Analisis Pengaturan Hukum dan Praktik Pembubaran Partai Politik 19

UNIVERSITAS INDONESIA
PEMBUBARAN PARTAI POLITIK DI INDONESIA
(Analisis Pengaturan Hukum dan Praktik Pembubaran Partai Politik
1959 – 2004)
DISERTASI
MUCHAMAD ALI SAFA’AT
NPM: 8504000191
FAKULTAS HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
JAKARTA
JANUARI 2009
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
UNIVERSITAS INDONESIA
PEMBUBARAN PARTAI POLITIK DI INDONESIA
(Analisis Pengaturan Hukum dan Praktik Pembubaran Partai Politik
1959 – 2004)
DISERTASI
Diajukan sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor dalam
Ilmu Hukum pada Fakultas Hukum Universitas Indonesia
MUCHAMAD ALI SAFA’AT
NPM: 8504000191
FAKULTAS HUKUM
PROGRAM PASCASARJANA
JAKARTA
JANUARI 2009
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
ABSTRAK
Nama
Program Studi
Judul
: Muchamad Ali Safa’at
: Ilmu Hukum
: Pembubaran Partai Politik di Indonesia (Analisis Pengaturan
Hukum dan Praktik Pembubaran Partai Politik 1959 – 2004)
Disertasi ini membahas tentang pembubaran partai politik di Indonesia
pada kurun waktu 1959 sampai 2004, baik dari sisi pengaturan hukum maupun
praktik pelaksanaannya serta prospek pengaturan di masa yang akan datang.
Metode penelitian yang digunakan adalah metode penelitian normatif dengan
pendekatan sejarah dan perbandingan hukum. Hasil penelitian ini menunjukkan
bahwa dalam kurun waktu 1959 hingga 2004 pada masing-masing periode, yaitu
Orde Lama, Orde Baru, dan Reformasi, terdapat ketentuan yang berbeda-beda
tentang pembubaran partai politik. Pada kurun waktu tersebut juga terjadi
beberapa praktik pembubaran partai politik dalam berbagai bentuk baik
berdasarkan hukum yang berlaku maupun tidak. Di masa yang akan datang perlu
dilakukan pengaturan yang lebih mendetail terkait dengan alasan pembubaran,
pemohon, proses peradilan, serta akibat hukum pembubaran partai politik.
Kata kunci:
Kebebasan berserikat, demokrasi, pembubaran partai politik.
vii Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
ABSTRACT
Name
Study Program
Title
: Muchamad Ali Safa’at
: Law
: The Dissolution of Political Party in Indonesia (Analisys of
the rule and practices of the Dissolution of Poltical Parties
Since 1959 Until 2004)
The focus study of this disertation is the law and practices of the
dissolution of political parties in Indonesia since 1959 until 2004, and how it
should be ruled in the future. This research is a normative research that use
historical dan comparative approach. The result is tha there were laws concerning
the dissolution of political parties between 1959 until 2004 for each period, Orde
Lama, Orde Baru, and Reformasi. Some political parties had dissolved at that time
with various ways, whether based on positive law or not. The reseacher sugest
that The law concerning the dissolution of political party in the future should be
more detail especially about the ground or reason of dissolution, applicant, court
process, and the consequences.
Key words:
Freedom of association, democracy, dissolution of political party.
viii Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
HALAMAN PERNYATAAN ORISINALITAS
Disertasi ini adalah hasil karya saya sendiri, dan semua sumber baik yang dikutip
maupun dirujuk telah saya nyatakan dengan benar.
Nama
: Muchamad Ali Safa’at
NPM
: 8504000191
Tanda Tangan: ...............................
Tanggal
: 8 Januari 2009
ii
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
HALAMAN PENGESAHAN
Disertasi ini diajukan oleh :
Nama
: Muchamad Ali Safa’at
NPM
: 8504000191
Program Studi
: Ilmu Hukum
Judul Disertasi
: Pembubaran Partai Politik di Indonesia (Analisis
Pengaturan Hukum dan Praktik Pembubaran Partai
Politik 1959 – 2004).
Telah berhasil dipertahankan di hadapan Dewan Penguji dan diterima
sebagai bagian persyaratan yang diperlukan untuk memperoleh gelar
Doktor pada Program Studi Ilmu Hukum, Fakultas Hukum, Universitas
Indonesia.
DEWAN PENGUJI
Promotor
: Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
( .............................)
Kopromotor : 1. Prof. Dr. Maswadi Rauf, M.A.
(..............................)
: 2. Prof. Dr. Satya Arinanto, S.H., M.H.
(..............................)
Tim Penguji :
1. Prof. Safri Nugraha, S.H., LL.M., Ph.D. (Ketua)
(…..........................)
2. Prof. Dr. Sri Soemantri M., S.H., M.CL. (Anggota)
(..............................)
3. Prof. H. A. Mukthie Fadjar, S.H., M.S. (Anggota)
(..............................)
4. Prof. Dr. Harkristuti Harkrisnowo, S.H., M.A. (Anggota) (..............................)
5. Dr. Jufrina Rizal, S.H., M.A. (Anggota)
Ditetapkan di : Jakarta
Tanggal
: 8 Januari 2009
iii
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
(..............................)
KATA PENGANTAR
Syukur alhamdulillah penulis panjatkan kehadirat Allah SWT yang tiada
henti-hentinya melimpahkan kesabaran dan kemampuan hingga akhirnya disertasi
ini dapat diselesaikan. Disertasi ini merupakan tugas akhir yang harus dipenuhi
penulis untuk menyelesaikan program doktor pada Pascasarjana Fakultas Hukum
Universitas Indonesia.
Lahirnya karya ini juga tidak dapat dilepaskan dari bimbingan, dukungan,
dan bantuan berbagai pihak. Oleh karena itu sudah ucapan terima kasih penulis
senantiasa melekat dan menjadi bagian dari karya ini.
Kepada Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H., penulis mengucapkan terima
kasih yang sebesar-besarnya atas kesediaan beliau sebagai Promotor yang telah
memberikan bimbingan, arahan dan bantuan, tidak hanya terkait dengan penulisan
disertasi ini, tetapi juga dalam mendalami ilmu hukum dan ketatanegaraan secara
umum. Penulis juga menyampaikan terima kasih atas kepercayaan yang telah
diberikan untuk menjalankan tugas-tugas yang beliau amanatkan.
Kepada Ko-Promotor, Prof. Dr. Maswadi Rauf, M.A. dan Prof. Dr. Satya
Arinanto, S.H., M.H., penulis menyampaikan terima kasih atas kesabaran dan
ketelitian dalam memberikan bimbingan dan arahan yang diberikan. Bimbingan
beliau berdua sangat berarti dalam proses penulisan disertasi ini.
Terima kasih juga penulis sampaikan kepada para penguji, yaitu Prof. Dr.
Sri Soemantri M, S.H., M.CL.; Prof. A. Mukthie Fadjar, S.H., M.S.; Prof. Dr.
Harkristuti Harkrisnowo, S.H., M.A.; dan Dr. Jufrina Rizal, S.H., M.A. Beliaubeliau tidak hanya bertindak sebagai penguji dalam tahapan-tahapan ujian yang
telah dilalui penulis, tetapi juga memberikan saran dan masukan yang sangat
berarti.
Atas kesempatan dan kepercayaan yang diberikan kepada penulis untuk
menempuh program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, penulis
menyampaikan terima kasih kepada Dekan Fakultas Hukum Universitas
Indonesia, Prof. Safri Nugraha, S.H., LL.M., Ph.D, serta dekan periode
sebelumnya, Prof. Hikmahanto Juwana, S.H., LL.M. Ph.D.
iv Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Penulis juga menyampaikan terima kasih kepada Rektor Universitas
Brawijaya yang telah memberikan ijin dan kesempatan melanjutkan studi pada
jenjang strata tiga; kepada Pembantu Rektor II Universitas Brawijaya, Bapak
Warkum Sumitro, S.H., M.S., serta Dekan Fakultas Hukum Universitas
Brawijaya, Herman Suryokumoro, S.H., M.S. atas segala bantuan dan
dukungannya; serta kepada segenap pengajar Fakultas Hukum Universitas
Brawijaya yang telah mendukung penyelesaian studi penulis.
Pada kesempatan ini, penulis juga menyampaikan terima kasih kepada
segenap keluarga, kedua orang tua, mertua, khususnya istri dan kedua anak
tercinta, yang telah banyak berkorban dan memberikan segalanya. Terima kasih
juga harus penulis ucapkan kepada semua pihak yang telah banyak membantu
penulis, di antaranya Bapak Salahudin Wahid dan Bapak Janedjri, serta seluruh
rekan dan sahabat yang mohon beribu maaf tidak dapat disebutkan satu-persatu
dalam kata pengantar ini.
Akhirnya, penulis berharap karya ini dapat membawa manfaat walaupun
pasti terdapat kekurangan yang perlu diperbaiki. Semoga karya ini bukan capaian
akhir dari penulis, melainkan titik awal untuk lahirnya karya yang lebih baik.
Jakarta, Januari 2009
Penulis
Muchamad Ali Safa’at
v Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
HALAMAN PERNYATAAN PERSETUJUAN PUBLIKASI
TUGAS AKHIR UNTUK KEPENTINGAN AKADEMIS
Sebagai sivitas akademik Universitas Indonesia, saya yang bertanda tangan di
bawah ini:
Nama
NPM
Program Studi
Fakultas
Jenis karya
:
:
:
:
:
Muchamad Ali Safa’at
8504000191
Ilmu Hukum
Hukum
Disertasi
demi pengembangan ilmu pengetahuan, menyetujui untuk memberikan kepada
Universitas Indonesia Hak Bebas Royalti Noneksklusif (Non-exclusive RoyaltyFree Right) atas karya ilmiah saya yang berjudul:
Pembubaran Partai Politik di Indonesia (Analisis Pengaturan Hukum dan Praktik
Pembubaran Partai Politik 1959 – 2004).
beserta perangkat yang ada (jika diperlukan). Dengan Hak Bebas Royalti
Noneksklusif ini Universitas Indonesia berhak menyimpan, mengalihmedia/
formatkan, mengelola dalam bentuk pangkalan data (database), merawat, dan
memublikasikan tugas akhir saya selama tetap mencantumkan nama saya sebagai
penulis/pencipta dan sebagai pemilik Hak Cipta.
Demikian pernyataan ini saya buat dengan sebenarnya.
Dibuat di: Jakarta
Pada tanggal: 8 Januari 2009
Yang menyatakan
(Muchamad Ali Safa’at)
vi Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL ..................................................................................... i
PERNYATAAN ORISINALITAS ............................................................... ii
PENGESAHAN ............................................................................................. iii
KATA PENGANTAR ................................................................................... iv
PERNYATAAN PERSETUJUAN PUBLIKASI ......................................... vi
ABSTRAK ...................................................................................................... vii
ABSTRACK .................................................................................................. viii
DAFTAR ISI .................................................................................................. ix
DAFTAR GAMBAR DAN TABEL .............................................................. xv
BAB I PENDAHULUAN .............................................................................. 1
1.1. LATAR BELAKANG .............................................................................. 1
1.2. MASALAH PENELITIAN ..................................................................... 14
1.3. PERTANYAAN PENELITIAN .............................................................. 15
1.4. KERANGKA TEORI DAN KONSEP .................................................... 15
1.4.1. Kebebasan Berserikat, Demokrasi dan Partai Politik ...................... 15
1.4.2. Partai Politik Sebagai Badan Hukum ............................................. 20
1.4.3. Pembubaran Partai Politik .............................................................. 24
1.4.4. Konsep-Konsep .............................................................................. 31
1.4.4.1 Partai Politik ..................................................................... 31
1.4.4.2 Pembubaran ...................................................................... 33
1.4.4.3 Pengaturan ........................................................................ 34
1.4.4.4 Kurun Waktu 1959 – 2004 ............................................... 34
1.5. TUJUAN PENELITIAN .......................................................................... 36
1.6. MANFAAT PENELITIAN ..................................................................... 36
1.7. METODE PENELITIAN ......................................................................... 36
1.7.1. Jenis dan Cara Pengumpulan Data ................................................. 38
1.7.1.1. Bahan Hukum Primer ....................................................... 38
1.7.1.2. Bahan Hukum Sekunder ................................................... 39
1.7.2. Analisis Data ................................................................................... 40
1.8. ASUMSI PENELITIAN .......................................................................... 40
1.9. SISTEMATIKA PEMBAHASAN .......................................................... 41
ix Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia BAB II PEMBUBARAN PARTAI POLITIK
DALAM NEGARA HUKUM DAN DEMOKRASI ................................... 43
2.1. PARTAI POLITIK, HAK ASASI MANUSIA, DAN DEMOKRASI .... 43
2.1.1. Demokrasi Perwakilan Sebagai Wujud Demokrasi Modern ....... 46
2.1.2. Partai Politik dalam Demokrasi Perwakilan ................................ 49
2.2. PERKEMBANGAN PARTAI POLITIK ................................................ 52
2.2.1. Tahapan Perkembangan Partai Politik ......................................... 52
2.2.1.1. Faksionalisasi ................................................................. 52
2.2.1.2. Polarisasi ........................................................................ 53
2.2.1.3. Ekspansi ......................................................................... 54
2.2.1.4. Institusionalisasi ............................................................. 54
2.2.2. Sejarah Perkembangan Partai Politik ........................................... 56
2.2.3. Perkembangan Model-Model Partai Politik ................................. 60
2.3. SISTEM KEPARTAIAN ......................................................................... 63
2.3.1. Sistem Satu Partai ........................................................................ 63
2.3.2. Sistem Dua Partai ......................................................................... 64
2.3.3. Sistem Multi Partai ....................................................................... 66
2.4. FUNGSI PARTAI POLITIK ................................................................... 71
2.4.1. Fungsi Komunikasi dan Sosialisasi Politik .................................. 71
2.4.2. Fungsi Rekruitmen Politik ........................................................... 73
2.4.3. Fungsi Pengelola Konflik Politik ................................................. 73
2.5. PEMBUBARAN PARTAI POLITIK ...................................................... 75
2.5.1. Paradigma Pengaturan Partai Politik ............................................ 76
2.5.1.1. Managerial ..................................................................... 77
2.5.1.2. Libertarian ..................................................................... 78
2.5.1.3. Progressive...................................................................... 79
2.5.1.4. Political Markets ............................................................ 80
2.5.1.5. Pluralist .......................................................................... 81
2.5.2. Prinsip-Prinsip Pengaturan ........................................................... 83
2.5.3. Pedoman Venice Commission ...................................................... 84
2.5.4. Peraturan Pembubaran Partai Politik Di Berbagai Negara ........... 84
2.5.4.1. Pembatasan Partai Politik ............................................... 90
2.5.4.2. Pembubaran Partai Politik .............................................. 92
2.5.5. Kasus Pembubaran Partai Politik di Negara Lain ........................ 106
2.5.5.1. Pembubaran Halkin Emek Partisi (1993) dan Refah
Party (1998) di Turki ...................................................... 106
2.5.5.2. Pembubaran Partai Thai Rak Thai di Thailand (2006) ... 111
x Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia 2.5.5.3. Pembubaran Socialist Reich Party (1952) dan
Communist Party (1956) di Jerman ............................... 114
BAB III SEJARAH PARTAI POLITIK DAN PEMBUBARAN
PARTAI POLITIK PADA MASA ORDE LAMA ..................................... 119
3.1. PARTAI POLITIK SEBELUM DAN PADA AWAL
KEMERDEKAAN ................................................................................... 119
3.1.1. Partai Politik Sebelum Kemerdekaan ........................................... 119
3.1.1.1. Munculnya Organisasi Politik ........................................ 119
3.1.1.2. Pembatasan dan Pembubaran Partai Politik ................... 122
3.1.2. Partai Politik di Awal Kemerdekaan ............................................ 125
3.1.2.1. Gagasan Partai Tunggal ................................................. 126
3.1.2.2. Maklumat Pemerintah 3 November 1945 ...................... 127
3.1.2.2.1. Tujuan Pendirian Partai Politik ...................... 129
3.1.2.2.2. Batasan Partai Politik .................................... 130
3.1.2.3. Partai Politik Pasca Maklumat Pemerintah 3 November
1945 ................................................................................ 130
3.2. PARTAI POLITIK PADA MASA KONSTITUSI RIS DAN UUDS
1950 .......................................................................................................... 134
3.2.1. Ketentuan tentang Partai Politik ................................................... 134
3.2.2. Peran Partai Politik ....................................................................... 134
3.2.3. Partai Politik dalam Pemilihan Umum 1955 ................................ 137
3.3. PARTAI POLITIK DAN DEMOKRASI TERPIMPIN .......................... 138
3.3.1. Sistem Multipartai dan Konflik Politik ......................................... 138
3.3.2. Gagasan Mengubur Partai Politik ................................................ 141
3.3.3. Partai Politik dalam Konsepsi Presiden Soekarno ....................... 142
3.3.4. Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dan Demokrasi Terpimpin ............... 144
3.3.5. Pembatasan Peran Partai Politik ................................................... 148
3.4. PENYEDERHANAAN DAN PEMBUBARAN PARTAI POLITIK ..... 152
3.4.1. Peraturan Penyederhanaan dan Pembubaran Partai Politik........... 154
3.4.1.1. Syarat-Syarat Partai Politik dan Alasan Pembubaran .... 155
3.4.1.2. Mekanisme Pengakuan dan Pembubaran ....................... 157
3.4.2. Praktik Pengakuan Partai Politik .................................................. 161
3.5. PEMBUBARAN DAN PEMBEKUAN PARTAI POLITIK .................. 162
3.5.1. Pembubaran Partai Masjumi dan PSI ........................................... 162
3.5.1.1. Konflik antara Masjumi dan PSI dengan Presiden
