yang masihrendah, hal ini dapat di lihat dari sistem rekrutmen
asessor tidak berdasarkan kompetisi, dikarenakan keterbatasan pelamar, dan besarnya jumlah
dokumen yang harus di nilai. Tingkat penyampaian informasi, sosialisasi dan koordinasi
antar lembaga pelaksana belum berjalan optimal, di mana bisa terlihat dari panjangnya
mekanisme birokrasi, serta banyaknya aktor-aktor yang terlibat. Sikap implementor yang
tidak konsisten, dikarenakan konsep awal sertifikasi adalah untuk peningkatan kesejahteraan,
maka terjadi pergeseran tujuan dalam implementasi program dari peningkatan kualitaske
arah peningkatan kesejahteraan guru. Dalam struktur birokrasi masih adanya intervensi
politik terhadap lembaga pelaksana, maka proses dan arah kebijakan yang ditetapkan masih
berdasarkan tarik ulur kepentingan, sehingga hilangnya idealitas baik oleh guru maupun elit
politik, terlihat dari banyaknya kecurangan-kecurangan atau manipulasi data yang dilakukan
oleh oknum guru, serta pemerintah menerbitkan peraturan pemerintah No 74 tahun 2008, di
mana memberikan kemudahan kepada guru yang sudah senior.
Hasil temuan penelitian tentang program sertifikasi guru sekolah Dasar di Kabupaten
Aceh Utara. Perekrutan peserta sertifikasi guru didasarkan pada prioritas usia di atas 50
tahun, masa pengabdian 20 tahun keatas, dan prioritas selanjutnya adalah kepala sekolah.
Temuan lain yang menarik adalah selama program digulirkan banyak bermunculan
pelatihan-pelatihan yang difasilitasi oleh pemerintah, kemudian adanya dualisme pendataan
NUPTK antara LPTK dan LPMP yang menyebabkan tertundanya pembayaran tunjangan
sertifikasi. rendahnya komitmen, serta minimnya dukungan dalam alokasi anggaran
pemerintah daerah untuk setiap Kabupaten/Kota. jika diperhatikan adanya ketimpangan
alokasi dalam program penyusunan anggaran pendidikan. Hal tersebut terlihat pada tingkatan
pusat maupun sekolah, anggaran untuk operasional dan program pengembangan, serta
peningkatan kualitas belajar sangat timpang dibandingkan untuk kepentingan birokrasi.
Statement tersebut diperkuat oleh Alfian, Lsm Matta di mana Dalam Rancangan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Kabupaten (RAPBK) Aceh Utara, 2009 senilai Rp 1,4 triliun,
sementara untuk dana pendidikan hanya mencapai 7 persen. Sementara lainnyadiperuntukan
untuk biaya aparatur pada Dinas Pendidikan Aceh Utara ( sumber: rakyat Aceh.com).
Daftar Pustaka
Andrew dunsure dalam wibawa, Purbo kusumo dan Pramusinto.1994. Evaluasi kebijakan
publik. Jakarta. Raja Grasindo.
Argyris dalam Sumaryadi, 2005. Implementasi kebijakan “efektivitas implementasi
kebijakan otonomi daerah. CV. Citra Utama Jakarta
Delors, 1996 dalam Baedhowi dan Hartoyo. 2005. LaporanLearning Round-table on
Advanced Teacher Professionalism. Bangkok, Thailand 13 – 14 Juni 2005
Innovative Governance
141
Edward C, George III.1980. Implementing Public Policy, Congressional Quarterly Press.
Texas A&M University
Fadilah Putra. 2003. Paradigma kritis dalam studi kebijakan publik: Perubahan dan inovasi
kebijakan publik dan ruang partisipasi masyarakat dalam proses kebijakan publik,
Penerbit Pustaka Pelajar
Grindle, Merilee S, 1980. Politic and policy implementation in the third world, New jersey,
princestown, University press
Hastuti Nur Cendra, 2008, implementasi kebijakan sertifikasi guru di kabupaten Sumbawa,
NTB, Tesis tidak dipublikasi S2 Sosiologi UGM, Yokyakarta
Hotben situmorang. 2007 Respon Perguruan Swasta terhadap PP No19 Tahun 2005 Tentang
Sertifikasi Guru diposting dari Nanang<[email protected]> pada milis CFBE. Jurnal
pendidikan Penabur.Vol 6. No: 08:97-106.
Koswara Deni,SuryanaAsep, Triatna Cepi Triatna.2009. Studi dampak program sertifikasi
guru terhadap profesionalisme dan mutu di Jawa Barat. hasil penelitian Hibah
Fundamental
Rosidah, Ati& Rachmah Laily. 2007. Hubungan persepsi Guru tentang rencana program
sertifikasi guru.Jurnal. Pdii. Lipi .go.id/admin/jurnal/12085358.pdf
Sanaky, Hujair AH. 2009. Kompetensi dan sertifikasi Guru sebuah pemikiran. Hasil
penelitian publikasi, dalam hujair Att.sanaky.www.sanaky.com/materi/kompetensi
sertifikasi%20.guru pdf
Sudarman, 2007 tentang Persepsi Guru Sekolah Dasar Terhadap Program Sertifikasi Guru.
Di Kecamatan Jiwan Kabupaten Madiun.sebagai dasar penguatan kebijakan
pemerintah tentang sertifikasi guru. Tesis Program Paska Sarjana Muhammadiyah,
Malang.
Trianto & Titik Triwulan Tutik, 2007. Sertifikasi Guru dalam Upaya Peningkatan
Kualifikasi Kompetensi dan Kesejahteraan. Jakarta. Prestasi Pustaka
Winarsih.(2008) Implementasi kebijakan sertifikasi guru sekolah Dasar (Studi di Kabupaten
Semarang ) TesisProgram Pasca Sarjana Universitas Diponegoro.
Yusrizal, 2008, Peningkatan kinerja guru eksat paska penerimaan tunjangan sertifikasi.
Desertasi tidak dipublikasi.Universitas Syiah kuala Banda Aceh
HDI-UNDP. 2007. 16 NovemberMutu pendidikan Aceh masih rendah, Serambi Indonesia.
Hal.3.
Alfian, Lsm Matta, 2010,15 September,Menyoroti Anggaran Pendidikan Aceh, Rakyat
Aceh.com
Anonim,
Program
sertifikasi
diskriminatif
(http://www.wawasan
digital.com.com/index.php.?option=comconten&task view&id=17718&itemid=36
Ani M.hassan.dalam http//www.pendidikan network,13 juli 2003
Harris 1990: 13 Improving Staff Performance Through In-Service Education. Massachusetts:
Allyn and Bacon Inc oleh Baidawi. Jurnal pendidikandalam www.http.tantangan
pendidikan. net
142
Innovative Governance
Kebijakan Anggaran Pemilu Kada:
Wajah Reformasi Birokrasi Di Daerah
(Studi: Perumusan Kebijakan Angaran PemiluKaDa Sumatera Barat)
Rozidateno Putri Hanida31
Abstrak:Tulisan ini menggambarkan tentang pelaksanaan reformasi birokrasi di daerah
yang dipotret dari sisi penyusunan kebijakan anggaran PemiluKaDa di Sumatera Barat.
Dalam pesta demokrasi yang bernama PemiluKaDa aspek pembiayaan merupakan aspek
penting dalam penyelenggaraannya. Perumusan kebijakan anggaran daerah menuntut
adanya netralitas birokrasi, agar kesejahteraan rakyat bisa terwujud dengan ukuran
meningkatnya kinerja para pemberi layanan publik dalam capaian program dan kegiatan
yang sangat pro kesejahteraan rakyat. Penelitian yang dilakukan di Sumatera Barat dengan
menggunakan metode pengumpulan data melalui diskusi terbatas (FGD) dan kajian
dokumen terhadap dokumen penganggaran, menghasilkan temuan yang menunjukan bahwa
reformasi birokrasi di provinsi ini masih belum terwujud dengan baik, karena akuntabilitas
dan transparansi dalam penyusunan kebijakan penganggaran masih cukup rendah.
Kebiasaan untuk melakukan kompromi atau akomodasi antara penjabat politik dengan
birokrasi membuat lambat gerak reformasi birokrasi di Sumatera Barat. Kekuatan politik di
luar tubuh birokrasi yaitu kelompok-kelompok kepentingan dengan fungsi penekan, juga
menjadi faktor penting yang menyebabkan rendahnya capaian reformasi birokrasi. Jumlah
yang besar, keahlian dan keprofesionalan dari birokrasi tak mampu menghentikan
cengkraman kuat politik ketika birokrasi bekerja. Kedepan menjadi perlu untuk diperhatikan
dalam menyusun anggaran pemiluKaDa di daerah sebaiknya tidak melibatkan aktor politik
dan birokrasi tingkat lokal, melainkan langsung dari anggaran nasional.
Kata Kunci:Birokrasi; Politik; Kebijakan; Anggaran; Pemilukada
Pendahuluan
Pemilihan Umum Kepala Daerah secara langsung merupakan momentum penentuan
keberlanjutan Pemerintahan di Daerah.Layaknya pesta demokrasi, aspek pembiayaan
merupakan salah satu aspek penting dalam Penyelenggaraan PemiluKaDa. Pada saat tahapan
Pemilu Kada mulai berjalan banyak daerah yang belum mengalokasikananggaran
penyelenggaraannya. Alasan yang muncul ke permukaan diantaranya adalah daerah tidak
memiliki anggaran ekstra untuk membiayai PemiluKada dan banyak Anggaran Pendapatan
Belanja Daerah (APBD) belum ditetapkan pada saat tahapan PemiluKaDa telah
berjalan.Berkaitan dengan belum ditetapkannya APBD dan sumber pendanaan PemiluKada
dari APBD, Kementerian Dalam Negeri mensikapinya dengan mengeluarkan Permendagri
No 57 tahun 2009 tentang Perubahan Permendagri No 44 tahun 2007 tentang Pedoman
31
Dosen Jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas Andalas Padang, email;[email protected]
dot com, mobile phone: 085278301200
Innovative Governance
143
Pengelolaan Belanja Pemilu Kada. Dalam Permendagri ini, memberikan jaminan keharusan
daerah mengalokasikan anggaran PemiluKada pada APBDnya, walaupun APBD belum
ditetapkan atau telah ditetapkan namun tidak dialokasikan.
Persoalan mahalnya biaya PemiluKada dan ketidakmampuan daerah untuk
mengalokasikan anggaran,atau ketiadaan anggaran PemiluKada ditenggarai lebih
dilatarbelakangi politik anggaran para incumbent yang bertarung kembali dengan
menggunakan instrumen anggaran PemiluKaDa sebagai bargaining politik-nya. Hubungan
“mesra” yang dibangun oleh politik dan birokrasi dalam menyusun anggaran, peran birokrasi
menjadi kuat karena ada pendelegasian urusan yang berlebihan oleh pemilik kewenangan.
Menurut Miftah Thoha32 peran birokrasi menjadi mengemuka karena di dalam masyarakat
sudah berkembang penguasa-penguasa politik yang telah mendelegasikan urusan-urusan
perencanaan dan pelaksanaan kebijakan pada birokrasi dan bahkan menggantungkannya
pada infrastruktur birokrasi. Oleh karena posisinya yang strategis dan mempunyai keahlian
profesional dalam fungsinya serta mekanisme serta mekanisme perencanaan dan pelaksanaan
kebijakan yang erat sekali, maka peranan birokrasi dalam public policy sangat menentukan.
Tulisan ini adalah hasil studi dari penelitian yang penulis lakukan bersama Seknas
FITRa. Penelitian Pembiayaan Pemilu dan PemiluKaDa merupakan rangkaian series
penelitian yang telah dilakukan sejak Pemilu 2004, PemiluKada 2005-2008 dan Pemilu
2009. Penelitian kali ini khususnya difokuskan pada pembiayaan PemiluKada 2010, tentang
bagaimanapengalokasian anggaran untuk pembiayaan pemilukada di Indonesia. Secara
khusus Penulis mendeskripsikan perumusan dan pengalokasian kebijakan anggaran
PemiluKaDa di Propinsi Sumatera Barat yang melibatkan banyak aktor sebagai stakeholders.
Semua stakeholder mempunyai peranan dan kepentingan masing-masing dalam proses
penganggaran pemilu kada. Pada tahap inilah para aktor akan merasionalisasikan dan
melakukan advokasi agenda yang mereka sampaikan dengan segala argumentasi dan
strateginya. Kenyataan tersebut tidak hanya berlangsung dalam arena formal pembahasan,
akan tetapi juga terjadi di luar arena formal yang dimainkan oleh aktor internal yang
memiliki kewenangan dan aktor eksternal yang memiliki kepentingan tertentu. Agar harapan
setiap aktor terakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan, kemampuan aktor bernegosiasi
menjadi salah satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas belanja yang harus dilakukan
untuk penyelenggaran PemiluKaDa sementara dana yang dimiliki terbatas.
Implikasi dari keterbatasan anggaran adalah berkurang anggaran yang harus dialokasi
untuk belanja rakyat. Sehingga apa yang menjadi tujuan reformasi birokrasi untuk
mewujudkan tata-kelola pemerintahan yang transparan dan akuntabel untuk memenuhi
kepentingan masyarakat secara optimal semakin dipandang sebagai sebuah proses panjang.
Wakil Presiden Boediono, bahkan menyatakan target reformasi birokrasi di Indonesia tidak
akan tercapai sepenuhnya pada 2014, yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui
pelayanan publik yang baik dan sistem pelaporan keuangan yang akuntabel. Wakil Presiden
meyakini bahwa reformasi birokrasi memerlukan landasan utama dalam menata sistem
pengelolaan keuangan di sektor publik yang baik, sehingga bermanfaat bagi perbaikan
bidang promosi, remunerasi, dan organisasi. Untuk itu harus kembali ditegaskan hubungan
32
144
Thoha, Miftah, 1992, Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara, PT. Raja Grafindo
Persada, Jakarta, hal 62
Innovative Governance
antara politik dan birokrasi terkhususnya dalam penyusunan kebiajakan anggaran
pembiayaan PemiluKaDa.
Belanja PemiluKaDa Dan Keterbatasan Anggaran Daerah
Pemilihan Umum merupakan sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat yang diselenggarakan
secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil dalam Negara Kesatuan Republik
Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945. Pada tahun 2010, di Sumatera Barat, terdapat 14 (empat belas) kepala daerah
yang berakhir masa jabatannya dalam rentang waktu antara 1 Agustus 2010 s/d 25
September 2010.
Provinsi Sumatera Barat dengan jumlah penduduk 4.883.505 jiwa, dan dengan 55
kursi yang dimiliki DPRD Provinsi Sumatera Barat yang terdistribusi kepada 10 (sepuluh)
partai politik dari 37 (tiga puluh tujuh) jumlah partai politik peserta pemilu 2009.Anggaran
penyelenggaraan Pemilu Kada pada tahun 2010 untuk memilih Gubernur dan Wakil
Gubernur Sumatera Barat pembiayaannya dibebankan pada APBD Propinsi Sumatera Barat,
gambaran umum kondisi APBD Propinsi Sumatera Barat untuk dua tahun adalah sebagai
berikut:
Tabel 1.
Ringkasan Gambaran Umum APBD Propinsi Sumatera Barat
Mata Anggaran
Total APBD
APBD 2009
APBD 2010
1.707.692.604.905
2.344.231.997.750
Belanja Tidak Langsung
784.227.252.455
1.072.398.116.850
Belanja Langsung
923.465.352.450
1.271.833.880.900
Belanja Hibah
Belanja Bantuan Sosial
Belanja Urusan Pendidikan
16.760.000.000
25.324.000.000
162.259.553.677
43.287.000.000
32.854.500.000
156.948.963.294
Sumber: Dokemen APBD provinsi Sumatera Barat 2009,2010 diolah oleh peneliti
Dalam tabel tersebut dapat dilihat bahwa pada tahun 2009 dan 2010, terjadi penurunan
belanja urusan pendidikan dan peningkatan pada belanja hibah dan belanja bantuan soasial,
kondisi ini tentu tidak terlepas dari rencana yang disusun oleh pemerintah bahwa pada tahun
2010 akan dilaksanakan pemilihan umum. Jumlah pendapatan daerah yang lebih kurang
sama dengan tahun anggaran Sebelumnya, kemudian harus dibagi dengan jumlah pembagi
pembiayaan dan belanja yang bertambah, yaitu untuk pembiayaan PemiluKaDa. Penyusunan
anggaran pendapatan dan belanja negara termasuk dalam fungsi perencanaan dari fungsi
administrasi negara. Fungsi administrasi negara yang lain disamping fungsi perencanaan
adalah fungsi pelaksanaan dan pengawasan. Dalam menyusun suatu anggaran harus diingat
kaitan antara dana-dana yang akan dikeluarkan dan tujuan yang akan dicapai, sehingga
anggaran pun memiliki beberapa fungsi administrasi keuangan seperti fungsi perencanaan,
fungsi pelaksanaan dan fungsi pengawasan33. Komponen APBD tersusun dalam suatu
struktur APBD. Struktur APBD diklasifikasikan menurut urusan pemerintah daerah dan
organisasi yang bertanggungjawab melaksanakan urusan pemerintahan sesuai dengan
peraturan perundang-undangan. Struktur APBD terdiri dari pendapatan, belanja, dan
33
Siaahan, Anggaran Belanja rutin Ditinjau dari segi admnistrasi Negara, Jakarta, Yayasan Karya
Bakti Jaya, 1973 hal;11-13
Innovative Governance
145
pembiayaan. Anggaran untuk pelaksanaan pemilukada termasuk ke dalam belanja yaitu
belanja tidak langsung dan disebut sebagai belanja hibah.
Belanja hibah34 digunakan untuk menganggarkan pemberian hibah dalam bentuk
uang, barang dan atau jasa, kepada pemerintah atau pemerintah daerah lainnya, dan
kelompok masyarakat/ perorangan yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukannya.
Yang berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No. 13 tahun 2006
tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah maka setiap urusan pemerintahan daerah
dan organisasi yang dicantumkan dalam APBD menggunakan kode urusan pemerintahan
daerah dan kode organisasi. Dan untuk belanja hibah tidak memiliki kode akun tersendiri,
karena dana hibah bersifat tidak mengikat/ tidak terus mennerus, dan pemanfatannya sesuai
dengan persyaratan yang ditetapkan dalam naskah perjanjian hibah dearah.
Dalam keterbatasan anggaran yang dimiliki oleh pemerintah daerah, pengalokasian
dana untuk PemiluKaDa akan berpengaruh terhadap belanja bagi program dan kegiatan lain.
Sumatera Barat adalah daerah yang turun ruang fiskalnya, ruang fiskal mengalami trend
penurunan yaitu pada daerah yang tidak mempersiapkan dana cadangan untuk pemilukada,
Trend Kapasitas Fiskal Daerah
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2009
2010
Sumber: Data dari penelitian bersama oleh Seknas Fitra, diolah oleh peneliti
Pada beberapa daerah yang memiliki kemampuan fiskal rendah biaya PemiluKaDa
bisa saja mengurangi belanja pelayanan publik lainnya seperti Pendidikan dan Kesehatan.
Misalnya turun besaran belanja bidang kesehatan di Propinsi Sumatera Barat.
34
146
Irawan Taufig ritonga, Perencanaan dan penganggaran keuangan daerah di Indonesia, Sekolah
Pascasarjana UGM, 2010, hal: 190
Innovative Governance
Billions
Trend Belanja Langsung Kesehatan
250
200
150
100
50
-
2009
2010
Sumber: data penelitian anggaran pemilukada di Indonesia bersama Seknas FITRa, 2010
Diolah oleh peneliti.
Pada sektor publik anggaran mempunyai beberapa fungsi utama35, diantaranya adalah
sebagai alat politik (political tool), anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas
dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Yang merupakan dokumen politik
sebagai bentuk komitmen eksekutif dan legislatif atas penggunaan dana publik untuk
kepentingan tertentu.
Persoalan mendasar dalam pembiayaan pemilu kada adalah biaya pelaksanaan pemilu
kada yang sangat besar dan jumlah anggaran daerah yang tidak mencukupi, walau persoalan
itu terdengar normatif, namun informasi di lapangan menunjukan memang seperti itulah
adanya. Dan bahwa belum adanya standar dan variabel yang jelas bagi KPUD sebagai
pedoman pengusulan besaran anggaran untuk menyelenggarakan proses PemiluKaDa di
Sumatrea Barat.
Keberadaan KPU sebagai penyelengara PemiluKaDa yang harus patuh dan taat
terhadap azaz hukum, menjadi “alat” tersendiri bagi KPU untuk bisa “menekan” pemerintah
daerah untuk menyetujui besaran dana yang diusulkan oleh KPU. Sehingga untuk memenuhi
kebutuhan pengangaran tersebut pemerintah daerah harus melakukan cara “rasionalisasi”
terhadap besaran angaran yang dimiliki oleh masing-masing SKPD.
Hubungan Birokrasi Dan Politik: Netralitas Yang Tak Terjaga
Dalam pengantar yang ditulis oleh Sunyoto Usman36 untuk buku demokrasi dan birokrasi
sebuah dilema politik dijelaskan bahwa fungsi politik terkait dengan kegiatan pembuatan
kebijakan untuk mengatasi pelbagai masalah atau menjawab kebutuhan masyarakat,
sedangkan fungsi administrasi pemerintah lebih terkait dengan pelaksanaan kebijakan
tersebut. Dalam prakteknya penyelenggaraan pemerintahan negara seringkali diintervensi
oleh kepentingan rezim penguasa, sehingga sangat kental dengan nuansa politik. Itulah
sebabnya kemudian dirasakan penting melakukan penguatan demokrasi (kompetensi sehat,
35
36
Mardiasmo, Akuntasi Sektor Publik, C.V. Andi Offset, Yogyakarta, 2005, hal: 62-66
Sunyoto Usman, Birokrasi dan Demokrasi; Bagaimaan idealnya? Dalam Syufiansyah
dkk(penyadur) Birokrasi dan Demokrasi Sebuah Dilema Politik, 2011, hal ; ix
Innovative Governance
147
transparansi, partisipasi), supaya birokrasi bisa dikontrol dan para birokrat dapat bekerja
secara efektif, efisien, profesional dan berorientasi pada kualiatas pelayanan publik.
Birokrasi adala kekuatan yang sangat besar dari segi jumlah, dan secara formalitas
berada di bawah kekuatan politik yang sangat kecil. Para politisi yang diangkat lewat pemilu,
mempunyai kepentingan untuk melancarkan jalannya pemilu, namun dalam menyusun
anggaran PemiluKaDa di Sumatera Barat Incumbent tidak mempunyaipengaruh secara nyata
terhadap besaran anggaran pemilu kada di Propinsi Sumbar, usulan besaran dana dibuat dan
diusulkan oleh KPUD dan dinilai terlalu besar oleh pemerintah daerah, namun karenajajaran
komisaris KPU Propinsi Sumbar menyatakan bahwa“no money no election”, dianggap
sebagai tekanan tersendiri oleh incumbent dan pemerintah umumnya.
Dalam penyusunan anggaran kebutuhan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala
Daerah tahun 2010, penyusunan anggaran ini telah dimulai pada bulan Juli 2009 dan sudah
dilakukan beberapa kali pembahasan oleh tim pokja KPU Provinsi Sumatera Barat, adapun
kronologis penyusunan anggaran pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Tahun
2010 adalah sebagai berikut37:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
37
148
Penyusunan Pertama dilakukan pada tanggal 29 s/d 30 Juli 2009 di Hotel Nuansa
Maninjau, oleh KPU Provinsi dan seluruh KPU Kabupaten/Kota se Sumatera Barat
yang melaksanakan Pilkada (13 Kabupaten/Kota) dan yang tidak melaksanakan pilkada
(6 Kabupaten/Kota).
Penyusunan Kedua dilaksanakan pada tanggal 3 Agustus 2009 untuk menindaklanjuti
hasil dari pembahasan di Hotel Nuansa, hanya untuk 13 Kabupaten/Kota yang
melaksanakan Pilkada.
Pada tanggal 12 Agustus dilaksanakan Rapat Kelompok Kerja menindaklanjuti hasil
rapat 13 Sekretaris KPU Kabupaten/Kota yang melaksanakan pemilu dengan Provinsi
dalam rapat pokja ini dibahas draft Rancangan Anggaran Belanja pemilu Gubernur dan
Wakil Gubernur Tahun 2010.
Menindak lanjuti hasil rapat Agustus 2009 rencana kebutuhan biaya pemilu Kepala
Daerah dan Wakil Kepala Daerah tahun 2010 diadakan rapat pokja pada tanggal 10
September 2009 di Aula KPU Provinsi Sumatera Barat.
Pada bulan Agustus rencana kebutuhan biaya pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala
Daerah untuk putaran Pertama di 19 Kab/Kota dan Provinsi Sumatera Barat berjumlah
Rp. 274 milyar dan putaran kedua berjumlah Rp 32 milyar.
Perubahan kedua dilakukan setelah adanya koordinasi dengan Pemerintah Provinsi
Sumatera Barat dan DPKD, untuk putaran pertama di 19 Kab/Kota dan Provinsi
Sumatera Barat berjumlah Rp.161.866.360.396,- dan putaran kedua berjumlah Rp.16
milyar.
Sehubungan dengan bencana gempa 7,9 SR yang melanda wilayah Sumatera Barat pada
30 September 2009, sehingga pembahasan anggaran pemilu Kepala Daerah dan Wakil
Kepala Daerah mengalami penundaan.
Pada tanggal 17 November 2009 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat mengadakan
rapat koordinasi dengan Bupati/Walikota se Sumatera Barat dan mengundang KPU
Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota se-Sumatera Barat di Bukittinggi, dari hasil rumusan
rapat disepakati oleh seluruh peserta rapat untuk melaksanakan pemilu serentak di 13
Dari dokumen KPU Sumatera Barat, diolah oleh peneliti
Innovative Governance
9.
10.
11.
12.
13.
Bupati/Walikota dan satu pemilu Gubernur yang pelaksanaannya dijadwalkan pada
bulan Juni 2010.
Pada tanggal 21 Desember 2009 Sekretaris KPU Provinsi Sumatera Barat diundang
rapat dengan Pemda Provinsi, Sekda Kab/Kota, Badan Kesbangpol Provinsi dan
Kab/Kota serta Sekretaris KPU Kab/Kota se-Sumatera Barat membahas pola pendanaan
pemilu serentak.
Pada tanggal 11 Januari 2010 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat mengadakan rapat
koordinasi dengan 19 Pemda Kab/Kota di Batusangkar, disepakati standar besaran
honorarium dan uang lembur untuk pelaksanaan pemilu Kepala Daerah dan Wakil
Kepala Daerah tahun 2010 yang berpedoman pada Peraturan Menteri Dalam Negeri
Nomor 57 Tahun 2009 mengatur tentang pembayaran honorarium untuk KPU
disepakati 75 % dari uang kehormatan yang diterima setiap bulannya dan untuk KPU
Kabupaten/Kota yang melaksanakan Pimilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah
agar menyesuaikan dengan Peraturan Gubernur yang telah disepakati tersebut.
Perubahan ketiga dilakukan setelah adanya rapat koordinasi yang intensif dengan
Pemerintah Provinsi Sumatera Barat dan Departemen Dalam Negeri dengan dasar
hukum Permendagri Nomor 57 Tahun 2009 dan kesepakatan bersama antara
Pemerintah Provinsi Sumatera Barat dengan Pemerintah Kabupaten/Kota se- Sumatera
Barat, untuk putaran pertama kebutuhan pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala
Daerah tahun 2010 berjumlah Rp.74.881.749.703,- dan hasil penyusunan ketiga ini
disampaikan kepada Gubernur Sumatera Barat melalui surat KPU Sumatera Barat
Nomor 12/KPU-Prov-003/2010 tertanggal 26 Januari 2010 tentang usulan anggaran
Pilkada 2010.
Perubahan keempat dilakukan setelah adanya pertemuan dengan Gubernur Sumatera
Barat pada tanggal 28 Januari 2010 di Gubernuran, dilakukan rasionalisasi anggaran
oleh tim Pokja anggaran KPU Provinsi Sumatera Barat sehingga kebutuhan biaya
pelaksanaan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Provinsi Sumatera Barat
tahun 2010 dianggarkan sebesar Rp.72.591.059.703,-putaran kedua tidak dianggarkan,
seandainya terjadi putaran kedua maka biayanya diambilkan dari anggaran tak terduga
yang dijabarkan pada APBD Perubahan Provinsi Sumatera Barat tahun 2010.
Pada akhirnya rencana kebutuhan biaya pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala
Daerah tahun 2010 disetujui oleh Gubernur Sumatera Barat tanggal 8 Februari 2010
dengan penandatanganan MoU antara Gubernur Sumatera Barat dengan KPU Provinsi
Sumatera Barat dengan Nomor 903/147/DPKD-2010 dan Nomor 17/KPU-Prov003/II/2010 tentang Biaya Penyelenggaraan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala
Daerah Provinsi Sumatera Barat tahun 2010.
Usaha gubernur membentuk tim khusus untuk melakukan telaah terhadap usulan
anggaran yang dilakukan oleh KPU, adalah sebagai indikator lemahnya peran birokrasi yang
secara jumlah sangat besar, dan juga seharusnya birokrasi mempunyai penguasaan materi
yang bagus terkait profesionalisme kerja yang selama ini sudah dilakukan birokrasi. Faktor
kelompok kepentingan yang beragam, seperti KPU, partai politik, organisasi masyarakat lain
ikut memberikan tekanan kepada birokrasi.
Innovative Governance
149
Penelitian yang dilakukan oleh Rozidateno Putri38 bahwa Untuk pembahasan dan
penganggaran pembangunanyang harus berlangsung setiap tahun, lembaga eksekutif daerah
memiliki tim yang disebut dengan Tim Anggaran Pemerintah, tim ini berisikan penjabatpenjabat pimpinan dari seluruh instansi di lingkungan pemerintahan. Selengkapnya peran
masing-masing bisa dilihat pada tabel berikut:
Tabel 2.
Struktur Perumus Kebijakan Anggaran Daerah
AKTOR
PERANAN STRATEGISNYA
Kepala Daerah
Pemegang tertinggi kebijakan Anggaran, Visi misinya harus
menjadi acuan APBD
Sekretaris daerah
Menjadi ketua panitia anggran eksekutif dan mengkoordinir
semua proses penyusunan dan pembahasan anggaran
BAPPEDA
Menjadi koordinator perencana, memfasilitasi propses
sinkronisasi usulan masing-masing SKPD
BKKD
(Bagian Mengkoordinir penyusunan rencana belanja aparatur
Keuangan)
SKPD
Menyusun renstra berdasarkan RPJMD, menyusun renja
berdasarkan renstranya, mengikuti proses perencanaan,
menyusun RKA SKPD, serta mengikuti proses pembahasan
dengan legislatif dan komisi-komisi
Pimpinan DPRDP
Membahas dan menandatangani MOU KUA & PPAS, Serta
Pimpinan Fraksi
APBD
Membahas RAPBDyang diajukan eksekutif dan memiliki hak
untuk menolak dan menerima secara politis, yang disebut dengan
pandangan fraksi
Pimpinan Komisi
Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memanggil
SKPD yang sesuai dengan bidangnya masing-masing
Anggota DPRD
Memiliki hak suara untuk setuju dan tidak setuju, baik sebagai
anggota fraksi, komisi , pimpinan
Panggar legislatif
Membantu kerja legislatif untuk membahas secara mendalam
bersama panggar eksekutif terhadap RAPBD
Pemilihan kepala daerah (Gubernur) yang terjadi di tingkatan propinsi
Dalam masa otonomi daerah pada prinsipnya tidak memiliki wilayah administratrif, karena
wilayah administrartif berada di kabupaten/kota. Sehingga aktor yang terlibat juga semakin
banyak, kegiatan pemilihan gubernur yang dilakukan pun harus melibatkan dan melakukan
koordinasi dengan kabupaten/kota yang ada. Perumusan pembiayaan bersama dipandang
oleh sebagian kabupaten kota justru lebih memberatkan beban APBD kabupaten/kota.
Terkait dengan yang ditulis oleh Evaetziony-halevy39 bahwa kadangkala birokrat berhasil
memaksakan kehendak mereka terhadap politisi terpilih, namun dalam kasus lain politisi
berhasil menang atas birokrat. Fakta bahwa politisi terpilih harus berjuang keras untuk
mencapai keinginan mereka dalam melawan para pegawai (yang diangkat tidak lewat
38
39
150
Rozidateno Putri Dinamika penyusunan anggaran daerah: kasus proses penetapan program dan
alokasi anggaran belanja daerah di Kabupaten Sleman, dalam Jurnal LIPI Penelitian Politik, Vol.
7,No.1, 2010, hal;76
Dalam demokrasi dan politik
Innovative Governance
pemilu)- tanpa peduli siapa yang menang adalah indikasi dari besarnya kekuasaan birokrasi
yang menunjukan bahwa birokrasi benar-benar mampu mengancam prosespolitik dalam
demokrasi.
Walaupun di Sumatera Barat Kepala Daerah (Gubernur) tidak ikut langsung dalam
percaturan politik pemilihan umum, bukan berarti bahwa netralitas birokrasi terwujud. Aktor
yang paling berpengaruh dalam politik anggaran adalah tim perumus anggaran daerah
(TAPD) dan DPRD.
Pengaruh Aktor Dalam Politik Anggaran Pemilukada
Incumbent
5
Sumbar
4
Kalteng
3
TAPD
Sulut
2
DPRD
1
Bengkalis
Medan
Solok
0
Ogan Ilir
Bandung
Kebumen
Panwas
KPUD
Sidoarjo
Surabaya
Pada gambar jaring laba-laba diatas, terlihat bahwa di Propinsi Sumatera Barat dalam
menyusun angggaran PemiluKaDa, pengaruh KPUD, DPRD dan incumbent berturut-turut
berada pada kelompok paling tinggi pengaruhnya, pengaruh yang tinggi itu
mengggambarkan tingkat intervensi dalam pengalokasian anggaran. Keterlibatan dalam
pembahasan seharusnya tidak memberi intervensi sesuai dengan kepentingan, akan tetapi
lebih mengedepan tujuan kesejahteraan masyarakat.
Seharusnya TAPD akan menjadi unsur yang independen karena TAPD dikepalai
langsung oleh penjabat karier, tapi inilah buah dari pergeseran kekuasaan ke daerah dalam
era otonomi daerah, reformasi birokrasi terasa sulit terwujud. Ukuran keberhasilan reformasi
birokrasi yang dirumuskan dalam Permendagri nomor 10 tahun 2010, yaitu meningkatnya
kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi, dalam hal penganggaran bisa dilihat dari
alokasi belanja untuk rakyat semakin meningkat.
Tulisan evaetziony-halevy itu seakan tidak bisa dibuktikan untuk kasus Sumatera
Barat, karena ternyata kekuatan politik lebih kuat, dan intervensi kepala daerah yang nota
bene dipilih melalui proses politik jauh bekerja baik dalam penyusunan anggaran. Intervensi
politik lainnya adalah apa yang dikatakan oleh jajaran komisaris KPU bahwa “no money no
election” cukup membuat birokrat untuk mau menganggarkan anggaran untuk belanja
pemilukada.
Reformasi di bidang politik, bidang pemerintahan dan bidang ekonomi yang
berlangsung dengan cepat sejak 1998, ternyata tidak diikuti oleh perubahan tata
penyelenggaraan pemerintahan yang cukup mendasar. Akibatnya sistem pemerintahan
Innovative Governance
151
termasuk pranata-pranata yang diperlukan untuk mendukung sistem politik demokratis,
otonomi daerah, dan sistem ekonomi pasar yang lebih terbuka belum sepenuhnya tersedia.
Salah satu pranata tersebut adalah sistem birokrasi publik. Sistem ini terdiri atas 3 komponen
pokok yaitu peraturan dasar tentang sistem birokrasi, sistem kepegawaian, akuntabilitas dan
transparansi.
Secara khusus persoalan akuntabilitas dan transpransi dalam menyusun anggaran
belanja PemiluKaDa sulit terwuwud, karena antara interfensi politik terhadap birokrasi, para
birokrat yang berada dibawah komando pimpinan politik saat menyusun angaran belanja
daerah terutama dalam mengalokasi anggaran dan menyusun program. Tujuan-tujuan dan
program titipan dengan mudah bisa dianggarkan, karena posisi para perencana (para birokrat
dalam membuat anggaran belanja.
Reformasi birokrasi juga harus diarahkan untuk menciptakan sistem transparan
dengan standar yang jelas untuk menjamin agar birokrasi pemerintah bersih dari intervensi
politik sebenarnya sudah ada yaitu UU Nomor 17 tahun 2003. Untuk menjamin agar
birokrasi pemerintah bersih dari praktek “spoilled” dan pengelolaan uang negara betul-betul
terlaksana dengan berbasis kinerja, UU tersebut memperkenalkan konsep mengurus uang
publik yang transparan dengan menjadikan kinerja sebagai indikatornya yang harus
dilaksanakan oleh berbagai instansi pemerintah pusat dan daerah.
Proses anggaran publik untuk pemilukada di Sumatera Barat dapat dilihat dari prosesproses yang terjadi di birokrasi dan lembaga politik termasuk representasi warga. Bagaimana
mengatakan sebuah alur anggaran akuntabel, dalam menyusun anggaran PemiluKaDa yang
usulannya disusun oleh penyelenggara pemilu yang independen. Sama saja dengan memotret
bagaimana mekanisme teknokratis di birokrasi dapat dilakukan saat pembahasan yang
berulang-ulang antara KPU dengan eksekutif, pembahasan didasarkan pada standar alokasi
dan akuntansi yang berlaku di satu sisi. Sementara di sisi yang lain, proses teknis dan
teknokratis dapat dijamin tetap berdiri di atas semua kepentingan politik yaitu kegiatan pesta
demokrasi itu dibiayai dengan APBD. Selama ini, proses politik anggaran tidak pernah
dianggap penting. Lembaga politik ataupun kelompok birokrasi umumnya menerima proses
perencanaan anggaran yang sudah mengadopsi sistem perencanaan yang biasanya bersifat
bertingkat, akan tetapi pada level itulah biasanya terjadi kemesraan politik dan birokrasi itu,
saat dimana birokrasi tidak lagi bisa netral dalam mengalokasikan anggaran.
Membaca dokumen Permendagri No 20 tahun 201040 bahwa tingkat pelaksanaan
reformasi biroksi ada dua tingkat yaitu tingkat nasional dan tingkat instansional. Pada tingkat
nasional pelaksana makro menyangkut penyempurnaan regulasi nasional dalam upaya
pelaksanaan reformasi birokrasi. Sementara tingkat pelaksanaan meso menjalankan fungsi
manajerial, yaitu mendorong kebijakan-kebijakan inovatif, menerjemahkan kebijakan makro,
dan mengkoordinasikan (mendorong dan mengawal) pelaksanaan reformasi birokrasi di
tingkat kementrian/lembaga dan Pemda. Pada tingkat internasional (disebut tingkat
pelaksanaan mikro) menyangkut implementasi kebijakan/program reformasi birokrasi
sebagaimana digariskan secara nasional dan menjadi bagian dari upaya percepatan reformasi
birokrasi pada masing-masing kementrian/lembagadan Pemda.
40
152
Permendagri No 10 Tahun 2010, bagian lampiran hal;11
Innovative Governance
Kesimpulan
Reformasi birokrasi di daerah setelah adanya otonomi daerah terasa semakin sulit terwujud,
semakin banyaknya singgungan kepentingan dari banyak stakeholder menjadikan birokrasi
semakin tidak bisa netral dan melakukan fungsi-fungsi perencanaan dan penganggaran yang
seharusnya ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat. Dalam menyusun anggaran
penyelenggaraan pemilukada, birokrasi tidak bisa menunjukan keindependenannya karena
mereka berada dalam tekanan politik tertentu.
Kekuatan politik yang ketika berbaur dengan birokrasi terasa sangat menjadi kekuatan
birokrasi yang mengintervensi, entah disadari atau tidak oleh birokrasi, selama proses
penyusunan anggaran mereka terkooptasi oleh sebuah kekuatan politik yang berasal dari
pegawai yang diangkat tidak berdasarkan karier (kepala daerah—terpilih), yang secara
formal adalah atasan dari birokrasi tersebut. Upaya untuk memepercepat reformasi birokrasi
di daerah dalam hal merencanakan dan menganggarkan program dan kegiatan yang
ditujukan untuk kesejahteraan maka harus didorong terciptanya sistem denganaturan yang
tegas. Faktor lain adalah adanya kekuatan kelompok kepentingan yang tumbuh di tengah
masyarakat yang beragam. Kelompok kepentingan ini ikut memberi tekanan kepada
birokrasi, sehingga kinerja birokrasi terpengaruh menjadi tidak maksimal.
Daftar Pustaka
Irawan Taufig Ritonga, 2010, Perencanaan dan penganggaran keuangan daerah di Indonesia,
Sekolah Pascasarjana UGM.
Mardiasmo, 2005, Akuntasi Sektor Publik, C.V. Andi Offset, Yogyakarta.
Siaahan, 1973, Anggaran Belanja rutin Ditinjau dari segi admnistrasi Negara, Jakarta,
Yayasan Karya Bakti Jaya.
Syufiansyah dkk (penyadur), 2011, Birokrasi dan Demokrasi Sebuah Dilema Politik, Mata
pena Institute dan total Media.
Thoha, Miftah, 1992, Dimensi-dimensi Prima Ilmu administrasi Negara, PT. Raja Grafindo
Persada, Jakarta, hal 62
-----------2010, Dari dokumen KPU Sumatera Barat
-----------Permendagri No 20 tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2010- 2014
Rozidateno Putri, 2010, Dinamika penyusunan anggaran daerah: kasus proses penetapan
program dan alokasi anggaran belanja daerah di Kabupaten Sleman, dalam Jurnal LIPI
Penelitian Politik, Vol. 7,No.1, 2010, hal;76
Innovative Governance
153
Dinamika Pengembangan Kebijakan Publik yang Demokratis
Rutiana Dwi Wahyuningsih
Abstrak:Kebijakan publik merupakan instrumen penting dalam membangunkepercayaan
publik. Pilihan pendekatan dalam merumuskan dan mengembangkan kebijakan
publikberesiko pada pertaruhan kepercayaan publik kepada pemerintah sebagai
penanggungjawab utama kebijakan. Relativitas penilaian masyarakat selalu ada yang positif
maupun negatif, sebagaimana sifat umum sutu pilihan kebijakan tidak mungkin tidak
menyisakan ekses.Debat paradoks dibalik praktik pendekatan demokrasi deliberatif dan
partisipasi adalah salah satu area kritis yang perlu pencermatan lebih lanjut. Dengan
ilustrasi kasus penataan rumah tak layak huni (RTLH) secara partisipatif dan integratif di
Kota Surakarta, artikel ini berargumentasi bahwa kebijakan yang demokratis dan
partisipatif, sejak dari perumusan hingga evaluasi, berkontribusi positif dalam membangun
kepercayaan publik yang pada akhirnya meningkatkan efektivitas penyelenggaraan
pemerintahan, tanpa menafikan peluang munculnya pemaksaan tehnokratis dalam area
“day to day politic”.
Kata Kunci:Kebijakan, Demokratis, Integratif, Partisipatif, Tata Kelola Kota
Pendahuluan
Fenomena ketegangan hingga kekerasan antara masyarakat dengan pemerintah atas suatu
kebijakan di berbagai daerah di Indonesia akhir-akhir ini makin sering ditampilkan
media.Kasus penggusuran pedagang kaki lima, penggusuran tempat tinggal, menjadi contoh
paling sering dijumpai.Fenomena beberapa kasus ini mencerminkan krisis kepercayaan
publik terhadap kebijakan publik yang dieksekusi.
Mengapa ketegangan hingga kekerasan itu terjadi?Salah satu faktor yang patut diduga
sebagai penyebabnya adalah kurangnya daya tanggap kebijakan atas inklusivitas lingkungan
kebijakan, termasuk kelompok masyarakat penerima dampak kebijakan. Kurangnya
inklusivitas kebijakan dapat dihasilkan oleh proses kebijakan yang tidak didasarkan pada
input kebijakan yang demokratis, serta mengabaikan aspek deliberatif dan dialog sehingga
berdampak menurunkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah.Konsep demokratis,
deliberatif, partisipatif, seringkali dimaknai dari sudut pandang teknokratis, yang
mengisyaratkan prosedur dan bentuk kegiatan.Hal inilah yang kemudian menuai kritik,
apakah masyarakat hanya dijadikan legitimasi power penguasa melalui prosedur dan
mekanisme yang nampaknya demokratis dan partisipatif?Artikel ini menyajikan dinamika
kebijakan deliberatif danpartisipatif berdasar pada argumen yang dibangun bahwa kebijakan
yang inklusif dan demokratis tidak semata dipahami dari sudut pandang negara (pemerintah),
melainkan dari sudut pandang kelompok masyarakat sasaran.
154
Innovative Governance
Ilustrasi yang digunakan untuk membahas dinamika kebijakan demokratis dan
partisipatif adalah kebijakan Pemerintah kota Solo dalam program RTLH (Rumah Tak
Layak Huni).Pemerintah kota Surakarta menyatakan kebijakan tersebut dilakukan dengan
proses yang dialogis, humanis, partisipatif, serta nguwongke-uwong.Pendekatan ini
dikatakan berhasil oleh para pengamat dan dipublikasikan oleh media.Benarkah demikian
pandangan kelompok di level grassrootterhadap kisah keberhasilan tersebut?
Artikel ini akan menyajikan eksplorasi dari sisi pemerintah dan kelompok grass
roottentang bagaimana ruang-ruang negosiasi yang terjadi dalam proses penataan dan
renovasi rumah tak layak huni di kota Surakarta41.Perspektif yang mendasari sajian ini
adalah pandangan Hadiz (2003:3) yang mengungkapkan bahwa pandangan baru dalam
pembangunan menempatkan individu dan kelompok sosial bukan saja sebagai obyek
penerima manfaat, tetapi juga kekuatan aktif yang mendorong proses pembangunan.
Benarkah kelompok masyarakat melakukan proses dialogis dalam situasi egaliter, bebas dari
tekanan langsung ataupun tidak langsung dalam mendorong proseskebijakan RTLH di
Surakarta?
Kebijakan Demokratis: Perspektif Pemerintah dan Perspektif Masyarakat
Kebijakan publik yang secara khusus menangani pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat
dalam konsep Spicker (2008) dan Coffey (2004) disebut kebijakan sosial yaitu
menggabungkan kebijakan yang berdimensi sosial, atau memiliki implikasi kesejahteraan
sosial. Pada prinsipnya kebijakan sosial terkait dengan kebijakan dan penyelenggaraan
pelayanan sosial, seperti kesehatan, pendidikan, ketenagakerjaan, perumahan, aktivitas
komunitas untuk masalah-masalah sosial(kejahatan, pengangguran, kesehatan mental, usia
lanjut), serta isu-isu yang membawa kesenjangan sosial, seperti gender, kemiskinan, dan ras.
Persoalan-persoalan sosial tersebut sering diwacanakan sebagai ranah yang menuntut
keterlibatan masyarakat penyandang persolan dilibatkan secara partisipatif untuk
menghasilkan kebijakan sosial yang demokratis.
Penyusunan kebijakan yang demokratis tidak dapat dipisahkan dari proses evaluasi
kebijakan yang demokratis untuk memotret persoalan publik dari kacamata penyandang
masalah, bukan sekedar tehnokratis dari pembuat kebijakan.Dalam proses evaluasi kebijakan
titik kritisnya adalah pada bagaimana informasi tentang hasil capaian kebijakan direkam dan
difungsikan sebagai rekomendasi kebijakan. Apabila evaluator menggunakan kerangka
teknokratis, menggunakan bahasa capaian hasil sebagaimana yang diinginkan pembuat
kebijakan, hal tersebut memunculkan kemungkinan bias hasil atau ketimpangan potret efek
kebijakan. Evaluasi kebijakan yang memperhitungkan konteks personal penerima program
(personal evaluation) atas kebijakan sosial, untuk mendukung pengembangan kebijakan
yang demokratis (democratic policy) pada ujungnya meningkatkan kepercayaan publik
(public trust).
Penelitian Khusner (2002) mengembangkan pendekatan personalizing evaluation
dalam evaluasi kebijakanuntuk menghasilkan perubahan kebijakan yang demokratis.
Pendekatan ini memetakan suara individu-individu dalam kerangka pengalaman dan konteks
41
Diolah dari hasil penelitian Rutiana D.Whyuningsih dan Rima VP Hartanto. (2010).
“Kontekstualisasi Model Sound Public Governance dalam Perencanaan Pembangunan Daerah
untuk Meningkatkan Kinerja Penyelenggaraan Otonomi Daerah (Studi Kasus Kota Surakarta)”
yang didanai oleh Hibah Strategi Nasional Tahun 2010, Dirjend Dikti, Kemendiknas
Innovative Governance
155
multi agency kebijakan untuk menjelaskan penilaian kinerja program. Tesis Kushner
didasarkan pada pandangan model Democratic Evaluation dari Barry MacDonald (1976) di
mana evaluasi kebijakan harus bersifat inklusif, melibatkan seluas mungkin stakeholders
sebagai evaluator aktif dalam evaluasi kinerja kebijakan(Kushner, 2002:17).Dalam proses ini
menaruhkan kepercayaan pada kelompok sasaran program untuk mengungkapkan suaranya
dalam memaknai dan menilai program/kebijakan yang dialaminya.
Melalui penelitiannya tersebut di atas Kushner (2002:19) membangun asumsi bahwa
tujuan dan perangkat indikator yang ditetapkan pembuat kebijakan diluar kelompok individu
sasaran kebijakan dapat menjadi tak berarti (meaningless) karena nilai-nilai tujuan dan
indikator terkait dengan kehidupan dan pemahaman orang-orang yang menjadi sasaran
kebijakan tersebut. Teorisasi yang ditarik dari penelitian Kushner adalah pemahaman dan
pengalaman individu yang terlibat dalam proyek kebijakan, kadang berbeda dengan tujuan
kebijakan yang dirumuskan oleh pembuat kebijakan.Pengalaman dan pemahaman individu
terhadap kebijakan, dapat menjadi bahan informasi kebijakan yang mungkin berbeda atau
bahkan belum pernah dipikirkan oleh pembuat kebijakan selama ini.
Howe dan Ashcraft (2005) menggunakan juga menemukan pendekatan demokratik
deliberatif (deliberative democratic).Ruh dalam pendekatan ini adalah konsep inklusif,
deliberatif, dan dialog sebagai konsep-konsep kunci penerapan evaluasi demokratis.Konsep
ini menjelaskan bahwa dalam evaluasi diperlukan keterlibatan stakeholder kebijakan tanpa
diskriminasi, diberi kesetaraan akses sehingga jurang “power” dapat diperkecil sedemikian
rupa, atau bahkan dihilangkan. Howe dan Aschraft menemukan evaluasi demokratis efektif
menyumbangkan rekomendasi perubahan kebijakan yang merupakan hasil penggalian dari
kelompok suara yang tak terdengar oleh pemegang power formal kebijakan sekolah.Dalam
proses ini sebenarnya membangun kepercayaan interpersonal stakeholders.
Implikasi teorisasi yang dibangun Kushner, Howe dan Ashcraft ini dalam konteks
pengembangan kebijakan adalah perlunya mendengarkan kelompok-kelompok yang
voiceless namun akan menjadi bagian dari implementasi kebijakan tersebut.Dengan kata lain
pelibatan secara partisipatifkelompok sasaran bukan sekedar untuk mensukseskan kebijakan,
tetapi untuk menjadikan mereka pemasok ide kebijakan.
Kebijakan sosial demokratis dicirikan oleh pelibatan warga secara inklusif, tanpa
diskriminatif.Pelibatan warga secara inklusif ini memperhatikan keragaman multi kultur
yang menjadi latar belakang masyarakat sebagai pengguna kebijakan.Warga masyarakat
dilibatkan dalam formulasi kebijakan sosial, mengimplementasikan, maupun evaluasi
kebijakan secara otentik, bukan dibawah kondisi kooptatif.Ada fleksibilitas dalam
mengidentifikasi kebutuhan, aspirasi, dan kendala-kendala yang dihadapi masyarakat,
terutama kelompok marginal sesuai konteks lingkungannya.Proses kebijakan sosial yang
demokratis akan menghasilkan kebijakan sosial yang inklusif.
Kebijakan sosial yang inklusif mendekatkan kepada masyarakat pengguna layanan
sosial sehingga tingkat ketepatan untuk menjawab kebutuhan publik lebih besar.Kebijakan
sosial inklusif memenuhi kebutuhan hak dasar dan kesejahteraan warga lebih adil,
mengurangi efek peminggiran bagi kelompok warga negara, mengurangi perangkap
pelayanan sosial yang elitis dan ekslusif.Proses kebijakan sosial yang demokratis dapat
berdampak mendekatkan rasa saling mengenal dan memiliki antara masyarakat dengan
pemerintah.Kedekatan rasa saling mengenal dan memiliki ini akan memperkuat kepercayaan
156
Innovative Governance
publik pada pemerintah.Kepercayaan publik, menjadi variabel yang sangat penting untuk
dikelola dalam penyelenggaraan governance, pada umumnya, dan juga pada proses
kebijakan publik pada khususnya.
Kepercayaan publik adalah kepercayaan warga terhadap negara dan pemerintah,
termasuk di dalamnya institusi, kebijakan, dan pejabatnya.Kepercayaan publik merupakan
salah satu bentuk dari modal sosial (Putnam, 1993) memiliki dua aspek, yaitu keterlibatan
dalam kegiatan publik dan kepercayaan interpersonal.Dalam konteks democratic policy,
kepercayaan publik menjadi variabel determinan, bukan sekedar variabel hasil.Kepercayaan
publik dapat berposisi sebagai modal (input) dalam pembuatan kebijakan sosial.Semakin
tinggi kepercayaan publik, semakin mengurangi biaya transaksi dalam pembuatan kebijakan
sosial. Kepercayaan publik juga akan mempengaruhi penilaian publik terhadap legitimasi
dan daya guna kebijakan sosial tersebut
Jebakan: Paradok Pendekatan Demokrasi dan Partisipasi
Persolan yang kemudian muncul adalah konsep demokratis sering dimistikkan menjadi
instrumen untukmemanfaatkan pemberdayaan masyarakat sipildan wacana modal sosial.
Pemerintah melalui proyek-proyek pembangunannya cenderungmembangun tipe tertentu
dari masyarakat yang mampu dikontrol secara tehnokratis untuk membuat kelompok
masyarakat ini secara fungsional mendukung.Stiglitz (1998) mencurigai kemasan lembagalembaga baru (neo institutionalisme) yang didasarkan pada format lembaga yang secara
struktural bernuansa demokratis (termasuk di dalamnya pendekatan partisipatif) sebagai
legitimasi politik untuk lembagaakan mengatur perilaku dengan penataan
interaksi.Pandangan neo-institusionalisfokus pada bagaimana cara kepentingan
preferensi,kapasitas dan identitas mereka yangberpartisipasi dalam proses governace
dikondisikanoleh institusi dimana mereka terlibat.Fritz Scharpf (1994) mendefinisikan tata
governancesebagai struktur permainanyang mengatur perilaku melalui framingpilihan
rasional utilitarian.
Pengembangan keterlibatan partisipasi masyarakat juga berpotensi kamuflase sebagai
tindakan penggunaanmodal sosial untuk mengurangi"biaya transaksi" dalam
mengaturmasyarakat dan menangani secara teknis karakter masyarakat yang
kompleks.Menurut neo-institutionalists, sebuah elemen penting dalam mengaturmasyarakat
kontemporer adalah konstruksigambar dari identitas komunalitas dan kolektif(Maret dan
Olson, 1995: 49).Partisipasi hanya dianggap sebagai kerja-kerja prosedural, manajerial, atau
teknokratis semata (Abrahamsen 2004; Jayasuriya 2006). Konsekuensi dari memahami
partisipasi dengan cara itu adalah terjadinya depolitisasi sisi politis dari substansi partisipasi
itu sendiri, atau terjadi “politik antipolitik” (politics of anti-politics). “Depolitisasi” atau
“politik anti-politik” ini mengasumsikan bahwa fungsi partisipasi bertumpu pada dualisme
antara pasar dan lingkungan sosial. Dari sini terlihat ada upaya untuk menggeser makna
partisipasi yang semula berupaketerlibatan warga terhadap urusan publik, menjadi cara agar
individu bisa terlibat (inklusi) untuk mengakses pasar (Jayasuriya 2006: 165-168).
Pandangan depolitisasi demokrasi dan partisipasi darikacamata day-to-day politics
atau daily life politics (Santoso 2008: vii), yakni membedah fenomena politik pada dinamika
politik sehari-hari yang dihadapi aktor-aktor civil society menjadi paradoks makna
partisipasi sebagai roh pembangunan yang lebih mengedepankan aktualisasi potensi dan
kepentingan warga melalui partisipasi. Bagi Cornwall dan Coelho (2007), partisipasi
Innovative Governance
157
merupakan ruang pertarungan kepentingan. Pertarungan antara negara dan masyarakat
sipil.Sehingga ada ruang parisipasi yang dibangun atau diciptakan oleh negara (invited
space) agar partisipasi warga bisa terakomodasi, sesuai dengan kepentingan pemerintah yang
berkuasa. Sebaliknya, masyarakat sipil pun pada tataran tertentu akan memiliki kesadaran
dan kemampuan membangun ruang bagi kelompoknya sendiri (conquered space), yang
dibentuk guna menghindari campur tangan negara. Sementara itu, praktik ruang partisipasi
masyarakat ala pandangan neo-institusionalis masih banyak dijumpai, yaitu melihat
partisipasi hanyalah tentang bagaimana membuat konsensus, menggabungkanpreferensi, dan
alasan keputusan publik (Maret dan Olson, 1995: 45-46). Akibatnya partisipasidiperlukan
hanya untuk pemecahan masalah atau implementasi kebijakan, bukan untuk pembentukan
kualitas konsensus itu sendiri. Dengan kata lain, partisipasi tidak dilihat sebagai tujuan itu
sendiri. Sebaliknya, dia digunakan sebagaimekanisme untuk mengejar hasil kebijakan
teknokratis (Jayasuriya, 2006). Cara pandang tentang proses demokratis-partisipatif yang
berorientasi pada simbol hasil kesepakatan dan prosedural seperti itu mengandung bahaya,
karena mengabaikan kondisi struktural dan relasi kekuasaan yang ada dalam masyarakat
(Abrahamsen 2004). Pemerintah sebagai agen tidak mungkin netral terhadap kepentingannya
sendiri, dan bisa jadi bertentangan dengan kepentingan rakyatnya.
Gagasan demokrasi deliberatif,didalilkan oleh Joshua Cohen, memasukkan unsur
kesetaraan argumen publik dan penalaranantara warga negara (Cunningham, 2002:
163).Dengan demikian kehadiran sahlembaga yang yang menyediakan prosedur
demokratisdimana partisipasi dankehendak formasi diskursif sebagai keniscayaan diperlukan
untuk mencapailegitimasi dan rasionalitas berkaitan denganproses pengambilan keputusan
kolektif dalampemerintahan, 69). Jadi bahaya yang perlu diwaspadai adalah jebakan semu
partisipasi sebagai alat legitimasi mengukuhkan kekuasaan.
Ilustrasi dari Kota Surakarta
Kota Surakarta dalam sejarah perkembangannya memiliki konteks sosial-politik yang
berbeda dengan daerah lainnya. Struktur masyarakat yang terbentuk di Surakarta merupakan
hasilnegosiasi antara rakyat (demos), negara (state), bahkan pengusaha/perusahaan (market).
Kondisi inilah yang menentukan proses perubahan sosial di masyarakat Surakarta hingga
saat ini. Dengan begitu, masyarakat Surakarta yang terbentuk saat ini adalah hasil dari proses
negosiasi yang panjang. Sebuah proses mempertarungkan, mempertahankan, maupun
mengelola kepentingan-kepentingan yang ada di dalamnya.
Dari hasil penelitian Rutiana dan Rima (2010) pemerintahSurakarta mengaku
melakukan manajemen integratif untuk menangani permasalahan masyarakat Rumah Tak
Layak Huni secara holistik.Penangan yang holistik, yaitu: menyangkut fasilitasi dana;
sinergitas/kerja sama tenaga manusia; metode penanganan masalah berbasis partisipatif;
membangun komitmen bersama masyarakat menjaga keberlanjutan/pemeliharaan hasil
pembangunan.Pemerintah kota Surakarta juga mengaku memfasilitasi penciptaan atau
penyediaan kaitan peluang pasar; dan melengkapi masyarakat dengan ketrampilan atau peralatan untuk menjaga keberlanjutan dan pelestarian hasil pembangunan. Sinergitas dan
integratif dibingkai dalam program-program kebijakan sosial yang diselenggarakan oleh
Badan Pemberdayaan Masyarakat Pemberdayaan Perempuan Perlindungan Anak dan
Keluarga Berencana (Bapermas PPPAKB).
158
Innovative Governance
Rangkaian proses yang dilakukan pemerintah Surakarta yang dianggap sebagai
manajemen integratif sebagai berikut: (1) Mengidentifikasi semua organisasi kelompok
masyarakat, baik yang pro maupun yang potensial kontra; (2) Mendatangi langsung atau
mengundang kelompok yang terkena dampak langsung atau potensial berseberangan
/resisten untuk berdialog; (3) Mendukung gerakan masyarakat membangun networking atau
persatuan dalam wadah untuk mewakili komunitas/kelompok sektoral berdialog terhadap
pemerintah.Penanganan RTLH sebagai kebijakan sosial diintegrasikan dengan penguatan
ekonomi perempuan melalui Program Pemberdayaan Masyarakat berbasis Gender.Program
ini nantinya disinergikan dengan BLUD Griya Layak Huni yang menjadi lembaga penjamin
kredit kelompok penghuni rumah tak layak huni untuk renovasi rumah menjadi layak
huni.Sumber dana BLUD berasal dari bantuan UN Habitat.Upaya peningkatan kapasitas
ekonomi penerima subsidi RTLH dan pinjaman BLUD, dilakukan dengan cara melatih ibuibu rumah tangga memiliki ketrampilan kerja yang dapat menambah penghasilan sehingga
mampu membayar kredit tambahan biaya renovasi rumah.Pelatihan ini dilakukan oleh Dinas
Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Pemerintah kota Surakarta, secara khusus Bapermas sebagai
Dinas penanggungjawab program RTLH, menyatakan klaim bahwa penyelenggaraan
program ini secara partisipatif, melibatkan kelompok sasaran dan memberikan ruang
otonomi mereka memutuskan nasibnya sendiri.
Secara umum kebijakan sosial penangan RTLH ini dinilai berhasil oleh banyak pihak,
dibuktikan dengan pujian dan penghargaan yang diberikankepada kota Surakarta dari
pemerintah maupun dari media, secara khusus penghargaan bagi Joko Widodo selaku
pemimpin kota.Pemimpin mengambil posisi yang penting dalam proses kebijakan
demokratis (Innes, J.E. and Booher, D.E., 2003:33).
Meskipun demikian, tidak dipungkiri adanya jebakan inovasi dan kreativitas kepala
daerah sebagai pemimpin seringkali kontraproduktif terhadap proses demokratis, dalam arti
kebijakan yang diambil cenderung teknokratis dan sentralistis.Hal yang nampak sebagai
“inovasi” kepala daerah, bisa jadi sebenarnya hanyalah dampak dari “keterpaksaan”, sebagai
usaha untuk menundukkan radikalisasi yang menguat di level grassroot, dan untuk
mendukung legitimasi dari rakyat (demos) guna mengukuhkan status quo dan mengamankan
kepentingan-kepentingannya dalam kapasitasnya sebagai pemegang kekuasaan.
Pengelolaan RTLH adalah salah satu ilustrasi tentang proses kebijakan demokratis
partisipatif yang digelar di kota Surakarta.Kesuksesan pemerintah kota Surakarta, dalam hal
ini diwakili oleh sosok walikota Joko Widodo (Jokowi)dalam menyelenggarakan tata
pemerintahan diganjar dengan sebuah kemenangan pada Pemilihan Walikota (Pilwali)
Surakarta 2010. Salah satu bukti formal yang dianggap merepresentasikan tingkat
kepercayaan publik adalah elektabilitas walikota-wawali (FX Hadi Rudiatmo) yang
mencapai 93%.Memang argumentasi ini bisa diperdebatkan, apakah perolehan suara ini
murni bukti kepercayaan publik atau rekayasa money politik?Tulisan ini tidak dapat
membuktikan korelasinya secara statistik.Namun demikian bukti lapangan menunjukan tidak
ada sengketa tentang money politik pada waktu Pilkada dan hingga kini tidak ada gugatan,
dan belum ada publikasi media yang menyatakan temuan lembaga pengawas atas
penyimpangan penggunaan dana publik untuk kampanye.Perolehan suara yang sangat
signifikan ini ditafsirkan sebagai bukti yang menunjukkan adanya peningkatan kepercayaan
pemilih yang luar biasa atas kinerja sebelumnya. Sehingga, tidak aneh jika kemudian nama
Innovative Governance
159
Jokowi dianggap sebagaiwalikota yang praktik tata pemerintahannya layak ditiru atau
direplikasi sebagai best practice.
Dari sudut pandang grassroot, benarkan di aras lokal day to day politik partisipasi
berbasis otonomi ini berjalan mulus secara inklusif?Ataukah ada kelompok-kelompok yang
sebenarnya mengalami eksklusi karena kurang mendukung desain pemerintah kota?
Dari hasil identifikasi suara kontra di lapangan keberhasilan kebijakan RTLH di
Surakarta terselip ungkapan-ungkapan masih adanya mekanisme dominasi kekuasaan negara
dalam membangun ruang negosiasi. Ada yang mengungkapkan bahwa kelompok masyarakat
terpecah suaranya dalam menyikapi tawaran pemerintah.Bahkan ada pertengkaran juga
sesama warga.Tetapi yang menang tetap kelompok yang sesuai dengan keinginan
pemerintah.Ada yang mengaku waktu diundang pertemuan antar warga, ketua kelompok
tidak mengakomodir suara yang berbeda dengan keinginannya.Ada juga yang mengaku
menurut saja pada keputusan pemerintah karena takut dianggap penentang oleh tetangganya
sendiri.Ada juga yang merasa risi tiap hari didatangi petugas untuk pendampingan tentang
program RTLH.Undangan untuk musyawarah program ada juga yang terlewat, tidak semua
diikutkan.
Hasil temuan di Surakarta menunjukan bahwa masih ada didominasi cara-cara elitisme
atau oligarki kekuasaan. Nampaknya masih ada upayaPemkot Surakarta berusaha
mengendalikan partisipasi warga sebagai alat legitimasi keberhasilan programnya.
Penciptaan invited space menjadi pilihan untuk mengurangi resiko konflik dnegan warga,
atau dengan kata lain sebagaimekanisme untuk mengendalikan warga dengan mudah
dikendalikan negara. Kehadiran kelompok yang kontra kebijakan, meskipun tidak nampak
secara besar di permukaan menandakan adanya ruang-ruang partisipasi bentukan masyarakat
(conquered space), yang dalam perjalannya dengan mudah dijinakkan pemrintah dengan
cara halus ataupun sedikit intimidasi.
Kesimpulan: Tantangan Dalam Membangun Ruang Negosiasi
Kehadiran kebijakan sosial yang demokratis merupakan keniscayaan untuk merespon
perkembangan kebutuhan publik yang semakin luas danterfragmentasi.kebijakan sosial harus
dibentuk dalam dimensi kohesi sosialdan dimensi pembangunan bangsa.Karenanya perlu
peningkatan kapasitas negaramengelola kebijakan berlandaskan etos demokratis,
etospartisipatif, bukansekedar secara teknokratis dalam proses kebijakan; pembuatan,
implementasi, dan evaluasi kebijakan.Kebijakan sosial yang inklusif akan mampu melayani
warga lebih luas sehingga akan membantu meningkatkan kepercayaan warga pada
pemerintah sebagai aktor yang bertanggungjawab atas kebijakan sosial. Namun demikian
persoalan yang masih menjadi pekerjaan rumah adalah bagaimana mengatasi paradoks
demokrasi dalam membangun ruang negosiasi yang berbasis inklusivitas warga dalam proses
yang memberi ruang bekerjanya logika kesetaraan.Perlu membangun keseimbangan model
proses kebijakan publik yang ditopang oleh konsensus moral dan membangun jalinan
strategis kepentingan dan artikulasi kelompokkelompok kepentingan beragam dalam
masyarakat dengan menghadirkan atau mengembangkan terbentuknya signifikasi politik
sebagai kekuatan pengikat dalam pembentukan kelembagaan dari individu-individu yang
terlibat dalam kebijakan secara politik rasional untuk tercapainya kepentingan publik.
160
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Abrahamsen, Rita. (2004). Sudut Gelap Kemajuan: Relasi Kuasa Dalam Wacana
Pembangunan. Yogyakarta: Lafad
Cunningham, Frank. (2002). Theories of Democracy: A Critical Introduction. London:
Routledge.
Hadiz, Vedi R. (2003). “Decentralisation and Democratisation in Indonesia: A Critique of
Neo-institutionalist Perspective”, SEARC Working Paper Series, no. 47. Hong Kong:
City University of Hong Kong.
Cornwall, Andrea dan Vera Schattan P. Coelho, ed (2007). “Spaces for Change? The Politics
of Participation in New Democratic Arenas”. London: Zed Book.
Hendra Try Ardianto, Pembentukan Struktur Negosiasi Kota Surakarta: Kritik Nalar ‘Best
Practices’ dalam Penyelenggaraan Pemerintahan, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Volume 15, Nomor 2, November 2011 (124-139) ISSN 1410-4946
Howe, K. dan Ashcraft.C. (2005). “Deliberative Democratic Evaluation: Successes and
Limitations of an Evaluation of School Choice”. Teachers College Record Volume
107, Number 10, October 2005, Columbia University, pp. 2275–2298
Jayasuriya, Kaniskha. (2006). Statecraft Welfare and the Politics of Inclusion International
Political Economy. New York: Palgrave Macmillan.
Kushner, S. (2002). “The object of one’s passion: engagement and community in democratic
evaluation”. Evaluation Journal of Australasia , Vol . 2 (new series ) , No . 2,
December
MacDonald, B. (1976). Evaluation and the control of education. In D. Tawney (Ed.),
Curriculum evaluatio today: Trends and implications (pp. 125–134). London:
Macmillan
March, James G. and Johan P. Olson. (1995). Democratic Governance. New York: The Free
Press.
Rutiana Dwi Wahyuningsih, 2011. Membangun Kepercayaan Publik Melalui Kebijakan
Sosial Inklusif. JSPVolume 15 Nomor 1 Edisi Juli 2011
Stiglitz, Joseph. (1998). “Towards a NewParadigm for Development Strategies: Policies and
Processes”, Prebish lecture at UNCTAD, Geneva, 19 October
Santoso, Purwo. (2008). Mengungkap Demokratisasi dari Keseharian Masyarakat. Dalam
pengantar Mengembalikan Daulat Warga Pesisir Partisipasi, Representasi dan
Demokratisasi di Aras Lokal. Hasrul Hanif. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
Innovative Governance
161
Kebijakan Pajak Pertambahan Nilai
TerhadapPengusaha Kecil di Indonesia
Titi Muswati Putranti
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Indoensia, Kampus FISIP UI Depok 16424.
[email protected]
Abstrak:VAT Experts in many countries proposed their opinion regarding the registering
obligation as Taxable Entrepreneur for Small Scale Entrepreneur in order to fulfill tax
administration provision. The entrepreneur subjected to Taxable Entrepreneur or Taxable
Person is obliged to register its business in Tax Office then it will be categorized as
registered person or person required to register. The provisions for instance the obligation
to register as Taxable Entrepreneur for Small Scale Entrepreneur has become critical issue
for long time in VAT matter. It should be different the provision for Small Scale
Entrepreneur compare to Medium or Large Scale Entrepreneur. Indeed, the levying of VAT
is allowed from Small Scale Enterprises. However, the Small Scale Entrepreneur should be
allowed to choose voluntarily whether registering as Taxable person or not.
To conduct the research, it was used the qualitative method to accomplished this
research. The data was collected through literature study and in depth interview. The result
of this research presents that the criteria to measure the business activity should be the total
turnover of taxable goods.
Kata Kunci: Value Added Tax (VAT), Taxable Entrepreneur, Small Scale Entrepreneur,
Tax Policy
Pendahuluan
Saat ini, pemerintah Indonesia mengupayakan pemberdayaan pengusaha kecil termasuk
UMKM karena dinilai sangat strategis untuk meningkatkan struktur perekonomian nasional
yang seimbang. Selain itu, menumbuhkembangkan kegiatan bisnis dari pengusaha kecil
tersebut, dapat menciptakan lapangan pekerjaan dan pengurangan tingkat kemiskinan.
Perkembangan kegiatan pengusaha kecil atau UMKM sangat pesat di Indonesia.
Berdasarkan data yang dihimpun oleh Badan Pusat Statistik, pertumbuhan UMKM dalam
rentang 2009-2010 sebagai berikut:
Innovative Governance
163
Tabel 1.
Pertumbuhan UMKM di Indonesia
Sumber: Badan Pusat Statistik
Pada saat ini perkembangan penerimaan pajak atas konsumsi terus meningkat dan
menjadi sumber penerimaan yang diperhitungkan, terutama hampir seluruh negara-negara
164
Innovative Governance
OECD. Hal ini sejalan dengan peningkatan perdagangan international barang dan jasa yang
sangat cepat sebagai hasil dari globalisasi yang dipacu melalui deregulasi, privatisasi dan
revolusi teknologi informasi. Termasuk juga masalah-masalah administrasi yang
berhubungan dengan perkembangan perdagangan internasional. Oleh sebab itu OECD
merekomendasikan perlunya perhatian terhadap penerimaan pajak atas konsumsi. Para
perumus kebijakan (policy maker) dan administrator negara (legislator)juga harus lebih
menaruh perhatian yang seksama terhadap pajak atas konsumsi yang diterapkan secara
internasional,42 dengan tetap memperhatikan kemudahan, tidak berbelit dan pasti dalam
pelakasanaannya.
Salah satu jenis pajak atas konsumsi yang kini diadopsi oleh banyak negara adalah
Value Added Tax. Perkembangan sistem VAT sangat pesat walaupun merupakan bentuk
Pajak Penjualan yang paling baru bagi negera-negara di dunia. Alasan memilih pajak ini
pada dasarnyadidorong oleh adanya akibat negatif dari sistem Pajak Penjualan (Sales Tax)
yang dianut sebelumnya. Pada akhir tahun 1983, Indonesia telah melakukan Tax Reform
termasuk melakukan perubahan menyeluruh dari sistem Pajak Penjualan beralih ke sistem
VAT. Saat ini ketentuan mengenai PPN diatur dalam Undang-undang nomor 42 Tahun
2009tentang Perubahan Ketiga atas Undang-undang nomor 8 Tahun 1983 tentang Pajak
Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah. Berdasarkan
ketentuan PPN, Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak, penyerahan
Jasa Kena Pajak, ekspor Barang Kena Pajak Berwujud, ekspor Barang Kena Pajak Tidak
Berwujud dan ekspor Jasa Kena Pajak wajib melaporkan usahanya untuk dikukuhkan
sebagai Pengusaha Kena Pajak, dan wajib memungut, menyetor, dan melaporkan Pajak
Pertambahan Nilai dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah yang terutang.
Pengusaha yang dikategorikan sebagai pengusaha kecil dapat memilih untuk tidak
dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak. Pengertian Pengusaha Kecil adalah Pengusaha
yang selama satu tahun bukumelakukanpenyerahan Barang Kena Pajak dan atau Jasa Kena
Pajak dengan jumlah peredaran bruto dan atau penerimaan bruto tidak lebih dari batasan
yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan. Sementara Pengusaha Kecil yang memilih untuk
dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak wajib melaksanakan ketentuan sebagaimana
yang dilakukan oleh Pengusaha Kena Pajak.
