PENDAHULUAN HUKUM ADMINISTRASI PEMBANGUNAN

PENDAHULUAN
HUKUM ADMINISTRASI PEMBANGUNAN
Administrasi pembangunan merupakan gabungan dua pengertian, yaitu (1) administrasi, yang berarti segenapproses penyelenggaraan dari setiap
usaha kerja sama
sekelompok manusia untuk mencapai tujuan tertentu; dan(2) pembangunan, yang merupakan rangkaian usaha perubahan dan pertumbuhan yang
berencana yangdilakukan
secara sadar oleh suatu bangsa, negara, dan pemerintahan menuju modernitas dalam rangkapembinaan bangsa. Gabungan kedua pengertian terseb
ut me ngandung beberapa pokok pikiran sebagai berikut.
1. Pembangunan merupakan suatu proses. Oleh karena itu, harus dilaksanakan secara terusmenerus,berkesinambungan, pentahapan, jangka waktu, biaya, dan hasil tertentu yang diharapkan.
2. Pembangunan adalah suatu usaha yang dilakukan secara sadar dan merupakan hasil pemikiran sampai padatingkat rasionalitas tertentu.
3. Pembangunan dilaksanakan secara berencana.
4. Pembangunan mengarah pada modernitas dan bertujuan untuk menemukan cara hidup yang lebih baik darisebelumnya, lebih maju, serta dapat
menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi atau iptek.
5. Pembangunan mempunyai tujuan yang bersifat multidimensional, meliputi
berbagai aspek kehidupan bangsadan negara, terutama aspek politik, ekonomi, sosial-budaya, serta pertahanan dan keamanan.
6. Pembangunan ditujukan untuk membina bangsa.
Secara umum, administrasi pembangunan diartikan sebagai bidang studi yang memelajari sistem administrasinegara di negara yang sedang memb
angun serta upaya
untuk meningkatkan kemampuannya. Sementara dari sudut praktis, administrasi pembangunan merangkum duakegiatan besar dalam satu pengerti
an, yaitu administrasi dan pembangunan.
Selanjutnya, pengertian hukum administrasi pembangunan menurut Prof. Prajudi
Atmosudirdjo adalah sebagai berikut.
1. Hukum administrasi pembangunan merupakan hukum administrasi negara yang diarahkan untuk mendukungproses pembangunan, dalam arti u
ntuk keperluankeberhasilanpemb angunan,yangmeliputi:hukum untukperencanaan, pembiayaan, pelaksanaan, pengendalian, dan evaluasi.
2. Hukum administrasi pembangunan merupakan hukum administrasi negarayangdiarahkanuntukpenyempurnaanadministrasinegaraagar
berkemampuan mendukung proses pembangunan.
Definisi yang diberikan oleh Prof. Prajudi ini adalah pengertian yang paling dapat mengakomodasi berbagaipendapat yang diberikan oleh para ah
li bidang ilmu administrasi. Hal inikarena administrasi pembangunanlahir dan merupakan
penyempurnaan dari administrasi negara untuk dapat diterapkan di negara berkembang.Selain itu, tujuan diterapkannya administrasi pembanguna
n adalah untuk mencapai kemajuan pembangunanyang menuju modernisasi. Atau dapat pula dikatakan bahwa administrasi negara adalah ditujuk
an bagi negaramaju, sedangkan administrasi pembangunan ditujukan untuk negara berkembang.
Setidaknya terdapat empat kecenderungan yang mengarahkan administrasi negara kepada administrasipembangunan. Kecenderungankecenderungan tersebut adalah sebagai berikut.
1. Perhatian administrasi negara mengarah kepada masalah-masalah pelaksanaan
danpencapaiantujuanpembangunan,yangdimulaidariperumusan kebijaksanaan, instrumen pelaksananya hinggapelaksanaan pembangunan itu send
iri.
2. Administrasi negara mengembangkan penelaahan mengenai sikap dan peranan birokrasi (be havioralapproach), serta berbagai masalah hubung
an manusia, seseorang atau kelompok dalam birokrasi tersebut, jugaditelaah tentang bagaimana keputusan diambil,
dan pengetahuan dikembangkan.