Soekarno ......................................................................... 163
xi Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia 3.5.1.2. Keterlibatan Masjumi dan PSI dalam PRRI Permesta ... 164
3.5.1.3. Proses Pembubaran Partai Masjumi dan PSI ................. 166
3.5.2. Pembekuan Partai Murba ............................................................. 171
BAB IV PEMBUBARAN PARTAI POLITIK PADA MASA
ORDE BARU ................................................................................................. 175
4.1. DARI ORDE LAMA KE ORDE BARU .................................................. 175
4.1.1. Konflik TNI AD dan PKI ............................................................. 175
4.1.2. Peristiwa 30 September 1965 ....................................................... 177
4.1.3. Supersemar ................................................................................... 179
4.1.4. Peralihan dari Presiden Soekarno kepada Presiden Soeharto ...... 181
4.1.5. Partai Politik Pada Masa Konsolidasi Orde Baru ........................ 185
4.2. PEMBUBARAN PKI DAN PEMBEKUAN PARTINDO ...................... 192
4.2.1. Proses Pembubaran PKI ............................................................... 192
4.2.2. Alasan dan Dasar Hukum Pembubaran PKI ................................ 193
4.2.3. Pembekuan Partindo ..................................................................... 196
4.3. PENYEDERHANAAN PARTAI POLITIK ........................................... 196
4.3.1. Konsensus Nasional dan Penyederhanaan Partai Politik ............. 196
4.3.2. Proses Penyederhanaan Partai Politik .......................................... 197
4.4. FUSI DAN PEMBATASAN PARTAI POLITIK ................................... 208
4.4.1. Fusi Partai Politik ......................................................................... 208
4.4.2. Pembatasan Partai Politik ............................................................. 210
4.5. PERATURAN PEMBEKUAN PENGURUS PARTAI POLITIK .......... 216
4.5.1. Alasan dan Dasar Hukum Pembekuan ......................................... 216
4.5.2. Prosedur Pembekuan .................................................................... 220
BAB V PEMBUBARAN PARTAI POLITIK PADA MASA
REFORMASI ................................................................................................ 225
5.1. REFORMASI DAN DEMOKRATISASI POLITIK ............................... 225
5.1.1. Akhir Pemerintahan Presiden Soeharto ...................................... 225
5.1.2. Reformasi dan Demokratisasi ...................................................... 227
5.1.3. Upaya Penyederhanaan Partai Politik .......................................... 235
5.2. PERATURAN MENGENAI PARTAI POLITIK ................................... 237
5.2.1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 ........................................ 237
5.2.2. Perubahan UUD 1945 .................................................................. 241
5.2.3. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 ...................................... 244
5.2.4. Partai Politik Lokal ...................................................................... 251
xii Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia 5.3. PERATURAN PEMBUBARAN PARTAI POLITIK ............................. 255
5.3.1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 ........................................ 255
5.3.1.1. Alasan Pembubaran ........................................................ 255
5.3.1.2. Prosedur Pembubaran .................................................... 258
5.3.2. Pembubaran Dalam Pembahasan Perubahan UUD 1945 ............. 259
5.3.3. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 dan Undang-Undang
Nomor 24 Tahun 2003 ................................................................. 261
5.3.3.1. Alasan Pembubaran ........................................................ 262
5.3.3.2. Prosedur Pembubaran .................................................... 267
5.3.4. Ketentuan Electoral Treshold ...................................................... 270
5.3.5. Pembatalan Keabsahan ................................................................. 274
5.3.6. Akibat Hukum Pembubaran ......................................................... 276
5.4. GUGATAN PEMBUBARAN PARTAI GOLKAR ................................ 277
5.5. MAKLUMAT PEMBEKUAN PARTAI GOLKAR ............................... 281
BAB VI ANALISIS PENGATURAN PEMBUBARAN PARTAI POLITIK
DAN PROSPEK DI MASA MENDATANG .............................................. 291
6.1. TUJUAN DAN ARAH PENGATURAN ................................................ 291
6.1.1. Tujuan Pengaturan ........................................................................ 291
6.1.2. Arah Sistem Kepartaian ............................................................... 296
6.1.3. Paradigma Pengaturan .................................................................. 297
6.2. UNDANG-UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2008 TENTANG PARTAI
POLITIK ................................................................................................... 304
6.3. BENTUK-BENTUK PEMBUBARAN ................................................... 308
6.3.1. Bentuk-Bentuk Pembubaran Dalam Peraturan dan Praktik ......... 310
6.3.1.1. Tidak Diakuinya Partai Politik yang Telah Ada ............ 313
6.3.1.2. Pembubaran Sebagai Konsekuensi Kebijakan
Fusi Partai ....................................................................... 316
6.3.1.3. Perintah Membubarkan Diri............................................ 319
6.3.1.4. Pembubaran oleh Pemerintah ......................................... 322
6.3.1.5. Pembubaran Berdasarkan Putusan Pengadilan .............. 323
6.3.1.6. Pembekuan Partai Politik ............................................... 325
6.3.2. Bentuk Pembubaran di Masa Mendatang .................................... 327
6.4. ALASAN PEMBUBARAN ..................................................................... 329
6.4.1. Alasan Pembubaran dalam Peraturan dan Praktik ....................... 331
6.4.2. Alasan Pembubaran di Masa Mendatang ..................................... 344
6.5. PROSEDUR PEMBUBARAN ................................................................ 351
xiii Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia 6.5.1. Prosedur Pembubaran dalam Peraturan dan Praktik ..................... 351
6.5.2. Prosedur Pembubaran di Masa Mendatang ................................... 358
6.5.2.1. Pemohon dan Permohonan ............................................. 359
6.5.2.2. Persidangan .................................................................... 365
6.5.2.3. Putusan ........................................................................... 369
6.5.2.4. Pelaksanaan Putusan ...................................................... 370
6.6. AKIBAT HUKUM PEMBUBARAN ...................................................... 371
6.6.1. Akibat Hukum dalam Peraturan dan Praktik ............................... 373
6.6.2. Akibat Hukum Pembubaran di Masa Mendatang ........................ 374
6.6.2.1. Status Partai Politik sebagai Partai Terlarang ................ 374
6.6.2.2. Sanksi Terhadap Pengurus dan Anggota ........................ 375
6.6.2.3. Status Wakil Partai di Lembaga Perwakilan .................. 376
6.6.2.4. Harta Kekayaan Partai Politik ........................................ 379
BAB VII PENUTUP ...................................................................................... 381
7.1. KESIMPULAN ........................................................................................ 381
7.2. SARAN .................................................................................................... 385
DAFTAR PUSTAKA .................................................................................... 387
xiv Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia DAFTAR GAMBAR DAN TABEL
Gambar 2.1. Hubungan Partai Politik Nasional dan Partai Politik Negara
Bagian dan Lokal di Amerika Serikat ........................................ 68
Tabel 2.1.
Klasifikasi Sistem Kepartaian Berdasarkan Jumlah dan
Kekuatan Partai Politik .............................................................. 69
Tabel 2.2.
Jumlah Partai Politik Rata-Rata, Terendah, dan Tertinggi
Dari Hasil Pemilu Tahun 1945-1996 Di Tiga Puluh Enam
Negara Demokrasi ..................................................................... 69
Tabel 2.3.
Pembubaran Partai Politik Melalui Pengadilan Berdasarkan
Dasar/Alasannya ........................................................................ 102
Tabel 2.4.
Pemohon Pembubaran Partai Politik ......................................... 103
Tabel 2.5.
Pengadilan yang Berwenang Memutus Pembubaran
Partai Politik .............................................................................. 104
Tabel 6.1.
Paradigma Pengaturan Partai Politik ......................................... 298
Tabel 6.2.
Paradigma Pengaturan Partai Politik di Masa Mendatang ......... 301
Tabel 6.3.
Bentuk-Bentuk Pembubaran Partai Politik ................................ 310
Tabel 6.4.
Klasifikasi Jenis Pembubaran dalam Peraturan ......................... 312
Tabel 6.5.
Jenis Pembubaran dalam Praktik ............................................... 313
Tabel 6.6.
Alasan Pembubaran Partai Politik Pada Masa Orde Lama ........ 332
Tabel 6.7.
Alasan Pembubaran Partai Politik Pada Awal Orde Baru ......... 334
Tabel 6.8.
Alasan Pembekuan Pengurus Partai Politik Pada Masa
Orde Baru ................................................................................... 335
Tabel 6.9.
Alasan Pembubaran Partai Politik Pada Masa Reformasi ......... 341
Tabel 6.10. Prosedur Pembubaran Partai Politik Pada Masa Orde Lama ..... 352
Tabel 6.11. Prosedur Pembekuan Pengurus Partai Politik Pada Masa
Orde Baru ................................................................................... 354
Tabel 6.12. Prosedur Pembubaran Partai Politik Pada Masa Reformasi ...... 356
xv Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia BAB I
PENDAHULUAN
1.1.
LATAR BELAKANG
Kehidupan ketatanegaraan Indonesia mengalami dinamika dan perubahan
cepat sejak bergulirnya reformasi setelah kekuasaan Orde Baru berakhir. Salah
satu dinamika yang terjadi adalah demokratisasi politik yang ditandai oleh lahir
dan menguatnya peran partai politik dalam kehidupan bernegara.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai
Politik1, hak membentuk partai politik diakui setelah dikekang selama Orde Baru.
Muncul 141 partai politik yang mendaftarkan diri ke Departemen Kehakiman dan
HAM2. Dari jumlah tersebut, 48 partai politik yang memenuhi kualifikasi dan
mengikuti pemilu yang diselenggarakan pada 7 Juni 19993. Pada pemilu 2004,
partai politik diatur dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai
Politik. Pemilu 2004 diikuti oleh 24 partai politik. Di samping itu, terdapat 26
partai politik yang tidak lolos verifikasi Komisi Pemilihan Umum (KPU), 58
partai politik yang tidak memenuhi syarat sebagai badan hukum partai, dan 153
partai politik yang dibatalkan status badan hukumnya4.
Setelah pemilu 2004, hingga awal 2008 terdapat 107 partai politik yang
telah mengajukan pendaftaran pendirian kepada Departemen Hukum dan HAM
dan terdapat 24 partai politik yang dinyatakan lolos verifikasi badan hukum.5
Selain itu, berdasarkan Pasal 316 huruf d Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008
tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD, partai-partai yang
1
Republik Indonesia, Undang-Undang Tentang Partai Politik, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999,
Lembaran Negara Tahun 1999 Nomor 22, Tambahan Lembaran Negara Nomor 3809.
2
Profil Partai Politik Peserta Pemilu 1999. http://www.kpu.go.id/ProPartai/1999/ partai_1999.shtml, 4
September 2006.
3
Aisyah Aminy, Pasang Surut Peran DPR – MPR 1945 – 2004, (Jakarta: Yayasan Pancur Siwah, 2004), hal.
347.
4
Tim Litbang Kompas, Partai-partai Politik Indonesia; Ideologi dan Program 2004 – 2009, (Jakarta:
Kompas, 2004), hal. 457 – 497. Walaupun demikian, banyaknya partai politik tersebut menurut Maswadi
Rauf merupakan perkembangan tanpa kendali yang dipaksakan oleh tokoh-tokoh politik untuk memenuhi
tuntutan sebagai partai nasional. Padahal, banyak di antara partai-partai yang muncul pada awal reformasi
sesungguhnya tidak layak disebut sebagai partai politik. Lihat, Maswadi Rauf, “Perkembangan UU Bidang
Politik Pasca Amandemen UUD 1945”. Makalah disampaikan dalam Seminar dan Lokakarya Pembangunan
Hukum Nasional VIII yang diselenggarakan oleh BPHN. Denpasar, 14 – 18 Juli 2003, hal. 9.
5
Data dari Sub Direktorat Hukum Tata Negara, Direktorat Jenderal Administrasi Hukum Umum,
Departemen Hukum dan HAM, http://www.depkumham.go.id, 23/04/2008.
1
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
2
memperoleh kursi di DPR dapat mengikuti pemilu 2009. Jumlah partai yang
memperoleh kursi di DPR saat ini adalah 16 partai politik.6
Namun ketentuan tersebut atas permohonan beberapa partai politik
dinyatakan oleh Mahkamah Konstitusi bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak
memiliki kekuatan hukum mengikat.7 Pada awalnya keseluruhan jumlah partai
politik peserta Pemilu 2009 yang diumumkan oleh KPU pada 7 Juli 2008 adalah
sebanyak 34 partai politik dan ditambah enam partai politik lokal di Aceh
sehingga keseluruhan adalah 40 partai politik. Berdasarkan putusan Mahkamah
Konstitusi, empat partai politik8 mengajukan gugatan terhadap keputusan KPU ke
PTUN Jakarta untuk dapat mengikuti pemilihan umum. Gugatan tersebut
dikabulkan dan dilaksanakan oleh KPU sehingga peserta pemilihan umum
bertambah 4 menjadi 44 partai politik. Setelah mengabulkan gugatan ke-4 partai
politik tersebut, PTUN Jakarta juga mengabulkan gugatan Partai Republikku.
Namun demikian, terhadap putusan tersebut KPU mengajukan banding ke PT
TUN Jakarta karena Partai Republikku tidak lolos verifikasi.9
Sebagai negara demokrasi, peran partai politik saat ini dan di masa
mendatang akan semakin penting dalam kehidupan bangsa Indonesia. Hal itu
karena negara demokrasi memang dibangun di atas sistem kepartaian.10 Partai
politik adalah salah satu perwujudan hak atas kemerdekaan berserikat yang terkait
erat dengan kebebasan mengeluarkan pendapat serta kebebasan berfikir dan
berkeyakinan. Hak-hak tersebut merupakan sarana bagi warga negara untuk
berpartisipasi dalam pemerintahan sehingga jaminan hak-hak tersebut merupakan
prasyarat demokrasi.
6
Penetapan Perolehan Jumlah Kursi Partai Politik dan Calon Terpilih Anggota Dewan Perwakilan
Rakyat
Dalam
Pemilihan
Umum
Tahun
2004,
http://www.kpu.go.id/
Anggota_DPR/Anggota_DPR.htm, 4/3/2008.
7
Republik Indonesia, Undang-Undang Tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat,
Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Undang-Undang No. 10 Tahun 2008,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4836. Berdasarkan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 12/PUU-VI/2008, yang
dibacakan pada 10 Juli 2008, ketentuan Pasal 316 huruf d Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 dinyatakan
bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat.
8
Keempat partai politik tersebut adalah Partai Syarikat Islam (PSI),Partai Buruh, Partai Persatuan
Nahdatul Ummah Indonesia (PPNUI), dan Partai Merdeka. KN/OL-06, “Gugatan Empat Parpol:
KPU Terima Salinan Putusan PTUN”, Media Indonesia, 15 Agustus 2008.
9
Faw/KN/*/P-1, “Peserta Pemilu 2009 Membengkak Jadi 44”, Media Indonesia, 18 Agustus
2008.
10
Harold J. Laski, A Grammar of Politic, Eleventh Impression, (London: George Allen & Unwin Ltd, 1951),
hal. 312.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
3
Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
(UUD 1945), partai politik makin diakui sebagai bagian dari tata kehidupan
bernegara. Hal itu dapat dilihat pada ketentuan Pasal 22E Ayat (3) UUD 1945
yang menyatakan sebagai berikut.
Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan
anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah partai politik.
Berdasarkan ketentuan tersebut ditentukan bahwa peserta pemilihan umum
untuk memilih anggota DPR dan DPRD adalah partai politik.11 Selain itu, Pasal
6A UUD 1945 juga menetapkan bahwa pemilihan Presiden dan Wakil Presiden
dilakukan secara langsung oleh rakyat yang pasangan calonnya diusulkan oleh
partai politik atau gabungan partai politik.12 Ketentuan dalam Pasal 6A Ayat (1)
UUD 1945 adalah sebagai berikut.
Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau
gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan
umum.
Bahkan, berdasarkan Pasal 56 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah, pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah
juga dilakukan secara langsung oleh rakyat dari pasangan calon yang diajukan
oleh partai politik atau gabungan partai politik13, selain calon perseorangan yang
juga dapat mengikuti pemilihan kepala daerah berdasarkan Putusan Mahkamah
Konstitusi Nomor 5/PUU-V/2007.14
11
Pada saat itu, ketentuan lebih lanjut untuk pemilihan umum anggota DPR, DPRD, DPD, diatur dalam
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat,
Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 2003 Nomor 37, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4277. Saat ini yang berlaku
adalah Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008.
12
Ketentuan lebih lanjut untuk pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden diatur dalam Undang-Undang
Nomor 23 Tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum Presiden Dan Wakil Presiden, Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2003 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4311. Saat ini
ketentuan yang berlaku adalah Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden
dan Wakil Presiden. Berdasarkan ketentuan tersebut pencalonan Presiden dan Wakil Presiden dilakukan
melalui mekanisme kepartaian. Lihat Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan
Keempat, (Jakarta: Yarsif Watampone, 2003), hal. 45, footnote no. 98.
13
Republik Indonesia, Undang-Undang Tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2004, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4437.