Untuk keperluan administrasi pajak, Pengusaha yang tergolong sebagai PKP (taxable
person) diwajibkan mendaftarkan diri ke Kantor Pelayanan Pajak (KPP) untuk selanjutnya
disebut Pengusaha Kena Pajak atau sebagai “registered person” atau “person required to
register”. Pendaftaran usaha tentu berakibat tercatatnya pengusaha dalam administrasi
pengawasan kantor pajak. Berangkat dari sini, ketentuan perpajakan Indonesia
mendefisinikan istilah registered person sebagai “PKP terdaftar” yaitupengusaha yang telah
dikukuhkan sebagai PKP yang telah tercatat dalam tata usaha KPP dan telah diberikan Surat
Pengukuhan Pengusaha Kena Pajak.43 Terminologi taxable person ini digunakan untuk dapat
membedakan dengan person dalam arti ‘taxpayer” (wajib pajak).44 Terminologi taxable
42
43
44
Consumption Tax Guidance Series, OECD, http://www.oecd.org/document., di-browsing pada
tanggal 29 Maret 2004
Lihat Peraturan Dirjen Pajak No. PER-44/PJ/2008, tanggal 20 Oktober 2008
Haula Rosdiana, Edi Slamet Irianto dan Titi Muswati Putranti, Teori Pajak Pertambahan Nilai,
Kebijakan dan Implementasinya di Indonesia, Jakarta: Ghalia Indonesia, 2011, hal. 2005.
Innovative Governance
165
person sudah digunakan di beberapa negara, termasuk the Sixth Directive yang digunakan
oleh Central and Eastern European Countries, yaitu:”the person who has to account for and
remit VAT. Taxable persons are liable to tax on all amounts received or receivable by them
for taxable supplies made in the course of business, trade, or similar activity”.45 Oleh karena
itu, istilah subjek pajak tidak lazim digunakan dalam literatur VAT.
Untuk meningkatkan peranan pengusaha kecil dalam perekonomian Indonesia,
pemerintah Indonesia memberikan fasilitas perpajakan yang mendukung kegiatan usaha
tersebut. Fasilitas perpajakan yang diberikan bagi pengusaha kecil berupa tidak
diwajibkannya untuk melaporkan usahanya untuk dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena
Pajak. Dengan demikian, pengusaha kecil tersebut tidak wajib memungut, menyetor dan
melaporkan PPN atau PPnBM46.
Perlakuan terhadap Pengusaha Kecil termasuk kewajiban pendaftarannya sebagai PKP
sudah lama menjadi isu yang penting dalam pembahasan ketentuan PPN. Puluhan tahun
yang lalu, sejumlah pakar PPN dari berbagai negara mengemukakan pandangannya tentang
hal ini. Salah satu pendapat dikemukakan oleh Turnier, dalam buku Alan Schenk dan Oliver
Oldman, Value Added Tax: A Comparative Approach. Ia menyarankan lima cara untuk
memperlakukan Pengusaha Kecil (small businesses):
1) Small businesses either can be exempted or can be subject to taxation under
special schemes.
2) The government may tax small businesses but may allow them to retain a
percentage of the tax collected to compensate them for their substantially higher
compliance costs.
3) Rather than requiring small businesses to account for taxes under a variation of
the accrual method typically used to calculate VAT liability, they can be allowed to
employ the cash method.
4) One need not assign to the invoice the same critical weight that it has for larger
taxpayers.
5) Instead of requiring frequent periodic reporting of taxes, small businesses can be
permitted to report their taxes annually, with periodic payment of estimated taxes.
Ragam perlakuan di atas berujung pada satu pemahaman yaitu perlakuan Pengusaha
Kecil menurut ketentuan PPN semestinya berbeda dari pengusaha menengah ke atas.
Perbedaan tersebut tidak hanya dari sisi penentuan wajib tidaknya para Pengusaha Kecil
memungut PPN, tetapi juga berbagai keringanan lain yang semestinya diberikan seandainya
mereka wajib memungut PPN, seperti penggunaan cash basis ketimbang accrual basis
dalam menghitung kewajiban PPN, atau pelaporan pajak dengan dasar tahunan.Sementara
dari sudut pandang Alan A. Tait mengatakan, “Small enterprises with annual sales under a
fairly generous exemption limit should not be required to register or pay any
45
46
166
Value Added Taxes in Central and Eastern European Countries: A Comparative Survey and
Evaluation: EC,OECD, 1998, hal.33.
Lihat Peraturan Menteri Keuangan 68/PMK.03/2010 tentang Batasan Pengusaha Kecil Pajak
Pertambahan Nilai
Innovative Governance
VAT”.47Pengusaha Kecil dengan penjualan tahunan di bawah batas tertentu, seharusnya tidak
diwajibkan untuk mendaftar atau membayar PPN.
Tait juga berpendapat bahwa memungut PPN bukan sesuatu yang“haram” bagi
Pengusaha Kecil. Dalam hal ini Pengusaha Kecil mempunyai hak untuk memilih secara
sukarela (voluntarily choose) menjadi PKP (taxable persons). Sebagai konsekuensinya,
Pengusaha Kecil secara administratif wajib mendaftarkan diri ke tax authority (KPP) untuk
selanjutnya memenuhi rangkaian kewajiban sebagai PKP. Pendapat Tait tersebut didasari
oleh pertimbangan tertentu bahwa pengukuhan sebagai PKP bagi para Pengusaha Kecil
sangat tepat untuk memberikan ruang bagi Pengusaha Kecil dengan kondisi-kondisi sebagai
berikut:48
1)
2)
3)
4)
Intend to have a large turnover, but have not yet reached;
Incur large expenditure in one year;
Expecting the income in the next year;
Carrying out business activities at a level that does not reach the registration limit,
but that do not wish this in formation to be known by customers
5) To avoid any competitive disadvantage compared with other operators who are
required to be registered.
Pendapat Tait tersebut sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh David Williams
dalam Victor Thuronyi.Pengusaha yang di bawah batas minimal/ threshold tidak
dikategorikan sebagai Pengusaha Kena Pajak, meskipun masih mempunyai hak untuk
memilih secara sukarela (voluntarily choose) menjadi Pengusaha Kena Pajak (taxable
persons). “This is normally achieved by setting a minimum level or threshold of business
activity and requiring only those persons with levels of activity above the minimum to be
taxable persons”.49 Maksud normally achieved adalah bahwa ada pembatasan sebagai PKP,
sehingga wajar jika suatu negara juga menprioritaskan pengusaha kecil dalam desain
kebijakannya.
PengertianTax Threshold dalam VAT
Dalam International Tax Glossary, tax threshold didefinisikan sebagai:
“A level (of income, capital, sales, etc.) at which tax commences to be levied. A
trader whose sales are below a certain threshold would be excluded from VAT
(although in that case the goods he buys would contain a tax element which
would not ordinarily be available for refund)”.50
Patokan yang biasa digunakan untuk mengukur kegiatan usaha adalah jumlah nilai
peredaran (totalturnover of taxable goods and services) dari penyerahan barang dan jasa
dalam suatu periode. Tentunya, jumlah peredaran ini tidak termasuk penyerahan yang
dibebaskan dari PPN atau yang di luar cakupan PPN. Namun ada pula negara – contohnya
Bolivia –yang tidak menggunakan nilai peredaran (turnover), tetapi menggunakan term of
47
48
49
50
Alan A.Tait, Value Added Tax International Practice and Problems, Washington, D.C. IMF.,
1988, hal. 271.
Ibid. hal. 181.
Victor Thuronyi, ed., Tax Law Design and Drafting, Vol.1, IMF, 1996, hal. 178
International Tax Glossary, 2003, hal. 305.
Innovative Governance
167
income or assets untuk mengukur kegiatan usaha yang digunakan dalam menentukan
threshold.
Ada dua hal yang mendasari penentuan batas minimal, yaitu actual turnover of
taxable supplies over a defined period dan estimated turnover over a defined period.51 Nilai
peredaran tersebut bisa didasarkan pada tiga hal, yaitu past periods (nilai peredaran yang
sesungguhnya pada periode yang lalu), future periods (estimasi nilai peredaran yang harus
digunakan pada periode yang akan datang), atau a period seperti periode tahun buku yang
sekarang yang merupakan campuran periode yang lalu dan yang akan datang. Dalam
praktiknya, peredaran usaha sebagian pengusaha tidak hanya meliputi barang atau jasa,
melainkan keduanya. Dalam hal ini, batas minimal tersebut dapat ditentukan secara terpisah,
misalnya dengan nilai peredaran yang lebih besar untuk penyerahan barang dibandingkan
terhadap penyerahan jasa dan juga suatu nilai peredaran tertentu sekiranya Pengusaha
melakukan penyerahan barang dan juga jasa. “A number of countries specify different
thresholds for different kinds of activity. The most common form of variation involves a
lower threshold for services that for other activities”.52 Contoh nyata negara dalam literatur
buah pemikiran Liam Ebrill tersebut sangat dekat, yaitu Indonesia. Masa-masa penerapannya
terjadi sebelum peraturan PPN tahun 2004 (lihat sub judul Implementasi di Indonesia).
Implementasi di Berbagai Negara
Pada tahun 1998, Fiscal Affairs Departement International Monetary Fund (FAD IMF) telah
melakukan survey untuk mendapatkan gambaran implementasi PPN di negara berkembang
dan dalam transisi. Survey terhadap penentuan threshold yang digunakan oleh beberapa
negara menunjukkan, kebanyakan negara menerapkan threshold yang lebih rendah
dibandingkan dengan yang direkomendasikan oleh IMF sendiri (lihat Tabel 1). Namun
sayangnya, laporan survey tidak menunjukkan implementasi yang dilakukan oleh Indonesia.
VAT Thresholds: Actual and Recommended53(U.S. dollars)
Tabel 2.
Countries
Albania
Bangladesh
Benin
Bulgaria
Burkina Faso
Cameroon
China 2)
Croatia
El Savador
Georgia
51
52
53
168
Actual Threshold
32,000 1)
32,609
80,000
42,000
80,000
80,000
Upper
$121,000 (production)
$217,000 (distribution)
Lower
$300-$1,200 (varies locally)
8,000 3)
6,000
2,400
46,000
Fund Recommendation
50,000
34,900
80,000
50,000
80,000
60,000
$10,500
40,000
12,000
12,000
Ibid. hal.178
Liam Ebrill, The Modern VAT, Washington, D.C.: IMF, 2001.,hal. 115.
Liam Ebrill, Ibid., hal. 114
Innovative Governance
Countries
Mauritania
Mongolia
Pakistan
Philippines
Sri Lanka
Uganda
Actual Threshold
18,750
22,700
14,000 3)
33,000
50,000 4)
Fund Recommendation
55,000
18,750
70,000
14,000
30,000
20,000
(a) Zero for state and foreign
enterprise and others under
invoice method;
(b) 1.5 times minimum civil
servant salary for
individuals and households
Vietnam
52,000
Source: IMF staff compilation
1) $20,000 at introduction;$37,000 in January 2000.
2) Firms above tha upper threshold are fully subject to VAT. Those between lower and
upper thresholds charge a turnover tax at 6 percent (compared to 15 percent standard
rate for VAT), which is then creditable against output tax for firms above the upper
threshold. In this intermediate range the system can thus be thought of as a simplified
VAT. The IMF recommendation relates to this lower threshold.
3) Adjusted for inflation since time of recommendation (1986).
4) $20,000 at introduction
Di lain pihak, PricewaterhouseCoopers juga menerbitkan catatan seputar implementasi
threshold di beberapa negara termasuk Indonesia sebagaimana disajikan dalam Tabel 2.
Sebagai catatan hanya Australia yang telah melakukan kebijakan menaikkan batas threshold
dari AUD 50,000 kini menjadi AUD 75,000 atau setara dengan USD 47,000.
Tabel 3.
Registration Thresholds54
Country
Australia
Cambodia¹
China
India
Indonesia 3)
Japan
Laos
Malaysia
New Zealand
Philippines
Singapore
South Korea
Taiwan
Thailand
54
National Currency
USD (Approx.)
AUD 75,000
a) Riel 125 million
b) Riel 60 million
c) Riel 30 million
None
None
Varies from state to state²
Rp.600 million
None
Lao Kip 400 million
Not yet decided
NZD 40,000
PHP 1.5 million
SGD 1 million
None
None
Bath 1.8 million
PricewaterhouseCoopers,A Guide to VAT/GST
PricewaterhouseCoopers Services LLP, 2009, hal. 243.
in
USD 47,000
a) USD 30,000
b) USD 14,000
c) USD 7,000
USD 49,000
USD 46,000
USD 19,000
USD 30,000
USD 643,000
USD 49,000
Asia
Pasific
2009,Singapore:
Innovative Governance
169
Vietnam
None
Notes:
1. No registration threshold for a corporate business. For others, there are 3 values
(monthly basis) for different types of supply:
a) Goods
b) Services
c) Government contracts
2. Ranges from INR 2.5 Lakhs (USD 4,000) to INR 10 Lakhs (USD 19,000)
The exchange rates used to convert local currencies to US currency were the approximate
rates prevaling at the time of going to print.
Implementasi di Indonesia
Pada awal diberlakukannya UU PPN tahun 1983, Indonesia juga tidak mengenakan pajak
terhadap pedagang eceran, meskipun bertentangan dengan prinsip pengenaan PPN.
Selanjutnya pengenaan PPN bertahap hanya pada pedagang yang tergolong Pedagang Besar
dengan batas peredaran tertentu menjadi PKP. Pengertian PKP yang sekarang berlaku di
Indonesia menurut UU PPN tidak termasuk Pengusaha Kecil yang batasannya ditetapkan
dengan Keputusan Menteri Keuangan,kecuali Pengusaha Kecil yang memilih untuk
dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak. Artinya, UU memberikan kewenangan bagi
pemerintah melalui Keputusan Menteri Keuangan untuk menetapkan batas minimal
(threshold) dari nilai peredaran. Dari tabel 2 di atas threshold Indonesia sebesar USD 49,000
yang tentunya tidak dapat dibandingkan dengan negara Singapura yang memberikan
threshold tertinggi yaitu USD 643,000 untuk peredaran usaha per tahun.
Namun demikian UU memberikan flesibilitas kepada pemerintah dari waktu ke waktu
untuk meninjau kembali apakah pengaruh ekonomi misalnya inflasi akan mempengaruhi
level of the threshold. UU juga memberikan hak bagi Pengusaha Kecil untuk memilih untuk
dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak atau tidak. Batasan Pengusaha Kecil yang pernah
diberlakukan di Indonesia berdasarkan ketentuan Menteri Keuangan adalah sebagai berikut:
Sejak 1 April 1985 s/d 31 Maret 198955
a) Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak atau Jasa Kena Pajak, dengan
jumlah nilai peredaran bruto tidak lebih dari Rp60.000.000,00 (Enam puluh juta Rupiah)
setahun dan
b) Pengusaha yang menggunakan modal usaha tidak lebih dari Rp10.000.000,00 (Sepuluh
juta Rupiah).
Sejak 1 April 1989 s/d 31 Desember 199156
a) Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak
lebih dari Rp 60.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun;
b) Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak
lebih dari Rp 30.000.000,00 (tiga puluh juta rupiah) setahun;
c) Dalam hal pengusaha tersebut melakukan penyerahan barang Kena Pajak maupun Jasa
Kena Pajak, batas peredaran bruto adalah:
55
56
170
Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 430/KMK.04/1984 tertanggal 11 Mei 1984. Namun
berdasarkan PP Nomor 1 Tahun 1985, saat berlakunya UU PPN pada tanggal 1 April 1985.
Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 303/KMK.04/1989 tertanggal 1 April 1989
Innovative Governance
 Rp80.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun jika peredaran Barang Kena Pajak
lebih dari 50 % dari seluruh peredaran bruto.
 Rp30.000.000,00 (tiga puluh juta rupiah) setahun Jika peredaran Jasa Kena Pajak lebih
dari 50 % dari seluruh peredaran bruto.
Sejak 1 Januari 1992 s/d 31 Desember 199457
a) Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak
lebih dari Rp 120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah) setahun;
b) Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak
lebih dari Rp 60.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun.
c) Dalam hal pengusaha tersebut melakukan penyerahan baik Barang Kena Pajak maupun
Jasa Kena Pajak, batas peredaran bruto adalah:
 Rp120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah) setahun jika peredaran Barang Kena
Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari seluruh peredaran bruto;
 Rp60.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun jika peredaran Jasa Kena Pajak
lebih dari 50% (lima puluh persen) dari seluruh peredaran bruto.
Sejak 1 Januari 1995 s/d 31 Desember 200058
1. Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan jumlah peredaran
bruto tidak lebih dari Rp240.000.000,00 (dua ratus empat puluh juta rupiah); atau
2. Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan jumlah peredaran bruto
tidak lebih dari Rp 120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah).
3. Jika Pengusaha melakukan penyerahan baik Barang Kena Pajak dan Jasa Kena Pajak,
maka batas peredaran bruto dan penerimaan bruto yang digunakan untuk menentukan
Pengusaha Kecil adalah jika jumlah peredaran bruto dan penerimaan bruto tidak lebih
dari:
a. Rp240.000.000,00 (dua ratus empat puluh juta rupiah) jika peredaran Barang Kena
Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto; atau
b. Rp120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah) jika peredaran Jasa Kena Pajak
lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto.
Sejak 1 Januari 2001 s/d 31 Desember 200359
1. Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan jumlah peredaran
bruto tidak lebih dari Rp360.000.000,00 (tiga ratus enam puluh juta rupiah);
2. Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan jumlah penerimaan
bruto tidak lebih dari Rp180.000.000,00 (seratus delapan puluh juta rupiah); atau
3. Jika Pengusaha melakukan Penyerahan Barang Kena Pajak dan Jasa Kena Pajak, maka
batas jumlah peredaran bruto dan penerimaan bruto yang digunakan untuk menentukan
Pengusaha Kecil adalah jika jumlah peredaran bruto dan penerimaan bruto tidak lebih
dari:
a. Rp360.000.000,00 (tiga ratus enam puluh juta rupiah) jika peredaran Barang Kena
Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto dan
penerimaan bruto; atau
57
58
59
Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 1288/KMK.04/1991 tertanggal 31 Desember 1991
Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 648/KMK.04/1994 tertanggal 29 Desember 1994
Lihat Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 552/KMK.04/2000 tertanggal 22 Desember 2000
Innovative Governance
171
b. Rp180.000.000,00 (seratus delapan puluh juta rupiah) jika penerimaan Jasa Kena
Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto dan
penerimaan bruto.
Sejak 1 Januari 2004 s/d sekarang60
Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dan atau Jasa Kena Pajak
dengan jumlah peredaran bruto dan atau penerimaan bruto tidak lebih dari Rp600.000.000,00
(enam ratus juta rupiah). Sehingga sejak tahun 2004 batas minimal untuk menentukan
jumlah peredaran bruto dan atau penerimaan bruto tidak lagi dibedakan antara apakah
pengusaha tersebut melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dan atau Jasa Kena Pajak.
Walaupun jumlah yang menjadi batas minimal (threshold) dari nilai peredaran masih belum
disesuaikan lagi sampai saat ini.
Penentuan batas minimal tersebut berbeda dengan penyesuaian terkini atas batasan
peredaran bruto bagi Wajib Pajak Orang Pribadi untuk menghitung Pajak
PenghasilanberdasarkanPasal 14 ayat (2) UUNo. 36 tahun 2008 tentang Pajak Penghasilan.
Sejak 1 Januari 2009, Wajib Pajak Orang Pribadi yang melakukan kegiatan usaha atau
pekerjaan bebas yang peredaran brutonya dalam 1 (satu) tahun kurang dari
Rp4.800.000.000,00 (empat miliar delapan ratus juta rupiah) boleh menghitung penghasilan
neto dengan menggunakan Norma Penghitungan Penghasilan Neto. Penentuan besarnya
peredaran bruto tersebut merupakan penyesuaian, dimana sejak tahun 2007 berdasarkan
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 01/PMK.03/2007, batas peredaran bruto untuk
menghitung penghasilanneto menjadi kurang dari Rp 1.800.000.000,00 (satu miliar delapan
ratus juta rupiah).
Kesimpulan
Sejalan dengan program pemerintah untuk meningkatkan kegiatan usaha pengusaha kecil
yang diharapkan mampu memberikan efek positif dalam jangka panjang, pemerintah perlu
memberikan fasilitaspajak atas kegiatan usaha tersebut. Batas penerapan besaran peredaran
bruto yang akan dijadikan patokan bagi pengusaha perlu disesuaikan dengan peningkatan
kegiatan ekonomi gunameningkatkan daya saing bagi Pengusaha Kecil.Pemberian fasilitas
berupa peningkatan batas minimum (threshold)bagi pengusaha kecil diharapkan menjadikan
harga jual atas produk yang dihasilkan oleh pengusaha kecil akan lebih kompetitif yang pada
akhirnya mampu meningkatkan omzet. Pada jangka panjang pertumbuhan pengusaha kecil
dapat mendorong perekonomian secara menyeluruh.
Daftar Pustaka
Buku
Ebrill,Liam., The Modern VAT, Washington, D.C.: IMF, 2001.
PricewaterhouseCoopers, A Guide to VAT/GST in Asia Pasific 2009, Singapore:
PricewaterhouseCoopers Services LLP, 2009.
60
172
Lihat Keputusan Menteri Keuangan RI No. 571/KMK.03/2003 tertanggal 29 Desember 2003
Innovative Governance
Rosdiana, Haula, Edi Slamet Irianto dan Titi Muswati Putranti, Teori Pajak Pertambahan
Nilai, Kebijakan dan Implementasinya di Indonesia, Jakarta: Ghalia Indonesia, 2011.
Schenk, Alan and Oliver Oldman, Value Added Tax: A Comparative Approach, Cambridge
University Press, 2007.
Tait., Alan T,Value Added Tax International Practice and Problems., Washington, D.C.
IMF., 1988.
Thuronyi, Victor., ed., Tax Law Design and Drafting, Vol.1, IMF, 1996.
Value Added Taxes in Central and Eastern European Countries: A Comparative Survey and
Evaluation: EC,OECD, 1998, hal.33
Lain-lain
Consumption Tax Guidance Series, OECD, http://www.oecd.org/document., di-browsing
pada tanggal 29 Maret 2004.
International Tax Glossary, 2003.
Keputusan Menteri Keuangan Nomor 430/KMK.04/1984 tertanggal 11 Mei 1984
Keputusan Menteri Keuangan Nomor 303/KMK.04/1989 tertanggal 1 April 1989
Keputusan Menteri Keuangan Nomor 1288/KMK.04/1991 tertanggal 31 Desember 1991
Keputusan Menteri Keuangan Nomor 648/KMK.04/1994 tertanggal 29 Desember 1994
Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 552/KMK.04/2000 tertanggal 22 Desember 2000
Keputusan Menteri Keuangan RI No. 571/KMK.03/2003 tertanggal 29 Desember 2003
Peraturan Dirjen Pajak No. PER-44/PJ/2008, tanggal 20 Oktober 2008
Peraturan Menteri Keuangan RI No. 68/PMK.03/2010 tertanggal 23 Maret 2010
Undang-undang nomor 43 Tahun 2009 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-undang
nomor 8 Tahun 1983 tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak
Penjualan atas Barang Mewah
Innovative Governance
173
Kajian Kebijakan Diklat Dalam Rangka Reformasi Birokrasi Di
Pemda Provinsi Kalimantan Tengah**
Wisber Wiryanto*
*)Peneliti pada Pusat Kajian Administrasi Internasional, LAN.
**) Judulartikeldalamrangkakonferensi administrasiNegara V yang akan
dilaksanakan pada Juni 2012 di Fakultas Ilmu Administrasi,
Universitas Brawijaya, Malang, Jawa Timur.
Abstrak:Untuk mengidentifikasi kebutuhan penyelenggaraan diklat sebagai implikasi
agenda Reformasi Birokrasi (RB) dilakukan kajian dengan metode survei mengambil sampel
pejabat provinsi Kalimantan Tengah ditemukan kendala pembiayaan yang terbatas; dan
kurangnya tenaga kediklatan, serta tumpang-tindih kurikulum/materi diklat, pencampuran
peserta diklat berbeda eselon dalam kelas yang sama, waktu diklat yang lama dan
keterbatasan tenaga evaluasi diklat, oleh karena itu perlu dilakukan upaya pembiayaan
melalui sharing, pemanfaatan tenaga kediklatan/widyaiswara dari pusat yang kompeten
memahami kebijakan/program RB, penggunaan metode andragogi, persiapan
kurikulum/materi diklat, penentuan peserta yang jelas, dan waktu pelaksanaan diklat
singkat, serta tenaga evaluasi diklat.
Kata Kunci: Kebijakan Diklat, Reformasi Birokrasi.
Pendahuluan
Reformasi birokrasi (RB) bermakna sebagai sebuah perubahan besar dalam paradigma dan
tata kelola pemerintahan Indonesia yang lebih baik. Dalam hal ini, pemerintah menerbitkan
kebijakan berupa Peraturan Presiden Nomor 81 tahun 2010 tentang Grand Desain Reformasi
Birokrasi (GDRB) 2010-2025, dan ditindaklanjuti dengan Peraturan Menpan dan RB No. 20
Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi (RMRB) 2010-2014.
Tujuan RB untuk menciptakan birokrasi pemerintah yang profesional dengan
karakteristik adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih dan bebas dari KKN, mampu
melayani publik, netral, sejahtera, berdedikasi, dan memegang teguh nilai-nilai dasar dan
kode etik aparatur negara. Sedangkan Sasaran RB adalah (a) terwujudnya pemerintahan yang
bersih dan bebas dari KKN; (b) meningkatnya kualitas pelayanan publik kepada masyarakat;
dan (c) meningkatnya kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi.
Cara mencapai tujuan dan sasaran RB dilakukan melalui strategi pelaksanaan
program-program yang berorientasi pada hasil. Ada dua tingkat pelaksanaan, yaitu tingkat
nasional dan tingkat instansional.(1) Pada tingkat nasional pelaksanaan reformasi birokrasi
dibagi ke dalam tingkat pelaksanaan makro dan mikro. Tingkat pelaksanaan makro
menyangkut penyempurnaan regulasi nasional dalam upaya pelaksanaan RB. Tingkat
Innovative Governance
187
pelaksanaan meso menjalankan fungsi manajerial, yaitu mendorong kebijakan-kebijakan
inovatif, menerjemahkan kebijakan makro, dan mengkoordinasikan pelaksanaan RB
ditingkat K/L dan Pemda. (2) Pada tingkat instansional (disebut tingkat pelaksanaan mikro)
menyangkut implementasi kebijakan/program RB sebagaimana digariskan secara nasional
dan menjadi bagian dari upaya percepatan RB pada masing-masing K/L dan Pemda. Khusus
pada masing-masing Pemda, dalam rangka Pelaksanaan RB dilakukan Penyusunan Tim;
danProgram pelaksanaan RB.
Dalam rangka pencapaian tujuan RB mewujudkan tata kelola pemerintahan Indonesia
yang lebih baik sebagaimana telah disebutkan, diperlukan SDM aparatur yang memiliki
kompetensi dalam penyelenggaraan negara dan pembangunan. Untuk menciptakan
sumberdaya manusia aparatur yang memiliki kompetensi tersebut sebagai implikasi
reformasi birokrasi diperlukan peningkatan mutu profesionalisme, sikap pengabdian dan
kesetiaan pada perjuangan bangsa dan negara, semangat kesatuan dan persatuan, dan
pengembangan wawasan Pegawai Negeri Sipil melalui Pendidikan dan Latihan.
Sehubungan dengan hal tersebut diperlukan kajian kebijakan diklat dalam rangka RB
di daerah. Tujuan penelitian untukmengidentifikasi praktek penyelenggaraan diklat di
instansi daerah dan kebutuhan diklatnya sebagai implikasi agenda RB. Dengan rumusan
masalah bagaimana kebijakan penyelenggaraan diklat dalam rangka RB di daerah?
Kajian Pustaka
Seringkali pembuat kebijakan memutuskan untuk tidak mengambil tindakan terhadap sebuah
permasalahan dan memutuskan untuk tidak mengambil tindakan terhadap sebuah
permasalahan dan membiarkannya selesai sendiri. Atau seringkali pembuat kebijakan tidak
berhasil mencapai kata sepakat mengenai apa yang harus dilakukan terhadap suatu masalah
tertentu (LAN, 2010: 6). Adapun permasalahan utama yang berkaitan dengan birokrasi,
dalam Perpres No. 81/2010 tentang GDRB tahun 2010-2025, dinyatakan:






188
Organisasi: Belum tepat fungsi dan tepat ukuran (rightsizing) suatu penataan organisasi
pemerintah;
Peraturan Perundang-undangan: Masih banyaknya beberapa peraturan perundangan
yang tumpang tindih, inkosisten, tidak jelas, multitafsir, saling bertentangan antara satu
peraturan perundangan dengan yang lainnya, dan masih banyak peraturan perundangan
yang belum sesuai dengan dinamika perubahan penyelenggaraan pemerintahan
masyarakat dan tuntutan masyarakat;
SDM Aparatur: Manajemen SDM Aparatur yang belum optimal untuk meningkatkan
profesionalisme, kinerja pegawai dan organisasi seperti alokasi, kualitas, kuantitas PNS
yang tidak seimbang; dan sistem penggajian PNS yang belum berdasarkan bobot
pekerjaan/jabatan; serta tunjangan PNS seperti tunjangan kinerja dan tunjangan pensiun.
Kewenangan: Masih adanya praktek penyimpangan dan penyalahgunaan wewenang
dan belum mantapnya akuntabilitas kinerja instansi pemerintah.
Pelayanan Publik: Pelayanan publik belum dapat mengakomodasi kepentingan seluruh
lapisan masyarakat dalam memenuhi hak-hak dasar warga negara/penduduk.
Penyelenggaraan pelayanan publik belum sesuai dengan harapan bangsa berpendapatan
menengah yang semakin maju dan persaingan global yang semakin ketat.
Pola pikir (mind-set) dan budaya kerja (culture-set): Pola pikir (mind-set) dan budaya
kerja (culture-set) birokrat belum sepenuhnya mendukung birokrasi yang efisien, efektif
Innovative Governance
dan produktif, dan profesional. Selain itu, b Selain itu, birokrat belum benar-benar
memiliki pola pikir yang melayani masyarakat, belum mencapai kinerja yang lebih baik
(better performance), dan belum berorientasi pada hasil (outcomes).
Dengan demikian permasalahan utama yang berkaitan dengan birokrasi terjadi pada
area tertentu antara lain organisasi, peraturan perundang-undangan, SDM aparatur, dan
pelayanan publik. Oleh karena itu, diperlukan upaya pemecahan masalah pada area tersebut.
Dalam Perpres No. 81/2010, area tersebut ditentukan sebagai area perubahan yang menjadi
tujuan RB sebagai berikut:
Area perubahan yang menjadi tujuan RB meliputi seluruh aspek manajemen pemerintahan,
seperti yang dikemukakan di bawah ini:








Organisasi: Organisasi yang tepat fungsi dan tepat ukuran (right sizing);
Tatalaksana: Sistem, proses dan prosedur kerja yang jelas, efektif, efisien, terukur dan
sesuai dengan prinsip-prinsip good governance;
Peraturan Perundang-undangan: Regulasi yang lebih tertib, tidak tumpang tindih;
SDM Aparatur: SDM Aparatur yang berintegritas, netral, kompeten, capable,
profesional, berkinerja tinggi dan sejahtera;
Pengawasan: Meningkatnya penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan bebas
korupsi, kolusi dan nepotisme;
Akuntabilitas: Meningkatnya kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi;
Pelayanan publik: Pelayanan prima sesuai kebutuhan dan harapan masyarakat;
Pola pikir (mindset) dan Budaya Kerja (culture set) Aparatur: Birokrasi dengan
integritas dan kinerja yang tinggi.
Berdasarkan area perubahan tersebut ditentukan tujuan RB, dalam Perpres No.
81/2010 sebagai berikut:
Tujuan RB: RB bertujuan untuk menciptakan birokrasi pemerintah yang
profesional dengan karakteristik adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih
dan bebas korupsi, kolusi dan nepotisme, mampu melayani publik, netral,
sejahtera, berdedikasi, dan memegang teguh nilai-nilai dasar dan kode etik
aparatur negara.
Dalam rangka mencapai tujuan RB tersebut (menciptakan birokrasi pemerintah yang
profesional dengan karakteristik adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih dan bebas
korupsi, kolusi dan nepotisme, mampu melayani publik, netral, sejahtera, berdedikasi, dan
memegang teguh nilai-nilai dasar dan kode etik aparatur negara)diperlukan SDM aparatur
yang memiliki kompetensi dalam penyelenggaraan RB. Untuk menciptakan SDM aparatur
yang memiliki kompetensi dalam penyelenggaraan RB tersebut diperlukan peningkatan mutu
profesionalisme dan pengembangan wawasan SDM aparatur melalui Diklat dalam rangka
RB.
Metode Penelitian
Penelitian menggunakan metode survei dengan studi lapangan pada pemda provinsi
Kalimantan Tengah. Kerlinger dalam Sugiyono (1998) mengemukakan bahwa, penelitian
survei adalah penelitian yang dilakukan pada populasi besar maupun kecil, tetapi data yang
dipelajari adalah data dari sampel yang diambil dari populasi tersebut, sehingga ditemukan
kejadian-kejadian relatif, distribusi, dan hubungan-hubungan antar variabel, sosiologis
Innovative Governance
189
maupun psikologis. Penelitian lapangan dilaksanakan dengan menggunakan kuesioner dan
panduan wawancara. Pertanyaan mencakup identifikasi kebutuhan diklat khusus sebagai
implikasi agenda RB; dan program pelaksanaan RB tingkat Pemda. Narasumber/responden
adalah pejabatSekretaris Daerah, Biro Perencanaan, Badan Kepegawaian Daerah, dan Badan
Diklat Daerah. Penelitiandilakukan di daerah Provinsi Kalimantan Tengah pada semester
pertama tahun 2011.
Data dan Temuan
Hasil penelitian lapangan tentang kajian kebijakan diklat dalam rangka RB di provinsi
Kalimantan Tengah, menggunakan (1) instrumen kuesioner (angket) dan (2) metode
wawancara, memperoleh data dan temuan hasil angket dan hasil wawancara terkait dengan
pelaksanaan RB dan identifikasi kebutuhan diklat khusus sebagaimana uraian berikut.
Hasil Angket
Perolehan data menggunakan instrumen kuesioner yang disebarkan kepada 4 responden yang
berasal dari satuan kerja perangkat daerah sebagai berikut: (1) Badan Kepegawaian,
Pendidikan dan Pelatihan Provinsi Kalteng; dan (2) Biro Organisasi. Profil responden
sebagai berikut: (1) Eselon II = 1 orang (Kepala Biro); (2) Eselon III = 3 orang (Sekretaris
Badan, dan Kepala Bidang).Hasil angket terkait dengan pelaksanaan RB dan identifikasi
kebutuhan diklat khusus yang mencakup: (1) pelaksanaan RB; (2) Kompetensi SDM, (3)
DIklat Khusus; (4) kendala dan saran sebagai berikut:
1. Pelaksanaan RB
Setiap Pemda pada dasarnya memiliki kemajuan dalam pelaksanaan RB yang berbeda.
Ada Pemda yang sudah melaksanakan sebagian program RB, tetapi ada pula Pemda yang
belum melaksanakan program tersebut.
Pengumpulan data dari instrumen kuesioner, mengenai pelaksanaan RB diperoleh data
yang menunjukkan bahwa 75% responden menyatakan bahwa pemda sudah
melaksanakan sebagian program RB, lihat tabel 1.
Tabel 1.
Pelaksanaan RB
Pernyataan
Sudah melaksanakan sebagian
Belum melaksanakan
Prosentase
75%
25%
Kegiatan yang sudah dilaksanakan sebagian yang mengarah pada program RB antara
lain program tata kelola pemerintahan yang baik, pelelangan pengadaan barang dan jasa
secara elektronik (e-procurement) sesuai prinsip transparansi dan akuntabel.
Selanjutnya, terkait dengan pelaksanaan RB adalah pembentukan Tim RB berdasarkan
Kebijakan pelaksanaan RB diatur dalam Perpres No. 81/2010 dan Peraturan MenpanRB
No. 20/2010. Mengenai pembentukan Tim RB, diperoleh informasi bahwa daerah belum
membentuk Tim RB, sebagaimana dimuat dalam Tabel 2:
Tabel 2.
Pembentukan Tim RB
Pernyataan
Sudah membentuk Tim RB
Belum
Tidak menjawab
190
Innovative Governance
Prosentase
75%
25%
Meskipun Pemda belum membentuk timRB, namun pemda telah membentuk tim
pelaksana program good governance untuk menetapkan kinerja dan kesepakatan
kinerjadalam pelaksanaan tata kelola pemerintahan yang baik.
2. Kompetensi SDM
MengenaiLangkah-langkah yang dilakukan dan kompetensi SDM yang dibutuhkan
terkait dengan Program RB diperoleh informasi sebagaimana disajikan dalam table 3
sebagai berikut.
Tabel 3.
Langkah-langkah RB dan Kompetensi SDM terkait program RB
PROGRAM
MIKRO
1. Manajemen
Perubahan
2. Penataan Peraturan
PerundangUndangan
3. Penataan dan
Penguatan
Organisasi
4. Penataan
Tatalaksana
5. Penataan
Sistem MSDM
Aparatur
6. Penguatan
Pengawasan
7. Penguatan
Akun-tabilitas
Kinerja
8. Peningkatan
Kualitas
Pelayanan
Publik
9. Monitoring,
Evaluasi dan
Pelaporan
TINDAKAN/LANGKAH-LANGKAH
DALAM RB
Penandatangan Pakta Integritas,
penandatanganan kesepakatan kinerja,
Laporan pelaksanaan PAN, Penyampaian
LHKPN
Sosialisasi peraturan dan Mengirimkan
peserta diklat
KOMPETENSI YANG
DIBUTUHKAN
Kompetensi intelektual; dan
komunikasi verbal
1)Membentuk Tim Penataan Kelembagaan
melakukan Evaluasi Kelembagaan
Perangkat Daerah terhadap Perda
Nomor 5-8/ 2009.
2) Menempatkan pegawai sesuai
kompetensi yang dimiliki
Menyusun regulasi bidang tatalaksana:
Pergub No.3/2010 tentang Pakaian Dinas;
dan Draft Pergub tentang Perubahan hari
kerja menjadi 5 (lima) hari kerja
-
Kompetensimengevaluasi
organisasi secaraefisien dan
efektif melalui Diklat/ Bimtek
analisis Kelembagaan
Mengirimkan pejabatpada
Sosialisasi/Bimbek/TOT SPIP bagi aparatur
1) Penetapan IKU
2) Meningkatkan kedisiplinan aparatur
berbasis kinerja
1) Mempercepat proses pelayanan
manajemen SDM Aparatur
2) Membentuk badan pelayanan perijinan
satu pintu di Provinsi; dan memfasilitasi
pembentukan badan pelayanan perijinan
satu pintu di Kabupaten/Kota (sudah
terbentuk di 14 daerah)
1) Memberikan arahan dan evaluasi
pelaksanaan tugas rutin setiap bulan
2) Mengirim laporan rutin
(bulanan/triwulanan) dan mengirim
peserta diklat
-
-
Kompetensi menyusun tata
naskah dinas melalui Bimtek,
Sosialisasi dan Rakor.
-
Kompetensi menetapkan
indicator kinerja utama
-
Kompetensi menyusun sistem
pelaporan yang baik dan
sederhana melalui Diklat
Dari data tersebut dapat diketahui bahwa pemda sudah berupaya melaksanakan
langkah-langkah RB. Dalam pelaksanaan RB dibutuhkan bermacam-macam kompetensi
SDM sesuai dengan program mikro RB yang harus dilaksanakan di daerah.
Innovative Governance
191
Mengenai level kompetensi SDM aparatur daerah terkait dengan program RB,
diperoleh informasi sebagaimana disajikan dalam table 4.
Tabel 4.
Level Kompetensi SDM dalam Pelaksanaan Program RB
PROGRAM
MIKRO
LEVEL KOMPETENSI
RENDAH
SEDANG
1. Manajemen
Perubahan
2. Penataan
Peraturan
PerundangUndangan
3. Penataan dan
Penguatan
Organisasi
25%
50%
-
TIDAK
JAWAB
25%
-
50%
25%
25%
25%
75%
-
-
4. Penataan
Tatalaksana
25%
50%
-
25%
5. Penataan
Sistem Manajemen SDM
Aparatur
6. Penguatan
Pengawasan
25%
75%
-
-
-
100%
-
-
7. Penguatan
Akuntabilitas
Kinerja
8. Peningkatan
Kualitas
Pelayanan
Publik
9. Monitoring,
Evaluasi dan
Pelaporan
-
100%
-
-
-
100%
-
-
-
50%
50%
-
TINGGI
KETERANGAN
Masih rendahnya etos
kerja/budaya kerja
Cepatnya respon/tindak
lanjut terhadap amanat
peraturan perundangundangan
Cepatnya
respon/tindaklanjut
terhadap amanat
peraturan perundangundangan
Belum menerapkan
sepenuhnya peraturan
gubernur
Belum menerapkan
sepenuhnya peraturan
gubernur
Inspektorat mengawasi
perencanaan, anggaran
danevaluasi kesepakatan
kinerja
Masih banyak pegawai
SKPD belum memahami
IKU
Masih banyak SKPD
belum menyusun SOP
dan SPM
Perlunya keterbukaan
informasi publik dalam
kerangka reformasi
birokrasi
Dari perolehan data tersebut diketahui bahwa pada umumnya level kompetensi SDM
aparatur daerah berada pada tingkatan sedang, ditandai dengan masih rendahnya etos
kerja, masih banyak pegawai yang belum memahami indicator kinerja. Di samping itu,
masih banyak SKPD yang belum menyusun SOP dan SPM. Oleh karena itu, diperlukan
peningkatan kompetensi melalui diklat.
3. Diklat Dalam Rangka Program RB
Mengenai kebutuhan diklat terkait dengan program RB, diperoleh informasi sebagaimana
disajikan dalam tabel 5 sebagai berikut:
192
Innovative Governance
Tabel 5.
Kebutuhan Diklat terkait Program RB
PROGRAM
MIKRO
1. Manajemen
Perubahan
2. Penataan
Peraturan
PerundangUndangan
3. Penataan dan
Penguatan
Organisasi
4. Penataan
Tatalaksana
5. Penataan Sistem
Mana-jemen
SDM Aparatur
6. Penguatan
Pengawasan
7. Penguatan
Akuntabilitas
Kinerja
8. Peningkatan
Kualitas
Pelayanan Publik
9. Monitoring,
Evaluasi dan
Pelaporan
MATA DIKLAT YANG DIBUTUHKAN
PILIHAN
YA
TIDAK LAINNYA TIDAKJA
WAB
Change management
75%
25%
Strategic management
100%
Performance management
100%
Diklat Perumusan
75%
25%
Kebijakan Publik
Diklat Legal Drafting
75%
25%
Diklat Analisis Beban
Kerja
Diklat Capacity Building
Diklat SOP
Diklat e-government
Diklat Analisa Jabatan
Diklat Penilaian
Kompetensi
Diklat Manajemen Audit
Kinerja
Diklat Sistem Pengawasan
Internal
Diklat AKIP
Diklat Manajemen Kinerja
(Penyusunan Renstra,
Renja, Tapkin)
Diklat Penyusunan IKU
Diklat Standar Pelayanan
Diklat Penyusunan SPM
Diklat Service Excellence
Diklat Penyusunan
Maklumat Pelayanan dan
Pengelolaan Pengaduan
Diklat Monev
Diklat Penyusunan
Pelaporan Keuangan dan
Kinerja
100%
-
-
-
100%
100%
75%
100%
100%
-
-
25%
-
75%
-
-
25%
75%
-
-
25%
100%
100%
-
-
-
100%
100%
100%
100%
100%
-
-
-
75%
75%
-
-
-
-
-
25%
25%
Dari perolehan data tersebut diketahui bahwa responden pada umumnya (berkisar 75100%) berpendapat membutuhkan semua diklat yang terkait dengan program mikro.
Mengenai diklat yang sudah dilaksanakan dan direncanakan dalam rangka mendukung
program RB, serta perubahan kompetensi yang diharapkan, diperoleh informasi seperti
dalam tabel 6.
Innovative Governance
193
Tabel 6.
Diklat yang sudah dilaksanakan dan direncanakan terkait Program RB
PROGRAM
MIKRO
PILIHAN
1. Manajemen
Perubahan
Change
management
25%
25%
-
50%
Strategic
management
25%
25%
-
50%
Performance
management
25%
25%
-
50%
Diklat
Perumusan
Kebijakan
Publik
50%
25%
-
25%
Diklat Legal
Drafting
3. Penataan dan Diklat Analisis
Penguatan
Beban Kerja
Organisasi
Diklat
Capacity
Building
Diklat
Penataan
Kelembagaan
75%
25%
-
-
75%
-
-
25%
75%
-
-
25%
-
-
25%
75%
4. Penataan
Tatalaksana
Diklat SOP
50%
25%
-
25%
Diklat egovernment
25%
25%
-
50%
Diklat Analisis
Jabatan
Diklat
Penilaian
Kompetensi
Diklat
Manajemen
Audit Kinerja
50%
25%
-
25%
50%
25%
-
25%
25%
-
-
75%
Diklat Sistem
Pengawasan
Internal
50%
-
-
50%
50%
-
-
50%
75%
-
-
25%
2. Penataan
Pera-turan
PerundangUndangan
5. Penataan
Sistem
Manajemen
SDM
Aparatur
6. Penguatan
Pengawasan
7. Penguatan
Diklat AKIP
Akuntabilitas
Kinerja
Diklat
Manajemen
Kinerja
194
Innovative Governance
MATA DIKLAT (%)
YA
TIDAK LAINNYA
TIDAK
JAWAB
PERUBAHAN
KOMPETENSI
YANG
DIHARAPKAN
Memberikan mindset,
motivasi dan wawasan
pengetahuan aparatur
Memberikan mindset,
motivasi dan wawasan
pengetahuan aparatur
Memberikan mindset,
motivasi dan wawasan
pengetahuan aparatur
Kemampuan
menyusun Perda
yangtidak
bertentangan dengan
peraturan di atasnya
Mampu menyusun
Analisis beban kerja
Terciptanya SDM
aparatur yang handal
Terciptanya SDM
aparatur yang mampu
mengkaji dan
menganalisis
organisasi
Terciptanya pelayanan
publik yang akuntabel
Terciptanya tatakelola
pemerintahan yang
baik
Terciptanya
penempatan pejabat
sesuai kompetensi
Terciptanya kinerja
aparatur yang baik
dan terhindar dari
penyimpangan
Terciptanya kinerja
aparatur yang baik
dan terhindar dari
penyimpangan
Terciptanya aparatur
yang
mengerti/memahami
dan mampu menyusun
AKIP
Terciptanya aparatur
yang
mengerti/memahami
PROGRAM
MIKRO
PILIHAN
(Penyusunan
Renstra,
Renja, Tapkin)
Diklat
Penyusunan
IKU
8. Peningkatan Diklat Standar
Kualitas
Pelayanan
Pelayanan
Publik
9. Monitoring,
Evaluasi
dan
Pelaporan
MATA DIKLAT (%)
YA
TIDAK LAINNYA
TIDAK
JAWAB
PERUBAHAN
KOMPETENSI
YANG
DIHARAPKAN
dan mampu menyusun
renstra, renja dan
penetapan kinerja
-
25%
25%
-
50%
100%
-
-
-
Diklat
Penyusunan
SPM
100%
-
-
-
Diklat
Service
Excellence
25%
25%
-
50%
Diklat
Penyusunan
Maklumat
Pelayanan
dan
Pengelolaan
Pengaduan
Diklat
Monev
Diklat
Penyusunan
Pelapor-an
Keuangan
dan Kinerja
25%
25%
-
50%
50%
-
-
50%
-
75%
-
-
25%
-
Terciptanya apartur
yang mampu
menyusun dan
melakanakan
pelayanan publik
dengan baik
Terciptanya apartur
yang mampu
menyusun dan
melakanakan
pelayanan publik
dengan baik
Terciptanya apartur
yang mampu
menyusun dan
melakanakan
pelayanan publik
dengan baik
Tersusunnya
maklumat sesuai
kebijakan pelayanan
publik
Dari jawaban responden terdapat kecenderungan (berkisar 75-100%) yang
menunjukkan bahwa diklat yang telah dilaksanakan dan direncanakan dalam rangka
mendukung RB antara lain:(1) Diklat Legal Drafting; (2) Diklat Analisis Beban Kerja; (3)
Diklat Capacity Building; (4) Diklat Manajemen Kinerja; (5) Diklat Standar Pelayanan;
(6) Diklat Penyusunan SPM; dan (7) Diklat Penyusunan Pelaporan Keuangan dan
Kinerja. Menurut responden, diklat yang direncanakan memberikan perubahan
kompetensi. Adapun perubahan kompetensi yang diharapkan terkait dengan tujuan dan
sasaran program mikro yang harus dicapai pemda.
Selanjutnya, mengenai peserta diklat khusus, dapat ditentukan berdasarkan unit
organisasi/kerja dan jabatannya. Berdasarkan unit organisasi/ kerjanya antara lain: (1)
Unit Pelayanan; (2) Unit Pengawasan; (3) Unit Perencana; (4) Unit Kelembagaan; (5)
Innovative Governance
195
Unit Hukum dan Perundangan; (6) Unit Keuangan; (7) Unit Diklat; (8) Unit
Kepegawaian dan Unit Lainnya. Sedangkan berdasarkan jabatannya dapat dibedakan atas
jabatan structural (eselon I, II, III dan IV); jabatan fungsional (tertentu) dan jabatan
fungsional umum (staf).
Tabel 7.
Program
mikro
1. Manajemen
Perubahan
2. Penataan
Peraturan
Perundangan
3. Penataan dan
Penguatan
Organisasi
4. Penataan
Tatalaksana
5. Penataan
Sistem Manajemen SDM
Aparatur
6. Penguatan
Pengawasan
Alternatif Peserta Diklat terkait Program RB
Mata diklat
Change
management
Strategic
management
Performance
management
Diklat
Perumusan
Kebijakan
Publik
Diklat Legal
Drafting
Diklat Analisis
Beban Kerja
Diklat Capacity
Building
Diklat Analisis
Pengkajian
Kelembagaan
Diklat SOP
7. Penguatan
196
IV
Fungsion
al
Staf
Jumlah
(rank)
2
2
-
-
8 (16,5)
4
3
-
-
-
9 (11)
1
3
2
1
-
-
7 (20,5)
SKPD, Biro
(Hukum,
Organisasi)
2
2
3
2
-
2
11 (3)
Biro (Hukum,
Organisasi)
SKPD, Biro
Organisasi
SKPD, Biro:
(Perencanaan,
Keu.)
Biro Organisasi
-
2
2
1
-
1
6 (22)
1
1
3
3
1
1
10 (7)
1
1
4
2
-
-
8 (16,5)
-
-
1
1
-
2 (23)
-
1
3
4
1
9 (11)
-
2
4
3
1
10 (7)
1
1
3
4
2
11 (3)
1
2
4
3
1
11 (3)
1
2
4
3
1
11 (3)
1
2
4
3
1
11 (3)
-
1
2
3
1
7 (20,5)
I
II
III
1
3
2
SKPD
 SKPD/Dinas/U
nit Pelayanan
 Biro
Organisasi
Diklat e SKPD/Dinas/B
government
adan/Biro
Organisasi
 Unit
Pelayanan/Pen
gawasan
Diklat Analisis  -SKPD/Biro
Jabatan
Organisasi
 - Badan
Kepegawaian/
Diklat
Diklat Penilaian  SKPD/Biro
Kompetensi
Organisasi
 Badan
Kepegawaian/
Diklat
Diklat
 Badan/Dinas/B
Manajemen
iro Organisasi
Audit Kinerja
 Inspektorat/
Pengawasan
Diklat Sistem
Pengawasan
Internal
Diklat AKIP
Innovative Governance
Peruntukkan Bagi
Pejabat Struktural
Unit
organisasi/kerj
a *)
SKPD/ Biro
(Organisasi,
Keuangan)
Biro Organisasi
 Badan/Dinas/
Biro
 Inspektorat/
Pengawasan
Biro Organisasi
-
-
Program
mikro
Akuntabilitas
Kinerja
Mata diklat
Unit
organisasi/kerj
a *)
 Unit Pelayanan
 Biro
(Perencana,
Organisasi)
Diklat
Manajemen
Kinerja (Penyusunan Renstra,
Renja, Tapkin)
Diklat
SKPD, Biro
Penyusunan
Organisasi
IKU
8. Peningkatan
Diklat Standar
Unit Pelayanan,
Kualitas
Pelayanan
Biro Organisasi
Pelayanan
Diklat
Unit Pelayanan,
Publik
Penyusunan
Biro Organisasi
SPM
Diklat Service
Unit Pelayanan,
Excellence
Biro Organisasi
Diklat
 Unit
Penyusunan
Pelayanan,
Maklumat Yan
Pengawasan
dan Pengelolaan  Biro (Hukum,
Pengaduan
Organisasi,
Keu.)
9. Monitoring,
Diklat Monev
 Unit
Evaluasi dan
Pelayanan,
Pelaporan
Pengawasan,
 Biro (Hukum,
Organisasi,
Keu.)
Diklat
 SKPD, Unit
Penyusunan
Yan,
Pelaporan
Perencana,
Keuangan dan
 Biro (Hukum,
Kinerja
Org., Keu.)
JUMLAH (RANK)
Peruntukkan Bagi
Pejabat Struktural
Staf
Jumlah
(rank)
1
8 (16,5)
1
8 (16,5)
I
II
III
IV
Fungsion
al
-
1
2
4
-
-
1
3
3
-
-
3
4
1
1
9 (11)
-
-
3
4
1
1
9 (11)
1
2
2
3
1
1
10 (7)
-
3
2
3
-
-
8 (16,5)
-
2
2
4
-
1
9 (11)
-
1
2
3
1
1
8 (16,5)
13
(5)
37
(3)
63
(1,5)
63
(1,5)
5
(6)
19
(4)
200
Dari perolehan data tersebut diketahui peringkat tertinggi jawaban responden
mengenai diklat khusus yang banyak dipilih adalah: (a) Diklat Perumusan Kebijakan
Publik (b) Diklat Analisis Jabatan; (c) Diklat Penilaian Kompetensi; (d) Diklat
Manajemen Audit Kinerja; (e) Diklat Sistem Pengawasan Internal (peringkat 3).
Sedangkan responden cenderung menentukan peserta diklat khusus adalah mereka yang
menduduki jabatan structural eselon III dan IV (peringkat 1,5); kemudian disusul oleh
mereka yang menduduki jabatan structural eselon II (peringkat 3).
Di samping itu, diperoleh informasi bahwa anggota tim RB juga perlu diikutsertakan
sebagai peserta diklat khusus. Perolehan data tabel 8, menunjukkan seluruh (100%)
respondenmenyatakan Tim RB perlu diikutsertakan sebagai peserta diklat khusus.
Tabel 8.
Perlunya Tim RB mengikuti Diklat Khusus
Pernyataan
Perlu mengikuti Diklat Khusus
Tidak Perlu
Prosentase
4(100%)
-
Mengenai target prioritas Pemda dalam rangka mendukung Program RByang
berkaitan dengan Diklat Khusus: (1) Memprogramkan kegiatan Bimtek, Diklat dan TOT
di bidang pelayanan publik secara periodik dan pendanaannya; dan (2) Menyusun
Innovative Governance
197
program diklat teknis; menganggarkan kegiatan dimaksud; dan mempersiapkan calon
pegawai sesuai kebutuhan.
4. Kendala dan Saran
Kendala-kendalayang menghambat sistem Diklat Khususdapat meliputi Kurikulum,
Peserta, Tenaga Kediklatan, Metode, sarana dan Prasarana, Penyelenggara, Perencanaan,
Pembinaan dan Pembiayaan, dan evaluasi. Berdasarkan perolehan data (ranking) dalam
table 9, diketahui yang menjadi kendala utama yang menghambat sistem diklat khusus
adalah pembiayaan; dan tenaga kediklatan (ranking 1,5) yang kemudian disusul oleh
metode diklat khusus (ranking 3).
Tabel 9.
Kendala yang menghambat Sistem Diklat
Jenis Kendala
1) Kurikulum
2) Peserta
3) Tenaga Kediklatan
4) Metode
5) Sarana dan Prasarana
6) Penyelenggara
7) Perencanaan
8) Pembinaan
9) Pembiayaan
10) Evaluasi
Jumlah (Rank)
2 (5)
1 (8,5)
4 (1,5)
3 (3)
2 (5)
1 (8,5)
1 (8,5)
2 (5)
4 (1,5)
1 (8,5)
Saran terkait Diklatdalam rangka mendukung Program RB: (1)RB merupakan
komitmen bersama untuk perubahan kepada kebaikan pelayanan publik, maka untuk
mendukung perubahan tersebut disarankan: (a) program regulasi di bidang pelayanan
publik yang mengatur secara tegas disertai reward and punishment bagi aparatur; (b)
dukungan sarana dan prasarana yang memadai; (c) program diklat, tot dan bimtek bagi
sumberdaya aparatur. (2) Perlu pemahaman dan penerapan makna dan filosofi RB oleh
pimpinan eselon I, II, III dan IV melalui Diklat Khusus. (3) Program diklat perlu
beroritentasi pada hasil. (4) Mengingat Diklat khusus ini sangat perlu dan memerlukan
dana yang cukup besar, maka untuk tahap awal, agar semua pejabat eselon II yang
diprioritaskan untuk mengikuti diklat dimaksud, dengan demikian pejabat tersebut dapat
mensosialisasikan kepada pejabat/pegawai di lingkungannya.
Hasil Wawancara
Perolehan data menggunakan metode wawancara dengan pejabat Daerah Provinsi
Kalimantan Tengah, antara lain: Sekretaris Daerah; Asisten Daerah; Kepala Biro Organisasi;
dan Kepala Badan Kepegawaian, Pendidikan dan Pelatihan (BKPP), terkait dengan
pelaksanaan RB dan identifikasi kebutuhan diklat khusus yang mencakup: (1) pelaksanaan
RB; (2) Kompetensi SDM, (3) DIklat Khusus; (4) kendala dan saran sebagai berikut:
1. Pelaksanaan RB
Setiap Pemda pada dasarnya memiliki kemajuan dalam pelaksanaan reformasi yang
berbeda. Ada Pemda yang sudah melaksanakan sebagian program RB, tetapi ada pula
Pemda yang belum melaksanakan program RB. Perolehan informasi hasil wawancara
pelaksanaan RB sebagai berikut:
198
Innovative Governance
 Sekda menyatakan bahwa Pelaksanaan RB di provinsi Kalimantan Tengah sedang
dilakukan, antara lainyang berkaitan dengan good governance dan penataan pelayanan
publik sesuai dengan arahan dari Pusat. Namun, pembentukan Tim RB sesuai dengan
Peraturan Presiden Nomor 81/2010 tentang GDRB tahun 2010-2025 dan Peraturan
MENPANRB Nomor 20/2010 tentang RMRB tahun 2010-2014, belum dilakukan,
masih dalam proses persiapan.
 Asisten Daerah menginformasikan bahwa Pemda Provinsi Kalimantan Tengah telah
melaksanakan sebagian program RB. Langkah-langkah yang dilakukan antara lain
melaksanakan diklat berbasis kinerja seperti diklat SPIP. Terkait dengan Peraturan
Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang GDRB, dan Keputusan Menpan RB Nomor
20 Tahun 2010 tentang RMRB, akan mempersiapkan pembentukan Tim RB.
 Kepala BKPP menyatakan BKPP belum melaksanakan langkah-langkah RB sesuai
dengan Peraturan Presiden Nomor 81/2010 tentang GDRB tahun 2010-2025 dan
Peraturan MENPANRB Nomor 20/2010 tentang RMRB tahun 2010-2014; dan belum
ada pembentukan Tim RB Daerah. Sedangkan yang dilakukan BKPP
adalahmengirimkan peserta diklat yang diselenggarakan oleh kementerian, dalam hal
ini diklat teknis standar pelayanan minimal (terkait dengan program mikro
peningkatan kualitas pelayanan publik), dan diklat tentang sistem pengawasan internal
pemerintah (SPIP).
 Kepala Biro Organisasi menginformasikan, bahwa Pemda sedang melaksanakan
langkah-langkah RB: (1) menyusun pakta integritas antara gubernur dengan seluruh
satuan kerja; (2) menandatangani kesepakatan kinerja dan menetapkan IKU dalam
rangka penyusunan LAKIP; (3) melakukan MoU pemberantasan KKN tahun 20062010 antara gubernur dengan ketua KPK; (4) melakukan MoU GG (Tata
Pemerintahan yang baik) yang dituangkan dalam dokumen nota kesepahaman
program penyelenggaraan tata pemerintahan yang baik pada pemerintah provinsi,
kabupaten/kota se Kalimantan Tengah; melakukan reformasi pelayanan publik melalui
pembentukan kelembagaan dan penyelenggaraan pelayanan perijinan terpadu satu
pintu di provinsi Kalimantan Tengah Tahun 2011. Selanjutnya, berkaitan dengan
amanah Pembentukan Tim Pelaksana RB Pemda akan dilakukan melalui rapat
koordinasi, kemudian menerbitkan SK Tim Pelaksana RB Pemda. Sebelumnya, sudah
dibentuk adalah Tim Pokja Good Governance, melalui Nota Kesepakatan Bersama
dalam rangka mewujudkan Tata Pemerintahan yang baik sebagai upaya pencegahan
Korupsi, Kolusi dan Nepotisme pada Pemerintah Provinsi, Kabupaten dan Kota se
Kalimantan Tengah, tahun 2006.
2. Kompetensi SDM
 Sekda menginformasikan, bahwa Kompetensi SDM aparatur di provinsi Kalimantan
Tengah bervariasi ada yang sudah lebih atau masih kurang. Dalam diklat khusus
konteksnya bukan pintar atau lebih pintar tetapi konteksnya adalah untuk
menyamakan pemahaman, jangan nanti semua menjadi jago tembak tapi tidak bisa
dikomandoi, oleh karena itu perlu kesamaan gerak langkah, kesamaan pemahaman,
kita sadari ada suatu tujuan yang ingin kita capai bersama, samakan semangat kita,
walaupun ada yang sudah memenuhi kompetensi tetapi tidak mungkin bekerja sendiri,
disini untuk membuka jaringan kerjasama sebagai sistem. Perlu ada kesamaan
persepsi yang lebih jangan merasa lebih. Sekda supaya bisa mem-back-up lebih
Innovative Governance
199
dahulu, memberikan pengarahan diklat khusus diberikan bukan karena tidak tahu/
bodoh, tapi karena diperlukan kesamaan gerak langkah bersama.
 Asda menginformasikan bahwa kompetensi SDM aparatur di provinsi Kalimantan
Tengah perlu ditingkatkan melalui diklat dalam rangka RB.
 Kepala BKPP menginformasikan bahwa: SDA Aparatur daerah pada umumnya berada
pada tingkatan sedang, sehingga perlu peningkatan kompetensi melalui diklat.
3. Diklat Khusus
Mengenai kebutuhan diklat khusus terkait dengan program RB yang dituangkan dalam 9
(sembilan) program, diperoleh informasi sebagaimana disajikan dalam tabel 5 sebagai
berikut
 Sekda menyatakan bahwa dari 9 (Sembilan) program RB itu sudah kelihatan titik atau
simpul dari RB untuk dijadikan mata ajar diklat khusus, kemudian diramu sedemikian
sederhananya dan praktis. Sekda ikut memberi dukungan program diklat khusus ini.
Sebaiknya Sekda dilibatkan lebih dahulu dalam kegiatan/program RB, untuk
mengikuti perkembangan, ide, konsep, dan rumusan baru. Selanjutnya, memberikan
masukan, atau paling tidak memberi persetujuan terhadap konsep yang ada. Dengan
demikian Sekda nanti merasa ikut bertanggungjawab dalam program RB, dan
tindaklanjut pelaksanaan diklat khusus RB akan lebih mudah.
 Asda menginformasikan bahwa diklat khusus RB terkait dengan program RB
dirasakan mendukung apa yang menjadi program prioritas, dan akan ditindaklanjuti
melalui BKPP.
 Kepala BKPP terkait dengan 9 (Sembilan) program reformasi birokrasi pemda
(program mikro) yang dikaitkan dengan 22 (duapuluh dua) pilihan diklat khusus (lihat
kuesioner), berpendapat program mikro ini menjadi program kegiatan di daerah agar
birokrasi menjadi lebih baik, untuk mendukung pelaksanaan program tersebut
diperlukan diklat khusus. Misalnya, perlu dukungan Diklat Analisis Jabatan, untuk
mendukung pelaksanaan program mikro berupa Penataan sistem Manajemen SDM
Aparatur.
 Kepala Biro Organisasi menginformasikan, Pemda Propinsi Kalteng berkeinginan
untuk meningkatkan kompetensi melalui pelaksanaan diklat yang berkaitan dengan
good governance.
 Selanjutnya, mengenai target prioritas dalam rangka mendukung program RB terkait
dengan diklat khusus diperoleh informasi sebagai berikut:
 Asda menginformasikan bahwa dari 9 program semua penting dan menjadi prioritas.
Target prioritas dari 9 (Sembilan) program RB dapat dapat dipilah-pilah sehingga
diambil 4 (empat) program, tetapi program ini berkelanjutan, seperti contoh program
peningkatan kualitas pelayanan publik.
 Kepala BKPPmenginformasikanTarget Prioritas Pemda terkait Diklat dalam rangka
RB: (1)Memprogram kegiatan Bimtek, Diklat dan TOT di bidang pelayanan publik
secara periodik dan pendanaannya. (2) Menyusun program diklat teknis;
menganggarkan kegiatan dimaksud; dan mempersiapkan calon pegawai sesuai
kebutuhan.
4. Kendala dan Saran
200
Innovative Governance
 Kendala dan Saran terkait dengan sistem diklat khusus meliputi kurikulum, Peserta,
Tenaga Kediklatan, Metode, sarana dan Prasarana, Penyelenggara, Perencanaan,
Pembinaan dan Pembiayaan, dan evaluasi:
a. Peserta:
 Sekda menginformasikan bahwaPelaksanaan diklat khusus akan efektif apabila
kelas diisi oleh peserta yang sama eselonnya. Sebaliknya, jika kelas diisi oleh
peserta campuran atau beda eselon maka ada perasaan yang tidak enak. Selain itu,
peserta harus diabsensi, dan diawasi, contoh kalau kepala dinas tidak diawasi bisa
bolak-balik kantor. (2) peserta perlu dievaluasi penguasaan materi melalui pretest/post-test,bagi yang tidak lulus mengulang post-test. Pada akhirnya diberikan
Sertifikat Diklat Khusus bagi yang lulus sedangkan bagi yang tidak lulus tidak
mendapatkan sertifikat. Ini sebagai suatu metode agar peserta serius dengan
pemberian reward/ punishment semacam beban moral.
 Kepala BKPP menginformasikan, masih adanya masalah peserta yang dikirim
untuk mengikuti diklat tidak sesuai antara kompetensi dengan tugas pokok dan
fungsi SKPD yang bersangkutan. Oleh karena itu, dalam menentukan peserta diklat
perlu diperhatikan kesesuaian antara kompetensi dan tugas pokok dan fungsi SKPD
yang bersangkutan, agar pelaksanaan diklat benar-benar bermanfaat. Peserta diklat
khusus harus dipilih dan merupakan pejabat yang berasal dari SKPD yang tugas
pokok dan fungsinya terkait dengan program tersebut. Misalnya, akan
menyelenggarakan Diklat Penataan Peraturan Perundang-undangan, perlu dipilih
peserta yang berasal dari Biro Hukum dan Inspektorat Daerah, serta SKPD terkait
lainnya. Dalam mempersiapkan peserta diklat perlu dipersyaratkan bahwa diklat ini
tidak bisa diwakilkan dan perlu pemikiran sanksi apabila tidak melaksanakan diklat
dengan baik. Di samping itu, komposisi peserta diklat khusus dalam kelas harus
jelas. Komposisi lebih baik homogen (peserta diklat menduduki jabatan eselon
yang sama) daripada heterogen (peserta campur/tidak sama jabatan eselonnya).
Kelas yang diikuti oleh peserta yang homogen memudahkan proses pembelajaran.
b. Tenaga kediklatan/widyaiswara :
 Sekda menginformasikan, bahwa tenaga pengajar perlu disesuaikan dengan
kompetensi dan latar belakang pendidikan.
 Asda menginformasikan bahwa tenaga pengajar diklat khusus perlu diambil dari
tenaga yang kompeten mengenai kebijakan reformasi birokrasi, antara lain dari
kantor Menpan RB, LAN dan BKN.
 Kepala BKPP menginformasikan, bahwa tenaga kediklatan/widyaiswara di daerah
masih kurang, dan perlu mendapat pelatihan, oleh karena itu diperlukan tenaga
pengajar yang kompeten dalam rangka pelaksanaan diklat khusus. Sedangkan
tenaga penyelenggara diklat khusus dapat menggunakan tenaga penyelenggara
yang sudah ada. Tenaga Pengajar Diklat Khusus lebih baik disediakan dari pusat
yang sudah dipastikan bisa dan mengerti kebijakan RB.
Sarana dan prasarana
Kepala BKPP menginformasikan, tidak adanya kendala sarana dan prasarana diklat khusus
karena sudah tersedia dan dipergunakan selama ini.
Innovative Governance
201
Waktu
 Sekda menginformasikan, bahwa waktu penyelenggaraan diklat khusus hendaknya tidak
berhari-hari lamanya. Pelaksanaan diklat 2 (dua) hari sudah cukup, karena terus terang
sebenarnya mengulang materi, tapi yang diperlukan adalah untuk menyamakan persepsi
pemahaman. Mengenai waktu bisa disepakati berapa lama waktu untuk mencapai target
pembelajaran yang harus dicapai. Dalam rangka efisiensi waktu diklat perlu dipersiapkan
modul, sehingga peserta yang ingin lebih mengerti dapat mendalami materi dengan
membaca modul. Sebaiknya dipersiapkan modul yang rinci, sederhana, tetapi jelas.
Modul-modul mencakup ke-9 (Sembilan) kelompok mata ajar, berisi intisari ada pointpoint materi pelajaran. Modul-modul digabung lengkap menjadi buku, tidak mengapa
menjadi besar, sehingga walaupun setiap mata ajaran hanya diberikan satu atau dua jam
selesai tetapi dapat diperdalam lagi dengan membaca modul sehingga menjadi paham.
 Asda menginformasikan sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu
diperuntukkan bagi Tim RB dulu waktunya tidak lama antara sehari-seminggu.
 Kepala BKPP menginformasikan, hendaknya diklat khusus diselenggarakan dalam waktu
singkat, tidak lebih dari 4 hari. Dan jam latihan untuk setiap materi perlu diperhitungkan
ketuntasan penyampaianmateri, jangan terlalu cepat. Contoh Diklat AKIP dengan waktu
4 (empat) jam latihan, dirasakan tidak cukup karena baru membahas secara umum belum
dibahas detailnya.Perlu perhitungan waktu jam latihan yang sesuai dengan pokok
bahasan agar materi yang dibahas dapat disampaikan secara tuntas.
 Kepala Biro Organisasi terkait waktu diklat khusus khusus mencakup 9 program mikro
RB, berpendapat bisa diperhitungkan berapa lama waktu yang diperlukan. Misalnya
alokasi waktu diklat khusus 90 jam, bisa dibagi untuk 9 program, jadi 1 program
waktunya 10 jam. Jika waktu penyampaian terbatas, perlu disediakan bahan ajar untuk
dipelajari peserta.
Tempat
Kepala BKPP menginformasikan, tersedianya tempat penyelenggaraan di Kampus
Pendidikan dan Pelatihan.
Kurikulum/Materi Diklat
 Asda menginformasikan bahwa bahan ajar diambil dari 9 (sembilan) program reformasi
birokrasi, metode pembelajaran lebih banyak diskusi mengenai kebijakan nasional RB.
Menyangkut materi diklat khusus, walaupun peserta sudah memahami materi, tapi perlu
pengayaan materi tentang bagaimana realisasinya dikaitkan dengan perkembangan
peraturan perundang-undangan. Setelah mengikuti diklat ini dan mengetahui kondisi
peraturan yang berlaku, diharapkan peserta mengadakan perubahan menuju tata
pemerintahan yang lebih baik. Kegiatan kelas sebaiknya lebih menggunakan metode
diskusi. Perlu diatur agar materinya tidak tumpang tindih dengan diklat struktural.
 Kepala BKPP menginformasikan, perlu dipersiapkan bahan modul/materi diklat yang
akan diajarkan untuk efektifnya pelaksanaan diklat khusus, dan efisiensi waktu
pelaksanaan diklat.
Pembiayaan
 Sekda menginformasikan, pelaksanaan program pemerintah seperti diklat bisa dilakukan
secara sharing. Kebijakan di daerah untuk program diklat, kalau diselenggarakan
202
Innovative Governance
kementerian itu kita ikuti, tetapi kalau diselenggarakan swasta itu kita tidak ikuti, karena
adanya keterbatasan biaya pendidikan.
 Asda menginformasikan pemda memiliki anggaran pembiayaan diklat kemungkinan
kendalanya adalah keterbatasan pembiayaan pelaksanaan diklat khusus, tetapi anggaran
tersebut dapat direvisi karena RB penting.
 Kepala BKPP menginformasikan, bahwa pembiayaan diklat yang bersumber dari dana
APBD terbatas, untuk pelaksanaan diklat khusus perlu dukungan dana APBN di samping
dana APBD yang sudah ada, perlu dukungan dana APBN.
 Kepala Biro Organisasi menginformasikan bahwa: Pemda Propinsi Kalteng berkeinginan
untuk melaksanakan diklat khusus yang namun terkendala keterbatasan pembiayaan/
anggaran.
Evaluasi diklat
 Sekda menginformasikan, hendaknya program diklat dapat diukur secara kualitatif dan
kuantitatif, dan hasilnya perlu dievaluasi kemanfaatannya apakah mencapai target
sosialisasi/penyebarluasan; dan target perilaku, sehingga diketahui seberapa jauh
memberi perbaikan. Perlu ada evaluasi diklat yang dilakukan baik oleh pimpinan atau tim
terhadap aspek kognitif, afektif dan psikomotor, sehingga ada sebuah model pengukuran
dan bagaimana cara mengukurnya, dan harus bisa diukur untuk mengetahui
perkembangan setelah diberikan treatmen. Jadi pada tahapan awal diklat perlu dilakukan
pengukuran (pre-test), kemudian pada tahapan akhir perlu dilakukan pengukuran (posttest), untuk mengetahui seberapa jauh perkembangan yang diperoleh.
 Kepala BKPP menginformasikan, bahwa evaluasi diklatmengalami kendala kurangnya
tenaga evaluasi, oleh karena itu perlu dibentuk tim evaluasi.
Harapan
Beberapa pandangan mengenai model penyelenggaraan diklat khusus yang diharapkan:
 Sekda mengharapkan penyelenggaraan Diklat Khusus dilaksanakan dalam 2 (dua)
tahapan sebagai berikut:
 Tahap Pertama: Untuk tingkat nasional diadakan pengarahan RB oleh Wakil Presiden/
Menteri PANRB. Pengarahan diikuti oleh seluruh Sekda se Indonesia untuk disamakan
persepsinya, mereka diberikan peran dan peluang untuk memberikan masukan-masukan
yang akhirnya seolah-olah menghasilkan produk bersama, walau ada yang tidak ikut
bicara tetapi ikut hadir maka ikut bertanggungjawab karena produknya. Model Diklat
Khusus yang perlu dikembangkan adalah dalam membangun kesamaan pengetahuan,
target yang dicapai, nanti akan ada persaingan antar 33 (tigapuluh tiga) provinsi,bersaing
mengelola pemerintahan yang baik, dengan pemberian reward untuk menyemangati RB.
 Tahap Kedua: Diklat khusus dengan peserta adalah para Kepala SKPD. Disitu Sekda ikut
mendorong lagi program RB Pemda, walaupun Sekda hanya membuka dan memberikan
pengarahan. Jangan sampai terjadi, Sekda membuka dan memberi pengarahan RB pada
aparatur daerah, tetapi dia sendiri belum pernah mendapat pengarahan program RB,
maka sama dengan bohong, karena mengajari orang tetapi Sekdanya sendiri belum
mengikuti pengarahan program RB.
