EVALUASI RENDAHNYA REALISASI PENDAPATAN NEGARA

EVALUASI RENDAHNYA REALISASI PENDAPATAN NEGARA TAHUN 2013
Abstrak
Penerimaan Negara merupakan pemasukan yang diperoleh Negara
dan digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintah. Penerimaan
pajak memberikan kontribusi paling besar terhadap total
penerimaan. Tidak terrealisasi penerimaan pajak akan berakibat
berkurangnya penerimaan Negara. Penyebab tidak terealisasi
penerimaan pajak adalah menurunnya tarif pajak, adanya kebijakan
intensif pajak yang tidak tepat sasaran, terjadinya pengemplangan
pajak dan penghindaran pajak oleh wajib pajak, dan adanya tekanan
ekonomi global.
A. Pendahuluan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pada hakikatnya
merupakan rencana kerja pemerintah yang akan dilakukan dalam satu
tahun yang dituangkan dalam angka-angka rupiah. Di dalam rencana kerja
tersebut terdapat target-target yang harus dicapai oleh pemerintah,
termasuk target jumlah penerimaan negara yang akan dicapai.
Penerimaan negara merupakan pemasukan yang diperoleh negara
untuk membiayai dan menjalankan program-program pemerintah.
Pemerimaan negara bersumber dari berbagai sektor. Penerimaan negara
digunakan untuk membiayai pembangunan dan meningkatkan
kesejahteraan rakyat. Dalam postur APBN penerimaan negara terbagi
menjadi tujuh sektor, yaitu pajak dalam negeri, pajak perdangangan
internasional, penerimaan sumber daya alam, bagian pemerintah atas laba
BUMN, PNBP lainnya, pendapatan BLU, dan Hibah.
B. Realisasi Pendapatan Negara dan Hibah Tahun 2013
Besarnya penerimaan Negara pada tahun 2013 telah ditargetkan
dalam APBN 2013. Namun target ini mengalami revisi pada APBN-P.
Berdasarkan gambar 1, penerimaan pajak dalam negeri memberikan
kontribusi terbesar terhadap penerimaan Negara tahun 2013. Besarnya
presentasi target penerimaan pajak dalam negeri adalah sebesar 73,3 %
dari total penerimaan Negara. Hibah memberikan kontribusi yang paling
kecil terhadap penerimaan Negara, yaitu sebesar 0.3 %.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 71
Gambar 1. Persentase Target Pendapatan Berdasar APBN-P 2013
Bagian
Pemerintah atas
Penerimaan Laba BUMN, 2,42
Pendapatan
BLU, 1,56
Sumber Daya
Alam, 13,53
Pajak
Perdagangan
Internasional,
3,22
Hibah
0,3
Penerimaan
Negara
Bukan Pajak
Lainnya, 5,68
Pajak Dalam
Negeri, 73,30
Sumber: Nota Keuangan APBN-P 2013
1. Perkembangan Target dan Realisasi Penerimaan Negara 20062013
Realisasi atas target penerimaan Negara selalu mengalami
perkembangan (Tabel 1). Target penerimaan Negara di dalam APBN
memiliki kecenderungan selalu meningkat. Penerimaan Negara yang
terrealisasi juga memiliki kecenderungan meningkat.
Target
penerimaan Negara yang tertulis dalam APBN selalu terkoreksi
meningkat, kecuali pada tahun 2007. 2009, dan 2013. Koreksi atas
APBN tercantum dalam APBN-P. Pada tahun 2007 penurunan target
penerimaan Negara mengalami penurunan karena terjadinya krisis
ekonomi di Amerika Serikat yang berakibat pada pergeseran nilainilai ekonomi dunia. Pergeseran nilai-nilai ekonomi dunia yang
mengancam ke arah resesi diperkirakan akan mempengaruhi kondisi
perekonomian nasional pada semua negara di dunia yang melakukan
perdagangan internasional1. Sedangkan penurunan penetapan target
penerimaan Negara pada tahun 2009 disebabkan oleh pengaruh krisis
global yang terjadi pada tahun 2008 yang berdampak pada perubahan
Jurnal Ekonomi & Pendidikan, Volume 5 Nomor 2, Desember 2008, “Krisis Finansial
Amerika dan Perekonomian Indonesia”, Teguh Sihono
1
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 72
asumsi dasar ekonomi makro2. Terjadinya ketidakpastian ekonomi
global berakibat pada melambatnya pertumbuhan perekonomian
pada tahun 20133.