14
Putusan ini menyatakan Pasal 56 Ayat (2), Pasal 59 Ayat (1) sepanjang mengenai frasa yang diusulkan oleh
partai politik atau gabungan partai politik”, Pasal 59 Ayat (2) sepanjang mengenai frasa “sebagaimana
dimaksud pada ayat (1)”, dan Pasal 59 Ayat (3) sepanjang mengenai frasa “Partai politik atau gabungan partai
politik wajib”, frasa “yang seluas-luasnya”, dan frasa “dan selanjutnya memproses bakal calon dimaksud”,
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, bertentangan dengan UUD 1945 dan
tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Putusan ini ditindaklanjuti oleh pembentuk undang-undang
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
4
Partai politik merupakan salah satu bentuk perwujudan kebebasan
berserikat sebagai salah satu prasyarat berjalannya demokrasi. Kebebasan
berserikat lahir dari kecenderungan dasar manusia untuk hidup bermasyarakat dan
berorganisasi baik secara formal maupun informal. Kecenderungan demikian itu
merupakan suatu keniscayaan (organizational imperatives).15 Kecenderungan
bermasyarakat yang pada prinsipnya adalah kehidupan berorganisasi timbul untuk
memenuhi kebutuhan dan kepentingan-kepentingan yang sama dari individuindividu serta untuk mencapai tujuan bersama berdasarkan persamaan pikiran dan
hati nurani.16
Kecenderungan berorganisasi dalam perkembangannya menjadi salah satu
kebebasan dasar manusia yang diakui secara universal sebagai bagian dari hak
asasi manusia dengan istilah kemerdekaan berserikat (freedom of association).
Tanpa adanya kemerdekaan berserikat, harkat kemanusiaan dapat berkurang
karena dengan sendirinya seseorang tidak dapat mengekspresikan pendapat
menurut keyakinan dan hati nuraninya. Kemerdekaan berserikat telah diakui
dalam instrumen hukum internasional yaitu Article 20 Deklarasi Universal Hak
Asasi Manusia, Article 21 dan 22 Konvenan Internasional tentang Hak-hak Sipil
dan Politik, dan Article 5 d (ix) Konvenan Pemberantasan Diskriminasi Rasial.
Kemerdekaan berserikat semakin penting karena terkait dengan diakuinya hakhak politik seperti hak memilih (the right to vote), hak berorganisasi (the right of
association), hak atas kebebasan berbicara (the right of free speech), dan hak
persamaan politik (the right to political equality).17
dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah untuk memberikan landasan hukum bagi calon perseorangan sesuai
dengan Putusan Mahkamah Konstitusi.
15
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik, dan Mahkamah Konstitusi,
(Jakarta; Konstitusi Press, 2005), hal. 44.
16
Kecenderungan berorganisasi ini menjadi salah satu bagian dari teori perjanjian sosial yang dikemukakan
baik oleh John Locke maupun J.J. Rousseu. Lihat, George H. Sabine, A History Of Political Theory, Third
Edition, (New York-Chicago-San Fransisco-Toronto-London; Holt Rinehart And Winston, 1961), hal. 517541, 575-596; Sedangkan pentingnya kebebasan nurani (Freedom of Concience) bagi harkat manusia dan
kemanusiaan dikemukakan oleh Nurcholish Madjid dalam tulisan berjudul “Kebebasan Nurani (Freedom of
Concience) Dan Kemanusiaan Universal sebagai Pangkal Demokrasi, Hak Asasi dan Keadilan”, dalam Elza
Peldi Taher (ed.), Demokratisasi Politik, Budaya Dan Ekonomi; Pengalaman Indonesia Masa Orde Baru,
(Jakarta; Paramadina, 1994), hal. 123-144.
17
Richard H. Pildes, “The Constitutionalization of Democratic Politics”, Harvard Law Review, Vol. 118:1,
2004, hal. 18-19.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
5
Demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat yang mempresuposisikan
bahwa dalam suatu organisasi negara rakyatlah yang berdaulat.18 Pasal 1 Ayat (2)
UUD 1945 menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan
dilaksanakan menurut ketentuan Undang-Undang Dasar. Sementara itu, Pasal 1
Ayat (3) UUD 1945 menyatakan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum.
Kedua ketentuan tersebut mengandung arti bahwa Negara Indonesia menganut
prinsip constitutional democracy atau negara hukum yang demokratis19.
Berdasarkan prinsip tersebut, hukumlah yang merupakan kekuasaan tertinggi
dalam penyelenggaraan negara atau yang dikenal dengan prinsip the Rule of Law,
and not of Man, termasuk dalam hal menjalankan demokrasi. Sebaliknya, dalam
negara hukum yang demikian itu harus terdapat jaminan bahwa hukum dibangun
dan ditegakkan menurut prinsip demokrasi. Oleh karena itu, prinsip supremasi
hukum itu sendiri berasal dari prinsip kedaulatan rakyat20.
Demokrasi berdiri berdasarkan logika persamaan dan gagasan bahwa
pemerintahan memerlukan persetujuan dari yang diperintah. Persetujuan
memerlukan perwakilan yang hanya dapat diperoleh melalui pemilihan umum.
Gagasan tersebut merupakan pondasi yang menjadi dasar perkembangan
demokrasi.21 Dari sisi etika politik, demokrasi terkait dengan masalah legitimasi
kekuasaan. Satu-satunya legitimasi kekuasaan yang sah adalah legitimasi
demokratis, bukan kepercayaan ideologis ataupun keahlian khusus suatu
kelompok baik elitis maupun teknokratis22.
Berdasarkan persamaan semua warga masyarakat, tidak ada satu kelompok
pun yang berhak untuk memerintah orang lain, kecuali berdasarkan penugasan
dan persetujuan masyarakat. Keyakinan itulah yang menjadi inti kedaulatan
18
Wirjono Prodjodikoro, Asas-Asas Ilmu Negara dan Politik, Cetakan ke-2, (Bandung: PT. Eresco Jakarta,
1981), halaman 22 – 23.
19
Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi Naskah UUD 1945, op cit., hal. 4, footnote no. 3. UUD 1945 sebelum
dilakukan perubahan juga menganut prinsip kedaulatan rakyat tetapi dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR.
Lihat Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi Dan Pelaksanaannya Di Indonesia,
(Jakarta: PT Ichtiar Baru Van Hoeve, 1994), hal. 59 – 105.
20
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia, (Jakarta: Kerjasama Mahkamah Konstitusi
Republik Indonesia dan Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004), hal.
56.
21
Robert A. Dahl, Perihal Demokrasi: Menjelajah Teori dan Praktek Demokrasi Secara Singkat, Judul Asli:
On Democracy, Penerjemah: A. Rahman Zainuddin, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1999), hal. 2.
22
Franz Magnis-Suseno, Etika Politik; Prinsip-prinsip Moral Dasar Kenegaraan Modern, Cetakan Kelima,
(Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama, 1999), hal. 289 – 290.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
6
rakyat. Kedaulatan rakyat berdasarkan atas hak setiap orang menentukan diri
sendiri dan untuk turut serta dalam proses pengambilan keputusan.23
Perwakilan yang konstitusional merupakan cara melaksanakan demokrasi.
Hal itu disebut oleh Robert A. Dahl dengan istilah Poliarki (Poliarchy).24
Demokrasi perwakilan modern merupakan bentuk demokrasi dalam skala besar
yang membutuhkan lembaga politik tertentu sebagai jaminan terlaksananya
demokrasi.25
Dalam demokrasi perwakilan, fungsi pemerintahan dialihkan dari warga
negara kepada organ-organ negara. Hak menentukan nasib sendiri dalam
demokrasi dibatasi oleh prosedur untuk membentuk dan memilih organ itu.
Karena itu, Pemerintahan demokrasi modern sering disebut sebagai “government
by consent”26. Hans Kelsen menyatakan:27
The democratic form of nomination is election. The organ authorized to create or
execute the legal norms is elected by subjects whose behavior is regulated by
these norms.
Internasional Commission of Jurist dalam konferensinya di Bangkok pada
1965 merumuskan pengertian representative government sebagai berikut:28
Representative government is a government deriving its power and authority
from the people which power and authority are exercised through representative
freely choosen and responsible to them.
Suatu
pemerintahan
perwakilan
membutuhkan
mekanisme
untuk
mengekspresikan keinginan yang diwakili sehingga hak kebebasan berserikat dan
mengeluarkan pendapat diakui sebagai hak asasi manusia yang penting. Partai
politik adalah salah satu wujud pelaksanaan hak tersebut demi berjalannya
demokrasi. Melalui institusi partai politik modern yang terstruktur, adanya
pemilihan umum berkala, dan beroperasinya kelompok-kelompok penekan,
demokrasi berjalan sebagai suatu mekanisme atau “an institutional arrangement
23
Ibid.
Dahl, Op. Cit., hal. 125.
25
Ibid, hal. 118.
26
G. Lowell Field, Governments In Modern Society, (New York.Toronto.London: McGraw – Hill Book
Company, Inc., 1951), hal. 291.
27
Hans Kelsen, General Theory Of Law And State, Translated by: Anders Wedberg, (New York: Russell &
Russell, 1961), hal. 289.
28
Sri Soemantri M., Tentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945, Cetakan VI, (Bandung: Citra
Aditya Bakti, 1989), hal. 12.
24
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
7
for arriving at political decisions by means of competitive struggle for the
people’s vote”.29
Di Indonesia, keberadaan partai politik muncul bersamaan dengan
berkembangnya hak mengemukakan pikiran dan pendapat. Setelah melalui
perjuangan bersenjata, upaya mencapai kemerdekaan dilakukan melalui
pembentukan organisasi seperti Budi Utomo (1908) di Jakarta dan Indische
Vereeniging (1909) di Belanda. Bahkan, juga terdapat partai politik yang
merupakan “cabang” partai politik di Belanda seperti Indische Sociaal
Democratische Partij (ISDP) dan de Indische Sociaal Democratische Vereniging
(ISDV). Pada paruh kedua dekade ketiga abad kesembilan belas muncul berbagai
partai politik seperti Sarekat Islam (SI) dan Partai Nasionalis Indonesia (PNI),
yang disusul oleh partai-partai lain seperti PSII, PII, dan Partindo. Berbagai
organisasi tersebut, baik yang bersifat politik, budaya maupun keagamaan,
merupakan tanda telah adanya nasionalisme dan kesadaran hak berserikat dan
mengeluarkan pendapat di kalangan tokoh nasional pada saat itu.30
Pada awal kemerdekaan, para tokoh nasional telah menyadari pentingnya
partai politik dalam kehidupan bernegara. Oleh karena itu, atas usul Badan
Pekerja Komite Nasional Indonesia Pusat (BP KNIP), dikeluarkan Maklumat
Pemerintah 3 Nopember 1945 yang berisi pernyataan bahwa pemerintah
menyukai adanya partai-partai politik. Disebutkan pula bahwa partai-partai politik
diharapkan sudah terbentuk sebelum dilangsungkannya pemilihan anggota badanbadan perwakilan yang direncanakan pada Januari 1946.31 Setelah adanya
Maklumat itu, terbentuklah sekitar 40 partai politik.32
Dalam perkembangan praktik politik di Indonesia, juga telah terjadi
pembubaran partai politik, pelarangan dan pembatasan. Pembubaran partai politik
pertama kali terjadi pada masa pemerintahan Presiden Soekarno pasca Dekrit
Presiden 5 Juli 1959. Saat itu , Presiden Soekarno memandang partai politik
menjadi penyakit yang lebih parah dari sekedar fanatisme kedaerahan dan
29
Ricardo Blaug and John Schwarzmantel (eds.), Democracy: a Reader, (Edinburgh: Edinburgh University
Press, 200), hal. 6 dan 157.
30
Syamsuddin Haris, Demokrasi Di Indonesia: Gagasan dan Pengalaman, (Jakarta: LP3ES, 1994), hal. 64 –
70.
31
Pramoedya Ananta Toer, Koesalah Soebagyo Toer, dan Ediati Kamil, Kronik Revolusi Indonesia, Jilid I
(1945), (Jakarta: KPG, 1999), hal. 131 dan 438.
32
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat,Op. Cit., hal. 174.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
8
kesukuan sehingga menyarankan para pemimpin partai politik untuk berunding
guna mengubur partai-partai politik.33
Pada 13 Desember 1959, dikeluarkan Penetapan Presiden (Penpres)
Nomor 7 Tahun 1959 tentang Syarat-syarat dan Penyederhanaan Kepartaian.
Sebagai tindak lanjut dari Perpres tersebut, dikeluarkan Peraturan Presiden
(Perpres) Nomor 13 Tahun 1960 tentang Pengakuan, Pengawasan dan
Pembubaran Partai-Partai34 yang selanjutnya diubah dengan Perpres Nomor 25
Tahun 196035. Peraturan tersebut diikuti dengan Keputusan Presiden (Keppres)
Nomor 128 Tahun 1961 tentang Pengakuan Partai-partai yang Memenuhi Perpres
Nomor 13 Tahun 1960. Partai-partai yang diakui adalah PNI, NU, PKI, Partai
Katolik, Partai Indonesia, Partai Murba, PSII, dan IPKI.
Selain itu juga
dikeluarkan Keppres Nomor 129 Tahun 1961 tentang Penolakan Pengakuan
Partai-partai yang memenuhi Perpres Nomor 13 Tahun 1960. Partai-partai yang
ditolak pengakuannya adalah PSII Abikusno, Partai Rakyat Nasional Bebasa
Daeng Lalo, dan Partai Rakyat Nasional Djodi Gondokusumo. Di samping itu,
melalui Keppres 440 Tahun 1961 diakui pula Partai Kristen Indonesia (Parkindo)
dan Persatuan Tarbiyah Islam (Perti).36
Pada 17 Agustus 1960, diterbitkan Keppres Nomor 200/1960 dan Keppres
Nomor 201 Tahun 1960 yang memerintahkan kepada Partai Masjumi dan PSI
agar dalam jangka waktu 30 hari membubarkan diri. Jika hal itu tidak dipenuhi,
akan dinyatakan sebagai partai terlarang. Akhirnya pimpinan Masjumi dan PSI
membubarkan partai mereka.37
Dalam perkembangannya, pembubaran partai politik terjadi pada 1966
terhadap Partai Komunis Indonesia. Pembubaran dan pernyataan sebagai partai
terlarang dituangkan dalam TAP MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 tentang
Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan sebagai Organisasi Terlarang
33
Maswadi Rauf, Partai Politik dalam Sistem Kepartaian di Indonesia Antara Kenyataan dan Harapan, Akbar
Tandjung Institute, Jurnal Politika,Vol. 2, No. 2, Tahun 2006, hal. 11. Bandingkan dengan Jimly
Asshiddiqie, Op. Cit., hal. 177-178.
34
Republik Indonesia, Peraturan Presiden tentang Pengakuan, Pengawasan, dan Pembubaran PartaiPartai, Perpres Nomor 13 Tahun 1960, Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 140 Tahun 1960.
35
Republik Indonesia, Peraturan Presiden tentang Perubahan Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 1960
tentang Pengakuan, Pengawasan, dan Pembubaran Partai-Partai, Perpres Nomor 25 Tahun 1960. Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 139 Tahun 1960.
36
Lihat M. Rusli Karim, Perjalanan Partai Politik di Indonesia; Sebuah Potret Pasang-Surut, Cetakan
Ketiga, (Jakarta: Rajawali Press, 1993), hal. 149. Bandingkan dengan Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan
Berserikat, Op Cit., hal. 181-182.
37
Ibid., hal 181.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
9
di Seluruh Wilayah Negara Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia
dan Larangan Setiap Kegiatan untuk Menyebarkan atau Mengembangkan Faham
atau Ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme.
Pada masa Orde Baru, memang tidak terjadi pembubaran partai politik.
Namun, pada masa awal Orde Baru terdapat kebijakan penyederhanaan partai
politik karena partai politik dianggap sebagai sumber pertikaian yang
mengganggu stabilitas. Partai-partai politik mendapatkan berbagai tekanan untuk
menyesuaikan diri dengan kebijakan Orde Baru. Terhadap PNI misalnya, pada
April 1966 dipaksa menyelenggarakan kongres. Dalam forum tersebut, sejumlah
tokoh lama PNI disingkirkan serta beberapa cabang PNI di Sumatera dan Aceh
dianjurkan secara sukarela membekukan diri. Aspirasi pendirian partai politik
berbasis masa Islam seperti Masjumi, diwadahi dengan dua syarat, yaitu; pertama,
tokoh-tokoh lama tidak boleh duduk dalam kepengurusan partai; dan kedua,
Masjumi harus mengganti nama sehingga terkesan sebagai partai baru.
Terbentuklah Partai Muslimin Indonesia (Parmusi). Namun, ketika Mohammad
Roem terpilih menjadi ketua umum, partai ini tidak diakui dan dipaksa mengganti
Ketua Umumnya. Kebijakan penyederhanaan partai politik di awal masa Orde
Baru menghasilkan 10 peserta pemilu 1971, yaitu; PNI, NU, Parmusi, Golkar,
Partai Katolik, PSII, Murba, Partai Kristen Indonesia, Perti, dan IPKI.38
Kebijakan penyederhanaan dilanjutkan dengan kebijakan fusi partai
politik. Presiden Soeharto menyarankan pengelompokkan partai politik sesuai
dengan kesamaan identitas masing-masing. Presiden Soeharto menginginkan
partai-partai dikelompokkan ke dalam golongan nasionalis, golongan spiritual,
dan golongan karya, menjadi Partai Demokrasi Indonesia (PDI), Partai Persatuan
Pembangunan (PPP), dan Golongan Karya (Golkar).39 Fusi partai politik itu
selanjutnya dituangkan ke dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang
Partai Politik dan Golongan Karya.40 Undang-undang itu membatasi organisasi
38
Lihat, Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 189-191. Bandingkan dengan Pradjoto,
Kebebasan berserikat Di Indonesia, (Jakarta: Sinar Harapan, 1983), hal. 60; dan R. William Liddle,
Partisipasi & Partai Politik Indonesia pada Awal Orde Baru, (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1992), hal.
189-196.
39
Lihat, Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 193-195.