 Asda terkait dengan penyelenggaraan Diklat Khusus, mengharapkan pelaksanaannya
dalam tahapansebagai berikut:
Innovative Governance
203
 Tahap Pertama:Menpan RB memberikan pembekalan kebijakan RB kepada para Sekda
seluruh provinsi bertempat di Jakarta. Sekretaris Daerah diharapkan bisa mengikuti
program diklat khusus RB. Sekda adalah pucuk pimpinan perlu mengikuti program diklat
RB karena Sekda juga merupakan ketua Tim RB.
 Tahap Kedua: Sekda menindaklanjuti langkah-langkah RB di daerah masing-masing.
Sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu diperuntukkan bagi Tim RB dulu
waktunya tidak lama antara sehari-seminggu. Selanjutnya, pelaksanaan diklat khusus
untuk meningkatkan kinerja SKPD dengan peserta eselon II dan III. SDM aparaturharus
betul-betul memahami peraturan perundang-undangan sehingga mereka paham yang
musti dilakukan karena kadang-kadang peraturan belum dikuasainya. Melalui diklat
khusus ini, memacu kegiatan RB yang dilaksanakan lima tahunan. Sehingga dengan
adanya pelaksanaan diklat khusus memberikan harapan SDM kita menjadi lebih baik.
 Kepala BKPP mengharapkan penyelenggaraan Diklat Khusus dilaksanakan dalam 2
(dua) tahapan sebagai berikut:
 Tahap Pertama:Pengarahan Wakil Presiden/Menteri PANRB di Pusat. Peserta adalah
para Sekda Provinsi seluruh Indonesia untuk diberi arahan kebijakan RB (program mikro
RB). Dalam hal ini mereka bisa tukar pikiran dalam rangka pelaksanaan RB. Tapi bila
Sekda hanya dikirimi peraturan tentang RB kemungkinan tidak terbaca karena
banyaknya pekerjaan.
 Tahap Kedua: Diklat Khusus RB di Daerah. Peserta Diklat Khusus adalah:(1) Sekda
Kabupaten/ Kota. Karena tidak semua Sekda memahami program RB maka Sekda perlu
mengikuti diklat khusus RB agar memiliki persepsi yang sama dalam rangka pelaksanaan
program RB. (2) Pejabat eselon II Daerah. Untuk efektifnya pelaksanaan diklat khusus,
maka peserta tidak bisa diwakilkan. Dalam hal ini, pelaksanaan diklat khusus dapat
mencontoh model diklat/ sosialisasi/bimbingan teknis yang dilaksanakan secara
berjenjang di pemda Provinsi Kalimantan Tengah pada tahun 2010, antara lain: (a)
Diklat/Bimbingan Teknis tentang Satuan Pengawasan Internal Pemerintah (SPIP),
pesertanya adalah pejabat pimpinan SKPD, kemudian secara berjenjang pejabat tersebut
memberikan bimbingan dan arahan kepada pejabat di bawahnya di lingkungan SKPD
yang bersangkutan. (b) Sosialisasi tentang Peraturan Pemerintah No. 53/2010 tentang
Peraturan Disiplin PNS. Pesertanya adalah pejabat pimpinan SKPD, selanjutnya pejabat
tersebut memberikan bimbingan dan arahan kepada pejabat di bawahnya di lingkungan
SKPD masing-masing.
 Mengingat banyaknya program mikro dan pilihan diklat khusus yang ditawarkan, maka
pelaksanaannya perlu dilakukan secara bertahap, dengan memilih diklat khusus yang
sesuai dengan program utama dan lebih mempunyai efek dampak yang luas dalam
pelaksanaan reformasi birokrasi pemerintah daerah.
 Kepala Biro Organisasi mengharapkan Diklat Khusus dilaksanakan dalam 2 (dua) tahap:
 Tahap Pertama: Penyelenggaraan DiklatKhusus untuk Tingkat Sekda, isi materi
berupakebijakan dan regulasi, lama waktu maksimal 2 (dua) hari.
 Tahap Kedua: Penyelenggaraan Diklat Khusus untuk tingkatan eselon II, III dan IV.
Materi untuk eselon II mencakup kebijakan dan program RB yang harus dilaksanakan;
sedangkan materi untuk eselon III/IV mencakup teknis operasional pelaksanaan program
RB.
204
Innovative Governance
 Perlu dipersiapkan materi diklat khusus untuk masing-masing eselon, sehingga ada
perbedaan materi untuk eselon II, III dan IV. Oleh karena itu, hendaknya komposisi kelas
diklat khusus tidak dicampur antara eselon II, III dan IV, karena akan tidak nyambung.
Hasil dan Pembahasan
Kebutuhan Diklat Khusus Terkait RB
Data temuan mengenai kebutuhan diklat khusus terkait RB menunjukkan sebagai berikut:
Informasi yang diperoleh menunjukkan pemda Kalteng telah melaksanakan sebagian
program RB antara lain melalui tindakan/langkah-langkah dalam RB antara lain
melaksanakan tata kelola pemerintahan yang baik, melaksanakan pelayanan publik satu atap,
e-procurement dan lain-lain. Tetapi belum membentuk Tim RB sebagaimana diamanatkan
dalam Perpres No. 81/2010 tentang GDRB Tahun 2010-2025 dan Peraturan MenpanRB No.
20/2010 tentang RMRB 2010-2014. Dan selain itu juga mengamanatkan perlunya
penyusunan RMRB Pemda Tahun 2010-2014. Meskipun demikian Pemda telah membentuk
tim pelaksana program good governance untuk menetapkan kinerja dan kesepakatan
kinerjadalam pelaksanaan tata kelola pemerintahan yang baik. Dengan demikian pemda
sudah berupaya melaksanakan sebagian langkah-langkah RB.
Tindakan/langkah-langkah dalam RB tersebut terkait dengan program mikro yang
harus dilaksanakan oleh SDM Aparatur Daerah. Agar langkah-langkah dalam RB dapat
dilaksanakan dengan baik dibutuhkan kompetensi SDM Aparatur daerah yang memadai,
dalam hal ini dibutuhkan bermacam-macam kompetensi SDM sesuai dengan program mikro
RB yang harus dilaksanakan di daerah. Di lain pihak, level kompetensi SDM aparatur daerah
pada umumnya berada pada tingkatan sedangyang ditandai dengan masih rendahnya etos
kerja, masih banyak pegawai yang belum memahami indicator kinerja. Di samping itu,
masih banyak SKPD yang belum menyusun SOP dan SPM. Oleh karena itu, diperlukan
peningkatan kompetensi melalui diklat khusus. Lebih jauh, responden mengharapkan
perubahan kompetensi melalui diklat khusus mempunyai keterkaitan dengan kemampuan
pencapaian program mikro yang harus dilaksanakan oleh pemda.
Mengenai kebutuhan diklat khusus terkait RB, responden pada umumnya berpendapat
membutuhkan semua (22) diklat khusus yang terkait dengan program mikro RB. Dari semua
mata diklat yang terkait dengan program mikro RB dikemukakan hal-hal berikut:
1. Beberapa diantaranya sudah pernah dilaksanakan antara lain:(a) Diklat Legal Drafting;
(b) Diklat Analisis Beban Kerja; (c) Diklat Capacity Building; (d) Diklat Manajemen
Kinerja; (e) Diklat Standar Pelayanan; (f) Diklat Penyusunan SPM; dan (g) Diklat
Penyusunan Pelaporan Keuangan dan Kinerja.
2. Responden cenderung memilih mata diklat: (a) Diklat Perumusan Kebijakan Publik (b)
Diklat Analisis Jabatan; (c) Diklat Penilaian Kompetensi; (d) Diklat Manajemen Audit
Kinerja; (e) Diklat Sistem Pengawasan Internal.
Responden cenderung menentukan peserta diklat khusus adalah mereka yang
menduduki jabatan structural eselon IV, III dan II.Diklat khusus tersebut diperuntukkan bagi
pejabat dari organisasi SKPD/Biro/Badan/Dinas/Unit Pelayanan, antara lain: (1) Unit
Pelayanan; (2) Unit Perencanaan; (3) Unit Pengawasan/Inspektorat; (4) Unit Kelembagaan;
(5) Unit Hukum dan Perundangan; (6) Unit Keuangan; (7) Unit Diklat; (8) Unit
Innovative Governance
205
Kepegawaian, dan (9) Unit Keuangan. Selain itu, seluruh responden menyatakan Tim RB
daerah yang akan dibentuk perlu diikutsertakan sebagai peserta diklat khusus agar
pelaksanaan RB dapat efisien dan efektif.
Target prioritas Pemda dalam rangka mendukung Program RByang berkaitan dengan
Diklat Khusus adalah memprogramkan kegiatan Bimtek, Diklat (Teknis) dan TOT di bidang
pelayanan publik secara periodik dan pendanaannya; dan menganggarkan kegiatan
dimaksud; serta mempersiapkan calon pegawai sesuai kebutuhan.
Dengan demikian, dalam rangka pelaksanaan RB, dibutuhkan kompetensi SDM
aparatur daerah yang memadai melalui diklat khusus, perubahan kompetensi SDM aparatur
daerah yang diharapkan melalui diklat khusus disesuaikan dengan program mikro yang ada,
peserta diklat khusus diutamakan bagi pejabat structural yang berasal dari
SKPD/Biro/Badan/Unit Pelayanan yang terkait dengan program mikro yang dilaksanakan
oleh daerah.
Identifikasi Permasalahan
Sistem Diklat Khususmencakup antara lain Kurikulum, Peserta, Tenaga Kediklatan, Metode,
Sarana dan Prasarana, Penyelenggara, Perencanaan, Pembinaan dan Pembiayaan, dan
evaluasi.
Identifikasi permasalahan yang dihadapi terkait sistem diklat khusus menunjukkan
bahwa kendala utama yang menghambat pelaksanaan sistem diklat khusus antara lain
pembiayaan; dan tenaga kediklatanserta metode diklat khusus. Sedangkan sarana dan
prasarana diklat serta tempat pelaksanaan diklat khusus tidak mengalami kendala. Kendala
dan saran terkait sistem diklat khusus sebagai berikut :
Pembiayaan: Pemda Propinsi Kalteng berkeinginan untuk melaksanakan diklat
khusus yang namun terkendala keterbatasan pembiayaan/anggaran. Pembiayaan diklat yang
bersumber dari dana APBD terbatas. Pelaksanaan diklat khusus perlu dukungan dana APBN.
Pembiayaan program diklat khusus bisa dilakukan secara sharing; ataumelalui revisi
anggaran terkait RB.
Tenaga Kediklatan: Kendala tenaga kediklatan/widyaiswara di daerah masih kurang,
dan perlu mendapat pelatihan, oleh karena itu diperlukan tenaga pengajar yang kompeten
dalam rangka pelaksanaan diklat khusus. Oleh karena itu, perlu didukung oleh tenaga
kediklatan seperti tenaga pengajar dari pusat yang yang sudah dipastikan bisa dan
memahami kebijakan RB.Tenaga pengajar perlu disesuaikan dengan kompetensi dan latar
belakang pendidikan. Tenaga yang kompeten mengenai kebijakan RB, antara lain dari kantor
Menpan RB, LAN dan BKN.Sedangkan tenaga penyelenggara diklat khusus dapat
menggunakan tenaga yang sudah ada di Badan Diklat Daerah.
Metode: Kendala penyelenggaraan diklat yang kurang memperhatikan metode
pendidikan orang dewasa (andragogi). Metode perlu disesuaikan dengan menggunakan
metode ceramah dan diskusi yang berorientasi kepada hasil. Setelah mengikuti diklat ini dan
mengetahui kondisi peraturan yang berlaku, diharapkan peserta mampu melakukan kegiatan
yang mengarah ke perubahan menuju tata pemerintahan yang lebih baik. Kegiatan kelas
sebaiknya lebih banyak menggunakan metode diskusi antara lain mengenai kebijakan
nasional RB.
206
Innovative Governance
Kurikulum/Materi Diklat:Kendala materi diklat khusus, walaupun peserta sudah
memahami materi, tapi perlu pengayaan materi tentang bagaimana realisasinya dikaitkan
dengan perkembangan peraturan perundang-undangan. Bahan ajar diambil dari 9 (sembilan)
program RB, berisi intisari ada point-point materi pelajaran.Hal-hal yang diperlukan antara
lain: (1) Persiapan bahan modul/materi diklat yang akan diajarkan untuk efektifnya
pelaksanaan diklat khusus, dan efisiensi waktu pelaksanaan diklat. Modul-modul digabung
lengkap menjadi buku. Sebaiknya dipersiapkan modul yang rinci, sederhana, tetapi
jelas,sehingga peserta yang ingin lebih mengerti dapat mendalami materi dengan membaca
modul sehingga menjadi paham. (2) Pengaturan agar materinya tidak tumpang tindih dengan
diklat structural. (3) Persiapan materi diklat khusus untuk masing-masing eselon, sehingga
materi eselon II berbeda dengan eselon III dan IV. Oleh karena itu, hendaknya komposisi
kelas diklat khusus tidak dicampur antara eselon II, III dan IV, karena akan tidak nyambung.
Peserta: Masih adanya masalah peserta yang dikirim untuk mengikuti diklat tidak
sesuai antara kompetensi dengan tugas pokok dan fungsi SKPD yang bersangkutan. Oleh
karena itu, dalam menentukan peserta diklat perlu diperhatikan kesesuaian antara kompetensi
dan tugas pokok dan fungsi SKPD yang bersangkutan, agar pelaksanaan diklat benar-benar
bermanfaat. Peserta diklat khusus harus dipilih dan merupakan pejabat yang berasal dari
SKPD yang tugas pokok dan fungsinya terkait dengan program tersebut. Misalnya, akan
menyelenggarakan Diklat Penataan Peraturan Perundang-undangan, perlu dipilih peserta
yang berasal dari Biro Hukum dan Inspektorat Daerah, serta SKPD terkait lainnya. Dalam
mempersiapkan peserta diklat perlu dipersyaratkan bahwa diklat ini tidak bisa diwakilkan
dan perlu pemikiran sanksi apabila tidak melaksanakan diklat dengan baik. Di samping itu,
komposisi peserta diklat khusus dalam kelas harus jelas. Komposisi lebih baik homogen
(peserta diklat menduduki jabatan eselon yang sama) daripada heterogen (peserta
campur/tidak sama jabatan eselonnya). Kelas yang diikuti oleh peserta yang homogen
memudahkan proses pembelajaran.
Pelaksanaan diklat khusus akan efektif apabila kelas diisi oleh peserta yang sama
eselonnya. Sebaliknya, jika kelas diisi oleh peserta campuran atau beda eselon maka ada
perasaan yang tidak enak. Selain itu, peserta harus diabsensi, dan diawasi, contoh kalau
kepala dinas tidak diawasi bisa bolak-balik kantor.
Semua pejabat eselon II diprioritaskan untuk mengikuti diklat dimaksud, dengan
demikian pejabat tersebut dapat mensosialisasikan kepada pejabat/pegawai di lingkungannya
masing-masing. Sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu diperuntukkan bagi Tim
RB dulu waktunya tidak lama antara sehari-seminggu.
Akhirnya, peserta perlu dievaluasi penguasaan materi melalui pre-test/post-test,bagi
yang tidak lulus mengulang post-test. Pada akhirnya diberikan Sertifikat Diklat Khusus bagi
yang lulus sedangkan bagi yang tidak lulus tidak mendapatkan sertifikat. Ini sebagai suatu
metode agar peserta serius dengan pemberian reward/ punishment semacam beban moral.
Waktu:Penyelenggaraan diklat khusus hendaknya tidak lama, melainkan singkat,
minimal 2 hari atau maksimal 4 hari. Jam latihan untuk setiap materi perlu diperhitungkan
ketuntasan materi diklat, jangan terlalu cepat.Contoh Diklat AKIP dengan waktu 4 (empat)
jam latihan, dirasakan tidak cukup karena baru membahas secara umum belum dibahas
detailnya. Perlu perhitungan waktu jam latihan yang sesuai dengan pokok bahasan agar
materi yang dibahas dapat disampaikan secara tuntas. Kalau diklat khusus mencakup 9
Innovative Governance
207
program mikro RB, maka bisa diperhitungkan berapa lama waktu yang diperlukan. Misalnya
alokasi waktu diklat khusus 90 jam, bisa dibagi untuk 9 program, jadi 1 program waktunya
10 jam. Mengenai waktu bisa disepakati berapa lama waktu untuk mencapai target
pembelajaran yang harus dicapai. Dalam rangka efisiensi waktu diklat perlu dipersiapkan
modul (lihat kurikulum/materi diklat). Jika waktu penyampaian terbatas, perlu disediakan
bahan ajar untuk dipelajari masing-masing peserta.
Evaluasi diklat: Evaluasi diklatmengalami kendala kurangnya tenaga evaluasi, oleh
karena itu perlu dibentuk tim evaluasi. Hendaknya program diklat dapat diukur secara
kualitatif dan kuantitatif, dan hasilnya perlu dievaluasi kemanfaatannya apakah dapat
mencapai target sosialisasi/ penyebarluasan; dan target perilaku, sehingga diketahui seberapa
jauh memberi perbaikan. Perlu ada evaluasi diklat yang dilakukan baik oleh pimpinan atau
tim terhadap aspek kognitif, afektif dan psikomotor, sehingga ada sebuah model pengukuran
dan bagaimana cara mengukurnya, dan harus bisa diukur untuk mengetahui perkembangan
setelah diberikan treatmen. Jadi pada tahapan awal diklat perlu dilakukan pengukuran (pretest), kemudian pada tahapan akhir perlu dilakukan pengukuran (post-test), untuk
mengetahui seberapa jauh perkembangan yang diperoleh.
Sedangkan komponen sistem diklat lainnya seperti sarana dan prasarana diklat serta
tempat pelaksanaan diklat khusus tidak mengalami kendala, karena sudah tersedia seperti
yang selama ini dipergunakan. Adapun tempat penyelenggaraan diklat dapat dilaksanakan di
Kampus Pendidikan dan Pelatihan.
Harapan ke Depan
Data temuan mengenai harapan ke depan terkait dengan model diklat khusus, dilaksanakan
dalam 2 (dua) tahapan sebagai berikut:
Tahap Pertama
Untuk tingkat nasional diadakan pengarahan RB oleh Wakil Presiden/Menteri PANRB.
Menpan RB memberikan pembekalan kebijakan RB kepada para Sekda seluruh provinsi di
Indonesia bertempat di Jakarta.
Pembekalan terkait dengan kebijakan program mikro RB yang harus dilaksanakan
oleh daerah.
Pengarahan diikuti oleh seluruh Sekda se Indonesia 33 (tiga puluh tiga) Provinsi.
Pengarahan dimaksudkan untuk menyamakan persepsi, memberikan peran dan peluang
untuk menyampaikan masukan-masukan, tukar-menukar pikiran dalam mengelola
pemerintahan yang baik. Diharapkan Sekda bisa mengikuti program diklat khusus RB,
karena sebagai pucuk pimpinan daerah dan sebagai ketua Tim Pelaksana RB, sehingga perlu
mengikuti program diklat RB. Penyelenggaraan Diklat Khusus untuk Tingkat Sekda, isi
materi berupa kebijakan dan regulasi, lama waktu maksimal 2 (dua) hari.
Tahap Kedua
Setelah menerima pengarahan/pembekalan kebijakan RB, Sekda menindaklanjuti langkahlangkah RB di daerah masing-masing. Dalam hal ini, Sekda membuka dan memberi
pengarahan diklat khusus bagi aparatur daerah dalam rangka mendorong program RB
Pemda.
208
Innovative Governance
Sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu diperuntukkan bagi Tim RB
(termasuk Sekda Kabupaten/Kota) dalam waktu yang tidak lama 2 (dua) hari. Selanjutnya,
pelaksanaan diklat khusus untuk meningkatkan kinerja SKPD dengan peserta para kepala
SKPD, atau pejabat structuraleselon II dan eselon III. Akhirnya pejabat tersebut memberikan
bimbingan dan arahan kepada pejabat di bawahnya di lingkungan SKPD masing-masing.
Jika peserta diklat khusus melibatkan pejabat structural eselon II dan III hendaknya
tidak dicampur karena masing-masing mempunyai kompetensi jabatan dan tanggungjawab
yang berbeda. Dalam hal ini peserta untuk eselon II diberikan materi pembekalan mencakup
kebijakan dan program sehingga memahami peraturan perundang-undangan dan
melaksanakannya. Sedangkan untuk eselon III diberikan materi mencakup teknis operasional
pelaksanaan RB.
Dengan adanya pelaksanaan diklat khusus diharapkan kualitas SDM menjadi lebih
baik,memacu kegiatan pelaksanaan program RB lima tahunan. Mengingat banyaknya
program mikro dan pilihan diklat khusus yang ditawarkan, maka pelaksanaannya perlu
bertahap, dengan memilih diklat khusus yang sesuai dengan program utama dan lebih
mempunyai efek dampak yang luas dalam pelaksanaan RB Pemda.
Kesimpulan dan Saran
Kesimpulan
1. Pemda membutuhkan Diklat Khusus Terkait RB untuk meningkatkan kompetensi SDM
aparatur daerah, dalam hal ini ke-22 (dua puluh dua) materi diklat khusus yang terkait
dengan program mikro RB semuanya dibutuhkan oleh daerah, terutama materi diklat
berikut: (1) Diklat Legal Drafting; (2) Diklat Analisis Beban Kerja; (3) Diklat Capacity
Building; (4) Diklat Manajemen Kinerja; (5) Diklat Standar Pelayanan; (6) Diklat
Penyusunan SPM; dan (7) Diklat Penyusunan Pelaporan Keuangan dan Kinerja.
2. Identifikasi permasalahan yang dihadapi terkait sistem diklat khusus menunjukkan
adanya kendala utama antara lain pembiayaan yang terbatas; dan kurangnya tenaga
kediklatan, serta metode diklat yang kurang sesuai bagi pendidikan orang dewasa;
kendala lain, tumpang-tindih kurikulum/materi diklat, peserta diklat dengan eselon yang
berbeda dicampur dalam satu kelas, serta waktu diklat yang lama dan keterbatasan tenaga
evaluasi diklat.
3. Model diklat khusus diharapkandilaksanakan dalam 2 (dua) tahapan: Pertama, diklat
khusus berupa pengarahan/pembekalan kebijakan/program RB oleh Menpan untuk
sekretaris daerah seluruh Indonesia yang dilaksanakan di Jakarta; Kedua, diklat khusus
berupa pembekalan materi diklat khusus yang ditawarkan dikaitkan dengan teknis
operasional pelaksanaan kebijakan/program RB untuk pejabat structural daerah, terutama
pimpinan SKPD/eselon II.
Saran-Saran
1. Ke-semua materi diklat khusus yang ditawarkan diperlukan dalam upaya meningkatkan
kompetensi SDM aparatur daerah sesuai dengan tujuan/sasaran program mikro RB yang
akan dicapai, dan pelaksanaan diklat khusus perlu diarahkan pada upaya membangun
kesamaanpersepsi, pengetahuan pengelolaan pemerintahan yang baik dalam
melaksanakan kebijakan RB.
Innovative Governance
209
2. Pelaksanaan diklat khusus perlu mengantisipasi masalah: pembiayaan melalui sharing,
pemanfaatan tenaga kediklatan/widyaiswara dari pusat yang kompeten memahami
kebijakan/program RB, penggunaan metode andragogi, persiapan kurikulum/materi
diklat, penentuan peserta yang jelas, dan waktu pelaksanaan diklat yang tidak lama, serta
perlunya tenaga evaluasi diklat.
3. Perlu dipilih diklat khusus yang sesuai dengan program utama dan lebih mempunyai efek
dampak yang luas dalam pelaksanaan kebijakan program RB Pemda, dan pelaksanaan
diklat tidak memakan waktu lama, misalnya 2 (dua) hari.
Daftar Pustaka
LAN, Diklat Teknis Fungsional, Jakarta, 2008;
Peraturan Pemerintah Nomor 101 Tahun 2000 tentang Pendidikan dan Pelatihan Jabatan
Pegawai Negeri Sipil;
Peraturan Presiden Nomor 81 tahun 2010 tentang Grand Desain RB 2010-2025;
Peraturan Menpan dan RB No. 20 Tahun 2010 tentang Road Map RB 2010-2014;
Peraturan Kepala LAN Nomor 8 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pendidikan
dan Pelatihan Tata Kepemerintahan;
Sofyan Effendi, Diklat Kepemimpinan Reformasi, Jakarta, 19 Mei 2011;
Sugiyono, Metode Penelitian Administrasi, CV Alfabeta, Jakarta: 1998.
210
Innovative Governance
Perpaduan Logika, Etika, dan Estetika
Dalam Kebijakan Publik yang Populis
Yuli Tirtariandi El Anshori
Fisip Universitas Terbuka
Email: ([email protected])
Abstrak: Kebijakan publik merupakanhasil dari adanya sinergi kompromi, atau bahkan
kompetisi antara berbagai gagasan, teori, ideologi, dan kepentingan-kepentingan yang
mewakili sistem politik suatu negara. Sebagai sebuah strategi merealisasikan tujuan
pemerintah yang bersangkutan, maka akan terjadi berbagai konflik kepentingan di
dalamnya.
Unsur logika, etika dan estetika merupakan sebuah perpaduan yang integral untuk
menciptakan sebuah kebijakan pemerintah yang baik dan benar. Sebuah kebijakan yang
menggabungkan ketiga unsur tersebut akan menjadi sebuah kebijakan yang populis, tidak
hanya mencerminkan kepentingan sepihak dari decision maker yang mengabaikan hak para
pemangku kepentingan. Sebuah kebijakan publik sepatutnya mempertimbangkan standar
etika dimana ada keberpihakan kepada kaum marjinal. Kemudian ada semangat kesetaraan
yang menjiwai setiap kebijakan yang dikeluarkan pemerintah.
Berbagai kebijakan pemerintah belakangan ini sering dinilai tidak berlandaskan etika
publik, misalnya pendekatan yang digunakan dalam menata pedagang kaki lima (PKL).
Kebijakan yang digunakan lebih cenderung represif daripada persuasif. Padahal jika
menggunakan pendekatan yang memadukan unsur logika, etika, dan estetika maka kebijakan
penataan PKL tersebut akan lebih mudah diimplementasikan dan memperkecil resistensi.
Makalah ini menganalisis bagaimana kebijakan pemerintah yang mempertimbangkan
unsur logika, etika dan estetika khususnya pada tahap perumusan akan lebih mudah
diterima masyarakat umum maupun pemangku kepentingan lainnya. Tidak hanya itu,
berbagai inovasi yang dilakukan pemerintah akan mendapat dukungan penuh masyarakat.
Contoh kasus diantaranya penataan PKL di Solo dianalisis dengan menggunakan teori
kebijakan publik yang dikaitkan dengan unsur logika, etika dan estetika. Hasil akhir
(kesimpulan) kajian ini termasuk rekomendasi yang bisa diberikan adalah munculnya
sebuah kesamaan persepsi bahwa kebijakan pemerintah ataupun sebuah kebijakan publik
perlu mengintegrasikan tiga unsur yakni logika, etika dan estetika. Ketiganya tidak bisa
dipisahkan dalam menghasilkan sebuah kebijakan yang populis dan berlandaskan etika
publik. Integrasi tiga unsur tersebut akan memudahkan pemerintah mengimplementasikan
berbagai inovasi dan terobosan kebijakan.
Kata Kunci:Logika, Etika, Estetika, Kebijakan Publik
Innovative Governance
211
Pendahuluan
Berbagaikebijakan publik yang dirumuskan pemerintah saat ini banyak mengundang pro dan
kontra. Hal ini disebabkan banyaknya kebijakan yang dikeluarkan kurang mengindahkan
unsur logika, etika, dan estetika dalam perumusan hingga tahap evaluasi sebuah kebijakan.
Akibat dari pengabaian terhadap tiga unsur ini maka tak jarang kita jumpai adanya berbagai
kebijakan yang terkesan trial and error (sekedar coba-coba). Dengan kata lain, kebijakan
dirumuskan dengan terburu-buru tanpa adanya perencanaan yang matang. Setelah
diimplementasikan barulah ditemukan banyaknya kelemahan. Evaluasi pun dilakukan
setelah munculnya banyak kritik dan penentangan. Padahal sebenarnya berbagai resistensi
itu dapat diatasi dengan cara membuat kebijakan yang berlandaskan kepada logika, etika dan
estetika yang baik dan benar.
Kebijakan penataan pedagang kaki lima (PKL) di Solo dapat menjadi salah satu
terbaik (best practice) dalam implementasi sebuah kebijakan publik yang pro rakyat karena
berlandaskan kepada logika, etika, dan estetika. Ketika akhirnya para PKL di Solo
dipindahkan ke tempat lain, nyaris tidak ada perlawanan berarti. Pendekatan persuasif
menjadi kata kunci keberhasilan Walikota Solo Joko Widodo.
Makalah ini menganalisis bagaimana kebijakan pemerintah yang mempertimbangkan
unsur logika, etika dan estetika khususnya pada tahap perumusan/formulasi akan lebih
mudah diterima masyarakat umum maupun pemangku kepentingan lainnya
Logika, Etika danEstetika Kebijakan
Perpaduan antara logika, etika dan estetika dalam sebuah kebijakan merupakan sebuah hal
yang seyogyanya diperhatikan para pembuat kebijakan. Unsur logika dalam sebuah
kebijakan pada hakekatnya adalah bagaimana seorang pembuat kebijakan berusaha mencari
kebenaran sesuai dengan kemampuan ilmu kebijakan publik yang dimilikinya. Syafiie
(2011:15) menyatakan bahwa logika merupakan suatu teknik yang mementingkan segi
formal ilmu pengetahuan. Dalam logika tersebut terdapat berbagai cara, aturan, metode
maupun teori yang harus ditaati agar sebuah pernyataan (dalam konteks paper ini adalah
sebuah kebijakan publik) menjadi sah dan mempunyai legitimasi kuat.
Logika ini dalam penerapannya selayaknya disandingkan dengan etika sehingga akan
tercipta sebuah kebijakan publik yang tidak hanya benar tetapi juga baik. Mengapa sebuah
kebijakan publik bisa saja benar tetapi belum tentu baik? Salah satu contohnya misalnya
kebijakan pemberian bantuan langsung tunai (BLT) oleh pemerintah. Secara logika
kebijakan ini dibenarkan karena sesuai dengan aturan yang dikeluarkan pemerintah. Tetapi
secara etika hal tersebut belum tentu disetujui ataupun mendapat pembenaran dari pihak lain.
Etika sendiri dapat diartikan sebagai kelakuan yang menuruti norma-norma kehidupan yang
baik. Secara etika, kebijakan BLT masih dapat diperdebatkan karena berkaitan dengan
norma-norma kehidupan yang baik. Dalam konteks ini seharusnya pemerintah tidak
membuat orang menjadi malas dan hanya menunggu bantuan pemerintah. Di sisi lain,
kebijakan itu juga berkenaan dengan norma-norma yang baik yakni membantu pihak yang
miskin atau kekurangan.
Seringkali terjadi kekeliruan pemahaman logika dalam hal perumusan hingga
implementasi kebijakan publik. Hal ini menyebabkan terjadinya apa yang disebut sebagai
“sesat pikir material”yakni kekeliruan penalaran berdasarkan isi. Misalnya dalam kebijakan
212
Innovative Governance
pemberian BLT, pemerintah beranggapan bahwa jumlah masyarakat miskin di Indonesia
memang benar sesuai hasil survei BPS. Tetapi kemudian faktanya ketika BLT dikucurkan
banyak terjadi salah sasaran. Penerima BLT adalah mereka yang tergolong masyarakat
mampu. Pernah terjadi pengantri BLT adalah orang yang datang dengan dandanan rapi
sambil menenteng handphone. Hal ini tentu saja tidak bisa dibenarkan secara etika.
Seharusnya BLT jatuh ke tangan orang yang tepat. Dalam ilmu logikaini disebut sesat pikir
yang terjadi dikarenakan kesalahan pemilihan sampel dalam statistik (Bakry et.al., 2011)
Aspek terakhir yakni aspek estetika dalam sebuah kebijakan berkaitan dengan
terciptanya persepsi bahwa sebuah kebijakan itu dirasakan indah ataupun bagus ketika
dirasakan oleh penerima kebijakan. Jika tujuan logika adalah kebenaran maka tujuan estetika
adalah keindahan (Sumardjo, 2000: 25). Rasa estetika ini timbul berdasarkan pengalaman
yang dirasakan oleh para stakeholders sebagai obyek ataupun pelaksana kebijakan. Estetika
ini seyogyanya selaras dengan logika dan etika. Dalam konteks kasus misalnya BLT, rasa
estetika ini akan terusik jika melihat bagaimana antrean penerima BLT ini terkadang
menimbulkan kericuhan. Tak ada lagi rasa keindahan yang tercipta jika sebuah kebijakan
hanya mengandalkan pada logika tetapi mengabaikan rasa estetika. Persepsi buruk dari
masyarakat akan tercipta sehingga logika sebuah kebijakan tersebut menjadi terbantahkan.
Ketiga unsur di atas merupakan sebuah perpaduan yang dapat mempengaruhi populis
tidaknya sebuah kebijakan, dan seberapa besar legitimasi sebuah kebijakan publik yang
dikeluarkan pemerintah. Konsep kebijakan publik sendiri tidak akan terlepas dari pengaruh
nilai-nilai apalagi jika sudah menyangkut kepentingan publik. Seperti dikatakan Vickers
(dalam Islamy, 2011) bahwa semua keputusan publik merupakan pilihan dari banyak
nilai dan mencakup cara yang berbeda dalam melihat situasi yang sama, cara yang terkait
dengan nilai-nilai yang berbeda. Lebih jauh Vickers mengatakan pemerintah sebagai
pembuat kebijakan berperan dalam mengartikulasikan dan menganalisis nilai-nilai yang
saling bertentangan yang muncul pada pemecahan masalah dan menilai hubungannya
dengan nilai yang dicari. Peran ini penting karena terkait dengan upaya mencermati
bcrbagai nilai yang relevan dengan upaya pemecahan masalah.
Perlunya dipertimbangkan nilai-nilai seperti logika, etika, dan estetika dalam sebuah
perumusan dan implementasi kebijakan publik tidak juga terlepas dari karakteristik
kebijakan publik yaitu bersifat normatif dan berorientasi pada nilai (Fischer, et.al., 2007).
Menurut Fischer, tidak mungkin mengkaji sebuah kebijakan publik hanya dengan melihatnya
dari satu dimensi karakter saja, tetapi harus juga dilihat secara multidisiplin dan normatif.
Dengan demikian akan terjadi percampuran pendekatan atau lebih dikenal dengan istilah
pendekatan eklektik.
Penataan PKL di Solo
Salah satu contoh kebijakan yang dapat dikategorikan sebagaisebuah kebijakan yang
memadukan logika, etika dan estetika adalah kebijakan penataan PKL yang dilakukan
Pemerintah Kota Solo. Diawali dengan pemindahan pedagang di Taman Banjarsari yang
dilakukan dengan persuasif. Hal ini dilandasi pemikiran ataupun logika untuk mencari
kebenaran yakni bahwa PKL di Kota Solo harus ditata dengan baik. Disini terjadi
pertentangan nilai sehingga Pemerintah Kota Solo perlu mengartikulasikan nilai-nilai yang
ada baik dari sisi para PKL maupun dari sudut pandang masyarakat umum dan Pemerintah
Kota Solo sendiri. Walikota Solo Joko Widodo nampaknya memahami betul karakter dan
Innovative Governance
213
etika masyarakat Solo yang halus dan jauh dari kekerasan. Pendekatan yang dilakukan
adalah dengan mengajak para ketua paguyuban PKL yang mewakili 989 pedagang makan
siang dan malam bersama selama 54 kali. Bahkan dalam upaya pendekatan itu tidak pernah
sama sekali disinggung upaya relokasi pedagang hingga pada pertemuan ke-54 Joko Widodo
mengutarakan keinginan untuk merelokasi pedagang dari Banjarsari. Relokasi pedagang ini
akhirnya berjalan lancar tanpa ada perlawanan. Untuk melihat proses perumusan kebijakan
relokasi PKL ini dapat menggunakan Model Rasionalisme. Model ini dilandasi gagasan
bahwa kebijakan publik adalah maximum social gain (Nugroho, 2008:366). Artinya,
pemerintah sebagai pembuat kebijakan harus memilih kebijakan yang memberikan manfaat
optimum bagi masyarakat. Proses formulasi kebijakan didasarkan pada keputusan yang
sudah diperhitungkan rasionalitasnya yaitu perbandingan antara pengorbanan dan hasil yang
dicapai. Cara-cara formulasinya terdiri dari:
1. Mengetahui preferensi publik dan kecenderungannya
Pada tahap ini aspek logika dikedepankan oleh Walikota Solo Joko Widodo. Upaya
mencari kebenaran dilakukan pada tahun 2005 ketika ia yang baru dilantik menjadi
walikota membentuk sebuah tim kecil untuk mensurvei keinginan warga kota. Hasil
survei menemukan bahwa sebagian besar warga ingin agar PKL yang memenuhi jalan
dan taman di pusat kota dipindahkan (http://pojokmalam.blogspot.com/2011/ 01/jokowiwalikota-paling-berhasil-di.html, diunduh 11 April 2012).
Setelah mengetahui preferensi publik tersebut, maka Joko Widodo tidak serta merta
mengabaikan aspek etika dalam formulasi kebijakan. Sebagai orang yang baru dilantik
menjadi walikota, secara etika ketimuran dia menyadari bahwa sangat tidak etis dia
langsung menggusur PKL di Taman Banjarsari dengan cara kekerasan. Apalagi ratusan
PKL tersebut sudah belasan tahun berdagang di lokasitersebut.
2. Menemukan pilihan-pilihan
Langkah berikutnya adalah menentukan pilihan. Ada beberapa opsi lazimnya berbagai
kasus penertiban PKL di tempat lain. Misalnya dengan mengirimkan surat pemberitahuan
terlebih dahulu agar para PKL segera pindah ke tempat lain dalam jangka waktu tetentu.
Bisa pula dengan menggusur tanpa ada pemberitahuan lagi setelah batas waktu tertentu.
Pilihan lainnya adalah mengajak berunding perwakilan para PKL agar para PKL bersedia
direlokasi ke tempat baru. Langkah untuk melaksanakan pilihan yang terakhir dan
diambil oleh Pemkot Solo dapat dikatakan elegan dan memperhatikan aspek etika serta
estetika sebuah kebijakan publik. Walikota Joko Widodo menghindari pendekatan
represif dalam merelokasi pedagang ini. Langkah yang diambil yakni dengan cara
mengundang makan para ketua paguyuban PKL merupakan sebuah pendekatan yang unik
dan baru.
3. Menilai konsekuensi masing-masing pilihan
Setiap pilihan kebijakan yang diambil pasti akan mempunyai konsekuensi masingmasing. Begitu juga dengan pilihan untuk merelokasi PKL. Jika upaya represif yang
dilakukan pasti akan menimbulkan perlawanan dari komunitas PKL. Aspek etika dan
estetika pun tidak tampak dalam kebijakan publik tersebut. Peristiwa dibakarnya Kantor
Walikota Solo padatahun 1998 dan 1999 memperlihatkan karakter asli warga Solo yang
tidak hanya lembut dan santun tetapi juga sangat sensitif dan cenderung reaksioner.
214
Innovative Governance
Sementara jika pilihan mengajak berdialog yang dipilih maka perlu dipikirkan bagaimana
strateginya. Jika dengan cara mengundang makan, kapan saat yang tepat untuk membahas
masalah relokasi ini. Kemudian belum tentu PKL juga mau direlokasi. Konsekuensi
lainnya adalah Pemkot Solo harus memikirkan tempat baru bagi para PKL.
4. Menilai rasio nilai sosial yang dikorbankan
Di balik sebuah pilihan kebijakan pasti akan selalu ada rasio nilai sosial yang harus
dikorbankan. Dalam kasus relokasi PKL diBanjarsari Solo ini nilai sosial yang
dikorbankan diantaranya adalah hilangnya satusentra ekonomi. Tetapi dari rasio nilai
sosial lainnya lebih banyak yang diuntungkan. Misalnya Taman Banjarsari benar-benar
bisa difungsikan menjadi Ruang Terbuka Hijau (RTH). Kemudian persepsi buruk tentang
kehidupan malam di daerah ini akan dapat dihilangkan.
5. Memilih alternatif kebijakan yang paling efisien
Langkah terakhir adalah menetapkan pilihan kebijakan yang paling efisien dari segi biaya
dan waktu.Efisien disini sangat relatif menyesuaikan dengan jenis kebijakan yang
dikeluarkan. Dalam kasus relokasi PKL di Solo ke lokasi yang baru di Pasar Klithikan
Notoharjo, pilihan yang paling efisien adalah membangun kios/los di tempat baru. Hal ini
didukung dengan upaya promosi, penambahan akses transportasi dan infrastruktur jalan.
Hal ini dianggap paling efisien karena dalam waktu 9 tahun diperkirakan modal pemkot
membangun tempat baru tersebut akan kembali.
Dari uraian formulasi kebijakan menggunakan model rasionalisme tersebut tergambar
bahwa sebuah kebijakan publik yang dirumuskan dengan berlandaskan kepada logika, etika
dan estetika akan dapat diterima dengan baik oleh obyek kebijakan. Dengan demikian
kebijakan tersebut tidak hanya populis tetapi juga memiliki legitimasi yang kuat.
Penutup
Aspek logika, etika dan estetika dalam sebuah kebijakan publik merupakan satu perpaduan
yang tidak dapat dipisahkan. Ketiga aspek ini menempati peranan penting dalam proses
kebijakan publik khususnya pada tahapan formulasi kebijakan. Dengan berpedoman kepada
tiga aspek ini maka perumusan kebijakan publik akan tetap berpihak kepada nilai bersama
yang disepakati semua stakeholder dan tetap selaras dengan kepentingan publik, bukan
hanya kepentingan segelintir elit.
Kasus relokasi PKL di Solo merupakan sebuah best practice dimana pendekatan
manusiawi yang dilakukan Pemkot Solo menghasilkan sebuah kebijakan publik yang
populis. Hal ini hendaknya dapat dicontoh daerah lain sehingga upaya menciptakan
pemerintahan yang inovatif dapat dengan mudah dicapai.
Daftar Pustaka
Bakry, Muhsin Noor., Sonjoruri Budiani Trisakti. (2011). Logika . Jakarta: Penerbit
Universitas Terbuka
Syafiie, Inu Kencana. (2011). Etika Pemerintahan. Jakarta: Rineka Cipta
Innovative Governance
215
Haryatmoko. (2011). Etika Publik. Jakarta: Penerbit PT Gramedia Pustaka Utama
Fischer, F., Gerald J.Miller, Mara S.Sydney. (2007 ). Handbook of Public Policy Ana
lysis :Theory, Politics and Methods. New York: CRC Press
Nugroho, Riant. (2008). Public Policy.Jakarta: Elex Media Komputindo
Sumardjo, Jakob (2000), Filsafat Seni, Bandung:Penerbit ITB
http://pojokmalam.blogspot.com/2011/01/jokowi-walikota-paling-berhasil-di.html,
artikel
berjudul“Cara Jokowi Pedekate PKL”, diunduh 11 April 2012
216
Innovative Governance
PUBLIC
MANAGEMENT
Pengaruh Kualitas Audit Internal Terhadap Efektivitas Sistem
Pengendalian Internal, Dengan Efektivitas TindakLanjut
Sebagai Variabel Pemoderasi
Dityatama
Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Lembaga Administrasi Negara
(STIA-LAN) Bandung
Email : [email protected]
Septiana Dwiputrianti
Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Lembaga Administrasi Negara
(STIA-LAN) Bandung
Email : [email protected]
Abstrak:Internal control system (ICS) in the local government of Lumajang Regency has not
yet implementedeffectively. It was indicated from the lack of internal audit quality (IAQ) and
follow-up action (FA).There are two purposes of this study. First was to measure how much
theinternal audit quality (IAQ) influencing to the effectiveness of auditee’s internal control
system (ICS). Second purpose was to analyse moderating effect of the follow-up action (FA)
to the relationship between IAQ and ICS. .
Survey was conducted to 22 Inspektorat’s auditor teams of Lumajang Regency. Data
was analysed by using a Component Based Structural Equation Model (CBSEM) with SmartPLS program. The result of this research showed that internal audit quality (IAQ) influences
positively to the effectiveness of auditee’s internal control system (ICS). Furthermore, the
effectiveness of follow-up action (FA) moderated the influence of IAQ to the effectiveness of ICS
with high level moderating.
This study recommends for improving effectiveness of auditee’s ICS. First
recommendation is to improve IAQ by increasing skills and professionalism of internal
auditors, improvement the effectiveness of audit process, and also reliabilityand usefulness of
internal audit reporting. Second recommendation is to improve the effectiveness of follow-up
action (FA) through a significant roles of auditors and auditees in FA activities.
Kata Kunci: Internal Audit Quality (IAQ), Follow-up Action (FA) Effectivity, Internal Control
System (ICS) Effectivity.
Pendahuluan
Penyelenggaraan pemerintahan daerah menuntut adanya akuntabilitas dan transparansi
dalam bentuk Laporan Keuangan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) (UU 17 tahun 2003;
UU 32 tahun 2004; UU 33 tahun 2004). Untuk menjamin kualitas LKPD, pemerintah
menyelenggarakan sistem pengendalian internal atau SPI (PP60 tahun 2008, PP 58 tahun
2005). SPI ini perlu didukung dengan aktivitas audit internal yang berkualitas, sehingga
Innovative Governance
219
mampu mendeteksi dan melaporkan adanya kelemahan sistem kepada manajemen (Coram,
Ferguson & Moroney, 2006; Kinsella, 2010 ; Domnisory & Vinatoru, 2008). Selanjutnya,
kelemahan tersebut dapat ditindaklanjuti atau direspons oleh manajemen (Russell & Regel,
1996), sehingga kelemahan dapat diperbaiki dan tidak terulang kembali.
Namun, LKPD Pemerintah Kabupaten Lumajang sejak tahun 2006 s.d 2010 belum
memiliki kualitas memadai. Hal ini ditunjukkan dengan opini BPK atas Laporan Keuangan
yang masih belum wajar tanpa pengecualian (WTP). Disamping itu, terdapat berbagai
kelemahan sistem pengendalian internal (Badan Pemeriksa Keuangan, 2009a, 2009b, 2010a,
2010b, 2011). Hal ini mengakibatkan keraguan tentang pengaruh kualitas audit internal
dalam meningkatkan efektivitas sistem pengendalian internal Satuan Kerja Perangkat Daerah
(SKPD), serta efektivitas tindaklanjut atas hasil audit internal. Audit internal yang
berkualitas tidak akan berdampak signifikan dalam meningkatkan efektivitas sistem
pengendalian internal, apabila temuan audit tidak direspons atau ditindaklanjuti secara
efektif oleh manajemen (Keating, 1995). Dengan pertimbangan ini, maka efektivitas
tindaklanjut hasil audit internal dapat ditetapkan sebagai variabel pemoderasi atau
moderating.
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pengaruh kualitas audit internal terhadap
efektivitas sistem pengendalian internal Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), dan
kekuatan efektivitas tindaklanjut atas hasil audit dalam memoderasi hubungan antara kedua
variabel tersebut.
Kerangka Teori
1. Pengaruh Kualitas Audit Internal Terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal
DeAngelo (1981:186) mendefinisikan kualitas audit sebagai: “The market-assessed joint
probability that a given auditor will both (a) discover a breach in the client’s accounting
system, and (b) report the breach”. Konsep kualitas audit internal pada dasarnya tidak jauh
berbeda dengan audit eksternal (Gramling & Vandervelde, 2006). Menurut Stearn & Impey
(1990), audit internal pada dasarnya merupakan jasa. Adapun beberapa karakteristik dari jasa
adalahintangibility, inseparability, variability, perishability (Kotler, 2002:200-202). Oleh
karena karekteristik tersebut, kualitas audit tidak dapat diukur secara langsung (unobserved
variable). Sebagai konsep yang kompleks, kualitas audit internal sulit diukur secara akurat
(Knechel, 2009:15). Untuk mengukur kualitas audit internal dapat digunakan beberapa
pendekatan (Manita, 2009). Salah satu pendekatan tersebut disampaikan oleh Dascalu, et al.
(2009), yang menetapkan beberapa faktor penentu kualitas audit, antara lain :“Company
culture, skills and personal qualities of audit mission partners and employees, the
effectiveness of audit process, reliability and usefulness of the audit report, and other factors
located outside auditor, affect the audit quality”.
Arens & Loebbecke (1991:283) mendefinisikan sistem pengendalian internal sebagai
“The system consist of many policies and procedures designed to provide management with
reasonable assurance that the goals and objectives it belives important to the entity wil be
met”. Adapun tujuan dibentuknya audit internal adalah untuk meningkatkan efektivitas
Sistem Pengendalian Internal (SPI) yaitu untuk menjamin tercapainya tujuan dengan: 1)
Efektivitas dan efisiensi Operasi; 2) Keandalan Informasi;3) Kepatuhanterhadap Peraturan
(Bordnar & Hopwood, 2006);4) Keamanan Aset (Arens & Loebbecke,1991; Mulyadi,2001).
220
Innovative Governance
Semakin berkualitas audit internal, akan semakin meningkat kualitas informasi dalam
organisasi (Miettinen, 2007; Chambers & Payne, 2008),meningkatkan kinerja organisasi
(Eaton,1995), serta menurunkan adanya earning management (Prawit, Smith & wood, 2008,
2009). Beberapa referensi mengatakan bahwa semakin meningkat aktivitas audit internal
maka meningkatkan sistem pengendalian internal (Stace, 1994; Rae & Sands, 2007;
Faudziah, Haron & Jantan,2005; Lin, Pizzini, Vargus, & Bardhan, 2010). Selain itu, fungsi
audit internal juga dapat meningkatkan pengendalian internal yang dapat mendeteksi adanya
fraud (Coram, Ferguson & Moroney, 2006; Rae & Subramaniam, 2008). Berdasarkan uraian
tersebut, maka hipotesis dapat dirumuskan hipotesis pertama (H1) sebagai berikut:
H1. Kualitas audit internal berpengaruh terhadap efektivitas sistem pengendalian
internal auditee.
2. Efek Moderasi Efektivitas Tindaklanjut
Tujuan penyelenggaraan audit internal adalah untuk perbaikan dan peningkatan efektivitas
sistem pengendalian internal (SPI). Rekomendasi dalam laporan hasil audit dapat efektif
dijalankan, apabila auditor mendampingi proses tindaklanjut yang dilakukan oleh auditee/
pejabat yang berwenang (Halim, 2004:311). Tanpa tindaklanjut hasil pemeriksaan, maka
penyelenggaraan audit tidak efektif sehingga kurang memiliki added values.
Efektivitas tindaklanjut temuan hasil audit internal menurut Ratliff, Wallace, Sumners,
McFarland, and Loebbecke (1996:449), tidak lepas dari peranan : a) Auditor; b) Auditee; dan
c) Manajemen Puncak. Auditor internal berperan dalam meyakinkan kesuksesan pelaksanaan
tindaklanjut (Grosshans, 1994). Selain auditor, manajemen juga mempengaruhi
penyelenggaraan rekomendasi (Caplan, 1999). Kegagalan auditor internal seringkali karena
tindaklanjut tidak diselenggarakan secara efektif (Burr, 1997; Russell & Regel, 1996).
Penyelenggaraan tindaklanjut meningkatkan kinerja organisasi (Keating, 1995), dengan kata
lain, penyimpangan yang telah dideteksi dan rekomendasi yang diberikan auditor kepada
manajemen, tidak akan efektif dalam meningkatkan efektivitas sistem pengendalian internal,
apabila tindaklanjut tidak diselenggarakan secara efektif. Dari uraian yang telah disampaikan
tersebut, maka dapat dirumuskan hipotesis kedua (H2) sebagai berikut:
H2. Efektivitas tindaklanjut berpengaruh terhadap hubungan antara kualitas audit
internal denganefektivitas sistem pengendalianinternal auditee.
Metode Penelitian
Berdasarkan jenis penelitian yang diungkapkan Sugiyono (2009:6), penelitian ini
menggunakan metode survei, dengan tingkat eksplanasi asosiatif dengan teknik analisa data
kuantitatif/ positivism.
A. Populasi, Sampel dan Teknik Sampel
Populasi dalam penelitian ini adalah tim auditor yang menyelenggarakan audit internal pada
instansi (SKPD) dilingkungan Pemerintah Kabupaten Lumajang, sejak bulan Januari s.dJuli
2011. Terdapat sebanyak 22 tim auditor yang mengaudit 22 instansi. Sedangkan teknik
sampling yang digunakan adalah sampling jenuh atau sensus, sehingga sampel dalam
penelitian ini adalah populasiitu sendiri (Sugiyono, 2009:122). Pengambilan data dilakukan
pada tanggal 24 Agustus 2011 pada Inspektorat Kabupaten Lumajang.
Innovative Governance
221
B. Definisi Operasional
1.
2.
3.
Kualitas Audit Internal (ξ1) merupakan probabilitas auditor internal mampu
menemukan ketidakwajaran dan mengidentifikasi risiko-risiko auditee dengan bukti
yang meyakinkan, dan melaporkannya secara tepat dan lengkap kepada stakeholders,
yang diukur melalui (1) keahlian dan kualitas auditor, (2) efektivitas proses audit, (3)
kehandalan dan kebergunaan laporan audit, dan (4) faktor-faktor diluar kontrolauditor.
Efektivititas Tindaklanjut (ξ2) merupakan efektivitas tindakan perbaikan atas temuan
hasil audit sesuai rekomendasi auditor, yang diukur melalui efektivitas peranan auditor,
auditee, dan manajemen puncak.
Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η) merupakan tingkat efektivitas dan efisiensi
aktivitas pencapaian tujuan, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara,
dan ketaatan terhadap peraturan perundangan instansi pemerintah.
C. Instrumen Penelitian
Penelitian ini menggunakan kuisioner yang pengukurannya menggunakan ratingscale
dengangradasi nilai antara 1 s.d 5 (1=sangat rendah, 5=sangat tinggi).
D. Teknik Analisa Data
Penelitian ini menggunakan persamaan struktural. Sebelum dianalisa, variabel unobserved/
latent/ construct yang berbentuk formatif (yaitu kualitas audit internal, efektivitas
tindaklanjut) serta yang berbentuk refleksif (yaitu efektivitas SPI) terlebih dahulu diyakinkan
validitas dan reliabilitasnya. Teknik analisa data yang digunakan adalah statistika deskriptif
(tanpa generalisasi) menggunakan metode partial least square (PLS) dengan program SmartPLS. Karena termasuk statistika nonparametris, maka tidak memerlukan asumsi statistika
parametris seperti normalitas data, dan sebagainya (Ghozali,2008).
Analisa Data dan Pembahasan
A. Analisa Data
1. Validitas dan Reliabilitas Data
Keseluruhan indikator pembentuk konstruk Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η)
yang berbentuk refleksif berdasarkan hasil analisa dinyatakan valid dan reliable.
Indikator konstruk Kualitas Audit Internal (ξ1) yang berbentuk formatifdan terbentuk dari
4 (empat) indikator, salah satu indikator yaitu faktor diluar kontrol auditor tidak valid
karena memiliki outer weight tidak signifikan (0,204<1,96), sehingga dikeluarkan dari
analisa data. Sedangkan konstruk Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) yang berbentuk formatif
dan terbentuk dari 3 (tiga) indikator, salah satu indikator yaitu Peranan Manajemen
Puncak tidak valid karena memiliki outer weight tidak signifikan (0,907<1,96), sehingga
harus dikeluarkan dari analisa data.
2. Deskripsi Variabel Penelitian
a. Kualitas Audit Internal (ξ1)
Kualitas audit internal (ξ1) mendapatkan nilai rata-rata 3,346 dari gradasi nilai 1 s.d 5.
Pengaruh masing-masing indikator model formatif tersebut dapat diungkapkan sbb:
ξ1 =0.381 x1 + 0.308 x2 + 0.521 x3 + δ1 (lihat Gambar 1).
222
Innovative Governance
Gambar 1.
Model Diagram Persamaan Strukural
b. Efektivitas Tindaklanjut (ξ2)
Efektivitas tindaklanjut (ξ2) mendapatkan nilai 3,0473 dari gradasi nilai antara 1 s.d 5.
Pengaruh masing-masing indikator model formatif variabel Efektivitas
Tindaklanjut(ξ2) dapat diungkapkan sbb: ξ2 =0.464 x5 + 0.614 x6+ δ2 (lihat gambar 1)
c. Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η)
Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η) mendapatkan nilai 3, 2272 dari gradasi
nilai antara 1 s.d 5. Pengaruh masing-masing indikator bentuk refleksif tersebut dapat
diungkapkan sbb: y1 = 0.875 η1 + ε1; y2 = 0.869 η1 + ε2; y3 = 0.509 η1 + ε3;y4 =
0.874 η1 + ε4.
3. Pengujian Hipotesis (Statistika Deskriptif)
a. Pengaruh Kualitas Audit Internal terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal
Pengaruh kualitas audit internal (ξ1) terhadap efektivitas SPI auditee (η) mempunyai
koefisien regresi positif sebesar 0,276 dengan nilai t-statistik sebesar 3,679 atau lebih
besar daripada z-score dengan taraf signifikansi 1 % atau sebesar 2,58. Hal tersebut
berarti bahwa menolak Ho1 dan menerima Ha1 (hipotesis alternatif 1), atau dengan
kata lain hipotesis yang menyatakan bahwa kualitas audit internal berpengaruh
terhadap efektivitas sistem pengendalianinternal auditee diterima.
b. Efek Moderasi Efektivitas Tindaklanjut
1) Pengaruh Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) terhadap Efektivitas SPI Auditee (η).
Pengaruh efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap efektivitas SPI auditee (η) mempunyai
koefisien regresi sebesar -0,019 dengan nilai t-statistik sebesar 0,808 dan lebih kecil
daripada z-score dengan taraf signifikansi 5 % atau sebesar 1,96 (tabel 6). Hal ini
berarti bahwa menerima Ho dan menolak Ha (hipotesis alternatif), atau dengan kata
lain bahwa efektivitas tindaklanjut tidak berpengaruh langsung terhadap efektivitas
SPI auditee.
2) Pengaruh Konstruk Interaksi antara Kualitas Audit Internal dan Efektivitas
Tindaklanjut(ξ1* ξ2) terhadap Efektivitas SPI Auditee (η).
Innovative Governance
223
Pengaruhkonstruk interaksi antara kualitas audit internal (ξ1) dengan konstruk
efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap konstruk efektivitas SPI auditee(η) mempunyai
koefisien regresi sebesar 0,728. Nilai t-statistik koefisien regresi antara konstruk
interaksi kualitas audit internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap
konstruk efektivitas SPI auditee(η) sebesar 8,558 atau lebih besar daripada z-score
dengan taraf signifikansi 1 % atau sebesar 2,58 (tabel 1). Hal tersebut berarti menolak
Ho2 dan menerima Ha2 (hipotesis alternatif 2), atau dengan kata lain bahwa hipotesis
yang menyatakan bahwa efektivitas tindaklanjut berpengaruh positif terhadap
hubungan antara kualitas auditinternal denganefektivitas sistem pengendalian internal
auditee diterima (terdapat efek moderasi). Keseluruhan inner model struktural dapat
diungkapkan sebagai berikut : η = 0,276 ξ1 + 0,728 ξ1* ξ2 + ζ
c. Koefisien Determinasi (R2)
Nilai koefisien determinasi (R2) dengan memperhitungkan adanya konstruk interaksi
antara kualitas audit internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) adalah sebesar
0,939 (93,9%). Hal tersebut berarti bahwa model regresi memiliki tingkat goodness-fit
yang tergolong tinggi, atau dengan kata lain bahwa Efektivitas Sistem Pengendalian
Internal Auditee dapat dijelaskan oleh variabel yaitu kualitas audit internal (ξ1),
efektivitas tindaklanjut (ξ2), dan interaksi keduanya (moderating effect) sebesar
93,9%, sedangkan 6,1% sisanya dijelaskan oleh variabel lain yang tidak diteliti dalam
model penelitian ini.Besarnya nilai error residualinner model struktural (ζ)dapat
diketahui dengan rumus ζ = √(1 – R2), sehingga ζ = √(1 – 0,939) = √0,061 = 0,2469.
d. Kekuatan Moderasi Konstruk Efektivitas Tindaklanjut (ξ2)
Untuk menentukan kekuatan variabel moderator dalam memoderasi pengaruh antara
Kualitas Audit Internal (ξ1) terhadap Efektivitas SPI auditee (Y) dapat diketahui dari
perbedaan nilai R-square (f2) (Cohen, 1988 dalam Ghozali, 2008:171). Selisih atau
perbedaan nilai R-square (f2) dalam model antara yang ada dan tidak adanya pengaruh
moderating efektivitas tindaklanjut terhadap pengaruh antara kualitas audit internal
(ξ1) terhadap efektivitas sistem pengendalian internal auditee (Y) adalah sebesar 0,34
(0,939-0,905) yang mengindikasikan bahwa pengaruh efektivitas tindaklanjut(ξ2)
sebagai variabel moderating tergolong kuat sebagaimana kriteria Cohen (1988) dalam
Ghozali (2008:171).
B. Pembahasan
1. Pengaruh Kualitas Audit Internal terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal
Berdasarkan hasil perhitungan path coefficients dengan menggunakan aplikasi SmartPLS
yang ditunjukkan dalam Tabel 1, pengaruh kualitas audit internal (ξ1) terhadap efektivitas
SPI auditee (η) mempunyai koefisien regresi sebesar 0,276 dan signifikan. Hal ini
menunjukkan bahwa pengaruh konstruk kualitas audit internal (ξ1) terhadap konstruk
efektivitas SPI auditee (η) sebesar 0,276, sedangkan koefisien positif berarti bahwa
pengaruh konstruk kualitas audit internal (ξ1) terhadap konstruk efektivitas SPI auditee
(η) adalah searah. Dengan kata lain, apabila konstruk kualitas audit internal (ξ1)
dinaikkan sebesar 1 satuan, maka konstruk efektivitas SPI auditee (η) akan naiksebesar
0,276 satuan dengan catatan variabel ξ2 dan konstrukinteraksi antara ξ1*ξ2 konstan atau
tetap.
224
Innovative Governance
Tabel 1.
Path Coefficients (Mean, STDEV, T-Values)
Hubungan
Standar
Original Mean of
d
sample subsample
T-Statistic
deviatio
estimate
s
n
Kualitas Audit (ξ1) -> Efektivitas SPI (η)
0,276
0,245
0,075
3,679
Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) -> Efektivitas
SPI (η)
-0,019
-0,019
0,024
0,808
Interaksi antara ξ1* ξ2 -> Efektivitas SPI (η)
0,728
0,760
0,085
8,558
Sumber : Hasil output Smart-PLS (Results for inner weights)
Salah satu penyebab belum efektifnya sistem pengendalian internal pemerintah daerah
karena
belum
didukung
dengan
aktivitas
audit
internal
yang
berkualitas.Sebagaimanatelah dijelaskan bahwa nilai R-square sebesar 90,5 %, artinya
kualitas audit internal merupakan faktor utama yang dapat menjelaskan efektivitas sistem
pengendalian internal auditee. Dengan demikian, auditor dapat memberikan added value
kepada auditee melalui peningkatan sistem pengendalian internal dengan
penyelenggaraan audit internal yang berkualitas. Dalam rangka meningkatkan kualitas
audit internal, beberapa program dapat dilakukan, diantaranya seperti peningkatan
keandalan dan kebergunaan laporan audit, peningkatan keahlian dan kualitas personal
auditor,dan peningkatan efektivitas proses audit.
2. Efek Moderasi Efektivitas Tindaklanjut
a. Pengaruh Efektivitas Tindaklanjut terhadap Efektivitas SPI Auditee
Tabel 1 menunjukkan besarnya pengaruh efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap
efektivitas SPI auditee (η) tidak signifikan yang diketahui dari nilai koefisien regresi
yang bernilai -0,019serta nilai t-statistik sebesar 0,808 (lebih kecil daripada z-score
dengan taraf signifikansi 5 % atau sebesar 1,96). Hal tersebut menunjukkan bahwa
efektivitas tindaklanjut tidak berpengaruh secara langsung terhadap efektivitas SPI
auditee.Aktivitas tindaklanjut bukan merupakan aktivitas yang dapat berdiri sendiri
tanpa adanya proses yang mendahuluinya, namun merupakan aktivitas kelanjutan dari
proses audit untuk memastikan tindakan perbaikan temuan audit (Halim, 2004:311).
Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa aktivitas tindaklanjut harus dilakukan
setelah proses audit selesai dan pelaksanannya tergantung atau berdasar trigger dari
proses audit itu sendiri yaitu terbitnya laporan hasil audit internal.
b. Pengaruh Interaksi antara Kualitas Audit Internal danEfektivitas Tindaklanjut terhadap
Efektivitas SPI Auditee
Tabel 1 juga menunjukkan besarnya pengaruhkonstruk interaksi antara kualitas audit
internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) yang signifikan terhadap efektivitas
SPI auditee (η) dengan koefisien regresi sebesar 0,728. Adapun nilai koefisien positif
berarti bahwa adanya pengaruh yang searah antara interaksi kedua variabel tersebut
(ξ1*ξ2) terhadap efektivitas SPI auditee (η). Dengan kata lain, apabila konstruk
interaksi kualitas audit internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) dinaikkan
sebesar 1 satuan, maka konstruk efektivitas SPI auditee (η) akan naiksebesar 0,728
satuan dengan catatan variabel ξ1 konstan.
Innovative Governance
225
Penutup
A. Kesimpulan
Kualitas audit internal berpengaruh positif terhadap efektivitas SPI Satuan Kerja Perangkat
Daerah (SKPD) sebagai auditee. Efektivitas tindaklanjut tidak berpengaruh secara langsung
terhadap efektivitas SPI auditee. Interaksi antara kualitas audit dan efektivitas tindaklanjut
berpengaruh positif signifikan dengan koefisien regresi yang lebih besar terhadap efektivitas
SPI auditee. Pengaruhkualitas audit internal terhadap efektivitas sistem pengendalianinternal
diperkuat oleh efektivitas tindaklanjut dengan tingkat moderasi tinggi. Belum efektifnya
sistem pengendalian internal instansi/SKPD, diantaranya karena belum didukung dengan
kualitas audit internal yang memadai serta secara simultan aktivitas tindaklanjut hasil audit
internal yang diselenggarakan belum efektif.
B. Saran
Untuk meningkatkan efektivitas sistem pengendalian internal auditee (SKPD), tidak dapat
dilakukan sendiri oleh auditor internal. Dibutuhkan dukungan pihak lain khususnya kepala
daerah dan jajarannya. Saran yang diberikan untuk peningkatan efektivitas SPI adalah :(1)
Meningkatkan kualitas pengawasan Internal, dengan cara meningkatkan keahlian dan
kualitas personal auditor secara memadai, (2) Meningkatkan efektivitas proses audit serta
meningkatkan keandalan dan kebergunaan laporan Audit, (3) Meningkatkan efektivitas
tindaklanjut hasil audit, yang dapat dilakukan dengan meningkatkan peranan auditor dan
peranan auditee dalam aktivitas tindaklanjut tersebut.
C. Keterbatasan Penelitian
1. Walaupun penelitian ini menggunakan populasi dan bukan sampel, namun ukuran
populasitersebut relatif kecil, sehingga kurang kuat dalam memprediksi hubungan secara
struktural. Penelitian ini juga tidak diikuti dengan penelitian lebih lanjut untuk
menjelaskan temuan secara lebih mendalam;
2. Pengukuran dalam penelitian ini dihasilkan dari persepsi pribadi responden, sehingga
berpotensi menyebabkan responden mengukur kualitas audit dan peranan dalam
tindaklanjut yang diselenggarakannya sendiri lebih tinggi dari yang seharusnya (leniency
bias). Selain itu, pengukuran terhadap tim auditor diwakili seorang anggota tim secara
random, dimana hal tersebut belum tentu mewakili persepsi anggota tim auditor secara
keseluruhan/ kolektif.
Daftar Pustaka
Arens, Alvin & James K. Loebbecke. 1991. Auditing: an Integrated Approach (Fifth
Edition). Prentice -Hall International: USA.
Badan Pemeriksa Keuangan. 2009a. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter I tahun anggaran
2009.
Badan Pemeriksa Keuangan. 2009b. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter II tahun anggaran
2008.
Badan Pemeriksa Keuangan. 2010a. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter I tahun anggaran
2010.
226
Innovative Governance
Badan Pemeriksa Keuangan. 2010b. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter II tahun anggaran
2009.
Badan Pemeriksa Keuangan. 2011. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter II tahun anggaran
2010.
Bordnar, Goerge & William S. Hopwood. 2006. Sistem Informasi Akuntansi. Terjemahan
(Edisi 9). Andi : Yogyakarta.
Burr, John. 1997. Keys to a successful internal audit. Scholarly Journals Vol. 30 pp. 75-77.
Caplan, Dennis. 1999. Internal Controls and the Detection of Management Fraud.Journal of
Acconting Research Vol. 37 No. 1: USA
Chambers & Payne. 2008. Audit Quality and Accrual Reliability: Evidence from the Preand
Post-Sarbanes-Oxley
Periods.
Electronic
copy
available
at:
http://ssrn.com/abstrak=1124464.
Coram, Ferguson & Moroney. 2006. The Importance of Internal Audit in Fraud
Detection.Electronic
copy
available
at:http://aaahq.org/audit/midyear/07midyear/papers/Coram_TheImportanceOfInternal
Audit.pdf.
Dascalu, Doina Elena,et al. 2009. Internal Audit Quality – A key Element for Management
Decision.Electronic
copy
available
at:http://econpapers.repec.org/paper/rissphedp/2009_5f039.htm.
DeAngelo, Linda Elizabeth. 1981. Auditor Size And Audit Quality. Jurnal Of Accounting and
Economics Vol. 2 page 183-199 : North- Holland Publishing Company.
Dityatama. 2012. Pengaruh Kualitas Audit Internal terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian
Internal. Jurnal Ilmu Administrasi.(JIA), Vol. IX, No. 1, STIA LAN Bandung.
Domnisory & Vinatoru. 2008. Auditor Independence, Audit Committe Quality And Internal
Control Weakness. Annals of the University of Petroşani, Economics, Vol. 8(1), pp.
161-166.
Eaton, Brian D J.. 1995. Cessna's approach to internal quality audits. Institute of Industrial
Engineers-Publisher Vol. 27 pp. 5.
Elliott and Jacobson. 1998. Audit Independence Concepts. The CPA Journal Vol. 68 no12
page 30-34.
Faudziah, Haron & Jantan.2005. Internal auditing practices and internal control
system.Managerial Auditing Journal Vol. 20, page 844-866.
Ghozali, Imam . 2008. Structural Equation Modeling Metode Alternatif dengan Partial
Least Square. Badan Penerbit Universitas Diponegoro: Semarang.
Gramling & Vandervelde. 2006. Assessing Internal Audit Quality. Business And Economics-Accounting Vol 21, page 26-30,32-33.
Grosshans, Werner. 1994. How to Get Action on Audit Recommendations. The Journal of
Government Financial Management vol. 43 page. 17.
Halim, Abdul. 2004. Auditing 1(Edisi ke-3).UPP STIM YPKN : Yogyakarta.
J.P. Russel. 2000. The Quality Audit Handbook: Principles, Implementation, and Use.
Second Edition. American Society for Quality (ASQ) Quality Audit Division.
Keating, Gerald. 1995. The Art of the Follow-up. The Internal Auditor Vol. 52.page 59.
Kinsella, David. 2010. Assessing Your Internal Audit Function. Business And Economics—
Accounting vol. 42 page 10,12.
Knechel, M. Robert. 2009. Audit Lessons from the Economic Crisis: Rethinking Audit
Quality. Delivered in English in an abridged form on accepting the position
ofProfessor of Auditing at Maastricht University on Friday, 11 September 2009.
Innovative Governance
227
Kotler, Philip. 2002. Marketing Management. Millenium Edition. Prentice-Hall :USA.
Lin, Pizzini, Vargus, & Bardhan. 2010. The Role of the Internal Audit Function in the
Disclosure of Material Weaknesses.SSRN Working Paper Series . (Apr 2010).
Lu, Richardson & Salterio. 2009. Direct and Indirect Effects of Internal Control Weaknesses
on Accrual Quality: Evidence from a Unique Canadian Regulatory Setting . SSRN
Working Paper Series . (Apr 2009).
Manita, Riadh. 2009. The Quality of Audit Process : Proposal Of Scaling Measure. Rouen
Business
School
France.
Electronic
copy
available
at:
http://www.anpcont.com.br/site/docs/congressoIII/02/62.pdf
Miettinen, Johanna . 2007. Audit quality and the relationship between auditee’s agency
problems and financial information quality: Research proposal. Department of
Accounting and Finance University of Vaasa. Electronic copy available at:
http://www.tse.fi/FI/yksikot/laitoksetjaaineet/lt/Documents/tutorial07/Miettinen.pdf
Mulyadi. 2001. Sistem Akuntansi. Salemba Empat : Jakarta.
Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2005 tentang pengelolaan Keuangan Daerah.
Peraturan Pemerintah Nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Internal
Pemerintah.
Prawit, Smith & wood. 2009. Internal Audit Quality and Earning Management . The
Accounting Review Vol . 84, No. 4 pp. 1255-1280. American Accounting Association
(AAA).
Rae & Subramaniam .2008. Quality of Internal Control Procedures. Managerial Auditing
Journal Vol.23. Â2 page.104-124.
Rae, Ms Kirsten & John Sands. 2007.Risk Management, Ethical Environment, Internal Audit
Activity and Accounting Control Procedural Quality: A Structural Equation Model.
JAMAR Vol. 6,No. 1.
Ratliff, Wallace, Sumners, McFarland, and Loebbecke.1996. Internal Auditing : Principle
and Techniques (Second Edition). The Institute of Internal Auditors : Altamonte
SpringsFlorida.
Russell, J P & Regel, Terry. 1996. After the Quality Audit: Closing the Loop on the Audit
Process . American Society for Quality vol. 29. Page. 65.
Stace, Roger. 1994. TQM and the Role ofInternal Audit. Business And Economics—
Accounting Volume 64 page 26.
Stearn & Impey.1990. Manual of Internal Audit Practice. Cambridge : London.
Sugiyono.2009.Metode Penelitian Bisnis.Alfabeta:Bandung.
Susanto, Azhar. 2008. Sistem Informasi Akuntansi. Edisi Perdana. Lingga Jaya : Bandung.
The Institute of Chartered Accountants in Australia. 2009. The Benefit of Audit: A Guide to
Audit Quality. First Edition. Sydney, New South Wales. Electronic copy available at:
http://www.charteredaccountants.com.au/~/media/Files/Students/Educators/The%20be
nefit%20of%20audit%20-%20a%20guide%20to%20audit%20quality.ashx
Tilley, Owain. 1999. Internal Audit: How Does it Measure Up?.Business And Economics—
Accounting Vol. 69 page. 34-36.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemeritahan Daerah.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan
antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
228
Innovative Governance
Telaah Implementasi Undang-Undang Keterbukaan Informasi
Publik Sebagai Wujud Penerapan Prinsip Good Governance
Eko Sakapurnama, Lina Miftahul Jannah,
Muh Azis Muslim, Nurul Safitri
Abstrak:Indonesia government pursue to established freedom of information for their
civilisation in order to enhance good governance in the public sector by implementing the
Disclosure of Public Information Act number 14 year 2008 popularly known as UU KIP.
This study is aimed to describe and draw the factors that affected the implementation of UU
KIP in the Surakarta City and Lombok Barat Municipality. This research uses mixed method
both quantitative through survey and qualitative through in-depth interview and focus group
discussion. The research concluded that there are numerous factor whis affected the
implementation of UU KIP such as; political will both from central government and local
leader, aparatur readiness, the lack of the UU KIP itself, minimum budget, infrastructure
and the culture of the society. UU KIP also perceived as the Act that regulate thepublic
information and bring enhancement in implementing good governance for the public
institution. It believes that the local government will be more accountable, transparent and
increase public participation.
Kata Kunci:Good Governance, Public Information
Pendahuluan
Cita-cita reformasidengan diterapkannyaGood Governance, serta semakin tingginya
kebutuhan akan informasi, terutama yang terkait dengan pelayanan publik mendorong
Pemerintah Indonesia untuk mengeluarkan Undang-Undang (UU) No. 14 tahun 2008 tentang
Keterbukaan Informasi Publik yang lebih dikenal dengan UU KIP.