3. Kecenderunganmelakukanpendekatanmanajemendalamadministrasi
negara. Di sini dikembangkan sistemanalisis administrasi negara terhadap administrasi pembangunan, penggunaan teknikteknik kuantitatif dananalitis dalam administrasi negara.
4. Administrasi negara memberikan tekanan kepada ekologi sosial dan kultural.
Keempat kecenderungan tersebut saling terkait satu sama lain dan kecenderungan tersebut mengarah kepadaadministrasi pembangunan. Kecender
ungan administrasi pembangunan berorientasi untuk mendukungpembangunan, dan usahausaha ke arah modernisasi guna mencapai kehidupan yang sejahtera secara sosial danekonomi. Harus pula tetap dipahami bahwa administrasi pe
m bangunan masih mendasarkan diri padaadministrasi negara dan peralatan analisis administrasi negara sehingga administrasi pembangunan belu
mdapat dipisahkan dari administrasi negara.
Administrasi pembangunan dikembangkan sebagai konsekuensi dari adanya
ketimpangan antara administrasipemerintahan di negara maju dengan administrasi
pemerintahan di negara berkembang. Fred W. Riggsmemandang bahwa administrasi negara untuk negara berkembang mempunyai pola perilaku
yang berbedadengan negara maju, yang menyangkut sistem, struktur, dan fungsi. Riggs mencatat setidaknya ada tigakecenderungan dalam admin
istrasi pembangunan, yaitu:
1. pergeseran dari pendekatan normatif ke pendekatan empiris;
2. pergeseran dari pendekatan ideologis ke arah pendekatan nomotetis; dan
3. pergeseran dari semua pendekatan tersebut ke pendekatan ekologis.
Negara berkembang sendiri memiliki ciri-ciri yang dapat ditinjau dari tiga aspek sebagai berikut.
1. Dari segi politik:
a. sebagian besar rakyatnya belum mempunyai kesadaran berpolitik serta lebih mengutamakan kepentinganpribadi;
b. kesadaranbernegarasebagianrakyatnyamasihrendahdanlebih mengutamakan hak daripada kewajibannyadalam kehidupan bernegara; dan
c. tidak adanya stabilitas di bidang politik.
2. Dari segi ekonomi:
a. struktur perekonomiannya agraris;
b. pendapat nasional perkapitanya rendah;
c. persentase pertambahan penduduk lebih besar dibandingkan pertumbuhan ekonomi;
d. sebagian besar masyarakat tergolong tenaga kerja tidak terdidik; dan e. kurangnya manajerial dan keahlianteknologi.
3. Dari segi sosial budaya:
a. mayoritas tingkat pendidikan masyarakat rendah;
b. ma yoritas penduduk tergolong kaum tradisional; dan
c. mobilitas sosial rendah serta tantangan untuk melihat dunia luar sangat minim.
PERMASALAHAN
Fred W. Riggs bersama para ahli administrasi negara, antara lain John D. Montgomery, Milton Esman, RalphBraibanti, William J. Smith, dan Ed
ward W. Weidner, membentuk kelompok studi
perbandingan administrasi(Comparative Study Administration Group/CAG). Hasil studi banding antara negara maju dan negaraberkembang terse
but mengungkap adanya perbedaan-perbedaan antara keduanya dalam hal administrasipemerintahan. Perbedaan tersebut adalah sebagai berikut.
1. Pada negara maju, pengangkatan dan pemberhentian
pegawai didasarkan pada suatu standar tertentu ataudikenal dengan istilah meryt system. Sementara
pada negara berkembang, pengangkatan dan pemberhentianpegawai terjadi karena birokrasi atau nepotisme.
2. Pada negara maju, berlaku prinsip legal rational impersonal, di mana setiap
persoalan diselesaikan dalamkantor/kedinasan serta berdasarkan hukum yang
berlaku. Sebaliknya, hubungan satu sama lain dalampemerintahan di negara
berkembang didominasi oleh praktik yang dikenal dengan istilah bureaucratic click danpatron client relationship, yaitu penyelesaian persoalan
di dalam dan di luar kantor melalui cara-cara yang tidaklegal-formal.