40
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Partai Politik dan Golongan Karya, Undang-Undang Nomor
3 Tahun 1975, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1975 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 3062.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
10
peserta pemilihan umum dan menutup kemungkinan pembentukan partai baru.41
Kebijakan itu tetap bertahan hingga datangnya era reformasi yang ditandai
berhentinya Presiden Suharto yang digantikan oleh B.J. Habibie.
Bersamaan dengan proses demokratisasi di era reformasi, kehidupan partai
politik kembali bergairah. Bahkan partai politik mendapatkan pengakuan secara
konstitusional dalam Pasal 6A dan Pasal 22E ayat (3) UUD 1945 yang mengatur
tentang pemilihan Presiden dan Wakil Presiden serta Pemilihan anggota DPR dan
DPRD.
Terkait dengan pembubaran partai politik, sesuai dengan ketentuan Pasal
24C Ayat (1) UUD 1945, yang memiliki wewenang memutus pembubaran partai
politik adalah Mahkamah Konstitusi. Selengkapnya ketentuan Pasal 24C Ayat (1)
UUD 1945 adalah sebagai berikut.
Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir
yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap UndangUndang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang
kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran
partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.
Wewenang MK dalam memutus pembubaran partai politik juga diatur
dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah
Konstitusi dan Pasal 20 butir a Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang
Partai Politik.42 Selain itu, Pasal 29 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 juga
menyatakan bahwa partai politik yang telah diakui berdasarkan Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik43 tetapi tidak menyesuaikan diri
dengan undang-undang yang baru, dibatalkan keabsahannya sebagai badan
hukum.
Pada masa berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 terdapat
kasus gugatan pembubaran Partai Golkar di MA, yaitu Perkara No.
01.G/WPP/2000 dan Perkara No. 02.G/WPP/2001. Perkara pertama diputus tidak
dapat diterima, sedangkan perkara kedua diputus ditolak oleh Majelis Hakim.
41
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op Cit., hal. 193 – 195.
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Partai Politik, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 138, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4251. Saat ini yang berlaku adalah Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai
Politik.
43
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Partai Politik, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999,
Lembaran Negara Republik Indonesia Ttahun 1999 Nomor 22, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 3809.
42
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
11
Selain itu, pada masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid pernah
dikeluarkan Maklumat yang salah satu isinya adalah membekukan Partai Golkar
sambil menunggu putusan MA. Namun Maklumat tersebut dinyatakan tidak
memiliki kekuatan hukum mengikat oleh Ketetapan Nomor I/MPR/2001 setelah
terdapat fatwa MA mengenai maklumat tersebut.
Perkembangan partai politik di Indonesia juga diwarnai dengan
pembentukkan partai politik lokal. Saat ini, pembentukkan partai politik lokal
dimungkinkan dilakukan di Papua dan Aceh. Berdasarkan Pasal 28 ayat (1)
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi
Papua,44 penduduk provinsi Papua dapat membentuk partai politik. Namun
ketentuan dalam Undang-Undang tidak memberikan aturan lebih lanjut tentang
tata cara pembentukan maupun pembubarannya.
Ketentuan yang cukup lengkap tentang partai lokal terdapat pada UndangUndang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh45. Dalam UndangUndang itu, partai politik lokal diatur dalam bab khusus mulai dari pembentukan
hingga pembubarannya. Pasal 88 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006
menyatakan sebagai berikut.
(1) Partai politik lokal yang melakukan pelanggaran terhadap Pasal 82 ayat (4),
dibubarkan berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi.
(2) Partai politik lokal yang telah dibekukan sebagaimana dimaksud dalam Pasal
87 ayat (2) dan melakukan pelanggaran lagi terhadap ketentuan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 82 ayat (2) huruf a dan huruf b, dibubarkan
berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi.
Menurut Pasal 88 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tersebut, partai
politik lokal dapat dibubarkan berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi jika
melakukan pelanggaran tertentu baik dengan terlebih dahulu dibekukan atau
secara langsung berdasarkan jenis pelanggarannya. Ketentuan lebih lanjut tentang
44
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Otonomi Khusus Bagi Papua, Undang-Undang Nomor 21
Tahun 2001, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 135, Tambahan Lembaran negara
Republik Indonesia Nomor 4151.
45
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pemerintahan Aceh, Undang-Undang Nomor 11 Tahun
2006, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2006 Nomor 62, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4633.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
12
partai politik lokal di Aceh diatur dengan Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun
2007 tentang Partai Politik Lokal di Aceh.46
Keberadaan partai lokal menurut Maswadi Rauf diperkirakan akan mampu
menyuarakan dan memperjuangkan kepentingan daerah secara lebih baik.
Terhadap partai lokal tidak perlu ada kekhawatiran akan memperbesar bahaya
separatisme. Sebaliknya, dengan banyak saluran bagi rakyat di daerah untuk
menyampaikan aspirasi mereka, kecenderungan untuk munculnya gerakan
separatis dapat diredam. Dengan adanya partai lokal, gerakan separatis dapat
menjadi gerakan parlementer yang bertujuan memajukan rakyat dalam kerangka
Negara Kesatuan Republik Indonesia.47
Berdasarkan uraian di atas, keberadaan partai politik sebagai wujud dari
adanya kebebasan berserikat amat dibutuhkan dalam suatu negara demokrasi.
Walaupun demikian, berdasarkan praktik dan ketentuan yang ada, partai politik
ternyata dapat dibubarkan. Selain itu, juga terdapat peristiwa yang secara
langsung maupun tidak langsung berdampak pada pembubaran partai politik.
Pembubaran partai politik tersebut tentu harus dilakukan bersadarkan peraturan
perundang-undangan yang menentukan alasan, tata cara, dan akibat hukum
pembubaran suatu partai politik. Untuk itu perlu dilakukan penelitian tentang
pembubaran partai politik di Indonesia guna mengetahui pengaturan pembubaran
partai politik yang pernah ada di Indonesia dan praktik pelaksanaannya, serta halhal yang melatarbelakangi baik dari sisi aturan maupun praktik.
Penelitian ini juga diperlukan karena peran partai politik semakin penting
dengan adanya proses demokratisasi sehingga diperlukan pemikiran tentang
pengaturan di masa yang akan datang, terutama tentang pembubaran partai politik.
Peraturan perundang-undangan yang akan dibuat tentu harus berkaca dari
pengalaman masa lalu. Hal itu dimaksudkan agar tidak mengancam kebebasan
berserikat dan tetap sesuai dengan prinsip negara hukum dan demokrasi.48
46
Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Partai Politik Lokal di Aceh, PP Nomor 20 Tahun
2007, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 46, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4711.
47
Maswadi Rauf, Partai Politik Dalam Sistem Kepartaian, Op. Cit., hal. 10
48
Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 menyatakan “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut
Undang-Undang Dasar” serta Pasal 1 Ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa “Negara Indonesia adalah
negara hukum”.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
13
Penelitian menyangkut masalah partai politik yang pernah dilakukan di
antaranya adalah disertasi Ramly Hutabarat yang berjudul Politik Hukum
Pemerintahan Soeharto tentang Demokrasi Politik Di Indonesia (1971 – 1997)49.
Namun, disertasi tersebut membahas ketentuan tentang partai politik sebagai salah
satu indikator politik hukum demokrasi. Penelitian lain yang melihat Partai Politik
sebagai pelaksanaan kemerdekaan berserikat di antaranya adalah disertasi Eko
Sugitario dengan judul Kemerdekaan Berserikat dan Berkumpul Melalui Partai
Politik.50 Salah satu kesimpulan disertasi itu adalah bahwa kemerdekaan
berserikat dan berkumpul memang dijamin secara konstitusional. Namun fungsi
undang-undang sebagaimana diamanatkan Pasal 28 UUD 1945 tidak sekedar
memberikan jaminan, melainkan juga membatasi kemerdekaan berserikat dan
berkumpul karena pada hakikatnya tidak ada kemerdekaan atau kebebasan yang
sebebas-bebasnya. Selain itu juga ada penelitian disertasi yang dilakukan di
Universitas Brawijaya oleh Fathur Rahman terkait dengan pembubaran partai
politik. Namun penelitian tersebut memfokuskan pada peran pemerintah dan
aspek hukum pembubaran partai politik melalui mekanisme peradilan yang
menjadi wewenang Mahkamah Konstitusi. Selain penelitian-penelitian tersebut,
terdapat beberapa penelitian lain dari aspek politik.51
Sedangkan buku yang membahas partai politik di Indonesia dari sisi
hukum adalah Kemerdekaan Beserikat, Pembubaran Partai Politik, Dan
Mahkamah Konstitusi karya Jimly Asshiddiqie52. Buku tersebut secara khusus
membahas peran dan keberadaan partai politik, praktik pembubaran partai politik,
serta kewenangan Mahkamah Konstitusi. Di sisi lain, terdapat pula buku-buku
lain yang membahas partai politik di Indonesia, namun lebih banyak dari
perspektif politik.53
49
Ramly Hutabarat, Politik Hukum Pemerintahan Soeharto tentang Demokrasi Politik Di Indonesia (1971 –
1997), Disertasi Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Indonesia, 2002.
50
Eko Sugitario, Kemerdekaan Berserikat dan Berkumpul Melalui Partai Politik di Indonesia, Disertasi
Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Airlangga, 2006.
51
Penelitian terkait partai politik secara umum misalnya adalah penelitian Samugyo Ibnu Redjo dengan judul
“Pembangunan Politik di Indonesia (Fungsionalisasi Partai-Partai Politik Pasca Asas Tunggal 1985),
penelitian Moh. Effendi Anas dengan judul “Efektivitas Fungsi Organisasi Sosial Politik”, Penelitian Muh.
Nawawi dengan judul “Sistem Kepartaian Dalam perpolitikan Orde Baru”, penelitian Dwi Tiyanto dengan
judul “Perkembangan Sistem Kepartaian di Indonesia: 1945-1983”, serta berbagai penelitian lain yang
memiliki perbedaan sudut pandang dan fokus dengan penelitian ini.
52
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit.
53
Dari perspektif sejarah misalnya adalah Perjalanan Partai Politik di Indonesia: Sebuah potret pasangsurut yang ditulis oleh M. Rusli Karim. Buku ini mengetengahkan deskripsi partai poltik yang ada di
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
14
1.2.
MASALAH PENELITIAN
Berdasarkan latar belakang penelitian yang telah diuraikan, masalah yang
diangkat dalam penelitian ini adalah pembubaran partai politik di Indonesia dari
aspek aturan hukum serta praktik yang pernah terjadi. Pembubaran partai politik
dalam penelitian ini adalah tindakan, keputusan hukum, kebijakan, atau aturan
yang mengakibatkan hilangnya eksistensi partai politik sebagai subyek hukum
penyandang hak dan kewajiban.
Fokus penelitian ini adalah pembubaran yang dilakukan oleh otoritas
negara (enforced dissolution) baik secara langsung, maupun secara tidak langsung
melalui atau sebagai akibat dari aturan atau kebijakan yang mengakibatkan
hilangnya eksistensi hukum suatu partai politik. Pembubaran partai politik dalam
hal ini juga meliputi bentuk-bentuk kebijakan yang mempengaruhi keberadaan
partai politik di Indonesia, seperti penyederhaan dan fusi partai politik. Untuk itu
yang akan diteliti adalah ketentuan-ketentuan hukum yang mengatur tentang
pembubaran partai politik atau yang mempengaruhi eksistensi hukum partai
politik di Indonesia serta praktik pelaksanaannya.
Kasus-kasus yang terkait dengan pembubaran partai politik yang akan
diteliti di antaranya meliputi penyederhanaan kepartaian pada masa Orde Lama,
pembubaran Partai Masjumi dan PSI, pembekuan Partai Murba, pembubaran PKI,
pembekuan Partindo, kebijakan penyederhanaan partai politik pada awal Orde
Baru, kebijakan fusi dan pembatasan partai politik masa Orde Baru, serta kasus
pembekuan dan gugatan pembubaran Partai Golkar yang pernah terjadi pada masa
reformasi. Kasus-kasus tersebut secara singkat telah disinggung pada bagian latar
belakang.
Aspek-aspek yang akan diteliti meliputi dasar atau alasan pembubaran,
prosedur dan lembaga yang memiliki wewenang membubarkan partai politik,
serta akibat hukum pembubaran partai politik. Selain itu, penelitian ini juga akan
melihat latar belakang munculnya aturan, kebijakan, dan praktik pembubaran
partai politik. Berdasarkan hasil penelitian tersebut akan dapat diketahui
Indonesia sejak sebelum kemerdekaan hingga adanya penyederhanaan partai politik pada masa Orde Baru
dari sisi ideologi dan perannya. Lihat, M. Rusli Karim, Op. Cit.. Dari sisi politik misalnya adalah buku yang
disunting oleh Miriam Budiardjo, Partisipasi dan Partai Politik: Sebuah Bunga Rampai, Edisi Ketiga,
(Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1998).
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
15
permasalahan hukum yang muncul dan dapat dirumuskan pemikiran tentang
pengaturan pembubaran partai politik di masa mendatang.
1.3.
PERTANYAAN PENELITIAN
Berdasarkan masalah yang akan diteliti, dapat dirumuskan pertanyaan
penelitian sebagai berikut.
1. Apakah dasar dan prosedur pembubaran partai politik yang diatur dalam
peraturan perundang-undangan di Indonesia sejak 1959 hingga 2004?
2. Bagaimana praktik pembubaran partai politik yang pernah terjadi sejak 1959
hingga 2004?
3. Bagaimana pengaturan pembubaran partai politik yang tepat pada masa yang
akan datang?
1.4.
KERANGKA TEORI DAN KONSEP
1.4.1. Kebebasan Berserikat, Demokrasi, dan Partai Politik
Manusia adalah makhluk individu sekaligus makhluk sosial. Franz Magnis
Suseno menyatakan bahwa dari sisi etika politik manusia adalah individu, yang
secara hakiki bersifat sosial.54 Individualitasnya dihayati dalam tindakan manusia
yang sadar dan disengaja. Individualitas tersebut memberi manusia kebebasan
bertindak, baik menyesuaikan diri maupun melawan masyarakat. Kebebasan
tersebut menghasilkan pertanggungjawaban atas tindakan yang dipilih. Namun,
kemampuan itu hanya dimiliki karena dan sejauh seorang manusia merupakan
anggota masyarakat. Terdapat kebutuhan yang hanya dapat dipenuhi dalam
kebersamaan dengan orang lain atau yang pemenuhannya dipermudah apabila
dilakukan bersama-sama. Manusia hanya mempunyai eksistensi karena orang lain
serta hanya dapat hidup dan berkembang karena keberadaan orang lain. Hubungan
sosial manusia terjadi secara berstruktur sebagai suatu organisasi.55 Organisasi
sebagai
bentuk
hubungan
sosial
manusia
berkembang
sejalan
dengan
perkembangan peradaban manusia mulai dari keluarga hingga organisasi yang
bersifat internasional.
54
Franz Magnis-Suseno, Op. Cit., hal. 15 – 19.
Proses ini merupakan transformasi kebebasan dasar menjadi kebebasan politik. Kelsen menyatakan Natural
freedom becomes political liberty. This metamorphosis of idea of freedom is of the greatest importance for all
our political thinking. Lihat, Kelsen, Op. Cit., hal 285.
55
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
16
Kebebasan berserikat lahir dari kecenderungan dasar manusia untuk hidup
berorganisasi.
Dalam
pandangan
Locke
dan
Rousseu,
kecenderungan
berorganisasi timbul untuk memenuhi kebutuhan dan kepentingan-kepentingan
yang sama dari individu-individu untuk mencapai tujuan bersama berdasarkan
persamaan pikiran dan hati nurani.56 Oleh karena itu dalam perkembangannya
kebebasan berserikat menjadi salah satu kebebasan dasar manusia yang diakui
secara universal sebagai bagian dari hak asasi manusia dengan istilah
kemerdekaan berserikat (freedom of association). Menurut Richard H. Pildes,
tanpa adanya kemerdekaan berserikat, harkat kemanusiaan dapat berkurang
karena dengan sendirinya seseorang tidak dapat mengekspresikan pendapat
menurut keyakinan dan hati nuraninya.57
Pengakuan kemerdekaan berserikat secara internasional dikukuhkan dalam
Artikel 20 Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia, Artikel 21 dan 22 Konvenan
Internasional tentang Hak-hak Sipil dan Politik, dan Artikel 5 d (ix) Konvenan
Pemberantasan Diskriminasi Rasial. Kemerdekaan berserikat semakin penting
karena terkait dengan diakuinya hak-hak politik seperti hak memilih (the right to
vote), hak berorganisasi (the right of association), hak atas kebebasan berbicara
(the right of free speech), dan hak persamaan politik (the right to political
equality).
Partai politik adalah salah satu bentuk pengelompokkan warga negara
berdasarkan kesamaan pikiran dan kepentingan politik. Hal itu telah terjadi sejak
keberadaan lembaga perwakilan dalam struktur kekuasaan negara. Namun, partai
politik sebagai organisasi yang terstruktur baru muncul pada 1830-an sebagai
wujud
perkembangan
demokrasi
modern,
yaitu
demokrasi
perwakilan.
Perkembangan demokrasi telah meningkatkan partisipasi politik masyarakat
dalam kehidupan bernegara. Sarana kelembagaan terpenting yang harus dimiliki
untuk mengorganisasi perluasan peran serta politik tersebut adalah partai politik58.
56
Sabine, Op. Cit., hal. 517-541, 575-596; Bandingkan dengan Elza Peldi Taher (ed.), Op. Cit., hal. 123-144.
Pildes, Op. Cit., hal. 18-19.