Pada dasarnya, UU KIP yang diberlakukan sejak 1 Mei 2008mempunyai tiga sumbu
utama yaitu transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas publik. Ketiga sumbu utama tersebut
telah secara komprehensif mengatur kewajiban badan/pejabat publik untuk memberikan
akses informasi yang terbuka dan efisien kepada publik. Badan-badan publik diwajibkan
untuk semakin transparan dan informasi harus dibuka sebesar-besarnya dengan pengecualian
hal-hal yang menyangkut keamanan negara, hak privat, dan yang diatur oleh UU
(Dewangga, 2010).
Upaya pemerintah untuk mendorong implementasi UU KIP ditempuh dengan
membentuk unit khusus yaitu Komisi Informasi Publik.Selain itu, Pemerintah melalui
Kementerian Komunikasi dan Informatika (Kemenkominfo) telah melakukan sejumlah
kegiatan di beberapa daerah terkait sosialisasi UU KIP (Firman dan Chandrataruna, 2010).
Hal tersebut dimaksudkan agar pemerintah daerah terdorong untuk membentuk Komisi
Innovative Governance
229
Informasi sebagai bentuk implementasi UU No. 14 Tahun 2008 serta sebagai usaha
pencapaian Good Local Governance yang akan bermanfaat bagi masyarakatnya. Tujuan dari
pelaksanaan sosialisasi tersebutagar pemda dapat mempersiapkan hal-hal yang dibutuhkan
dalam usaha membuka informasi kepada masyarakat sekaligus mempersiapkan pembentukan
Komisi Informasi di daerahnya. Sejumlah pemerintah daerah cukup serius dengan
membentuk Komisi Informasi Daerah, yaitu Provinsi Gorontalo, Jawa Tengah, Jawa Barat,
Jawa Timur, Banten, Kepulauan Riau, Sulawesi Selatan, Sumatera Selatan, Lampung, dan Di
Yogyakarta. (Komisi Informasi Pusat, 2011)
Jauh sebelum UU KIP ini diberlakukan, setiap daerah sudah berupaya melakukan
penjaminan akses atas informasi publik melalui peraturan daerah masing-masing. Penelitian
Koalisi Kebebasan Memperoleh Informasi mencatat hingga 2006 tercatat ada 19 daerah yang
sudah memiliki peraturan tentang hak atas informasi publik, yaitu Kabupaten Tanah Datar,
Solok, Lebak, Bandung, Majalengka, Kebumen, Magelang, Bantul, Ngawi, Lamongan,
Boalemo, Bolaang Mongondow, Gowa, Takalar, Bulukumba, Kota Kendari, Propinsi
Kalimantan Barat, dan Kota Manado.(Toby Mendel, 2008: 2).
Dalam kenyataannya, pelaksanaan UU KIP ini banyak permasalahan.Media Link
Nomor 03 /I/Desember 2010 misalnya mencatat bahwa warga miskin harus mengeluarkan
biaya yang tidak sedikit untuk memperoleh pelayanan kesehatan yang seharusnya gratis
melalui program Jamkesmas atau Jamkesda karena ketidaktahuan masyarakat atas program
tersebut dan lembaga yang berwenang pun tidak memberitahu masyarakat tentang program
tersebut. Gugatan Indonesia Corruption Watch (ICW) atas ketertutupan informasi dana
Bantuan Operasional Sekolah(BOS) di lima Sekolah Menengah Pertama (SMP) di DKI
Jakarta adalah contoh lain bahwa UU KIP tidak berjalan mulus. Gugatan ini terjadi karena
beberapa SMP dan Dinas Pendidikan DKI Jakarta tidak mau memberikan informasi terkait
penggunaan dana BOS dengan alasan dokumen-dokumen penggunaan dana BOS bersifat
rahasia. Sengketa atas permintaan informasi publik oleh ICW kepada SMP-Dinas Pendidikan
DKI Jakarta harus dimediasi oleh Komisi Informasi Pusat (KIP) dan hasil dalam sidang
ajudikasi pada 15 November 2010 adalah KIP memenangkan gugatan ICW. Keputusan ini
tidak menyelesaikan masalah karena instansi yang disengketakan tidak mematuhi keputusan
KIP melainkan akan melakukan uji banding ke jalur lain. Seharusnya, jika mematuhi UU
KIP, keputusan KIP harus dipatuhi oleh setiap badan publik.
Oleh karena itu, tidak mengherankan jika UU KIP begitu diharapkan banyak pihak
karena selain keterbukaan informasi publik merupakan sarana dalam mengoptimalkan
pengawasan publik terhadap penyelenggaraaan negara dan badan publik lainnya,
keterbukaan informasi publik juga merupakan salah satu ciri negara demokratis yang
menjunjung tinggi kedaulatan rakyat untuk mewujudkan penyelenggaraan negara yang baik
(good governance). UU ini juga memberikan jaminan kepada semua orang untuk
memperoleh infomasi tanpa diskriminasi.
Penelitian terkait dengan keterbukaan informasi masih belum banyak dilakukan
sehingga membuat peneliti tertarik untuk mengkajibagaimana implementasi UU KIP di Kota
Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat sertafaktor-faktor apa yang menghambat
implementasi UU KIP dan kaitan implementasi UU KIP dengan prinsip-prinsip good
governance.
230
Innovative Governance
Untuk menganalisis permasalahan ini, ada dua teori yang terkait, yaitu implementasi
kebijakan publik, good governance, dan informasi publik. Implementasi atau pelaksanaan
kebijakan dapat dikatakan sebagai tahap yang penting, bahkan paling penting, karena
kebijakan akan sekedar berupa rencana yang tersimpan dalam arsip apabila kebijakan
tersebut tidak diimplementasikan. Pada intinya, implementasi kebijakan dapat dipandang
sebagai suatu proses melaksanakan keputusan kebijakan.
Menurut Van Meter dan Van Horn(Wahab, 2002:65), implementasi kebijakan
didefinisikan sebagai “Tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu atau
pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada
tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakanaan”.
Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas merupakan alat administrasi
hukum dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang bekerja bersama-sama
untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan (Winarno,
2002:101).Dalam proses implementasi atau pelaksanaan kebijakan, kemungkinan akan selalu
terbuka terjadinya perbedaan antara apa yang diharapkan atau yang sudah direncanakan oleh
para pembuat kebijakan dengan apa yang senyatanya dicapai (sebagai hasil atau prestasi dari
pelaksanaan kebijakan tadi). Hal inilah yang kemudian disebut dengan implementation gap
atau kesenjangan.Pada batas tertentu kesenjangan ini masih dapat dibiarkan, sekalipun dalam
monitoring harus diidentifikasi untuk segera diperbaiki apalagi jika kesenjangan yang terjadi
lebih besar dari batas toleransi maka harus segera diperbaiki.
Implementation gap dapat terjadi antara lain karena, pertama tidak melaksanakan atau
dilaksanakan tidak sebagaimana mestinya (non implementation). Kedua, karena tidak
berhasil atau mengalami kegagalan dalam proses (unsuccesful implementation). Ketiga,
pelaksanaan dilakukan sesuai dengan ketentuan yang ada, tetapi dalam prosesnya terjadi
hambatan yang tidak dapat diatasi (Abidin, 2004: 207).
Mazmanian dan Sabatier telah merumuskan proses implementasi kebijakan negara
ini dengan lebih rinci yaitu (Wahab, 2002:68) :
“Implementation is the carrying out of a basic policy decision, usually
incorporated in a statute but which can also take the form of important
executive orders or court decisions. Ideally, that decision identifies the
problem(s) to be addressed, stipulates the objective(s) to be pursued, and, in a
variety of ways, “structures” the implementation process. The process normally
runs through a number of stages beginning with passage of basic statute,
followed by the policy outputs (decisions) of the implementing agencies, the
compliance of target groups with those decisions, the actual impacts ---both
intended and unintendend--- of those outputs, the perceived impacts of agency
decisions, and, finally, important revisions (or attempted revisions) in the basic
statute”
Elson (2006) mengklasifikasikan faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi
kebijakan dari model Mazmanian dan Sabatier yaitu(1) variabel material, (2) variabel
struktural, dan (3) variabel kontekstual. Lain hal dengan Subarsono (2009) yang
mengklasifikasikan variabel-variabel tersebut menjadi (1) karakteristik masalah, (2)
karakteristik kebijakan/undang-undang, dan (3) variabel lingkungan seperti tergambar
sebagai berikut:
Innovative Governance
231
Gambar 1.
Model Implementasi Kebijakan Publik
Sumber : Elson (2006), Subarsono (2009)
Asian Development Bank (1995) menjelaskan bahwa Governance (kepemerintahan)
diartikan sebagai penyelenggaraan kepemerintahan dengan mengartikulasikan akuntabilitas,
partisipasi, transparansi dan prediksibilitas (dapat diperkirakan dengan jelas). Menurut
UNDP dalam Grindle (1997:3), good governance dapat diartikan sebagai ...good governance
among other things, participatory, transparent and accountable. It is also objective and
equitable and it promotes the rule of law. Good governance ensures that political, social and
economic priorities are based on broad consensus able are heard in decision making over
the allocation of development resources.
Konsep good governance dalam penyelanggaraan pemerintahan suatu negara
merupakan solusi dalam upaya mensejahterakan masyarakat. Menurut Bintoro
Tjokroamidjojo (2000:27) ada lima unsur utama Good Governance yaitu:a) Akuntabilitas
(accountability), tanggung jawab dan tanggung gugat dari pengurusan governance,
akuntabilitas politik, keuangan dan hukum, b) Transparansi (transparancy), perumusan
kebijakan politik, tender dan lain-lain dilakukan secara transparan, c) Keterbukaan
(openness), pemberian informasi, adanya open freesuggestion dan critic (partisipasi)
keterbukaan ekonomi dan politik. d) Aturan hukum (rule of law), jaminan kepastian hukum
dan rasa keadilan masyarakat terhadap setiap kebijakan publik yang ditempuh juga dalam
social economic transaction. Conflict resolution berdasarkan hukum yang bebas dan
kinerjanya yang terhormat (an independent judiciary). Dasar-dasar dan institusi hukum yang
232
Innovative Governance
baik sebagai infrastruktur good governance. e) Jaminan fairness level playing field
(perlakuan adil).
Pada hakikatnya hak untuk memperoleh informasi adalah hak yang dimiliki
masyarakat untuk memperoleh atau mengakses informasi yang dikelola oleh negara Assegaf
dan Khatarina (2005) menjelaskan bahwa suatu informasi dikatakan sebagai informasi
publik adalah informasi yang dikelola oleh negara -selain informasi mengenai pribadi
seseorang atau badan hukum privat- bukanlah milik negara, namun milik masyarakat.UU
KIP menyatakan bahwainformasi publik diartikan sebagaiinformasi yang dihasilkan,
disimpan, dikelola, dikirim, dan/ atau diterima oleh suatu Badan Publik yang berkaitan
dengan penyelenggara dan penyelenggaraan negara dan/ atau penyelenggara dan
penyelenggaraan Badan Publik lainnya yang sesuai dengan Undang-Undang ini serta
informasi lain yang berkaitan dengan kepentingan publik.
Metode Penelitian
Penelitian ini merupakan penelitian deskriptif yang bertujuan untuk menggambarkan faktorfaktor yang mempengaruhi dalam implementasi UU KIP di pemerintah daerah khususnya di
Kota Surakarta, yaitu pemerintah daerah yang telah menetapkan Pejabat Pengelola Informasi
Daerah (PPID)dan Kabupaten Lombok Barat yang belum menetapkan PPID. Teknik
pengumpulan data yang digunakan yaitu mixed method, yaitu studi kepustakaan, survey,
diskusi kelompok terfokus (focused group discussion/FGD), dan wawancara mendalam (indepth interview)(Neuman, 2006). Peneliti menggunakan teknik purposive sampling dengan
cara memilih narasumber yang memiliki pengetahuan dan berkaitan dengan penerapan UU
KIP di masing-masing lokasi penelitian. Penyebaran kuesioner ditujukan kepada petugas
yang bertugas dibidang kehumasan pada masing-masing unit SKPD di 2 lokasi penelitian
tersebut.Selanjutnya uji beda dilakukan dengan uji Mann-Whitney.
Hasil Penelitian
Hasil pengolahan data dari total N=46, dari kuesioner di Kota Surakarta dan Kabupaten
Lombok Barat menjelaskan bahwa terdapat perbedaan yang signifikan antara responden di
Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat terkait Pengetahuan dan Pemahaman
Responden Terhadap Informasi Publik.Meski pemerintah melalui Kementerian Kominfo
sudah melakukan sosialisasi di seluruh provinsi di Indonesia, tidak seluruh pihak mengetahui
tentang UU KIP.Ironisnya, mereka yang tidak mengetahui adalah pegawai pemerintah atau
LSM yang notabenenya merupakan pegawai badan publik, yang seharusnya aktif dalam
mendukung UU KIP demi transparansi publik.Kondisi tersebut tertera pada gambar di bawah
ini.
Gambar 2.
Pengetahuan Responden tentang UU KIP (n=46)
Ya
4
22
Surakarta
Tidak
9
11
Lombok
Barat
Test Statistics a
Mann-Whitney U
Wilcoxon W
Z
Asymp. Sig. (2-tailed)
Pengetahuan tentang UU KIP
183.000
534.000
-2.187
.029
a. Grouping Variable: Daerah
Sumber: Data Primer RUUI KIP, 2011
Innovative Governance
233
Pegawai badan publik di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat ternyata tidak
seluruhnya mengetahui UU KIP. Tingkat ketidaktahuan tertinggi terjadi di Kabupaten
Lombok Barat dibandingkan Kota Surakarta, yaitu dari 20 pegawai badan publik di
Kabupaten Lombok Barat, 9 pegawai tidak mengetahui akan keberadaan UU KIP.
Terlepas dari ironisme di atas, responden yang mengetahui keberadaan UU KIP masih
lebih banyak dibandingkan yang tidak mengetahui, yaitu di Kota Surakarta 22 responden
mengetahui keberadaan UU KIP dan di Kabupaten Lombok Barat terdapat 9 responden yang
juga mengetahui keberadaan UU KIP. Mereka yang mengetahui dapat menyebutkan dengan
benar bahwa UU KIP tertuang dalam UU No. 14 Tahun 2008, meskipun ada 7 responden
yang tidak tahu.
Hasil uji perbedaan menunjukkan bahwa nilai signifikansi sebesar 0,029 yang berarti
lebih kecil dari nilai alpha sebesar 0,05. Dari data tersebut dapat disimpulkan bahwa ada
perbedaan antara pengetahuan yang dimiliki responden tentang Undang-Undang
Keterbukaan Informasi Publik di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat.
“pemerintah Surakarta ini merupakan salah satu kota memang yang cepat
dalam merespon keberadaan Undang-Undang KIP ini. Tahun 2010 sejak
Undang-Undang inidiberlakukan yaitu pada tanggal 30 april tahun 2010 kami
telah melakukan sosialisasiyang dibantu oleh kementerian Kominfo baik
kepada SKPD maupun kepada bagian publik yang diluar pemerintah Surakarta
ini maupun kepada masyarakat.” (Wawancara dengan anggota Desk PPID pada
21 Juli 2011)
Ini berbeda 180 derajat dengan pernyataan yang diberikan oleh para pegawai di
Kabupaten Lombok Barat dengan perwakilan Dinas Komunikasi Informatika dan
Perhubungan yang menyatakan bahwa“secara pribadi saya baru dengar namanya KIP”
Ketidaktahuan tentang hukum atau perundang-undangan dianggap salah. Setelah
diundangkan dalam Lembaran Negara dan Berita Negara atauBerita Daerah (untuk peraturan
daerah), maka semua warga negara tanpa kecuali dianggap sudah tahu. (Abdul Gani
Abdullah, Jurnal Legislasi Indonesia, Volume 1 Nomor 2, September 2004: 10).Dalam
hukum kondisi ini disebut sebagai fiksi hukum yang mengandung arti semua orang dianggap
tahu hukum. Seseorang tidak bisa berdalih tidak mengetahui undang-undang, karena
ketidaktahuan atas suatu hukum tidak bisa dimaafkan (ignorante juris non excusant) dan
bahkan ketidaktahuan atas peraturan dianggap sebagai suatu kesalahan besar (ignorante legis
est lata culpa) (www.hukumonline.com, 10 Mei 2011) .
Oleh karena itu, tidak boleh terjadi mengatasnamakan ketidaktahuan karena masalah
letak daerah yang jauh dari Jakarta, seperti excuse salah seorang informan berikut.
“Ya, ini kan Lombok. Beda dengan Jakarta. Ketika dinyatakan bahwa jadi
pejabat itu juga masih belum terlalu peka, iya belum berani menerima
sepenuhnya undang – undang itu, kankalau di Jakarta sudah karena ada
undang – undang seperti itu merekasudah lebih terbuka gitu
open.”(Wawancara dengan Wartawan Fajar Bali, 20 Oktober 2011).
Hal yang paling mendasar ini yaitu pengetahuan tentang apa itu informasi publik
seperti dijelaskan dalam gambar 3.
234
Innovative Governance
Gambar 3.
Pengetahuan Responden tentang Informasi Publik (n=46)
Tidak
Ya
Test Statistics
30
20
10
1
25
7
13
0
Surakarta
Lombok Barat
Mann-Whitney U
Wilcoxon W
Z
Asymp. Sig. (2-tailed)
a
Pengetahuan
tentang informasi
Publik
179.000
530.000
-2.733
.006
a. Grouping Variable: Daerah
Sumber: Data primer RUUI KIP, 2011
Sebagian besar responden di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat
mengetahui tentang definisi informasi publik, yaitu sebanyak 38 responden, dan hanya 8
orang yang tidak mengetahui tentang informasi publik. Responden yang tidak mengetahui
informasi publik merupakan responden yang juga tidak mengetahui UU KIP. Namun
demikian, tidak seluruhnya merupakan responden yang tidak mengetahui UU KIP karena
ada 4 responden yang mengetahui tentang UU KIP namun tidak mengetahui definisi tentang
informasi publik.
Responden yang mengetahui tentang informasi publik memiliki pemahaman yang
beragam tentang apa itu informasi publik. Ada yang mengatakan bahwa informasi publik
merupakan informasi yang dapat diakses oleh masyarakat, informasi yang dihasilkan,
disimpan,dikelola, dikirim, dan atau diterima oleh suatu badan publik yang berkaitan dengan
negara, hingga informasi melalui media massa. Jawaban responden yang beragam mengenai
apa itu informasi publik menunjukkan bahwa mereka ingin memahami informasi publik
secara sederhana yaitu informasi yang berhak diakses oleh masyarakat.
Dari hasil uji perbedaan antara pengetahuan tentang informasi publik di Kota
Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat diperoleh nilai signifikansi sebesar 0,006 yang
berarti lebih kecil dari nilai alpha 0,05. Hal ini menunjukkan bahwa memang ada perbedaan
antara pengetahuan responden tentang informasi publik di Kota Surakarta dengan di
Kabupaten Lombok Barat.
Hasil penelitian juga menunjukkan bahwa dilihat dari opini yang diberikan oleh
responden tentang informasi publik, sebagian besar dikategorikan sudah tepat Lihat pada
gambar 4.
Permintaan Informasi Kepada BadanPublikdari hasil kuesioner di Kota Surakarta dan
Kabupaten Lombok Barat. Di Kota Surakarta, 16 responden (61,5%) menjawab bahwa tidak
semua informasi publik yang dapat dipenuhi, 8 responden yang menjawab semua informasi
publik dapat terpenuhi, dan 2 responden tidak menjawab. Adapun alasan mengapa informasi
publik tersebut tidak dapat dipenuhi oleh badan publik antara lain adalah karena adanya
dokumen yang harus dirahasiakan dan ada informasi yang dikecualikan.Kabupaten Lombok
Barat juga memperlihatkan hal yang sama, dimana dari 20 responden, 8 responden
menjawab tidak semua informasi publik dapat dipenuhi, 6 responden menjawab bahwa
badan publik dapat memenuhi semua permintaan informasi publik dan 6 responden sisanya
Innovative Governance
235
tidak menjawab. Adapun alasan tidak dapat terpenuhinya semua permintaan informasi publik
di Kabupaten Lombok Barat adalah karena lembaga belum memiliki informasi tersebut dan
ketiadaan PPID.
Gambar 4.
Pendapat Responden tentang Informasi Publik (n=46)
30
25
26
20
18
15
10
5
2
0
Surakarta
Tepat
0
Lombok Barat
Tidak Tepat
Sumber: Data primer RUUI KIP, 2011
Dalam UU KIP Pasal 13 ayat 1 disebutkan bahwa untuk dapat mewujudkan pelayanan
cepat, tepat dan sederhana setiap badan publik menunjuk Pejabat Pengelola Informasi dan
Dokumentasi (point a) dan membuat dan mengembangkan sistem penyediaan layanan
informasi secara cepat, mudah, dan wajar sesuai dengan petunjuk teknis standar layanan
Informasi Publik yang berlaku secara nasional (point b). Pejabat Pengelola Informasi dan
Dokumentasi sendiri adalah pejabat yang bertanggung jawab di bidang penyimpanan,
pendokumentasian, penyediaan, dan/atau pelayanan informasi di badan publik. Dengan
demikian, jelas terlihat bahwa keberadaan Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi
merupakan hal yang penting dalam implementasi UU tersebut. Akan tetapi, tidak setiap
daerah ternyata telah memiliki Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi.
Di Surakarta, 19 responden (73,1%) menjawab bahwa di daerah mereka memang telah
memiliki PPID danempat responden (15,4%) lainnya menjawab belum memiliki PPID dan
tiga responden (11,5%) tidak menjawab. Namun ketika responden diminta untuk menjawab
siapa yang menjadi pejabat PPID di daerahnya, mayoritas responden menjawab tidak tahu
ataupun tidak menjawab, dan adapula responden yang mengatakan bahwa pejabat yang
menjadi PPID di Surakarta sebagian besar dijabat oleh Sekretaris Dinas atau Kepala Bagian
Sekretariat. Berdasarkan hasil pantauan di lapangan dan focus group discussion, diketahui
bahwa Pemerintah Kota Surakarta sejak tahun 2011 telah menunjuk PPID tingkat kota yaang
dijabat oleh Kepala Dinas Komunikasi dan Informasi dan PPID pembantu yang ada di setiap
SKPD. Hal tersebut diperkuat dari hasil FGD sebagai berikut.
“Kemudian akhir tahun 2010 sebetulnya ada lagikegiatan yang kedua.
Kemudian tahun 2011 pembentukan PPID walaupun sebetulnya PPID itu sudah
eee… apa namanya…diajukan kepada Walikota padatahun 2010 namun
dengan berbagai pertimbangan akhirnya awal tahun 2011 itu PPIDtingkat kota
yaitu DISKOMINFOkemudian PPID Pembantu yang ada di SKPD-SKPD itu
sudah dibentuk dengan ditandatanganinya surat keputusan Walikota.”(FGD di
Kota Surakarta, 22 Juli 2011).
236
Innovative Governance
Sementara itu di Kabupaten Lombok Barat, terdapat perbedaan yang sangat nyata
dengan Surakarta, dimana responden di Kabupaten Lombok Barat 15 responden (75%)
menjawab bahwa di daerahnya belum memiliki PPID, empat responden (20%) menjawab
sudah ada PPID di daerahnya, dan satu responden(5%) tidak menjawab. Dari empat
responden yang menjawab bahwa daerahnya sudah memiliki PPID, menjelaskan bahwa yang
menjadi pejabat PPID di daerahnya adalah dari Divisi Publikasi dan Dokumentasi. Berikut
ini adalah grafik mengenai Institusi yang telah Menetapkan PPID di daerah.Hasil tersebut
wajar muncul karena Pemerintah Kabupaten Lombok Barat sampai dengan saat ini memang
belum menunjuk PPID-nya. Alasan tidak ditunjuknya PPID antara lain karena Pemkab
menunggu terbentuknya PPID dan KID tingkat Provinsi. Pemahaman sebagian pejabat
Pemkab yang menjadi peserta FGD menunjukkan bahwa penetapan PPID tingkat Kabupaten
menunggu penetapan PPID di tingkat Provinsi terlebih dahulu. Selain itu, alasan belum
ditunjuknya PPID juga terhambat masalah anggaran untuk operasional pelaksanaan jabatan
baru tersebut. Kepala Diskominfo menyebutkan bahwa rencana penunjukan PPID beserta
anggarannya sudah diusulkan ke Bupati, namun sejauh ini belum ada respon.
Hasil monitoring implementasi UU KIP yang dilakukan Komisi Informasi Pusat
selama 2010 menunjukkan bahwa struktur PPID yang dibentuk bervariasi.Ada badan publik
yang menetapkannya dengan struktur PPID utama atau PPID kepala dan PPID pembantu
atau PPID pelaksana.Dalam pola demikian, PPID ada yang melekat pada pejabat eselon 1
(sekjen), dan ada pula yang menempatkannya pada pejabat eselon 2.Keduanya dibantu oleh
PPID pembantu atau pelaksana yang ada di satuan kerja lainnya.(Laporan Tahunan Komisi
Informasi Pusat 2010: 23) Kota Surakarta sendiri telah memiliki PPID sesuai dengan
Peraturan Walikota Nomor 042.05/01-B/1/2011 tentang Penunjukan Pejabat Pengelola
Informasi dan Dokumentasi Pemerintah Kota Surakarta.Dalam peraturan ini ditunjuk Kepala
Dinas Komunikasi dan Informatika Kota Surakarta sebagai PPID Kota Surakarta dan 93
PPID Pembantu.
Salah satu prinsip pengelolaan pemberian informasi publik adalah cepat, sehingga
diharapkan badan publik dapat memenuhi pemberian informasi publik yang diminta oleh
pemohon informasi publik dalam jangka waktu yang singkat dan tidak lama, seperti yang
disebutkan dalam UU KIPPasal 2 bahwa setiap informasi publik harus dapat diperoleh setiap
pemohon informasi publik dengan cepat dan tepat waktu, biaya ringan dan cara sederhana.
Pasal 12 juga menyebutkan bahwa setiap tahun Badan Publik wajib mengumumkan layanan
informasi yang salah satunya meliputi waktu yang diperlukan oleh Badan Publik dalam
memenuhi setiap permintaan informasi.
Didalam UU KIP Pasal 21 disebutkan bahwa mekanisme untuk memperoleh informasi
publik didasarkan pada prinsip cepat, tepat waktu dan biaya ringan. Dengan demikian
memang tidak ada keharusan bagi instansi publik untuk membebaskan biaya untuk
memperoleh informasi publik, instansi publik diperbolehkan untuk menarik biaya dalam
memberikan informasi publik kepada masyarakat maupun pihak-pihak yang berkepentingan,
namun tidak boleh memberatkan pemohon informasi publik. Akan tetapi, meskipun UU KIP
memperbolehkan adanya pungutan biaya untuk pemberian informasi publik, daerah rupanya
telah memilih untuk membebaskan pemberian layanan informasi publik dari segala jenis
biaya.
Innovative Governance
237
Hasil kuesioner juga menunjukkan hal yang sama, karena mayoritas responden, baik
di Kota Surakarta maupun Kabupaten Lombok Barat memiliki rata-rata waktu yang
dibutuhkan untuk memenuhi informasi publik antara 1 hingga 3 hari kerja.
Tabel 1.
Rata-rata Waktu untuk Memenuhi Informasi Publik(n=46)
Daerah
Kota Surakarta
Kab. Lombok Barat
Total
Rata-rata Waktu
1-3
4 -7
25 96,2%)
1 (3,8%)
17 (85%)
3 (5%)
42 91,3%)
4 (8,7%)
Total
26 (100%)
20 (100%)
46 (100%)
Sumber: Data primer RUUI KIP, 2011
Cara untuk mengetahui apakah badan publik, dalam hal ini pemerintah daerah, sudah
menerapkan UU KIP dengan baik dan benar dilakukan uji akses dengan cara mengajukan
permohonan data/informasi ke sejumlah instansi pemerintah daerah. Di Kota Surakarta
misalnya, LSM Pattiro melakukan uji akses ke sejumlah instansi pemerintah dengan
mengajukan permohonan data secara tertulis. Pengujian ini dilakukan pada tahun 2010
terhadap beberapa instansi seperti Dinas Pendidikan, Dinas Kesehatan, Dinas Pekerjaan
Umum, Dinas Pendapatan Daerah, dan DPRD. Hasilnya tampak pada tabel berikut ini.
Tabel 2.
Hasil Uji Akses di Kota Surakarta Tahun 2010
No
1
Badan Publik
Dinas Pendidikan
2
Dinas Kesehatan
3
Dinas Pendapatan dan
Pengelolaan Keuangan
Bappeda
DPRD
Pekerjaan Umum
4
5
6
Data yang Dimoho
RKA, DPA, Resntra,
Profil Pendidikan
DPA
Hasil
Tidak dikabulkan
RKA dan DPA
Dikabulkan, namun angka
dirahasiakan
Dikabulkan
Tidak disebutkan
Tidak disebutkan
Tidak disebutkan
Dikabulkan
Dikabulkan
Dikabulkan
Sumber: LSM Pattiro, diolah kembali
Hasil penelitian di dua daerah, secara umum menunjukkan bahwa baik di Kota
Surakarta maupun di Kabupaten Lombok Barat, pelaksanaan prinsip transparansi dalam
pemberian informasi publik masih cukup rendah. Kurangnya sosialisasi kebijakan dan
ketidakjelasan mekanisme dalam mengakses data, menjadi indikator rendahnya transparansi
di kedua daerah. Upaya sosialisasi UU KIP di Kota Surakarta dilakukan oleh Diskominfo
melalui berbagai media, seperti radio, media massa, dan TV lokal. Berbeda dengan Kota
Surakarta, Pemerintah Kabupaten Lombok Barat mengakui bahwa mereka belum melakukan
sosialisasi UU KIP. Bahkan, sebagian besar pegawai pemerintah belum mengetahui adanya
UU tersebut.
Meskipun Kota Surakarta sudah memiliki PPID, sebagian besar narasumber di luar
pemerintah menyatakan bahwa pejabat yang bersangkutan belum memiliki peran yang
signifikan sebagai pintu masuk untuk mengakses data yang dibutuhkan. Bahkan untuk media
massa sekalipun, kesulitan tersebut juga dirasakan.
Hasil penelitian di dua daerah menunjukkan bahwa tingkat partisipasi di Kota
Surakarta relatif lebih tinggi dibandingkan dengan partisipasi di Kabupaten Lombok Barat.
238
Innovative Governance
Partisipasi masyarakat Kota Surakarta terlihat dari adanya berbagai seminar tentang UU KIP
yang diselenggarakan oleh media massa setempat. Selain melalui seminar, partisipasi juga
dilakukan oleh jurnalis di Kota Surakarta dengan mengikuti lomba implementasi UU KIP
yang diselenggarakan oleh Asosiasi Jurnalis Indonesia (AJI).
Dari aspek akuntabilitas, implementasi UU KIP di Kota Surakarta masih cukup
rendah. Adanya PPID di Kota Surakarta dinilai belum berpengaruh secara signifikan
terhadap akuntabilitas kinerja pemerintah, baik yang berupa laporan kegiatan, laporan
keuangan, maupun bentuk lainnya. Secara umum, pemerintah Kota Surakarta sudah
melakukan pelaporan kinerja secara rutin, namun kualitas laporan yang disajikan masih sama
dengan sebelum adanya UU tersebut. Terutama untuk laporan keuangan, tidak ada paparan
anggaran untuk masing-masing program kerja yang sudah dilakukan, padahal masyarakat
membutuhkan data tersebut.
Implementasi UU KIP di Kabupaten Lombok Barat belum memenuhi aspek
akuntabilitas sesuai dengan aturan yang telah ditetapkan. Sebagai contoh dalam Pasal 9 ayat
(1) yang menyebutkan bahwa “Setiap Badan Publik wajib mengumumkan informasi publik
secara berkala” dan dalam ayat (2) poin c disebutkan bahwa informasi publik meliputi
informasi mengenai laporan keuangan. Aturan ini dalam praktiknya tidak
diimplementasikan, justru sebagian pegawai masih menganggap bahwa laporan keuangan
adalah informasi tertutup.
Tabel 3.
Perbandingan Penerapan Good Governance dalam Implementasi UU KIP
Prinsip Good Governance
Transparansi
Partisipasi
Akuntabilitas
Kota Surakarta
Baik
Baik
Buruk
Kab. Lombok Barat
Buruk
Buruk
Buruk
Sumber: Hasil Pengolahan Data (2011)
Ada beberapa kelemahan mendasar yang akhirnya menjadi tantangan dalam
pelaksanaan UU KIP yaitu: Pertama, UU KIP tidak menyebutkan secara tegas definisi badan
publik yang wajib menyediakan akses informasi bagi publik. UU KIP terlalu menekankan
pada makna publik dalam pengertian pemerintah (termasuk BUMN dan BUMD)
dibandingkan dengan nonpemerintah.Kedua, UU KIP tidak taat asas dalam hal ini terkait
dengan asas Maximum Access Limited Exemption (MALE). Prinsip MALE mensyaratkan dua
hal: pemberlakuan pengecualian informasi (yang dapat ditutup aksesnya) atau istilah
teknisnya adalah exemption harus didasarkan pada asas kehati-hatian dengan menggunakan
metode uji konsekuensi (consequential harm test) dan uji menimbang kepentingan publik
(balancing public interest) danpemberlakuan status kerahasiaan terhadap informasi memiliki
batas waktu (tidak untuk selamanya/permanen) (KoranTempo, 25 Oktober 2007).
Ketiga, UU KIP mewajibkan peminta informasi untuk memberikan alasan dalam
permohonannya. Hal ini dianggap bertentangan dengan prinsip keterbukaan informasi
sendiri yaitu informasi yang dikelola penyelenggaraan badan publik merupakan milik publik
dan badan publik telah diwajibkan untuk membuat kategorisasi jenis informasi terbuka dan
tertutup sesuai dengan alasan obyektif dan asas kerahasiaan informasi. Aturan ini juga
memberi peluang terbukanya konflik kepentingan badan publik atas alasan peminta
informasi karena persepsi yang berbeda tentang makna rahasia negara. Keempat, UU KIP
juga menyatakan bahwa badan publik berhak menolak permintaan informasi apabila
Innovative Governance
239
informasi yang diminta belum dikuasai dan didokumentasikan.Kelima, UU KIP hanya
mewajibkan badan publik untuk menjawab surat permintaan informasi selambat-lambatnya
10 hari dan dapat diperpanjang selambat-lambatnya 7 hari tanpa mengatur secara jelas
jangka waktu kewajiban badan publik memberikan informasi yang diminta. Keenam,
mekanisme penyelesaian sengketa yang diatur dalam UU KIP tidak sesuai dengan prinsip
cepat, sederhana, dan biaya murah, karena mediasi sengketa dilakukan melalui Komisi
Informasi yang diwajibkan hanya pada tingkat Provinsi.
Ketujuh, sanksi (baik pidana maupun perdata) juga tidak dirumuskan secara
komprehensif. UU KIP memang telah memberikan ruang bagi publik untuk membawa badan
publik ke jalur pidana jika tidak memenuhi permintaan informasi mereka. Namun demikian,
sanksi ini hanya berlaku saat ada permintaan informasi, bukan saat informasi harus
disediakan. Tidak ada sanksi yang jelas bagi badan publik yang tidak menyediakan
informasi, termasuk saat badan publik tidak menunjuk atau menetapkan Pejabat Pengelola
Informasi dan Dokumentasi (PPID) atau tidak membentuk Komisi Informasi di tingkat
Provinsi yang selambat-lambatnya dibentuk dua tahun setelah diundangkannya UU KIP
(tahun 2008).Kedelapan, UU KIP juga belum menegaskan bahwa peraturan perundangundangan yang bertentangan dengan muatan UU KIP harus dinyatakan tidak berlaku. UU
KIP harusnya berfungsi sebagai payung atau penyelaras, artinya diperlukan penegasan dalam
UU ini bahwa Hal ini penting untuk mencegah pertentangan antara undang-undang yang satu
dan yang lain. (Koran Tempo, 25 Oktober 2007).Kesembilan, hal yang klasik terkait
terkendalanya implementasi UU KIP di di daerah adalah ketiadaan anggaran.Hasil penelitian
menunjukkan minimnya anggaran menjadi salah satu penyebab tidak diterapkannya UU KIP
ini. Pemerintah daerah kota Surakarta menilai bahwa anggaran untuk menyediakan layanan
informasi publik bagi masyarakat di lingkungan Pemda Surakarta masih terbatas. Anggaran
tersebut dibutuhkan untuk pembiayaan rutin berupa honor/insentif PPID utama maupun
PPID Pembantu, pembiayaan kebutuhan operasional seperti rapat, sosialisasi UU KIP ke
masyarakat, pembuatan media informasi seperti brosur, pamflet, buletin lokal pemda, sampai
dengan pengalokasian pembuatan sistem informasi secara terpadu pada seluruh SKPD untuk
mendukung kinerja PPID. Kesepuluh, minimnya infrastruktur, terutama di Lombok Barat,
menjadi faktor lain yang menghambat terlaksananya implementasi UU KIP. Kesebelas faktor
sosial budaya masyarakat juga ikut mempengaruhi implementasi UU KIP di daerah.
Keduabelas. Ketidaksiapan SDM aparatur di masing-masing unit/SKPD pada pemerintah
daerah. Terakhir, Lemahnya komitmenpemimpin daerah untuk menggerakkan aparatur dan
membuat suatu gebrakan kebijakan menjadi faktor lain yang menyebabkan implementasi UU
KIP menjadi terhambat. Hasil penelitian di Kabupaten Lombok Barat menunjukkan
ketiadaan KID maupun PPID pascaditetapkannya UU KIP dua tahun lalu mencerminkan
rendahnya political will pemimpin daerah untuk menjalankan amanat UU tersebut. Mereka
berdalih bahwa pada tingkat kota maupun kabupaten, KID maupun PPID tidak diwajibkan
dalam UU tersebut. Selain itu pandangan bahwa KID di provinsi Nusa Tenggara Barat yang
belum juga terbentuk semakin melemahkan komitmen pemimpin daerahnya, dan ini sangat
berbeda dengan kondisi di Surakarta yang Walikotanya memiliki komitmen cukup baik
dengan mengeluarkan Keputusan Walikota Surakarta No. 042.05/01-B/I/2011 yang berisi
tentang pembentukan PPID di lingkungan pemerintah kota Surakarta.
240
Innovative Governance
Kesimpulan
Respon beragam ditunjukkan oleh pemerintah daerah dalam menyikapi terbitnya UU No. 14
Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik yang dimaksudkan untuk menjamin
transparansi penyelenggaraan pemerintahan.Pemerintah Kota Surakarta memberikan respon
yang positif atas kemunculan UU ini sedangkan Pemerintah Kabupaten Lombok Barat
memberikan respon negatif.Dalam rangka implementasi UU KIP di daerah terdapat beberapa
hambatan yang ditemukan.Kondisi ini menyebabkan belum efektifnya implementasi UU
yang ada. Hadirnya UU KIPini tentu saja sejalan dengan keinginan berbagai stakeholders
dalam menciptakan good governance dalam penyelenggaraan pemerintahan. Undang-undang
KIP yang dimaksudkan untuk menjamin transparansi penyelenggaraan pemerintahan akan
menjadi pengungkit bagi terwujudnya prinsip good governance lainnya. Pemerintah Kota
Surakarta relatif lebih terbuka atas akses publik terhadap informasi yang dibutuhkan oleh
masyarakat.
Daftar Pustaka
Assegaf, Rifki, dan Josi Katharina. 2005. Membuka Ketertutupan Pengadilan, Jakarta:
Lembaga Kajian dan Advokasi untuk Independen Peradilan
Birkland, Thomas A. 2005. An Introduction to the Policy Process Theories, Concept, and
Models of Public Policy Making. New York: ME Sharpe Inc,
Dewangga, Nadia.2010. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Impelementasi Pembentukan
Komisi Informasi di Garut.Skripsi, FISIP UI
Irawan, Prasetya. 2006. Penelitian Kualitatif & Kuantitatif Untuk Ilmu-ilmu Sosial. Depok:
Departemen Ilmu Administrasi, FISIP UI.
Jannah, Lina Miftahul dan Muhammad Yasin. 2006. Akses Publik terhadap Informasi
Hukum sebagai Wujud Penerapan Prinsip-Prinsip Good Governance. Jurnal Ilmu
Administrasi dan Organisasi Volume XIV/Nomor 4/Desember/2006.
Komisi Informasi Pusat. 2010. Laporan Tahunan Komisi Informasi Pusat. Jakarta: KIP RI.
Neuman, Lawrence W. 2007. Basics of Social Research: Qualitative and Quantitative
Approaches, Second Edition. Boston: Allyn and Bacon
Partodihardjo, Soemarno. 2009. Tanya Jawab Sekitar Undang-undang No. 14 Tahun 2008
tentang Keterbukaan Informasi Publik. Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama.
Pasolong, Harbani. 2007. Teori Administrasi Publik. Bandung: Alfabeta
Subarsono, AG. 2009. Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi. Yogyakarta:
Pustaka Pelajar
Tjokroamidjojo, Bintoro.,2000. Good Governance, Paradigma Baru Manajemen Pembangunan. Jakarta
Yasin, Muhammad. 2007. Akses terhadap Informasi dan Dokumentasi Hukum (PrinsipPrinsip Transparansi dan Dokumentasi Hukum dan Peraturan Perundang-Undangan
Indonesia 1998 – 2006). Tesis Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Indonesia.
Yasin, Muhammad. 2011. Keterbukaan Informasi sebagai Sarana Optimalisasi Pengawasan
Kebijakan Publik. Makalah diseminarkan dalam Konferensi Administrasi Negara IV,
Makassar.
Innovative Governance
241
Strategi Dan Inovasi Pemerintah Menghadapi Dampak
Demokrasi:Kasus Konflik Etnis
Enceng
Jurusan Ilmu Administrasi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Terbuka, Jakarta
Email: [email protected]
Abstrak:Pada abad ini, demokrasi mencapai momentumnya sebagai konsep yang
diidealkan oleh banyak negara. Hal ini disebabkan demokrasi memberi peluang bagi negara
atau pihak-pihak yang berkonflik dalam negara, menyelesaikan permasalahan dengan
berpijak pada kesamaan, kesetaraan, dan keadilan. Sehingga dengan cara-cara itu pihak
yang bermasalah dapat terhindar dari penggunaan kekerasan. Konsep demokrasi yang
berpijak pada kesetaraan dan keadilan menjadi fondasi bagi institusi dan prosedur
pemerintah dalam melindungi orang-orang maupun negara dari kekerasan. Namun, yang
menjadi masalah adalah bagaimana bila kesetaraan dan keadilan tersebut dilekatkan bukan
pada sesuatu yang ‘sama’? Bagaimana bila ada hak-hak istimewa bagi warga yang satunya,
dan diskriminasi bagi yang lain.
Makalah ini hendak membahas strategi dan inovasi pemerintah mengatasi dampak
demokratisasi. Demokrasi di sisi lain memunculkan kesadaran akan kedaulatan rakyat dan
kewarganegaraan universal, di sisi lain pertikaian antar etnis dan antar kelompok
kepentingan justru cenderung meningkat. Banyak kasus-kasus faktual terjadi di negara ini
seperti, koflik etnis di Riau, Poso, Ambon; konflik antar ormas, atau konflik antar agama,
bahkan konflik akibat separatis. Sudah seharusnya, pemerintah yang memiliki wewenang
tertinggi mampu menggunakan kewenangan yang dimiliki untuk mengatasi hal tersebut.
Kata kunci:Dampak Demokrasi, Strategi, Inovasi
Pendahuluan
Pada abad ini, demokrasi mencapai momentumnya sebagai konsep yang diidealkan oleh
banyak negara. Hal ini disebabkan demokrasi memberi peluang bagi negara atau pihak-pihak
yang berkonflik dalam negara, menyelesaikan permasalahan dengan berpijak pada
kesamaan, kesetaraan, dan keadilan. Sehingga dengan cara-cara itu pihak yang bermasalah
dapat terhindar dari penggunaan kekerasan. Konsep demokrasi yang berpijak pada
kesetaraan dan keadilan menjadi fondasi bagi institusi dalam melindungi orang-orang
maupun negara dari kekerasan. Namun, yang menjadi masalah adalah bagaimana bila
kesetaraan dan keadilan tersebut dilekatkan bukan pada sesuatu yang ‘sama’?
Innovative Governance
243
Michael Man61 mengungkapkan bahwa democracy ternyata tidakse-ideal sebagaimana
ia dicita-citakan. Jika dua makna dari rakyat, ‘demo’ dan ‘ethnos’ menyatu, (maksudnya
dalam satu lokasi ada kelompok etnis lain yang tinggal di wilayah yanga sama), maka
hasilnya adalah masalah. Demos adalah massa, ethnos adalah sekelompok orang yang
memiliki budaya yang sama dan rasa mewarisi suatu budaya yang berbeda dengan kelompok
masyarakat yang lain. Sekelompok “etnis” yang mayoritas dapat berkuasa “secara
demokratis” tetapi sekaligus juga tiranis terhadap etnis minoritas. Hal itu terjadi, bila ada
hak-hak istimewa bagi warga yang satunya, dan diskriminasi bagi yang lain. Secara ekstrim,
kelompok yang dianggap bukan kelompok bagi kelompok lainnya, dapat saja kemudian
dikucilkan, dibersihkan, dari wilayah tersebut.
Mann mengatakan, semua itu akibat dari tumbuhnya nasionalisme. Nasionalisme
menjadi amat berbahaya ketika ia dipolitisasi. Pembersihan etnis yang brutal, yang dalam
bentuk ekstrim dapat menjadi pembunuhan bersifat massal, merupakan sebuah fenomena
modern. Ini adalah “sisi gelap demokrasi,” ketika aturan rakyat (demos) dan etnisitas
masyarakat (ethnos) menyatu. Demokrasi selalu memungkinkan mayoritas menindas
minoritas.62
Masalah Indonesia
Fenomena pembantaian etnis menjadi sesuatu yang melekat dalam pengalaman negara
bangsa di berbagai negara yang mengaku demokratis. Idealnya dalam demokrasi, negara
dapat memainkan peran dan kapasitasnya sebagai fasilitator dalam menghadapi berbagai
kelompok kepentingan yang ada dalam masyarakatnya, sehingga konflik akibat kompetisi
dapat dikendalikan. Namun realitanya, masyarakat yang telah terbentuk lama dengan adat
istiadat dan terstratifikasi oleh struktur yang ada, akan didominasi oleh mayoritas, karena
pada dasarnya demokrasi memang berprinsip pada mayoritas ini.
Indonesia yang diklaim sebagai negara demokrasi no.3 terbesar di dunia63, ternyata
tidak luput dari konflik. Sebagai contoh konflik berbasis etnis seperti kasus Sampit.Kasus
Sampit di tahun 2001 merupakan salah satu kasus kerusuhan etnis yang menewaskan
sejumlah besar orang. Menurut catatan beberapa media massa lebih dari seribu orang etnis
madura menjadi korban di sana.
Menurut Jamie Davidson dalam tesis Ph.D. di Washington University (2002), yang
berjudul Violence and Politics in West Kalimantan, Indonesia, bungkus tragedi Sampit
adalah kerusuhan anti-Madura.64 Kerusuhan di Sampit, disebabkan oleh faktor ekonomi
61
62
63
64
244
Lihat Michael Mann, The Dark Side of Democracy: explaining ethnic cleansing, New York,
Cambridge University Press, 2005.
Ibid.
Kementerian Luar Negeri Amerika Serikat dalam laporan, “Dukungan Terhadap HAM dan
Demokrasi: Catatan AS 2006″ yang diserahkan kepada Kongres AS mencatat, “Indonesia, negara
demokratis ketiga terbesar di dunia dan tempat bermukimnya populasi Muslim terbesar di dunia,
telah melangkah lebih jauh untuk mengkonsolidasi sebuah demokrasi yang pluralistik dan
representatif setelah empat dekade berada di bawah pemerintahan yang represif dan otoriter.
(Andiy Saifuddin Qutuz, Agenda terselubung politik Amerika Serikat di Asia, diakses dari
http://driyoanom.wordpress.com/politik-islam/ pada tanggal 5 Maret 2012.
Jamie Davidson dalam Yoyoh Hereyah, Tinjauan Teori Interaksionis Simbolik pada kasus
Kerusuhan Sampit, diakses dari http://indiwan.blogspot.com/2007/09/tinjauan-teori-interaksionissimbolik.html, pada tanggal 5 Maret 2012
Innovative Governance
(asumsi adanya kecemburuan etnis Dayak terhadap keberhasilan ekonomi yang dicapai etnis
Madura,dan asumsi benturan budaya, akibat etnis Madura tidak menghargai etnis Dayak).
Pandangan suatu kelompok dalam melihat kelompok masyarakat lainnya senantiasa
berubah seiring dinamika proses hubungan yang terjalin antar kelompok yang ada. Kondisi
demikian pada hakikatnya adalah juga konsekuensi logis dari masyarakat bangsa yang
majemuk. Oleh karena itu, hubungan yang terjalin tidak bisa dilepaskan dari konsep
“komunitas kami atau kita (us)” yang seringkali dibedakan, bahkan dipertentangkan, dengan
“komunitas mereka” (others). Begitu juga perbedaan antara mayoritas dan minoritas,
superior dan inferior, dominasi dan subdominasi. Pada umumnya komunitas kami atau kita
seringkali dianggap sebagai dasar pemahaman terhadap pembenaran.65 Konsepsi “kekitaan”
atau “komunitas kami” atau “komunitas mereka”, sesuai dengan analisis Mann tentang
gejala pembentukan identitas ke-kita-an, atau “We, the people”. Pada titik yang paling
ekstrim, kelompok yang berasal dari luar akan diasingkan dan dibersihkan dari wilayah “the
people”.66 Cara pandang demikian, menurut Stanley J. Grenz sekurang-kurangnya
menegaskan bahwa apa pun yang kita anggap benar dan cara kita mengatakan kebenaran itu
sangat bergantung kepada komunitas kita. Tidak ada kebenaran mutlak, kebenaran itu
tergantung kepada komunitas.67Penjelasantentang mengapa di negara demokrasi juga dapat
terjadi pembunuhan yang brutal juga dapat dijelaskan dengan faktor ekonomi yaitu ketika
kelompok etnis bentrokatastanah, upaya memonopoliekonomi, sumber daya, dan
pemukiman.68
Strategi dan Inovasi Pemerintah menghadapi Konflik Etnis di Era
Demokrasi
Leslie Lipson berpendapat,demokrasi adalah bentuk pemerintahan yang menggabungkan
sebanyak mungkin kebebasan dengan sebanyak mungkin kesamaan bagi warganya. Praktik
penggabungan kebebasan dan kesamaan seringkali membingungkan. Dengan perkataan lain,
praktik demokrasi ternyata mengandung kontradiksi internal. Kebebasan, misalnya, dapat
dimaknai secara negatif sebagai “bebas dari” dan dapat pula dimaknai secara positif sebagai
“bebas untuk” yang bisa saling berbenturan satu sama lain ketika masing-masing ingin
diwujudkan secara mutlak. Pemahaman tentang kebebasan yang bisa diterima bersama,
karena itu, harus menghindari pemaknaan yang mutlak.
Kebebasan hanya diberikan kepada seseorang sejauh: (a) tidak menyebabkan kerugian
bagi orang lain, dan (b) konsisten dengan kesempatan seperti itu bagi orang lain. Elemen
kedua dalam makna kebebasan ini telah memasukkan unsur kesamaan dalam rumusan
kebebasan. Lipson menegaskan bahwa kebebasan pada dasarnya konsep individualistik,
sementara itu kesamaan adalah konsep sosial. Dalam falsafah politik dan kebijakan publik
kebebasan kadang-kadang berlawanan dengan campur tangan pemerintah, sedangkan
kesamaan justru tidak bisa dicapai tanpa campur tangan pemerintah. Secara demikian,
65
66
67
68
Abdul Rachman Patji, Tragedi Sampit 2001 dan imbasnya ke Palangkaraya, Jurnal Masyarakat
Budaya, Volume V No.2 Tahun 2003, hal. 15
Michael Mann, The Dark Side of Democracy: explaining ethnic cleansing, New York, Cambridge
University Press, 2005, hal. 63
Stanley J. Grenz, A Primer on postmodernism, (ed.terj.), Yogyakarta, ANDI Press, 2001, hal. 15
Michael Mann, The Dark side of democracy: explaining ethnic cleansing, New York, Cambridge
University Press, 2005, hal. 109
Innovative Governance
245
kesamaan tidak akan lahir dan tumbuh secara alamiah, melainkan produk dari tindakan yang
dirancang secara sengaja, diadakan, dan diatur. Untuk bisa demikian, tentu mula-mula
diperlukan adanya kesepakatan, kemudian kekuasaan untuk melaksanakannya.69
Terkait dengan konflik etnis (yang menjadi contoh dalam makalah ini), maka di
tengah-tengah sistem demokrasi yang ‘bermuka dua’, pemerintah Indonesia perlu berbenah
diri menghadapi konflik etnis yang terjadi. Konflik etnis di Indonesia diasumsikan
disebabkan ketimpangan ekonomi antara penduduk asli dan kaum pendatang. Terjadinya
ketimpangan ekonomi terkait dengan kebijakan pembangunan nasional Indonesia yang
mementingkan output perekonomian dan belum pada peneguhan integrasi nasional. Wilayah
kerja birokrasi pemerintahan diharapkan mampu menjadi motivator dan sekaligus menjadi
katalisator dari bergulirnya pembangunan, tidak hanya menjalankan perannya sebagai
birokrasi modern yang hanya mengedepankan kemampuan menyelenggarakan tugas dan
fungsi organisasi saja tetapi juga mampu merespons aspirasi publik ke dalam kegiatan dan
program organisasi dan mampu melahirkan inovasi baru yang juga bertujuan untuk
menstabilkan negara.
Mengingat pentingnya peran aparatur dalam menyelenggarakan peran dan fungsinya,
perlu kiranya dicari dan dirumuskan suatu pendekatan strategis untuk membangun wajah
baru aparatur profesional yang handal, tanggap, inovatif, fleksibel dan tidak prosedural
dalam penyelenggaraan pembangunan. Peran pemerintah yang selama ini sebagai ruler
seharusnya diubah menjadi fasilitator seperti dikatakan oleh Osborne dan Gaebler70, dengan
paradigma baru yang menempatkan birokrasi sebagai fasilitator bukan sebagai ruler atau
patron. Oleh karena itu, birokrasi sebagai fasilitator dapat menjadi perantara antara negara
dengan masyarakat. Dalam hal ini birokrasi memiliki peranan yang menentukan
untukmenghadapi masyarakat majemuk dengan berbagai dimensi permasalahannya.
Di negara berkembang, kelompok etnis minoritas memobilisasi diri mereka untuk
mempertahankan kepentingan-kepentingan kolektif seperti keamanan, status, kesempatan
ekonomi, dan kekuatan politik dalam rangka menghadapi kelompok etnis lain, baik dengan
cara damai maupun dengan kekerasan, ataupun guna menentang kebijakan dan program
pemerintah. Kemampuan suatu negara untuk menangani dimensi etnis tersebut, karenanya,
dapat ditentukan oleh kapabilitas dari birokrat negara tersebut dalam menjalankan fungsinya
sebagai lembaga perantara yang adil dalam mengalokasikan sumber yang terbatas kepada
kelompok-kelompok etnis yang selalu bersaing untuk memperoleh sumber kekuasaan yang
terbatas tersebut. Pada dasarnya birokrasi dapat menjalankan fungsi perantaranya melalui
dua cara, pertama adalah mengadaptasi struktur formal birokrasi dengan kemajemukan etnis.
Kedua, melalui kewenangannya sebagai perumus kebijaksanaan dan program pemerintah
dengan mengalokasi sumber dan dana secara adil. Sebagai birokrasi publik yang merupakan
bagian struktur formal pemerintahan, birokrasi memiliki mekanisme yang amat efektif untuk
mengadaptasi masyarakat multi etnis dengan merekrut individu dari kelompok etnis dan
masyarakat tertentu untuk jabatan di birokrasi sipil, militer dan BUMN baik di tingkat pusat
maupun daerah.
69
70
246
Leslie Lipson, dalam Priyatmoko Dirdjosuseno, nilai-nilai demokrasi dan upaya mewujudkannya
dalam komunitas-komunitas lokal, diakses dari www.simpuldemokrasi.com/.../88-priyatmokodirdjosuseno-nilai-de.. pada tanggal 5 Maret 2012, hal.2.
David Osborne dan Ted Gaebler, Mewirausahakan Birokrasi (terj.), Jakarta, PPM, 1992, hal. 29
Innovative Governance
Birokrasi pada pemerintahan pusat, daerah dan lokal merupakan lembaga yang
merumuskan, melaksanakan dan mereformulasi kebijakan dan program untuk menyalurkan
sumber-sumber pemerintah dan pribadi kepada kelompok-kelompok masyarakat. Dalam
praktek seringkali kebijakan dan program pemerintah tersebut tidak menyebarkan manfaat
dan biaya-biaya secara merata. Pada masyarakat multi etnis, pihak yang beruntung dan yang
dirugikan tersebut selalu diidentifikasikan, baik sebagai kenyataan maupun dipersepsikan,
dengan kelompok etnis tertentu. Misalnya, persepsi masyarakat Dayak bahwa etnis Madura
lebih mendapatkan keuntungan dari kebijakan dan program pembangunan di Kalimantan
Barat telah menjadi pemicu kerusuhan antar etnis di Kalimantan Barat.
Walaupun peraturan, kebijakan, dan program secara formal selalu obyektif dan tidak
memihak, dalam pelaksanaannya seringkali terjadi deviasi dan penyelewengan oleh para
pelaksana dengan memberikan preferensi lebih kepada suatu kelompok etnis tertentu.
Preferensi tersebut menyentuh tidak saja bidang-bidang yang bernilai tinggi seperti kontrak
pemerintah, akses pada tanah, kredit, izin usaha dan devisa, serta berbagai pelayanan public
seperti pendidikan, perumahan, pelayanan listrik, telepon dan jaringan air bersih, dan
fasilitas rekreasi. Di banyak negara, bantuan luar negeri untuk pembangunan ekonomi
seringkali diplintir dan digunakan untuk tujuan yang berbeda dengan tujuan semula.
Semuanya itu merupakan alokasi sumber dan aplikasi sanksi formal secara tidak
merata dan tidak adil kepada kelompok-kelompok etnis di masyarakat. Pada kondisi di mana
mobilisasi etnis dilakukan secara kompetitif, kelompok etnis yang mendominasi birokrasi
pemerintah akan melakukan upaya untuk lebih menguntungkan kelompoknya.
Ketimpangan ini perlu diatasi dengan kebijakan program pemerintah tanpa merugikan
kelompok etnis minoritas. Mereka perlu diberikan jaminan keselamatan dan ketenangan
berusaha secara adil, tetapi kelompok etnis tersebut harus rela dan dapat menerima
affirmative action Pemerintah untuk meningkatkan taraf hidup berbagai kelompok etnis
pribumi.
Kenyataan ini menunjukkan bahwa para birokrat tidak boleh lagi membatasi
perhatiannya hanya pada teknologi manajerial yang bertujuan untuk meningkatkan efisiensi
instrumental, atau hanya pada fungsi-fungsi staf dari pemerintahan seperti manajemen
personalia atau penganggaran. Fokus utama birokrat seharusnya adalah formulasi dan
implementasi kebijakan dan program untuk mengendalikan perilaku masyarakat dan
menyediakan pelayanan kepada kelompok masyarakat yang melaksanakan pembangunan
nasional.
Salah satu bentuk konsesi yang digunakan oleh pemerintah adalah proporsionalitas
etnis atau affirmative action yakni mengalokasikan secara adil kepada anggota kelompok
masyarakat rentan kesempatan sekolah, pekerjaan dan akses terhadap kontrak pemerintah
secara terencana dan sistematis. Oleh karena itu dalam pelaksanaan pembangunan nasional,
pemerintah melalui birokrasi dapat menjalankan konsep Esman71 dalam manajemen
hubungan antar etnis, yaitu pertama, preferensi sistematis. Metode ini mencakup pemberian
preferensi kepada kelompok etnis sendiri dalam rekrutmen untuk posisi penting pada
birokrasi pemerintah baik sipil dan militer, dan dalam alokasi sumber dan pelayanan oleh
71
Lihat, Milton J. Esman, dan Ronald J. Herring, Carrots, sticks, and ethnic conflict: rethinking
development assistance, USA, The University of Michigan Press, 2003.
Innovative Governance
247
intrumen birokrat. Untuk menghindari protes dari kelompok etnis yang merasa dirugikan
oleh tindakan diskriminatif tersebut, pemerintah merekrut secara selektif anggota-anggota
dari kelompok etnis tadi, dan menggunakan mereka sebagai “bumper” untuk menghadapi
protes dari masyarakat. Mereka juga diharapkan akan dapat menyalurkan sebagian dari
sumber dan pelayanan kepada kelompok etnis masing-masing. Namun, sebagia besar sumber
dan pelayanan yang dikuasai pemerintah tetap disalurkan secara sengaja kepada kelompok
etnis yang berkuasa. Kedua, mekanisme pasar dan merit individual. Proses atau mekanisme
ini biasanya digunakan bila kelompok elit yang berkuasa yakin bahwa kelompok etnis
mereka sudah berkemampuan tinggi dan karenanya dapat berkompetisi secara terbuka.
Sistem ini bisa berhasil baik bila para elit yang memegang jabatan birokrasi menerima dan
punya komitmen tinggi terhadap nilai-nilai universal. Mekanisme ini membuka peluang
mobilitas ke atas yang seluas-luasnya kepada semua orang. Dengan mekanisme merit dan
pasar diharapkan akan meredam ancaman gerakan etnis terhadap stabilitas negara. Ketiga,
power sharing. Power sharing atau upaya sejenis untuk menciptakan keseimbangan
partisipasi dan pemerataan antar etnis tercipta bila semua masyarakat etnis dijamin akan
mendapatkan share secara adil, biasanya proporsional dengan jumlahnya, dalam lembaga
perumus kebijaksanaan negara, birokrasi sipil dan militer, dan dalam akses terhadap
pendidikan, dan dalam menikmati hasil dari kebijakan dan program pemerintah. Ada
beberapa variasi dari mekanisme ini. Yang pertama adalah mendorong adanya kompetisi
antara sesame anggota secara inter etnis, tetapi meregulasi distribusi antara kelompok etnis.
Bentuk pemerintahan seperti negara federal atau otonomi penuh dengan memberikan
otonomi territorial dan kewenangan penyelenggaraan pemerintahan tertentu kepada daerah
atau kelompok etnis.
Kesimpulan
Sebagai sebuah konsep demokrasi memang mengandung kontradiksi. Di satu sisi ia memberi
peluang bagi setiap individu masyarakat “untuk bebas” mengekspresikan pendapat dan
menjadi sarana memperoleh keadilan. Di sisi lain, demokrasi diartikan “bebas dari”
perbuatan apa pun untuk mencapai keadilan. Kontradiksi ini lah yang menimbulkan problem
di era demokrasi, termasuk meningkatnya konflik-konflik etnis di Indonesia belakangan ini.
Birokrasi sebagai intrumen pemerintah terdepan yang berhadapan langsung dengan
masyarakat, sudah seharusnya berupaya mencari strategi dan inovasi dalam menghadapi
persoalan masyarakat majemuk dengan berbagai dimensi permasalahannya. Sudah saatnya
birokrasi mengubah perannya dari sebagai ‘ruler’ menjadi ‘fasilitator’.Birokrat jangan hanya
membatasi perhatiannya, pada teknologi manajerial yang bertujuan untuk meningkatkan
efisiensi instrumental, atau hanya pada fungsi manajemen atau penganggaran. Fokus utama
birokrat sekarang sudah seharusnya pada formulasi dan implementasi kebijakan dalam hal
pengendalian perilaku masyarakat. Di tengah era demokrasi, di mana kebebasan diartikan
dalam makna bebas melakukan apa pun, birokrasi harus mampu menyerap perkembangan
‘negatif’ yang terjadi dengan memberikan pemikiran dan implementasi baru demi stabilitas
bangsa.
248
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Buku
Esman, Milton J. dan Herring, RonaldJ., Carrots, sticks, and ethnic conflict: rethinking
development assistance, The University of Michigan Press, USA, 2003.
Grenz, Stanley J., A Primer on Postmodernism, (ed.terj.), ANDI Press, Yogyakarta, 2001.
Mann, Michael, The Dark Side of Democracy: explaining ethnic cleansing, Cambridge
University Press, New York, 2005.
Osborne, David dan Gaebler, Ted, Mewirausahakan Birokrasi (terj.), PPM, Jakarta, 1992.
Patji, Abdul Rachman, “Tragedi Sampit 2001 dan Imbasnya ke Palangkaraya”, Jurnal
Masyarakat Budaya, Volume V No.2, Jakarta, 2003.
Internet
Davidson, Jamie, dalam Hereyah, Yoyoh, Tinjauan teori interaksionis simbolik pada kasus
kerusuhan Sampit, diakses darihttp://indiwan.blogspot.com/2007/09/tinjauan-teoriinteraksionis-simbolik.html, pada tanggal 5 Maret 2012
Lipson, Leslie, dalam Dirdjosuseno, Priyatmoko, Nilai-nilai demokrasi dan upaya
mewujudkannya
dalam
komunitas-komunitas
lokal,
diakses
dari
www.simpuldemokrasi.com/.../88-priyatmoko-dirdjosuseno-nilai-de.pada tanggal 5
Maret 2012.
Qutuz, Andiy Saifuddin, Agenda terselubung politik Amerika Serikat di Asia, diakses dari
http://driyoanom.wordpress.com/politik-islam/ pada tanggal 5 Maret 2012.
Innovative Governance
249
Kerja Sama Antarpemerintah Daerah di Bidang Penataan Ruang
(Studi Kasus: Kawasan Jakarta, Bogor, Depok,
Tangareng,Bekasi, Puncak, dan Cianjur)
Lina Marlia
Student at Pascasarjana Program, Faculty of Administrative Science,
University of Brawijaya
Email:[email protected]
Abstrak:Desentralisasi di Indonesia terus berkembang secara dinamis. Desentralisasi
ditujukan untuk meningkatkan daya guna (efisiensi) dan hasil guna (efektivitas) dalam
pelaksanaan pembangunan, pelayanan terhadap masyarakat serta untuk meningkatkan
pembinaan kestabilan politik dan persatuan bangsa. Salah satu upaya yang dapat dilakukan
dalam memberikan pelayanan kepada warga adalah berkerja sama antarpemerintah
daerah. Kerjasama antarpemerintah daerah merupakan salah satu alat untuk meningkatkan
keseimbangan dan keserasian perkembangan antarwilayah dan sektor, serta berperan
dalam mewujudkan efisiensi pemanfaatan ruang sebagai tempat berlangsungnya kegiatankegiatan ekonomi dan sosial budaya. Lokus yang diambil sebagai objek penelitian
sebelumnya, ditengarai belum ada satu pun penelitian atas kerja sama antarpemerintah
daerah di kawasan yang berpenduduk terbanyak di Indonesia ini. Kawasan metropolitan
yang memiliki berbagai masalah seperti transportasi, banjir, kekurangan air bersih sebagai
bahan baku air minum, padahal kota inti dari Kawasan Jabodetabekpunjur adalah ibukota
negara. Isu-isu strategis yang terdapat di Kawasan Jabodetabekpunjur sebagai salah satu
Kawasan Strategis Nasional di Indonesia (KSN) ini adalah adanya penyalahgunaan
peruntukan lahan, lingkungan hidup dan infrastruktur. Penyalahgunaan peruntukan lahan
seringkali menjadi penyebab munculnya permasalahan lain pada Kawasan Jabodetabekjur,
terutama permasalahan lingkungan. Tujuan dari penelitian ini adalah Bagaimana teori
kerjasama dapat diterapkan pada kawasan Jabodetabekpunjur yang terdiri dari 3 (tiga)
provinsi 4 (empat) kabupaten dan 4 (empat) kota ? serta Faktor-faktor potensial apa saja
yang dapat mendorong dan menghambat kerjasama antarpemerintah daerah? Metode
penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif. Melihat keadaan dilapangan serta teori
yang mendukung, diperlukan lembaga yang memadai; komitmen para fihak untuk melakukan
kerjasama antarpemerintah daerah terutama pada sektor yang tidak mengenal batas
wilayah.
Kata Kunci: Desentralisasi, Kerjasama AntarPemerintah Daerah, Kawasan Strategis
Nasional
Pendahuluan
Indonesia telah melaksanakan desentralisasi sejak merdeka pada 1945. Saat ini aturan terkait
desentralisasi di Indonesia dituangkan dalam Undang-undang no 32 tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah. Berdasarkan Undang-undang tersebut, desentralisasi adalah
penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk
250
Innovative Governance
mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Teori local governmentmenekankan bahwa dengan desentralisasi maka peran dan
proporsi pemerintah daerah dalam pengelolaan sumber-sumber ekonomi daerah dan
pelayanan publik lebih otonom dan mandiri. Desentralisasi, dengan demikian merupakan
kunci dapat terlaksananya kerjasama antarpemerintah daerah, karena tanpa desentralisasi
seluruh keputusan untuk bekerjasama atau tidak bekerjasama akan ditetapkan oleh
pemerintah pusat, atau dapat saja ditangani sendiri oleh pemerintah pusat tanpa melakukan
komunikasi dengan pemerintah daerah. Pasal 195 ayat (1) UU no 32 tahun 2004
menyebutkan bahwa dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, daerah dapat
mengadakan kerjasama dengan daerah lain yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan
efektifitas pelayanan publik, sinergi dan saling menguntungkan. Hal tsb diatur pula secara
khusus dalam PP No. 50 tahun 2007 tentang tata cara pelaksanaan kerjasama antardaerah.
Penelitian yang masih berjalan ini dilakukan guna mendapatkan jawaban bagaimana
kerjasama dilakukan di kawasan jabodetabekpunjur, teori apa yang diterapkan hinga
modifikasi teori dimaksud agar sesuai dengan kondisi lapangan, serta apakah cukup berhasil
dengan menggunakan teori tersebut. Selain itu dengan penelitian ini dapat diketahui juga
faktor-faktor yang mendorong dan menghambat diselenggarakannya kerjasama antardaerah
dalam satu kawasan jabodetabekpunjur. Metode penelitian ini menggunakan pendekatan
kualitatif.
KawasanJabodetabekpunjur
Dalam Peraturan Pemerintah no 26 tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah
Nasional (RTRWN),Jakarta, Bogor, Depok, Tangerang, Bekasi,Puncak, Cianjur
(Jabodetabekpunjur) merupakan kawasan strategis nasional (KSN) dari sudut kepentingan
ekonomi. Kawasan ini meliputi seluruh wilayah Provinsi DKI Jakarta, sebagian wilayah
Provinsi Jawa Barat, dan sebagian wilayah Provinsi Banten. Luas kawasan tersebut kurang
lebih 5,75% (7,297km²) dari luas pulau Jawa (126.700 km²) dan 0,38% dari luas daratan di
Indonesia (1,904,569 km2).Aktifitas sosial ekonomi manusia berubah begitu cepat di
kawasan ini dan dalam melaksanakan pembangunan sering tidak memperhatikan daya
dukung dan kapasitas daerah.
Isu-isu yang terdapat di kawasan Jabodetabekpunjur adalah adanya penyalahgunaan
peruntukan lahan, lingkungan hidup dan infrastruktur. Penyalahgunaan peruntukan lahan
seringkali menjadi penyebab munculnya permasalahan lain pada kawasan
Jabodetabekpunjur, terutama permasalahan lingkungan. Penyalahgunaan peruntukan lahan
adalah bentuk dari pelanggaran terhadap rencana tata ruang yang telah dibuat. Data
menunjukkan terdapat penyimpangan sebesar 20 persen terhadap arahan guna lahan Rencana
Tata Ruang(RTR) Kawasan Jabodetabek dari tahun 1992 sampai dengan 2001.
Penyimpangan ini ditunjukkan dengan pengurangan kawasan lindung hingga 16% dan
peningkatan guna lahan permukiman sebesar 10% di Jabodetabek pada tahun 1992 hingga
2001 (Buku Metropolitan). Berdasarkan informasi citra landsat tahun 2001, di Kawasan
Bopunjur yang merupakan hulu dari Kawasan Jabodetabek, telah terjadi penyimpangan
pemanfaatan lahan sebesar 79,5% dari arahan yang ditetapkan dalam Keppres No.114/1999
tentang Penataan Ruang Kawasan Bogor - Puncak - Cianjur.Penyebab penyimpangan ini
adalah adanya pertumbuhan kawasan permukiman/perkotaan yang cukup pesat dengan luas
mencapai 35.000 ha atau 29% dari total luasan Kawasan Bopunjur.
Innovative Governance
251
Gambar 1.
Peta Jabodetabekpunjur
Gambar 2.
Pendekatan Eco-Region pemanfaatan Ruang di Kawasan Jabodetabekpunjur
Sumber:DJPR Kemen PU
Issue lingkunganhidup di kawasan Jabodetabekpunjur antara lain terdiri dari empat
masalah penting, yaitu pencemaran udara, krisis air, masalah banjir dan masalah pengolahan
sampah (Winarso, 2006). Gambaran masalah penting dimaksud, antara lain sebagai berikut:
252
Innovative Governance
(1) Pencemaran udara akan menimbulkan kerugian kurang lebih senilai Rp 4,3 triliun pada
tahun 2015;
(2) warga Jakarta menggunakan air tanah dan hanya 45 persen saja yang menggunakan air
dari PDAM;
(3) setidaknya ada 78 titik rawan genangan di DKI Jakarta yang menyebabkan pada tahun
1996 dan 2002 terjadi banjir cukup besar,
(4) jumlah sampah setiap harinya yang dihasilkan oleh DKI Jakarta adalah 25.650 meter
kubik atau setara dengan 6.000 ton/hari. Padahal, sampah yang dapat diolah di TPA
yang dimiliki oleh Pemda Jakarta baru 88 persennya atau setara dengan 22.500 meter
kubik; dan
(5) Dinas Perhubungan DKI Jakarta mencatat bahwa pertambahan jumlah kendaraan
bermotor rata-rata 11 persen per tahun, sedangkan pertambahan jalan tidak sampai satu
persen per tahun. Penyebab utama dari polusi udara sekitar 70 persen dihasilkan oleh
asap kendaraan bermotor.
Isu yang menonjol terkait infrastruktur di kawasan ini adalah kemacetan, ebagai akibat
dari ratio kendaraan dan panjang jalan yang tidak proporsional disertai pelayanan
transportasi umum yang sangat kurangatau 2,5% dari jumlah kendaraan ( buku Metropolitan,
hal 77).
Intergovernmental Relations(IGR)
William Anderson (1960) dalam Shafritz, 2000, hal 84, mendefinisikan IGR sebagai “....an
important body of activities or interactions accuring between (or among) governmental units
of all types and levels within the US federal system... Underlying the concept.... is the fact
that the nation as a whole, each one of the (fifty) states, and every county, town, school
district and other special district or local unit is a territorial and corporate or quasi
corporate entity that has a legal existence, rights, functions, powers, and duties within its
territory (that are) distinc from those of every other such unit...”. Dengan demikian,
Intergovernmental Relations dapat diartikan sebagai sebuah interaksi yang terjadi di antara
(dua atau beberapa) unit-unit pemerintahan pada semua level di dalam sistem federal
Amerika Serikat. Shafritz (2000) berpendapat bahwa pejabat publik memanfaatkan berbagai
jenis kewenangan dan yurisdiksinya untuk memenuhi kebutuhan masyarakat terhadap barang
dan jasa publik. Pada waktu yang bersamaan, fragmentasi dan keberagaman unit politisadministratif ini akanberintegrasi dengan tujuan untuk menghasilkan pelayanan publik yang
lebih efektif dan efisien. Intrgovernmental Relations merupakan aktivitas timbal-balik dan
hubungan saling ketergantungan di antara unit-unit pemerintahan dan di antara kepentingankepentingan politis.
Menurut Nicolas Henry, 2004, Kerjasama dilakukan oleh satu pemerintah daerah
dengan pemerintah daerah lainnya untuk memberikan pelayanan yang lebih baik kepada
warganya.Ada tiga (3) tipe utama pengaturan:
1. Intergovernmental Service Arrangement, satu wilayah membayar wilayah administrasi
lain untuk memberikan pelayanan kepada warganya, contoh pengaturan ini terbanyak
pada sektor penjara, program orangtua,dan kesehatan.