Tabel 1 Perkembangan Penerimaan Negara Tahun 2006-2013 (Miliar Rupiah)
Penerimaan
Negara
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
APBN
625,24
723,06
781,35
985,70
949,66
1.086,37
1.311,39
1.529,67
APBN-P
659,12
694,09*
894,99
871,00*
992,40
1.169,91
1.358,21
1.502,00*
Realisasi
637,99** 707,81 981,61
* mengalami penurunan dari APBN
** mengalami penurunan dari APBN-P
848,76**
995,27
1.210,60
1.338,11
1.438,89**
Pada tahun 2007, 2008, 2010 dan 2011 penerimaan Negara
melebihi dari target yang tertulis dalam APBN-P. Sedangkan tahun
2006, 2009, 2012 dan 2013 penerimaan Negara tidak mencapai target
yang telah ditentukan. Pada tahun 2006 penerimaan Negara tidak
mencapai target dikarenakan adanya perlambalan kegiatan ekonomi
beberapa sektor, penurunan impor barang modal, penurunan tarif bea
masuk4. Penyebab tidak tercapainya realisasi penerimaan Negara
pada tahun 2009 adalah terjadinya krisis keuangan, sehingga
memperlambat pertumbuhan di sektor riil di Indonesia. Kondisi
penurunan ekonomi global (global economic slowdown) selama tahun
2012 telah berimbas pada turunnya ekspor komoditas sektor
pertambangan dan penggalian, dan sektor industri pengolahan.
Akibatnya pembayaran pajak yangberasal dari Wajib Pajak sektor ini
mengalami penurunan. Pada tahun 2013 realisasi penerimaan Negara
mencapai titik terrendah selama 8 tahun terakhir. Besar realisasi pada
tahun ini hanya mencapai 95,8% dari target yang telah disepakati
dengan DPR.
UU No 26 Tahun 2009
UU No. 15 Tahun 2013
4 LKPP 2006
2
3
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 73
Gambar 2. Perkembangan Realisasi Pendapatan Negara dan Hibah (%)
109.68
103.48
101.98
100.29
96.79
2006
98.52
97.45
2007
2008
2009
95,80
2010
2011
2012
2013
Sumber: LKPP
Target penerimaan Negara dalam APBN dari tahun ke tahun
pasti akan mengalami revisi dalam APBN-P. Revisi yang dilakukan
biasanya meningkatkan target penerimaan Negara. Namun pada tahun
2009 dan 2013 revisi yang dilakukan adalah penurunan target
penerimaan Negara. Penurunan target ini biasa bersamaan dengan
tahun politik.
2. Realisasi Penerimaan Negara Tahun 2013
Tabel 2 Realisasi Penerimaan Negara Tahun 2013
APBNP
Realisasi
(Miliar)
(Miliar)
73,30
71,57
97,64
Pajak Perdagangan Internasional
3,22
3,30
102,31
Penerimaan Sumber Daya Alam
13,53
15,73
116,31
Bagian Pemerintah atas Laba BUMN
2,42
2,36
97,68
Penerimaan Negara Bukan Pajak Lainnya
5,68
4,84
85,31
Pendapatan BLU
1,56
1,71
109,78
Hibah
Sumber: LKPP 2013
0,30
0,47
159,07
Uraian
Pajak Dalam Negeri
Persentase realisasi
terhadap APBN-P
(%)
Sektor memberikan kontribusi paling besar terhadap total
peneriman Negara dan hibah adalah sektor Pajak dalam negeri.
Apabila dalam sektor Pajak Dalam Negeri target penerimaan Negara
tidak dapat terealisasi, maka total penerimaan Negara juga tidak akan
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 74
mencapai target. Penerimaan Negara Bukan Pajak Lainnya memiliki
nilai realisasi yang paling rendah, yaitu sebesar 85,31 %. Namun
rendahnya angka realisasi dari PNBP Lainnya ini tidak memberikan
pengaruh yang signifikan terhadap total penerimaan Negara. Hal ini
terjadi karena kontribusi PNBP Lainya hanya sebesar 5,68 % dari total
pendapatan Negara dan Hibah.
Tabel 2 Realisasi Pajak Dalam Negeri
Uraian
a.
PPh Migas
b.
PPh Non-Migas
c.
PPh Fiskal
d.
PPh Ditanggung Pemerintah
e.
APBN-P
(Rp Milliar)
Realisasi
(Rp Milliar)
Persentase
realisasi
(%)
74.278
88.747,45
119,48
464.481,9
413.808,3
89,09
0,849
3.885,5
3.886,193
100,02
PPN dan PPnBM
423.708,3
384.713,5
90,80
f.
PBB
27.343,8
25.304,58
92,54
g.
BPHTB
h.