58
Samuel P. Huntington, Tertib Politik Di Tengah Pergeseran Kepentingan Massa, Judul Asli: Political
Order in Changing Societies, Penerjemah: Sahat Simamora dan Suryatim, (Jakarta: PT RajaGrafindo Persada,
2003), hal. 472; Alan Ware menyebutkan saat ini hanya terdapat dua macam negara tanpa kehadiran partai
politik, pertama adalah sejumlah kecil negara-negara pada masyarakat tradisional khususnya di padang pasir
Persia yang masih diatur oleh keluarga-keluarga, dan negara-negara rejim yang melarang keberadaan partai
politik seperti pemerintahan militer dan negara otoriter dengan dukungan militer. Lihat, Alan Ware, Political
Parties And Party System, (Oxford; Oxford University Press, 1996), hal. 1.
57
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
17
Demokrasi dalam arti harfiah adalah pemerintahan oleh rakyat. Pada
awalnya, hal itu berarti rakyatlah yang benar-benar memerintah, yaitu mengambil
keputusan bersama dalam suatu majelis yang diikuti oleh seluruh rakyat. Namun
menurut MacIver, praktik demokrasi tersebut hanya mungkin dijalankan pada
negara
yang
wilayah
dan
jumlah
warganya
sangat
kecil.
Dalam
perkembangannya, demokrasi yang melibatkan rakyat secara langsung dalam
pemerintahan tidak mungkin dilaksanakan.59
Oleh karena itu berkembang sistem demokrasi tidak langsung yang tetap
dapat menjamin kepentingan dan kehendak warga negara tetap menjadi penentu.
Demokrasi melalui partisipasi langsung bergeser menjadi demokrasi perwakilan.60
Rakyat tetap memegang kekuasaan tertinggi, namun pelaksanaanya dilakukan
oleh wakil-wakil yang dipilih rakyat.61
Keterwakilan dalam negara demokrasi terkait erat dengan sistem
kepartaian dan pemilihan umum62. Lembaga perwakilan, partai politik, dan
pemilihan umum merupakan kesatuan sistem yang sulit dipisahkan. Aktivitas
partai politik adalah memperjuangkan program dan menyampaikan aspirasi rakyat
yang diwakili melalui lembaga perwakilan. Sebaliknya, anggota lembaga
perwakilan pada umumnya adalah orang-orang dari partai politik yang diperoleh
melalui mekanisme pemilihan umum.63 Pemilu tanpa disertai partai politik hanya
akan mempertahankan status quo. Pemilu sekadar perangkat konservatif yang
memberikan keabsahan umum pada struktur dan kepemimpinan lama64.
Partai politik menjalankan berbagai fungsi, antara lain sebagai (1) sarana
komunikasi politik; (2) sarana sosialisasi politik; (3) sarana rekruitmen politik;
dan (4) pengatur konflik.65 Fungsi partai politik sebagai sarana komunikasi dan
59
Pada demokrasi langsung ini, terdapat penyatuan antara kedaulatan tertinggi dengan kedaulatan legislatif.
Sedangkan dalam demokrasi tidak langsung, kedaulatan tertinggi tetap di tangan rakyat sehingga legislatif
tidak memegang kedaulatan tertinggi. Lihat RM. MacIver, The Modern State, First Edition, (London: Oxford
University Press, 1955), hal. 313.
60
Treg A. Julander, Democracy Without Political Parties. George Washington University Law Review.
61
Moh. Mahfud MD, Dasar Dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, Edisi Revisi, (Jakarta; Rineka Cipta,
2001), hal. 240.
62
Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam Sejarah: Telaah Perbandingan
Konstitusi Berbagai Negara, (Jakarta: UI-Press, 1996), hal. 25 – 26; Lihat pula MacIver, Op. Cit., hal. 396 –
397.
63
Bintan R. Saragih dan Moh. Kusnadi, Ilmu Negara, Edisi Revisi, Cetakan Keempat, (Jakarta: Gaya Media
Pratama, 2000), hal. 266.
64
Huntington, Op. Cit., hal. 477.
65
Bintan R. Saragih dan Moh. Kusnadi, Op. Cit., hal. 269; Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 163 – 164;
Bandingkan dengan Gabriel A. Almond and G. Bingham Powell Jr., Comparative Politics; A Developmental
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
18
sosialisasi politik merupakan satu kesatuan. Partai politik menyerap aspirasi
masyarakat, menampung berbagai masalah dan menyeleksinya, serta mengajukan
solusi dalam bentuk program yang ditawarkan kepada pemilih (broker of ideas).66
Tugas partai politik adalah menata aspirasi yang berbeda dan samar-samar
dijadikan “pendapat umum”67 yang lebih jelas sehingga dapat dibuat keputusan
yang teratur. Pembuatan keputusan hanya mungkin jika telah ada kelompokkelompok menurut tujuan kenegaraan.68 Oleh karena itu, partai politik juga
menjalankan fungi integrasi.69 Fungsi komunikasi dan sosialisasi politik biasanya
dijalankan melalui media partai (the party-press) yang menurut MacIver
merupakan media informasi dan publisitas sehari-hari.70
Pemerintahan modern yang demokratis adalah pemerintahan yang
dibentuk melalui pemilihan umum yang diikuti oleh partai politik. Partai politik
memainkan peran dalam pemilihan organ legislatif ataupun eksekutif71 dengan
menentukan calon-calon yang akan dipilih. Mekanisme penentuan calon tersebut
biasanya menjadi masalah internal partai politik.72 Inilah yang disebut fungsi
rekruitmen politik. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pemerintahan
demokrasi modern dibentuk dari satu partai atau koalisi beberapa partai.73
Penyampaian aspirasi melalui partai politik dan lembaga perwakilan serta
pergantian kekuasaan melalui kompetisi dalam pemilihan umum merupakan
sarana untuk mengatur konflik secara lebih kreatif tanpa kekerasan. Tanpa adanya
sistem kepartaian, perubahan pemerintahan akan terjadi dengan cara kudeta (coup
Approach, (Boston: Little, Brown and Company Inc., 1966), hal. 114-127; Carl J. Friedrich, Constitutional
Government And Democracy: Theory and Practice in Europe and America, Fourth Edition, (MassachussetsToronto-London; Blaisdell Publishing Company, 1967), hal. 442.
66
Laski, op cit., hal. 312; Bandingkan dengan Barendt yang menyatakan “Parties are essential to translate
the view of individuals and pressure groups into political programme, which in their turn constitute the policy
of the executive government and provide the basis of legislation”, Barendt, Op. Cit., hal. 149. Woll
menyatakan “Political parties acting as the primary force shaping public policy, bridge the gab between the
government and the people by providing the electorate with alternatives at election time. Parties become, in
modern sense, modern-day instruments of enlightenment ideals of rationality and progress. Party government
is at its best “government by discussion”. Lihat, Barendt, Op. Cit., hal. 100.
67
Kelsen menyatakan “integration of individuals is the function of political parties”. Lihat, Kelsen, Op. Cit.,
hal. 294.
68
R. Kranenburg dan Tk. B. Sabaroedin, Ilmu Negara Umum, Cetakan Kesebelas, (Jakarta: Pradnya
Paramita, 1989), hal. 115.
69
Satya Arinanto, Parpol serpihan Vs Kebebasan Berserikat, Kompas, Selasa 12 Juni 2007.
70
MacIver, The Modern State, First Edition, (London: Oxford University Press, 1955), hal. 195 dan 405.
71
Kelsen, Op. Cit., hal. 295.
72
John Alder and Peter English, Constitutional and Administrative Law, (London: MacMillan Education
LTD, 1989), hal. 148.
73
Barendt, Op. Cit., hal. 149.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
19
d’état) atau revolusi.74 Oleh karena itu, partai politik merupakan sarana untuk
perubahan politik secara damai75.
Walaupun demikian, karena partai politik adalah fenomena abad ke-19,
banyak negara di dunia yang tidak mengatur keberadaan partai politik, atau hanya
mengatur secara singkat dalam konstitusinya76. Di Inggris, menurut Field,
organisasi partai politik hingga saat ini lebih cenderung bersifat privat dan tidak
resmi. Sedangkan di Amerika Serikat telah berkembang ketentuan hukum tentang
partai politik.77
Kelsen berpendapat bahwa konstitusi dapat mengatur pembentukan dan
aktivitas partai politik. Dalam negara demokrasi, pembentukan partai politik harus
tidak dikekang dan tidak ada partai politik yang boleh diberi keistimewaan.
Dengan demikian, partai politik dapat diatur oleh negara, termasuk masalah
pembubarannya. Kelsen menyatakan78
In view of the decisive role that political parties play in the election of legislative
and executive organs, it would even be justifiable to make them into organs of the
State by regulating their constitutions. It is essential for a democracy only that
the formation of new parties should not be excluded, and that no party should be
given a privileged position or monopoly.
Namun demikian, dalam perkembangannya banyak konstitusi negara yang
disusun pasca Perang Dunia kedua mengakui peran dan mengatur keberadaan
partai politik. Barendt menyatakan bahwa salah satu ketentuan yang komprehensif
tentang partai politik adalah dalam Article 21 Konstitusi Jerman yang pada
paragraf pertama menyatakan79
74
MacIver, Op. Cit., hal. 399.
Woll, Op. Cit., hal. 124.
76
Barendt, Op. Cit., hal. 149. Misalnya dalam konstitusi Amerika sama sekali tidak menyebut masalah partai
politik sama halnya dengan UUD 1945 sebelum perubahan. Sedangkan Konstitusi Perancis 1958 hanya
menyebut hak membentuk partai politik pada article 4.
77
G. Lowell Field, Government in Modern Society, (New York-Toronto-London: McGraw-Hill Book
Company, Inc., 1951), hal. 295. Bandingkan dengan Philip Parvin dan Declan McHugh yang menyatakan
bahwa di Inggris, partai politik telah berkembang menjadi professional electoral machines dengan sedikit
anggota dan lebih sedikit lagi anggota yang aktif, serta keberadaannya terutama untuk tujuan mendorong karir
politik menuju kursi lembaga legislatif, baik daerah maupun nasional. Philip Parvin and Declan McHugh,
Defending Representative Democracy: Parties and the Future of Political Engagement in Britain.
Parliamentary Affairs. Vol 58 No. 3, 2005. hal. 640.
78
Kelsen, Op. Cit.
79
Barendt, Op. Cit., hal. 151. Adanya pengaturan terhadap partai politik juga dipandang penting di negaranegara yang sedang mengalami transisi demokrasi. Prof. Makau Mutua dari State University of New YorkBuffalo yang juga pernah menjabat sebagai Ketua Komisi HAM Kenya menyatakan bahwa dengan
mengingat peran penting partai politik dalam proses transisi, setiap negara memerlukan hukum yang progresif
untuk memberikan kriteria yang tegas dan adil pada partai politik. Friedrich Ebert Stiftung and Kituo Cha
75
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
20
The political parties shall participate in the forming of the political will of the
people. They may be freely established. Their internal organization must conform
to democratic principles. They must publicly account for the sources and
spending of their funds as well as their financial resources.
Peter Mair menyatakan bahwa perkembangan dalam dua dekade terakhir
menunjukkan semakin pentingnya keterkaitan antara partai politik dengan negara.
Berkembangnya model partai politik yang bersifat top down, yaitu model partai
catch-all dengan karakteristik organisasi electoral-professional membawa
implikasi berkurangnya hubungan antara partai politik dengan masyarakat sipil.
Di sisi lain, hal itu memperkuat hubungan antara partai politik dengan negara.
Partai politik telah mengalami perubahan kecenderungan dari bentuk perwakilan
kepentingan rakyat berhadapan dengan negara, ke arah independent broker antara
rakyat dan negara. Dalam posisi ini, partai politik menjadi lebih dekat dengan
negara. Partai politik di satu sisi, mendapatkan banyak keuntungan dan resources
dari negara. Di sisi lain, keberadaan partai politik dan aktivitasnya semakin
banyak yang diatur oleh negara.80 Scott Bennett menyatakan bahwa banyak
negara demokrasi barat yang mengadopsi pengaturan partai politik. Negara-negara
tersebut berpandangan81
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Have seen parties as public organizations which have not only a responsibility to
their members for their action, but also to the wider community,
Have placed close-checking requirements on parties if they received public
funding,
Believe parties have a role to preserve the democratic nature of the state within
which they operate, and
See parties as having a responsibility to implement democratic practice within
their own internal operations.
1.4.2. Partai Politik Sebagai Badan Hukum
Pengaturan partai politik oleh negara juga dapat ditinjau dari keberadaan
dan status partai politik sebagai badan hukum. Partai politik sebagai suatu
organisasi, sebagaimana organisasi lainnya yang dibentuk beradasarkan
kebebasan berserikat, keberadaannya dalam lalu lintas hukum hanya diakui jika
Katiba, The Role of Political Parties in a Transition. The East African Regional Workshop on the Role of
Political Parties in a Transition. Kampala, 12-13 May 2004.
80
Peter Mair, Party Organizations: From Civil Society to the State, dalam Richard S. Katz and Peter Mair
(eds.), How Parties Organize: Change and Adaption in Party Organizations in Western Democracies,
(London: SAGE Publications Ltd., 1994), hal. 7-10.
81
Scott Bennett, Australia’s Political Parties: More Regulation? Research Paper no. 21 2001-2002.
http://www.aph.gov.au/library/pubs/rp/2001-02/02rp21.htm,14/03/ 2007, hal. 2.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
21
berbentuk badan hukum. Menurut Kelsen, beberapa orang dikatakan membentuk
suatu organisasi yang berbadan hukum atau korporasi (corporation)82, jika
tindakan mereka diatur oleh suatu tatanan, yaitu suatu sistem norma.83 Partai
politik sebagai suatu badan hukum juga memiliki konstitusi yang berisi aturanaturan penting bagi partai tersebut.84
Badan hukum korporasi didefinisikan sebagai “sekelompok individu yang
diperlakukan oleh hukum sebagai satu kesatuan, yaitu pribadi yang memiliki hak
dan kewajiban terpisah dari hak dan kewajiban individu yang membentuknya”.
Suatu badan hukum dianggap sebagai person karena terdapat aturan hukum yang
menentukan hak dan kewajiban hukum tertentu terkait dengan kepentingan
anggota, tetapi tidak sebagai hak dan kewajiban anggota, dan karenanya
ditafsirkan sebagai hak dan kewajiban badan hukum itu sendiri. 85
Selain itu, beberapa individu dinyatakan membentuk suatu badan hukum,
hanya ketika mereka mengorganisasikan diri. Hal itu terjadi jika setiap individu
memiliki fungsi spesifik dalam hubungannya dengan yang lain. Aturan yang
membentuk badan hukum disebut by-law corporation86, yaitu suatu tata norma
yang menjadi tanda pendirian organisasi. Seperangkat norma itu mengatur
bagaimana organisasi dijalankan dan perilaku anggota.
Oleh karena itu, Kelsen menyatakan bahwa badan hukum adalah tata
aturan hukum parsial (partial legal order) dalam seluruh tata aturan hukum (total
legal order) yang membentuk negara. Hubungan antara total legal order dan
badan hukum sebagai pribadi hukum adalah hubungan antara dua tata aturan
82
Korporasi dalam hal ini adalah terjemahan dari kata corporation yang berarti suatu organisasi yang
merupakan badan hukum. Pengertian ini berbeda dengan pengertian umum di Indonesia yang menunjuk pada
perusahaan yang bergerak di bidang keperdataan dan belum tentu merupakan badan hukum.
83
Ibid., hal. 98.
84
Alder and English, Op. Cit., hal. 33.
85
Kelsen, Op. Cit., hal 96.
86
Kelsen menyatakan bahwa beberapa orang membentuk suatu organisasi pada saat hubungan di antara
mereka diatur oleh suatu tatanan, yaitu suatu sistem norma yang menjadi dasar pendirian organisasi tersebut.
Inilah yang disebut sebagai by laws yang diartikan sebagai anggaran dasar organisasi. Lihat, Ibid., hal 98.
Namun, istilah by laws juga biasa digunakan untuk menyebut peraturan daerah. Dalam Black’s Law
Dictionary, by laws memiliki dua arti, yaitu (1) suatu aturan atau ketentuan administratif yang diadopsi oleh
asosiasi atau korporasi untuk mengatur masalah internal; dan (2) ordinance. Ordinance dalam hal ini adalah
an authoritative law or decree; esp., a municipal regulation. Sedangkan Kelsen menyebut peraturan tingkat
daerah dengan istilah local norm. Dalam penelitian ini pengertian by laws yang digunakan adalah dalam arti
anggaran dasar organisasi. Lihat, Bryan A. Garner et.all (eds). Black’s Law Dictionary, Seventh Edition, (St.
Paul, Minn.: West Group, 1999), hal. 193 dan 1125. Bandingkan dengan Kelsen, Op. Cit., hal. 304.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
22
hukum, yaitu tata aturan hukum parsial dan tata aturan hukum total, antara hukum
negara dan by-laws corporation.87
Total legal order yang membentuk negara menentukan hanya elemen
material dari perbuatan dan meninggalkan elemen personal88 untuk menjadi tugas
partial legal order yang membentuk badan hukum. Aturan itulah yang
menentukan individu sebagai organ yang harus melakukan tindakan dengan mana
kewajiban dan hak badan hukum dijalankan.89
Sebagai pribadi hukum, dalam arti sempit dan teknis, organ badan diakui
sebagai person dan dapat secara hukum mewakili organisasi. Hal itu hanya
mungkin jika hukum negara memberikannya status badan hukum (legal
personality)90. Dengan demikian, keberadaan partai politik sebagai salah satu jenis
badan hukum ditentukan oleh hukum negara.