2. Joint Service Agreement, atau persetujuan dengan dua (2) pemerintah daerah atau
lebihuntuk perencanaan, pembiayaan, dan pelayanan. Contoh pengaturan ini terbanyak
pada sektor perpustakaan dan keamanan.
Innovative Governance
253
3. Intergovernmental Service Transfer, atau transfer tanggung jawab secara permanen dari
satu pemerintah daerah kepada pemerintah daerah lain, kepada swasta, atau agensi non
profit. Contohpada sektor pekerjaan umum, kesehatan dan kesejahteraan.
Di Amerika Utara, kerjasama regional antarkota antar wilayah di kawasan metropolitan
Vancouver telah memberikan contoh nyata mengenai keberhasilannya, sejak tahun 1967
wilayah setingkat kabupaten/kota di kawasan kota metropolitan Vancouver saling
bekerjasama melalui lembaga GRVD (Greater Vancouver Regional District). GRVD
sebagai lembaga kerjasama antardaerah di kawasan metropolitan dapat bertahan lama karena
sukses sebagai alat kebijakan kawasan yang efektif dan berhasil dalam menciptakan efisiensi
dalam pelayanan publiknya (Brunnet dan Jaili, 2011). Dalam penelitiannya, Brunnnet dan
Jaili menyimpulkan bahwa kerjasama antar pemerintah daerah tingkat II di Amerika
Utaradapat terjadi. Isu pilihan kerjasama regional terkait erat dengan nilai sistem dimana :
1. pemerintah metropolitan berpusat pada efisiensi yang monosentrik. pilihan publik
terhadap efisiensi yang polisentrik.
2. pemerintah metropolitan terhadap kesetaraan dan kompetisi.
3. re-scalling dan teritorialisasi berpusat pada persaingan global.
Selain GRVD, ada banyak lembaga kerjasama lain di dunia yang memiliki otorita
khusus pada skala metropolitan antara lain Greater London Authority (GLA), Bangkok
Metropolitan Authority (BMA), Kolkata (Calcutta) Metropolitan Development Authority
(KMDA), Metro Naga Development Council (MNDC), dan lain-lain.
Di Indonesia sendiri, menurut Domai (2010), dalam periode pelaksanaan otonomi
daerah dan desentralisasi, kerjasama antarpemerintah daerah menunjukkan perkembangan
yang signifikan. Berbagai kerjasama antardaerah yang diwujudkan dalam bentuk kerjasama
antarpemerintah daerah telah banyak dilakukan, terutama di kawasan kota metropolitan.
Kerjasama tersebut dilakukan antara lain sebagai tuntutan dari perkembangan kota
metropolitan dalam melayani daerah-daerah di sekitarnya dalam hal pembangunan dan
ekonomi.
Kerjasama antardaerah di wilayah metropolitan merupakan suatu isu yang relevan
dengan pengembangan wilayah dan kota pada era desentralisasi dan otonomi daerah dewasa
ini (Firman, 2011).Dari perspektif pengembangan wilayah (regional development), hal ini
telah menjadikan suatu kondisi Fragmentasi keruangan (Spatial Fragmentation) yangpada
gilirannya akan berpotensi menghambat implementasi rencana pengembangan wilayah
(Firman, 2011), karena suatu wilayah pada dasarnya secara sosial-ekonomi dan geografis
merupakan suatu kesatuan, tidak berdasarkan pada ego regional maupun ego sektoral.
Dalamkondisi fragmentasi spasial seperti yang dikemukakan diatas, maka tantangan yang
dihadapi untuk tujuan-tujuan pengembangan wilayah adalah bagaimana mengintegrasikan
dan merekatkan kembali kabupaten/kota yang ‘terserak’ tersebut, namun tetap dalam konteks
reformasi kepemerintahan daerah seperti yang telah digariskan dalam UU No. 32 tahun
2004. Disinilah letak pentingnya upaya menumbuhkan dan memperkuat kerjasama antar
daerah kaitan dengan perencanaan pembangunan yang berkelanjutan. Kerjasama antardaerah
dapat dilakukan dalam upaya menyelesaikan konflik yang bersifat lintas batas dan/atau
persoalan yang sulit untuk ditanggulangi sendiri, misalnya dalam persoalan prasarana
wilayah (Keban, 2009).
254
Innovative Governance
Menurut cahyani (2009), di Wilayah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta muncul
kerjasama tiga Kabupaten/Kota yang disebut Kartamantul (Kota Yogyakarta, Kabupaten
Sleman, dan Kabupaten Bantul). Kerjasama tersebut dilatarbelakangi oleh perkembangan
wilayah perkotaan Yogyakarta yang telah melebar ke wilayah sekitarnya, Kabupaten Sleman
dan Kabupaten Bantul, sehingga membentuk satu sistem perkotaan yang dikenal dengan
aglomerasi perkotaan Yogyakarta. Dimana pembangunan perkotaan dan penyediaan
prasarana dasar di kawasan tersebut tidak dapat dibatasi oleh batas administrasi wilayah
dalam rangka menwujudkan keserasian pembangunan yang bertumpu pada laju pertumbuhan
antardaerah di wilayah perkotaan Yogyakarta yang semakin pesat. Tiga pemerintah daerah
ini juga menghadapi permasalahan yang sama yaitu risiko akibat pencemaran lingkungan
akibat sistem pembuangan sampah dan pengelolaan air limbah yang buruk karena tidak
memenuhi standar teknis dan lingkungan.
Model lembaga kerjasama antardaerah pada kertamantul berbentuk sekretariat
bersama atau Sekber Kartamantul yang merupakanforum yang dianggap sangat
menguntungkan daerah. Dengan model ini seolah hambatan strukturaltidak akan terjadi dan
diskripsi kerja menjadi lebih jelas. Namun di sisi negatif, bentuk forum menjadikan sekber
tidak memiliki mekanisme kerja yang sistematis yang dapat digunakan untuk mengukur
kinerja sekber. Sekretariat Bersama Kartamantul merupakan forum koordinasi, monitoring
dan evaluasi bersama terutama untuk sektor yang menyatu secara geografis seperti drainase,
jalan, transportasi dan lain-lain.
Selain di Kertamantul, terdapat kawasan serupa yang melakukan kerjasama yang
dipayungi oleh rencana tata ruang (RTR) Kawasan, seperti Mamminasatta di Sulawesi
Selatan, Mebidangro di Sumatera Utara, Gerbangkertasusila di Jawa Timur, Sarbagita di
Bali, dan lain-lain.Jabodetabekpunjur merupakan salah satu kawasan yang RTR nya disusun
dan ditetapkan dengan Pereturan Presiden. RTR tersebut merupakan acuan pembangunan
wilayah yang dalam pelaksanaannya dapat dikerjasamakan dengan wilayah lainnya dalam
kawasan dimaksud.
Implementasi IGR di Jabodetabekpunjur
Salah satu tujuan penataan ruang Kawasan Jabodetabekpunjur seperti yang tercantum dalam
Pasal (2) Perpres 54 tahun 2008 adalah mewujudkan keterpaduan penyelenggaraan penataan
ruang antardaerah sebagai satu kesatuan wilayah perencanaan dengan memperhatikan
keseimbangan kesejahteraan dan ketahanan. Tujuan diatas sejalan dengan asas keterpaduan
dalam penataan ruang (asas penataan ruang, UUPR). Untuk mewujudkan tujuan tersebut
maka salah satu sasaran yang harus dicapai adalah terwujudnya kerjasama penataan ruang
antarpemerintah daerah melalui:
1. Sinkronisasi pemanfaatan kawasan lindung dan budi daya untuk meningkatkan
kesejahteraan dan kualitas hidup penduduk;
2. Sinkronisasi pengembangan prasarana dan sarana wilayah secara terpadu; dan
3. Kesepakatan antardaerah untuk mengembangkan sektor prioritas dan kawasan prioritas
menurut tingkat kepentingan bersama.
Dalam Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2008 Tentang Penataan ruang
KawasanJabodetabekpunjur diatur pula kelembagaan terkait dengan kerjasama antardaerah
di Kawasan jabodetabekpunjur. Hal tersebut tercantum pada pasal 64, “Koordinasi
Innovative Governance
255
kelembagaan dan kebijakan kerjasama antardaerah di Kawasan Jabodetabekpunjur
dilakukan dan/atau difasilitasi oleh badan kerjasama antardaerah”. Dari pasal tersebut
terlihat bahwa tugas badan kerjasama antardaerah di kawasan jabodetabekpunjur hanya pada
aspek koordinasi saja. Selain itu, tugas yang diemban adalah pelaksanaan pembinaan yang
terkait dengan lintas wilayah. Pasal 66, “Pelaksanaan pembinaan yang terkait dengan
kepentingan lintas provinsi/kabupaten/kota di Kawasan Jabodetabekpunjur diselenggarakan
dan/atau difasilitasi oleh badan kerjasama antardaerah”.
Dari issue yang terjadi di lapangan, diperlukan kerjasama antarpemerintah daerah
propinsi DKI Jakarta dengan kabupaten dan kota dalam kawasan Jabodetabekpunjur atau
palung tidak dengan kabupaten atau kota yang berbatasan langsung denganJakarta.
Kerjasama dimaksud dapat berupa pelaksanaan pembangunan maupun penanganan masalah
yang dihadapi kedua atau lebih pemerintah daerah. Kerjasama dibidang pembangunan dapat
mengacu pada RTR Jabodetabekpunjur dan RTRWilayah Kabupaten/Kota yang
bersangkutan dan Propinsi DKI Jakarta. Pembangunan yang mengacu pada rencana tata
ruang sekaligus akan menekan alih fungsi lahan, mencegah kerusakan lingkungan, dan
meningkatkan efektifitas dan efesiensi.
Terkait issu lingkungan, pemerintah Propinsi DKI Jakarta perlu segera menyelesaikan
masalah persampahan dan untuk itu diperlukan kerjasama dengan kabupaten terdekat yang
lokasinya ditetapkan bersama dengan pemerintah kabupaten yang bekerjasama pada sektor
ini dan studi kelayakan diperlukan sebagai dasar pertimbangan penetapan lokasi. Kerjasama
pada penanganan banjir di DKI sudah sangat mendesak sifatnya, dan dalam menyelesaikan
masalah banjir ini diperlukan kerjasama bukan hanya dengan kabupaten yang berbatasan saja
seperti kabupaten Depok atau Bogor, namun perlu labih jauh ke arah hulu, dalam hal ini
Kabupaten Cianjur. Kerjasama dibidang infrastruktur sangat diperlukan agar terjadi efesiensi
dan ekonomis sehingga akan terjadi percepatan pembangunan infrastruktur yang melayani
masyarakat didalam kawasan jabodetabekpunjur.
Berdasarkan data dari Badan Kerjasama Pembangunan Jabodetabekpunjur (BKSP
Jabodetabekpunjur), pada tahun 2008 telah ditetapkan Keputusan Bersama No. 23 tahun
2008 tentang penetapan skala prioritas program kerjasama pembangunan di wilayah
Jabodetabekpunjur tahun 2009 dan Keputusan Bersama No. 24 tahun 2008 tentang
penetapan kegiatan kerjasama pembangunan di wilayah Jabodetabekpunjur periode tahun
2009 sampai dengan tahun 2013 yang disepakati dan ditandatangani oleh seluruh Gubernur,
Bupati dan Walikota di wilayah Jabodetabekpunjur dalam rangka mendukung pembangunan
kawasan Jabodetabekpunjur yang terpadu dan berkesinambungan sehingga tercipta efisiensi,
efektivitas dan sinergitas dalam penyediaan pelayanan umum kepada masyarakat.
Ada 4 (empat) faktor penting dalam operasionalisasi kebijakan kerjasama ini, yaitu
kelembagaan, sumber dana, monitoring evaluasi dan komitmen para pemangku kepentingan.
Kelembagaan kerjasama antardaerah dilakukan dan difasilitasi oleh Badan Kerjasama
Pembangunan (BKSP) Jabodetabekpunjur. BKSP ini beranggotakan Gubernur, Bupati dan
Walikota di wilayah Jabodetabekpunjur, sedangkan sebagai unsur pendukungnya
dibentuklah Sekretariat BKSP Jabodetabekpunjur (Permendagri No. 6 tahun 2006) yang
terdiri dari bagian pembangunan, bagian perekonomian, bagian pemerintahan dan
kesejahteraan rakyat, serta bagian umum. Tugas pokok BKSP adalah merumuskan kebijakan
pembangunan bersama Jabodetabekpunjur dengan fungsi utama yaitu fungsi koordinasi,
256
Innovative Governance
fungsi penyusunan program, fungsi pelaksanaan pembangunan bersama Jabodetabekpunjur,
dan fungsi pelaksanaan monitoring dan evaluasi program. Sumber dana dalam rangka
pelaksanaan kegiatan kerjasama pembangunan di wilayah Jabodetabekpunjur disesuaikan
dengan ketersediaan APBD Provinsi DKI Jakarta, Provinsi Jawa Barat, dan Provinsi Banten,
serta masing-masing kabupaten/kota secara proporsional dan berimbang sesuai dengan
ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Mengenai fungsi pelaksanaan monitoring dan
evaluasi sebagai tolak ukur tercapai tidaknya target dan sasaran program dilaksanakan oleh
masing-masing anggota BKSP Jabodetabekpunjur dengan difasilitasi oleh Sekretariat BKSP.
Dalam hal komitmen, setiap keputusan bersama terkait kerjasama Jabodetabekpunjur
disetujui oleh semua Pimpinan Daerah yang terlibat dibuktikan dengan bukti tanda tangan
dan stempel Pimpinan Daerah, sehingga hal tersebut seharusnya menjadi acuan kuat bagi
kebijakan yang dibuat dalam rangka kerjasama antarpemerintah daerah. Ke-empat faktor
diatas saling terkait dalam implementasinya, sehingga jika satu faktor tidak berjalan maka
sasaran dan target dari program kerjasama akan sulit tercapai. Realitas di lapangan sampai
dengan tahun 2012 ini, dari seluruh program kegiatan yang direncanakan dari tahun 2009
sampai dengan 2013 masih sedikit yang terealisasikan terutama yang terkait dengan program
kegiatan pembangunan fisik seperti pembangunan fisik Sumber Daya Air (Waduk Ciawi di
Kabupaten Bogor, waduk lintas Kota Depok, dan penanganan revitalisasi/rehabilitasi situsitu yang diprogamkan melalui inpres penanganan pasca banjir Jabodetabekjur 2007),
pembangunan infrastruktur TPA (TPA Sampah Regional Ciangir di Kabupaten Tangerang),
dan pembangunan fisik transportasi antarwilayah (pembangunan koridor Busway utama
regional dari Jakarta ke Tangerang, Bekasi, Depok, dan program utama terkait dengan
kebijakan mengurangi kemacetan lalu lintas di wilayah Jabodetabekpunjur).
Tabel 1.
No
1
Contoh Matriks Rencana Kegiatan Kerjasama di Wilayah Jabodetabek
Punjur Tahun 2009 - 2013
Kelompok
Kegiatan
Kerja
Sumber
o Pembangunan waduk Ciawi
Daya Air
o Pembangunan waduk lintas
kota Depok
o Penanganan revitalisasi/
rehabilitasi situ-situ
o .....dan seterusnya
2
Persampaha o Pembangunan fisik TPA
n
Sampah Regional Ciangir
o .....dan seterusnya
3
Transportas o Pembangunan koridor
i
Busway utama regional dari
Jakarta ke Tangerang,
Bekasi, Depok.
2009
2010
Jadwal
2011 2012 2013
Keterangan
Pemerintah Pusat
agar segera
merealisasikan
anggaran
pembebasan lahan
dan pembangunan
fisik waduk
Gubernur Provinsi
DKI Jakarta,
Gubernur Banten,
Bupati Tangerang
dan Walikota
Tangerang
Terhubungnya
koridor busway
sampai ke wilayah
Bodetabek
o Program utama terkait
dengan kebijakan
mengurangi kemacetan lalu
lintas di wilayah
Jabodetabekpunjur
Innovative Governance
257
No
4
5
Kelompok
Kegiatan
Kerja
Tata Ruang o Percepatan penyesuaian
RTRW Provinsi Kabupaten
dan Kota di Wilayah
Jabodetabekpunjur sesuai
dengan Perpres N0. 54
Tahun 2008
o .....dan seterusnya
Kependudu o Tukar menukar informasi
kan dan
dalam rangka peningkkatan
Pencatatan
kualitas data kependudukan
Sipil
dan pencatatatan sipil
o .....dan seterusnya
2009
2010
Jadwal
2011 2012 2013
Keterangan
Penyesuaian
dimaksudkan untuk
keserasian,
keselarasan,
sinkronisasi dan
koordinasi
(Sumber : Keputusan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-wilayah Jabodetabekpunjur tanggal
30 Desember tahun 2008)
Analisis teoritis atas kenyataan di lapangan
Dalam perspektif teori local government, peran pemerintah daerah sangat dominan
dikarenakan desentralisasi pada pengelolaan sumber-sumber ekonomi daerah lebih otonom
dan mandiri, ternyata dalam sumber pendanaan kegiatan pembangunan yang dikerjasamakan
masih banyak yang mengandalkan pada sumber APBN, seperti terlihat pada usulan program
dan kegiatan tahun anggaran 2012, jika melihat pada keberhasilan kerjasama
antarpemerintah daerah di Kartamantul, salah satu kunci keberhasilannya adalah rendahnya
campur tangan di tingkat pemerintah diatasnya termasuk campur tangan dalam hal sumber
pendanaan sehingga daerah yang bekerjasama lebih otonom dan berkuasa dalam hal
pemasukan dan pengeluaran finansial terkait kegiatan yang dikerjasamakan. Pemerintah
provinsi lebih berperan kepada fungsi fasilitasi dan mediasi terhadap daerah-daerah yang
bekerjasama di bawahnya, dengan kata lain bahwa kerjasama akan berhasil bila ada rasa
keterdesakan pada tingkat pemerintah yang bekerjasama. Demikian juga yang terjadi di luar
negeri seperti GRVD (Greater Vancouver Regional District), Greater London Authority
(GLA), dan Bangkok Metropolitan Authority (BMA) yang memiliki otorita khusus pada
skala metropolitan dalam hal kerjasama antarpemerintah daerahnya.
Dalam teori Intergovermental Relations, aktivitas timbal-balik dan hubungan saling
ketergantungan sangat dominan. Sedangkan antara Jakarta dan kabupaten lain pada kawasan
Jabodetabekpunjur aktivitas timbal-balik dan hubungan saling ketergantungan nampaknya
tidak sebanding atau setiap wilayah tidak mempunyai beban yang sama, sehingga urgensitas
akan kerjasama bagi setiap wilayah tidak sama yang kemudian berakibat pada kegagalan
akan kerjasama antara pemerintah daerah.
Apabila GRVD sebagai lembaga kerjasama antardaerah dapat bertahan lama karena
sukses sebagai alat kebijakan kawasan yang efektif dan berhasil dalam menciptakan efisiensi
dalam pelayanan publiknya (Brunnet dan Jaili, 2011),maka BKSP Jabodetabek tidak dapat
menunjukkan efektifitasnya karena hanya berfungsi sebagai badan koordinasi.
Dalam teori pengembangan wilayah yang secara garis besar dibagi menjadi 4 (empat)
kelompok, salah satunya memberikan penekanan pada kemakmuran wilayah (local
prosperity), dimana wilayah merupakan satu kesatuan sehingga pembangunan suatu wilayah
pada dasarnya secara sosial-ekonomi dan geografi tidak berdasarkan pada ego regional
maupun ego sektoral. Dalam kondisi fragmentasi spasial seperti yang dikemukakan diatas,
maka tantangan yang dihadapi untuk tujuan-tujuan pengembangan wilayah adalah
258
Innovative Governance
bagaimana mengintegrasikan dan merekatkan kembali kabupaten/kota yang ‘terserak’
tersebut, namun tetap dalam konteks reformasi kepemerintahan daerah seperti yang telah
digariskan dalam UU No. 32 tahun 2004. Disinilah letak pentingnya upaya menumbuhkan
dan memperkuat kerjasama antar daerah kaitan dengan perencanaan pembangunan yang
berkelanjutan. Kerjasama antarpemerintah daerah di Jabodetabekpunjur sudah
mempertimbangkan pembangunan yang sinergis dan terencana yang mengarah pada
terciptanya efisiensi dan efektifitas pelayanan umum kepada warganya sehingga selain
diharapkan terjadi local prosperity, juga tercipta people prosperity sesuai dengan konsep
pengembangan suatu wilayah.
Kesimpulan dan Saran
Program Kerjasama antarpemerintah daerah dalam kawasan Jabodetabekpunjur telah
dilakukan sejak tahun 2008 dalam bentuk Keputusan Bersama. Program kerjasama tersebut
disepakati dan ditandatangani bersama oleh Gubernur prov. Banten, Jawa Barat, dan DKI
Jakarta serta para Bupati dan Walikota di Jabodetabekpunjur yang mana hal ini sebenarnya
mencerminkan keinginan yang kuat dari semua pihak untuk bekerjasama. Dalam program
kerjasama tersebut ditetapkan skala prioritas program kerjasamadan ditetapkan kegiatan
kerjasama pembangunan di kawasan Jabodetabekpunjur.
Tidak seluruh program kerjasama dapat dilaksanakan oleh pemerintah daerah terutama
kegiatan yang bersifat fisik dan memerlukan dana besar seperti pembangunan waduk. Hal ini
disebabkan karena adanya ungkapan tertulis dalam kesepakatan bersama tersebut yang
melibat pemerintah pusat, padahal pemerintah pusat tidak turut menandatangani keputusan
bersama.
Desentralisasi memberikan kesempatan besar kepada pemerintah daerah untuk
meningkatkan pelayanan publiknya menjadi lebih baik, termasuk dalam hal kewenangan
antarpemerintah daerah untuk bekerjasama, hal tersebut sesuai dengan teori local
government, tetapi dalam kerjasama di Jabodetabekpunjur diperlihatkan bahwa kerjasama
antarpemerintah daerah belum optimal dilaksanakan walaupun dari sisi perencanaannya
sudah cukup lengkap antara lain mencakup matriks rencana kegiatan periode 5 (lima) tahun,
adanya peraturan yang sudah disepakati bersama, kelembagaan yang sudah dibentuk beserta
tugas dan fungsinya, keputusan bersama lengkap dengan sasaran kegiatan, sumber dana dan
lokasinya.
Tidak mudah dalam merealisasikan hal-hal yang telah disepakati untuk
dikerjasamakan dikarenakan beberapa faktor, antara lain belum menjadi prioritas pada
masing-masing daerah yang bekerjasama karena belum adanya rasa keterdesakan pada
tingkat pemerintah yang bekerjasama, minimnya komitmen dari pihak-pihak yang terlibat
dalam mengimplementasikan hal-hal yang telah disepakati, serta kurangnya pemahaman
terhadap risiko, aturan dan pembagian keuntungan oleh masing-masing pihak yang terlibat.
Adapunmakalah inimasih diperlukanpenelitian lebih lanjut berdasarkan data primer
dan sekunder guna memberikan masukan dalam mendorong perwujudan sasaran Perpres No.
54 tahun 2008 dan UU No. 32 tahun 2004.
Innovative Governance
259
Daftar Pustaka
Cahyani, Kartika, 2009. “Model Kerjasama antar Daerah dalam Rangka Mendukung
Otonomi Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta”. Yogyakarta
Domai, Tjahjanulin, 2010. Kebijakan Kerjasama Antar Daerah dalam Perspektif Sound
Governance. Jenggala Pustaka Utama. Surabaya
Firman, Tommy, 2011, “Membangun Kelembagaan Kerjasama Antar Daerah di Wilayah
Metropolitan di Indonesia”. Orasi Ilmiah pada Dies Natalis ke 52 Institut Teknologi
Bandung. Bandung. h. 1-25
Henry, Nicolas Public Administration and Public Affairs, Upper Saddle River, 2004.
Jaili, Emmanuel Brunet, 2011. “Metropolitan Cooperation, Theory and Practice Looking at
Vancouver, BC, Canada”.
Keban, Yeremias T, 2009. “Kerjasama Antar Pemerintah Daerah dalam Era Otonomi: Isu
Strategis, Bentuk dan Prinsip”
Shafritz, Jay M, Defining Public Administration, West View Press, 2000
UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah
UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang
PP No. 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Kerja sama Antar Daerah
Perpres No. 54 tahun 2008 tentang Penataan ruang Kawasan Jakarta, Bogor, Depok,
Tangerang, Bekasi, Puncak dan Cianjur
Peraturan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-Jabodetabekpunjur tahun 2010
Keputusan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-Jabodetabekpunjur tahun 2008
Keputusan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-Jabodetabekpunjur tahun 2011
260
Innovative Governance
Desentralisasi Dan Efektivitas Pemerintahan Daerah:Studi
Efektifitas Organisasi Perangkat Daerah Kabupaten
MarosMelalui Pendekatan Competing Values
Muh. Tang Abdullah
Staf Pengajar Program Studi Administrasi Negara Fisip Universitas Hasanuddin
Email: [email protected]
Abstrak: In decentralization era, the local bureaucracy has strategic position in the local
government system. It is so as the instruments and the fundamental base of the local
government in implementing its affairs and as the media to realize the vision, mission, and
the objectives of local government. The successfull of local government is determined by the
effectiveness of the local bureaucracy. This studyaims toexaminethe effectiveness of thelocal
governmentwith alocusinMaros of local bureaucracy. The effectiveness of the local
governmentisviewed fromfourdimensions oforganizational effectiveness of the competing
values approach.These fourdimensions of the organizational effectiveness include flexibility,
human development,organizational development, andcontrol.
Through qualitative analysis methods, foundthat the effectiveness of the local
governmenthave orientation and tendency to differs in each dimensions in th ecompeting
values approach. Firstly, thedimensions offlexibility, reflectedonly limited to thearrangement
of the organizational structure and format of the local bureaucracy,butin terms of programs
and activities of local governments seem Maros still less the value of innovation as most
government programs and activities are a routine and just a continuation of the previous
year. Secondly, the dimensions of human development, it seems more oriented enhancement
of moral values and welfare apparatus in general, excepton the type of functional training
and technical training that is already regulated by the government.Thirdly, the dimensions of
organizational development, productivity values on this aspect is still weak in terms of
realization of the programs and activities of the local government and the efficiency is not
achieved and this indicated the occurrence of two times the budget deficit. Finally, the
dimensions of control, the effectiveness of stability-oriented, peaceful atmosphere to the
organization, the organization's activities run regularly and smoothly, and run the
organization's activities in accordance with the procedure are very prominent as the main
characteristic of bureaucracy.
Kata Kunci:Decentalization, Local government, Effectiveness, Competing Values Approach
Pendahuluan
Makalah ini adalah ringkasan dari hasil penelitian yang dilakukan oleh penulis secara
mandiri. Oleh sebab itulah, dalam makalah ini tidak disajikan berbagai hal yang terkait
dengan teknis dan metode penelitian yang digunakan. Tetapi hanya menyajikan substansi
dari apa dan bagaimana hasil kajian dalam penelitian tersebut. Pada bagian pendahuluan ini
Innovative Governance
261
diuraikan beberapa perspektif mengenai berbagai kemungkinan penyelenggaraan
pemerintahan daerah yang efektif di era desentralisasi yang telah berlangsung kurang lebih
satu dekade. Untuk itulah ditentukan lokus kajian penelitian pada salah satu daerah otonom
yang dianggap representatatif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, yakni
Kabupaten Maros.
Disadari bahwa terbitnya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang
kemudian direvisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004, menandakan terjadinya perubahan
paradigma dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Perubahan paradigma
pemerintahan daerah tersebut adalah perubahan dari paradigma sentralisasi menjadi
desentralisasi. Paradigma desentralisasi secara konseptual mencakup dua elemen pokok
yakni: (1) pembentukan daerah otonom; dan (2) penyerahan urusan pemerintahan kepada
daerah otonom (Hossein, 2009). Kedua elemen pokok desentralisasi tersebut kemudian
melahirkan local government. Konsep local government dapat dimaknai dalam tiga
pengertian yakni: (1) sebagai organ yaitu pemerintah daerah yang terdiri DPRD(council) dan
Kepala Daerah (mayor); (2) sebagai fungsi yaitu penyelenggaraan pemerintahan daerah yang
dilaksanakan oleh pemerintah daerah; dan (3) sebagai daerah otonom yaitu bahwa
pembentukan daerah otonom secara simultan merupakan kelahiran status otonomi
berdasarkan atas aspirasi dan kondisi obyektif masyarakat yang berada dalam suatu wilayah
tertentu.
Organisasi perangkat daerah (OPD) Kabupaten Maros dalam konteks penjelasan di
atas adalah bagian dari makna local government dalam pengertian organ, yakni pemerintah
daerah meliputi DPRD dan Kepala Daerah yang berkedudukan sebagai penyelenggara
pemerintahan daerah. Kepala Daerah dalam kedudukannya sebagai komponen
penyelenggara pemerintahan daerah memiliki kewenangan dalam fungsi mengatur (policy
making) dan fungsi mengurus (policy executing). Dalam memerankan fungsi mengurus
(policy executing) urusan pemerintahan inilah Kepala Daerah didukung oleh instrumen yang
disebut Organisasi Perangkat Daerah.
Salomo (2006) menegaskan bahwa OPD merupakan instrumen utama pemerintah
daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kedudukan sebagai instrumen utama
pemerintah daerah, OPD memiliki peran yang sangat strategis yang dapat dilihat dalam tiga
hal yakni: (1) OPD sebagai wadah dan kerangka kerja bagi sistem keuangan daerah, sistem
kepegawaian daerah, sistem perencanaan daerah, sistem pelayanan publik dan berbagai
sistem atau sub-sistem lainnya; (2) melalui OPD, pemerintah daerah Kabupaten Maros
menjalankan berbagai kewenangan atau urusan pemerintahan; (3) OPD sebagai wadah bagi
pemerintah daerah Kabupaten Maros untuk mewujudkan visi dan misi daerah, tujuan daerah,
dan mengemban pelayanan publik yang menjadi tugas dan tanggung jawab pemerintah
daerah.
Sebagai sebuah organisasi, maka pemerintahan daerah yang terdesentralisasi
seharusnya sudah berjalan secara efektif. Sebab menurut Osborne dan Gaebler (1992)
terdapat keunggulan-keunggulan yang dimiliki oleh organisasi yang terdesentralisasi, yakni:
(1) Organisasi terdesentralisasi jauh lebih fleksibel daripada organisasi yang tersentralisasi,
karena organisasi yang terdesentralisasi dapat memberikan respon yang cepat terhadap
lingkungan dan kebutuhan pelanggan yang berubah; (2) Organisasi yang terdesentralisasi
jauh lebih efektif daripada organisasi yang masih tersentralisasi; (3) Organisasi yang
262
Innovative Governance
terdesentralisasi jauh lebih dapat berinovasi daripada organisasi yang masih tersentralisasi;
(4) Organisasi yang terdesentralisasi menghasilkan semangat kerja yang lebih tinggi, lebih
banyak komitmen dan lebih besar produktivitasnya.
Mengacu pada keunggulan-keunggulan organisasi yang terdesentralisasi seperti yang
dinyatakan Osborne dan Gaebler, dan penjelasan betapa pentingnya kedudukan OPD yang
dinyatakan oleh Salomo, maka di era sekarang penyelenggaraan pemerintahan daerah
Kabupaten Maros seharusnya menjadi semakin efektif. Dalam pengertian bahwa efektivitas
pemerintahan daerah dan OPD Kabupaten Maros dalam menjalankan tugas pokok dan
fungsinya terutama dalam melaksanakan fungsi atau urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangannya dan mewujudkan visi, misi, dan tujuan daerahnya mencerminkan adanya
nilai-nilai seperti fleksibilitas, responsif, inovasi, dan memiliki komitmen pada produktivitas
yang tinggi. Kondisi efektivitas inilah yang akan dibahas pada kajian ini melalui pertanyaan
bagaimakah efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah Kabupaten Maros?
Untuk mengkaji efektivitas pemerintahan daerah lebih dalam, maka ditentukan empat
fokus dalam menjawab pertanyaan tersebut. Keempat fokus yang dimaksud adalah (1)
gambaran efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimesi flexibility; (2) gambaran
efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimensi human development; (3) gambaran
efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimensiorganizational development, dan
(4)gambaran efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimensi control. Melalui fokus
kajian tersebut akan ditemukan gambaran mengenai kecenderungan efektivitas pemerintahan
daerah Kabupaten Maros selama ini.
Efektivitas Pemerintahan Daerah Kabupaten Maros
Efektivitas pemerintahan daerah sangat ditentukan oleh sejauhmana instrumen
perangkat daerah menyelenggarakan fungsi dan tugasnya secara efektif. Sejauhmana
perangkat daerah yang telah diatur dalam PP No. 41 Tahun 2007 menjalankan fungsi
mengurus sejumlah urusan (bidang) pemerintahan yang dibebankan. Fungsi-fungsi
pengurusan oleh perangkat daerah ini terkait dengan sejumlah urusan pemerintahan (wajib
dan pilihan) yang telah diatur dalam PP No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah
Kabupaten/Kota.
Dalam konteks penilaian terhadap efektivitas OPD, dalam literatur teori organisasi
disebutkan oleh Kasim (1993), Robbins (1994) dan Keban (2004), bahwa untuk menilai
efektivitas organisasi dapat dianalisis melalui empat pendekatan, yakni: (1) goal-attainment
approach; (2) system approach; (3) strategic-constituencies approach; dan (4) competingvalues approach. Namun pada penelitian ini hanya menggunakan pendekatan yang terakhir
yakni pendekatan nilai-nilai bersaing (competing-values approach). Pendekatan nilai-nilai
bersaing ini dipilih karena memiliki beberapa kelebihan dalam mendiagnosa efektivitas
organisasi. MenurutKasim (1993) di antaranya adalah pendekatan ini lebih komprehensif dan
kurang dipengaruhi oleh nilai-nilai yang diutamakan dalam konsep tersebut.
Menurut Hall (1999) seperti dikutip Lee (2004), bahwa asumsi yang mendasari
pendekatan nilai-nilai bersaing ini adalah adanya perbedaan tentang penilaian efektivitas
pada beberapa organisasi yang terjadi. Perbedaan itu karena beberapa alasan, yakni: (1)
masing-masing organisasi diperhadapkan pada lingkungan yang beragam dan saling
Innovative Governance
263
bertentangan; (2) masing-masing organisasi memiliki tujuan yang beragam dan saling
berbeda; (3) masing-masing organisasi diperhadapkan pada konstituensi yang berlainan dan
beragam; dan (4) organisasi berada pada konteks waktu yang berbeda pula.
Pada bagian berikut pembahasan mengenai efektivitas OPD Kabupaten Maros
didasarkan pada data hasil penelitian, teori-teori dan konsep-konsep, terutama konsep
efektivitas organisasi dalam pendekatan nilai-nilai bersaing (competing values approach)
menurut Quinn & Rohrbaugh seperti yang dikutip oleh Robbins (1994) dan Kasim (1993).
Dimensi Fleksibilitas (flexibility)
Fleksibilitas dalam konteks competing values approach yang digunakan dapat didefinisikan
sebagai suatu kemampuan yang dimiliki oleh organisasi perangkat daerah Kabupaten Maros
dalam menyesuaikan diri (beradaptasi) terhadap perubahan kondisi dan tuntutan dari
lingkungan eksternal. Ciri dari organisasi yang memiliki kemampuan untuk beradaptasi dan
merespon perubahan kondisi dan tuntutan lingkungan menurut Robbins (1994:76) adalah
organisasi yang menghargai nilai inovasi, penyesuaian, dan perubahan.
Inovasi sebagai salah satu ciri nilai fleksibilitas organisasi bukan hanya sekedar
melakukan sesuatu yang baru, menemukan sesuatu yang baru, atau membawa suatu gagasan
yang baru sebagaimana definisi inovasi pada umumnya. Namun menurut Sherwood (2002),
inovasi sebagai suatu proses memerlukan empat tahapan yakni: (1) tahap pengajuan gagasan
yaitu mempunyai ide lebih dahulu; (2) tahap evaluasi terhadap gagasan yang akan
ditindaklanjuti; (3) tahap pengembangan yaitu memperbaiki gagasan tersebut dari konsep
menjadi realitas yang menghasilkan sesuatu; dan (4) tahap implementasi yaitu
mengupayakan gagasan tersebut sungguh-sungguh terwujud.
Nilai penyesuaian (adaptabilitas) dalam organisasi menurut Robbins (1994), aktivitas
penyesuaian dibutuhkan agar sistem dapat menyesuaikan diri dari waktu ke waktu dengan
variasi dari permintaan intern dan ekstern organisasi. Dalam organisasi publik seperti
pemerintahan daerah Kabupaten Maros, aktivitas penyesuaian dilakukan dengan
memperhatikan kebutuhan internal dan perkembangan aspirasi serta kepentingan warga
masyarakat lokal. Kebutuhan internal pemerintah daerah dan OPD Kabupaten Maros dapat
berupa: (1) kebutuhan untuk menambah kapasitas keuangan daerah untuk membiayai
penyelenggaraan fungsi-fungsi dan pelaksanaan urusan pemerintahan; (2) kebutuhan sumber
daya aparatur yang berkualitas (profesional) yang sesuai dengan beban dan spesifikasi
pekerjaan; (3) kebutuhan sarana dan prasarana pendukung aktivitas pemerintahan daerah.
Sementara permintaan eksternal pemerintah daerah tentu adalah kebutuhan yang berkaitan
dengan berbagai kepentingan masyarakat lokal baik dalam bentuk pelayanan publik maupun
fasilitasi pembangunan seperti sarana publik (fasilitas pendidikan, kesehatan, jalan,
jembatan, keamanan, dan lain-lain).
Mengacu pada penjelasan mengenai dimensi fleksibilitas seperti yang diungkapkan
oleh Robbins dan Sherwood, maka penilaian dimensi fleksibilitas OPD Kabupaten Maros,
pada dasarnya dapat dilihat di dalam pengembangan struktur OPD Kabupaten Maros dan
orientasi program serta kegiatan pemerintah daerah Kabupaten Maros. Seperti disebutkan
sebelumnya bahwa secara normatif pengembangan struktur OPD atau dalam istilah yang
lebih populer disebut restrukturisasi kelembagaan pemerintah daerah Kabupaten Maros,
mengikuti pedoman penataan OPD yang diatur dalam PP No. 41 Tahun 2007 tentang
264
Innovative Governance
Organisasi Perangkat Daerah. Kemudian dalam penentuan besaran struktur organisasi salah
satu variabel yang harus diperhatikan adalah ruang lingkup kewenangan daerah yang
didasarkan pada urusan pemerintahan yang dilimpahkan. Untuk hal ini harus mengacu
kepada PP No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah,
Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Kedua peraturan
pemerintah ini tersebut merupakan instrumen regulasi yang menjadi dasar utama dalam
penyusunan struktur OPD Kabupaten Maros.
Meskipun kedua instrumen regulasi ini merupakan dasar utama penyusunan struktur
OPD yang bersifat normatif, namun secara substansial tetap mencerminkan adanya nilai
fleksibilitas di dalamnya. Seperti dalam penjelasan umum PP No. 41 Tahun 2007,
dinyatakan bahwa besaran OPD sekurang-kurangnya mempertimbangkan faktor keuangan,
kebutuhan daerah, cakupan tugas yang meliputi sasaran tugas yang harus diwujudkan, jenis
dan banyaknya tugas, luas wilayah dan kondisi geografis, jumlah dan kepadatan penduduk,
potensi daerah yang berhubungan dengan urusan yang akan ditangani, sarana dan prasarana
penunjang tugas. Oleh karena itu kebutuhan akan OPD bagi masing-masing daerah tidak
senantiasa sama atau seragam.
Nilai fleksibilitas dalam struktur OPD sebagaimana tercermin dalam penjelasan umum
dari kedua peraturan pemerintah tersebut, pada dasarnya adalah hakekat dari makna otonomi
daerah itu sendiri yaitu adanya ruang kebebasan berprakarsa bagi pengambil kebijakan atas
dasar aspirasi dan kepentingan masyarakat lokal. Adanya nilai fleksibilitas dalam struktur
OPD Kabupaten Maros terungkap pula dari keterangan yang disampaikan oleh informan BH,
Sekretaris Daerah Kabupaten Maros yang mengatakan bahwa dalam penyusunan struktur
OPD Kabupaten Maros yang baru, selain mengikuti kebijakan pemerintah (PP), pemerintah
daerah dan DPRD Kabupaten Maros tetap berusaha agar struktur yang baru disesuaikan
dengan perubahan lingkungan eksternal yang sangat dinamis. Termasuk merespon aspirasi
dan kepentingan masyarakat terutama kebutuhan untuk memperoleh pelayanan dan
pembangunan yang maksimal. Apabila dilihat dari penjelasan ini tampaknya sudah sejalan
dengan salah satu alasan rasional pilihan terhadap desentralisasi menurut Rondinelli dan
Cheema (1983:16), bahwa desentralisasi menghasilkan fleksibilitas, inovasi dan kreatifitas
dalam pemerintahan. Di mana unit-unit pemerintahan dapat secara leluasa melakukan
inovasi dan bereksperimen dalam berbagai kebijakan dan program.
Nilai fleksibilitas organisasi tidak hanya bisa dinilai dari kebijakan pembentukan dan
format struktur organisasi perangkat daerah, tetapi juga fleksibilitas khususnya nilai inovasi
dapat dilacak pada jenis program dan kegiatan yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah.
Dalam konteks ini program dan kegiatan yang dilakukan pemerintah daerah, tampaknya
cenderung hanya bersifat pengulangan dari program dan kegiatan sebelumnya, meskipun
pelaksana dan lokasi kegiatan berubah. Akibatnya program dan kegiatan pemerintah daerah
hanya bersifat rutinitas tahunan.Selain itu, jenis program dan kegiatan sebagian besar adalah
kelanjutan dari tahun sebelumnya. Program lanjutan terjadi terutama pada kegiatan yang
bersifat fisik seperti fasilitas publik (bangunan, jalanan dan jembatan). Hal ini terungkat dari
hasil pengamatan danketerangan informan TR, Kepala Bappeda Kabupaten Maros yang
mengatakan bahwa program dan kegiatan yang direncanakan setiap tahunnya kebanyakan
bersifat lanjutan dari tahun sebelumnya. Ini disebabkan oleh karena keterbatasan anggaran
pemerintah daerah.
Innovative Governance
265
Jika demikian adanya, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa nilai fleksibilitas
organisasi perangkat daerah Kabupaten Maros tercermin hanya terbatas pada aspek
penyusunan struktur dan format organisasi perangkat daerahnya. Tetapi jika dilihat dari segi
program dan kegiatan pemerintah daerah Kabupaten Maros, tampaknya nilai inovasi masih
kurang karena kebanyakan program dan kegiatan pemerintah hanya bersifat rutinitas dan
kelanjutan dari tahun sebelumnya.
Dimensi Pengembangan Manusia (human development)
Pada hakekatnya sumber daya aparatur organisasi perangkat daerah merupakan komponen
utama dan memiliki peran kunci dalam keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Sumber daya aparatur yang tersebar pada semua satuan perangkat daerah Kabupaten Maros
memiliki posisi yang sangat penting dan strategis dibanding sumber daya organisasi lainnya.
Posisi strategis sumber daya aparatur dalam menjalankan roda pemerintahan terutama dalam
usaha mewujudkan visi dan misi pemerintah daerah. Hal ini telah disinyalir oleh Said (2007),
bahwa personil atau aparatur birokrasi memiliki peran vital dalam mengupayakan agar visi
dan misi yang dicanangkan dapat terwujud. Untuk itu aparatur birokrasi (organisasi
perangkat daerah) harus ditentukan melalui proses seleksi (selected). Proses seleksi terhadap
aparatur birokrasi ini dilakukan dalam rangka menjamin terpenuhinya kualifikasi-kualifikasi
(profesi) yang dibutuhkan dalam mewujudkan visi dan misi organisasi.
Menurut Conyers seperti yang dikutip Muluk (2007), mengungkapkan bahwa
pengelolaan sumber daya aparatur merupakan salah satu kewenangan yang telah
dilimpahkan kepada daerah otonom. Dalam pengertian bahwa kewenangan mengatur dan
mengurus di bidang kepegawaian daerah adalah salah satu fungsi yang di desentralisasikan.
Daerah otonom memiliki kekuasaan dalam penentuan syarat, penetapan, penunjukan,
pemindahan, pengawasan dan penegakan disiplin aparatur daerah.
Dalam konteks penelitian ini, aspek pengembangan manusia terkait dengan
kecenderungan orientasi nilai efektivitas organisasi perangkat daerah (OPD) Kabupaten
Maros pada peningkatan kesejahteraan, ketrampilan dan kreativitas dalam bekerja serta
pegawai yang bermoral, seperti yang dinyatakan Robbins (1994). Orientasi nilai efektivitas
organisasi perangkat daerah pada pengembangan manusia salah satunya dapat dinilai melalui
jenis dan bentuk program kerja setiap satuan perangkat daerah yang diarahkan pada
peningkatan kapasitas dan profesionalitas aparatur. Selain itu, perhatian yang lebih besar
pada pengembangan manusia dapat pula diukur dari seberapa besar alokasi anggaran yang
berkaitan dengan program atau kegiatan yang bertujuan untuk mengembangkan kapasitas
sumber daya aparatur.
Berdasarkan data hasil penelitian, tampaknya perhatian pemerintah daerah Kabupaten
Maros terhadap pengembangan sumber daya aparatur daerah tergolong cukup tinggi.
Perhatian pemerintah daerah Kabupaten Maros terhadap aspek pengembangan sumber daya
aparatur ini salah satunya dengan mempertegas keberadaan Badan Kepegawaian Daerah
(BKD) dengan merubah nomenklatur menjadi Badan Kepegawaian Daerah dan Pendidikan
dan Pelatihan (BKD dan Diklat). Hal ini secara tersirat tampak dari pernyataan informan BH,
Sekretaris Daerah Kabupaten Maros yang menyatakan bahwa perubahan nomenklatur
menjadi BKD dan Diklat pada dasarnya adalah untuk menegaskan bahwa badan ini tidak
hanya sekedar mengurusi sumber daya aparatur secara administratif semata tetapi juga lebih
diarahkan kepada upaya-upaya peningkatan kapasitas sumber daya aparatur.
266
Innovative Governance
Upaya-upaya yang dilakukan oleh BKD dan Diklat Kabupaten Maros dalam
peningkatan kapasitas aparatur daerah, antar lain mengacu pada Kepmendagri No.38 Tahun
2002 dan Keputusan LAN No. 193/XIII/10/6/2001 tentang Pendidikan dan Latihan PNS,
meliputi Diklat Prajabatan, Diklat Kepemimpinan, Diklat Fungsional, dan Diklat Teknis.
Selain itu, terdapat pula kegiatan yang dirancang untuk meningkatkan kemampuan kerja
sama tim melalui kegiatan outbond management bagi aparatur dan kegiatan untuk
meningkatkan ketrampilan dan kreativitas hidup melaui kegiatan life skill training bagi
aparatur daerah, serta kegiatan yang berorientasi pada peningkatan moral aparatur melalui
kegiatan pelatihan ESQ. Upaya-upaya peningkatan kapasitas sumber daya aparatur daerah
yang dikelola langsung oleh BKD dan Diklat ini pada dasarnya adalah kegiatan yang telah
direncanakan dan dianggarkan sesuai pagu masing-masing satuan perangkat daerah
Kabupaten Maros.
Selain program peningkatan kapasitas sumber daya aparatur dalam bentuk diklat
seperti di atas, juga terdapat beberapa kebijakan yang dibuat oleh pemerintah daerah (Bupati)
Kabupaten Maros terutama yang berkaitan dengan pembinaan moral aparatur. Kebijakankebijakan tersebut antara lain: (1) kebijakan penggunaan busana jilbab bagi aparatur
perempuan muslim; dan (2) pengajian rutin setiap Jum’at pada masing-masing unit kerja.
Dampak nyata dari upaya-upaya pemerintah daerah Kabupaten Maros dalam
meningkatkan kapasitas aparatur daerah, dapat disimak dari keterangan informan BC, salah
seorang staf pegawai pada Dinas Pendidikan yang mengatakan bahwa program peningkatan
kapasitas aparatur daerah yang telah diikuti oleh aparatur dalam beragam kegiatan sangat
mendukung pelaksanaan tugas sehari-hari di kantor. Para staf pegawai tidak lagi tampak
kaku dan tegang dalam melaksanakan tugasnya masing-masing, tetapi mereka tampaknya
sangat menikmati pekerjaannya, meskipun itu bersifat rutinitas. Terutama kebijakan dan
kegiatan untuk pembinaan moral aparatur, karena kegiatan ini bagi staf pegawai dirasakan
sangat penting untuk tetap menjaga akhlak mereka.
Terkait dengan orientasi pengembangan nilai kesejahteraan bagi aparatur daerah
Kabupaten Maros, tampaknya selain gaji bulanan (rutin) dan gaji 13 (sekali setahun) tetap
masih ada upaya lain dari pemerintah daerah untuk meningkatkan nilai kesejahteraan
aparaturnya. Upaya-upaya itu antara lain: (1) pemberian reward bagi aparatur teladan yang
dilakukan sekali setahun. Pemberian reward ini diserahkan oleh Bupati Maros setiap upacara
hari kemerdekaan Indonesia; (2) pemberian tunjangan hari raya atau tunjangan kesejahteraan
bagi aparatur daerah setiap hari raya lebaran (sekali setahun); (3) pemberian bantuan
pendidikan bagi aparatur yang menempuh pendidikan baik pendidikan sarjana maupun
pendidikan pascasarjana; dan (4) pemberian uang duka bagi aparatur yang mengalami
kedukaan.
Memperhatikan penjelasan di atas, tampaknya orientasi nilai efektivitas dalam dimensi
pengembangan manusia (human development) pada organisasi pemerintah daerah Kabupaten
Maros kurang berorientasi pada peningkatan keterampilan dan kreatifitas aparatur yang
relevan dengan bidang tugas kerjannya. Berdasarkan program-program pemerintah daerah
yang terkait dengan aspek pengembangan manusia ini, tampaknya lebih banyak berorientasi
pada peningkatan nilai-nilai moral dan kesejahteraan aparatur secara umum, kecuali pada
jenis diklat fungsional dan diklat teknis yang memang sudah ditetapkan oleh pemerintah.
Innovative Governance
267
Dimensi Pengembangan Organisasi (organization development)
Pengembangan organisasi dalam konteks competing values approach pada penelitian ini
adalah efektivitas organisasi yang berhubungan dengan nilai produktivitas dan nilai efisiensi
organisasi, seperti yang dinyatakan oleh Robbins (1994). Nilai produktivitas suatu organisasi
dapat dilihat dari tingkat pencapaian terhadap tujuan yang telah ditetapkan. Bagi organisasi
publik seperti pemerintah daerah tentu nilai produktivitasnya berkaitan dengan pencapaian
visi dan misi yang dilakukan melalui berbagai program dan kegiatan pemerintah daerah
dalam rentang waktu tertentu.
Berdasarkan visi, misi dan prioritas pembangunan Kabupaten Maros, RPJMD tahun
2005-2010, maka ditetapkanlah program kerja pemerintah daerah Kabupaten Maros yang
digolongkan dalam sembilan bidang pemerintahan yakni: (1) bidang agama terdiri 8
program; (2) bidang pendidikan terdiri 5 program; (3) bidang ekonomi 11 program; (4)
bidang ketertiban dan ketentraman terdiri 4 program; (5) bidang lingkungan hidup terdiri 3
program; (6) bidang perlindungan sosial terdiri 6 program; (7) bidang perumahan dan
fasilitas umum terdiri 2 program; (8) bidang pariwisata dan budaya terdiri 3 program; dan (9)
bidang pelayanan umum pemerintahan terdiri 10 program. Jumlah keseluruhan program
pemerintah adalah 52 program kerja yang terbagi ke dalam 430 jenis kegiatan.
Untuk menilai tingkat produktivitas pemerintah daerah Kabupaten Maros yang dicapai
saat ini dapat dilihat pada data penelitian yang diolah berdasarkan LAKIP pemerintah daerah
Kabupaten Maros tahun 2008. Dalam LAKIP tersebut terdapat 52 program pemerintah
daerah. Program yang mampu direalisasikan hanya 35 program atau 67,3%.Sebaliknya yang
tidak terealisasi berjumlah 17 program atau 32,7% dari 52 program. Program kerja yang
terealisasi memiliki variasi tingkat capaian, yakni yang mencapai realisasi 100% hanya
terdapat 15 program atau 28,8% dan yang tidak mencapai tingkat realisasi 100% yakni 20
program atau 71,2% dari total program kerja. Sementara jika realisasi program dilihat pada
sisi kegiatannya dari 430 jenis kegiatan, tampaknya kegiatan yang terealisasi hanya 348 atau
80,9% dan kegiatan yang tidak terealisasi berjumlah 82 kegiatan atau 19,1% dari
keseluruahan kegiatan pemerintahan daerah Kabupaten Maros sampai dengan tahun 2008.
Informasi realisasi program kerja pemerintah daerah yang diungkap dalam LAKIP
Kabupaten Maros tahun 2008, merupakan program kerja yang masih menggunakan metode
penggolongan program menurut bidang pemerintahan. Belum mengacu pada PP No. 38
tahun 2007 di mana saat ini menjadi pedoman dasar dalam menentukan urusan pemerintahan
apa saja yang menjadi urusan pemerintahan daerah, termasuk cakupan program apa saja
yang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Hal ini tampak dari masih dicantumkannya
urusan agama beserta programnya dalam LAKIP Kabupaten Maros tersebut. Padahal saat
ini, urusan agama merupakan salah satu di antara enam urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan pemerintah pusat.
Penjelasan realisasi program tersebut, secara umum memberi gambaran bahwa
pencapaian nilai produktivitas pemerintah daerah yang diukur melalui tingkat realisasi
program dan kegiatan pemerintah daerah yang dilaksanakan oleh organisasi perangkat
daerah Kabupaten Maros, tampaknya belum optimal. Hal ini bisa dilihat dari tingkat realisasi
program yang hanya mencapai 67,3% (35 program) dari 52 program. Demikian pula tingkat
realisasi kegiatan, ternyata hanya 80,9% (348 program) dari 430 kegiatan. Kenyataan ini
tentu menjadi sesuatu yang ironi bagi Kabupaten Maros sebagai salah satu daerah otonom di
268
Innovative Governance
masa desentralisasi pemerintahan daerah sekarang. Sebab menurut Osborne dan Gaebler
(1999), organisasi yang terdesentralisasi semestinya menghasilkan semangat kerja yang lebih
tinggi, lebih banyak komitmen dan lebih besar produktivitasnya.
Meskipun terkesan bahwa produktivitas pemerintah daerah Kabupaten Maros belum
optimal jika dilihat dari tingkat realisasi program, namun tetap ada informan dari tokoh
masyarakat yakni HM, yang mengalami dan menilai bahwa pemerintah daerah Kabupaten
Maros telah bekerja dan memenuhi harapan sebagian masyarakat terutama program
pembangunan fasilitas umum. Hal ini dapat dibenarkan karena memang di antara program
yang mencapai realisasi 100% adalah program yang berkaitan dengan pengadaan fasilitas
umum.
Selain nilai produktivitas, nilai efisiensi juga menjadi indikasi penting dari efektivitas
organisasi yang bermuara pada pengembangan organisasi. Menurut Smith (1985), nilai
efisiensi merupakan salah satu sisi positif yang dapat dicapai dari desentralisasi
pemerintahan daerah, karena secara ekonomis biaya-biaya dapat ditekan melalui
pemanfaatan sumber daya secara efektif. Demikian pula Rondinelli dan Cheema (1983),
menyatakan bahwa desentralisasi dapat meningkatkan sejumlah efisiensi dalam penyediaan
pelayanan dan barang publik (public goods and services), karena dengan desentralisasi maka
sejumlah karakteristik perencanaan dan manajemen serta kekuasaan sumber-sumber yang
terpusat seperti redtape dan prosedur yang rumit dapat dipangkas.
Asumsi bahwa desentralisasi akan membawa nilai efisiensi secara ekonomis dalam
pemerintahan daerah, baik yang dinyatakan oleh Smith maupun Rondinelli dan Cheema,
tampaknya bertolak belakang dengan kenyataan di Kabupaten Maros. Kenyataan yang
bertolak belakang dengan nilai efisiensi tersebut tergambar dalam perkembangan APBD
Kabupaten Maros dalam rentang waktu tahun 2004-2008. Menurut data yang disajikan,
dalam kurung tahun 2004-2008 APBD Kabupaten Maros tetap mengalami peningkatan nilai
pendapatan setiap tahunnya. Walau demikian, tetapi kenyataannya pada tahun anggaran
2005 dan 2008 Kabupaten Maros mengalami defisit anggaran. Defisit anggaran ini terlihat
dari nilai anggaran belanja daerah pada tahun anggaran 2005 yaitu Rp. 260.510.575.169,00
lebih besar dari nilai anggaran pendapatan yaitu Rp. 246.306.925.000,00, selisih tersebut
menyebabkan nilai defisit anggaran sebanyak Rp. 14.203.650.169,00. Demikian halnya pada
tahun anggaran 2008, nilai anggaran belanja daerah tahun ini senilai Rp. 546.736.610.467,00
jauh melebihi nilai anggaran pendapatan yaitu Rp. 499.479.398.641,00, perbedaan nilai
tersebut menyebabkan adanya nilai defisit anggaran sebanyak Rp. 47.257.211.826,00 pada
tahun 2008.
Meskipun kenyataan mencerminkan terjadinya inefisiensi anggaran, namun menurut
informan SM, Ketua Komisi B DPRD Kabupaten Maros menyatakan bahwa APBD
Kabupaten Maros memang mengalami defisit pada tahun 2005 dan tahun 2008, namun
DPRD dan pemerintah daerah tetap berusaha melakukan upayan-upaya efisiensi anggaran
melalui pembenahan struktur kelembagaan pemerintah daerah yang dianggap tidak efektif
lagi. Pembenahan struktur kelembagaan pemerintah daerah Kabupaten Maros tersebut
dilakukan baik melalui penggabungan (integrasi) maupun penghapusan beberapa satuan
perangkat daerah.
Innovative Governance
269
Dimensi Kontrol (Controll)
Makna kontrol dalam konteks competing values approach untuk menilai efektvitas
organisasi menurut Robbins (1994) pada hakekatnya adalah tercapainya tingkat stabilitas
organisasi, suasana organisasi menjadi tentram, kegiatan organisasi berjalan secara rutin dan
lancar, segala aktivitas organisasi berjalan sesuai dengan prosedur tetap organisasi. Artinya
bahwa aspek kontrol ini lebih fokus pada internal organisasi. Organisasi yang memiliki nilai
efektivitas kontrol yang tinggi erat kaitannya dengan karakter asli yang dimiliki oleh
organisasi publik (birokrasi) di mana aparat pemerintah (birokrat) bekerja atas wewenang
yang sudah ditentukan. Suryono (2007) menyatakan bahwa aparat birokrasi bekerja atas
dasar wewenang yang sudah ditentukan. Untuk itu, ada tiga elemen pokok yang mendasari
pengaturan wewenang aparat birokrasi dalam bekerja, antara lain: (a) kegiatan-kegiatan yang
bersifat rutin; (b) tugas-tugas setiap satuan perangkat kerja relatif stabil dan wewenang
terikat pada aturan dan perundang-undangan; (c) adanya sistem keteraturan baik dalam
mekanisme maupun prosedur, dan adanya cara-cara yang sudah baku untuk menjamin
kelangsungan pelaksanaan tugas-tugas aparatur menurut kualifikasi dan ketentuan yang
berlaku.
Selanjutnya, organisasi publik (birokrasi) bekerja atas dasar prinsip hierarki jabatan
yang diperlihatkan oleh garis komando yang formal dari atasan kepada bawahan. Atasan
membawahi dan mengatasi bawahan, berdasarkan pembagian tugas dan tanggung jawab
yang sepenuhnya menjadi tanggung jawab bawahan. Meskipun terkesan kaku dan tidak
fleksibel, namun tetap ada kelebihan dari karakter birokrasi semacam ini yaitu adanya
kejelasan tugas, wewenang, tanggung jawab, termasuk kejelasan kepada siapa segala tugas
harus dipertanggungjawabkan.
Nilai-nilai efektivitas organisasi yang dipengaruhi oleh kontrol yang tinggi dalam
organisai dan mencerminkan ciri-ciri utama organisasi publik seperti yang diterangkan di
atas, pada kenyataannya masih sangat menonjol di dalam aktivitas penyelenggaraan
pemerintahan daerah Kabupaten Maros saat ini. Hal ini tampak dari hasil pengamatan
penulis, di mana semua aktivitas aparatur perangkat daerah, baik aktivitas yang berhubungan
dengan pelaksanaan program-program pembangunan maupun tugas-tugas pelayanan dasar
kepada warga, seperti pelayanan kesehatan, pelayanan pendidikan, pelayanan kependudukan
(KTP, akta kelahiran, akta nikah) dan sebagainya. Semua jenis aktivitas tersebut selalu
didasari oleh standar operasional dan prosedur (SOP) resmi yang ditetapkan oleh Bupati
Maros. Sebagai contoh nyata adalah apa yang dialami oleh penulis ketika melakukan
penelitian ini. Semua tahap dalam proses penelitian ini harus melewati prosedur resmi yang
telah ditetapkan oleh pemerintah daerah. Misalnya saja, penelitian ini harus memiliki surat
rekomendasi penelitian tentang izin pengumpulan data dan izin melakukan wawancara
dengan para informan yang diterbitkan oleh Badan Kesbangpol dan Linmas Kabupaten
Maros.
Berdasarkan analisis dan pembahasan di atas, internal organisasi perangkat daerah
Kabupaten Maros yang dicirikan oleh organisasi yang stabil, suasana organisasi yang
tentram, tugas dan fungsi organisasi berjalan secara rutin dan lancar, serta segala aktivitas
aparat organisasi berproses sesuai aturan-aturan formal dan prosedur tetap, didukung oleh
beberapa kondisi, antara lain:
270
Innovative Governance
1. Adanya satuan perangkat daerah Kabupaten Maros yang memiliki tugas pokok dan fungsi
pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah.
2. Pelaksanaan fungsi pengawasan pimpinan (internal) dan fungsi pengawasan DPRD
(eksternal) dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
3. Adanya sejumlah peraturan Bupati Maros tentang tugas pokok, fungsi, uraian tugas dan
tata kerja perangkat daerah Kabupaten Maros. Saat ini telah diterbitkan 32 jenis peraturan
Bupati Maros yang mengatur tugas pokok, fungsi, uraian tugas dan tata kerja perangkat
daerah. Peraturan bupati ini dimaksudkan untuk menjamin adanya kejelasan tugas,
wewenang, tanggung jawab, termasuk kejelasan kepada siapa segala tugas harus
dipertanggungjawabkan.
4. Adanya kebijakan Bupati Maros yang berhubungan dengan peningkatan kedisiplinan
aparatur dan staf pegawai pemerintah daerah. Kebijakan-kebijakan Bupati Maros yang
erat hubungannya dengan peningkatan kedisiplinan aparatur dan staf pemerintah daerah.
5. Adanya sarana penunjang tugas-tugas aparatur pemerintah daerah Kabupaten Maros.
Sarana penunjang tugas-tugas yang dimaksud, seperti peralatan kantor (ATK), komputer,
kendaran operasional, dan sebagainya. Sarana penunjang tersebut dimaksudkan agar
penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi masing-masing satuan perangkat daerah dapat
berlangsung secara lancar.
Penutup
Pilihan terhadap model desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintah daerah di
Indonesia, tentu saja menjadi harapan bahwa kesejahteraan masyarakat akan semakin
meningkat melalui pemberian beragam pelayanan dan penyediaan beragam kebutuhan
masyarakat dari pemerintah daerah. Pemberian pelaayanan publik dan penyediaan beragam
kebutuhan msyarakat hanya terwujud jika penyelenggaraan pemerinatahan daerah
berlangsung efektif. Efektivitas pemerintahan daerah, salah satunya dapat dinilai melalui
kajian dengan menggunakan competing values approach. Melalui kajian ini, sebagaimana
penelitian yang dilakukan di Kabupaten Maros, memberikan gambaran mengenai
kecenderungan nilai-nilai yang menjadi prioritas berdasarkan dimensi flexibility, dimensi
human development, dimensi organizational development, dan dimensi control.
Daftar Pustaka
Badan Data dan Informasi Kabupaten Maros, 2008. Maros Dalam Angka Tahun 2008.
Kabupaten Maros
Conyers, Diana, 1986. “Decentralization and Development: a Framework for Analysis”,
Coommunity Development Journal, (Vol. 21, No. 2, April): 88-100.
Dwiyanto, Agus, 2002. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: PSKK-UGM.
Hoessein, Bhenyamin, 2000. ”Hubungan Penyelenggaraan Pemerintahan Pusat dengan
Pemerintahan Daerah”, Jurnal Bisnis & Birokrasi No.1/Vol.1/Juli. Departemen Ilmu
Administrasi Fisip-UI.
Jha, S.N. & Mathur, P.C. (Eds.)., 1999. Decentraliztion and Local Politics; Reading in
Indian Government and Politics-2. London: Sage Publications.
Innovative Governance
271
Kaloh, J, 2007. Mencari Bentuk Otonomi Daerah; Solusi Kebutuhan Lokal dan Tantangan
Global. Jakarta: Rineka Cipta.
Kasim, Azhar, 1993. Pengukuran Efektivitas Dalam Organisasi, Jakarta: LPFE-UI.
Keban, Yeremias T, 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan
Isu. Yogyakarta: Gava Media.
Lee, Deokro, 2004. Competing Models of Effectiveness in Research Centers and Institutes in
the Florida State University System: A Data Envelopment Analysis. Dissertation, The
Florida State University College of Social Sciences. (http://etd.fsu.edu./theses)
Muluk, M.R Khairul, 2007. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah, Malang: Bayumedia.
Nasution, S. 1996, Metode Penelitian Naturalistik-Kualitatif.Bandung: Tarsito.
Osborne, David dan Ted Gaebler, 1999. Mewirausahakan Birokrasi (Reinventing
Government): Mentransformasi Semangat Wirausaha ke Dalam Sektor
Publik.Penerjemah Abdul Rosyid. Jakarta: PPM.
Pemerintah Kabupaten Maros, 2009. Laporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (LAKIP)
Kabupaten Maros Tahun 2008. Kabupaten Maros.
Pemerintah Kabupaten Maros, 2008. Rencana Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten Maros
Tahun 2008. Bappeda.
Pemerintah Kabupaten Maros, 2008. Peraturan Bupati Maros No. 02 Tahun 2008 tentang
Penjabaran APBD KabupatenMaros. Buku I.
Prasojo, Eko, 2006. “Reformasi Birokrasi di Indonesia: Beberapa Catatan Kritis”, Jurnal
Bisnis & Birokrasi, Vol.XIV/No.1/Januari. Departemen Ilmu Administrasi Fisip UI.
Robbins, Stephen P, 1994. Teori Organisasi; Struktur, Desain dan Aplikasi.
Penerjemah:Jusuf Udaya. Jakarta: Penerbit Arcan.
Rondinelli, Dennis A & Cheema, G. Shabbir, 1983. Decentralization and Development
Policy Implementation in Developing Countries. Beverly Hills London: Sage
Publications.
Salomo, Roy V, 2006. Pokok-pokok Pikiran Penyempurnaan UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah (Bagian Perangkat Daerah). Depdagri kerjasama GTZ.
(http://www.desentralisasi.org.)
Sekretariat Daerah Kabupaten Maros, 2008. Himpunan Perda Kab. Maros tentang Struktur
Kelembagaan Pemerintah Kab. Maros. Bagian Hukum.
Sekretariat Daerah Kabupaten Maros, 2009. Himpunan Peraturan Bupati Maros tentang
Tugas Pokok, Fungsi, Uraian Tugas & Tata Kerja Perangkat Daerah Kab. Maros.
Bagian Administrasi Organisasi.
Smith, Brian C, 1985. Decentralization: The Territorial Dimension of The State.London:
George Allen & Unwin.
Suryono, Agus, 2007. “Profil Etos Kerja Birokrasi”. Jurnal Ilmiah Administrasi Publik, Vol.
9 No. 1 September. LPD FIA Unibraw.
Thoha, Miftah, 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Jakarta: Prenada
Media.
Wiggan, Jay, 2008. ”A Competing Values Analysis of Co-ordination Mechanisme in UK
Welfare-to-Work Governance”, Paper for the European Consortium on Political
Research Regulation & Governance Conference, Utrecht University June 5th -7th.
(http://www.dwp.gov.uk/.)
272
Innovative Governance
Mekanisme Hubungan Parpol Dan BirokrasiDalam Sistem
Politik Indonesia72
Piers Andreas Noak
Lecturer at Faculty of Social and Political Science, Udayana University, Denpasar, Bali
Email: [email protected]
Abstrak:From reformation to date, Indonesia has not had public policy that manages the
limitation on political parties tie toward bureaucracy. As the result, bureaucracy becomes
infinity (extended without limitation) politicization of bureaucracy that biased to every
political parties elite behavior, and makes the role of political parties increased in the
governance, whether in legislature, executive in issuing regulation on laws implementation,
to hear inputs from political parties until the election. This situation has made political
parties in every chamber of power as a very important part for them to maintain the viability
of their parties, while keeping the balance of power between political parties and
bureaucracy. Through this paper, the writer would like to express that the relationship
between political elite and bureaucracy in Indonesia is in the model of Executive Acendency,
where it places political elite as officer that controls bureaucracy based on the public policy
of the political parties that supported the officer. Political forces that influence the
bureaucracy comes from parliament, and the structure of political bureaucracy that is
espoused by political elite from center to periphery, as it occurred in the New Order regime.
But in the post New Order through its decentralization policy toward good governance, the
relationship between political elite and bureaucratic elite particularly in the periphery is no
longer sufficient to be called a model of pure executive acendency. That condition is because
of the fact that until today Indonesia is still using the Weberian bureaucratic model that
places political elite as the highest officer in the hierarchical position of bureaucracy.
Kata Kunci:Political Parties, Bureaucracy,Indonesian Political System
Pendahuluan
Birokrasi pemerintah tidak bisa dilepaskan dari proses kegiatan politik (Thoha,
Miftah,2004,27). Setiap kelompok masyarakat yang terintegrasi dalam tata pemerintahan
tidak dapat dilepaskan dari aspek birokrasi.Akibatnya birokrasi menjadi infinitas (meluas
tidak terbatas) dan terjadi politisasi birokrasi, yang menyumbang terjadinya proses
pembusukan politik dan melemahnya kinerja birokrasi. Namun demikian, birokrasi di
Indonesia dan di daerah pada khususnya hingga saat ini belum efektif, karena disebabkan
antara lain birokrasi sejak lama dijadikan alat mobilisasi politik bagi partai penguasa untuk
melanggengkan kekuasaan.
72
Disampaikan Dalam Seminar ASPA Indonesia Internasional Seminar and IAPA Annual
Conference 2012, Malang, Indonesia.
Innovative Governance
273
Melihat sejarah birokrasi Indonesia, netralitas birokrasi yang tidak terpengaruh
kekuatan politik belum pernah terwujud. Padahal untuk melahirkan tatanan kepemerintahan
yang demokratis diperlukan birokrasi pemerintah yang netral dari kepentingan partai atau
kekuatan politik. Syafuan Roezi bohan menyebutnya sebagai bureumania yaitu
kecendrungan akan inefisiensi, penyalahgunaan wewenang, kolusi, korupsi dan nepotisme
(Syafuan Rozi Soebhan,2000). Sedangkan keberpihakan birokrasi terhadap salah satu
kekuatan partai politik yang sedang memerintah cenderung akan memberikan peluang
terhadap suburnya penyelewengan-penyelewengan seperti korupsi, kolusi dan nepotisme.
Semenjak itu,peran parpol di dalam kehidupan bernegara semakin menonjol.
Kebijakan-kebijakan negara, baik pembuatan undang-undang di Dewan Perwakilan maupun
oleh Presiden dalam mengeluarkan peraturan pelaksanaan undang-undang,banyak
mendengar masukan dari parpol. Begitupun juga dalam melaksanakan pemilihan umum
(pemilu) yang pertama di era reformasi pada tanggal 7 Juni 1999, peranan parpol sangat
sentral dan strategis.
Partai politik sebagai institusi mempunyai hubungan yang sangat erat dengan
masyarakat dalam mengendalikan kekuasaan. Hubungan ini banyak dipengaruhi oleh
kebudayaan masyarakat yang melahirkannya. Kalau kelahiran partai politik sebagai
pengejewantahan dari kedaulatan rakyat dalam politik formal, maka semangat kebebasan
selalu dikaitkan orang dalam membicarakan partai politik sebagai pengendali kekuasaan.
Partai poltik sering dianggap sebagi salah satu atribut negara demokrasi modern, dan tidak
ada seorang ahlipun dapat membantahnya, karena partai politik sangat diperlukan
kehadirannya bagi negara-negara yang berdaulat.
Pemotretan terhadap dinamika politik kepartaian itu tidak hanya berhenti dalam
kontestasi politik pemilu legislatif dan pemilu presiden saja, tetapi jauh memasuki bagian
terdalam dari ranah kekuasaan, dimana disetiap sudut kekuasaan (DPR juga Pemerintah)
partai politik memainkan peran penting dalam rangka memperebutkan sumberdaya politik
dan ekonomi di birokrasi. Keterlibatan partai politik dalam setiap sudut ruang kekuasaan
tersebut sebagai bagian yang sangat penting bagi mereka untuk menjaga kelangsungan hidup
partai, sekaligus menjaga keseimbangan kekuasaan antara Parpol dan Birokrasi.
Di era reformasi terjadi perubahan perilaku partai politik yang secara signifikan pada
akhirnya merubah sistem kepartaian di Indonesia. Perubahan perilaku partai politik tersebut
berkaitan dengan faktor-faktor kepentingan setiap partai berkaitan dengan sumber daya
kekuasaan dan ekonomi yang menarik perhatian seluruh partai politik untuk terlibat dan
saling berinteraksi untuk mendapatkan bagian dari proses bagi-bagi kekuasaan dan
keuntungan ekonomi dalam setiap keputusan politik pemerintah di birokrasi maupun
lembaga legislatif. Hal tersebut pada akhirnya melahirkan sikap-sikap dari partai politik itu
sudah tidak lagi memperbincangkan sesuatu yang bersifat ideologis kepartaian.
Isu-isu ideologis hanya bersifat pinggiran dalam struktur kekuasaan, tergeser oleh
perbincangan politik yang lebih konkrit berkaitan dengan kepentingan pembagian kekuasaan
dan sumber daya ekonomi. Ideologi kepartaian hanya menjadi isu menonjol dalam arena
pertarungan politik memperebutkan suara pemilih pada saat pemilu saja. Setelah pesta
pemilu, partai politik segera melakukan penyesuaian diri di dalam lingkungan struktur
politik yang mengakomodasi berbagai kepentingan partai untuk masuk ke dalam pusat-pusat
kekuasaan birokrasi.
274
Innovative Governance
Oleh karena itu, di era reformasi perubahan pejabat politik di level nasional maupun
daerah dimotori oleh partai politik. Pejabat politik yang menduduki kepemimpinan
melakukan perombakan besar-besaran terhadap formasi birokrat, termasuk mutasi terhadap
para aparat yang yang dianggap memiliki kinerja buruk. Selain itu, pejabat politik
memasukkan kader-kader politik ke birokrasi dan tidak berusaha mencari pejabat-pejabat
birokrat terbaik di lingkungan kerja yang ada. Karenanya, reformasi birokrasi kemudian
tidak lebih dari sekadar menyingkirkan lawan-lawan politik untuk mengukuhkanperan partai
politik baru dalam birokrasi. Akibatnya birokrasi tidak akan pernah dapat bekerja secara
optimal dan professional (Mahmudi, 2007).