Cukai
104.729,7
108.452,1
103,55
i.
Pajak Lainnya
5.402
4.937,083
91,39
Penerimaan pajak dalam negeri bersumber dari beberapa
sektor antara lain PPh, PPN, PPnBM, PBB, Cukai dan Pajak lainnya.
Dalam APBN-P2013, PPh Non-Migas dan PPN & PPnBM memberikan
kontribusi yang paling besar terhadap target penerimaan Pajak Dalam
Negeri. Namun realisasi dari dua sektor pajak ini paling rendah
selama tahun 2013. Realisasi PPh Non-Migas pada tahun 2013 sebesar
Rp 413, 81 T atau sebesar 89,09% dari target APBN-P 2013.
Sedangkan realisasi PPN dan PPnBM di tahun 2013 sebesar 90,8%.
a. PPh Non Migas
Penerimaan Negara dari PPh Non-Migas terbagi menjadi
PPh pasal 21, 22, 22 Impor, 23, 25/29 OP, 25/29 Badan, 26, dan
PPh Non Migas Lainnya. PPh pasal 21 adalah pajak atas penghasilan
berupa gaji, upah, honorarium, tunjangan, dan pembayaran lain
yang diterima atau diperoleh Wajib Pajak orang pribadi dalam
negeri sehubungan dengan pekerjaan atau jabatan, jasa, dan
kegiatan5. Target besaran PPh pasal 21 yang akan dicapai pada
tahun 2013 sebesar
Rp 101,915 T atau sebesar 22% dari
PPh Non-Migas. Namun target ini tidak terealisasi sepenuhnya. PPh
5
Booklet PPh
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 75
pasal 21 hanya terealisasi sebesar 88,47% dari target dalam
APBN-P.
Gambar 3. Postur PPh Non-Migas Berdasarkan APBN-P
PPh Non Migas
Lainnya
0%
PPh Ps 26
7%
PPh Final
15%
PPh Ps 21
22%
PPh Ps 22
2%
PPh Ps
22
Impor
9%
PPh Ps 25/29
Badan
39%
PPh Ps 23
5%
PPh Ps 25/29
OP
1%
Sumber: UU APBN 2013
Tidak tercapainya target PPh pasal 21 disebabkan oleh:
i. Adanya penurunan tarif PPh
Pemungutan PPh pasal 21 berdasar pada UU PPh tahun 1983
yang mengalami perubahan pada tahun 1994, tahun 2000,
dan tahun 2008. Dalam perubahan-perubahan tersebut, tarif
PPh Pasal 21 cenderung menurun. Pada tahun 2008,
penurunan tarif pajak PPh pasal 21 adalah kebijakan
strategis yang ditujukan untuk melindungi pekerja pada
masa krisis keuangan global. Namun pada prakteknya
pemberian stimulus fiskal ini tidak dinikmati oleh pekerja
sebagai sasaran. Perusahan yang mempekerjakan pekerjalah
yang memanfaatkan fasilitas ini6.
ii. Rendahnya Kesadaran masyarakat dalam membayar pajak
Kesadaran masyarakat dalam membayar pajak masih sangat
rendah. Sehingga diperlukan usaha lebih dari pemerintah
untuk meningkatkan kesadaran masyarakat dalam
membayar pajak. Tanpa adanya kesadaran masyarakat dalam
membayar pajak, maka potensi penerimaan PPh pasal 21
tidak dapat direalisasikan secara maksimal. Rendahnya
Hartanti, tesis, Undip, “Analisis Manfaat Penurunan Tarif Pajak Penghasilan Orang Pribadi
PPh Pasal 21 dan Intensif PPh Pasal 21 Ditanggung Pemerintah Tahun 2009 Bagi Wajib
Pajak” 2009, Magister Akuntansi.
6
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 76
kesadaran masyarat ini bias menjadi indikasi masih
rendahnya kepercayaan masyarakat terhadap kemampuan
pemerintah dalam mengelola pajak.
Peningkatan Penghasilan Tidak Kena Pajak
Pada tahun 2012 pemerintah mengeluarkan kebijakan yang
menaikkan jumlah Penghasilan Tidak Kena Pajak. Adanya
peningkatan PTKP ini menyebabkan menurunnya jumlah
penerimaan PPh pasal 21.
iii.
Tabel 3.Realisasi PPh Non-Migas Tahun 2013 (dalam Milliar rupiah)
Jenis PPh Non Migas
APBN-P
Realisasi
Realisasi
(%)
1.
PPh Ps 21
101.915,00
90.162,28
88,47
2.
PPh Ps 22
6,600,93
6.837,15
103,58
3.