Secara teoretis, Jimly Asshiddiqie menyatakan bahwa dalam setiap badan
hukum selalu terkandung 4 unsur pokok, yaitu (1) harta kekayaan yang terpisah
dari kekayaan subyek hukum yang lain; (2) mempunyai tujuan ideal tertentu yang
tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan; (3) mempunyai
kepentingan sendiri dalam lalu lintas hukum; dan (4) memiliki organisasi
kepengurusan yang teratur menurut peraturan perundang-undangan dan peraturan
internalnya. Selain unsur tersebut, juga terdapat syarat formal, yaitu pendaftaran
sehingga memperoleh status sebagai badan hukum.91 Tanpa adanya pendaftaran
tidak akan diperoleh status badan hukum yang berarti belum diakui sebagai
subyek hukum tersendiri.
Pada umumnya, badan hukum dibedakan menjadi badan hukum publik
dan badan hukum privat. C.S.T. Kansil dan Christine S.T. Kansil membedakan
keduanya berdasarkan subyek pembentuk dan lapangan hukum pembentukannya.
Badan hukum publik adalah badan hukum yang dibentuk oleh penguasa umum
dan didasarkan pada hukum publik atau yang menyangkut kepentingan publik.
87
Ibid., hal 99 – 100.
Elemen material adalah batasan yang menentukan perbuatan mana yang dapat dilakukan dan tidak dapat
dilakukan oleh badan hukum, serta bagaimana tata cara pelaksanaannya. Sedangkan elemen personal adalah
organ badan hukum mana atau individu anggota badan hukum yang akan menjalankannya untuk dan atas
nama badan hukum.
89
Hans Kelsen, Pure Theory of Law, Translated from the Second (Revised and Enlarged) German Edition by
Max Knight, (Barkeley, Los Angeles, London: University of California Press, 1934), hal. 180 – 185.
90
Ibid., hal. 190 – 191.
91
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op Cit., hal. 74-75.
88
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
23
Sedangkan badan hukum privat adalah badan hukum yang dibentuk pribadi orangperorang berdasarkan hukum perdata atau menyangkut kepentingan pribadi
pembentuknya.92
Namun pembedaan tersebut sudah tidak dapat digunakan lagi secara tegas.
Hal itu dikarenakan lalu lintas hukum telah berkembang sedemikian kompleks
sehingga badan hukum yang didirikan sebagai badan hukum publik juga
melakukan aktivitas atau perbuatan hukum di lapangan hukum perdata. Demikian
pula badan hukum privat juga ada yang melakukan kegiatan di lapangan hukum
publik atau terkait dengan kepentingan publik.
Pendekatan
yang
lebih
komprehensif
dikemukakan
oleh
Jimly
Asshiddiqie. Untuk menentukan perbedaan antara badan hukum publik dan badan
hukum privat tidak dapat dilakukan hanya dengan melihat subyek pembentuknya.
Sisi lain yang harus dilihat adalah kepentingan, tujuan pembentukan dan
aktivitasnya. Hal itu mengakibatkan badan hukum yang dari satu sisi bersifat
publik, dari sisi lainnya bersifat privat dan sebaliknya, tergantung kepada konteks
peristiwa atau hubungan hukum yang melibatkan badan hukum tersebut.93
Dari sisi kepentingannya, suatu badan hukum adalah badan hukum publik
jika kepentingan yang mendasari pembentukannya adalah kepentingan publik,
bukan kepentingan privat pembentuknya. Sedangkan jika kepentingan yang
mendasari pembentukannya adalah kepentingan pribadi orang-perorang, maka
badan hukum tersebut adalah badan hukum privat. Dari sisi tujuan, badan hukum
yang dibentuk dengan tujuan untuk melakukan kegiatan di lapangan hukum
publik tentu dapat disebut sebagai badan hukum publik walaupun didirikan oleh
orang perorang. Sebaliknya walaupun suatu badan hukum dibentuk oleh penguasa
berdasarkan hukum publik, namun jika tujuan pembentukannya adalah untuk
bergerak di lapangan hukum privat, tentu juga dapat disebut sebagai badan hukum
privat.94
Jimly Asshiddiqie berkesimpulan bahwa walaupun badan hukum dapat
dikelompokkan menjadi badan hukum publik dan badan hukum privat, namun
pengelompokkan tersebut tidak bersifat mutlak. Bahkan pembedaan tersebut
92
C.S.T. Kansil dan Christine S.T. Kansil, Pokok-Pokok Badan Hukum, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,
2002), hal. 10-13.
93
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op Cit., hal. 78.
94
Ibid., hal. 78-79.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
24
dipandang tidak terlalu banyak relevansinya karena keduanya dapat bergerak baik
di lapangan hukum publik maupun lapangan hukum perdata. Berdasarkan
pembedaan badan hukum dari beberapa sisi, Jimly Asshiddiqie menyatakan dapat
dibedakan empat macam badan hukum, yaitu:
1.
Lembaga-lembaga negara yang dibentuk dengan maksud untuk
kepentingan umum dapat mempunyai status sebagai badan hukum yang
mewakili kepentingan umum dan menjalankan aktivitas di bidang hukum
publik.
2.
Badan hukum yang mewakili kepentingan publik dan menjalankan
aktivitas di bidang hukum perdata.
3.
Badan hukum yang mewakili kepentingan perdata pendirinya tetapi
menjalankan aktivitas di bidang hukum publik.
4.
Badan hukum yang mewakili kepentingan perdata pendirinya dan
menjalankan aktivitas di bidang hukum perdata.
Dari sisi pendiriannya, partai politik yang didirikan oleh individu orangperorang dapat dilihat sebagai badan hukum privat. Namun demikian pendirian
partai politik adalah untuk tujuan kepentingan yang bukan bersifat privat atau
keperdataan, melainkan berkaitan dengan masalah politik dan kepentingan rakyat
banyak. Oleh karena itu, partai politik dapat disebut sebagai badan hukum publik.
Di sisi lain, partai politik dapat saja terlibat dalam lalu lintas hukum perdata
seperti jual beli atau sewa menyewa.95
1.4.3. Pembubaran Partai Politik
Kebebasan berserikat sebagai hak asasi manusia memiliki batasan yang
diperlukan dalam masyarakat demokratis demi keamanan nasional dan
keselamatan publik, untuk mencegah kejahatan, serta untuk melindungi kesehatan
dan moral, serta untuk melindungi hak dan kebebasan lain.96 Pembatasan yang
dibutuhkan dalam masyarakat demokratis merupakan garis apresiasi yang
menyeimbangkan antara kepentingan publik dan privat. Pembatasan tersebut
95
Ibid., hal. 84-85.
96
Hilaire Barnett, Constitutional & Administrative Law, Fifth Edition, (London-Sydney-Portland,
Oregon: Cavendish Publishing Limited, 2004), hal. 589.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
25
harus ditafsirkan secara ketat yang meliputi; bahwa pembatasan harus diatur
dalam aturan hukum; harus dilakukan semata-mata untuk mencapai tujuan dalam
masyarakat demokratis; dan harus memang benar-benar dibutuhkan dan bersifat
proporsional sesuai dengan kebutuhan sosial.97
Menurut Sam Issacharoff, salah satu bentuk pembatasan yang dapat
dibenarkan dan dibutuhkan dalam negara demokrasi, adalah pembatasan terhadap
kelompok yang mengancam demokrasi, kebebasan, serta masyarakat secara
keseluruhan. Negara dapat melarang atau membubarkan suatu organisasi,
termasuk partai politik, yang bertentangan dengan tujuan dasar dan tatanan
konstitusional. Negara demokratis tidak hanya memiliki hak, tetapi juga tugas
untuk menjamin dan melindungi prinsip-prinsip demokrasi konstitusional.98
Pengaturan tentang pembubaran organisasi, khususnya partai politik,
berbeda-beda antarnegara bergantung kepada bagaimana partai politik diposisikan
serta kepentingan nasional yang harus dilindungi. Di negara-negara baru kawasan
Asia dan Afrika, menurut Weiner dan Lapalombara, pada umumnya pengaturan
partai politik terkait dengan dua elemen integrasi nasional, yaitu masalah kontrol
terhadap seluruh wilayah nasional dan masalah loyalitas.99 Pelarangan dan
pembubaran partai politik terkait erat dengan sejarah politik nasional yang
menumbuhkan memori kolektif suatu bangsa.100 Hal itu dapat dilihat misalnya
pada kasus pembubaran the Islamist Refah Party dan pro-Kurdish Halkin Emek
Partisi di Turki yang menurut analisis Dicle Kogacioglu adalah untuk melindungi
kemajuan, persatuan, dan demokrasi (progress, unity, and democracy)101.
Pandangan Weiner dan Lapalombara tersebut sesuai dengan pendapat Sam
Issacharoff yang menyatakan bahwa setiap negara memiliki dasar konstitusional
yang dinyatakan sebagai sesuatu yang tidak dapat diubah. Prinsip tersebut menjadi
ukuran untuk menentukan batas yang tidak boleh dilanggar oleh partai politik.
97
Janusz Symonides, Human Rights: Concept and Standards, (Aldershot-Burlington USASingapore-Sydney: UNESCO Publishing, 2000), hal. 91-92.
98
Sam Issacharoff, “Fragile Democracies”, New York University Public Las and Legal Theory
Working Papers, Paper 40, Year 2006, hal. 6 dan 22.
99
Myron Weiner and Joseph Lapalombara, The Impact of Parties on Political Development, dalam Joseph
Lapalombara and Myron Weiner (eds.), Political Parties and Political Development, (New York: Princeton
University Press, 1966), hal. 414.
100
Nancy L. Rosenblum, “Banning Parties: Religious and Ethnic Partisanship in Multicultural Democracies”,
I L. & Ethics Hum. Rts., 2007., hal. 36.
101
Dicle Kogacioglu, Progres, Unity, and Democracy: Dissolving Political Parties in Turkey,
http://cat.inist.fr/?aModele=afficheN&cpsidt=16465880, 14/03/2007.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
26
Batas tersebut dapat berupa prinsip tertentu yang menentukan partai mana yang
demokratis dan mana yang tidak. Batasan lain adalah integritas nasional.102
Mengingat organisasi merupakan salah satu ekspresi utama kebebasan hati
nurani dan kebebasan berpikir, maka pembubarannya harus diputuskan melalui
mekanisme due process of law dan dilakukan oleh pengadilan yang merdeka. Hal
itu juga berlaku bagi partai politik yang sangat penting perannya dalam demokrasi
serta sebagai wujud kebebasan berserikat. Wewenang tersebut tidak diberikan
kepada eksekutif karena akan dapat menimbulkan kesewenang-wenangan. Dalam
konteks pembubaran partai politik, hal itu dapat digunakan untuk menghilangkan
partai
oposisi
yang
mengancam
kekuasaan
partai
politik
pemegang
pemerintahan.103
European
Commission
for
Democracy
Through
Law
(Venice
Commission) pada sidang pleno ke-41, 10 -- 11 Desember 1999, telah
mengadopsi Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political Parties and
Analogous Measures. Dokumen tersebut didahului dengan pemaparan hasil
survey yang dilakukan atas permintaan Sekretaris Jenderal Dewan Eropa
mengenai pelarangan partai politik dan tindakan sejenisnya. Hasil survey yang
dilakukan di 40 negara tersebut menunjukkan104
a. aktivitas partai di mana pun dijamin oleh prinsip kebebasan berserikat;
b. di beberapa negara yang menjawab kuisioner, terdapat kemungkinan
memberikan sanksi kepada partai politik yang tidak menghormati
seperangkat aturan tertentu, melalui pelarangan dan pembubaran partai
politik;
c. prosedur terkait dengan tindakan pembatasan aktivitas partai politik
menunjukkan perhatian pemegang otoritas terhadap prinsip kebebasan
berserikat.
102
103
Issacharoff, Op Cit., hal. 21-23.
Ibid., hal. 42-43.
104
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and
Dissolution of Political Parties and Analogous Measures, Adopted by the Venice Commission at its 41st
plenary session (Venice, 10 – 11 December 1999). http:/www.venice.coe.int/docs/2000/CDL-INF(2000)001e.asp?Print, 15/02/2007, hal. 1. Bandingkan dengan Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op Cit., hal.
129 – 130. Pada catatan kaki nomor 145, Jimly Asshiddiqie juga memberikan keterangan bahwa ke-40 negara
yang disurvey tersebut adalah; Albania, Argentina, Austria, Azerbaijan, Belarus, Belgia, Bosnia and
Herzegovina, Bulgaria, Canada, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finlandia, Perancis,
Georgia, Jerman, Yunani, Hongaria, Irlandia, Italia, Jepang, Kyrghystan, Latvia, Liechtenstein, Lithuania,
Moldova, Belanda, Norwegia, Polandia, Portugal, Romania, Russia, Slovakia, Spanyol, Slovenia, Swedia,
Switzerland, Turki, Ukraina, dan Uruguay.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
27
Hasil survey itu dieksplorasi pada bagian ketiga dokumen tersebut dengan
menggambarkan pengaturan di negara-negara yang telah di survey. Berdasarkan
hal tersebut, Jimly Asshiddiqie menyimpulkan terdapat dua kategori. Pertama,
adalah negara-negara yang tidak mengenal adanya pengaturan yang mengarah
pada pelarangan dan pembubaran partai politik. Negara-negara tersebut misalnya
adalah Belgia, Yunani, dan Austria. Kedua, adalah negara-negara yang mengatur
tujuan dan kegiatan partai politik serta sanksi pelanggaran tertentu. Substansi
pengaturan tersebut dapat diklasifikasi menjadi 12 variasi, yaitu (1) partai harus
aktif mempunyai kegiatan sebagai syarat pendaftaran; (2) partai mempunyai
tujuan yang bersifat “unlawful or immoral aims”, tidak didaftar atau dibubarkan;
(3) larangan kegiatan partai yang membahayakan hak asasi manusia, bersifat
totalitarian, bertentangan dengan prinsip “rule of law and democracy”, kedaulatan
rakyat, pluralisme, persamaan antar partai, pemisahan kekuasaan, dan
independensi peradilan; (4) larangan partai ekstremis; (5) partai yang
menyebarkan, mengajarkan, atau memperjuangkan kebencian, kekerasan, atau
diskriminasi juga dilarang dan diancam dengan pembubaran; (6) larangan bagi
partai yang melakukan kegiatan dengan cara-cara kekerasan yang anti demokrasi;
(7) larangan bagi partai yang mengancam eksistensi dan kemerdekaan negara; (8)
larangan partai yang mengancam integritas wilayah negara; (9) larangan partai
yang menganjurkan kejahatan; (10) partai tidak boleh mengambil alih kegiatan
yang merupakan tugas negara; (11) larangan kegiatan di lingkungan tertentu; dan
(12) larangan kegiatan “para-militer”.105
Sedangkan pedoman yang diadopsi oleh Venice Commission meliputi106
1. Negara harus mengakui bahwa setiap orang mempunyai hak berorganisasi
secara bebas dalam partai politik. Hak ini harus meliputi pula kebebasan
memiliki pendapat politik dan menerima serta memberi informasi tanpa
campur tangan otoritas publik dan terlepas dari pembatasan. Persyaratan
pendaftaran partai politik tidak dimaksudkan untuk melanggar hak-hak
tersebut.
105
Ibid, hal. 135.
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), op cit., hal. 2 – 3. Bandingkan
dengan Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 130 – 134.
106
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
28
2. Jika ada pembatasan terhadap pelaksanaan hak-hak dasar melalui partai
politik tersebut, harus konsisten dan relevan dengan ketentuan Konvensi
Uni Eropa tentang Perlindungan Hak Asasi Manusia dan perjanjian
internasional lainnya, baik pada waktu nomal maupun darurat.
3. Pelarangan atau pembubaran paksa partai politik juga mungkin dibenarkan
dalam kasus partai politik melakukan tindakan menggunakan kekerasan
sebagai alat politik untuk menjatuhkan tatanan demokrasi konstitusional,
yang dengan demikian meruntuhkan hak dan kebebasan yang dijamin
konstitusi. Namun demikian, kenyataan bahwa suatu partai menganjurkan
perubahan konstitusi secara damai tidak cukup sebagai alasan pelarangan
atau pembubarannya.
4. Suatu
partai
politik
secara
keseluruhan
tidak
dapat
dimintai
pertanggungjawaban atas tindakan individu anggotanya yang tidak
mendapatkan mandat dari partai.
5. Pelarangan atau pembubaran partai politik sebagai suatu tindakan jangka
panjang tertentu harus digunakan dengan kendali penuh. Sebelum meminta
lembaga yudisial yang berkompeten untuk melarang atau membubarkan
partai, pemerintah atau organ negara harus menilai dengan memperhatikan
situasi negara, apakah partai tersebut benar-benar menjadi ancaman bagi
kebebasan dan tatanan politik yang demokratis atau hak-hak individu, atau
apakah tidak ada tindakan lain yang kurang radikal untuk mencegah
bahaya tersebut.107
6. Upaya hukum untuk pelarangan atau pembubaran partai politik secara
paksa yang legal harus merupakan konsekuensi dari temuan yudisial
tentang pelanggaran konstitusional yang benar-benar tidak biasa serta
diambil berdasarkan prinsip proporsionalitas. Upaya-upaya tersebut harus
berdasarkan bukti yang cukup bahwa partai itu sendiri dan tidak hanya
individu
anggotanya
yang
mengejar
tujuan
politik
itu
dengan
menggunakan atau bersiap-siap menggunakan sarana yang tidak
konstitusional.
107
Thomas Ayres menyebut ketentuan ini dengan istilah “party dissolution as ‘a drastic measure’ to be
applied “only in the most serious cases”. Lihat, Thomas Ayres, Batasuna Banned: The Dissolution of
Political
Parties
Under
the
European
Convention
of
Human
Rights,
www.bc.edu/schools/law/lawreviews/meta-elements/journals/bciclr/ 27_1/02_TXT.htm, 14/03/2007, hal. 3.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
29
7. Pelarangan atau pembubaran suatu partai politik harus diputuskan oleh
Mahkamah Konstitusi atau lembaga yudisial lain yang tepat dengan
prosedur yang menjamin due process, keterbukaan, dan pengadilan yang
fair.