Munculnyamasalah di atas menunjukan ada persoalan sistemik,bagaimanakah pola
hubungan antara pejabat politik dan pejabat birokrasi yang disebut sebagai model eksekutive
acendency yang murni, karena keinginan berafiliasi pejabat politik dan pejabat pemerintah
sedangkan pejabat politik dalam kondisi tersebut harus bertanggung jawab kepada rakyat
melalui birokrasi untuk menciptakan pengelolaan goodgovernance. Walupunkenyataan
bahwa hingga saat ini Indonesia masih menggunakan model birokrasi Weberian yang
meletakkan pejabat politik sebagai pimpinan tertinggi dalam hirarki jabatan birokrasi, tetapi
goodgovernance menghendaki birokrasi yang melayani dan memberikan pelayanan dan
kesejahteraan penuh kepada rakyat.
Parpol sebagai pelopor Kekuasaan Birokrasi
Dari teori-teori ilmu politik sebagaimana pada pengalaman empirik di atas, maka
dapat dikatakan partai politik adalah merupakan alat yang pernah didesain oleh manusia dan
paling ampuh untuk mencapai tujuan-tujuan politiknya. Menurut teori liberal, birokrasi
pemerintah menjalankan kebijakan-kebijakan pemerintah yang mempunyai akses langsung
dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh dalam pemilihan ( Thoha, Miftah,2004).
Dengan demikian birokrasi pemerintah tidak hanya didominasi oleh pejabat-pejabat birokrasi
saja yang meniti karier didalamnya, melainkan ada pula bagian-bagian lain yang ditempati
oleh pejabat-pejabat politik. Demikian pula sebaliknya didalam birokrasi pemerintah bukan
hanya dimiliki oleh pimpinan politik dari partai politik saja melainkan ada juga pimpinan
birokrasi karier yang profesional.
Kajian mengenai partai politik (parpol) merupakan salah satu aspek penting di dalam
ilmu politik dan hukumtatanegara. Bila kita berbicara mengenai parpol, berarti kita akan
membicarakan mengenai partisipasi rakyat dalam dua hal, yaitu pertama : partisipasi rakyat
dalam menentukan arah kebijakannegara; kedua : partisipasi rakyat dalam membuat
peraturan-peraturan perundang-undangan (Affan Gafar, 1999). Oleh karena itu, kajian
mengenai parpol akan terkait dengan studi mengenai pemilihan umum (pemilu) dan konsep
negara hukum.
Roy C. Macridis (2000) berpendapat bahwa partai politik (parpol) merupakan
keharusan dalam kehidupan politik moderen yang demokratis, pengecualiannya hanya pada
masyarakat tradisional yang sistem politiknya otoritarian yang pemerintahannya bertumpu
pada tentara atau polisi. Sebagai organisasi, parpol secara ideal dimaksudkan untuk
mengaktifkan dan memobilisasi rakyat, mewakili kepentingan tertentu, memberikan jalan
kompromi bagi pendapat yang saling bersaing, serta menyediakan sarana suksesi
kepemimpinan politik secara absah (legitimate) dan damai. Menurut Roy C. Macridis,
parpolmerupakan suatu asosiasi yang mengaktifkan, memobilisasi rakyat, dan mewakili
Innovative Governance
275
kepentingan tertentu, memberikan jalan kompromi bagi pendapat-pendapat yang bersaing,
dan memunculkan kepemimpinan politik. Oleh karena itu, parpol menjadi fenomena umum
dalam kehidupan politik di dalam masyarakat moderen. Parpol adalah alat untuk
memperoleh kekuasaan dan untuk memerintah. Parpol telah digunakan untuk
mempertahankan pengelompokan yang sudah mapan (seperti organisasi gereja) atau untuk
menghancurkan status quo seperti yang dilakukan Bolsheviks pada tahun 1917 ketika
menumbangkan kekaisaran Tsar.
Sementara itu (Miriam Budiardjo dalam Abdul Bari Azed, 2000) berpendapat bahwa
Partai politik menurutnya adalah suatu kelompok yang terorganisir yang anggota-anggotanya
mempunyai orientasi, nilai-nilai dan cita-cita yang sama. Tujuan kelompok ini ialah untuk
memperoleh kekuasaan politik dan merebut kedudukan politik (biasanya) dengan cara
konstitusioniluntuk melaksanakan kebijsaksanaan-kebijaksanaan mereka.
Partai politik menurut (Carl J. Fiederich dalam Suryadinata 2005), adalah sekelompok
manusia yang terorganisiir secara stabil dengan tujuan merebut atau mempertahankan
penguasan terhadap pemerintahan bagi pimpinan partainya dan, berdasarkan penguasaan ini
memberikan kepada anggota partainya kemanfaatan yang bersifat idiil maupun materiil.
Abdul Bari Azed (2005) berpandangan bahwa konsep negara hukum merupakan
pemenuhan hak-hak asasi manusia (HAM) yang harus dilindungi, dan HAM yang paling
penting adalah keikutsertaan atau partisipasi rakyat dalam membuat peraturan-peraturan
perundang-undangan yang akan mengatur kehidupannya. Dan partisipasi rakyat untuk
menyalurkan kepentingannya dengan ikut serta mengambil bagian dalam pembuatan
kebijakan, dan dalam bentuk yang sederhana adalah dengan mengikuti pemilu, atau ikut
menjadi anggota parpol, mendirikan parpol, atau mengakomodasi kepentingannya dalam
kehidupan bernegara.
Kendati menurut teori ilmu hukum tata negara parpol merupakan suatu kajian yang
penting, tetapi di dalam Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) Asli tidak menyebut
(mengatur) secara eksplisit dan jelas mengenai parpol. Di dalam Penjelasan UUD 1945
(Asli) menyatakan bahwa negara Republik Indonesia adalah negara hukum dan bukan negara
kekuasaan (machtstaat). Dengan demikian pentingnya peranan parpol di dalam paradigma
UUD 1945 (Asli) hanya dapat disimpulkan dari analisa teori-teori hukum tata negara
mengenai hubungannya antara negara hukum, kedaulatan rakyat, demokrasi, dan hak asasi
manusia (HAM).
Lain hal dengan UUD 1945 yang sudah dirubah (Amandemen Kedua) yang menyebut
secara eksplisit mengenai parpol. Di dalam Pasal 6 A UUD 1945 (Amandemen Kedua) yang
menyatakan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau
gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum.
Maraknya berdirinya partai-partai baru setelah berhentinya Presiden Soeharto pada
tanggal 21 Mei 1998 adalah bersamaan dengan adanya perubahan politik yang besar pada
saat itu. Gerakan mahasiswa Indonesia pada tahun 1998 (Gerakan 1998) akan ditulis tinta
emas di dalam sejarah Republik Indonesia. Sekurang-kurangnya ada dua keberhasilan yang
sangat fundamental dari Gerakan 1998, yaitu : pertama,berhasil memaksa Presiden Soeharto
yang sudah berkuasa selama 32 tahun untuk berhenti,hingga pemerintahan otoriter Orde
Baru berakhir, dan kedua, mendorong lahirnya Gerakan Reformasi di segala bidang.
276
Innovative Governance
Di era Reformasi, baik di tingkat pusat maupun di daerah, peranan parpol sangat
signifikan, terutama di dalam penyampaian aspirasi dan kontrol sosial. Hal tersebut terlihat
di dalam proses perubahan (amandemen) Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945), banyak
aspirasi masyarakat yang disalurkan melalui parpol, terutama mengenai pembatasan masa
jabatan presiden, penjaminan hak azasi manusia (HAM), dan pemiliahan presiden secara
langsung.
Sejarah mencatat untuk pertama kali partai politik tumbuh dan berkembang di negaranegara Eropa Barat, merupakan suatu tahap agar pemerintahan yang dijalankan harus
berdasarkan kontitusi dan perwakilan. Hasil pembangunan politiknya telah membatasi
kekuasaan Monarchi absolut dan perluasan hak-hak warga negara.Keberhasilan inilah yang
mendorong meluasnya gagasan bahwa rakyat merupakan faktor yang perlu diperhitungkan
serta diikutsertakan dalam proses politik. Pada gilirannya menempatkan partai politik
berfungsi menjadi penghubung antara rakyar dengan pemerintahan, dimana rakyat dapat
menentukan pilihannya dengan leluasa, memperjuangkan kepentingannya, mengkritik rezim
yamg memerintah, melakukan tata hubungan politik dan lain-lain.
Telah banyak penelitian empiris menunjukkan perspektif baru di mana partai-partai
politik dan sistem kepartainnya bisa dianalisis dan dipahami secara lebih mendalam dalam
kehidupan masa kini. Selain itu, berbagai usaha telah dilakukan untuk menghubungkan
partai-partai politik dengan lembaga-lembaga lain dalam masyarakat,dengan berbagai
kelompok yang bertujuan mengejar kekuasaan dan pencapaian tujuan-tujuan dan
kepentingannya.
Dalam konteks ini masyarakat sering dipandang sebagai organisme yang dinamis
tempat berkembangnya pelbagai persaingan guna memperoleh prestise,status,kekuasaan
perasaan aman. Kompetisi yang berkembangnya biasanya diliputi oleh tujuan-tujuan yang
ingin dicapai, bahkan membawa atribut-atribut kelompok yang berafiliasi untuk
diperjuangkan kepentingannya. Kondisi konflik dan persaingan semacam ini merupakan hal
yang lumrah dan tidak bisa dielakkan dalam kehidupan sehari-hari. Telah banyak penelitian
empiris menunjukkan perspektif baru di mana partai-partai politikbisa dianalisis dan
dipahami secara lebih mendalam.
Pejabat Politik dan pejabat Birokrasi
Berbagai penelitian yang telah dilakukan untuk melihat intervensi pejabat politik pada
ranah birokrasidi daerah-daerah seperti penelitian Syahrzad Mazdar (2008), Syaufan Rozi
(2005), juga bersinergi dengan semakin rendahnya kualitas pelayanan publik didaerah
sebagaimana hasil penelitian Agus Dwiyanto, dkk (2005). Sementara tingkat global rating
Indonesia dalam pelayanan publik juga menduduki peringkat terakhir setelah India
berdasarkan survey yang dilaksanakan oleh PERC yang dipublikasikan Maret 2009, Lebih
banyak menyoroti perilaku pejabat birokrasi pada hakikatnya merupakan hasil interaksi
antara individu-individu dengan organisasi induknya.
Oleh karena itu untuk memahami prilaku pejabat birokrasi sebaiknya diketahui
terlebih dahulu individu-individu sebagai pendukung organisasi tersebut. individu membawa
kepentingan parpol kedalam tatanan birokrasi, kemampuan, kepercayaanpribadi,
pengharapan, kebutuhan, dan pengalaman masa silam. Ini semua merupakan karakteristik
Innovative Governance
277
individu, dan ini akan dibawa manakala memasuki lingkungan yang baru, semisal menjadi
pejabat birokrasi.
Keberadaan partai politik dalam suatu sistem pemerintahan akan berpengaruh juga
pada tatanan birokrasi pemerintahan. Susunan birokrasi pemerintah akan terdiri dari jabatanjabatan yang akan ditempati oleh birokrat karier dan ada pula jabatan-jabatan yang diisi oleh
pejabat politik. Kehadiran pejabat politik yang berasal dari kekuatan politik atau partai
politik dalam birokrasi pemerintah tidak bisa dihindari. Oleh karena itu diperlukan penataan
birokrasi pemerintah dengan mengakomodasikan hadirnya jabatan-jabatan dan para pejabat
politik perlu ditata dengan pola sistem akuntabilitas langsung menyentuh pada pelayanan
masyarakat dengan baik tanpa mendahulukan kepentingan parpol.
Ketika memasukkan pejabat politik dalam birokrasi pemerintah, maka timbul
pertanyaan mengenai hubungan antara pejabat yang dipilih (politisi) dan pejabat-pejabat
yang diangkat (pejabat birokrasi). Hubungan antara pejabat politik (political leaderships) dan
birokrasi merupakan suatu hubungan yang konstan (ajeg) antara fungsi pertanggungjawaban
pengelolaan tata pemerintahan demokratis, control dan dominasi. Hubungan pejabat politik
dan pejabat birokrasi akan senantiasa menimbulkan persoalan, siapa yang mengontrol dan
siapa pula yang menguasai, memimpin dan mendominasi siapa. Persoalan seperti ini pada
hakekatnya merupakan persoalan klasik sebagai perwujudan dikotomi politik dan
administrasi. Adapun alternatif solusi yang utama yaitu apakah birokrasi sebagai subordinasi
dari politik (executive ascendancy) atau birokrasi sejajar dengan politik (bureaucratic
sublation atau at co-equality with the executive) (Carino,1994 dalam Thoha,
Miftah,2004:153).Perspektif executive ascendancyberangkat dari suatu asumsi bahwa
kepemimpinan pejabat politik itu didasarkan atas kepercayaannya bahwa supremasi mandat
yang diperoleh para pemimpin politik itu berasal dari Tuhan atau berasal dari rakyat/public
interest.
Walaupun supremasi mandat ini dilegitimasi melalui pemilihan umum dan diterima
secara defakto oleh rakyat. Model sistem liberal, Kontrol berjalan dari otoritas tertinggi
rakyat melalui perwakilannya kepada birokrasi. Kekuasaan untuk melakukan control
acapkali disebut sebagai overhead democracy (Redford, dalam Zakaria,2007). Pemikiran
tentang supremasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi timbul dari perbedaan fungsi
antara politik dan administrasi dan asumsi tentang superioritas fungsi-fungsi politik atas
administrasi. Terdapat slogan klasik ketika fungsi politik berakhir maka fungsi administrasi
itu mulai. Interpretasi dari slogan ini adalah birokrasi pemerintah sebagai mesin pelaksanan
kebijakan politik yang dibuat oleh pejabat politik (Wilson,1987:134). Dikotomi antara
politik dan administrasi ini juga diakibatkan karena adanya kesalahan perubahan referensi
dari fungsi ke struktur, dari perbedaan antara pembuatan kebijakan (policy making) dan
pelaksanaan (implementation) antara pejabat politik dan pejabat karier birokrasi (Kirwan,
1987:389).
Adapun Bureaucratic sublation didasarkan atas asumsi bahwa birokrasi pemerintah
suatu negara bukan hanya berfungsi sebagai mesin pelaksana. Dengan menggunakan teori
dari Max Weber menyatakan bahwa birokrasi yang riil mempunyai kekuasaan yang terpisah
dari kekuasaan yang dilimpahkan oleh pejabat politik. Pejabat birokrasi yang bekerja secara
professional mempunyai power tersendiri sebagai pejabat yang permanent. Pejabat birokrasi
278
Innovative Governance
mempunyai catatan karier yang panjang jika dibandingkan dengan pejabat politik yang
bukan spesialis.
Berdasarkan asumsi tersebut maka birokrasi mempunyai kekuatan yang seimbang
dengan pejabat politik. Berdasar itu maka kedudukannya tidak sekedar sebagai subordinasi
dan mesin pelaksana melainkan sebanding dengan pejabat politik. Birokrasi bukan
merupakan partisipan politik akan tetapi karena keahliannya mempunyai kekuatan untuk
membuat kebijakan yang professional. Oleh karena itulah maka kepala daerah memiliki
kewenangan penuh dalam proses pembinaan birokrasi tanpa adanya lembaga lain yang dapat
berperan sebagai kelompok penyeimbang atau supervisi yang berarti terhadap kebijakan
kepala daerah dalam manajemen karier birokrasi (Miftah Thoha, 2010).
Jika diterapkanpola pemisahan politik dan birokrasi, yang tidak murni lagi
menggunakan model birokrasi ideal Weber dalam bentuk birokrasi sublation dimana suatu
hubungan yang terbangun antara pejabat politik sebagai pemimpin birokrasi, tetapi
kewenangan pejabat politik dalam manajemen karier birokrasi tidak bersifat langsung
dengan kata lain pejabat birokrasi memiliki peran sebagai jabatan karier yang netral dan
berlangsung dalam pola karier yang bersifat merit system.
Kehadiran partai politik terutama dalam pemerintahan yang belum mapan dengan
sistemnya telah membawa kekacauan besar terhadap kehidupan birokrasi pemerintah yang
notabene adalah pelaksana terpenting di dalam mewujudkan cita-cita negara. Ini disebabkan
karena parpol-parpol tersebut tetap menyertakan ideologi mereka ketika memasuki struktur
dan tak jarang mendesakkan kepentingan berbeda yang umumnya melahirkan konflik tak
berkesudahan antar kepentingan di dalam birokrasi. Dalam konteks inilah maka perlu
dipahami dengan sungguh-sungguh kaitan antara birokrasi pemerintah dengan politik atau
partai politik agar birokrasi bisa berjalan seperti yang diharapkan.(Miftha Thoha, 2008)
Intervensi politik atau politisasi birokrasi juga merupakan gejala yang
pernahdigusarkan oleh Woodrow Wilson, ketika melihat kecenderungan rusaknyabirokrasi
profesional oleh partai politik. Presiden Andrew Jackson, setelahmemenangkan pemilihan
Presiden AS ke-7, merombak jabatan birokrasifederal dengan diisi orang-orang partainya.
Upaya itu dikritik oleh senatorWilliam Marcy dari Partai Republik yang menyatakan kepada
pemenangsemua rampasan perang itu menjadi miliknya. Sejak itu dalamperbendaharaan
Ilmu Administrasi Publik dikenal istilah Jacksonisme, suatujenis penyakit birokrasi
pemerintah yang diintervensi oleh partai politik.
Para pejabat politik baru pun harus berkonflik atau berkolusi dengan aparat birokrasi
di bawahnya karena dominasi mereka yang begitu kuat. Dalam sejarahnya memang birokrasi
kita sejak lama dijadikan sebagaialat mobilisasipolitik bagi partai penguasa untuk
melanggengkan kekuasaan. Karenanya di era Reformasi ini, perubahan pejabat politik di
level nasional maupun daerah yang dimotori oleh partai politik baru dengan minimnya
jaringan birokrasi pasti selalu saja mengalami resistensi tinggi. Kemenangan PKS di kota
Depok yang berhasil menempatkan kadernya, Nurmahmudi Ismail sebagai walikota menjadi
studi kasus yang sangat menarik tentang konflik dan kolusi antara pejabat politik dan pejabat
birokrat. Pergantian kepala-kepala dinas yang dilakukan oleh Nurmahmudi, misalnya, tidak
lagi dipandang sebagai usaha melakukan reformasi birokrasi tetapi dianggap sebagai move
untuk menggeser para pejabat birokrasi dan menggantinya dengan kader-kader partai.
Kebijakan pimpinan parpol seperti ini lebih memperparah pelaksanaan birokrasi di daerahInnovative Governance
279
daerah yang memiliki masyarakat multi etnik dan agama seperti Kupang, Ambon dan Irian,
disamping mereka yang ada di jajaran birokrasi sendiri sudah terbiasa memainkan peluangpeluang politik seperti itu.
Good Governance yang diharapkan di era reformasi dimana birokrasi sebagai motor
penggerak kesejahtaraan bagi masyarakat telah berubah dan lebih menempatkan pejabat
politik lebih dominan sebagai manajer publik yang kurang memberi pelayanan yang
berkualitas kepada masyarakat, mendorong meningkatkan otonomi manajerial terutama
sekali mengurangi campur tangan kontrol yang dilakukan oleh pemerintah pusat,
transparansi, akuntabilitas publik, dan penciptaan manajerial yang bersih dan bebas dari
korupsi.Sistem Weberian mendapatkan topangan konteks sosial-budaya masyarakat. Hal ini
berbeda dengan konteks Indonesia, di mana budaya paternalistis itu tumbuh subur. Maka,
harus ada upaya yang lebih sistemik dan fundamental untuk merespon masalah patologi
birokrasi kita hari ini.
Peran yang bisa efektif adalah mendesain ulang konsep Weberian agar lebih
akomodatif terhadap konteks budaya paternalistik kita, termasuk beragam kebudayaan
Indonesia yang lain, semisal kekeluargaan. Hidupnya budaya paternalistis menandakan
bahwa ada hal baik dari budaya ini. Walaupun, pada interaksi dengan konsep birokrasi
Weberian banyak negatifnya, namun saat masyarakat tetap memeliharanya, menandakan ada
unsur manfaatannya dari budaya paternalistis. Karena terbukti ada faedahnya, menjadi tak
soal kalau sistem birokrasi kita didesain bersesuaian dengan budaya tersebut.
Penutup
Birokrasi yang selama ini menjadi mesin politik dari suatu kepentingan parpol. Bahkan
dalam artian yang lebih sempit, menjadi kepentingan mafia birokrasi. Karena itu,parpol
pemenang pemilu memiliki tanggung jawab yang lebih besar dalam mengawasi jalannya
birokrasi. Dalam artian, gagalnya reformasi birokrasi juga berarti gagalnya parpol tersebut
dalam mengawasi jalannya birokrasi.
Karya ini menyarankan agar pengendali kekuasaan birokrasi yang murni melayani
rakyatdalam pengambilan keputusan kebijakan publik agar dapat mereduksi kembali peran
birokrasi rasional di Indonesia dengan menempatkan birokrasi dalam sebuah badan
independen seperti yang dipraktekkan di negara-negara yang sistem demokrasinya telah
mapan baik dari segi pelayanan dan pertanggungjawaban kesejahteraan kepada rakyatsecara
demokratis dan mencapai tingkat goodgovernance keadilan dan kesejahteraan.
Diperlukan juga modal adanya relasi politik dan birokrasi yang harmonis baik secara
vertikal antar pejabat politik tingkat pusat dan daerah maupun secara horizontal antara
pejabat politik dengan pejabat birokrasi dalam rangka merancang dan menjalankan programprogram pembangunan guna terwujudnya kesejahteraan rakyat. Sebagaimana tertuang dalam
Penjelasan Pasal 30PPNo. 101/2000, penyamaan persepsi antara Pejabat Politik dan Pejabat
StrukturalEselon I penting untuk mewujudkankesesuaian dan keterpaduan serta menghindari
terjadinya perbedaan penafsiran dan implementasi dari kebijakan nasional yang telah
ditetapkan. Lebih jauh, diharapkan hal tersebut dapat membawa kepada kelancaran dan
keberhasilan perwujudan kesejahteraan rakyat Indonesia.
280
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Asshiddiqie, Jimly. Kemerdekaan Berserikat Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah
Konstitusi. Jakarta: Konpress, 2005.
Azhari, 2009.Hubungan Pejabat Birokrasi dan Pejabat Politik: Studi kasusterhadap
intervensi, Karya Ilmiah, Nopember, Yogyakarta.
Abdul Bari Azed dan Makmur Amir, 2005. Pemilu dan Partai Politik di Indonesia, (Jakarta:
Pusat Studi HTN FHUI.
Azed, Abdul Bari. "Sistem Pemilihan Umum di Indonesia," dalam Sistem-Sistem Pemilihan
Umum: Suatu Himpunan Pemikiran. Jakarta: Badan Penerbit FHUI, 2000.
___________ dan Makmur Amir. Pemilu dan Partai Politik di Indonesia. Jakarta: Pusat Studi
HTN FHUI, 2005.
Bangun, Zakaria, 2007. Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945,
Konstitusi dan Babakan Konstitusi Indonesia, Penerbit Bina Media Perintis, Medan.
Blau, Peter dan marshal. W. Meyer,2000.Birokrasi dalam masyarakat Indonesia Modern.
Jakarta, Universitas Indonesia.
Duverger Maurice, 2000. Sosiologi Politik, Manajemen PT Radja Grafindo, Jakarta.
Dahl, Robert A. 2001. Perihal Demokrasi : Menjelajahi Teori dan Praktek Demokrasi Secara
Singkat. Yayasan Obor Indonesia, Jakarta.
Efriza, 2009. Ilmu Politik, Dari Ilmu Politik sampai ke Sistem Pemerintahan. Penerbit Alfa
Beta Bandung.
Efriza, 2006. Mengenal Teori-Teori Politik, Dari sistem Politik Sampai Korupsi. Penerbit
Nuansa. Bandung.
Evans, Kevin Raymond, 2003. Sejarah Pemilu dan Partai Politik di Indonesia, Jakarta. PT
Arise Consultancies.
Faith, Herbert. 1999. The Indonesian Elections of 1955. Jakarta: KPG.
Farrell David, M, 2000. Party Politics, Study Political Parties and Political Organizations,
Sage Publications.
Firmanzah, 2008. Mengelola Partai Politik, Komunikasi dan Positioning Ideologi Politik di
Era Reformasi, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta.
Gaffar, Afan, 1993. Demokrasi dan Kekauasaan Lembaga Kepresidenan di Indonesia.
Gadjah Mada University Press.
Gaffar, Afan, 1999. Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Penerbit Pustaka Pelajar,
Yogyakarta.
Hill,Larry B, 1992. The State of Public Bureaucracy, Bureaucracies, Public Administration,
and Public Policy, Armonk, New York London, England.
Jackson, Karl D, 1978.Bereucratic Politic a Theoritical Framework for the Analysis of Power
in Communication in Indonesia. Dalam Buku : Political Power and Comunication in
Indonesia. Berkeley University of california Press.
Jimly Asshiddiqie, 2005. Kemerdekaan Berserikat Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah
Konstitusi, (Jakarta: Konpress).
Kusnardi, M. 1983. Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: FH UI.
Mahfud, 1998. MD. Moh. Politik Hukum. Diktat Program Pasca Sarjana UII Tahun
1998/1999. Yogyakarta: UII.
__________. Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Pustaka LP3ES Indonesia. 1998.
Mahfud. M.D, 2003. Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Penerbit Rineka Cipta.
Innovative Governance
281
Miriam Budiardjo, Pengantar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia, 2000), hal. 163-164.
Morissan, Hukum Tata Negara RI: Era Reformasi. Jakarta: Ramdina Prakarsa, 2005.
M. Serbo, Hukum, Pemaksaan dan Ketaatan serta Interprestasi Hukum di Indonesia: Jurnal
Tata Negara, (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FH UI, 2003), hal. 109.
Martin Albrow, Birokrasi. Penerbit PT Tiara wacana, Yogyakarta.
Morrisan, Hukum Tata Negara RI Era Reformasi, (Jakarta: Ramdina Prakarsa, 2005), hal.
25.
Notosusanto, 1985. Nugroho. Tercapainya Konsensus Nasional 1966-1969. Jakarta: Balai
Pustaka.
Peters, Guy, 1978. The Politics of Bureucracy, New, York, Longman Inc.
Rourke, Francis E, 1978. Bureaucratic Power in National Politics, Third Edition, Little,
Brown and company, Boston, Toronto.
Syafuan Rozi Soebhan,2000, Model Reformasi Birokrasi Indonesia, diakses melalui
http://www.bpkp.go.id/unit/Sultra/reformasi.pdf, Diakses Pada 13 Januari 2011
Syam, Nur. Kegagalan Mendekatkan Jarak Ideologi Partai Politik, Pengalaman Indonesia
Orde Baru, Jurnal IAIN Sunan Ampel Edisi XVII, 1999.
Sutherland, Heather, 1983.Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi. Diterjemahan oleh.
Sunarto, Jakarta, Sinar harapan.
Tjokrowinoto, Moeljarto, 2011. Birokrasi Dalam Polemik, Penerbit Pustaka Pelajar & Pusat
Stdi Kewilayahan Universitas Muhammadiyah, Malang.
Thoha, Miftah, 2010. Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia, Penerbit Kencana
Prenada Media group, Rawamangun, Jakarta.
__________, 2004. Birokrasi dan Politik di Indonesia, Penerbit PT Raja Grafindo Persada,
Jakarta.
__________, 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi, Penerbit Kencana
Prenada Media group, Rawamangun, Jakarta.
282
Innovative Governance
Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam
PerencanaanPembangunan Di Kecamatan Garut Kota
Kabupaten Garut
RD. Ahmad Buchari
Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung
Email: Ramadhan Pancasilawan
Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung
Email: Dedi Sukarno
Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung
Email: Entang Adhy Muchtar
Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung
Email: -
Abstrak:Dalam pembangunan, perencanaan menjadi proses yang diawal dan media bagi
masyarakat untuk berpartisipasi pada upaya penciptaan kemajuan sosial ekonomi yang
didukung oleh pengorganisasian dan peran serta masyarakat selaku pelaku pembangunan
dapat berjalan. Penyelenggaraan pembangunan dikatakan tidak berhasil tanpa adanya
partisipasi masyarakat. Hakikat pembangunan adalah dalam rangka memberdayakan
masyarakat dari ketidakberdayaan. Maka rumusan masalah penelitian ini adalah
Bagaimana Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam Perencanaan Pembangunan
Di Kecamatan Garut Kota Kabupaten Garut?
Pendekatan yang digunakan kualitatif dengan mengambil beberap informan yang
kompeten sesuai tujuan penelitian ini yaitu terdeskripsikan bentuk parisipasi yang dilakukan
oleh masyarakat berkarakteristik keluarahan. Konsep untuk menganalisis partisipasi
tersebut menggunakan tangga partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Sherry
Arnstein (1969:2).
Dari hasil penelitian dapat diketahui bahwa partisipasi yang terjadi, masih berada
dalam kategori partisipasi semu, yaitu pada anak tangga placation. Pada anak tangga ini
masyarakat yang tidak mampu diberikan kesempatan untuk memberi saran, namun
keputusan tetap ada pada pemegang kekuasaan Sehingga perencanaan pembangunan di
kelurahan di Kecamatan Garut Kota belum bisa dikatakan partisipatif sepenuhnya. Maka
dari itu diperlukan sinergisitas peran stakeholder dalam perencanaan pembangunan, hal ini
juga akan dapat meningkatkan motivasi stakeholder untuk berpartisipasi. Kemudian untuk
mendukung hal tersebut pemerintah harus menyusun agenda sosialisasi mengenai
perencanaan pembangunan secara menyeluruh dan intensif.
Kata Kunci:Partisipasi Masyarakat, Perencanaan Pembangunan
Innovative Governance
283
Pendahuluan
Partisipasi masyarakat dalam setiap perencanaan pembangunan di tingkat
desa/kelurahansangat perlu dilakukan sehingga berbagai kepentingan yang melatar-belakangi
pengembangan suatu desa dapat terakomodasikan dengan baik melalui pendekatan
partisipasi masyarakat diharapkan dampak negatif yang ditimbulkan akibat adanya
perubahan-perubahan sebagai akibatpengembangan suatu daerah dapat diminimalkan.
Aspek-aspek kunci pembangunan berkelanjutan meliputi pemberdayaan masyarakat lokal,
swasembada dan keadilan social. Salah satu usaha untuk mencapai hal tersebut adalah
berpindah dari bentuk tradisional pengelelolaan lingkungan dan sumberdaya, yang
didominasi oleh ahli professional dari sector pemerintah dan swasta, menuju pendekatan
yang mengkombinasikan pengalaman, pengetahuan dan pemahaman berbagai kelompok
masyarakat.
Kabupaten Garut, termasuk kabupaten yang memiliki wilayah yang cukup luas jika
dibandingkan beberapa kabupaten di wilayah Jawa Barat. Dengan memiliki wilayah
administratif kecamatan berjumlah 42 kecamatan, 21 kelurahan dan 401 desa, Kabupaten
Garut terus berupaya untuk mengimplementasikan pembangunan yang merata ke seluruh
wilayahnya. Sebagai wilayah yang berada di pusat Kabupaten Garut, Kecamatan Garut Kota
memiliki keuntungan besar terutama dalam akses ekonomi dan politik yang begitu mudah,
bahkan dari sarana dan prasarana pembangunan lebih memadai daripada daerah-daerah
lainnya di Kabupaten Garut. Maka dari itu dengan akses yang lebih mudah, partisipasi
masyarakat di Kecamatan Garut Kota harus berjalan dengan baik dan terlibat dari awal
perencanaan di tingkat desa/kelurahan sampai tingkat kabupaten. Hingga perencanaan
pembangunan yang dilakukan dari Kecamatan Garut Kota akan memperlihatkan kebutuhan
masyarakatnya karena partisipasi masyarakatnya am perencanaan terus terjadi.
Penyelenggaraan pembangunan dikatakan tidak berhasil tanpa adanya partisipasi
masyarakat. Hakikat pembangunan adalah dalam rangka memberdayakan masyarakat dari
ketidakberdayaan. Maka dari itu berdasarkan dari rumusan masalah tersebut, penelitian ini
akan memiliki rumusan masalah: Bagaimana Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan
Dalam Perencanaan Pembangunan Di Kecamatan Garut Kota Kabupaten Garut?
Tujuan
Dengan mendeskripsikan partisipasi yang dilakukan masyarakat di karakteristik
masyarakatkota akan menguraikan proses dan kendala-kendala yang dialami oleh
masyarakat dalam berpartisipasi, bahkan dapat menggambarkan bagaimana upaya yang
dilakukan leh masyarakat dalam meningkatkan partisipasinya dalam rencana pembangunan.
Sedangkan manfaat penelitian ini adalah untuk menambah wawasan pengetahuan
peneliti baik secara teoritis maupun praktika, khususnya mengenai perencanaan
pembangunan partisipatif dalam penyusunan perencanaan pembangunan. Sehingga dapat
diketahui bagaimana berjalannya perencanaan pembangunan partisipatif dalampembangunan
di Kecamatan Garut Kota, Kabupaten Garut. Kemudian hasil pengembangan ini diharapkan
dapat bermanfaat bagi pengembangan keilmuan yang terkait denga tema kajian penelitian
ini. Hal ini data dilakukan dengan dimasukannya dalam bentuk jurnal ataupun bentuk
lainnya yang dapat dimanfaatkan oleh pihak ilmuan, praktisi, ataupun stakeholder yang
284
Innovative Governance
tertarik dengan tema kajian yang berkaitan dengan desentralisasi dan pembangunan,
khususnya perencanaan pembangunan partisipatif dalam perencanaan pembangunan di
tingkat kelurahan ataupun kecamatan.
Tinjauan Pustaka
Untuk memahami berbagai hal dalam perencanaan partisipatif, praktisi harus mengapresiasi
berbagai elemen yang bermain dalam perencanaan partisipatif, McGee menjelaskan dalam
workshop yang diselenggarakan oleh Institute of Development Studies (IDS) dan The
Indonesian Partnership for Local Governance Initiatives (IPGI):
“The framework suggests that to understand the dynamics of
participatory planning processes, practitioners can begin by
appreciating that a participatory planning process is the interplay of the
elements of ‘knowledge’, ‘actors’, and ‘spaces’”(IDS dan IPGI, 2002: 14)
Keterkaitan ketiga elemen tersebut, dipaparkan kedalam bagan seperti yang terlihat
berikut:
Gambar 1.
Tiga Hal yang Saling Berhubungan dalam Proses Perencanaan Partisipatif
Knowledge
Spaces
Actors
Participatory Planing Process
Sumber: Rosemary McGee dalam IDS dan IPGI, 2002 : 13
Bagan di atas memperlihatkan bahwa paling tidak ada tiga hal yang saling terkait
dalam proses perencanaan secara partisipatif, yakni:
1. Actors (aktor). Ada banyak yang terlibat dalam proses perencanaan partisipatif, meliputi
pemerintah pusat, pemerintah lokal, civil society organizations (LSM/NGO), sektor
swasta/organisasi bisnis, masyarakat ahli seperti akademisi, organisasi donor sampai
kelompok kecil masyarakat.
2. Knowledge (pengetahuan). Ada beberapa jenis pengetahuan yang digunakan dalam proses
perencanaan partisipatif. Pertama, pengetahuan yang berhubungan langsung dengan
informasi untuk bahan (isi pokok) perencanaan. Kedua adalah pengetahuan atau “knowhow” tentang peraturan atau prosedur proses perencanaan itu sendiri.
3. Spaces (ruang). Situasi yang berlangsung akan mempengaruhi hasil dari kesepakatan
yang dibuat.
Ketiga faktor tersebut saling terkait dan terjadi hubungan yang saling mempengaruhi
satu sama lain. Oleh sebab itu, hasil dari perencanaan partisipatif tersebut merupakan suatu
rencana yang akan tergantung pada bagaimana proses perencanaan tersebut dipengaruhi oleh
pengetahuan, kepentingan dari para pelaku (aktor) perencanaan serta ruang kesempatan yang
Innovative Governance
285
diberikan dalam mempengaruhi proses perencanaan. Lebih lanjut mengenai aktor McGee
menjelaskan:“The power relationships between and among actors will invariably bear upon
the dynamic of the participatory planning process itself, as well as what results are
derived.” (IDS dan IPGI, 2002:14)
Untuk melihat peran aktor yang terlibat terutama pemerintah dan masyarakat,
digunakan tingkatan partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Sherry Arnstein.
Tingkatan partisipasi Arnstein ini biasa disebut dengan “a ladder of citizen
participation”.Arnstein mengatakan bahwa “citizen participation is a categorical term for
citizen power” (Arnstein, 1969:2). Tingkatan ini digunakan untuk melihat peran seperti yang
dilakukan Pemerintah dan masyarakat untukmenganalisa apakah kondisi yang diharapkan
terjadi dalam perencanaan pembangunan yaitu Pemerintah dan masyarakat menjadi mitra
dalam penyusunan rencana pembangun sudah tercapai atau tidak.
Tangga partisipasi masyarakat tersebut, mempunyai delapan tangga. Setiap anak
tangga dalam tingkatan partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Arnstein tersebut
selain jelas berbeda, juga bukan merupakan sebuah proses yang kontinum. Disamping itu,
setiap anak tangga memiliki karakteristik yang berbeda–beda. Berikut anak tangga yang
dikemukakan oleh Arnstein:
1. Manipulation
2. Therapy
3. Informing
4. Consultation
5. Placation
6. Partnership
7. Delegated Power
8. Citizen Control
(Sumber: Arnstein, 1969:2)
Tingkatan Partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Arnstein menjabarkan dan
memperlihatkan peran seperti apa yang dilakukan oleh Pemerintah dan peran apa yang
diberikan Pemerintah kepada masyarakat secara lebih sederhana. Setiap tingkatan memiliki
kondisi yang berbeda-beda dengan karakteristik yang berbeda juga. Hal tersebut akan
memudahkan pemahaman mengenai kondisi yang terjadi dalam penelitian ini, sehingga bisa
terlihat peran seperti apa yang dilakukan Pemerintah dan peran apa yang diberikan oleh
masyarakat.
Metode Peneitian
Penelitian ini adalah penelitian deskriptif guna memahami dan mendapatkan bentuk
partisipasi masyarakat tingkat kelurahan dalam perencanaan pembangunan. Pendekatan nya
adalah kualitatif Sumber data primer adalah masyarakat di Kecamatan Garut Kota, serta
informan yang terpilih secara purposif sesuai dengan kebutuhan penelitian. Pengambilan
Informan diawali dengan teknik snowball untuk mendapatkan informan di awal. Sedagkan
selanjutnya melakukan teknik purposive, yaitu penentuan informan sesuai dengan kebutuhan
penelitian. Dalam penelitian ini informan yang diambil adalah dari pihak aparat Kecamatan
Garut Kota, beberapa aparat Kelurahan di lingkungan kecamatan Garut Kota, dan Tokoh
masyarakat yang paham dan mengikuti proses perencaaan pembangunan. Kemudian sumber
286
Innovative Governance
data sekunder adalah data-data atau arsip yang terkait dan sesuai dengan kebutuhan
penelitian.
Sedangkan analisis data yang dilakukan adalah melalui Reduksi data,Penyajian Data,
Kesimpulan/Verifikasi. Dalam menganalisis data, dapat menghasilkandata teruji dan
melahirkan kesimpulan yang ilmiah mengenai suatu pemahaman yang mendalam mengenai
Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam Perencanaan Pembangunan Di Kecamatan
Garut Kota Kabupaten Garut.
Hasil Pembahasan
Pada bagian hasil pembahasan akan menjelaskan hasil penelitian yang telah dilakukan oleh
penulis dan juga pembahasannya. Dalam bab ini penulis akan mendeskripsikan dan
menganalisis data yang diperoleh dari hasil penelitian yang dilakukan padaberbagai pihak
atau stakeholders di Kecamatan Garut Kota mengenai perencanaan pembangunan partisipatif
yang dilakukan melalui penyusunan Rencanan Pembangunan tingkat Kelurahan di
Kecamatan Garut Kota.
Dapat dilihat bahwa penekanan pada penyusunan rencana pembangunan tingkat
kelurahan adalah pada keterlibatan masyarakat secara aktif, sehingga perencanaan harus
dilakukan secara partisipatif.Tahapan Perencanaan Pembangunan di Kecamatan Garut Kota
yaitu dengan melalui:
 Musyawarah tingkat RT/RW
 Musyawarah Perencanaan Pembangunan Kelurahan
 Musyawarah Perencanaan Pembangunan Tingkat Kecamatan yaitu dalam bentuk
Rencana Pembangunan Tahunan Kecamatan (RPTK)
Ada beberapa hal yang dilakukan oleh Pemerintah Kelurahan untuk persiapan.
Pertama kali yang dilakukan adalah mensosialisasikan kepada masyarakat melalui ketua RT
dan ketua RW, seperti yang diungkapkan informan kecamatan berikut ini: “Iya, pertama
kalinya yang dilakukan ya sosialisasi ke RT-RW, ya ke masyarakat lah. Sosialisasi ke
masyarakat melalui RT-RW” Sosialisasi dilakukan oleh dengan mengundang RW-RW untuk
datang ke Kantor Kelurahan. Sosialisasi tersebut berisikan bahwa nantinya di Kecamatan
Garut Kota akan disusun sebuah dokumen perencanaan pembangunan, yaitu RPJM
Kelurahan dan akan menjadi RPJM Kecamatan dan nantinya penyusunannya dilakukan
melalui musyawarah di kelurahan bersama RT/RW untuk membahas di tingkat kelurahan.
Dengan demikian RW-RW hanya mengetahui proses penyusunan RPJM Kelurahan akan
dilakukan melalui musyawarah di kelurahan saja. Undanganpun diberikan secara langsung
kepada RW. Namun demikian sosialisasi tidak dilakukan kepada pihak swasta.
Selanjutnya proses yang harus dilakukan untuk melakukan dokumen rencana
pembangunan, adalah musyawarah di tingkat kelurahan. Musyawarah kelurahan merupakan
proses dimana usulan-usulan yang didapat atau terkumpul pada saat Musyawarah RT/RW
dibicarakan pada tingkat kelurahan. Jika pada tingkat atau tahap Musyawarah RT/RW
pesertanya hanya terbatas pada lingkup wilayah satu RW saja, maka pada Lokakarya
kelurahan pesertanya berasal dari seluruh masyarakat dan perangkat kelurahan. Sehingga
prosesnya pun lebih kompleks dan lebih rumit.
Innovative Governance
287
Proses musyawarah yang terjadi pada saat Musrenbang di tingkat Kelurahan
berlangsung dengan cukup lancar, meskipun terjadi gesekan-gesekan kecil yang terjadi antar
peserta Muserenbang Kelurahan yang hadir. Gesekan-gesekan terjadi karena adanya silang
pendapat dan perbedaan dalam memandang keadaan dan potensi kelurahan dan terutama
pentingnya diadakan Musrembang untuk menyusun RPJM sampai ke kecamatan. Sebab
sebagai juga berpendapat bahwa kelurahan seharusnya membuat rencana strategis tiap
tahunnya. Hal ini dikarenakan possi kelurahan sangat berbeda dengan desa, kalau desa
bentuknya ada RPJMDes, sedangkan kelurahan dituntut untuk membuat Rencana Strategi.
Oleh karena itu dalam musrembang di Kelurahan lebih banyak perdebatan, untuk membawa
pendapat akan dibuat RPJM seperti Desa atau membuat Rencana Strategis.
Stakeholder yang terlibat dalam musyawarah perencanaan pembangunan di tingkat
kelurahan adalah:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
RW (sebanyak 12 RW)
Tokoh Masyarakat
Pemerintahan kelurahan
PNPM
KSM
BKM
Kesertaan dalam musrenbang adalah karena keinginan masyarakat dan adanya
undangan untuk menghadiri musrenbang di kelurahan. Sedangkan peranan masing-masing
unsur yangterlibat dalam musrenbang :
a. Masyarakat = sebagai unsur yang paling mengetahui segala permasalahan yang terjadi di
lapangan dan mengetahui apa yang paling dibutuhkan oleh masyarakat lalu
menyampaikan aspirasinya dalam musrenbang.
b. Pemerintah Desa/Kelurahan = sebagai fasilitator yang memfasilitasi masyarakat untuk
menyampaikan aspirasinya.
Dalam musyawarah perencanaan pembangunan di tingkat kelurahan lebih banyak
melibatkan pada unsur PNPM. Sebab ditautkan terjadi tumpang tindih prioritas program
antara program PNPM dengan program kelurahan. Maka dari itu unsur PNPM akan selalu
hadir dalam setiap kesempatan dalam membahas program pembangunan di kelurahan.
Seperti halnya dalam perencanaan pembangunan di kelurahan, unsur PNPM seperti
BKM ataupun KSM lebih banyak mengeluarkan penjelasan program /kegiatan yang telah
dilakukan. Hingga perencanaan pembangunan untuk kelurahan lebih menunggu, melihat
penjelasan dari pihak/unsur PNPM. Namun perdebatan tetap terjadi seperti yang dijelaskan
pada paragraph sebelumnya, bahwa perdebatan terjadi untuk menentukan prioritas program
yang akan dijadikan menjadi program kelurahan.
Sedangkan dalam musrembang di kecamatan juga sering terjadi perbedaan pendapat,
teeerutama untuk menyetujui skala prioritas program yang akan dijadikan program prioritas
kecamatan. Namun untuk mengatasipasi perbedaan tersebut dalam proses musrembang aka
nada kesepakatan untuk selalu berkiblat kepada RPJMD yang sudah ada (kabupaten).
Kemudian untuk program yang belum bisa diajukan pada tahun anggaran yang sekarang
maka dijadikan program yang waiting list yang lebih diprioritaskan pada tahun anggaran
288
Innovative Governance
selanjutnya. Cara ini menjadi dasar untuk mencegah terjadinya perbedaan pendapat terutama
dalam penentuan program prioritas.
Dalam prencanaan pembangunan tingkat kecamatan stakeholder yang diundang lebih
banyak daripada perencanaan pembagunan di tingkat kelurahan. Sebab cakupan wilayah
administratif lebih luas, maka dari itu stakeholder yang dilibatkan juga lebih banyak.
Stakeholder yang terlibat dalam perencaaan pembangunan di tingkat kecamatan adalah:
a.
b.
c.
d.
Kelurahan: menyampaikan aspirasi masyarakat.
LPM: Menyampaikan hal-hal yang berkaitan dengan PKK.
UPTD: menyampaikan hal-hal yang berkaitan dengan permasalahan teknis.
LSM: Menyampaikan aspirasi dan lebih kepada mengawasi jalannya muusyawarah dan
menilai program-program yang diajukan
e. MUI: Melihat dari aspek keagamaan.
f. Kecamatan: Sebagai fasilitator ke pemerintah kabupaten.
g. DPRD: melaksanakan fungsi pengawasan (mengawasi SKPD)
h. Bappeda: sebagai pengarah.
Kesertaan dalam musrenbang adalah karena keinginan masyarakat dan adanya
undangan untuk menghadiri musrenbang di kecamatan. Sedangkan peranan masing-masing
unsur yang terlibat, seperti yang dijelaskan sebelumnya.dari stakeholder yang terlibat dari
tingkat masayrakat sampai pemerintah kabupaten akan terlibat dalam musrenbang tingkat
kecamatan. Hal ini dikarenakan dari unsur kabupaten sangat berkepentingan terutama
mengenai hasil dari musrenbang kecamatan, karena akan menjadi bahan untuk musrenbang
di tingkat kabupaten.
Pembahasan
Dalam perencanaan pembangunan partisipatif, McGee mengakatakan bahwa hubungan
kekuasaan dari setiap aktor akan mempengaruhi hasil daripada perencanaan pembangunan
partisipatif itu sendiri. Maka haruslah dilihat hubungan kekuasaan yang terjadi antara
Pemerintah Desa/Kelurahan sebagai pemegang kekuasaan (power holder) dan pihak-pihak
yang berkepentingan (stakeholders) yang dalam hal ini adalah masyarakat keseluruhan
termasuk lembaga kemasyarakatan. Penekanan perencanaan pembangunan partisipatif
adalah pada keterlibatan masyarakat. Berjalan atau tidaknya perencanaan pembangunan
partisipatif, bergantung pada sejauh mana Pemerintah Desa/Kelurahan sebagai pemegang
kekuasaan mau mendistribusikan kekuasaannya kepada masyarakat.
Dalam perencanaan pembangunan partisipatif, hubungan yang terjadi antara
Pemerintah dan masyarakat adalah hubungan kemitraan. Hubungan kemitraan ini terjadi
apabila pemerintah dan masyarakat berada pada kondisi setara. Baik dalam hal pemahaman
dan dalam hal kekuasaan serta nilai tawar yang sama. Sehingga akan terjadi negosiasi antara
kedua belah dan nantinya akan dihasilkan dokumen rencana pembangunan yang
mengakomodir semua pihak.
Pada proses penyusunan perencanaan pembangunan Kelurahan di Garut Kota,
Pemerintah kelurahan dan Kecamatan Garut Kota menempatkan masyarakat sebagai sumber
informasi mengenai keadaan dan gambaran mengenai kelurahan. Selain itu, Pemerintah
Kelurahan memberikan keleluasaan kepada masyarakat untuk memberikan usulan dan
masukan mengenai pembangunan kelurahan dan menampungnya. Pemahaman masyarakat
Innovative Governance
289
mengenai perencanaan pembangunan di kelurahan juga kurang, juga menjadi salah satu
penyebab proses penyusunannya yang hanya dilakukan oleh Pemerintah kelurahan dan juga
kecamatan.
Dari uraian diatas, dalam tangga partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh
Arnstein, keadaan yang terjadi pada penyusunan perencanaan pembangunan Kelurahan di
Garut Kota, tidak pada terletak pada anak tangga kemitraan (partnership). Hal ini
dikarenakan tidak terjadi distribusi kekuasaan yang setara antara Pemerintah Kelurahan
kecamatan dan masyarakat.
Dengan demikian, partisipasi masyarakat pada saat penyusunan perencanaan
pembangunan Kelurahan Garut Kota berada pada anak tangga placation. Placation adalah
keadaan dimana masyarakat sudah memiliki kesempatan untuk memberikan masukan dan
saran serta pertimbangan, dengan melalui sarana tertentu, yang dalam hal ini melalui
Musrenbang Kelurahan. Namun yang mengambil keputusan atau menetapkan dan yang
memiliki kekuasaan lebih adalah Pemerintah Kelurahan atau Kecamatan. Dalam kata lain,
belum terjadi distribusi kekuasaan yang berimbang atau setara. Placation bukanlah
partisipasi murni melainkan masih pada level partisipasi semu. Namun tetap saja yang
berpartisipasi adalah “elit masyarakat” yang ada di Kecamatan Garut Kota.
KesimpulandanSaran
Berdasarkan konsep aktor yang dikemukakan oleh McGee, penulis menggunakan konsep
partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Arnstein, untuk melihat peran-peran yang
dilakukan oleh para aktor tersebut, dan melihat apakah perencanaan pembangunan di tiap
kelurahan sudah partisipatif atau belum. Dari konsep Arnstein tersebut, dapat diketahui
bahwa partisipasi yang terjadi, masih berada dalam kategori partisipasi semu, yaitu pada
anak tangga placation. Pada anak tangga ini masyarakat yang tidak mampu diberikan
kesempatan untuk memberi saran, namun keputusan tetap ada pada pemegang kekuasaan
Sehingga perencanaan pembangunan di kelurahan di Kecamatan Garut Kota belum bisa
dikatakan partisipatif sepenuhnya.
Saran yang dapat diberikan oleh penulis dalam kajian ini adalah:
 Pemerintah lebih bisa mendorong dan memotivasi masyarakat untuk lebih terlibat dalam
seluruh tahap pembangunan, hal tersebut dilakukan dengan dibukanya saluran bagi
masyarakat untuk berpartisipasi dalam perencanaan pembangunan. Hal ini nantinya akan
meningkatkan distribusi kekuasaan, sehingga partisipasi masyarakat menjadi tingkatan
partisipasi masyarakat yang diharapkan, yaitu tingkat partisipasi masyarakat pada anak
tangga partnership
 Pemerintah setempat diharapkan bisa mensinergiskan setiap stakeholder yang ada,
termasuk mensinergiskan peran dari Pemerintah sendiri. Dalam hal ini pemerintah
sebagai agen pembangunan bisa menjadi leading sector dalam menginisiasi semua tahap
pembangunan terutama perencanaan pembangunan, sebagai tahap awal dan perumusan
komitmen pembangunan untuk dijalankan.
Daftar Pustaka
290
Innovative Governance
Arnstein, S.R., 1969, A Leader of Citizen Participation, USA: Journal of The American
Institute of Planners.
Arikunto., Suharsimi, 1996, Prosedur Penelitian: Suatu Pendekatan Praktek, Jakarta:
Rineka Cipta.
Cohen., John. M., and Uphoff, Norman. T., 1977, Rural Development Participation:
Concepts and Measures for Project Design, Implementation and Evaluation, Center
for International Studies, Cornell University: Published by the Rural Development
Commite.
Cohen, Allan R., 1971, The Human Dimensions ofAdministrative Reform: Toward More
Differentiated Strategies for Change, ed., The Hague, Netherland: Institute of Social
Studies.
Islamy, M Irfan. 2007. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi
Aksara.
Mubyarto, 1988, Pembangunan Pedesaan di Indonesia, Yogyakarta: Liberty.
Ndraha, Taliziduhu. 1990. Pembangunan Masyarakat, mempersiapkan Masyarakat Tinggal
Landas, Jakarta : Rineka.
Tjokroamidjojo, Bintoro. 1995. Perencanaan Pembangunan. Jakarta : PT. Gunung Agung.
Umar, Husein. 2002. Metode Penelitian: Aplikasi Dalam Pemasaran. Jakarta: PT Gramedia
Pustaka Utama.
Wahab, Solichin Abdul. 2004. Analisis Kebijakan dari Formulasi ke Implementasi
Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara.
Wibawa, Samudra. Yuyun Probokusumo. Agus Pramosimo. 1994. EvaluasiKebijakan
Publik. Jakarta : Raja Grafindo Persada.
Innovative Governance
291
Strategi Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah Dalam
Pengelolaan Kawasan Perbatasan Negara
(Studi Kasus Kabupaten Sanggau,Kalimantan Barat)
Rusdiyanta
Dosen FISIP, Universitas Budi Luhur Jakarta
Email: [email protected]
Abstrak:Akhir-akhir ini, program pengembangan daerah perbatasan menjadi salah satu
prioritas pembangunan nasional. Arah kebijakannya adalah mempercepat pembangunan
daerah perbatasan di berbagai bidang sebagai beranda depan negara dan sebagai pintu
gerbang aktivitas ekonomi dan perdagangan dengan negara tetangga secara terintegrasi
dan berwawasan lingkungan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan menjamin
pertahanan keamanan nasional. Dan salah satu focus sasarannya adalah penguatan
kapasitas kelembagaan dalam pengembangan daerah perbatasan secara terintegrasi.
Kehidupan sosial ekonomi masyarakat di daerah perbatasan Kalimantan BaratSerawak, umumnya dipengaruhi oleh kegiatan sosial ekonomi di negara tetangga.
Kecenderungan menunjukkan bahwa Sarawak, Malaysia telah menjadi daerah growth
industry center, sementara daerah perbatasan Kalimantan Barat hanya sebagai hinterland
Malaysia yang kurang menguntungkan. Padahal secara ekonomi, daerah ini tidak hanya
spesifik, tapi juga memiliki nilai strategis,
MenurutUU No.32/2004disebutkan bahwa pengaturan tentang pengembangan daerah
perbatasan di kabupaten/kota secara hukum berada dibawah tanggung jawab pemerintah
daerah. Kewenangan pemerintah pusat hanya ada pada pintu-pintu perbatasan (border
gate) yang meliputi aspek kepabeanan, keimigrasian, karantina, keamanan dan pertahanan
(CIQS). Dan sesuai UU No.43 Tahun 2008salah satu kewenangan pemerintah daerah
adalah melakukan pembangunan daerah perbatasan antar pemerintah daerah dan/atau
antara pemerintah daerah dengan pihak ketiga. Sedangkan Peraturan Pemerintah No.38
Tahun. 2007 menyebutkan bahwa terdapat 31 bidang urusan yang menjadi tanggung jawab
pemerintah daerah. Kewenangan pemerintah daerah yang sangat besar tersebut menuntut
kapasitas pemerintah daerah, baik internal maupun eksternal,
Penelitian ini bertujuan menganalisis strategi pengembangan kapasitas kelembagaan
pemerintah daerah dalam mengelola kawasan perbatasan negara.Dengan analisis kualitatif,
maka dalam pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah dapat dilakukan
dengan structural strategy, behavior strategy dan technical strategy.
Kata Kunci:
Strategi, Pengembangan Kapasitas Kelembagaan, Pemerintah Daerah,
Pengelolaan Perbatasan
Innovative Governance
293
Latar Belakang
Kawasanperbatasan sebagai halaman depan suatu negara, harus mendapatkan perhatian yang
serius dari berbagai komponen bangsa. Apalagi Indonesia merupakan negara kepulauan atau
disebut dengan archipelagic state, yang terdiri dari 17.504 pulau dan 17.400 diantaranya
tergolong pulau kecil serta memiliki garis pantai sepanjang 81.900 kilometer dan memiliki
wilayah yang berbatasan dengan negara-negara lain baik di darat (kontinen) maupun di laut
(maritime).
Sebagian besar wilayah perbatasan di Indonesia masih merupakan daerah tertinggal
dengan sarana dan prasarana sosial dan ekonomi yang masih sangat terbatas karena
pengelolaan kawasan perbatasan dirasa belum optimal. Indikator bahwa pemerintah baru
mulai concern terhadap pengelolaan kawasan perbatasan sejak dikeluarkannya Perpres
No.7/2005 tentang RPJMN yang mencakup permasalahan, sasaran, arah kebijakan, dan
pembangunannya. Pandangan dimasa lalu bahwa daerah perbatasan merupakan wilayah
yang perlu diawasi secara ketat karena menjadi tempat persembunyian para pemberontak
telah menjadikan paradigma pembangunan perbatasan lebih mengutamakan pada pendekatan
keamanan dari pada kesejahteraan. Wilayah perbatasan di beberapa daerah relative kurang
tersentuh oleh dinamika sehingga pembangunan dan masyarakatnya pada umumnya miskin
dan banyak yang berorientasi kepada negara tetangga
Pengelolaan wilayah merupakan suatu hal yang mutlak dimiliki oleh setiap daerah
untuk mengoptimalkan dan mensinergikan penggunaan sumber daya alam, sumberdaya
manusia dan teknologi serta segala sumber daya lainnya yang dimiliki guna tercapainya
sasaran pembangunan yang dicita-citakan bersama oleh seluruh masyarakat, yaitu
peningkatan dan pemerataan kesejahteraan.Dalam perencanaan pembangunan yang baik,
harus didasarkan pada karakteristik daerah/wilayah guna mengetahui akan fungsi dan
kemampuan suatu wilayah tersebut dalam mendukung mewujudkan cita-cita bersama. Selain
itu, dalam proses perencanaan diperlukan suatu sarana untuk dapat mendeskripsikan keadaan
yang nyata, akurat dan up to date guna menghasilkan perencanaan yang matang, serta dalam
aktualisasi perencanaannya diperlukan sarana yang dapat memantau perkembangan yang
terjadi guna bahan evaluasi perencanaan yang telah disusun.
Masalah pokok yang terdapat di daerah perbatasan ialah jumlah penduduk yang jarang
dan tidak merata, kurangnya sarana dan prasarana, rendahnya kapasitas sumber daya
manusia, dan lembaga pengelola daerah perbatasan serta sangat sulitnya melakukan
hubungan komunikasi, mengakibatkan kegiatan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat
daerah perbatasan masih menjadi daerahtertinggal dan lambat berkembang.
Sebagian besar daerah perbatasan di Indonesia masih merupakan daerah tertinggal
(Mawardi, 2010:53-54) dengan sarana dan prasarana sosial dan ekonomi yang masih sangat
terbatas. Suatu daerah dikategorikan sebagai daerah tertinggal, karena beberapa faktor
penyebab, antara lain:(1) Geografis. relatif sulit dijangkau, (2) Tidak memiliki potensi
sumberdaya alam, daerah yang memiliki sumberdaya alam yang besar, (3) Masyarakat di
daerah tertinggal mempunyai tingkat pendidikan, pengetahuan, dan keterampilan yang relatif
rendah serta kelembagaan adat yang belum berkembang. (4). Keterbatasan prasarana dan
sarana komunikasi, transportasi, air bersih, irigasi, kesehatan, pendidikan, dan pelayanan
lainnya, (5) Daerah Rawan Bencana dan Konflik Sosial, (6) Kebijakan Pembangunan yang
tidak tepat seperti kurang memihak pada pembangunan daerah tertinggal, kesalahan
294
Innovative Governance
pendekatan dan prioritas pembangunan, serta tidak dilibatkannya kelembagaan masyarakat
adat dalam perencanaan dan pembangunan.
Namun, berbeda halnya dengan lokasi wilayah kabupaten Sanggau kecamatan
Entikong. Lokasi wilayah ini memiliki pembangunan pemukiman yang telah berkembang
dan menjadi proyek percontohan bagi daerah perbatasan. Pengembangan difokuskan kepada
pembangunan kebutuhan ekonomi sosial seperi pasar dan sarana transportasi yang
menunjang bagi pemenuhan kebutuhan hidup masyarakat di wilayah perbatasan tersebut.
Berdasarkan hal itu, keberhasilan pembangunan kecamatan Entikong dapat menjadi
acuan untuk mengeksplorasi kemampuan wilayah perbatasan dalam pengelolan dan
perencanaan pembangunan, baik secara letak geografis maupun administrasi kelembagaan.
Dengan demikian, wilayah kecamatan Entikong dapat menjadi role model bagi keberhasilan
wilayah perbatasan lainnya.
Merujuk penjelasan diatas, maka penulisan ini memfokuskan kepada bagaimana
strategi pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah kabupaten Sanggau dalam
pengelolaan daerah perbatasan.
Kajian Teori
Konsep Perbatasan Negara
Dalam memahami manajemen wilayah perbatasan negara secara utuh, tentunya juga
diperlukan pemahaman yang memadai mengenai apa yang dimaksud dengan perbatasan
negara. Pada awalnya, perbatasan adalah konsep geografis-spasial. Ia barumenjadi konsep
sosial ketika kita berbicara tentang masyarakat yang menghuni atau melintasi daerah
perbatasan. Sebagai konsep geografis, masalah perbatasan telah selesai ketika kedua negara
yang memiliki wilayah perbatasan yang sama menyepakati batas-batas wilayah negaranya.
Permasalahan justru muncul ketika perbatasan dilihat dari perspektif sosial, karena sejak
itulah batasan-batasan yang bersifat konvensional mencair.Perbatasan negara merupakan
manifestasi utama kedaulatan wilayah suatu negara. Perbatasan suatu negara mempunyai
peranan penting dalam penentuan batas wilayah kedaulatan, pemanfaatan sumber daya alam,
menjaga keamanan dan keutuhan wilayah. Penentuan perbatasan negara dalam banyak hal
ditentukan oleh proses historis, politik, hukum nasional dan internasional. Dalam konstitusi
suatu negara sering dicantumkan pula penentuan batas wilayah.
Menurut Riswanto Tirtosudarmo (2002), perbatasan negara atau state’s border dikenal
bersamaan dengan lahirnya negara. Perbatasan adalah sebuah ruang geografis yang sejak
semula merupakan wilayah perebutan kekuasaan antar negara, terutama ditandai oleh
adanya. Pertarungan untuk memperluas batas-batas antar negara.Batas-batas teritorial dari
suatu negara merupakan refleksi dari batas-batas geografis suatu etnis tertentu. Lahirnya
konsep negara-bangsa (nation-state) memunculkan adanya kesamaan cita-cita yang tidak
jarang bersifat lintas etnis.
Perbatasan negara dalam konteks semacam itu menunjukkan kompleksitas tersendiri
yang memperlihatkan bahwa batas negara tidak hanya membelah etnis yang berbeda, akan
tetapi juga membelah etnis yang sama disebabkan dialaminya sejarah kebangsaan yang
berbeda oleh warga etnis yang sama.Permasalahan-permasalahan yang terkait dengan
masalah perbatasan antara lain meliputi hak-hak tradisional, hak dan kewajiban internasional
di perbatasan, hubungan hukum nasional dan internasional, masalah demografi, sifat-sifat
Innovative Governance
295
alam, daerah perbatasan dan kedudukan batas artifisial. Wilayah perbatasan negara dapat
juga dibedakan menurut bentuknya, yaitu perbatasan darat, laut dan udara.
Wilayah perbatasan merupakan paradigma baru dalam pengembangan wilayah.
Munculnya wilayah baru tersebut sebagai hasil dari globalisasi ataupun desentralisasi dalam
kebijakan (Edgington dan Fernandez, 2001). Perkembangan wilayah perbatasan seringkali
ditandai dengan peran perdagangan dan investasi sebagai sebuah kemungkinan dalam
pengembangan daerah perbatasan yang menuju pada dunia tanpa batas (Ohmae, 1995).
Sebagian besar wilayah perbatasan memegang peranan penting dalam rantai global
perekonomian. Peran tersebut sangat menarik terutamapada wilayah perbatasan yang
terpencil dan berperan sebagai fungsi keamanan sekaligus kesempatannya sebagai motor
pertumbuhan perekonomian nasional, regional, dan internasional (Wu, 2001). Peran tersebut
menuju pada sebuah pendekatan yang berbeda dengan tipe pengembangan wilayah yang
lain.
Pengembangan di wilayah perbatasan memiliki karakteristik wilayah yang berbeda
dengan wilayah lainnya. Menurut Wu (2001), terdapat beberapa criteria mendasar yang
berbeda dengan literatur pengembangan wilayah konvensional yaitu: immobilitas dari faktor
produksi, adanya biaya transaksi dan delay, sistem ekonomi yang berbeda, isu institusi,
penetapan perwilayahan, dan peran sektor informal. Dimensi ekonomi sangat mewarnai sifat
dari wilayah perbatasan, apakah kemungkinan tersebut menjadi sebuah keuntungan ataupun
kerugian dari wilayah perbatasan sangat tergantung pada lokalitas dan peran dari pemerintah
sebagai pemangku kebijakan (Wu, 2001). Pertumbuhan ekonomi di wilayah perbatasan
berimbas pada efek integrasi ekonomi yang diikuti oleh adanya perubahan guna lahan
dengan syarat adanya iklim ekonomi yang sesuai (Niebuhr dan Stiller, 2001).
Berkembangnya potensi pasar sekaligus keterbatasannya, serta imbas terhadap
perkembangan wilayah sangat berperan dalam pengembangan wilayah perbatasan.Untuk itu
perlu adanya kajian yang komprehensif terhadap aspek spasial dan perekonomian dalam
memahami konteks wilayah perbatasan, khususnya bagi wilayah perbatasan antarnegara
dengan ekonomi sebagai perhatian utama (Berg dan Ehin, 2006; Niebuhr dan Stiller, 2001;
Gottmann,1980).
Beberapa hal penting yang menjadi fokus perhatian dalam wilayah perbatasan adalah
meningkatnya perhatian terhadap jaringan, mobilitas, arus globalisasi, dan kosmopolitanisasi
yang berperan dalam mewarnai sifat sebuah daerah perbatasan. Dalam teori sosial, secara
umum digunakan sebuah pendekatan perbatasan dengan konteks ide jaringan yang terdiri
atas beberapa komponen penting, yaitu: mobilitas, pergerakan, kondisi yang berubah-ubah,
dan karakter fisiknya. Beberapa komponen tersebut merupakan kunci penting dalam
memahami konteks wilayah perbatasan (Rumford, 2006:3). Kunci pergeseran paradigma
mengenai daerah perbatasan ini berawal dari adanya kesadaran akan peran daerah
perbatasan. Kondisi yang semula hanya berupa garis dalamsebuahpeta, atau tanda batas
politik (security check points, passport control, transit points) mengalami perkembangan ke
arah dimensi yang lebih luas,sehingga nuansa borderless semakin terlihat (seperti Uni
Eropa). Perkembangan paradigma tersebut mendorong pada berkembangnya aspek
prosperity/kesejahteraan, sehingga fungsi wilayah perbatasan menjadi penting sebagai salah
satu motor pertumbuhan ekonomi (daerah strategis) meskipun seringkali terletak di wilayah
pinggiran/periphery. Fenomena borderless (Allen and Hamnett, 1995; Ohmae, 1995),
maupun reborder (melihat kembali fungsi perbatasan dari pertimbangan kontrol) merupakan
296
Innovative Governance
hal yang tidak dapat dipisahkan. Pada satu sisi, berkembangnya borderless diakibatkan
adanya efek globalisasi yang menghapuskan batas antar wilayah dalam rangka
mengantisipasi gerakan ekonomi yang lebih besar, sedangkan di sisi lain, adanya konsep
rebordering dalam rangka pertimbangan keamanan dan kekhawatiran akan perbatasan yang
terbuka. Konsepsi tersebut berujung pada kontrol yang lebih baik terhadap pergerakan
pekerja, pengungsi, dan teroris (Andreas dan Snyder, 2000).
Dalam konteks akselerasi pertumbuhan pasar global yang mengindikasikan adanya
prinsip keterbukaan. Pengembangan perbatasan dipandang sebagai suatu hal yang mendesak,
Hal ini terlihat dari besarnya kesenjangan antara negara kaya dan miskin yang mengarah
pada kondisi stabilitas dan keamanan (Giroux, 2005). Perubahan paradigma perbatasan
kontemporer dapat dilihat dari pentingnya pendekatan keamanan dalam rangka ancaman
global. Upaya ini dapat dipahami sebagai peningkatan kerjasama yang menguntungkan
dengan tetap mempertimbangkan faktor keamanan dalam mengantisipasi dampak kerugian
yang muncul akibat prinsip keterbukaan di daerah perbatasan. Wilayah perbatasan memiliki
dimensi manusia dan pengalaman di dalamnya. Hal tersebut mengindikasikan dimensi
penting tentang identitas komunitas yang berujung pada manajemen dan regulasi khusus
masyarakat yang berada di daerah perbatasan. Mekanisme pengawasan yang dilakukan oleh
negara seharusnya lebih intensif pada daerah perbatasan, meskipun mungkin secara geografis
berada pada wilayah yang terpencil (remote area) dan berada di tapal batas kewenangan
teritorial.
Secara tradisional, perbatasan memiliki aspek dinamis dari sebuah negara, termasuk
manusia dan pengalamannya, serta sebagai indikator dalammengukur kekuatan sebuah
negara (Giddens, 1985:49). Diskursus tentang perbatasan dalam konteks keamanan ataupun
perbatasan dalam konteks jaringan, pendekatan keduanya dapat saja dipergunakan, namun
hal yang perlu diperhatikan adalah sifat dari wilayah perbatasan itu bergerak dan menyebar.
Kondisi demikian berakibat adanya kecenderungan untuk saling melintasi, beberapa hal
penting yang terkait dengan cara pandang kita mengenai wilayah perbatasan bergantung
pada beberapa hal, yaitu: 1) apa yang terdapat di wilayah perbatasan; 2) kondisi politik apa
yang ada; 3) bagaimanakah hubungan antarnegara dan komunitas sosial di dalamnya
(Rumford, 2006)
O.J. Martinez sebagaimana dikutip Riwanto Tirtosudarmo (2002) mengkategorikan
ada empat tipe perbatasan:
(1) Alienated Borderland: suatu wilayah perbatasan yang tidak terjadi aktifitas lintas batas,
sebagai akibat berkecamuknya perang, konflik, dominasi nasionalisme, kebencian ideologis,
permusuhan agama, perbedaan kebudayaan dan persaingan etnik. (2) Coexistent Borderland;
suatu wilayah perbatasan dimana konflik lintas batas bias ditekan sampai ke tingkat yang
bisa dikendalikan meskipun muncul persoalan yang tidak terselesaikan misalnya yang
berkaitan dengan masalah kepemilikan sumber daya strategis diperbatasan. (3) Independent
borderland; suatu wilayah perbatasan yang di kedua sisinya secara simbolik dihubungkan
oleh hubungan internasional yang relatif stabil.Penduduk di kedua bagian daerah perbatasan,
juga di kedua negara terlibat dalam berbagai kegiatan perekonomian yang saling
menguntungkan dan kurang lebih dalam tingkat yang setara, misalnya salah satu pihak
mempunyai fasilitas produksi sementara yang lain memiliki tenaga kerja murah.
(4)Integrated Borderland; suatu wilayah perbatasan yang kegiatan ekonominya merupakan
Innovative Governance
297
sebuah kesatuan, nasionalisme jauh menyurut pada kedua negara dan keduanya tergabung
dalam persekutuan yang erat.
Konsep Pengembangan Kapasitas
Hingga saat ini, para teoritisi belum ada kesepakatan istilah yang digunakan untuk
menjelaskan atau mendeskripsikan tentang tindakan peningkatan kemampuan organisasi atau
institusi agar dalam menjalankan tugasnya menjadi lebih efisien, efektif dan responsive.
Beberapa spesialis pembangunan merujuk pada istilah capacity development atau capacity
strengthening untuk menunjukkan bahwa the task is one of strengthening existing capacity
rather than constructing capacity that does not yet exist. (Grindle, 1997:6). Misalnya, istilah
capacity strengthening menekankan bahwa istilah itu lebih untuk memahami peran dan
keterbatasan sumber daya manusia dan organisasi yang ada saat ini daripada menyarankan
organisasi dan strategi baru. “it is more important to undertand …present roles and
limitations (existing human resourses and organization) than it is to suggest new
organization and new strategies”. (Trostle, Sommerfeld, and Simon, 1997; Grindle, 1997:6).
Milen (2001) mengungkapkan bahwa dalam aktivitas peningkatan organisasi tersebut ada
yang menggunakan istilah capacity building,capacity development atau capacity
strengthening. Dalam studi ini, penulis menggunakan istilah capacity building untuk
menjelaskan aktivitas pengembangan atau penguatan organisasi atau institusi.
Menurut Fukuda-Parr, definisi umum kapasitas adalah sebagai berikut “capacity is the
ability to perform functions, solve problems, and set and achieve objectives (Fukuda-Parr,
dalam Willems and Baumert, 2003:5). Kapasitas adalah kemampuan untuk
menyelenggarakan atau melaksanakan berbagai macam fungsi, memecahkan berbagai
macam permasalahan yang ada, dan merancang atau menentukan tujuan-tujuan yang ingin
dicapai. Jika merujuk pada pengertian Fukuda-Parr, maka kapasitas bukan sekedar
kemampuan suatu organisasi untuk melaksanakan fungsi-fungsinya tetapi juga mampu
menyelesaikan masalah yang dihadapi serta mampu merancang dan mencapai tujuan yang
telah ditetapkan.
Senada dengan itu, Grindle (1997:34) mendefinisikan capacity as ability to perform
appropriate tasks effectively, efficiently dan sustainably”. Milen (2001:4) menyatakan
“capacity is defined as ability of individual, organization or systems to perform appropriate
function effectively, dan sustainably”. Brown, LaFond & Macintyre (2001:11) mengatakan
“if capacity is defined as the ability to carry out stated objectives”, then capacity building is
a process that improves the ability of a person, groups, organization or system to meet its
objectives or to perform better”.
Berdasarkan beberapa definisi ini, kapasitas berkaitan dengan kemampuan individu,
organisasi atau sistem untuk menjalankan fungsinya secara efektif, efisien dan berkelanjutan.
Kapasitas harus melihat lingkungan sehingga dapat melakukan adaptasi dinamis terhadap
fungsi dan tujuan.Jadi, pengembangan kapasitas tidak didefinisikan berdasarkan instrumen
yang digunakan melainkan tujuan untuk meningkatkan kemampuan individu dan institusi
secara berkelanjutan dalam rangka meningkatkan kompetensi dan kemampuan pemecahan
masalah. Hal ini berarti dalam pandangan GTZ, instrument, alat ataupun metode bukan
merupakan merupakan faktor kunci dalam pengembangan kapasitas. Faktor terpenting
adalah proses untuk membangun kualitas pribadi dan kelompok dalam suatu organisasi
298
Innovative Governance
sehingga organisasi tersebut mempunyai kemampuan menghasilkan kinerja terbaik melalui
perumusan kebijakan dan pemecahan masalah yang tepat.