PPh Ps 22 Impor
42.704,15
36.332,46
85,08
4.
PPh Ps 23
24.530,78
22.207,24
90,53
5.
PPh Ps 25/29 OP
6.
PPh Ps 25/29 Badan
7.
8.
6.443,34
4.383,41
68,03
180.116,52
154.294,87
85,66
PPh Ps 26
32.779,51
27.983,97
85,37
PPh Final
69.349,09
71.569,99
103,20
42,56
36,92
86,74
9. PPh Non Migas Lainnya
Sumber: LKPP 2013
PPh pasal 25/29 adalah pajak yang dikenakan atas
penghasilan dari objek pajak non final. PPh pasal 25/29
memberikan kontribusi terbesar dalam penerimaan PPh Non-Migas.
Dalam APBN-P, PPh Ps 25/29 Badan ditargetkan sebesar Rp 180,12
T. Namun realisasi PPh Ps 25/29 hanya sebesar 85.66%.
b. PPN dan PPnBM
Pada tahun 2013 APBN-P menetapkan target penerimaan PPN
dan PPnBM sebesar Rp 423,71 T. Namun jumlah penerimaan yang
terealisasi hanya sebesar Rp 384,71 T, atau hanya terealisasi sebesar
90,8%.
Tabel 4. Realisasi Penerimaan PPN dan PPnBM Tahun 2013
Uraian
Realisasi
PPN dan PPnBM Dalam Negeri
238,309.75
PPN dan PPnBM Impor
146,270.50
PPN dan PPnBM Lainnya
Total
133.27
384,713.52
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 77
Boks
Rawan Terjadinya Tindakan Penghindaran dan Penggelapan Pajak
“Ketua Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) Abraham Samad mengungkapkan, sekitar 60
persen perusahaan tambang di Indonesia tak membayar pajak dan royalty kepada Negara.
Menurut Abraham, banyaknya perusahaan tambang yang mangkir dari kewajiban membayar
pajak karena adanya kesepakatan illegal dengan aparat dan pejabat di daerah. Hal itu terlihat
dari tidak seimbangnya kemajuan di daerah, baik secara infrastruktur maupun ekonomi. Dalam
hitungannya, Indonesia berpeluang menerima pemasukan sebesar Rp 15.000 trilliun setiap
tahun dari hasil mengelola sumber daya alam. Bila dibagi rata, maka setiap warga negara
Indonesia akan mendapatkan Rp 20 juta setiap bulan.” (kompas.com/2/7/2013).
Tingginya praktik tax avoidance dan tax evasion di sektor industry ekstraktif/ pertambangan,
penggalian dan sektor industry pengolahan sudah sangat memprihatinkan. Sektor
pertambangan & penggalian pada tahun 2012 sumbangan terhadap tax ratio hanya sebesar
6,3%. Di mana total penerimaaan pajak di sektor pertambangan dan penggalian tahun 2012
hanya sebesar Rp 60,73 triliun, padahal PDB untuk sektor ini sudah sebesar Rp 970,6 triliun.
Dalam praktiknya, sektor ini sangat rawan terjadinya praktik-praktik tax avoidance dan tax
evasion terutama untuk sub sektor migas dan sub sektor pertambangan batubara.
Penerimaan pajak dari sub-sektor migas jauh di bawah potensi ekonomi yang dimiliki oleh
sektor ini. Lemahnya regulasi dan system pengawasan di sektor migas dan transparansi yang
kurang serta praktik-praktik tax avoidance dan tax evasion yang dilakukan oleh perusaha migas
(asing dan dalam negeri) merupakan tindakan yang sangat merugikan keuangan Negara.
Pada tahun 2012, penerimaan PPh Migashanya sebesar Rp 67,9 triliun, bandingkan dengan
PDB di sub sektor migas yang mencapai Rp 673,1 triliun. Artinya, sub sektor migas hanya
menyumbang tax ratio sebesar 10,6 %. Sumbangan sub-sektor migas terhadap total tax ratio
sebesar 10,6 %. Sumbangan sub-sektor migas terhadap total tax ratio ini masih jauh
dibandingkan dengan Malaysia, Venezuela, dan beberapa negara penghasil migas lainnya yang
rata-rata sudah mencapai 22,5%.
Tax ratiodi sektor industry engolahan juga belum optimal. Walaupun penerimaan pajak di
sektor ini tiap tahun mengalami peningkatan tapi belum optimal bila dibandingkan dengan
potensi ekonomi dari sektor tersebut. Tahun 2012, tax ratio di sektor industri pengolahan baru
mencapai 12,6%. Contoh kasus transfer pricing (penghindaran pajak) yang dilakukan oleh Asian
Agri Group dan Wilmar International Limited,triliunan potensi pajak yang hilang tiap tahunnya.