3. Pada negara maju, diferesiansi fungsi dalam administrasi pemerintahan terlihat dengan jelas dan tegas,sementara hal ini tidak terjadi pada admi
nistrasi pemerintahan di negara berkembang.
4. Berbagai macam penawaran dan permintaan yang berkaitan dengan urusan administrasi pemerintahan dinegara maju dilakukan
dalam mekanisme formal market. Tidak demikian halnya pada negara berkembang,semua penawaran dan permintaan terjadi melalui mekanisme i
nformal market.
5. Selain efektif, administrasi pada negara maju juga berjalan efisien. Sementara
di negara berkembang,efektivitas dalam hal administrasi tidak diikuti oleh
efisiensi.
Birokrasi menjadi suatu permasalahan tersendiri dalam kaitannya dengan hukum administrasi negarapembangunan. Administrasi pemerintahan m
aupun pelayanan publik yang birokratis seolah telah menjadikarakteristik yang melekat di berbagai negara berkembang. Demikian pula halnya di
Indonesia, hinggamemasuki tahun kesembilan sejak reformasi digulirkan, perbaikan birokrasi pemerintah belum memperlihatkantandatanda kemajuan yang berarti. Hal ini tercermin dari masih tingginya penyalahgunaan
kewenangan dalambentuk korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN), tidak efisiennya
organisasi pemerintahan di pusat dan daerah,rendahnya kualitas pelayanan publik, dan lemahnya fungsi lembaga pengawasan sehingga banyak ke
lemahanbirokrasi yang belum
menampakkan tanda-tanda dilakukannya perbaikan.
Dalam segala aspek yang berhubungan dengan pemerintahan, reformasi birokrasi menjadi isu yang sangat kuatuntuk direalisasikan. Terlebih lagi,
birokrasi pemerintah Indonesiatelahmemberikansumbangsihyangsangatbesarterhadapkondisi keterpurukan bangsa Indonesia dalam krisis multidi
mensi yangberkepanjangan. Birokrasi yang telah dibangun oleh pemerintah sebelum era reformasi telah membangun
budaya birokrasi yang kental dengan (KKN). Akan tetapi, pemerintahan pascareformasi pun tidak menjaminkeberlangsungan reformasi birokrasi
terealisasi dengan baik. Kurangnya komitmen pemerintah pascareformasiterhadap reformasi birokrasi ini cenderung berbandinglurusdengankuran
gnyakomitmenpemerintahterhadappemberantasan KKN yang sudah menjadi penyakit akut dalam birokrasi pemerintahan Indonesia selama ini.Se
bagian masyarakat memberikan cap negatif terhadap komitmen
pemerintah pascareformasi terhadapreformasi birokrasi. Ironisnya, sebagian masyarakat
Indonesia saat ini, justru merindukan pemerintahan Orde Baru yang dinggap dapat memberikan kemapanankepada masyarakat, walaupun hanya k
emapanan yang bersifat semu.
Pascareformasi, belum pula terlihat peran birokrasi yang profesional, yang mampu menciptakan kondisi yangkondusif dan mendukung terpenuhi
nya kebutuhan masyarakat agar masyarakat mampu melakukan kegiatanlainnya secara mandiri. Salah satu penyebab ketidakprofesionalan tersebu
t adalah adanya ketidakseimbanganantara kewenangan, hak, serta tanggung jawab. Ketidakseimbangan ini pada akhirnya mengakibatkankecender
ungan yang tinggi di kalangan pegawai pemerintah untuk menyalahgunakan kewenangan danbersikap apatis atau tidak termotivasi dalam melaks
anakan tugas dan fungsinya. Oleh karena itu, berbagai
upaya yang serius dan tegas diperlukan untuk memperbaiki birokrasi negara ini. Upaya tersebut sangat perlu
dilakukan agar birokrasi mampu keluar dari problematika KKN yang kian pelik dalam semua tingkatanpemerintahan,
pada hampir semua lini lembaga, dan pada hampir semua
aktivitas.