Pengembangan kapasitas umumnya dipahami sebagai upaya membantu pemerintah,
masyarakat ataupun individu dalam mengembangkan keahlian dan ketrampilan yang
dibutuhkan untuk mewujudkan tujuan-tujuan mereka. Program pengembangan kapasitas
seringkali didesain untuk memperkuat kemampuan dalam mengevaluasi pilihan-pilihan
kebijakan mereka dan menjalankan keputusan-keputusannya secara efektif. Pengembangan
kapasitas bisa meliputi pendidikan dan pelatihan, reformasi peraturan dan kelembagaan, dan
juga asistensi finansial, teknologi dan keilmuwan”.
Pengembangan kapasitas merupakan strategi yang ditujukan untuk meningkatkan
efisiensi, efektifitas dan responsivitas dalam rangka kinerja pemerintahan, dengan
memusatkan perhatian kepada dimensi pengembangan sumber daya manusia, penguatan
organisasi, dan reformasi kelembagaan (Grindle, 1997:1-28). Dalam konteks pengembangan
sumber daya manusia, perhatiannya pada pengadaan atau penyediaan personel yang
profesional dan teknisdengan cara training, pemberian gaji/upah, pengaturan kondisi dan
lingkungan kerja dan rekruitmen yang tepat. Berkaitan dengan penguatan organisasi, fokus
perhatiannya pada sistem manajemen untuk memperbaiki kinerja dari fungsi-fungsidan
tugas-tugas yang ada dan pengaturan struktur mikro. Aktivitas yang dilakukan adalah menata
sistem insentif, pemanfaatan personel yang ada, kepemimpinan, komunikasi, dan struktur
manajerial. Sedangkan yang berhubungan dengan reformasi kelembagaan, yang perlu
diperhatikan adalah perubahan sistem dan institusi-institusiyang ada, serta pengaruh struktur
makro. Dalam konteks ini, aktivitas yang penting adalah melakukan perubahan “aturan
main” dari sistem ekonomi dan politik yang ada, perubahan kebijakan dan aturan hukum
serta reformasi sistem kelembagaan yang dapat mendorong pasar dan berkembangnya
masyarakat madani. (Grindle, 1997).
Menurut A. Fiszbein (1997), pengembangan kapasitas difokuskan pada kemampuan
tenaga kerja (labor), kemampuan teknologi yang diwujudkan dalam bentuk organisasi atau
kelembagaan, kemampuan “capital” yang diwujudkan dalam bentuk dukungan sumber daya,
sarana, dan prasarana. Sementara menurut D. Eade (1998) merumuskan pengembangan
kapasitas dalam tiga dimensi yakni individu, organisasi dan network. Pengembangan dimensi
individu dan organisasi dipandang sebagai kunci utama atau titik strategis bagi perbaikan
kinerja. (Mentz, 1997), tetapi dengan masuknya dimensi network ini sangat penting karena
dimensi individu dan organisasi dapat belajar mengembangkan diri dan berinteraksi dengan
lingkungannya.
Definisi secara lebih spesifik, pengembangan kapasitas dalam penyelenggaraan
pemerintahan didefinisikan sebagai “the extent to which they (staff) demonstrate concrete
contribution personal, organizational and community development” (sampai sejauh mana
staf mampu memberikan kontribusinya secara nyata terhadap pengembangan organisasi dan
masyarakat. (Janet L. Finn&Barry Checksoway(1998) dalam Suprapto, 2002:11)
Menurut World Bank, “Capacity building refers to investment in people, institutions,
and practices that will, together, enable countries in the region to achieve their development
objectives”. (Word bank, 1997). Capacity building memfokuskan peningkatan pada (1)
pengembangan sumber daya manusia, khususnya training, rekruitmen, pemanfaatan dan
pemberhentian tenaga kerja profesional, manajerial dan teknis (2) organisasi, yakni
Innovative Governance
299
pengaturan struktur, proses, sumber daya, dan gaya manajemen (3) jaringan kerja interaksi
organisasi, yaitu koordinasi kegiatan-kegiatan organisasi, fungsi jaringan kerja interaksi
organisasi, dan interaksi formal dan informal, (4) lingkungan organisasi, yaitu aturan dan
perundang-undangan yang mengatur pelayanan publik, tanggung jawab dan kekuasaan antar
lembaga, kebijakan yang menghambat tugas-tugas pembangunan, dan dukungan keuangan
dan anggaran, (5) lingkungan kegiatan yang luas, yakni mencakup faktor politik, ekonomi,
dan kondisi-kondisi yang berpengaruh terhadap kinerja. (Edralin, 1997 dalam Keban, 2008).
Menurut UNDP, pengembangan kapasitas difokuskan pada tiga dimensi yaitu (1)
tenaga kerja (dimensi sumber daya manusia), yakni kualitas sumber daya manusia dan cara
SDM dimanfaatkan, (2) modal (dimensi fisik) yaitu menyangkut peralatan, bahan-bahan
yang diperlukan, dan gedung, (3) teknologi yakni organisasi dan gaya manajemen, fungsi
erencanaan, pembuatan keputusan, pengendalian dan evaluasi, serta sistem informasi
manajemen.
United Nations (UN) memusatkan perhatian pada (1) mandat atau struktur legal, (2)
struktur kelembagaan, (3) pendekatan manajerial, (4) kemampuan orgnisasional dan tehnis,
(5) kemampuan fiskal lokal, (6) kegiatan-kegiatan program. (Edralin, 1997).
Berdasarkan beberapa definisi di atas, setidaknya ada tiga kesamaan dalam tiga aspek
sebagai berikut: (1) bahwa pengembangan kapasitas merupakan sebuah proses; (2) bahwa
proses tersebut dilaksanakan pada tiga level yakni individu, institusi/organisasi dan system;
dan (3) bahwa proses tersebut dimaksudkan untuk menjamin kesinambungan organisasi
melalui pencapaian tujuan dan sasaran organisasi yang bersangkutan.
Sebagai sebuah proses, pengembangan kapasitas pemerintah daerah perlu diarahkan
kepada empat komponen yakni administrative system improvement, developing staff
competencies, more effective goal-setting, dan internalizing public accountability. (Acosta,
1991 dalam Utomo, 2002). Administrative system improvement, merupakan proses yang
akan menghasilkan struktur organisasi yang lebih fleksibel dan responsive, sumber daya
yang lebih terdesentralisasi, serta prosedur yang lebih efisien. Developing staff competencies
merupakan proses yang diarahkan untuk meningkatkan kemampuan dan keterampilan teknis
maupun manajerial. More effective goal-setting sangat penting untuk menciptakan budaya
organisasi guna memfasilitasi hubungan antar sector, kepemimpinan politik serta birokrasi
local dalam mencapai tujuan. Internalizing public accountability mutlak diperlukan
untukmendorong pelayanan umum yang commited, competent, responsive, dan responsible.
Sedangkan dalam level kapasitas, dapat digambarkan sebagai berikut bahwa
pengembangan kapasitas harus dilaksanakan secara efektif dan berkesinambungan pada 3
(tiga) tingkatan-tingkatan : (lihat gambar.1.)
1. tingkatan sistem, seperti kerangka kerja yang berhubungan denganpengaturan, kebijakankebijakan dan kondisi dasar yang mendukung pencapaian obyektivitas kebijakan tertentu;
2. tingkatan institusional atau keseluruhan satuan, contoh struktur organisasi-organisasi,
proses pengambilan keputusan di dalam organisasi-organisasi, prosedur dan mekanismemekanisme pekerjaan, pengaturan sarana dan prasarana, hubungan-hubungan dan
jaringan-jaringan organisasi;
3. tingkatan individual, contohnya keterampilan-keterampilan individu dan persyaratanpersyaratan, pengetahuan, tingkah laku, pengelompokan pekerjaan dan motivasi-motivasi
300
Innovative Governance
dari pekerjaan orang-orang di dalam organisasi-organisasi.
Gambar 1.
Tingkatan-tingkatan Pengembangan Kapasitas Kepemerintahan Daerah
Sumber: GTZ, 2005. Module A
Untuk mengukur tingkat kompetensi individu atau kapasitas individu, dapat digunakan
konsep dari Gross (dalam Utomo, 2002) yang menyatakan bahwa kompetensi yang harus
dimiliki aparatur dalam menjalankan fungsi dan tugas pemerintahan dan pembangunan
adalah sebagai berikut: 1) knowledge yang meliputi : general knowledge, technical
knowledge, jobs and organization, administrative concept dan self-knowledge. 2) Ability
yang
meliputi
management,
decision
making,
communication,
planning,
actuating/organizing, evaluating/controlling, working with other, handling conflict, intuitive
thought, communication dan learning. 3) Interest yang meliputi :action orientation, selfconfidence, responsibility, dan norms and ethics.
Sedang untuk mengukur kemampuan pada level organisasi, konsep Polidano (Utomo,
2002) mungkin cocok untuk diaplikasikan dalam sektor publik. Menurutnya, ada tiga elemen
penting untuk mengukur sector public yakni 1) policy capacity yakni kemampuan untuk
membangun proses pengambilan keputusan, mengkoordinasikan antar lembaga pemerintah,
dan memberikan analisis terhadap keputusan tadi. 2) Implementation authority, yakni
kemampuan untuk menjalankan dan menegakkan kebijakan baik terhadap dirinya maupun
masyarakat secara luas, dan kemampuan untuk menjamin bahwa pelayanan umum benarbenar diterima secara baik oleh masyarakat. 3) Operational efficiency, yaitu kemampuan
untuk memberikan pelayanan umum secara efektif/efisien, serta dengan tingkat kualitas yang
memadahi.
Mart E. Hilderbrand (Roger Maconick, et.al, 2000:8), pengembangan kapasitas
(terutama dalam pengentasan kemiskinan) memiliki beberapa komponen yang harus
dipenuhi:
1. Kapasitas formulasi dan analisis kebijakan, ada kebutuhan yang memadahi untuk
memformulasi dan menganalisis kebijakan makroekobonmi.
2. Kapasitas mengimplementasikan, negara harus memiliki kapasitas administratif untuk
dapat mengimplementasikan setiap kebijakan dan berbagai program. Untuk mencapai
efektifitas maka perlu dilengkapi pendidikan yang memadai.
Innovative Governance
301
3. Kapasitas kerangka-kerja adminitratif. Sistem penggajian yang tepat, sistem rekruitmmen
pegawai dengan meritbased dan sistem promosi berbasis kinerja, sistem reward and
punishment, merupakan sebagian hal-hal yang sangat dibutuhkan untuk membangun
sistem administrasi yang unggul.
4. Kapasitas partisipasi atau sistem perwakilan. Dibutuhkan kapasitas perwakilan yang
responsive dan komunikatif yang dikenal dengan good governance. Untuk itu,
dibutuhkan sistem politik ysng mendukung partisipasi masyarakat dan kemampuan untuk
merespons partisipasi masyarakat tersebut. Di pihak lain, dibutuhkan kelompokkelompok masyarakat yang memiliki kapasitas dalam menyampaikan kebutuhannya.
Kapasitas kerangka-kerja kelembagaan dan pemerintahan yang lebih luas. Kerangka kerjakelembagaan merupakan hal yang sangat kritikal dalam pembangunan kinerja pembangunan
ekonomi yang baik dan good governance merupakan hal yang esensial dalam menciptakan
lingkungan yang baik sehingga kapasitas dapat dibangun dan dipelihara.
Tabel 1.
Dimensi dan Fokus Program Pengembangan Kapasitas
Dimension
Human resource
Development
Organizational
Strengthening
Institutional reform
Focus
Supply of professional
and technical personnel
Types of Activities
Training, salaries
condition of work
recruitment
Management system to
Incentive systems,
improve performance of
utilization of leadhership,
specific tasks and functions;
organization culture,
microstructures
communication,
managerial structures
Institutional and systems;
Rules of the game for
macrostructures
economic and
political regime, policy
and legal change,
constitutional reform.
Sumber: Merilee S. Grindle (1997:9)
Jika kita perhatikan dengan seksama, dimensi dan fokus pengembangan kapasitas
yang dikemukakan Grindle pada table di atas maka dapat dipahami bahwa setiap dimensi
pengembangan kapasitas memiliki focus dan tipe aktivitas masing-masing. Tiap karakter dari
aktivitas pengembangan kapasitas mempunyai dimensi yang dinamis, sehingga dalam
kegiatan capacity building interventions itu terdapat 5 (lima) dimensi yang saling bertautan
atau interdependensi. Lima dimensi tersebut adalah:
1. Lingkungan aksi menentukan milieu ekonomi, politik, dan sosial di mana pemerintah
melaksanakan kegiatan mereka. Pelaksanaan tugas pembangunan dapat secara signifikan
dipengaruhi oleh kondisi di lingkungan aksi seperti tingkat dan struktur pertumbuhan
ekonomi, tingkat stabilitas politik dan legitimasi pemerintah, dan profil sumber daya
manusia suatu negara. Gambar 1 menunjukkan beberapa faktor yang paling mungkin
memiliki dampak pada kapasitas sektor publik. Intervensi untuk peningkatan kondisi di
lingkungan aksi membutuhkan waktu yang lama untuk mendapatkan hasil karena
intervensi tersebut berusaha untuk mengubah struktur dasar politik, dan sosial ekonomi.
2. Konteks kelembagaan sektor publik meliputi beberapa faktor seperti (peraturan dan
prosedur yang ditetapkan untuk operasi pemerintah dari seorang pejabat publik,
302
Innovative Governance
pemerintah memiliki sumber daya keuangan untuk melaksanakan kegiatan, tanggung
jawab pemerintah mengasumsikan untuk inisiatif pengembangan, kebijakan bersamaan,
dan struktur pengaruh formal dan informal yangmempengaruhi bagaimana fungsi sektor
publik. Konteks ini dapat menghambat atau memfasilitasi pemenuhan tugas-tugas
tertentu.
3. Jaringan tugas yang mengacu pada seperangkat organisasi yang terlibat dalam
menyelesaikan setiap tugas yang diberikan. Kinerja dipengaruhi oleh sejauh mana
jaringan tersebut mendorong komunikasi dan koordinasi dan sejauh mana organisasi
individu dalam jaringan dapat melaksanakan tanggung jawab mereka secara efektif.
Jaringan dapat terdiri dari organisasi internal dan eksternal sektor publik, termasuk LSM
dan organisasi sektor swasta. Organisasi primer memiliki peran sentral dalam
melaksanakan tugas yang diberikan; organisasi sekunder sangat penting untuk pekerjaan
organisasi utama; dan organisasi pendukung memberikan layanan penting atau dukungan
yang memungkinkan tugas yang akan dilakukan.
4. Organisasi adalah blok bangunan dari jaringan tugas dan sudut pandang dari mana
penelitian diagnostik biasanya dilakukan. Struktur, proses, sumber daya, dan gaya
manajemen organisasi mempengaruhi bagaimana mereka menetapkan tujuan, struktur
pekerjaan, menentukan hubungan kewenangan, dan memberikan struktur insentif. Faktorfaktor ini mendukung atau menghambat kinerja karena mempengaruhi output organisasi
dan membentuk perilaku mereka yang bekerja dalam diri mereka.
5. Kapasitas berfokus pada bagaimana sumber daya manusia yang berpendidikan dan
tertarik pada karir sektor publik dan pemanfaatan dan retensi individu karena mereka
mengejar karir tersebut. Dimensi ini berfokus terutama pada bakat manajerial,
profesional, dan teknis dan sejauh mana pelatihan dan jenjng karir mempengaruhi kinerja
keseluruhan tugas. Gambar 3 mengilustrasikan keterkaitan antara kinerja organisasi dan
sumber daya manusia.
Strategi Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah
Setelah memutuskan untuk menerapkan desentralisasi, maka tahap berikutnya adalah
mempertimbangkan pengembangan kapasitas untuk mengelola pemerintah daerah. Dibawah
skema desentralisasi, ada 4 (empat) elemen yang dialihkan kepada pemerintah daerah yakni
(1) fungsi yang didevolusi (devolved function); (2) anggaran; (3) staff; dan (4) fasilitas.
Sampai seberapa kemampuan actual dari pengalihan elemen-elemen ini merupakan dasar
untuk mempertimbangkan derajat desentralisasi. (Hirotsune, 1999:37). Hubungan
pemerintahan pusat dan daaerah idealnya adalah saling ketergantungan. Oleh karena itu,
dalam konteks Indonesia perlu membangun kerangka kerja desentralisasi yang berasal dari
politik birokratik sentralistik. Tujuannya agar dapat membangun kapasitas pemeintah daerah
dalam pelayanan public.
Ada banyak strategi yang dapat dilakukan untuk pengembangan kapasitas pemerintah
daerah. Menurut Hirotsune (1999:39), setidaknyaada enam poin utama untuk
mempromosikan pengembangan kapasitas pemerintah daerah: (1) Menerapkan pelayanan
pemerintah
yang
terstandarisasikan
secara
nasional;
(2)
Bagaimana
mengorganisasikankapasitas kebijakan pembangunan dan bagaimana menerapkannya.
Dalam hal ini terutama yang harus diperhatikan adalah hubungan pemerintah pusat dan
pemerintah daerah yang menjadi tetangganya (misalnya kemungkinan administrasi bersama)
(3) modernisasi birokrasi dalam rangka reformasi administrasi; (4) Reorganisasi batas
Innovative Governance
303
wilayah pemerintah daerah; (5) System check and balance dalam pemerintah daerah; (6)
Basis keuangan.
Pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah di daerah perbatasan
mencakup peningkatan tiga unsure kelembagaan yakni organisasi, ketatalaksanaan dan SDM
aparatur. Ketiga unsure tersebut merupakan satu kesatuan system yang holistic dan
komprehensif. Mencermati perubahan dan dinamika masyarakat yang terjadi, strategi
pengembangan organisasi pemerintah daerah sepatutnya ditujukan untuk pemenuhan
sinergitas tiga strategi utama yakni structural strategy, behavior strategydan technical
strategy.
Gambar 2.
Local Government Organizational Development Model
The structural strategy menggunakan pendekatan desain organisasi, dalam mana
struktur organisasi dan disain semestinya diselaraskan kembali dengan dengan (1) fungsifungsi organisasi, (2) prinsip-prinsip pengorganisasian, (3) peraturan-peraturan perundangundangan tentang penataan organisasi perangkat daerah.
Behavior strategy menekankan bagaimana pengembangan budaya organisasi dimulai
dari pembelajaran pegawai yang pada gilirannya akan membawa perubahan organisasi ke
arah yang lebih baik. Dalam konteks ini, pembelajaran pegawai semestinya meliputi
knowledge, skills and new attitudes yang mengarah pada perilaku baru. Dengan ini maka
akan mendorong peningkatan kualitas dan kinerja individu, kelompok dan organisasi.
The technical strategy meggunakan pendekatan peningkatan berkelanjutan, dengan
menekanakna bahwa bidang-bidang yang berkaitan dengan focus pada masyarakat,
pemberian layanan, dukungan dan kemitraan harus ditingkatkan. Pendekatan ini juga
memandang pentingnya peningkatan teknologi dengan diselaraskan dengan proses produksi
dan pelayanan sehingga mampu bekerja secara efektif.
Strategi Pengembangan Kelembagaan Pemda Sanggau
Pengembangan kapasitas Pemerintah Daerah di daerah perbatasan telah menjadi agenda
pokok pemerintah seperti tertuang dalam RPJM 2005-2009.Hal ini bukan sekedar
membentuk unit kerja atau lembaga yang bertugas mengelola daerah perbatasan, akan tetapi
lebih kepada pengembangan kapasitas kelembagaan Pemerintah Daerah secara holistic dan
komprehensif. Sebagai sebuah proses yang berkelanjutan, dan bertahap menuju efektifitas
304
Innovative Governance
dan efisiensi. Dalam kerangka tersebut, maka pemerintah daerah hendaknya melakukan
strategi pengembangan yang komprehensif dan terpadu.baik pada level individu, organisasi
dan system (institusional). Sedang RPJM N 2010-2014, pemerintah melakukan penajamn
prioritas pembangunan, yang salah satunya adalah penguatan kapasitas kelembagaan dalam
pengembangan daerah perbatasan secara terintegrasi.
Organisasi
Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dapat meningkatkan kesempatan bagi
Pemerintah Daerah untuk memberikan alternatif pemecahan-pemecahan inovatif dalam
menghadapi tantangan-tantangan yang dihadapinya. Pemerintah Daerah dituntut untuk
memberikanperhatian yang lebih besar terhadap kualitas penyelenggaraan pelayanan publik
dasar serta bagaimana meningkatkan kemandirian daerah dalam melaksanakan
pembangunan. Berangkat dari fakta sementara, saat ini konsep desentralisasi dan Otonomi
Daerah diartikulasikan oleh daerah untuk hanya terfokus pada usaha menata dan
mempercepat pembangunan di wilayahnya masing-masing. Dalam konteks pengelolaan
daerah perbatasan, Pemerintah Daerah Kabupaten Sanggau telah concern dalam pengelolaan
wilayah perbatasan dengan membentuk Badan Nasional Pengelola Perbatasan Daerah
(BNPPD) dengan mengajukan biaya sebesar 2 milyar rupiah.
Tata laksana
Koordinasi antar SKPD didaerah belum optimal, karena masih egosektoral dalam
pengelolaan perbatasan. BNPPD masih relative baru dengan SDM yang sangat terbatas baik
dari kuantitas maupun kualitas. Tidak ada pegawai yang direkrut khusus untuk menangangi
pengelolaan perbatasan, karena pegawainya beraal dari berbagai dinas yang tidak kompeten.
Pendidikan dan latihan khusus dalam pengelolaan daerah perbatasan juga belum memadai.
Apalagi pembagian kewenangan yang belum jelas antara pemerintah Pusat, pemerintah
provinsi dan kabupaten dalam menangani pengelolaan perbatasan. Jika merujuk UU
No.43/2008 tentang Wilayah Negara terlihat jelas bahwa pengelolaan daerah perbatasan
masih bersifat sentralistik. Kabupaten/kota sekedar melaksanakan kebijakan pusat dan
menetapkan kebijakan lainnya dalam rangka otonomi daerahdan tugas pembantuan, serta
menjaga dan memelihara tanda batas, melakukan koordinasi dalam pelaksanaan
pembangunan, serta melakukan kerjasama antar daerah atau dengan pihak ketiga dalam
pelaksanaan pembangunan daerah perbatasan.
Untuk mengoptimalkan potensi kabupaten, maka kerjasama antar daerah di daerah
perbatasan dapat menjadi salah satu alternatif inovasi/konsep yang didasarkan pada
pertimbangan efisiensi dan efektivitas, sinergis dan saling menguntungkan terutama dalam
bidang-bidang yang menyangkut kepentingan lintas wilayah. Kebijakan desentralisasi dan
otonomi daerah, melalui berbagai payung regulasi (peraturan pemerintah) mendorong
kerjasama antar daerah. Selain itu, pemerintah daerah dapat melakukan kemitraan dengan
pihak swasta dan masyarakat dalam pengelolaan daerah perbatasan.
Kerjasama Antar Daerah (KAD) hanya dapat terbentuk dan berjalan apabila
didasarkan pada adanya kesadaran bahwa daerah-daerah tersebut saling membutuhkan untuk
mencapai satu tujuan. Oleh karena itu, inisiasi Kerjasama Antar Daerah (KAD) baru dapat
berjalan dengan efektif apabila telah ditemukan kesamaan isu, kesamaan kebutuhan atau
kesamaan permasalahan. Kesamaan inilah yang dijadikan dasar dalam mempertemukan
Innovative Governance
305
daerah-daerah yang akan dijadikan mitra. Kerjasama bisa meningkat atau lebih efektif dalam
keberjalanannya apabila ada external support (misalnya dalam hal pendanaan) dan demand
public atau permintaan dan dukungan dari masyarakat. Meskipun dua hal tersebut penting,
akan tetapi hal utama yang harus mendasari kerjasama tersebut adalah adanya komitmen dari
masing-masing Pemerintahan Daerah yang terkait. Komitmen yang dimaksud adalah
komitmen untuk bekerjasama dalam penanganan isu-isu yang telah disepakati, dan lebih
mendahulukan kepentingan bersama dibanding kepentingan masing-masing daerah.
Komitmen tersebut perlu dimiliki oleh para pejabat, baik pada level teknis, manajerial,
maupun pimpinan, sehingga langkah-langkah yang diperlukan, termasuk pemangkasan
birokrasi dalam kerjasama dapat dilakukan untuk meningkatkan efektifitas dan efisiensi
gerak.
Selain itu, yang juga perlu dipikirkan adalah masalah feasibilitas kerjasama, baik
secara ekonomi maupun politis. Secara politis karena walau bagaimanapun, keputusan akhir
mengenai komitmen untuk bekerjasama adalah sebuah keputusan politis yang harus diambil
pada level pimpinan, sehingga diperlukan argumentasi-argumentasi untuk bekerja sama yang
cukup menarik secara politis bagi level pimpinan itu. Tentu saja, karena secara politis
kerjasama ini harus menarik bagi semua daerah yang terlibat, maka juga harus
menguntungkan bagi semua daerah. Prinsip ”saling menguntungkan” inilah yang
menjadi salah satu filosofi dasar kerjasama. Penyelenggaraan Kerjasama Antar Daerah
(KAD) ini hendaknya dilaksanakan dengan memperhatikan prinsip-prinsip berikut: a)
efisiensi; b) efektivitas; c) sinergi; d) saling menguntungkan; e) kesepakatan bersama; f)
itikad baik; g) mengutamakan kepentingan nasional dan keutuhan wilayah NKRI; h)
persamaan kedudukan; i) transparansi; j) keadilan; dan k) kepastian hukum.
Sumber Daya Aparatur
Rendahnya kualitas sumber daya manusia di daerah perbatasan, berdampak pada rendahnya
kualitas aparatur Negara dalam pelayanan public. Untuk itu, perlu pola rekruitmen yanga
baik, pendidikan dan pelatihan, atau pemanfaatan tenaga-tenaga professional yang bersifat
kontrak
Kesimpulan
Berdasarkan uraian di atas, maka dapat disimpulkan bahwa dalam pengembangan kapasitas
kelembagaan pemerintah daerah kabupaten Sanggau dalam pengelolaan kawasan perbatasan
Negara adalahsebagai berikut:
Pertama, dari sisi organisasi adalah dengan melakukan penyempurnaan struktur
kelembagaan Badan Nasional Pengelolaan Perbatasan Daerah sesuai dengan melengkapi
pegawaiatau SDM yang memadai dan kompeten. Selain itu, dukungan ekonomi dan politik
dari berbagai elemen sangat dibutuhkan. Kedua, dari sisi ketatalaksaan harus ditingkatkan
koordinasi antar dinas-dinasi di Kabupaten sehingga dapat bekerja secara efektif. Selain itu,
yang penting lagi adalah kerjasama antar daerah di kawasan perbatasan serta hubungan
kemitraan dengan pihak swasta dan masyarakat untuk meningkatkan daya saing. Ketiga,
meningkatkan kulaitas sumber daya aparatur melalui pola rekrutmen yang bersih, pendidikan
dan pelatihan, remunerasi dan lain-lain untuk mendorong mootivasi berprestasi.
306
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Aelenei,V. 2001. “Dreptul frontierei de stat”, Bucharest, vol. I, Pro Transilvania Publishing
House, p. 112
Akaha, T. and Anna, V. (eds). 2005. Crossing National Borders: Human Migration Issues in
Northeast Asia. Japan: United Nations University Press.
Batara, Aditya, Manajemen Garis Perbatasan Indonesia – Sebuah Usaha Menjamin
Keamanan Warga Negara, dalam Aditya Batara & Beni Sukadis (ed) Reformasi
Manajemen Perbatasan di Negara-Negara Transisi Demokrasi, 2007, Jakarta DCAFLESPERSSI, hal.50-51
Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). 2005. Guideline on Capacity
Building in the Regions. Module A:The Capacity Building Cycle- From Capacity
Building Needs Assessment (CBNA) towards the Capacity Building Action Plan
(CBAP) Version 2.0, February 2005.
Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). 2005. Guideline on Capacity
Building in the Regions. Module B: Methods and Instruments for the Capacity
Building Cycle “Toolkit”. Version 2.0, February 2005.
Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). Implementing Capacity
Building Needs Assessments (CBNA) For Regional Government. Observations From
The East Kalimantan Pilot Exercise 2004.
Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). Practitioner Guide’s:
Capacity Building for Democratic Local Government.
Effendy, Chairil, et.al. 2009. Kewenangan Pemerintah Daerah Dalam Pengelolaan
Kawasan Perbatasan di Era Otonomi Daerah (Studi Kasus Kalimantan Barat). DPDRI dan Universitas Tanjungpura.
Fujimura, M. and Edmonds, C. 2006. Impact of Cross-border Transport Infrastructure on
Trade and Investment in the GMS. ADB Institute Discussion Paper No. 48
Giddens, A. 1985. The Nation-state and Violence. Vol. 2 of Contemporary History of
Historical Materialism. Cambridge: Polity Press.
Giroux, H. A. 2005. Border Crossings, Cultural Workers and the Politics of Education,
Great Britain: Routledge.
Gottmann, J. (eds.).1980. Centre and Periphery: Spatial Variation in Politics. Beverly Hills:
Sage Publications.
Green Cross, 2000. National Sovereignty and International Water Courses. Green Cross
International, Hague.
Grindle, Merilee S. (ed.) 1997. Getting Good Government, Capacity Building in the Public
Sectors of Developing Countries. Harvard Institute for International Development:
Harvard University.
Grindle, Merilee S. 2007. “The Promise of good Governance”, in Merilee S Grindle, Going
Local: Decentralisation, Democratisation and The Promise of Good Governance.
Princeton University Press, Princeton.
Guo, R. 2005. Cross Border Resource Management, Theory and Practice. Amsterdam
Henrikson, A. K. 2000. Facing Across Borders: The Diplomacy of Bon Voisinage.
International Political Science Review 2000; 21; 121. [Online], Available:
http://ips.sagepub.com. [April 23, 2009]
Hirotsune, Kimura. “Desentralisasi: Bentuk Baru Integrasi Nasional?”, dalam Jurnal
Ketahanan Nasional, No.IV (3), Desember 1999
Innovative Governance
307
House, J. W. 1980. “The Frontier Zone: A Conceptual Problem for Policy Makers.”
International Political Science Review 1(4): 456–477.
Housen-Couriel, D. 1994. Some Examples of Cooperation in the Management and Use of
International
Water
Resources.
The
Armand
Hammer
Fund
for
EconomicCooperation, Tel Aviv.
Husnadi, 2006. Menuju Model Pengembangan Daerah Perbatasan Daratan Antar Negara.
Tesis tidak diterbitkan. Jurusan Perencanaan Wilayah dan Kota.Universitas
Diponegoro Semarang.
Irsan, R. 2007. Pengaruh Jalan Lintas Batas Kalimantan Barat – Serawak Terhadap
Perubahan Penggunaan Lahan Dan Kerusakan Lingkungan Hutan (Kasus di
Kecamatan Entikong, Kabupaten Sanggau, Kalimantan Barat). Tesis tidak
diterbitkan. Program Studi Ilmu Lingkungan Jurusan Antar Bidang. Sekolah
Pascasarjana Universitas Gadjah Mada Yogyakarta.
Ishak, A. F. 2003. Membangun Wilayah Perbatasan Kalimantan dalam Rangka Memelihara
dan Mempertahankan Integritas Nasional. Jakarta: Indomedia.
Kearney, M. 2004. The Classifying and Value-Filtering Missions of Borders.
Anthropological Theory; 4; 131. Downloaded from http://ant.sagepub. on [May 30,
2008]
Keban, Yeremias T.2008. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan
Isu. Gava Media,Yogyakarta
Kristianus, Manto Saidi, Tajudin dan Jumadi. 2011. Rumussan.Rekomendasi Kebijakan
Pengelolaan Perbatasan di Kalimantan Barat. Jakarta, Kemitraan.
Sutisna, Sobar, Soni Sumarsono, Sadu Wasistiono, Agung Djojosoekarto, Rudiarto
Sumarwono. 2011. Rekomendasi Kebijakan Pengelolaan Perbatasan Negara di
Indonesia. Kemitraan, Jakarta.
Prabawaningtyas, Shiskha. “Diplomasi Bertetangga Baik dan Penegakkan Hukum Dalam
Manajemen Perbatasan Indonesia”, dalam Beni Sukadis (ed) Almanak Reformasi
Sektor Keamanan 2009, Jakarta: DCAFLESPERSSI,hal.236-237
Putra, Rizal Darma Panduan Pelatihan Tata Kelola Sektor Keamanan untuk Organisasi
Masyarakat Sipil: Sebuah Toolkit – Manajemen Perbatasan dan Reformasi Sektor
Keamanan, (Jakarta: DCAF-IDSPS), hal.3,
308
Innovative Governance
Governance Policy dalam Aplikasi E-Government
pada Layanan Publik di Daerah
(Studi Kasus Pengembangan E-GovernmentPemerintah Kota Denpasar)
Tedi Erviantono
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Udayana
Email: [email protected]
Abstrak:Governance policy mensyaratkan adanya transparansi, efisien, efektif, profesional
dan akuntabel yang berdiri pada pondasi komunikasi sehat antara Pemerintah dengan
masyarakat. Masyarakat sebagai pihak yang harus dilayani menghendaki adanya
peningkatan kualitas pelayanan pemerintahan yang mendayagunakan pemanfaatan
teknologi informasi dan komunikasi. Salah satu sarana peningkatan layanan tersebut adalah
penerapan electronic government (e-government). Tulisan ini mendeskripsikan penerapan egovernment dalam ragam pengembangan program pelayanan publik Pemerintah Kota
Denpasar yang dijalankan dalam konsep Governance Policy.
Kata Kunci:Governance Policy, e-Governance, Layanan Publik
Transformasi Hubungan Pemerintah
Salah satu problematika lokal yang seringkali dihadapi adalah terkait pelayanan publik.
Pelayanan publik yang responsif dengan kebutuhan masyarakat dengan sifatnya yang
mereduksi atau memangkas in-efektifitas sekaligus in-efisiensi. Salah satu aplikasi program
populer yang banyak dijalankan pemerintah daerah di masa sekarang adalah penerapan
layanan e-Government.Layanan e-Government pertamakali berkembang di Amerika Serikat
tahun 1993 setelah penggunaan internet dalam urusan pemerintahan yang teridentifikasi
sejak 1970-an (Gronlund dalam Nurhadryani, 2009). Layanan e-Government berkaitan
pemanfaatan teknologi informasi (seperti:wide area network, internet, serta bentuk
komunikasi bergerak lainnya) yang diselenggarakan lembaga pemerintah. Sifat yang melekat
dari penyelenggaraan e-Governmentadalahkemampuannya yang mentransformasikan
hubungan Pemerintah dengan warga, pelaku dunia usaha (bisnis), maupun lembaga
pemerintah lain yang kemudian menderivat ragam istilahG2C (Government to Citizen), G2B
(Government to Business Enterprises), serta G2G (inter-agency relationship) (Djunaedi,
2002).
Aktor dalam e-Government dibagi menjadi dua jenis. Pertama penyelenggara
pemerintahan yang terdiri dari ; eksekutif (kementerian,UPTD,dinas/badan daerah, dsb),
yudikatif dan legislatif, di level nasional, regional maupun lokal. Aktor kedua disebut enduser, terdiri dari sektor non-pemerintah maupun sektor privat yang saling berinteraksi
(Nurhadryani, 2009).
Innovative Governance
309
Penerapan teknologi e-Government memiliki tujuan beragam, antara lain pemberian
layanan pemerintahan yang lebih baik kepada warganya, peningkatan interaksi dengan dunia
usaha dan industri, pemberdayaan masyarakat melalui akses informasi, atau manajemen
pemerintahan yang lebih efisien. Outcome yang diharapkan bermuara pada mereduksi tindak
korupsi, penegakan integritas dan transparansi, kenyamanan, hingga meniadakan ekonomi
biaya tinggi (rente informal, pungli, dll).
Komitmen kebijakan terkait e-Government di suatu daerah mengalami pergeseran
paradigmatik, Government Centric menuju Customer Centric yang menekankan faktor
aksesibilitas layanan. Pergeseran paradigmatik tentinya mengarah pada konsekuensi New
Public Service (NPS), aktualisasi pergeseran old public administration ke paradigma new
public service yang menyertakan perubahan pada tataran formulasi, impelementasi dan
evaluasi kebijakan publik. Padaarah ini pelibatan komponen warga negara, institusi publik,
perusahaan swasta dan Non Governmental Organization (NGO) merujuk pada proses
governance sekaligus sebagai bentuk keterlibatan total otoritas publik. Terdapat optimalisasi
otoritas publik secara optimal, baik pada bentuk pemberian ruang akses pendapat / suara bagi
warga negara serta akomodasi persepsi stakeholders atas isu-isu yang menjadi konsentrasi
publik di tingkatan fase formulasi maupun implementasi kebijakan yang dihasilkan, seperti
yang diidealkan terjadi pada proses input maupun output kebijakan.
Prinsip New Public Service
Denhardt & Denhardt (dalam Puspitosari, 2010 : 60) menegaskan beberapa prinsip penting
new public service. Prinsip-prinsip tersebut antara lain: Pertama, serve citizens and
customers. Prinsip ini menganggap apa yang menjadi kepentingan publik merupakan hasil
dialog, bukan sekedar agregasi kepentingan individual. Pejabat publik tidak hanya merespon
kebutuhan publik sebagai pelanggan, melainkan fokus untuk membangun relasi kepercayaan
dan kolaborasi dengan warga, termasuk penjaringan persepsi para pemakai layanan.
Masyarakat adalah warga negara sekaligus pelanggan yang harus diporsikan baik pada
proses pemerintahan dan bernegara. Masyarakat adalah pemilik sah dari negara itu sendiri.
Kedua, seek public interest, administrator publik harus memberikan kontribusi dalam
mengembangkan gagasan tentang kepentingan publik. Tujuannya bukan sekedar menemukan
solusi cepat berdasarkan pilihan individual, tetapi lebih pada penciptaan kepentingan
sekaligus tanggungjawab bersama yang mengutamakan kepentingan publik bukan privat.
Ketiga, citizenship over entrepreneurship, prinsip inimengutamakan lebih menghargai warga
negara daripada kewirausahaan. Kepentingan publik lebih baik apabila ditunjukkan dengan
komitmen pejabat publik dalam membuat kontribusi bermakna ketimbang kepiawaian
pejabat dalam mengembangkan diri sendiri. Keempat, think strategically, act democratically.
Kebijakan publik dan program merupakan upaya pemenuhan kebutuhan publik dan dicapai
efektif melalui usaha kolaboratif. Kelima, recognize that accountability not simple, dalam
perspektif ini abdi masyarakat harus mematuhi peraturan perundang-undangan, nilai-nilai
kemasyarakatan, norma politik, standar profesional, dan kepentingan warga negara. Keenam,
serve rather than steer, pejabat publik membantu masyarakat mengartikulasikan apa yang
menjadi kepentingan bersama daripada mengendalikan atau mengarahkan publik. Ketujuh,
value people, not just productivity, organisasi publik akan berhasil secara jangka panjang
bila bekerja secara kolaboratif dan berdasarkan kepemimpinan kolektif dengan menghargai
semua masyarakat.
310
Innovative Governance
Salah satu implementasi New Public Service adalah layanan e-Government. Layanan yang
diberikan pihak penyedia (baca : pemerintah daerah) dalam bentuk e-Government ini
menjadi lebih aspiratif dengan kebutuhan masyarakat yang tak terikat ruang (bisa diakses
melalui kantor, kampus, warnet, fasilitas pemerintah, media (melalui penggunaan PC, PDA,
Mobile Phone) maupun waktu (akses 24 jam). Dalam aplikasi inilah pihak pemerintah
daerah mengelola website daerahnya masing-masing, secara sektoral dinas tertentu, maupun
pengelolaan terintegrasi dibawah pengawasan Dinas Perhubungan, Informasi & Komunikasi
atau Kantor Pengolahan Data Elektronik & Komunikasi (KPDE & KOM), dengan ragam
inovasi yang salah satunya terkait isi (konten) dalam e-Government.
Aplikasi E-Government Pemerintah Kota Denpasar
Rancang bangun aplikasi E-Government yang dijalankanPemerintah Kota Denpasar melalui
Dinas Perhubungan, Informasi dan Komunikasi dimulai saat diluncurkannya situs resmi
www.denpasar.go.id pada tahun 2001. Berdasarkan regulasi Perda No. 15tahun 2001 tentang
Organisasi Lembaga Teknis Daerah Kantor Pengolahan Data Elektronik dan Komunikasi
Kota Denpasar, semenjak tahun 2007 hingga kini, situs resmi Kota Denpasar berubah
menjadi www.denpasarkota.go.id sesuai dengan Peraturan Menteri Komunikasi dan
Informatika. Secara hakiki, meski penerapannya memanfaatkan teknologi, namun
aspekfilosofi budaya Bali terangkum dalam e-Sewaka Dharma yaitu pelayanan publik
pemerintah Kota Denpasar berbasis TIK.
Konsep e-Sewaka Dharma disarikan nilai-nilai luhur budaya yang diterapkan
pendahulu masyarakat Bali dengan menekankan aspek pelayanan publik sebagai kewajiban
yang dilandasi spirit pengabdian. Spirit pengabdian atau yadnya merupakan nilai luhur
masyarakat Bali dalam melaksanakan aktifitas, termasuk komitmen yang diharapkan
mendasari spirit para pelayan publik.
Heeks menegaskan bahwa pengembangan e-Government dapat dikembangkan lebih
lanjut ke arahe-Governance denganpemanfaatan ICT untukmendukung pemerintahan yang
baik (good governance). Hal ini antara lain mencakup beberapa hal. Pertama,eAdministration yang bertujuan memperbaiki proses pemerintahan dengan menghemat biaya,
mengelola kinerja, membangun koneksi strategis serta menciptakan pemberdayaan. Kedua,
e-Citizen dan e-Services yang mengembangan system interaksi antar warga dengan
Pemerintah yang mendukung iklim akuntabilitas dan demokrasi. Ketiga, e-Society yang
mengembangkan interaksi pemerintah dengan sektor bisnis termasuk pembangunan
masyarakat madani.
Dalam e-Government yang dijalankan di Pemkot Denpasar, seluruh
unit/instansi teknis terintegrasi dalam jaringan TIK ini menekankan koordinasi dan
komunikasi antar instansi atau pimpinan lebih dari satu instansi. Kinerja yang
dijalankan menekankan efisiensi memangkas prosedur administrasi birokrasi yang
lamban dan rumit.
Konten E-Government Pemkot Denpasar
Terdapat beragam konten yang teraplikasi pada e-Government Pemkot Denpasar. Layanan
cyberschool yaitu media pemanfaatan teknologi informasi dalam menunjang peningkatan
mutu pendidikan dengan domainnya www.cyberschooldps.net. Akses inimerupakan jaringan
online antar sekolah serta akses internet global yang dikelola Dinas Pendidikan Kota
Innovative Governance
311
Denpasar. Dalam cyberschool seluruh SMP dan SMA/SMK negeri di Kota Denpasar
terhubung jaringan TIK. Komunitas sekolah, para pelajar dan guru, dapat menikmati layanan
internet gratis. Penggunaan internet dalam bentuk e-Learning dan e-Education centre yang
ada di dalamnya diharapkan dapat menambah wawasan dan pengetahuan kalangan pelajar.
Pemetaan (mapping) seluruh sekolah di Kota Denpasar juga menjadi content cyberschool
sebagai panduan bagi para orangtua dan calon siswa.
e-Commerce merupakan pemasaran produk pengrajin secara online berbasis web
yang dikembangkan Dinas Perindustrian dan Perdagangan Kota Denpasar dengan nama
domain www.balidenpasartrading.com.Website www.denpasarkota.go.id menyajikan
informasi kegiatan Pemerintah Kota Denpasar, pelembagaan kritik saran warga, berita
terkini Pemerintah Kota Denpasar yang pengelolaannya terintegrasi di Kantor Pengolahan
Data Elektronik dan Komunikasi (KPDEKom) Kota Denpasar yang kini menjadi Dinas
Komunikasi dan Informatika (Dikominfo) Kota Denpasar.
Website One Stop Service (OSS) merupakan aplikasi dari Penyelenggaraan Pelayanan
Terpadu Satu Pintu (PPTSP) dengan penekanan aspek integrasi dan koordinasi pelayanan;
efektifitas; penyederhanaan persyaratan dan proses tanpa mengabaikan kelayakan; serta
menekankan transparansi biaya. Domain yang tersedia untuk layanan ini adalah
http://dinasperijinan.denpasarkota.go.idyang dikelola Dinas Perijinan Kota Denpasar.
SIK (Sistem Informasi Kesehatan), yaitu pemanfaatan aplikasi sistem informasi
kesehatan guna menghasilkan informasi yang akurat, cepat dan tepat yang dikelola Dinas
Kesehatan.
SIAK yang meliputi layanan pembuatan KTP secara cepat oleh Dinas Catatan Sipil
dan Kecamatan Denpasar Barat. Pembangunan database kependudukan ini merupakan
aplikasi perpanjangan KTP secara on-line melalui website Kota Denpasar dengan nama
http://kependudukan.denpasarkota.go.id/KTP. Melalui layanan ini, masyarakat dapat
memperpanjang KTP/KK secara online dengan hanya membuka situs resmi
www.denpasarkota.go.id dan meng-klik layanan KTP online. SIAK bertujuan mewujudkan
validitas database kependudukan yang diperlukan dalam perencanaan pembangunan maupun
kebutuhan pendataan pemilih saat pemilu.
Layanan e-Procurement yaitu penyediaan ruang khusus dalam rangka penerapan
sistem pengadaan barang/jasa Pemerintah Kota Denpasar secara on-line yang berbasis web.
Layanan ini bekerjasama dengan BAPPENAS. e-Democracy merupakan pemanfaatan IT
yang telah diterapkan pada pemilihan 25 Kepala Desa di Kota Denpasar Bulan Oktober
2007. Pemanfaatan IT ini membantu proses pendataan pemilih pada Pilkades, termasuk
perhitungan suara cepat (quickcount) serta pengumuman hasil pilkades secara on-line.
Layanan GIS (Geografis Information System) berupa pemetaan wilayah digital yang
diselenggarakan Dinas Tata Kota. Pada konten ini termasuk memuat penentuan kawasan
yang boleh dan tidak boleh membangun yang selanjutnya dijadikan dasar pemberian IMB.
Layanan PIP (Pusat Informasi Pertanian) yang merupakan jaringan akses informasi pertanian
bagi para petani, khususnya di wilayah Desa Blusung, Kecamatan Denpasar Utara. Media ini
sekaligus untuk mengetahui informasi pertanian di berbagai wilayah, baik dalam maupun
luar negeri yang berguna bagi peningkatan taraf hidup petani. Layanan aplikasi koperasi
yaitu program aplikasi usaha koperasi guna mengetahui kesehatan usaha koperasi di Kota
312
Innovative Governance
Denpasar. Pada tahap implementasinya telah dibangun infrastruktur jaringan pada beberapa
koperasi sebagai Pilot Project.
Layanan Save Community & Call Center merupakan pelayanan keselamatan
masyarakat umum terpadu yang ditujukan mengatasi bencana atau kegawatdaruratan secara
cepat sesuai konsep perlindungan masyarakat. Jaringan safe community menghubungkan unit
pelaksana kegawatdaruratan dan bencana dengan call centre dan Radio Pemkot RPKD 91.45
FM sebagai mediatornya. Jika ada kondisi gawat darurat dan bencana misalnya kebakaran,
banjir, pohon tumbang, kecelakaan lantas dan sebagainya, maka masyarakat menghubungi
call centre di 0361-223333 atau Radio Pemkot di nomor 0361-244444. Untuk mempercepat
pelayanan, Pemkot Denpasar menyiapkan unit gawat darurat PMK dan Ambulans di empat
penjuru wilayah kota.
Selain menangani kondisi gawat darurat dan bencana, call centre dan RPKD 91.45
FM juga menjadi mediator keluhan warga Kota Denpasar terkait pelayanan publik melalui
layanan Halo Denpasar. Jika ada fasilitas dan pelayanan publik yang tidak berfungsi,
masyarakat bisa menyampaikannya ke Halo Denpasar. RPKD - call centre akan
menghubungi instansi terkait untuk segera menanganinya. Laporan keluhan dan penanganan
disampaikan lewat RPKD dan harian Nusa Bali.
Praktek-praktek penerapan e-Government inilah yang kemudian mendasari
pelaksanaan governance policy di setiap SKPD baik dinas, badan atau lembaga pemerintah
daerah sebagai piha penyedia layanan. Pengembangan ini menyertakan check and balances
dari warga kota yang terlembagakan melalui forum warga yang dikembangkan oleh
walikota. Pada pengembangannya, segala bentuk standarisasi maupun jenis-jenis layanan
mendapatkan pantauan dari masyarakat pengguna secara langsung. Pada beberapa kasus
teraplikasi seperti akomodasi keluhan atas penyediaan layanan PDAM, layanan perhubungan
transportasi (koordinasi dengan pihak Pemerintah Provinsi), sampai pada penanggulangan
penyakit rabies lintas sektoral.
Empat Tingkat Perkembangan e-Government
Secara umum, perkembangan e-Government di suatu daerah dapat digolongkan dalam
empat tingkatan. Tingkat pertama adalah pemerintah mempublikasikan informasi melalui
website. Tingkat kedua adalah interaksi antara masyarakat dan kantor pemerintahan melaui
e-mail. Tingkat ketiga adalah masyarakat pengguna dapat melakukan transaksi dengan
kantor pemerintahan secara timbal balik. Level terakhir adalah integrasi di seluruh kantor
pemerintahan, di mana masyarakat dapat melakukan transaksi dengan seluruh kantor
pemerintahan yang telah mempunyai pemakaian data base bersama (Bastian, dalam Sinar
Harapan No. 4352,8 Maret 2003). Pemerintah Kota Denpasar melalui aplikasi e-Government
yang dijalankannya telah melalui level ketiga dan menuju pada level keempat.
Esensi dasar yang telah dibentuk oleh Pemerintah Kota Denpasar melalui program eGovernment adalah memfasilitasi masyarakat ikut berpartisipasi dalam program
pemerintahan yang rutin, partisipasi masyarakat secara elektronik dalam proses pembuatan
kebijakan (misal melalui online forum, electronic town hall meeting), berpartisipasi secara
elekronik dalam pemilihan umum kepala desa (e-voting) (Nooris dalam Nurhadryani, 2009).
Heeks (dalam Nurhadryani, 2009) mempersyaratkan bahwa kesiapan menuju
keberhasilan e-Government berkaitan dengan beragam faktor sepeti,infrastruktur sistem data,
Innovative Governance
313
infrastruktur legal/hukum,infrastruktur kelembagaan,infrastruktur
teknologi, dankepemimpinan serta pemikiran strategis.
SDM,infrastruktur
Dari enam persyaratan tersebut, di era otonomi daerah sekarang ini Pemerintah Daerah
bisa fokus pada empat faktor. Infrastruktur legal/hukum, dimana perlu ada perangkat hukum
untuk menangkal kejahatan digital, seperti perlindungan atas keamanan data/informasi.
Infrastruktur kelembagaan, dimana e-Government tidak hanya terbatas pada publikasi
informasi belaka, maka melainkan perlu dikembangkan layanan transaksi digital termasuk
transparansi anggaran daerah. Infrastruktur SDM dimana dalam sistem kepegawaiandi
daerah bisa menyediakan sumber daya pemerintah yang unggul dalam bidang ICT, karena
pada beberapa daerah kondisi ini justru menjadi hambatan yang masih sulit
terpecahkan.Infrastruktur teknologi, meski teknologi yang diperlukan relatif mahal, namun
peluang kerjasama dengan swasta perlu dikembangkan dalam membangun infrastruktur
teknologi untuk mendukung e-Government, seperti kerjasama antara Pemkot Denpasar
dengan Stikom Bali.
Penutup
Hakikat dasar dalam penerapan e-Government merupakan komitmen penyelenggaraan
kepemerintahan yang berprinsip pada penegakan iklim governance. Accenture (dalam
Nurhadryani, 2009) menegaskan lima karaktaristik e-Government yang unggul, antara lain
memiliki: Pertama, memiliki visi danimplementasi yang jelas sehingga mekanisme
implementasinya bisa berjalan dengan tepat. Kedua, berorientasi pada pengguna/warga
masyarakat sesuai dengan prinsip New Public Service dimana informasi yang
dipublikasikan disusun dan diorganisasikan dengan mempertimbangkan kemauan dan cara
berpikir masyarakat umum, bukan semata-mata berdasar cara kerja lembaga-lembaga
pemerintahan yang mekanistik.
Penyedia layanan termasuk pemerintah daerah setempat harus senantiasa tanggap
menangani volume informasi yang besar dengan kompleksitas tinggi. Pembakuan forum
warga via elektronik, misalnya, seorang kepala unit bisa memanfaatkan fasilitas chatting,
sms, serta sarana elektroniklain untuk berkoordinasi sehingga penanganan pelayanan publik
bisa lebih cepat dan efisien sekaligus mengurangi beban administrasi yang tinggi.
Daftar Pustaka
Djunaedi, Achmad, 2002, Beberapa Pemikiran Penerapan E-Government dalam
Pemerintahan Daerah di Indonesia, F-MIPA UGM : Yogyakarta
Nurhadryani, Yani, 2009, Memahami Konsep E-Governance serta Hubungannya dengan eGovernmentdan e-Democracy, FMIPA IPB : Bogor
Puspitosari, Heni, 2010, Filsafat Pelayanan Publik, Averoes Press : Malang
Sinar Harapan No. 4352,8 Maret 2003
314
Innovative Governance
Nilai Budaya dalam Human Governance
Wewen Kusumi Rahayu
Universitas Andalas, Padang, Sumatera Barat
Email: [email protected]
Abstrak:Seiring perkembangan Ilmu Administrasi Publik, Good Governancelahir sebagai
bentuk dari perkembangan paradigma dan tuntutan pelaksanaan sistem administrasi yang
baik. Good Governance merupakan suatu bentuk penyelenggaraan manajemen
pembangunan yang bertanggung jawab dengan pelibatan semua stakeholder. Menjamin
supremasi hukum dan adanya transparansi. Budaya merupakan nilai-nilai yang dianut oleh
masyarakat dan mempengaruhi kehidupan sehari-hari. Penerapan good governance juga
tak luput dari pengaruh nilai-nilai budaya yang ada di masyarakat. Dalam pelaksanaan
good governance masih ditemukan berbagai macam persoalan. Salah satu cara mengatasi
persoalan tersebut adalah dengan mengupayakan pelaksanaan Human Governance. Human
Governance merupakan salah satu budaya baru dalam Ilmu Administrasi Publik yang
disebut juga dengan “Memanusiakan Admnistrasi Publik”.
Human Governance lahir sebagai bentuk inovasi dari pelaksanaan good governance.
Dalam pelaksanaannya, human governance melakukan pendekatan pada perubahan
perilaku pelaksana administrasi publik. Human governance juga dipengaruhi oleh nilainilai budaya yang berkembang di tengah-tengah aparat. Setiap daerah tentunya akan
memiliki kebudayaan yang berbeda, sehingga pendekatan dan pelaksanaan human
governance juga memiliki perbedaan dan corak tersendiri antara daerah yang satu dengan
daerah lainnya. Keragaman ini juga didorong oleh sistem desentralisasi yang diterapkan di
Indonesia. Apapun nilai-nilai kebudayaan yang mempengaruhi human governance di satu
daerah dengan daerah lainnya, namun tujuan dari pelaksanaan human governance tetaplah
satu yaitu sebagai wujud dari inovasi good governance yang akan menciptakan tata
pemerintahan yang baik dan memberikan pelayanan Administrasi Publik kepada masyarakat
dengan maksimal.
Kata Kunci:Nilai Budaya, Good Governance, Human Governance
Pendahuluan
Tata pemerintahan yang baik serta pelayanan yang berkualitas telah menjadi salah satu
tanggung jawab pemerintah dan merupakan salah satu tuntutan masyarakat. Peran
pemerintah yang strategis akan ditopang oleh bagaimana sebuah birokrasi publik mampu
melaksanakan tugas dan fungsinya. Salah satu yang menjadi tantanganbagi birokrasi adalah
bagaimana sebuah birokrasi mampu melaksanakan kegiatan secara efektif dan efisien, karena
birokrasi sering diidentikkan dengan sistem yang berbelit-belit, kaya sturktur tapi miskin
fungsi, bahkan merebaknya kasus KKN. Hal-hal tersebut sering disebut sebagai patologi
birokrasi atau “penyakit birokrasi”. Disadari ataupun tidak, patologi tersebut menjadi
Innovative Governance
315
kendala atau hambatan di dalam mewujudkan tujuan birokrasi yang efektif dan efisien dalam
melaksanakan tugas dan fungsinya. Patologi birokrasi tidak boleh dibiarkan saja karena akan
mudah berkembang dan menjadi kebiasaan di tengah-tengah aktor pelaksana birokrasi.
Aspek manusia merupakan faktor yang sangat penting serta sebagai salah satu hal penentu
keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan dan pemberian pelayanan. Sebagus apapun
sistem yang dibuat, ditentukan oleh orang yang ada di dalamnya.
Mengingat adanya patologi dalam birokrasi serta aspek manusia sebagai faktor
penentu keberhasilan, maka dirasa perlu untuk mengoptimalkan kaualitas mental dan skill
manusia sebagai aktor pelaksana birokrasi.
Seiring dengan besarnya fungsi birokrasi sebagai “pengayom” dan “pelayan”
masyarakat maka dirasa perlu untuk memperbaiki sikap mental para aparatur birokrasi
tersebut. Salah satu upaya yang dilakukan oleh pemerintah adalah upaya mewujudkan “tata
pemerintahan yang baik” atau lebih dikenal dengan Good Governance”. Good Governance
diistilahkan sebagai penyelenggaraan tata pemerintahan yang baik. Secara umum,
penyelenggaraan yang dimaksud terkait dengan isu transparansi, akuntabilitas publik dan
lain sebagainya (Sulistyani, 2011:21).
Upaya mewujudkan good governance bukanlah hal yang mudah. Good governance
tidak hanya memfokuskan pada maslah transparansi dan akuntabilitas, akan tetapai lebih luas
dari pada aspek tersebut. Permasalahan menjadi lebih kompleks ketika good governance
menuntut perubahan pada system penyelenggaraan pemerintahan yang lebih kompleks
terutama pada sistem yang sudah sangat patologis. Perubahan yang kompleks ini berupa
peningkatan kineja kepegawaian hingga pertanggungjawaban penyelenggaraan
pemerintahan.
Menurut UNDP, istilah governance menunjukkan suatu proses yang memposisikan
rakyat dapat mengatur ekonominya, institusi dan sumber-sumber sosial dan politiknya tidak
hanya sekedar dipergunakan untuk pembangunan, tetapi juga untuk menciptakan kohesi,
integrasi serta untuk kesejahteraan rakyatnya (Sulistyani, 2011:22). Good governance
menurut World Bank adalah suatu penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid
dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien,
penghindaran terhadap kemungkinan salah alokasi dan investasi dan pencegahan korupsi
baik secara politik maupun administratif (Sulistyani, 2011:22).
Di dalam konteks good governance, pemerintah ditempatkan sebagai fasilitator atau
katalisator, sementara tugas untuk memajukan pembangunan terletak pada keikutsertaan
semua stakeholders. Kehadiran good governance ditandai dengan terbentuknya “kemitraan”
antara pemerintah dengan masyarakat, organisasi publik, organisasi massa, dunia usaha
maupun individu secara luas untuk tercapainya pelaksanaan pemerintahan yang efektif dan
efisien.
UNDP menjelaskan sedikitnya terdapat 6 indikator kesuksesan good governance yaitu
(Sulistyani, 2011:23):
1.
2.
3.
4.
316
Mengikutsertakan semua kalangan.
Transparan dan bertanggung jawab.
Efektif dan adil.
Menjamin adanya supremasi hukum.
Innovative Governance
5. Menjamin bahwa prioritas politik, social dan ekonomi didasarkan pada konsesus
masyarakat.
6. Meperhatikan kepentingan mereka yang paling miskin dan lemah dalam proses
pengambilan keputusan menyangkut alokasi sumber daya pembangunan.
Menurut World Bank, terdapat 3 indikator yang menjadi perhatian dalam mewujudkan
good dovernance (Bappenas, 2002):
1. Bentuk rezim politik.
2. Proses penggunaan kekuasaan dalam manajemen sumber daya social dan ekonomi bagi
kepentingan pembangunan.
3. Kemampuan pemerintah untuk mendisain, memformulasi, dan melaksanakan tugas dan
fungsi.
Mengingat kompleksnya permasalahan mewujudkan good governance, maka
dibuthkan suatu teknik atau cara dalam mewujdukannya. Salah satunya adalah dengan
pendekatan Human Governance. Human governance muncul karena adanya permasalahan
perspektif teknikal dan structural untuk memenuhi prinsip-prinsip dasar yang diharapkan
dalam penataan kepemerintahan yang baik. Human governance merupakan suatu bentuk
pendekatan pada sapek manusia sebagai akator pelaku maupun target group dalam suatu
tatanan pemerintahan. Dengan kata lain, human governance merupakan model cultural
untuk mengupayakan pemerintah atau administrasi public agar memiliki nalai-nailai
“kemanusiaan”.
Prinsip-prinsip pelaksanaan human governance menurut Mario Baggini (Thoha,
2008;157-161):
1. Adanya akuntabilitas sosial
yaitu wujud dari realisasi dan implementasi dari perilaku pertanggungjawaban social
yang harus dilakukan oleh administrasi Negara. Prinsip akuntabilitas harus dijadikan
sebagai alat untuk dialog dengan stakeholders, terutama dilakukan ketika menyusun
perencanaan dan evaluasi hasil-hasil yang dicapai.
2. Pendidikan bagi warga Negara
Yaitu prinsip yang bertujuan untuk memperkuat rasa ikut memiliki dari kerangka institusi
lokal, nasional dan internasional dan memperkuat konsolidasi kesadaran bagi setiap
individu terhadap system hak dan kewajiban.
3. Kesamaan dan kebebasan
Prinsip ini menjamin adanya keharusan untuk menjamin adanya kesamaan dan kebebasan
bagi semuanya tanpa pandang bulu.
4. Partisipasi
Merupakan sebagai kesempatan bagi administrator dan masyarakat untuk bertukar
informasi dan dialog serta untuk penilaian kualitas pelayanan yang diberikan oleh
pemerintah dan upaya perbaikan yang harus dilakukan.
5. Sustainibilitas
Merupakan serangkaian intervensi dengan tujuan untuk pengembangan kesejahteraan
warga Negara sesuai dengan profesi yang dimilikinya.
6. Bantuan Subsidi
Upaya yang harus dilakukan untuk mewujudkan prinsip ini adalah dengan
memodernisasikan semua administrasi pemerintahan termasuk pada pemerintaha daerah
dan mempromosikan penggunaan strategi manajemen pelayanan yang lebih efisien,
Innovative Governance
317
outsourcing, kemitraan public-swasta, teknik privatisasi yang efisien dan tetap
memberikan penghargaan terhadap perbedaan tradisi yang berkembang di daerah.
7. Kompetisi di tingkat global
Merupakan upaya untuk menyederhanakan dan melakukan transparansi system
perundangan, dan sebagai upaya untuk menyempurnakan kualitas administrasi.
8. Kinerja administrasi pemerintahan yang adaptif
Merupakan suatu prinsip yang menekankan bahwa ada suatu tujuan yang dalam kurun
waktu tertentu harus bisa diwujudkan oleh pemerintah melalui penggunaan standar
pelayanan minimal.
9. Realibilitas
Merupakan suatu prinsip yang menjamin terlaksananya transparansi dalam setiap
aktivitas administrasi pemerintahan termasuk penetapan standar pelayanan yang
berkualitas.
Pada perkembangannya prinsip-prinsip human governance dipengaruhi oleh
kebudayaan masyarakat sebagai lingkungan administrasi pemerintahan atau birokrasi.
Kebudayaan yang dimaksud adalah nilai-nilai tradisional yang secara utuh melekat dalam
kehidupan msyarakat bahkan telah menjadi ciri khas masyarakat sehingga secara disadari
ataupun tidak mampu memberi pengaruh dalam bertingkah laku. Sistem Desentralisasi
dengan adanya konsep Otonomi Daerah membuka peluang besar bagi penggunaan nilai-nilai
budaya dalam melaksanakan tata pemerintahan yang baik. Setiap daerah tentunya memiliki
kebudayaan masing-masing, yang cenderung berbeda antara daerah yang satu dengan daerah
lainnya. Akan tetapi perbedaan tersebut pada dasarnya memiliki satu tujuan yaitu pencapaian
nila-nilai kemanusiaan yang utuh dengan menghargai keberadaan makhluk lain di dalam
berinteraksi.
Sumatera Barat merupakan salah satu Provinsi di Indonesia yang memiliki
kebudayaan matrilineal, yaitu menarik garis keturunan dari pihak perempuan. Kebudayaan
ini membuat kaum perempuan di Sumatera Barat memiliki tempat tersendiri di dalam
kehidupan adat istiadat. Setelah Otonomi Daerah diberlakukan, Sumatera Barat memiliki
system pemerintahan yang disebut dengan “Babaliak ka Nagari” (Kembali ke Nagari). Pada
system ini, fungsi perangkat adat kembali dihidupkan di dalam tatanan pemerintahan daerah.
Perangkat adat yang dimaksud adalah anggota KAN (Kerapatan Adat Nagari) yang
beranggotakan pemangku adat dan tokoh masyarakat.
Urusan tata pemerintahan di Sumatera Barat berjalan sebagaimana yang diamanatkan
oleh UU no.32 tahun 2004 tentang Sistem Otonomi Daerah. Perbedaan yang dirasa adalah
dengan adanya pelibatan tokoh masyarakat di dalam penyelesaian permasalahan
ketatapemerintahan. Selain itu, nilai-nilai budaya yang ada di Sumatera Barat yang trekenal
dengan falsafah hidupnya ”Adat Basandi Syarak, Syarak BasandiKitabullah” yang bermakna
bahwa adat yang dipegang oleh masyarakat Sumatera Barat berdasarkan pada nilai-nilai
syariat dan kitab Allah. Mengingat mayoritas masyarakat Sumatera Barat beragama Islam,
maka syariat dan kitab yang dimaksud adalah ajaran-ajaran Islam yang bersumber dari AlQur’an.
Pendekatan human governance di Sumatera Barat adalah dengan menanamkan dan
memegang teguh serta mengoptimalkan kembali pelaksanaan nilai-nilai budayanya yang
bersumber dari Al-Qur’an. Nilai-nilai yang mendasarkan bahwa pekerjaan adalah suatu
amanah yang harus dijalankan dengan penuh tanggung jawab. Nilai-nilai yang menegaskan
318
Innovative Governance
bahwa perilaku korupsi, kolusi, dan nepotisme adalah perbuatan yang harus dihindari agar
tidak ada pihak yang dirugikan. Terlebih di dalam pelaksanaan birokrasi, KKN akan
menyebabkan kerugian bagi masyarakat. Hal-hal seperti ini tentu saja tegas-tegas dilaranng
oleh nilai-nilai budaya, khususnya di Sumatera Barat. Penanaman kembali nilai-nilai budaya
pada para aparatur birokrasi merupakan salah satu bentuk perbaikanguna mewujudkan
pemerintahan dan pelayanan yang lebih baik terhadap masyarakat.
Permasalahan yang muncul selanjutnya adalah, upaya penanaman nilai-nilai tersebut
sering tidak diikuti dengan perubahan sikap mental para aparatur. Para aparatur hanya
sebatas mengetahui dan memahami saja, belum lagi mampu secara utuh melaksanakan apa
yang dianjurkan oleh nilai-nilai budaya serta belum mampu meninggalkan apa yang dilarang
oleh nilai-nilai yang diyakini tersebut. Jika sudah dihadapkan pada situasi seperti ini, maka
upaya yang dirasa perlu adalah memberi efek jera kepada para aparatur pemerintah. Efek
jera yang dimaskud adalah tidak hanya sebatas hukuman moral yang berupa sindiran atau
sifat pengucilan saja. Akan tetapi jauh lebih mengikat berupa hokum pidana dan harus
ditegakkan dengan tegas.
Melihat begitu kompleksnya permasalahan pencapaian good governance maka sebuah
metode human governance dirasa merupakan suatu metode baru yang diharapkan mampu
memperbaiki sifat dan sikap mental para aparatur birokrasi. Pendekatan human governance
dengan memasukkan unsure-unsur nilai budaya dirasa akan lebih mempermudah jalannya
perncapaian good governance. Selain penanaman nilai-nilai budaya, pemberian efek jera
yang benar-benar diberikan secara objektif diharapkan mampu meningkatkan kualitas kinerja
aparatur sebagai actor pelayan masyarakat. Dengan upaya tersebut optimis bahwa good
governance akan terwujud.
Daftar Pustaka
Santoso, Priyo Budi. 1997. Birokrasi Pemerintah Orde Baru; Perspektif Kultural dan
Struktural. Jakarta; PT.Raja Grafindo Persada
Syafiir, Inu Kencana. 1998. Manajemen Pemerintahan. Jakarta; PT. Pertja
Sulistyani, Ambar Teguh. 2011. Memahami Good Governance dalam Perspektif Sumber
Daya Manusia. Yogyakarta: Gava Media
Thoha, Miftah. 2008. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Jakarta: Kencana
Innovative Governance
319
Bureaucracy And Corruption:
An Overview Of Cultural Perspective 73
Sri Weningsih 74
Email: [email protected]
Abstrak:Reform in Indonesia that has been rolling for almost 13 years, almost no
significant impact in the field of combating corruption. Instead of corruption in this country
is reduced, it becomes a daily news in various media.
There have been many studies and efforts of governmental and non governmental
institutions for combating corruption, and eventhere is the discourseofanti-corruption
education curriculum in educational institutions, but all it seems to have not given
satisfactory results.
There are various reasons for the rise of acts of corruption, one reason is the cultural
aspect. At the time of the kingdoms in Indonesia, the bureaucracy was created not to
servethe people, but is intended to strengthen and defend the king's power. This is because
the king is considered to create, support and raise the right to decide life or death of a
person. While today, people think 'weird' if not corruption. Occupying a position in
government would be considered 'unusual behavior’ when you do not look fancy suit his
position.When corruption has become a cultural, the corrupt behavior will remain fertile.
In practice, bureaucracies at the local or regional leveloften mimic or imitate of the
bureaucratic system of national and or local government fellow. Because the culture is not
easily lost in a short period, then the corrupt behavior of bureaucrats is also heavily
influenced by culture.
Kata Kunci:Bureaucracy, Culture, Corruption
Pendahuluan
Masalah korupsi di Indonesia nampaknya tidakberkurang namunjustru menunjukkan
kecenderungan yang semakin meningkat.Pada era Orde Baru,masyarakat memahami
korupsipadaumumnya hanya dilakukanoleheksekutif dan sifatnya sentralistis, dilakukan oleh
pejabat yang ada di pusat pemerintahan.Pada era Reformasi korupsi dilakukan hampir di
semua institusi, baik eksekutif, yudikatif, maupun legislatif, di pusat maupun daerah.
Kesempatan untuk melakukan korupsi lebih banyak dilakukan oleh aparatur
pemerintah atau birokrasi karena pada umumnya aparatur pemerintah mempunyai
kewenangan dan kekuasaaan dalam menentukan suatu kebijakan yang menyangkut
73
74
Disampaikan pada Konferensi IAPA 2012, di Malang.
Dosen Universitas Terbuka, Program Studi Ilmu Administrasi Negara
Innovative Governance
321
kehidupan masyarakat.Korupsi akan semakin mudah dilakukan oleh aparatur pemerintah
karena merekalah yang langsung berhubungan dengan masyarakat yang memerlukan
pelayanan dari aparatur pemerintah, misalnya pelayanan yang menyangkut pemberian ijin
usaha.
Korupsi sudah ada sejak jaman dahulu.Korupsi cenderung dekat dengan kekuasaan
yang dimiliki oleh seseorang sehingga muncul istilah yang sangat terkenal yang disampaikan
oleh seorang sejarawan dan moralist Lord Acton yaitu kekuasaan cenderung korup (Power
tends to corrupt). Korupsi dapat dilakukan oleh semua orang baik dilakukan secara sendirisendiri maupun bersama-sama.Korupsi juga tidak mengenal suku, agama, adat, budaya
maupun Negara.Oleh karena itu hampir tidak ada di dunia ini yang tidak lepas dari perilaku
korupsi yang dilakukan oleh seseorang terutama yang bekerja di pemerintahan, atau disebut
juga birokrasi.
Yang menjadi pertanyaan adalah apakah perilaku korupsi yang dilakukan oleh
birokrasi merupakan suatu budaya? Faktor-faktor apa saja yang dapat menunjukkan bahwa
perilaku korupsi yang dilakukan tersebut dapat dikatakan sebagai budaya korupsi? Dalam
tulisan ini akan dibahas permasalahan korupsi yang dilakukan oleh aparatur pemerintah atau
birokrasi ditinjau dari persepktif budaya.
Kebudayaan
Dari berbagai literatur yang dipelajari maka konsep budaya mengandung makna yang
bermacam-macam, tergantung dari sudut pandang dan konteks permasalahan. Oleh karena
itu tidak mudah untuk mendefinisikan atau membuat suatu konsep budaya yang dapat
diterima oleh semua kalangan.Konsep atau definisi kebudayaan yangsangat beragam
tersebutdibuktikan olehA.L. Kroeber dan C. Kluckkhon dimana mereka pernah
mengumpulkan sebanyak 160 buah definisi tentang kebudayaan.1
Budaya pada umumnya sering dikaitkan dengan suatu kondisi masyarakat atau suatu
lingkungan tertentu sehingga muncul konsep budaya Batak, budaya Sunda, budaya
modern/tradisional, budaya organisasi, budaya Barat/Timur, budaya konsumtif, dlsb.Salah
satu budayawan Indonesia yang terkenal yaitu Kuntjoroningrat (1986) menjelaskan bahwa
budaya (kebudayaan) yang asalnya berasal dari bahasa Inggris “culture” merupakan suatu
keseluruhan sistem gagasan, tingkah laku dan hasil karya manusia yang terhimpun sejak
awal mahluk manusia itu berevolusi di muka bumi ini hingga sekarang, yang dijadikan milik
dirinya sendiri melalui proses belajar.Penjelasan ini menunjukkan adanya suatu kaitan yang
sangat erat antara apa yang ada dipikiran manusia yang masih abstrak (gagasan), kemudian
diwujudkan dalam perbuatan (tingkah laku), dan diwujudkan dalam suatu hasil yang konkrit
(hasil karya). Hal yang mungkin masih kurang dari konsep yang diberikan Koentjaraningrat
tersebut adalah skope kebudayaan itu meliputi atau menunjuk kepada masyarakat yang
mana? Apakah manusia sebagai individu saja atau sebagai suatu kesatuan manusia? Karena
biasanya kebudayaan itu jarang dimiliki hanya oleh satu orang tapi dimiliki lebih dari satu
orang. Sebagai contoh, budaya timur berarti menunjuk pada budaya manusia yang letaknya
berada di wilayah bumi bagian timur misalnya Indonesia, sedangkan wilayah barat misalnya
Amerika.