Di sektor pertanian termasuk di dalamnya sub-sektor kehutanan, perkebunan, perikanan, dan
tanaman pangan merupakan sektor yang sumbangan tax ratio-nya paling rendah dibandingkan
sektor lain. Tahun 2012, tax ratio sektor pertanian hanya sebesar 1,2%.
Sumber: Fact sheet: “Evaluasi Realisasi Penerimaan Pajak 2013: Berada pada Titik Terendah
sejak 2011”
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 78
Penyebab utama tidak terealisasinya target pernerimaan PPN dan
PPnBM adalah rendahnya transaksi ekonomi pada tahun 2013 sebagai
akibat tidak stabilnya perekonomian dunia. 7 Realisasi PPN dan
PPnBM Impor masih dibawah realisasi penerimaan PPN dan PPnBM
Impor. Prakarsa Wiko Saputra (2013) menyatakan rendahnya
penerimaan PPN dan PPnBM karena buruknya kinerja ekspor
Indonesia8.
c. Penyebab Rendahnya Realisasi Pajak pada Tahun 2013
Secara umum rendahnya capaian target penerimaan pajak pada tahun
2013 disebabkan oleh beberapa hal antara lain9:
a. Rendahnya kemampuan otoritas pajak dalam menjangkau wajib
pajak
b. Kurang memadainya sumberdaya manusia di otoritas pajak, baik
dari sisi jumlah dan kemampuan integritas yang buruk (korup).
c. Lemahnya perencanaan, implementasi dan pengawasan di
otoritas pajak. Otoritas pajak berada dibawah kementrian
Keuangan dan tidak berdiri sendiri memberikan pengaruh yang
cukup besar terhadap kinerja otoritas perpajakan.
d. Tingginya praktik penghindaran pajak (tax avoidance) dan
pengelakan pajak (tax evasion) oleh wajib pajak badan dan
pribadi. Global finance Integrity (2011) merilis dari tahun 20012010, total uang illegal yang keluar dari Indonesia sebesar US $
123M. Setiap tahun rata-rata uang illegal yang keluar sebesar
US$ 10,9 M atau Rp 120-130 T10.
e. Tekanan krisis ekonomi global yang berdampak pada pelemahan
pertumbuhan ekonomi Indonesia. Meskipun potensi penerimaan
pajak tinggi, namun pemerintah memberikan paket intensif
pajak kepada perusahan-perusahaan besar sehinga target
penerimaan pajak sulit tercapai.
f. Terjadinya guncangan pada sisi neraca perdanganan yang
berdampak pada depresiasi mata uang rupiah menyebabkan
munculnya kebijakan fiskal untuk menjaga keseimbangan makro
7
http://nasional.sindonews.com/read/783883/16/realisasi-pajak-rendah
8
http://microsite.metrotvnews.com/metronews/read/2013/12/19/2/202506/PenerimaanPajak-Jeblok
9 Fact sheet: “Evaluasi Realisasi Penerimaan Pajak 2013: Berada pada Titik Terendah sejak
2011”
10 http://gfintegrity.org/wpcontent/uploads/2014/05/Illicit_Financial_Flows_from_Developing_Countries_2002-2011HighRes.pdf
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 79
ekonomi. Hal ini mendorong pemerintah untuk mengeluarkan
insentif perpajakan.
C. Penutup
Berdasarkan analisis yang telah dilakukan, ditemukan suatu trend
yang berulang. Revisi target penerimaan Negara dalam APBN-P memiliki
kecenderungan selalu meningkat. Namun di tahun-tahun politik, revisi
yang dilakukan cenderung mengurangi target penerimaan Negara. Pajak
dalam negeri memberikan kontribusi paling besar dalam penerimaan
Negara, namun tidak terealisasi. Tahun 2013, penerimaan Negara yang
tidak mencapai target atau tidak terealisasi 100 % adalah jenis-jenis
penerimaan yang memiliki kontribusi yang paling besar.
Tidak tercapainya target penerimaan Negara dikarenakan
penurunan tariff pajak, pemberikan intensif pajak yang tidak tepat
sasaran, rendahnya kesadaran masyarakat dalam membayar pajak,
Tingginya praktik penghindaran pajak (tax avoidance) dan pengelakan
pajak (tax evasion) oleh wajib pajak badan dan pribadi, rendahnya
integritas para pegawai pajak dan adanya tekanan dari ekonomi global.
(RC)
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN | 80