ANALISIS
Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayananpublik mencakup berbagai program
pembangunan dan kebijaksanaan pemerintah. Akan tetapi dalamkenyataannya, birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugastugas umum pemerintahan danpembangunan tersebut,
seringkali mendapatkan kesan berbeda dari pandangan masyarakat. Birokrasi di dalammenyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan (
termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayananpublik) diberi kesan adanya proses panjang dan berbelitbelit apabila masyarakat menyelesaikan urusannyaberkaitan dengan pelayanan aparatur
pemerintahan. Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif yangtidak menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususn
ya dalam hal pelayanan
publik). Oleh karena itu, untuk menanggulangi kesan buruk birokrasi yang telah ada
selama ini, perlu dilakukan beberapa perubahan sikap dan perilaku berkaitan dengan birokrasi dan pelakunya(birokrat), antara lain seperti di
bawah ini.
1. Birokrasi harus lebih mengutamakan sifat pendekatan tugas yang diarahkan
pada hal pengayoman danpelayanan masyarakat, serta menghindarkan kesan pendekatan kekuasaan dan kewenangan.
2. Birokrasi perlu melakukan penyempurnaan organisasiyang bercirikan
organisasi modern, ramping, efektif,dan efesien yang mampu membedakan antara tugastugas yang perlu ditangani dan yang tidak perlu ditangani(termasuk membagi tugas-tugas yang dapat diserahkan kepada masyarakat).
3. Birokrasi harus mampu dan mau melakukan perubahan sistem dan prosedur kerjanya yang lebih berorientasipada ciriciri organisasi modern, yaitu pelayanan cepat, tepat, akurat, terbuka dengan tetap mempertahankankualitas, efesiensi biaya, dan ketepatan waktu.
4. Birokrasi harus memosisikan diri sebagai fasilitator pelayan publik alih-alih
sebagai agen pembaharu (agent of change) pembangunan.
5. Birokrasi harus mampu dan mau melakukan transformasi diri dari birokrasi yang kinerjanya kaku (rigid)menjadi organisasi birokrasi yang stru
kturnya lebih desentralistis, inovatif, fleksibel, dan responsif.
Dari pandangan tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa organisasi birokrasi yang mampu memberikanpelayanan publik secara efektif dan efesi
en kepada masyarakat, salah satunya jika strukturnya lebihterdesentralisasi daripada tersentralisasi. Struktur yang desentralistis diharapkan akan l
ebih mudahmengantisipasi kebutuhan dan kepentingan yang diperlukan oleh masyarakat, sehingga dengan cepat birokrasidapat menyediakanpela
yanannyasesuaiyangdiharapkanmasyarakatpelanggannya. Sedangkan dalam kontekspersyaratan budaya organisasi birokrasi, perlu dipersiapkan te
naga kerja atau aparat yang benarbenar memilikikemampuan (capability), memiliki loyalitas kepentingan (competency), dan memiliki keterkaitan kepentingan(consistency
atau coherency).
DAFTAR PUSTAKA
Effendi, Sofian. “Perspektif Administrasi Pembangunan Kualitas Manusia dan KualitasMasyarakat.”<http://lib.ugm.ac.id/data/pubdata/sofiane/pe
rspektifkualitasmanu- sia.pdf>, diakses pada 16 Mei2007.
Gie, Kwik Kian. “Reformasi Birokrasi dalam Mengefektifkan Kinerja Pegawai Pemerintah.” (Makalahdisampaikan dalam Workshop Gerakan Pe
mberantasan Korupsi, diselenggarakan oleh Pengurus BesarNahdlatul Ulama di Jakarta, 5
Januari2003),<http://www.bappenas.go.id_index.php_module=Filemanager&func=download&pathext=ContentExpress_&view=167_Reformasi
%20Kinerja>, diakses pada 16 Mei 2007.