Salah satu cara untuk memahami kebudayaan adalah dengan mendekati konsep
kebudayaan itu dengan cara mengupasnya ke dalam komponen-komponen.Adapun
322
Innovative Governance
komponen-komponen kebudayaan tersebut dapat ditinjau dari sudut wujudnya maupun
isinya. Dengan demikian untuk melihat perbedaan antara wujud kebudayaan sebagai suatu
system dari ide-ide dan konsep-konsep, serta wujud kebudayaan sebagai suatu rangkaian
tindakan serta kegiatan manusia yang berpola, maka wujud kebudayaan dapat dikategorikan
menjadi: (1)ideas, sebagai suatu kompleks ide-ide, gagasan, nilai-nilai, norma-norma,
peraturan, dsb., (2) aktivitas, sebagi suatu kompleks kegiatan serta tindakan berpola dari
manusia dalam masyarakat, dan (3) artefak, sebagai benda-benda hasil karya manusia.2
Kebudayaan sebagai penciptaan dan perkembangan nilai meliputi segala apa yang ada
dalam alam fisik, personal dan sosial, dimana usaha membudayakan selalu dapat dilakukan
secara terus menerus dan tak pernah berhenti pada suatu batas tertentu. Dari keseluruhan
kebudayaan tersebut maka kebudayaan mempunyai unsur-unsur yang dapat dibedakan
menjadi 2 yaitu: (1) kebudayaan Subyektif dan (2) kebudayaan Obyektif. Kebudayaan
Subyektif terdapat dalam perkembangan kebenaran, kebajikan dan keindahan.Nilai-nilai
yang menetap dalam kebudayaan subyektif harus menyatakan diri dalam tata lahir atau
diwujudkan dalam materialisasi dan institusionalisasi.Nilai-nilai obyektif tersebut yang juga
disebutsebagai hasil kebudayaan, alat (instrument), aspek-aspek, universal, dapat
dikelompokkan menjadi: (a) ilmu pengetahuan, (b) teknologi, (c) Kesosialan, (d) ekonomi,
(e)kesenian, dan (f) agama.3Mengutip pendapat dari Said(2007) yang menjelaskan mengenai
pembentukan ataukonstruksi kebudayaan, terkandung pengertian mengenai semangat apa
yang mendorong masyarakat mengembangkan kebudayaan: yaitu dalam rangka untuk
membangun dunia yang lebih baik, setidaknya untuk dirinya sendiri.Sedangkan menurut
Bakker pembinaan kebudayaan berlangsung melalui proses-proses 1)inkulturasi,
2)akulturasi, dan 3)modernisasi. Inkulturasi merupakan suatu proses perubahan dimana
seorang individu diintegrasikan ke dalam kebudayaan sezaman dan setempat.Adapun
akulturasi berarti dua kebudayaan bertemu muka, terdapat penerimaan dari nilai-nilai
kebudayaan lain, nilai baru diinkorporasi dalam kebudayaan lama. Sedangkan modernisasi
lebih menjurus kearah penerimaan unsure-unsur kebudayaan internasional yang jelas
menguntungkan secara positif. 4
Birokrasi
Jika membicarakan mengenai birokrasi maka tidak terlepas dari nama Max Weber yang
sangat terkenal.Walaupun Weber tidak pernah mendefinisikan konsep birokrasi namun salah
satu konsep Weber mengenai birokrasi yang diungkapkanoleh Castles, dkk.(1986) adalah
tentang birokrasi rasional yang memisahkan secara tajam antara kantor dan si pemegang
jabatan, kondisi yang tepat untuk pengangkatan dan kenaikan pangkat, hubungan otoritas
yang disusun secara sistematik antara kedudukan, hak dan kewajiban yang diatur dengan
tugas, dan lain-lain.Sebenarnya Castles, dkk., kurang sependapat dengan birokrasi rasional
dari Weber tersebut dimana dia menjelaskan bahwa permasalahan birokrasi di Indonesia
dekat dengan birokrasi patrimonial, dimana kedudukan dan tingkah laku seluruh hirarki
sebagian besar tergantung pada hubungan personal kekeluargaan.Dia juga menambahkan
bahwa di Indonesia, birokrasi seringkali dipakai dalam arti yang” kurang baik”. Menurut
Castles sendiri yang dimaksud birokrasi secara luas ialah orang-orang yang digaji yang
berfungsi dalam pemerintahan, termasuk para perwira angkatan bersenjata dan birokrasi
militier. Hal ini sejalan dengan pendapat dari Wilson (1989) yang mengatakan bahwa
birokrat adalah seseorang yang memperoleh pendapatan dari pekerjaannya yang berasal dari
tempat dimana dia bekerja. Dari berbagai pandangan tersebut memang tidak mudah untuk
Innovative Governance
323
membuat suatu definisi birokrasi yang baku.Namun demikian dalam kajian ini maka secara
sederhana konsep birokrasi dapat dijabarkan sebagai suatu kegiatan yang dilakukan oleh
aparatur pemerintahan dalam kaitannya dengan tugas pemerintahan yang berhubungan
dengan masyarakat yang terdapat dalam wilayah pemerintahan tersebut.
Dalam kaitannya dengan budaya maka sebenarnya tidak ada istilah tidak berbudaya.
Istilah tidak berbudaya mengandung arti bahwa seseorang tidak mempunyai budaya padahal
budaya berhubungan dengan ide-ide, gagasan, dan hasil karya manusia.5 Birokrasi juga
terkait dengan aspek-aspek budaya yang disebutkan oleh Koentjoroningrat tersebut, sehingga
birokrasi juga mempunyai budaya sendiri.Hal ini dapat dilihat dari penjelasan yang diberikan
oleh Said(2007) dimana budaya atau kultur birokrasi sebagai suatu karakter kolektif
masyarakat dalam menghayati dan memperlakukan birokrasi. Dalam kaitan ini maka budaya
birokrasi tidak terbentuk secara begitu saja, atau muncul dengan tiba-tiba tapi berlangsung
melalui suatu proses rentang waktu yang pada umumnya cukup lama.Proses perubahan ini
yang oleh Bakker dapat terjadi secara inkulturasi, akulturasi, maupun modernisasi.6
Dalam kaitannya dengan birokrasi dari Weber yang mempunyai karakteristik yang
impersonalitas, hirarki jabatan yang jelas, fungsi jabatan yang tegas, pejabat dipilih
berdasarkan kualifikasi professional, tunduk pada system disipliner dan control yang
seragam, dst, yang ciri birokrasi rasional dari Webersemuanya ada sepuluh tersebut7, apakah
birokrasi di Indonesia juga memenuhi karakteristik dari birokrasi Weber tersebut? Jika
dilihat dari perilaku aparatur pemerintah atau birokrasi pada belakangan ini yang banyak
melakukan pelanggaran, termasuk melakukan korupsi maka sebenarnya korupsi tersebut
tidak sesuai dengan konsep birokrasinya Weber.Korupsi yang dilakukan oleh birokrasi
berarti mereka tidak menjalankan tugas dan kewajibannya tidak sesuai dengan peraturan dan
tata prosedur yang berlaku secara tegas tanpa diskriminasi atau impersonal. Pengertian
korupsi tidak sebatas hanya menggelapkan uang Negara atau menyalahgunakan kewenangan
yang dimilikinya, namun korupsi sebenarnya merupakan praktek-praktek penyimpangan
arah dan kinerja birokrasi sehingga birokrasi tidak berfungsi sebagaimana idealnya sebagai
pengabdi cita-cita dan tujuan bangsa dan Negara.8
Budaya Korupsi Masa Kerajaan sampai Kemerdekaan
Sebelum kemerdekaan maka ada beberapa kerajaan yang ada di Indonesia.Periode kerajaan
tersebut dapat dikatakan dalam sebagai masa tradisional.Pada masa kerajaan maka raja
memiliki kekuasaan yang absolut atas daerah dan masyarakatnya.Oleh karena itu pada
umumnya jika raja menghendaki sesuatu maka tidak ada orang yang berani
melawannya.Heddy Shri Ahimsa-Putra menyatakan bahwa korupsi bersumber pada masih
menguatnya budaya tradisional yang belum mengenal pembedaan antara kepentingan pribadi
dan kepentingan umum, padahal lembaga atau institusi birokrasi yang ada
menyaratkanpemisahan yang tegas antara kepentingan pribadi dan kepentingan
umum.Selanjutnya Heddy Shri Ahimsa-Putra menjelaskan bahwa Huntington memberi
ilustrasi tentang peran public dan kepentingan pribadi lewat peran seorang raja.Kalau budaya
politik yang berlaku tidak membedakan peran raja sebagai seorang pribadi dengan peran dia
sebagai raja, maka tidak mungkin orang menuduh raja melakukan korupsi ketika dia
menggunakan uang Negara.9Selain belum mengenal pembedaan antara kepentingan pribadi
dan kepentingan umum, tidak ada kontrol konstitusional pada kekuasaan raja.10
324
Innovative Governance
Didalam kebudayaan Jawa dikenal dengan budaya yang tertutup. Masyarakat Jawa
digambarkan sebagai masyarakat yang ‘nrimo’ atau menerima atas segala hidup yang
dimilikinya atau juga bisa dikatakan pasrah dengan keadaan. Akan tetapi disisi lain ia
memiliki keinginan untuk dihargai oleh pihak lain, tidak suka berterus terang, suka
menyembunyikan persoalan, dan termasuk mengambil mengambil sesuatu keuntungan atau
kesempatan saat tidak ada orang lain yang mengetahui. Adapun di kalangan kraton atau
kerajaan Jawa, abdi dalem (pegawai keraton) lebih suka mencari muka atau bersifat
menjilat.Di kalangan elit kerajaan, raja sangat suka disanjung, dihormati, dihargai dan tidak
suka menerima kritik ataupun saran. Oleh karena itu kekuasaan kerajaan di Indonesia pada
masa lalu(khususnya jawa) cenderung otoriter.Budaya yang sangat tertutup ini turut
menyuburkan benih-benih korupsi di Nusantara. Tidak jarang abdi dalem juga melakukan
korupsi dalam mengambil upeti atau pajak dari rakyat yang akan diserahkan kepada Demang
(Lurah) selanjutnya oleh Demang akan diserahkan kepada Tumenggung. Abdi dalem di
Ketemenggungan setingkat kabupaten atau propinsi juga acap mengkorup pajak tersebut
sebelum akhirnya diserahkan kepada Raja atau Sultan.11
Gunnar Myrdal, pemenang hadiah Nobel Ekonomi tahun 1968 berpendapatbahwa
korupsi di Asia Selatan dan Asia Tenggara (termasuk Indonesia) berasal dari penyakit
neopatrimonialisme, yaitu warisan feudal kerajaan-kerajaan lama yang terbiasa
denganhubungan patron-client. Dalam konteks tersebut, rakyat biasa atau bawahan
berkewajiban member upeti (yang berkembang menjadi amplop, sogok, komisi, dst) kepada
pemegang kekuasaan atauatasan (bos, pejabat, dst).Karena dalam perspektif kerajaankerajaan lama, kekuasaan bersifat konkrit dan harus diwujudkansecara materi/kekayaan serta
dukungan sejumlah cacah/penduduk yang harus dipelihara kesetiaanny.Maka berkembanglah
politik uang dalam pemilihan presiden, DPR/DPRD, gubernur, walikota, bupati, pimpinan
partai politik, dan seterusnya yang sangat mencederai perkembangan system politik dalam
alam reformasi sekarang ini.Syed Hussein Alatas, melihat bahwa di Asia, korupsi berkaitan
dengan warisan dari kondisi historis-struktural yang telah berjalan berabad-abad akibat
represi yang dilakukan penjajah. Dengan demikian secara terus menerus bangsa di wilayah
ini terbiasa melakukan penyimpangan dari norma yang sebelum penjajahan secara utuh
dihormati dan dipatuhi.Oleh karena itu kini dalam masyarakat meski terdapat pelbagai
kebijakan anti-korupsi, namun akhirnya korupsi tersebut diterima sebagai praktek yang tak
dapat dihindarkan karena dirasa telah terlalu berakar dalam untuk dapat diberantas.12
Koentjaraningrat (dalam Zainuri, 2006) menegaskan mengenai mentalitas masyarakat
Indonesia, dimana dalam hal budaya korup yang mewabah di kalangan masyarakat
Indonesia, khususnya kalangan birokrat ternyata memilikiakar sejak masa kolonial.
Koentjaraningrat menyebutnya sebagai mentalitas buruk priyayi atau mental pegawai dimana
birokrat dan pejabat kita tampaknya lebih banyakmeneruskan mentalitas priyayi pada masa
colonial yang bertindak sebagai pegawai di pemerintahan penjajah Belanda. Menurut
Koentjaraningrat, mentalitas ini di Indonesia telah mendorong praktek korupsi.Tradisi lama
masyarakat Indonesia adalah adanya suatu kewajiban bagi bawahan untuk memberikan
bingkisan kepada atasannya untuk menjaga hubungan baik.Selain itu pegawai di Indonesia
terkadang tidak dapat membedakan urusan kantor dan urusan pribadi, sehingga terjadi
seorang bawahan masih melaksanakan atau disuruh atasannya untuk mengerjakanurusan
pribadi, istri, serta keluarga atasannya.Pola hubungan yang seperti itu yang menurut
Innovative Governance
325
Koentjaraningrat berperan dalam mempercepat proses terjadinya korupsi, sehingga korupsi
cenderung menjadi kerja kolektif.
Kondisi tersebut oleh pemerintah kolonial diperkuat dengan adanya aturan-aturan
yang memaksa dan dalam pelaksanaannya memperalat elit pribumi (para bangsawan) dengan
upaya mencari keuntungan sebesar-besarnya.Jadi birokrasi patrimonial yang berakar pada
budaya Jawa tidak berubah bahkan ditambah bebannya oleh pemerintah Hindia Belanda.13
Pada masa kemerdekaan atau masa setelah masa kolonial, birokrasi patrimonial masih
tetap melekat.Pengaruh feodalisme dan kolonialisme masih terus berlanjut. Pola hubungan
patron-client masih kental.Pada masa Orde Baru maupun Orde Reformasi, meskipun
nampak ada usaha untuk memodernisir birokrasi akan tetapi cirri budaya patrimonialnya
masih kental.Menurut Leo Agustino, pada konteks kekinian, budaya patron-client adalah
kesanggupan seorang patron (atasan) untuk menyediakan atau memberikan kursi, jabatan,
serta pekerjaan bagi client (bawahannya) dengan imbal jasa bawahan harus memberikan
loyalitas serta dedikasinya pada pemberi jabatan/pekerjaan, melalui bentuk-bentuk upeti,
amplop, kesenangan, dll. Oleh karena itu perlakuan bawahan pada atasan yang seringkali
berlebihan dengan menunjukkan loyalitas dan pengabdian yang tinggi pada patronnya serta
mengabaikan kepentingan masyarakat,menjadi budaya yang mengakar kuat di negeri ini
hingga era reformasi saat ini.14
Walaupun reformasi sudah berjalan hampir 13 tahun (sejak berakhirnya pemerintahan
Orde Baru tahun 1999) namun tampaknya pengaruh penerapan system sentralisasi tidak
dapat sepenuhnya dapat dihilangkan dari praktek penyelenggaraan otonomi daerah, terutama
yang dilakukan oleh birokrasi daerah, khususnya menyangkut tindak korupsi.
Selain itu ternyata budaya peniruan ini tidak saja terjadi dalam menduplikasikan
sistem pemerintahan di pusat, tapi juga antar/sesama pemerintah daerah.Sebagaicontoh,
berbagai macam jenis retribusi atau pungutan di berbagai daerah memiliki tingkat kemiripan
yang sangat tinggi terhadap jenis-jenis retribusi, walaupun karakteristik dan komoditas
unggulan daerah tersebut berbeda secara signifikan.
Namun nampaknya pemda mengalami kekagetan budaya.Selama ini pemda selalu
mengikuti apa yang diperintahkan oleh Pusat, namun sekarang hal tersebut tidak terjadi lagi
karena harus lepas dari induknya dan harus bekerja keras dalam menentukan nasib
daerahnya sendiri. Apakah karena tidak mampu atau tidak biasa, hanya sedikit pemda yang
mampu melakukan terobosan, benar-benar kreatif , dapat melakukan terobosan yang penting
serta memiliki kinerja yang tinggi.15
Pada masa Orde Baru, kecenderungan korupsi hanya dilakukan oleh sekelompok
orang yang berada di pemerintahan pusat.Pada era otonomi daerah, kecenderungan korupsi
berubah tidak hanya dilakukan oleh pusat, tapi juga oleh daerah. Perilaku korupsi di daerah
hanyalah meneladani atau meniru perilaku korupsi yang dilakukan olehpusat seperti cara
pembuatan kebijakan, cara mencari celah hukum yang menguntungkan pelaku korupsi, cara
penunjukan pelaksana proyek daerah, cara menggelembungkan dana, cara mengambil fee
proyek, cara menyogok, dll.,semuanya dicontoh dari pusat.Hal ini dapat dimengerti karena
pemerintah daerah dapat dikatakan belum berpengalaman dalam mengelola dan
menyelenggarakan pemerintahan di daerah.Contoh dari tindakan korupsi yang dilakukan di
seluruh tanah air menunjukkan bahwa perilaku korupsi yang dilakukan oleh birokrasi
326
Innovative Governance
memang sudah merata di seluruh wilayah Indonesia Jumlah perkara tindak pidana korupsi di
Tanah Air yang memasuki tahap penyidikan dari Januari hingga Agustus 2011 mencapai
1.018 kasus (Jampidsus Andhi Nirwanto, Republika). Sementara itu hingga tahun 2007
tercatat 967 Anggota DPRD Dan 61 Kepala Daerah Terlibat Korupsi. Pola korupsi, (1) pola
konvensional, (2) pola upeti, (3) pola komisi, (4) pola menjegal order, (5) pola perusahaan
rekanan, (6) pola kuitansi fiktif dan (7) pola penyalahgunaan wewenang (Baswir, 1993).16
Kesimpulan
Tidak mudah untuk mengatakan bahwa korupsi yang dilakukan oleh birokrasi sudah
membudaya, atau dianggap sebagai suatu budaya.Terkadang orang tidak dapat membedakan
antara perilaku dan budaya.Karena banyaknya orang yang melakukan korupsi, praktek
korupsi yang mempunyai rentang waktu yang lama dan sepertinya tidak ada habis-habisnya,
dan seringnya birokrasi melakukan korupsi, makakebanyakan orang menganggapnya sebagai
budaya korupsi.
Korupsipada masa kerajaan, masa kolonial, dan masa kemerdekaan Indonesia sudah
menjadi suatu perilaku yang banyak dilakukan oleh aparatur kerajaan atau
pemerintah.Namun perilaku korupsi itu sebenarnya tidak dilakukan secara sistematis, yang
menurut Koentjaraningrat sebagai suatu sistem gagasan dan melalui proses belajar.Selain itu
salah satu gejala kebudayaan adalah ditunjukkan dengan adanya artefak sebagai benda-benda
hasil karya manusia. Hal yang mendukung bahwa korupsi bukan merupakan budaya adalah
bahwa menurut Koentjaraningrat korupsi hanyalah sebatas mentalitas buruk priyayi atau
birokrasi yang meneruskan perilaku birokrasi masa kerajaan dan kolonial. Hal ini juga
ditegaskan oleh Said bahwa korupsi sebenarnya bukan budaya tapi hanya sebatas perilaku
atau praktek-praktek penyimpangan arah dan kinerja birokrasi.
Catatan
Koentjoroningrat. 1986. Pengantar Antropologi Sosial dan Budaya. Jakarta: Penerbit
Karunika-UT, hal. 3.3
Ibid, hal. 3.3
J.W.M. Bakker, 1984. Filsafat Kebudayaan: Sebuah Pengantar. Yogyakarta:
PenerbitKanisius, hal.37-50
Ibid, hal. 103 - 133
Koentjoroningrat, Op cit. hal. 3.4
J.W.M Baker, Op cit, hal. 103-133
Martin Albrow. 1989. Birokrasi(diterjemahkan:M.Rusli Karim & Totok Daryanto).
Yogya: PT Tiara Wacana, hal. 33-34
M.Mas Said. 2007. Birokrasi di Negara Birokratis. Malang:UMM Press. hal. 195-196
Ibid, hal.197
Castles, dkk. 1986. Birokrasi: Kepemimpinan, dan Perubahan Sosial di Indonesia.Surakarta:
Penerbit Hapsara. hal. 7
Yuris
Hamdani.
Akar
Budaya
Korupsi
di
Indonesia.http://sosbud.kompasiana.com/2011/10/05/akar-budaya-korupsi-diindonesia/ Diunduh tgl. 10 April 2012.
Innovative Governance
327
Didin
S. Damanhuri,.2006. Korupsi, Reformasi Birokrasi dan Masa Depan
EkonomiIndonesia. Jakarta: FEUI. hal. 10.
M. Mas Said, Op cit, hal. 204.
Said, Op cit, hal. 205.
Korupsi Daerah Hanya Meniru Pusat. http://elninogorontalo.com/non-parlemen/60-korupsidi-daerah-hanya-meniru-pusat-.html. Diunduh tgl. 11April 2012.
Budaya Imitasi dalam Birokrasi Lokal. Tri Widodo W. Utomo.
http://www.polarhome.com/pipermail/nasional-m/2002-December/000527.html.Diunduh
tgl.11 April 2012.
Daftar Pustaka
Bakker, J.W.M. 1984. Filsafat Kebudayaan: Sebuah Pengantar. Yogyakarta: Penerbit
Kanisius
Castles, dkk.1986. Birokrasi: Kepemimpinan, dan Perubahan Sosial di Indonesia. Surakarta:
Penerbit Hapsara.
Damanhuri, Didin S.2006. Korupsi, Reformasi Birokrasi dan Masa Depan Ekonomi
Indonesia. Jakarta: FEUI.
Hamdani, Yuris. Akar Budaya Korupsi di Indonesia. http://sosbud.kompasiana.com/2011/10/05/akarbudaya korupsi-di-indonesia/ Diunduh tgl. 10 April 2012
Koentjoroningrat. 1986. Pengantar Antropologi Sosial dan Budaya. Jakarta: Penerbit
Karunika-UT.
Said, M.Mas. 2007. Birokrasi di Negra Birokratis. Malang:UMM Press.
Wilson, James Q. 1989. Bureacracy:What Government Agencies Do and Why They Do It.
USA: BasicBooks.
Zainuri, Achmad. 2006. Korupsi Berbasis Tradisi. Tangerang: Penerbit Poligon Graphic.
328
Innovative Governance
Inovasi di Pemerintahan Daerah:
Bagaimana Dapat Menang di “Lautan Berdarah?”
(Innovation In Local Government: How To Win In “Red Ocean?”)
Irwan Noor dan Sjamsiar Sjamsuddin75
Abstrak:Inovasi menjadi titik balik bagi perkembangan di pemerintahan lokal. Ia menjadi
pemicu bagi munculnya suatu pemerintahan yang memiliki daya saing. Berkenaan dengan
hal ini, peran seorang pemimpin menjadi sumber penggerak utama bagi perubahan tersebut.
Tulisan ini menunjukkan, kepemimpinan yang inovatiflah yang mampu membawa organisasi
pemerintahan daerah yang memiliki daya saing. Seorang pemimpin bergaya Tipping Point.
Kata Kunci: Innovation, Local Government, Tipping Point
Inovasi: Tataran Administrasi Publik
Tahun 1990-an dapat dinyatakan sebagai tahun pergeseran ilmu administrasi publik.
Terutama di dalam fokus kajiannya. Jika tahun-tahun sebelumnya (sebelum tahun 1990-an)
lebih banyak memperhatikan kajian-kajian secara internal, seperti efesiensi – efektivitas –
produktivitas, kualitas maupun ekonomis. Namun, semenjak diadaptasi maupun diadopsinya
nilai-nilai bisnis ke dalam tubuh administrasi publik sekitar tahun 1990-an, mulailah
orientasi administrasi publik bergeser ke arah eksternal. Secara empiris, tubuh di organisasi
publik pun, khususnya di pemerintah lokal mulai terbuka akan konsep daya saing
(competitiveness). Pemerintahan lokal tidak cukup hanya menjadi efesien atau efektif, tidak
lagi bangga jika hanya mencapai kata-kata “organisasi berkualitas” atau berpuas diri karena
telah mencapai titik “produktivitas”. Sebuah pemerintahan dikatakan berhasil bila ia mampu
bersaing dalam kancah pertarungan yang penuh darah dalam tataran kompetisi (sebuah
istilah yang dikenalkan oleh Kim and Mauborgne, 2005, dengan istilah “Red Ocean” 76).
Bergerak dari sini, mulailah perhatian sarjana administrasi publik mengkaji tulisan-tulisan
yang mengintrodusir konsep bisnis, seperti: Managerialism (Pollit)77; Market-Based Public
Administration (Lan and Rosenbloom)78; Post-Bureaucratic Paradigm (Barzeley)79;
Entrepreneurial Government (Osborne and Gaebler)80, New Public Management (Hood)81.
75
76
77
78
Staf Pengajar FIA Universitas Brawijaya
Kim, W. Chan and Mauborgne, Renée, 2005, Blue Ocean Strategy, Harvard Business School
Press
Pollitt, Christopher, 1993, Managerialism and the public services: the Anglo-American
experience, Oxford, Blackwell
Lan, Zhiyong and Rosenbloom, David H,1992, Public Administration in Transition?, Public
Administration Review, November/December, Vol. 52 No. 6
Innovative Governance
329
Terapan kompetisi dalam organisasi sektor publik inilah yang kemudian menuntut sektor
publik (termasuk di dalamnya pemerintahan lokal) untuk memperbaiki nilai atau kualitas
layanannya. Dari sini kemudian muncul dorongan untuk menumbuh-kembangkan nilai-nilai
inovasi dalam organisasi publik. Dengan demikian, kebutuhan untuk berinovasi tidak hanya
mencerminkan keinginan untuk menciptakan pemerintahan yang lebih efisien dan efektif,
sebuah ide yang sampai batas tertentu merupakan dominan dalam literatur new public
management dan yang sering berfokus pada modernisasi proses pelayanan publik. Namun
sebenarnya inovasi merupakan sebuah kontributor untuk menciptakan sektor publik yang
syah (legitimate) dan mampu memenuhi sejumlah tantangan kebutuhan masyarakat yang
menuntut pelayanan, yang tidak hanya berkualitas, tetapi juga memenuhi hasrat nilai
kebaruan, sebagaimana dikemukakan Bekkers et.al (2010:1):
Innovation is required to create a legitimate public sector that is able to meet a
number of societal challenges. .. The development of these linking capacities
can be perceived as a necessary condition for public sector innovation, while
the need to innovate can be understood as arising from the need to restore the
lost connections between government and society.
Zhang (2010:1) dalam awal tulisannya sebagai editor mengajukan pertanyaan: Why
City Competitiveness?, yang dijawabnya dengan suatu argumen: “competitiveness is at the
top of the economic agenda”. Pada halaman lain, Zhang (2010:3), dengan mengambil kasus
Brazil, mengungkapkan makna pentingnya kompetitif sebagai berikut:
At the same time, city economic growth and competitiveness have generally not
yet been put high on the national or local development agenda in Brazil. While
many cities have given them much importance, in most cases there is a lack of
high-level, citywide, coherent policies and efforts to pursue a viable strategy. At
the national level, there are as yet no consistent policies and guidance on local
economic development.
Dengan demikian, dapat dikemukakan bahwa inovasi yang dikembangkan akan
menghasilkan daya saing. Demikian pula sebaliknya, daya saing yang ada akan memicu
munculnya inovasi-inovasi baru.Proses demikian inilah yang akan memicu kemajuan bagi
pemerintahan lokal agar mampu bertahan dalam perubahan-perubahan sebagai akibat
kerasnya persaingan yang ada. Banyak contoh mengenai inovasi yang terbukti mampu
membawa kemajuan daerah yang sebelumnya terbelakang menjadi daerah maju secara
ekonomi dan mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat (Prasojo, 2004). Penelitian
yang dilakukan Irwan Noor (2011) di Kabupaten Jembarana menunjukkan akan hal ini.
79
80
81
330
Michael Barzelay, 1992, Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in
government, University of California Press
David Osborne, Ted Gaebler, 1993, Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is
transforming the public sector, Plume
Christopher Hood, 1991, A Public Management for All Seasons?, Public Administration, Vol. 69
Spring 1991 (3-19)
Innovative Governance
Grafik 1.
Pertumbuhan IPM dan PAD Berkenaan dengan Program Inovasi
di Kabupaten Jembrana
Grafik di atas memberikan pengertian, adanya peningkatan yang cukup signifikan
berkenaan dengan program-program inovasi yang dilaksanakan. Berangkat dari hal ini
muncul makna pentingnya pemahaman inovasibagi pemerintahan daerah.Namun yang perlu
diingat, sebagaimana Kim (2005) dalam Blue Ocean Strategy, adalah tidak bermain dalam
inovasi yang sama dengan daerah lain. Konsepsi ini perlu dikembangkan, dikarenakan:
1.
2.
Pemerintah daerah dituntut untuk mengembangankan dirinya, khususnya berkenaan
dengan peningkatan pelayanan publik. Terlebih dengan keluarnya PP 6 tahun 2008
tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Untuk itu diperlukan
strategi kebijakan untuk memahami hal ini.
Pemerintah daerah umumnya selalu mengikuti pola yang sama dalam menerapkan
perilaku baru dalam pelayanan publik. Misalnya, ketika Kabupaten Jembara berhasil
berinovasi dalam pelayanan pendidikan gratis, maka banyak kabupaten atau pemerintah
kota mengikuti. Kendatpun nilai kemasyarakatan atau kondisi pemerintahan yang
berbeda.
Berangkat dari pemahaman ini pemerintahan daerah di dalam memberikan keputusan
untuk melakukan inovasi perlu yakin bahwa inovasi tersebut akan memberikan keuntungan
dari berbagai segi, seperti : (1)dari segi biaya, apakah inovasi tersebut membutuhkan biaya
yang besar tetapi dengan tingkat ketidakpastian yang besar?, (2) apakah inovasi tersebut
akan mengganggu segi kehidupan sehari-hari?; (3) apakah sesuai dengan kebiasaan dan
nilai-nilai yang ada?; (4) apakah sulit untuk digunakan? Pertanyaan-pertanyaan ini muncul
karena sulitnya inovasi dalam sektor publik, sebagaimana dinyatakan oleh Kim and Chang
(2009:296)
The connection between innovation and performance is much less clear in
public organization than in private counterparts for two reason. First,
bureaucracies often stifle innovation because of their inherent inclination
toward regularity and predictability. Second, innovation in government is
heavily influenced by politics and the political process. (Kim and Chang,
2009:296)
Innovative Governance
331
Apa yang Dibutuhkan
Keberhasilan suatu konsep yang diterapkan di suatu daerah, khususnya di Indonesia, lebih
banyak menunjuk pada kasus. Adanya Administrative Lag menjadi pemicu utama kegagalan
di dalam merombak perilaku birokrasi pemerintah di Indonesia. Hal ini disebabkan inovasi
tidak mungkin tercapai di dalam organisasi pemerintah jika tidak ada mindset yang sesuai.
Merubah pola fikir ini memerlukan seperangkat alat, yaitu: (a) Learning Organiztion, (b)
knowledge management. Di dalam learning organization, perlu dikembangkan:system
thingking, mental model, shared vision, team learning, dsb. Artinya, sumberdaya organisasi,
baik yang intangible maupun very intangible sudah menjadi sasaran organisasi yang
bersangkutan.Oleh karena itu, kendatipun banyak model inovasi yang ditawarkan cukup
menggelitik bagi pemerintah daerah, namun tampaknya kendala sumberdaya manusia
menjadi hambatan utama. Ini sama artinya, perombakan dalam tubuh birokrasi pemerintah di
Indonesia, bukan saja berkisar pada perbaikan sistem, tetapi perombakan tertuju pada
manusianya, terutama keberanian para kepala daerah di dalam merombak mind set para
birokrat daerah. Dari sinilah makna pentingnya seorang pemimpin yang inovatif.
Sebagaimana dikemukakan Turrell. Et.al (2006) salah satu faktor utamasebagai pendorong
keberhasilaninovasi, adalah Leadership and Followership. Kepemimpinan adalah salah satu
kunci untuk sebuah inovasi.Yoon (2006:5) menyatakan:
It is well known that leadership is a key factor for the success of innovation.
There is also no doubt that leadershipis the most important success factor for
government innovation. However, one more important thing is how to
expandcommitment and leadership to other leaders and organizations within
the government.
Dalam bahasa yang sederhana Morris (2006:200) menyatakan:
There is no innovation without leadership. top managers can be powerful
champions of innovation, or dark clouds of suppression. It’s up to leaders to
ensure that their words and their actions support and enhance innovation
efforts and methods, and that at the same time they work diligently to eliminate
the many obstacles that otherwise impede or even crush both creativity and
innovation.
Yoon (2006:4) menggambarkan peran pimpinan dalam inovasi sebagai berikut:
Leadership is the core dynamic of innovation implementation. As the basic
principle of innovation, "the leader must change in order for the organization to
change" suggests, the leader must provide an innovative vision and goals for
the organization and must personally participate in innovation efforts as well as
support innovation efforts by members of the organization.
Kendatipun pemimpin dalam sektor publik merupakan bagian terpenting, namun
masih banyak dijumpai kendala di dalam pengembangan bidang ini. DalamHRM Working
Party Meeting, Paris, 2001, diungkapkan masalah yang dihadapi di dalam mengembangkan
kepemimpinan dalam sektor publik sebagai berikut:
How to develop more public officials who can draw others into a strong spirit
of public service geared to the needs of contemporary society, and thereby make
their services to government and to citizens more effective?
Dalam bahasa lain, untuk dapat bersaing di dalam kancah dunia luar, yang dibutuhkan
bukan pemimpin bergaya konvensional. Menurut Kim ada perbedaan antara kepemimpinan
332
Innovative Governance
konvensional dan kepemimpin Tipping Point82. Lebih lanjut Kim dan Mauborgne (2005)
menyatakan:
Leaders want to break from the status quo and transform their organizations,
they issue grand strategic visions and turn to massive top-down mobilization
initiatives … tipping point leaders follow a reverse course and seek massive
concentration. They focus on three factors of disproportionate influence in
motivating employees, what we call kingpins, fishbowl management, and
atomization.(Kim and Mauborgne, 2005:161)
Ketika perdebatan gaya kepemimpinan Demokratis-Otoriter mulai kehilangan
pengikut, muncul pemikiran, bagaimana seorang pemimpin dapat membawa organisasinya
untuk dapat kompetitif. Nuansa ini bukanlah hal baru. Semenjak ide pengadopsian nilai-nilai
bisnis ke ranah organisasi publik, dimulai “peperangan akan kemandegan” dan
“penerawangan akan ketergantungan”. Shapiro (2002) misalnya berujar “The winners will be
the government that find ways to release their innovative potential and apply it to the way
they think and the way they work”. Peperangan adalah cara bagaimana mempertahankan dan
memperbesar sumber daya dan teritorial yang jumlahnya terbatas. Orientasinya, bagaimana
mengungguli lawan sebanyak dan secepat mungkin.Strateginya berdasarkan pada kompetisi
yang akan menentukan keberhasilan atau kegagalan (Inovasi dan Falsafah, Koran Tempo,
edisi 29 September 2009)
Untuk mencapai hal tersebut, dibutuhkan seorang pemimpin yang inovatif. Itulah
sebabnya, dalam tataran ilmu administrasi publik, fokus kajian terkini adalah inovasi.
Seorang pemimpin tidak lagi merasa bangga karena banyak yang memilih. Yang dibutuhkan
adalah membawa organisasi mampu kompetitif. Untuk itu, pemimpin perlu berinovasi.
Kendatipun sebagian besar pakar sepakat tidak ada formula atau resep yang sudah jadi bagi
seseorang untuk berinovasi. Tapi kita bisa menciptakan kondisi yang tepat–menyaring
gagasan dan melaksanakan rencana, dan dengan demikian mempermudah kreativitas–yang
memungkinkan berkembangnya inovasi maka hal itu akan tercapai.
Dalam Blue Ocean Startegy yang ditulis Chang Kim dan Renée Mauborgne, 2005
disebutkan istilah value innovation. Yaitu bagaimana kita menemukan blue ocean (istilah
yang artinya keluar dari kancah persaingan berdarah-darah produk-produk (me too atau red
ocean) dengan menonjolkan keunikan dan memenuhi kebutuhan spesifik yang belum
dilayani secara benar oleh pemain lain yang ada di pasar (http://www.konsultasibisnis.com).
Artinya, untuk dapat kompetitif diperlukan kemampuan untuk memahami kondisi lapangan
yang ada.
Seorang pemimpin yang inovatif ia tidak mencontoh untuk memenangkan persaingan.
Ini juga termasuk kebijakan yang dilakukan. Pemberian rewads berlebihan kepada bawahan
adalah model motivasi yang telah lama ditinggalkan. Reward hanya diperuntukan bagi yang
benar-benar inovatif. Pendekatan inovasi yang bernilai adalah dengan mengidentifikasi
parameter-parameter yang dianggap paling bernilai dan mampu memberi gabungan antara
sesuatu yang efektif secara biaya dan sekaligus mampu memberikan sesuatu yang bernilai
82
Tipping Ponit, yaitu model kepemimpinan yang mencari titik keberhasilan dalam sebuah
organisasi. Untuk ulasan lebih jauh, lihat W. Chan Kim dan Renee Mauborgne, 2005, Blue Ocean
Strategy, Harvard Business School Publishing Corporation, khususnya Bab 7, Overcome Key
Organizational Hurdles
Innovative Governance
333
tinggi (Koran Tempo, edisi 29 September 2009). Kemampuan bersaing tidak cukup
mengandalkan ketergantungan pada “belas kasih” (charity program), tetapi kemandirian
bawahan di dalam keunggulan guna mencapai kompetisi itulah yang dibutuhkan.
Berangkat dari sini muncullah model kepemimpinan yang dikenal dengan istilah
“Tipping Point Leadership”. Sebuah konsep yang sudah dikenal sejak tahun 1957 dan
dipopulerkanoleh Malcolm Gladwell, 2002, dalam bukunya “The Tipping Point: How Little
Things Can Make a Big Difference”. Chang Kim dan Renée Mauborgne, 2005 dalam Blue
Ocean Startegy, menjadikan konsep ini mencapai puncaknya. Tipe kepemimpinan ini adalah
pengetahuan ”neurosains”, bahwa perubahan fundamental organisasi bisa berjalan cepat dan
berhasil apabila keyakinan dan energi semua orang menguncup ke arah satu ide (terkosentrasi, bukan difusi). Dengan prinsip neurosains, orang akan percaya dan merespons
paling efektif apabila sudah melihat bukti dan mengalami sendiri. (Rochmandji Widajat,
2011:72). Dengan kata lain, gaya kepimpinan Tipping point adalah melakukan perubahan
besar dengan tindakan kecil yang efektif. Untuk mengenali Tipping Point lebih jauh,
pertama-tama kita harus memahami epidemi terlebih dahulu. Karena Tipping Point adalah
suatu epidemi sosial. Dan pada dasarnya suatu hal dinyatakan sebagai epidemi bila dia
memiliki tiga kaidah khusus. Tiga Kaidah Epidemi adalah : bersifat menular, perubahan
kecil entah bagaimana membawa perubahan besar, dan ketiga, perubahannya tidak bertahap
tetapi dramatis (Gladwell, 2002).
Untuk mencapai kondisi di atas, seorang pemimpin perlu memperhatikan tiga kondisi
lingkungannya, yaitupemain kunci. Berkenaan dengan hal ini, seorang pemimpin harus jeli
menangkap pada sosok yang dapat menjadi pengaruh kunci dalam organisasi. Jika pemain
kunci ini termotivasi akan gagasan inovatif seorang pemimpin, maka ia akan menularkan
motivasi tersebut pada orang-orang di bawah pengaruhnya. Menempatkan Pemain Kunci
Pada Kolam Ikan. Artinya, tempatkan pemain kunci tersebutpada lingkungan yang lebih luas
sebagai pendobrak dan inisiator. Biarkan mereka saling mengintai. Biarkan sesama pemain
kunci untuk saling bekerjasama. Biarkan rasa malu dan kehormatan bekerja di antara
mereka. Dari sini akan memunculkan persingan untuk maju di antara mereka. Kondisi
semacam ini diyakini akan membuat orang berani dan percaya diri memikul tanggung jawab
sebagai anggota organisasi. Edward Keller dan Jonathan Berry, penulis The Influentials: One
American in Ten Tells The Other Nine How to Vote, Where to Eat, and What to Buy,
memberikan nasehat yang perlu direnungkan oleh para pemimpin: “Sebuah gagasan untuk
menjadi terbaik akan terjadi jika dipicu oleh (segelintir) orang berpengaruh.Tanpa itu, tidak
akan terjadi trend.
Untuk menjadi pemimpin jangan hanya duduk dan mendendangkan gagasan untuk
kompetitif. Turun ke bawah. Dengarkan keluhan. Terjun bebas ke pengalaman nyata. Dengar
dan hanya mendengar keluhan langsung dari bawahan yang tidak puas (Luthfie, 2009).
Mengapa organisasi tidak kompetitif? Karena pemimpin tidak mau mendengar!! Dengan
mendengar keluhan, pemimpin akan mengetahui kelemahan kompetitif yang dilakukan.
Dengan memahami bawahan, maka penyampaian gagasan pimpinan akan menjadikan
“mayoritas” akan terbujuk. “Jika bawahan sudah siap untuk sebuah tren, siapa pun bisa
memicunya untuk berkompetitif”.
334
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Bekkers, Victor, Edelenbos, Jurian and Bram Steijn, 2010, Innovation in the Public Sector:
Linking Capacity and Leadership, Palgrave, Macmillan, England
Christopher Hood, 1991, A Public Management for All Seasons?, PublicAdministration,Vol.
69 Spring 1991 (3-19)
David Osborne, Ted Gaebler, 1993, Reinventing government: how the entrepreneurial spirit
is transforming the public sector, Plume
Kim, W. Chan and Mauborgne, Renée, 2005, Blue Ocean Strategy, Harvard Business School
Press
Lan, Zhiyong and Rosenbloom, David H,1992, Public Administration in Transition?, Public
Administration Review, November/December, Vol. 52 No. 6
Michael Barzelay, 1992, Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in
government, University of California Press
Pollitt,Christopher, 1993, Managerialism and the public services: the Anglo-American
experience, Oxford, Blackwell
Prasojo, Eko, dkk, September 2004, Peran Kepemimpinan dalam Program Inovasi Daerah:
Studi Kasus Kabupaten Jembrana, Bisnis & Birokrasi, Vol. XII, No. 3, hal. 52-60
Shapiro,Stephen M., 2002, 24/7 innovation: a blueprint for surviving and thriving in an age
of change, McGraw-Hill, United States of America
Yoon, Jong In, 2006, Korean Government Innovation: Strategies and Methodologies for
Administrative Innovation, Fifth Meeting of the Committee of Experts on Public
Administration, United Nations, New York, 27-31 March
Zhang, Ming, 2010, Competitiveness and Growth in Brazilian Cities: Local Policies and
Actions for Innovation, World Bank
Innovative Governance
335
SOCIAL WELFARE
Prospek Pengembangan Asuransi Bencana Mikrodi Indonesia
Arif Budi Rahman
Pusat Kebijakan Pembiayaan Perubahan Iklim, BKF
Abstrak:Indonesia sebagai negara yang memiliki tingkat kerawanan bencana alam tinggi
memerlukan sebuah mekanisme penjaminan agar dampak bencana alam dapat
diminimalisir. Mengingat ada kekhawatiran bahwa asuransi konvensional tidak akan
mampu memenuhi kebutuhan dana bencana yang sangat besar, maka opsi pembentukan
polling fund dengan menerbitkan catastrophic bondoleh sepuluh negara ASEAN dimana
modal perusahaan diperoleh dari kontribusi masing-masing negara anggota bisa dianggap
sebagai pilihan realistis. Namun apabila menilik kondisi demografi Indonesia dimana
kebanyakan penduduk miskin -- karena keterbatasan kemampuan ekonomi mereka-- tinggal
di daerah rawan bencana alam seperti banjir dantanah longsor maka peran asuransi mikro
menjadi sangat penting. Dalam paper ini penulis berargumen bahwa penyediaan asuransi
mikro dari industri asuransi tanah air yang diperuntukkan bagi kalangan miskin berpremi
rendah bisa menjadi solusi alternatif agar mitigasi risiko tidak semata menjadi tanggung
jawab pemerintah.
Kata Kunci:Asuransi Bencana, kemiskinan, perubahan iklim
Pendahuluan
Dalam beberapadekade terakhir,bencana alam yang disebabkan oleh perubahan iklimseperti
terjadinya banjir, kekeringan, badai, tanah longsor dan kebakaran hutantelah
mengakibatkankerugian sosial dan ekonomi yang sangat besar. Intensitas terjadinya bencana
ini terus meningkat dalam empat dekade terakhir. Banjir dan badai merupakan sumber
bencana utama dunia atau sekitar 70%. Disusul oleh bencana kekeringan, tanah longsor,
kebakaran hutan, dan udara panas yang mencapai sekitar 30% (ADRC, 2005).
Di masa mendatang,diperkirakan bahwa perubahan iklimakibatpemanasan globalini
dapat menciptakanrisiko bencana yanglebih tinggi. Kenaikan permukaan air
lautkarenamencairnya gletserdan eskutubsertaekspansi termalakan memberikan kontribusi
padapeningkatan risikobanjirdi kawasan pesisir.Para peneliti juga telah mengindikasikan
bahwa pemanasanglobal dan perubahaniklimdapat meningkatkansuhu, memperpendek
musim hujan, dan terjadinya kekeringan berkepanjangan.Kondisi seperti inidapat
menyebabkanperubahan mutuair dan kesuburan tanahyang pada gilirannya berdampakpada
sistem pertanian.
Menurut perkiraanIPCC (2007) dampak perubahaniklim bisa bernilai antara 5%
hingga 20% ekonomi dunia.Laporan UN Office for Coordination of Humanitarian Affairs
(UN-OCHA) mengungkapkan bahwa Indonesia termasuk salah satu negara yang paling
rawan terhadap bencana terkait perubahan iklim ini. Indonesiayang terdirilebih dari 17.000
338
Innovative Governance
pulausangatrentan terhadapkondisi ini karena naiknya permukaanlautdan banjirdapat
mengganggu produksipertanian dan perikanan.Produksitotalaktivitas ekonomipesisir
dankelautanIndonesiasaat ini diperkirakanmencapai 15% dariPDB dengan kemampuan
menyerap lapangan kerjasekitar28,5 jutaorang (World Bank, 2004).Fenomena perubahan
iklimini dikawatirkan akan berdampak pada hilangnya jutaan lapangan kerja di sektor
tersebut sertamengakibatkan kerawanan terhadap ketahanan pangan nasional dan bisa
menjadiancaman bagipencapaianpertumbuhan ekonomi dan pengurangan angka kemiskinan.
Sementara itu, Dengan mempertimbangkan frekuensi kejadian bencana alam yang
semakin sering terjadi ini, pada pertemuan para menteri keuangan ASEAN (ASEAN Finance
Ministers Meeting) 2011 di Bali, juga telah dibahas urgensi asuransi bencana bagi negaranegara anggota di kawasan. Opsi pembentukan polling fund dengan menerbitkan
catastrophic bond dianggap oleh berbagai kalangan sebagai pilihan paling realistis
mengingat adanya kekhawatiran bahwa asuransi konvensional tidak akan mampu memenuhi
kebutuhan dana bencana yang sangat besar. Obligasi bencana alam ini nantinya akan
diterbitkan oleh sebuah perusahaan patungan yang dibentuk bersama oleh sepuluh negara
ASEAN dan modal perusahaan akan didapat dari kontribusi masing-masing negara anggota.
Indonesia dengan tingkat kerawanan bencana alam tinggi memerlukan mekanisme
penjaminan agar dampak bencana tersebut dapat diminimalisir. Terkait hal tersebut, ada dua
ide yang mengemuka yaitu pembentukan polling fund dan memperkuat asuransi bencana
yang telah ada. Ide penerbitan obligasi ini mengemuka pada sidang tahunan Bank
Pembangunan Asia (ADB) ke-43 di Tashkent, Uzbekistan. Pada pertemuan itu, Indonesia
berkeyakinan meskipun telah terlihat ada tanda-tanda ke arah pemulihan ekonomi global,
semua pihak masih harus memperhatikan secara seksama masalah likuiditas global, urgensi
asuransi bencana alam, pembangunan infrastruktur, serta isu perubahan iklim.
Dilihat dari kondisi demografi Indonesia dimana kebanyakan warga miskin -- karena
perencanaan tata ruang yang kurang memadai dan keterbatasan kemampuan ekonomi
mereka-- tinggal di daerah rawan bencana alam seperti banjir, tsunami, tanah longsor, dan
gunung berapi, maka peran asuransi mikro menjadi sangat penting. Asuransi mikro atau
asuransi berpremi rendah bagi kalangan miskin bisa dijadikan pilihan memitigasi risiko
bencana alam dengan menyediakan akses liquiditas pasca bencana seperti biaya rumah sakit,
perbaikan rumah, atau modal usaha. Jadi, Asuransi mikro ini dapat digunakan sebagai bagian
dari strategi ex ante risk management dan merupakan bagian integral framework manajemen
risiko bencana yang termasuk di dalamanya adalah reduksi risiko, persiapan menghadapi
bencana, dan transfer risiko.
Dalam makalah ini penulis berargumen bahwa penyediaan asuransi mikro dari industri
asuransi tanah air yang diperuntukkan bagi kalangan miskin berpremi rendah bisa menjadi
solusi alternatif agar mitigasi risiko tidak semata menjadi tanggung jawab pemerintah.
Ketersediaan bantuan keuangan paska bencana alam diharapkan dapat mengurangi dampak
ekonomi jangka panjang masyarakat dan menumbuhkan rasa percaya diri masyarakat karena
mereka tidak semata mengharapkan uluran tangan donor.
Makalah ini akan mengkaji peluang asuransi mikro bagi mitigasi bencana alam di
Indonesia pada khususnya, dan penurunan angka kemiskinan pada umumnya. Tulisan ini
juga akan memberikan rekomendasi kebijakan tentang peluang meningkatkan penetrasi pasar
asuransi mikro.
Innovative Governance
339
Antara GDP dan kerawanan terhadap bencana
Studi tentang kaitan antara kondisi sosial ekonomi masyarakat sebagai determinan
kemampuan merespon bencana alam telah menjadi bahasan banyak kalangan beberapa tahun
terakhir. Berdasar analisa tersebut, faktor sosial ekonomi ini menjadi penentu penting selain
alasan iklim dan topografi. Hasil riset Raschky (2008) terhadap 2.792 kejadian bencana alam
selama kurun waktu 1984 – 2004 menemukan bahwa pembangunan ekonomi yang tercermin
dalam GDP perkapita suatu negara merupakan determinan utama dalam menentukan tingkat
kerawanan suatu komunitas terhadap bahaya bencana alam. Semakin tinggi income perkapita
suatu negara maka akan semakin sedikit jumlah korban jiwa akibat bencana alam.
Disamping itu, riset tersebut juga mengemukakan bahwa tingkat stabilitas suatu
pemerintahan dan iklim investasi yang kondusif akan berkontribusi dalam meminimalisir
dampak korban jiwa dan kerugian ekonomi suatu negara.
Studi lain juga menyimpukan temuan hampir sama bahwa tingkat kemakmuran suatu
negara adalah faktor kunci dalam merespon bencana alam. Semakin kaya suatu negara maka
akan semakin aman dari bencana (Horwich, 2000). Penelitian oleh Wildavsky (1988) juga
memaparkan bahwa rasa aman adalah produk alami dari pertumbuhan ekonomi pasar.
Karena tuntutan terhadap rasa aman bagi masyarakat akan meningkat seiring dengan tingkat
kemapanan ekonomi mereka, maka pendapatan perkapita suatu negara bisa dijadikan acuan
tingkat kemanan (safety) masyarakatnya. Disamping itu, peningkatan pendapatan juga akan
memberi proteksi terhadap bencana alam (Horwich, 2000).
Rasmussen (2004) juga menemukan korelasi negatif antara tingkat pendapatan dan
jumlah orang yang terkena dampak bencana. Penelitian yang dilakukannya di negara-negara
yang tergabung dalam Eastern Caribbean Currency Union menemukan bukti bahwa
kemampuan suatu negara untuk meminimalisir korban jiwa semakin meningkat selaras
peningkatan income perkapita penduduknya. Ditambahkan pula oleh Albala-Bertrand
(1993), semakin maju tingkat perekonomian suatu negara dalam arti pendapatan perkapita,
distribusi income, diversifikasi ekonomi, peran serta masyarakat, tingkat pendidikan dan
kesehatan, dan adanya pilihan proteksi asuransi akan mengurangi jumlah korban jiwa dan
luka serta kerugian material lainnya.
Dilain pihak, Kahn (2005) mencatat bahwa negara maju juga mengalami tingkat
bencana alam yang sama dengan negara berkembang namun dengan jumlah korban jiwa
lebih sedikit. Negara maju telah memiliki semacam sistem untuk menghadapi bencana alam
karena mereka mempunyai cukup sumber dana untuk diinvestasikan dalam pencegahan
dampak bencana. Lebih jauh Kahn juga menggarisbawahi bahwa negara dengan institusi
yang memadai, kesenjangan pendapatan minimal, dan sistem demokrasi yang baik, terbukti
mampu meminimalisir jumlah korban harta dan jiwa.
Penelitian yang dilakukan baru-baru ini oleh Noy (2008) mengungkapkan bahwa
negara dengan tingkat buta huruf rendah, lembaga pemerintahan yang baik, income perkapita
tinggi, keterbukaan sistem ekonomi dengan belanja pemerintah yang tinggi terbukti mampu
menghadapi disaster shock dan meminimalisir dampak bencana bagi kondisi makro ekonomi
mereka. Penelitian itu juga menyimpulkan bahwa negara dengan cadangan devisa tinggi dan
utang dalam negeri lebih banyak namun neraca modal semi tertutup (less-open capital
accounts), lebih tahan terhadap goncangan bencana serta dampaknya bagi produksi industri
domestik.
340
Innovative Governance
Tingkat Kerawanan Bencana Alam di Indonesia
Frekuensi terjadinya bencana alam dan non alam secara global terus meningkat dalam
beberapa dekade terakhir. Berapa pihak menuding pemanasan global dan kekeliruan
pengelolaan lingkungan sebagai penyebab peningkatan frekuensi bencana ini. Posisi
geografis Indonesia yang terletak di ring of fire menempatkan Indonesia sebagai negara yang
paling rentan terkena bencana alam, sehingga pemerintah dan masyarakat harus selalu siaga
dalam menghadapi bencana tersebut.
Menurut UU No. 24/2007 tentang manajemen bencana, definisi bencana adalah
peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan
penghidupan masyarakat yang disebabkan, baik oleh faktor alam dan/atau faktor nonalam
maupun faktor manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa manusia, kerusakan
lingkungan,kerugian harta benda, dan dampak psikologis. Sedangkan bencana alam
didefinisikan sebagai bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau serangkaian peristiwa
yang disebabkan oleh alam antara lain berupa gempa bumi, tsunami, gunung meletus, banjir,
kekeringan, angin topan, dan tanah langsor.
Selama dua dekade terakhir, Indonesia telah mengalami serangkaian bencana alam
baik dengan magnitud besar maupun kecil. Hasil Kajian Badan Nasional Penanggulangan
Bencana (BNPB) mencatat bahwa tren bencana di Indonesia meningkat dari tahun ke tahun.
Antara tahun 2003-2005 saja, terjadi tidak kurang 1,429 kali bencana terjadi di Indonesia.
Sekitar 53.3% diantaranya adalah bencana hydro-meteorologicalyakni banjir 34% dan tanah
longsor 16% (BAPPENAS and Bakornas PB, 2006).Tabel 1 menunjukkan frekuensi
terjadinya bencana sedangkan tabel 2 memaparkan jumlah korban akibat bencana tersebut.
Tabel 1.
Bencana Alam di Indonesia 2002 – 2007
Tahun
Bencana
Gempa Bumi
Gempa Bumi dan
Tsunami
Letusan Guning
Berapi
Tanah Longsor
Banjir dan Tanah
Longsor
Banjir
Angin Ribut
Abrasi dan Ombak
Tinggi
Kegagalan
Tehnologi
Tabel 2.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
6
-
10
-
11
1
9
20
1
12
-
68
2
3
4
5
2
5
4
23
48
17
70
37
54
9
50
13
73
31
56
45
351
152
51
14
-
159
30
6
285
65
8
248
47
6
328
84
14
152
75
29
1.223
315
63
4
13
8
7
18
6
56
143
329
446
382
574
392
2.253
YEAR
2004
2005
2006
2007
Jumlah Korban Jiwa 2002 – 2007
Bencana
2002
2003
Total
Innovative Governance
341
Gempa Bumi
Gempa Bumi dan
Tsunami
Letusan Guning
Berapi
Tanah Longsor
Banjir dan Tanah
Longsor
Banjir
Angin Ribut
Abrasi dan Ombak
Tinggi
Kegagalan
Tehnologi
6
-
66
-
150
165.945
953
-
5.784
683
102
7.061
- 166.628
2
-
2
-
2
-
6
40
132
206
205
135
45
212
77
214
228
73
346
880
1.033
283
-
483
3
6
100
11
8
68
4
6
379
11
14
122
24
29
1.390
57
63
-
-
-
-
-
3
3
424
1.221
166.466
1.591
7.863
918 178.483
Dari data di atas, nampak bahwa frekuensi dan jumlah korban jiwa akibat bencana
alam semakin meningkat dari tahun ke tahun. Faktor Kemiskinan dan tingginya tingkat
kepadatan jumlah penduduk yang tinggal di kawasan berisiko tinggi seperti bantaran sungai,
dataran rendah, lereng gunung berapi, dan tebing terjal, merupakan salah satu penyebab
tingginya jumlah korban jiwa maupun harta benda.
Tantangan terbesar mitigasi bencana adalah keterbatasan anggaran pemerintah untuk
membangun sistem peringatan dini dan memberikan ganti rugi. Oleh karena itu peran sektor
swasta dan masyarakat dalam proses reduksi risiko bencana alam bisa menjadi pilihan solusi.
Karakteristik dan peluang catastrophic asuransi mikro
Menurut data Badan Pusat Statistik, lebih dari 31 juta penduduk Indonesia atau sekitar 13, 3
persen dari total populasi masih hidup dibawah garis kemiskinan (BPS, 2010). Dari angka
tersebut, mayoritas dari mereka terutama yang tinggal di kawasan pedesaan dan daerah
terpencil belum tersentuh oleh asuransi. Menurut catatan ADB, kurang dari 2 persen rumah
tangga miskin di Indonesia yang telah ter-cover oleh asuransi jiwa mikro (Pfeiff, 2010).
Asuransi telah lama dipergunakan sebagai mekanisme risk sharing dansangat
bermanfaat untuk menjamin adanya bantuan finansial agar mereka tidak mengalami krisis
keuangan dan jatuh ke dalam kemiskinan ekstrem jika terjadi sesuatu peristiwa tak terduga
seperti sakit dan kematian pencari nafkah utama.
Mengingat keterbatasan sumber daya yang dimiliki, kaum papa ini sangat rentan
mengalami krisis finansial jika terjadi bencana alam. Dampak bencana akan lebih
memberatkan bagi mereka dibandingkan warga masyarakat berpunya karena kehilangan
satu-satunya potensi produksi berarti hilangnya sumber nafkah. Guna memitigasi risiko
bencana dimaksud, maka asuransi mikro bisa dilirik sebagai alternatif solusi dalam kondisi
emergensi yang mengancam kelangsungan hidup kaum miskin.
Asuransi bagi kalangan berpenghasilan kecil sesungguhnya bukan konsep baru. Dalam
sejarahnya, semenjak seabad silam, asuransi mikro telah diperkenalkan melalui penjualan
premi secara lansung di gerbang pabrik pada hari gajian (Lloyds, 2009). Namun sebagai
praktik pemberdayaan masyarakat, asuransi ini masih tergolong hal baru. Muncul sekitar
awal tahun 1990an, asuransi mikro merupakan jawaban atas inisiatif beberapa pemerintahan
342
Innovative Governance
dan lembaga keuangan di berbagai negara akan perlunya asuransi bagi kaum miskin untuk
melindungi mereka dari risiko yang tidak diinginkan.
Definisi asuransi mikro merujuk pada proteksi jiwa dan aset rumah tangga miskin
melalui produk asuransi dengan premi terjangkau (Churchill, 2006). Walaupun ada
bermacam definisi tentang asuransi mikro namun pada hakekatnya prinsip-prinsip asuransi
seperti kemudahan akses, fleksibilitas, harga yang terjangkau, dan simplisitas adalah
karakteristik utama asuransi mikro. Jadi asuransi mikro ini memang didesain berbeda dengan
asuransi tradisional dan bukan merupakan miniatur asuransi tradisional (Kaira, 2010)
Pada umumnya, masyarakat kelas bawah menghadapi dua risiko yakni risiko
idiosyncratic atau spesifik kepada diri mereka sendiri seperti sakit dan kehilangan pekerjaan
akibat PHK serta risiko covariate atau berlaku umum seperti bencana alam, kekeringan dan
wabah/epidemi penyakit. Ketika risiko tersebut di atas menimpa mereka, biasanya kaum
miskin ini membiayainya dengan menjual aset-aset produktif yang mereka punya sehingga
akan berakibat pada penurunan prodiktifitas dan penghasilan (Mosley, 2009). Oleh karena
itu, proteksi risiko melalui penyediaan asuransi mikro diharapkan dapat membantu memutus
lingkaran setan kemiskinan tersebut (poverty vulnerability vicious circle).
Ketika terjadi bencana alam, segala aset dan tabungan warga kurang mampu ini bisa
lenyap sehingga pada saat yang sama kehilangan kesempatan untuk mencari nafkah yang
bisa berujung pada kemiskinan ekstrem. Setidaknya ada dua alasan mengapa asuransi mikro
bencana alam ini perlu dilirik. Pertama, alasan komersial dan kedua, karena alasan
humaniterian atau kemanusiaan. Dari sudut pandang bisnis secara umum kalangan miskin
dianggap tidak bankable. Mereka terlalu miskin untuk mampu membeli premi asuransi dan
sebagai konsekuensinya mereka tidak terjamah asuransi. Padahal di sana ada potensi
keuntungan yang besar bila digali secara memadai.
Dari sudut pandang kemanusiaan, asuransi mikro dapat membantu kaum miskin lepas
dari jaring perangkap hutang dengan bunga mencekik karena berhutang pada rentenir.
Dengan terhindar dari rentenir, dalam jangka panjang diharapkan kaum miskin ini dapat
keluar dari garis kemiskinan, dan bahkan bisa mencapai tujuan dalam Millennium
Development Goals (MDG I) terkait penurunan kemiskinan ekstrem dan kelaparan.
Permasalahan dan kendala penetrasi asuransi mikro
Studi yang dilakukan UNDP melaporkan bahwa Asuransi mikro dapat membantu
pengentasan kemiskinan dan diperkirakan potensi asuransi mikro di Indonesia bisa mencapai
12 juta orang pada tahuan 9015 (McCord, et al, 2006). Laporan tersebut juga
mengidentifikasi adanya demand yang cukup besar terhadap asuransi untuk meng-cover
kesehatan, pendidikan, gagal panen, kematian, dan kewajiban sosial. Beberapa pengalaman
praktik asuransi mikro di negara lain seperti India, telah membuktikan bahwa masyarakat
kelas bawahpun sebenarnya mampu membayar premi secara periodik untuk melindungi diri
mereka dari berbagai risiko.
Berdasar studi UNDP tersebut, menurut kami ada peluang untuk mengembangkan
asuransi mikro bencana alam untuk mengcover berbagai kerugian seperti gagal panen,
kematian hewan ternak, kerusakan rumah, dan harta benda lainnya. Namun demikian, untuk
mengembangkan asuransi mikro di Indonesia masih ada bermacam kendala terutama terkait
masalah kultural dan sosial masyarakatnya. Kolaboratif studi yang dilakukan oleh Allianz,
Innovative Governance
343
GTZ, dan UNDP (2006) menganalisa bahwa setidaknya ada tiga isu utama menjadi kendala
ekspansi asuransi mikro.
Pertama, ketidak-pahaman masyarakat tentang asuransi. Secara umum, pemahaman
masyarakat tentang perasuransian sangat terbatas, terlebih lagi bagi kalangan warga miskin.
Walaupun mereka pernah mendengar tentang asuransi, mereka tidak mampu menjelaskan
mekanisme bagaimana asuransi itu bekerja. Misalnya, mereka tidak mampu membedakan
antara asuransi kerugian seperti asuransi kecelakaan dan asuransi jiwa, dengan asuransi
pendidikan yang pada hakekatnya merupakan instrumen investasi. Ketidak-pahaman tersebut
mengakibatkan kekecewaan dan ketidakpercayaan pada asuransi karena ekspektasi yang
tidak terpenuhi (McCord, et al, 2006).
Kedua, terkait aspek regulasi. Prasyarat modal minimal pendirian perusahaan asuransi
menurut PP No.81/2008 mewajibkan mereka memenuhi modal minimum secara bertahap
mencapai angka Rp.70 miliar pada akhir 2012 dan Rp.100 miliar pada tahun 2014. Regulasi
ini akan menjadi kendala bagi perusahaan asuransi skala kecil untuk memenuhi kewajiban
tersebut. Adopsi kebijakan “one size fits all” tersebut dikhwatirkan akan mematikan
perusahaan yang bergerak untuk penyediaan asuransi mikro karena harus bersaing dengan
asuransi komersial berskala besar tanpa pengecualian.
Ketiga, ketidaktersediaan data asuransi yang memedai dan terpercaya. Keberadaan
data tersebut sangat penting untuk penentuan harga premi dan kelayakan calon peserta
asuransi. Kalangkaan data tersebut disiasati oleh perusahaan asuransi dengan menggunakan
proksi. Namun demikian, penggunaan proksi ini tidak akan memberi informasi aktual
sehingga bisa bermuara pada ketidak-akuratan harga premi dan proteksi (McCord, et al,
2006)
Kesimpulan dan Rekomendasi
Berdasarkan pemaparan diatas, ada peluang bagi pemerintah dan kalangan bisnis asuransi di
Indonesia untuk mengembangkan asuransi bencana alam. Kendati demikian, masih ada
beberapa kendala ekspansi penetrasi karena alasan kultural maupun sosial. Ada sejumlah
strategi yang perlu dilakukan agar penetrasi asuransi mikro bencana alam ini mampu
berkembang di Indonesia dan membantu mitigasi risiko bencana.
Mengingat tingkat kerawanan yang sangat tinggi bagi kalangan miskin terhadap
dampak bencana alam, maka peningkatan pemahaman terhadap risiko tersebut perlu
disosialisasikan kepada mereka. Hal lain yang juga perlu dilakukan baik oleh regulator
maupun pelaku bisnis adalah meningkatkan pemahaman masyarakat tentang mekanisme dan
cara kerja asuransi agar tidak ada salah persepsi yang berujung pada distrust. Dengan desain
asuransi yang memadai, dari pengalaman di negara lain seperti di India, kaum miskinpun
ternyata mampu membayar premi.
Dari segi permodalan, kiranya perlu dibedakan menurut tipe produk yang ditawarkan.
Bagi perusahaan penyedia asuransi mikro selayaknya diberikan pembedaan jumlah minimal
modal awal sehingga tidak membebani atau barrier to entry perusahaan asuransi skala kecil.
Terakhir, perlu juga dibuat database berisi informasi mortabilitas,aset ekonomi, kepemilikan
properti dll. Keberadaan database ini diperlukan guna meningkatkan kualitas aktuarial,
penentuan produk asuransi, dan pengambilan keputusan di perusahaan maupun rumah tangga
untuk melakukan hedging risiko.
344
Innovative Governance
Daftar Pustaka
Albala-Bertrand, J. (1993). Political Economy of Large Natural Disasters. New York:
Oxford University Press.
ADRC/Asian Disaster Reduction Center (2005), Total Disaster Risk Management: Good
Practices. Asian Disaster preparedness Centre. Kobe, Japan.
Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB). http://www.bnpb.go.id/
Badan Pusat Statistik (2010). http://www.www.bps.go.id/
Bappenas and Bakornas PB (2006). National action plan for disaster reduction 2006-2009.
Office of The State Minister for National Development Planning/ National
Development Planning Agency and National Coordinating Agency for Disaster
Management, Jakarta.
Churchill, Craig ed (2006),Protecting the Poor: A Microinsurance Compendium.
International Labour Office (ILO), Munich Re Foundation.
Horwich, G. (2000), Economic lessons from the Kobe earthquake. Economic Development
& Cultural Change, 48, 521-542.
IPCC (2007),Climate Change 2007: Climate Change Impacts, Adaptation and Vulnerability.
Summary for Policy Makers. Contribution of Working Group II to the Fourth
Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.
Pfeiff, Margo (2010), A small hard sell: Micro Insurance Struggles to take off with those
who need it most, Development Asia Magazine 2010.
Kahn, M.E. (2005), The death toll from natural disasters: The role of income, geography &
institutions. The Review of Economics and Statistics, 87(2), 271-284.
Kaira, A (2010), Microinsurance – risk protection for 4 billion people, Swiss Re, Sigma No
6/2010
Lloyd's (2009), Insurance in developing countries: Exploring opportunities in
microinsurance. Lloyd's 360° Risk Insight. London.
McCord, M., G. Ramm, and E. McGuinness (2006), Microinsurance demand and market
prospects:Indonesia.Allianz AG, The Deutsche Gesellschaft fürTechnische
Zusammenarbeit (GTZ) GmbH & United Nations DevelopmentProgramme (UNDP).
Mosley, Paul (2009), Assessing the success of microinsurance programmes in meeting the
insurance needs of the poor, DESA Working Paper No. 84, United Nations.
Noy, I. (2008), The macroeconomic consequences of disasters. Journal of Development
Economics, in press.
Raschky, P.A. (2008), Institutions & the losses from natural disasters. Natural Hazards &
Earth System Sciences, 8, 627-634.
Rasmussen, T.N. (2004), Macroeconomic implications of natural disasters in the Caribbean.
IMF Working Papers WP/04/224. International Monetary Fund.
Wildavsky, A. (1988), Searching for Safety. New Brunswick, N.J.: Transaction.
World Bank (2004),Coral Reef Rehabilitation and Management Project (Phase II) Project
Appraisal Document, Technical Annex I: Country, Sector and Program Background.
Washington DC.
Innovative Governance
345
Model Collaborative Governance Dalam Pengelolaan Zakat
(UntukMencapai Target Mdgs Dalam Bidang Kemiskinan)
Faizatul Ansoriyah
Abstrak: Poverty is always a problem for developing countries, and Indonesia is included.
Some goverment regulations has not significantly contributes to the poverty reduction.
Indonesia was predicted to be impeded in achieving MDG target in 2015 in relation to
poverty reduction. Having the biggest number of moslems, Indonesia undoubtedly has
strength to alleviate poverty. In Islam, zakat is one of mandatory pillars should be fulfiled by
its believers. Zakat is also known as an inherited tools used since the age of prophecy, and it
was proven to be effective in reducing poverty. The problem is that the zakat scheme is not
yet well managed. Consequently, the scheme can yet reducing poverty significantly. Some
problem occurs because of the lackings of coordination among zakat institutions, the
undefined vision and goals, as well as the low credibility of the zakat institution itself. The
importance of collaborative governance in managing zakat is that this will help the zakat
institution, both public and private, in achieving the main goal of the zakat scheme, i.e,
empowering society in the poverty alleviation.
Kata Kunci: Pengelolaan Zakat, Collaborative Governance, MDGs, Kemiskinan
Pengantar
Kemiskinan seolahmenjadi persoalan yang selalu melekat pada Negara berkembang
termasuk di dalamnya adalah Indonesia. Berbagai kebijakan yang dikeluarkan oleh
pemerintah seolah belum secara signifikan dalam mengurangi penduduk miskin. Indonesia
diprediksi akan kesulitan untuk mencapai target MDGs pada tahun 2015 dalam hal
pengentasan kemiskinan. Sampai saat ini Jumlah penduduk miskin (penduduk dengan
pengeluaran per kapita per bulan di bawah garis kemiskinan) di Indonesia pada Maret 2011
mencapai 30,02 juta orang (12,49 persen), turun 1,00 juta orang (0,84 persen) dibandingkan
dengan penduduk miskin pada Maret 2010 yang sebesar 31,02 juta orang (13,33 persen)
(http://www.bps.go.id). Pada dasarnya kemiskinan tidak akan berhasil diatasi jika hanya
mengandalkan program dari pemerintah saja. Kemiskinan memerlukan penanganan dari
seluruh elemen dalam masyarakat.
Sebagai Negara islam terbesar di dunia, sebenarnya Indonesia mempunyai kekuatan
ataupun sumber daya untuk mengentaskan kemiskinan. Dalam islam, kita mengenal apa
yang disebut dengan zakat. Zakat sebagai alat tradisional dan sudah dilaksanakan sejak
zaman rasulullah dan terbukti efektif dalam mengurangi angka kemiskinan. Permasalahan
munculketika besarnya potensi zakat di Indonesia tidak dibarengi dengan berkurangya
penduduk miskin. Potensi zakat Indonesia pada dasarnya sangat tinggi, seperti survey dari
ADB mencapai 100 trilyun , namunpotensi zakat yang sangat besar tersebut belum digali dan
Innovative Governance
347
dikelola secara maksimal. Disarikan dari berbagai sumber pernasalahan seputar zakat tidak
lepas dari masih rendahnya tingkat kesadaran zakat masyarakat Indonesia. Belum
maksimalnya peran zakat dalam mengatasi kemiskinan juga tidak terlepas dari kondisi
seputar pengelolaan zakat yang masih diwarnai denganbanyaknya para muzzaki yang lebih
suka nmenyalurkan zakatnya secara mandiri. Faktor lain adalah ditengah banyaknya lembaga
pegelola zakat, namun masih terkesan berjalan sendiri-sendiri dan lebih berorientasi pada
persaingan mencari market. Sebagai upaya untuk mengatasi permasalahan tersebut
pemerintah baru saja mengesahkan UU pengelolaan zakat terbaru yang merupakan revisi
dari UU no 38 tahun 1999. Muncul kontroversi seputar Undang-undang No 23 Tahun 2011
(UU Pengelolaan Zakat terbaru), UU ini dirasa hanya akan semakin mengecilkan peran
masyarakat dalam hal ini LAZ-LAZ yang selama ini sudah ada dalam masyarakat dan
berperan dalam pengelolaan zakat. Terpusatnya pengelolaan zakat justru dikhawatirkan akan
semakin menurunkan tingkat kepercayaan masyarakat, karena pemerintah dirasa sudah gagal
dalam mengatasi berbagai permasalahan sosial selama ini.
Pentingnya pendekatancollaborative governance dalam pengelolaan zakat adalah agar
pengelolaan zakat tidak sendiri-sendiri dan terorganisir dengan baik mulai dari perencanaan,
pelaksanaan, pendistribusian dan pendayagunaan zakat. Pendekatan collaborative
governance dalam pengelolaan zakat diharapkan akan mampu meningkatkan kemitraan
diantara lembaga pemerinrah (BAZNAZ/BAZDA), Lembaga swasta (LAZ) serta dari tokoh
agama maupun dari masyarakat itu sendiri. Lembaga-lembaga zakat baik pemerintah
maupun swasta yang melakukan governance bersama dalam pengelolaan zakat akan
menghasilkan pengelolaan zakat yang optimal baik dalam pengumpulan, pendistribusian
maupun pendayagunaan zakat tersebut.
Pengelolaan Zakat dan Pengentasan kemiskinan (Target MDGs bidang
Kemiskinan)
Zakat adalah rukun islam yang ketiga, perintah zakat seringkali ditegaskan setelah perintah
menunaikan solat.Berbicara masalah zakat akan kita temui berbagai istilah yaitu :
orangpemberi zakat (muzaki), penerima zakat (mustahik) dan penyalur zakat (amil).
Monowar Hosain (2010) dalam Zakat Based poverty, menyatakan bahwa Apabiladiamati
perintah zakat dalam Al Qur’an maupun hadits maka zakat memiliki arti penting di bawah
ini
1. Zakat merupakan kewajiban agama bagiorang kaya untuk mem memebrikan harta kepada
orang miskin. Zakat ini bukan derma yang bersifat sukarela.
2. Adanya penghargaan terhadap pembayar zakat serta hukuman bagi yang tidak
menunaikan zakat harus dilaksanakan sebaik mungkin di seluruh dunia
3. Kategori yang berhak memperoleh zakat adalah delapan golongan tetapi fakir miskin
adalah menjadi prioritas utama
4. Qur,an menganjurkan untuk bermurah hati, tetapi Al Qur’an juga tidak menjadikan beban
yang memberatkan
5. Al Qur’an dan Hadits sudah menetapkan secara jelas bahwa ketentuan zakat untuk
kekayaan (emas dan perak) adalah 2,5% terhadap pendapatan yang sudah kena pajak. 5 %
untuk pertanian dengan irigasi serta 10% untuk pertanian tadah hujan. Untuk sumber daya
alam terpendam hadits menjelaskan tidak secara jelas . sedangkan untuk barang temuan
ataurampasan perang sebesar 20 % sedangkan untuk hasil tambang sebesar 5 %
348
Innovative Governance
Pada intinya bahwa zakat merupakan kewajiban agama yang harus ditunaikan oleh
orangkaya (aghniya) kemudian