Pada sidang pleno ke-58, 12 – 13 Maret 2004, Venice Commission
kembali mengadopsi Guidelines and Explanatory Report on Legislation on
Political Parties: Some Specific Issues. Dalam dokumen ini ditambahkan prinsipprinsip yang melengkapi Guidelines on Prohibition and Dissolution of Political
Parties and Analogous Measures. Prinsip-prinsip tambahan tersebut yaitu:108
1. Untuk tujuan pedoman, partai politik adalah asosiasi orang-orang yang
salah satu tujuannya adalah berpartisipasi dalam pengelolaan urusan
publik dengan mengajukan kandidat untuk pemilihan yang fair dan
demokratis.
2. Pendaftaran sebagai suatu langkah yang diperlukan guna pengakuan suatu
organisasi sebagai partai politik, guna partisipasi partai dalam pemilihan
umum atau pembiayaan publik, tidak boleh merupakan pelanggaran hakhak yang dilindungi oleh Article 11 dan 10 European Convention on
Human Rights. Segala persyaratan terkait dengan pendaftaran harus
merupakan sesuatu yang memang diperlukan dalam masyarakat yang
demokratis dan secara obyektif memang proporsional antara tujuan dan
persyaratannya. Negara-negara yang menerapkan prosedur pendaftaran
partai politik harus membatasi diri dari penerapan persyaratan yang
berlebihan (excessive) baik terkait dengan keterwakilan teritorial maupun
keanggotaan minimal. Demokratis tidaknya karakter partai politik bukan
merupakan alasan mendasar untuk menolak pendaftaran partai politik.
Pendaftaran partai politik hanya dapat ditolak jika jelas-jelas sesuai dengan
pedoman pelarangan partai politik dan tindakan yang serupa, yaitu ketika
penggunaan kekerasan dianjurkan atau digunakan sebagai sarana politik
untuk meruntuhan tatanan demokrasi konstitusional, yang dengan
108
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline and Explanatory
Report on Legislation on Political Parties: Some Specific Issues, , Adopted by the Venice Commission at its
58th Plenary Session (Venice, 12 – 13 Maret 2004). CDL-AD(2004)007rev. Strasbourg, 15 April 2004., hal. 2
– 3.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
30
demikian melanggar hak-hak dan kebebasan yang dijamin oleh konstitusi.
Namun kenyataan adanya perubahan konstitusi secara damai yang
dianjurkan oleh partai politik tidak cukup sebagai alasan penolakan
pendaftaran.
3. Setiap aktivitas yang diperlukan oleh partai politik sebagai syarat untuk
memperoleh status partai politik serta kontrol dan pengawasannya, harus
dinilai menurut ukuran yang diperlukan dalam masyarakat demokratis
(necessary in democratic society). Otoritas publik harus membatasi
kontrol politik yang berlebihan terhadap aktivitas partai politik, seperti
keanggotaan, jumlah dan frekuensi kongres atau pertemuan partai,
kegiatan partai di wilayah dan di bidang tertentu.
4. Otoritas negara harus selalu netral terkait dengan proses pembentukan,
pendaftaran dan aktivitas partai politik, serta membatasi diri dari upayaupaya yang dapat memberikan keistimewaan pada kekuataan politik
tertentu dan mendiskriminasikan yang lainnya. Semua partai politik harus
diberikan kesempatan yang sama untuk berpartisipasi dalam pemilihan.
5. Setiap campur tangan otoritas publik terhadap aktivitas partai politik,
seperti penolakan pendaftaran, hilangnya status partai politik jika partai
tersebut tidak berhasil memperoleh wakil di lembaga legislatif, harus
dimotivasi dan ketentuan harus memberikan kesempatan bagi partai untuk
melakukan upaya hukum atas putusan atau tindakan tersebut di
pengadilan.
6. Walaupun
perhatian
terhadap
persatuan
negara
dapat
menjadi
pertimbangan, negara-negara anggota harus menghilangkan pembatasan
yang tidak diperlukan dalam suatu masyarakat demokratis terkait
pembentukan dan aktivitas organisasi dan persatuan politik baik di tingkat
regional maupun lokal.
7. Ketika legislasi nasional menyatakan partai kehilangan statusnya sebagai
partai politik, jika mereka tidak berhasil ambil bagian dalam pemilihan
umum atau memperoleh wakil di lembaga legislatif, mereka harus
dibolehkan melanjutkan eksistensi dan aktivitasnya berdasarkan hukum
yang mengatur organisasi secara umum.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
31
8. Pengecualian secara umum atas warga negara asing dan orang tanpa
kewarganegaraan dari keanggotaan partai politik tidak dapat dibenarkan.
Warga negara asing dan orang tanpa kewarganegaraan dalam batas
tertentu harus diijinkan berpartisipasi dalam kehidupan politik di wilayah
tempat dia tinggal, setidaknya sepanjang mereka dapat ambil bagian dalam
pemilihan. Paling tidak, di wilayah tempat dia tinggal harus membuat
keanggotaan atas partai politik dimungkinkan.
1.4.4. Konsep-Konsep
1.4.4.1. Partai Politik
Dari sisi etimologis, menurut Laica Marzuki, kata partai berasal dari
bahasa latin pars, yang berarti bagian. Karena hanya suatu bagian, membawa
konsekuensi pengertian adanya bagian-bagian lain. Oleh karena itu, jika hanya
terdapat satu partai dalam satu negara berarti tidak sesuai dengan makna
etimologis dari partai itu sendiri.109
Pengertian dari sisi etimologis juga dikemukakan oleh Jimly Asshiddiqie.
Partai berasal dari akar kata part yang berarti bagian atau golongan. Kata partai
menunjuk pada golongan sebagai pengelompokan masyarakat berdasarkan
kesamaan tertentu seperti tujuan, ideologi, agama, bahkan kepentingan.
Pengelompokan itu bentuknya adalah organisasi secara umum, yang dapat
dibedakan menurut wilayah aktivistasnya, seperti organisasi kemasyarakatan,
organisasi keagamaan, organisasi kepemudaan, serta organisasi politik. Dalam
perkembangannya, kata partai lebih banyak diasosiasikan untuk organisasi politik,
yaitu organisasi masyarakat yang bergerak di bidang politik.110
Dengan demikian, partai dapat dipahami dalam arti luas dan dalam arti
sempit. Dalam arti luas, partai adalah penggolongan masyarakat dalam organisasi
secara umum yang tidak terbatas pada organisasi politik. Sedangkan dalam arti
sempit, partai adalah partai politik, yaitu organisasi masyarakat yang bergerak di
bidang politik. Penelitian ini memfokuskan pada partai politik sebagai organisasi
masyarakat yang bergerak di bidang politik.
109
110
Wawancara dengan Hakim Konstitusi M. Laica Marzuki pada 1 November 2007.
Wawancara dengan Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. pada 6 Mei 2008.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
32
Beberapa ahli memberikan konsep tentang partai politik secara berbedabeda, namun memiliki elemen-elemen yang hampir sama. MacIver menyatakan
“We may define a political party as an association organized in support of some
principle or policy which by constitutional means it endavour to make the
determinant of government”.111 Menurut Edmund Burke partai politik merupakan
“a body of men united for promoting by their joint endavour the national interest
upon some particular principle in which they are all aggree”.112 Setelah
menganalisis berbagai definisi partai politik, Ware merumuskan definisi partai
politik sebagai berikut.113
A political party is an institution that (a) seeks influence in a state, often by
attempting to occupy positions in government, and (b) usually consists of more
than a single interest in the society and so to some degree attempts to “aggregate
interest”.
Dalam penelitian ini, konsep partai politik yang digunakan adalah yang
dikemukakan oleh Sorauf, dengan unsur-unsur “(1) mengembangkan organisasi
dan mencapai tujuan melalui pemilihan umum; (2) organisasi bersifat inklusif dan
mencakup berbagai kelompok masyarakat (ekstensif); (3) Perhatian utama pada
panggung politik untuk mencapai tujuannya; dan (4) menunjukkan stabilitas dan
berkelanjutan, serta bekerja sebagai satu kesatuan dalam pembuatan keputusan
dan loyalitas dari anggota-anggotanya.114 Namun, kriteria pertama dipakai dengan
mengingat bahwa pada masa-masa tertentu pada saat belum dilaksanakan
pemilihan umum kreteria ini tidak berlaku, seperti pada masa penjajahan dan awal
kemerdekaan sebuah negara.
Perkembangan politik juga menunjukkan adanya tiga komponen sebagai
deskripsi kata ‘partai’, yaitu partai dalam pemerintahan, partai sebagai organisasi
111
MacIver, Op. Cit., hal. 398
Sabine, Op. Cit., hal. 611.
113
Definisi ini dirumuskan setelah mengkritisi beberapa kelemahan dari definisi-definisi lain seperti (1)
Parties are institutions that seek to represent more than a single narrow interest in the society; (2) Parties
are grouping of people with similar belief, attitudes, and values; (3) Party is a body of men united for
promoting by their joint endeavours the national interest upon some particular principle in which they are all
agreed; (4) Parties are institutions that bring together people for purpose of exercising power within the
state; (5) Parties seek to use legitimate means for pursuing their ends; and (6) When they can contest
elections in the state, parties will seek to do so. Lihat, Ware, Op. Cit., hal. 2 - 5.
114
“(1) the extent to which they pursue their organization through the contesting of elections; (2) the
extensiveness and inclusiveness of their organization; (3) their sole concentration on political evenues for
achieving their goals; and (4) they demonstrated stability and long life, and the way they operate as one,
symbols, and objects of loyalty in the decision making of large member of citizens”. Lihat, Sorauf, Op. Cit.,
hal. 20.
112
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
33
(politisi profesional), dan partai sebagai kelompok pemilih.115 Penelitian ini
melihat partai politik sebagai sebuah organisasi atau institusi, khususnya aspek
hukum negara yang mengatur pembentukan dan pembubarannya.
1.4.4.2. Pembubaran
Pembubaran dalam bahasa Inggris adalah dissolution. Menurut kamus
Black’s Law, dissolution berarti (1) the act of bringing to an end; termination; (2)
the cancellation or abrogation of a contract, with the effect of annuling the
contract’s binding force and restoring the parties to their original positions; dan
(3) the termination of a corporation’s legal existence by expiration of its charter,
by legislative act, by bankruptcy, or by other means; the event immediately
preceding the liquidation or winding-up process.116
Berdasarkan pengertian tersebut, bubarnya suatu partai politik berarti
berakhirnya eksistensi hukum partai politik tersebut. Hal itu dapat terjadi karena
membubarkan diri atas keputusan sendiri, menggabungkan diri dengan partai
politik lain, atau dibubarkan berdasarkan keputusan otoritas negara atau sebagai
akibat dari adanya aturan baru atau kebijakan negara. Pembubaran kategori
terakhir disebut sebagai pembubaran secara paksa (enforced dissolution).
Pembubaran partai politik dalam penelitian ini adalah pembubaran secara
paksa yang disebabkan oleh adanya tindakan, keputusan hukum, kebijakan, atau
aturan negara yang mengakibatkan hilangnya eksistensi partai politik sebagai
subyek hukum penyandang hak dan kewajiban. Pembubaran mengakibatkan
perubahan eksistensi hukum suatu partai politik dari ada menjadi tidak ada.
Pembubaran secara paksa dalam penelitian ini meliputi pembubaran yang
dilakukan oleh otoritas negara baik secara langsung berupa keputusan hukum,
maupun secara tidak langsung melalui aturan atau kebijakan yang mengakibatkan
adanya peristiwa pembubaran partai politik.
Fokus penelitian ini adalah ketentuan-ketentuan hukum yang terkait
dengan pembubaran partai politik di Indonesia serta praktik pelaksanaannya.
Kasus-kasus yang terkait dengan pembubaran partai politik yang akan diteliti di
antaranya meliputi penyederhanaan kepartaian pada masa Orde Lama,
115
Ware mengemukakan bahwa partai terdiri atas tiga elemen, yaitu “party-in-electorate”, “the party
organization”, dan “the party-in-government”. Lihat, Ware, Op. Cit., hal. 6; Persily & Cain, Op. Cit., hal. 2
116
Garner et.all (eds). Op. Cit.,hal. 486.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
34
pembubaran Partai Masjumi dan PSI, pembekuan Partai Murba, pembubaran PKI,
pembekuan Partindo, kebijakan penyederhanaan partai politik pada awal Orde
Baru, kebijakan fusi dan pembatasan partai politik masa Orde Baru, serta kasus
pembekuan dan gugatan pembubaran partai Golkar yang pernah terjadi pada masa
reformasi.
1.4.4.3. Pengaturan
Pengaturan menunjuk pada arah substansi peraturan perundang-undangan
atau bagaimana sesuatu hal diatur sesuai dengan tujuan pembentukan aturan
tersebut, serta penerapannya. Oleh karena itu, untuk melihat pengaturan hukum
partai politik, tidak cukup dengan mengemukakan materi muatan peraturan
perundang-undangan, tetapi juga dengan memperhatikan tujuan pembentukannya
dan penerapannya dalam praktik.
Pengaturan (ruling) memiliki perbedaan arti dibandingkan dengan
peraturan (rule). Peraturan menunjuk pada norma hukum atau proposisi pada
suatu ketentuan yang bersifat umum. Sedangkan pengaturan meliputi juga hasil
(outcome) yang diharapkan dari pelaksanaan suatu peraturan.117
1.4.4.4. Kurun Waktu 1959 - 2004
Kurun waktu yang diteliti adalah antara 1959 hingga 2004. Penentuan
batas waktu mulai 1959 berdasarkan pada alasan bahwa mulai tahun tersebut,
tepatnya sejak dikeluarkannya Dekrit Presiden 5 Juli 1959, rejim yang
berkembang adalah Demokrasi Terpimpin. Salah satu bentuknya adalah adanya
penyederhanaan dan pengawasan partai politik yang mengakibatkan pembubaran
Partai Masjumi dan PSI pada 1960. Sebelum 1959, partai politik tumbuh dan
berkembang di alam kebebasan, terutama sejak adanya Maklumat Pemerintah 3
Nopember 1945 yang mendorong pembentukan partai politik.118 Bahkan
walaupun Partai Komunis Indonesia (PKI) dianggap melakukan pemberontakan
pada 1948, namun tidak dibubarkan. Namun demikian, periode sebelum 1955
117
Dalam Black’s Law Dictionary, dikutip pendapat Robert E. Keeton yang membedakan antara ruling dan
rule sebagai berikut; A distinction is sometimes made between rules and rulings. Wether or not a formal
distinction is declared, in common usage ‘legal ruling’ (or simply ‘ruling’) is a term ordinarily used to
signify the outcome of applying a legal test when that outcome is one of relatively narrow impact. The
immediate effect is to decide an issue in a single case. This meaning contrasts, for example, with the usual
meaning of ‘legal rule’ (or simply ‘rule’). The term ‘rule’ ordinarily refers to a legal proposition of general
application. A ‘ruling’ may have force as precedent, but ordinarily it has that force because the conclusion it
expresses (for example, ‘objection sustained’) explicitly depends upon and implicitly reiterates a ‘rule’ – a
legal proposition of more general application. Ibid., hal. 1334.
118
Promoedya Ananta Toer, Koesalah Soebagyo Toer, dan Kamil, Op. Cit.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
35
tetap disinggung untuk mengetahui latar belakang sejarah dan perkembangan
pengaturan dan kehidupan partai politik.
Sedangkan tahun 2004 ditentukan sebagai kurun waktu penutup karena
pada 2004 dilaksanakan pemilihan umum yang diikuti oleh partai politik sebagai
peserta. Partai politik pada pemilihan umum 2004 diatur dengan Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik. Saat menjelang pelaksanaan
pemilihan umum tersebut, partai-partai politik yang telah sah berdasarkan
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 harus menyesuaikan diri dalam waktu 9
bulan. Jika tidak menyesuaikan diri, maka partai politik tersebut dibatalkan
keabsahannya sebagai badan hukum. Selain itu, hasil pemilihan umum 2004 juga
terkait dengan ketentuan electoraltreshold yang menentukan partai politik mana
yang dapat mengikuti pemilihan umum selanjutnya.
Antara 1959 hingga 2005, walaupun sama-sama berlaku UUD 1945,
namun dapat dikategorikan menjadi tiga periode berdasarkan praktik demokrasi
yang dijalankan. Ketiga periode tersebut adalah periode 1959 – 1966 yang
merupakan periode Demokrasi Terpimpin di bawah kekuasaan Presiden Soekarno
atau yang sering disebut sebagai Orde Lama. Selanjutnya adalah periode 1966 –
1998 yang merupakan periode kekuasaan Presiden Soeharto atau yang sering
disebut dengan Orde Baru. Periode Orde Baru ini juga ada yang menyebutnya
sebagai masa Demokrasi Pancasila. Namun penyebutan ini dipandang kurang
tepat karena sejak Orde Lama hingga pasca Orde Baru Pancasila tetap menjadi
dasar negara. Berikutnya adalah periode 1998 – 2004 yang merupakan periode
pasca turunnya Presiden Soeharto atau yang sering disebut sebagai bagian dari
periode reformasi.
Pada masing-masing periode tersebut akan dianalisis ketentuan-ketentuan
hukum
yang
terkait
dengan
pembubaran
partai
politik
serta
praktik
pelaksanaannya. Kasus-kasus yang terkait dengan pembubaran partai politik yang
akan diteliti pada masa Orde lama di antaranya adalah kebijakan penyederhanaan,
pembubaran Partai Masjumi dan PSI, dan pembekuan Partai Murba. Kasus pada
masa Orde Baru di antaranya adalah pembubaran PKI, pembekuan Partindo,
kebijakan penyederhanaan partai politik, serta kebijakan fusi dan pembatasan
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
36
partai politik. Sedangkan pada masa reformasi di antaranya adalah kasus
pembekuan dan gugatan pembubaran partai Golkar.
1.5.
TUJUAN PENELITIAN
Sesuai dengan perumusan masalah yang telah dikemukakan, maka
penelitian ini bertujuan menganalisis pengaturan dan praktik pembubaran partai
politik di Indonesia dalam kurun waktu 1959 sampai 2004. Guna memperkaya
analisis tersebut, juga akan dideskripsikan kondisi yang melatarbelakangi setiap
pengaturan dan praktik pembubaran partai politik. Pada akhirnya, akan
dirumuskan pemikiran tentang pengaturan pembubaran partai politik Indonesia di
masa mendatang.
1.6.
MANFAAT PENELITIAN
Penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat baik secara teoretis maupun
praktis. Dari sisi teoretis, penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan
kajian teoretis hukum tata negara tentang partai politik, khususnya tentang
pembubaran partai politik. Selain itu, penelitian ini juga diharapkan menambah
referensi analisis pengaturan pembubaran partai politik di Indonesia. Dari sisi
praktis, penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan pertimbangan bagi
pengaturan dan praktik pembubaran partai politik pada masa yang akan datang.
1.7.
METODE PENELITIAN
Penelitian ini merupakan penelitian hukum dengan menggunakan
pendekatan normatif dan sejarah hukum. Salah satu kegunaan dari penelitian
hukum adalah untuk mengetahui apakah dan bagaimanakah hukum mengatur
suatu hal serta bagaimana aturan hukum tersebut diterapkan.119 Pendekatan
normatif digunakan untuk mengetahui pembubaran partai politik sesuai dengan
ketentuan hukum yang berlaku dan praktik pelaksanaannya, baik berupa
keputusan administratif maupun keputusan pengadilan. Pendekatan normatif
119
Menurut Sunaryati Hartono, metode penelitian hukum normatif memiliki beberapa kegunaan, di antaranya
adalah mengetahui atau mengenal apakah dan bagaimanakah hukum positifnya mengenai suatu masalah
tertentu, serta juga untuk mencari asas hukum, teori hukum, dan sistem hukum.. Lihat Sunaryati Hartono,
Penelitian Hukum Di Indonesia Pada Akhir Abad Ke-20, Edisi Pertama, (Bandung: Alumni, 1994), hal. 140141.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
37
tersebut dilakukan terhadap peraturan-peraturan yang terkait dalam rentang waktu
yang sudah ditentukan, yaitu 1959 hingga 2006. Selain itu, untuk lebih memahami
konsep dan subjek penelitian, dilakukan pula perbandingan pengaturan
pembentukan dan pembubaran partai politik di beberapa negara lain.
Metode pendekatan sejarah hukum meliputi sejarah norma hukum dan
penerapan norma hukum.120 Pendekatan sejarah digunakan dalam penelitian yang
tidak hanya menekankan pada waktu tertentu tetapi untuk memahami masa lalu.
Hal itu membutuhkan penafsiran atas fakta-fakta yang diketahui dari bahan-bahan
sejarah. Dokumen-dokumen yang akan dianalisis merupakan pintu masuk untuk
mengkontruksikan kembali apa yang terjadi pada masa lalu sesuai dengan
konteksnya saat itu.121
Pendekatan sejarah dilakukan dengan menafsirkan data-data yang
diperoleh dari sumber data. Proses penafsiran tersebut dapat dilakukan melalui
dua cara yaitu reproduksi (reproduction) dan representasi (representation).
Reproduksi adalah proses menentukan apa yang terjadi pada suatu waktu di suatu
tempat. Sedangkan representasi adalah mengetahui konteks lebih luas dari suatu
peristiwa. Salah satu sumber data sejarah yang banyak memberikan informasi
adalah dokumen yang merekam peristiwa-peristiwa masa lalu, termasuk dokumen
hukum.122
Dalam penulisan sejarah, masalah yang dihadapi adalah membatasi unsur
subyektivitas. Walaupun pengungkapan sejarah tidak pernah murni dari kacamata
subyek peneliti, namun harus diupayakan untuk mencapai obyektivitas, yaitu
sejarah dalam aktualitas sebagai kejadian itu sendiri yang terlepas dari subyek.
120
Ibid, hal. 144.
Lihat, Norman K. Denzin dan Yvonna S. Lincoln (eds.), Handbook of Qualitative Research, Second
edition, (London: SAGE Publication Inc., 2000), hal. 374-375; bandingkan dengan Royce Singleton, JR. et.
al., Approach to Social Research, (New York: Oxford University Press, 1988), hal. 355; lihat pula Earl
Babbie, The Practice of Social Research, Eight Edition, (Belmont: Wadsworth Publising Company, 1998),
hal. 325 dan 328 – 329.
122
Lihat, Michael S. Lewis-Beck, Alan Bryman, dan Tim Futing Liao (eds.), The SAGE Encyclopedia of
Social Science Research Method, Volume 2, (California: SAGE Publication Inc., 2004), hal. 426 – 464; Ian
Shaw dan Nick Gould, Qualitative Research in Social Work, (London: Sage Publication Inc., 2001), hal. 150
dan 154-155; George Ritzer, Explorations in Social Theory: From Metatheorizing to Rationalization,
(London: Sage Publication Inc., 2001), hal. 65; Gary King, Robert o. Keohane, Sidney Verba, Designing
Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research, (New Jersey: Princenton University Press, 1994),
hal. 36 – 37.
121
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
38
Untuk itu diperlukan kemampuan menempatkan fakta sejarah dalam suasana dan
iklim masanya.123
Untuk memberi struktur pada kurun waktu yang akan diteliti, maka
dilakukan periodesasi berdasarkan ciri khas tertentu124, yang dalam hal ini adalah
demokrasi yang berkembang. Periodesasi tersebut adalah 1959 – 1966 atau
periode Orde Lama, 1966 – 1998 atau periode Orde Baru, dan 1998 – 2004 yang
disebut periode reformasi karena berada dalam periode reformasi, seperti yang
telah di bahas pada bagian konsepsi.
Pembahasan dalam penelitian ini akan dilakukan secara deskriptif analitis.
Data penelitian ini didapatkan dari dokumen, sehingga penelitian ini dapat juga
disebut penelitian dokumen. Dokumen yang dipilih adalah dokumen yang terkait
dan dapat menjawab permasalahan penelitian.125 Dokumen tersebut meliputi
dokumen hukum dan literatur terkait, serta didukung dengan informasi dari media
massa.126
1.7.1. Jenis dan Cara Pengumpulan Data
Data dalam penelitian ini diperoleh dari bahan-bahan yang di dalamnya
berisi aturan hukum dan informasi lain terkait dengan suatu aturan dan peristiwa
hukum, yang disebut dengan bahan hukum. Bahan-bahan hukum diperoleh
dengan cara melakukan penelusuran dokumen hukum peraturan perundangundangan, studi kepustakaan dan penelusuran arsip. Bahan-bahan hukum dalam
penelitian ini meliputi Bahan Hukum Primer dan Bahan Hukum Sekunder.127
1.
Bahan Hukum Primer
Bahan hukum primer adalah dokumen yang berisi ketentuan hukum yang
bersifat mengatur serta keputusan-keputusan hukum terkait dengan pembubaran
123
Sartono Kartodirdjo, Pendekatan Ilmu Sosial Dalam Metodologi Sejarah, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka
Utama, 1992), hal. 62 – 70.
124
Ibid., hal. 61.
125
John W. Creswell, Research Design; Qualitative & Quantitative Approaches, (London: Sage Publication,
1994), hal. 148.
126
Dalam penelitian sosial dikenal beberapa macam dokumen, Kenneth D. Bailey membedakan dua macam
dokumen yaitu primary dan secondary document. Lihat, Bailey, op cit., hal. 302. Sedangkan Royce
Singleton, JR. et. al. menyebutkan studi dokumen sebagai research using available data dengan sumbersumber data berupa public and official records, private documents, mass media, physical nonverbal
evidence, dan social science data archives. Lihat, Singleton, JR. et. al., Op. Cit., hal. 326 – 335. Lihat pula
tabel yang dibuat oleh Creswell yang membedakan antara observations, interviews, dan documents. Lihat,
Creswell, Op. Cit., hal., 150. Sedangkan Earl Babbie menklasifikasikan studi dokumen sebagai bagian dari
unobtrusive research. Lihat, Babbie, Op. Cit., hal. 307 – 330.
127
Sunaryati Hartono, Op. Cit., hal. 134.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
39
partai politik. Dokumen yang menjadi bahan hukum primer adalah dokumen yang
memiliki suatu bentuk hukum sebagai salah satu jenis peraturan perundangundang yang memiliki kekuatan hukum mengikat. Selain itu, bahan hukum primer
juga meliputi keputusan-keputusan hukum yang bersifat konkrit. Dengan
demikian, bahan hukum primer dalam penelitian ini meliputi:
1) Peraturan perundang-undangan terkait dengan pembubaran partai politik
di Indonesia dalam kurun waktu 1959 hingga 2004, sesuai dengan jenis
dan hirarki tata urutan peraturan perundang-undangan.
2) Keputusan-keputusan
hukum
terkait
dengan
pembentukan
dan
pembubaran partai politik dalam kurun waktu 1959 sampai dengan 2004.
2.
Bahan Hukum Sekunder
Bahan hukum sekunder adalah bahan-bahan yang memberikan informasi
tentang adanya suatu ketentuan hukum, materi yang diatur dalam suatu ketentuan
hukum, pelaksanaan suatu aturan hukum, adanya suatu keputusan atau peristiwa
hukum. Bahan hukum sekunder juga meliputi bahan-bahan yang memberikan
informasi mengenai latar belakang adanya suatu aturan hukum dan peristiwa
hukum tertentu, serta kondisi sosial pada saat itu aturan hukum diterapkan atau
suatu peristiwa hukum terjadi. Bahan hukum sekunder diperlukan untuk dapat
mengetahui dan memahami dengan tepat suatu aturan hukum dan praktiknya serta
konteks yang berada di sekelilingnya.128 Bahan hukum sekuder dalam penelitian
ini adalah dokumen yang memberikan informasi terkait dengan pembubaran partai
politik yang meliputi:
1) Buku-buku literatur
2) Disertasi, tesis, dan laporan penelitian
3) Artikel, makalah, dan media massa
128
Menurut Soetandyo Wignjosoebroto, bahan-bahan sekunder berguna untuk dirujuk guna meningkatkan
mutu interpretasi atas hukum yang berlaku. Selain itu juga berguna untuk mengembangkan hukum sebagai
suatu sistem normatif yang komprehensif dan tuntas. Bahan sekunder adalah hasil kegiatan teoretis akademis
yang mengimbangi kegiatan praktik legislatif dan yudisial sehingga produk-produknya yang fragmentaris
dapat terpola menjadi suatu sistem yang utuh dengan komponen-komponen yang tidak saling bertentangan.
Soetandyo Wignjosoebroto, Hukum: Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya, Cetakan Pertama,
(Jakarta: ELSAM dan HUMA, 2002), hal. 155-156.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
40
1.7.2. Analisis Data
Proses
analisis
dilakukan
pertama-tama
dengan
melakukan
pengelompokan data yang terkumpul dan menganalisisnya untuk menemukan
prinsip-prinsip pengaturan yang menjadi materi muatan dari ketentuan peraturan
perundang-undangan dan keputusan-keputusan hukum berdasarkan kerangka teori
yang telah dikemukakan.129 Hal itu dilakukan dengan cara menganilis isi dan
melakukan penafsiran terhadap bahan hukum primer sesuai dengan konteks ruang
dan waktu dokumen tersebut dibuat yang diperoleh dari bahan hukum sekunder.130
Data yang telah dikumpulkan diklasifikasikan berdasarkan masalah yang
dianalisis, yaitu pembubaran partai politik berdasarkan periode waktu pembuatan
dan masa berlakunya bahan hukum primer tersebut sesuai dengan periodesasi
yang telah ditentukan. Selanjutnya, dilakukan analisis yang menghubungkan
antara pengaturan pembubaran partai politik, peristiwa-peristiwa pembubaran
partai politik, dan kondisi yang melatarbelakangi pada masing-masing periode
dari 1959 hingga 2004. Analisis ini akan menghasilkan gambaran tentang
bagaimana pengaturan pembubaran partai politik pada suatu periode, kondisi yang
melatarbelakangi adanya pengaturan pembubaran partai politik tersebut, serta
gambaran pelaksanaan aturan tersebut.
Pengaturan dan praktik pembubaran pada setiap periode selanjutnya
dianalisis kesesuaiannya dengan kerangka teoritis pembubaran partai politik untuk
menentukan kekurangannya. Hasil analisis tersebut menjadi bahan untuk
merumuskan masukan pemikiran pengaturan pembubaran partai politik pada masa
mendatang.
1.8.
1.
ASUMSI PENELITIAN
Keberadaan partai politik adalah salah satu elemen utama pelaksana negara
hukum yang demokratis sebagai bentuk kebebasan berserikat dan
mengeluarkan pendapat. Namun, terhadap kebebasan tersebut terdapat
batasan yang diperlukan dalam masyarakat demokratis.
129
James E. Mauch and Jack W. Birch, Guide to the Successful Thesis and Desertation, Third Edition, (New
York: Marcel Dekker Inc., 1993), hal. 115.
130
Jimly Asshiddiqie, Teori & Aliran Penafsiran Hukum Tata Negara, (Jakarta: Ind. Hill-Co, 1998), hal. 14.
Bandingkan dengan Hartono, op cit., hal. 152.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
41
2.
Pembubaran partai politik diatur oleh norma hukum dalam peraturan
perundang-undangan dalam bentuk dan tata cara yang berbeda-beda pada
masing-masing periode dari 1959 hingga 2004 sesuai dengan demokrasi yang
dikembangkan.
3.
Pengaturan pembubaran partai politik di masa yang akan datang harus dibuat
dan dilaksanakan sesuai dengan prinsip negara hukum dan demokrasi dengan
mempertimbangkan keserasian antara perlindungan terhadap kebebasan
warga negara dan kesinambungan negara hukum yang demokratis.
1.9.
SISTEMATIKA PEMBAHASAN
Pembahasan dalam penelitian ini dilakukan dengan sistematika yang
terdiri dari enam bab. Bab Satu dengan judul Pendahuluan yang mengemukakan
latar belakang perlunya dilakukan penelitian. Selain itu juga dipaparkan kerangka
teori yang mengetengahkan teori-teori dan konsep-konsep yang digunakan. Dalam
bab ini juga akan ditentukan tujuan penelitian yang akan dicapai, manfaat
penelitian, metode yang digunakan, asumsi yang mendasari, dan sistematika
pembahasan. Dengan demikian pada Bab Satu akan terdiri dari Sub Bab Latar
Belakang Masalah Penelitian, Pertanyaan Penelitian, Kerangka Teori dan Konsep,
Tujuan Penelitian, Manfaat Penelitian, Metode Penelitian, Asumsi Penelitian, dan
Sistematika Pembahasan.
Bab Dua berisi uraian tentang keberadaan dan peran partai politik dalam
negara hukum dan demokrasi. Pembahasan dimulai dari perkembangan partai
politik, macam-macam sistem kepartaian, dan pembubaran di beberapa negara.
Judul Bab Dua adalah Pembubaran Partai Politik Dalam Negara Hukum dan
Demokrasi, dengan Sub Bab; Partai Politik, Hak Asasi Manusia dan Demokrasi,
Perkembangan Partai Politik, Sistem Kepartaian, Fungsi Partai Politik, dan
Pembubaran Partai Politik.
Bab Tiga menguraikan analisis normatif pengaturan dan peristiwaperistiwa terkait pembubaran partai politik serta kondisi yang melatarbelakangi
pada periode 1959 hingga 1966 atau periode Orde Lama. Namun pada bab ini
didahului dengan uraian mengenai sejarah partai politik di Indonesia sebagai
pengantar. Judul Bab Tiga adalah Sejarah Partai Politik dan Pembubaran Partai
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
42
Politik Pada Masa Orde Lama dengan Sub Bab meliputi; Partai Politik Sebelum
dan Pada Awal Kemerdekaan, Partai Politik dan Demokrasi Terpimpin,
Penyederhanaan Partai Politik, serta Pembubaran dan Pembekuan Partai Politik.
Pembahasan selanjutnya pada Bab Empat yang memaparkan pengaturan
dan peristiwa-peristiwa terkait pembubaran partai politik serta kondisi yang
melatarbelakanginya pada masa Orde Baru. Bab ini berjudul Pembubaran Partai
Politik Pada Masa Orde Baru dengan Sub Bab meliputi; Dari Orde Lama Ke Orde
Baru, Pembubaran PKI dan Pembekuan Partindo, Penyederhanaan dan
Pengawasan Partai Politik, Fusi dan Pembatasan Partai Politik, serta Pengaturan
Pembekuan Partai Politik.
Sedangkan Bab Lima mendeskripsikan pengaturan dan peristiwa-peristiwa
terkait pembubaran partai politik serta kondisi yang melatarbelakangi pada
periode 1998 hingga 2004 atau masa reformasi. Judul Bab Lima adalah
Pembubaran Partai Politik Pada Masa Reformasi dengan Sub Bab meliputi;
Reformasi dan Demokratisasi Politik, Pengaturan Partai Politik, Pengaturan
Pembubaran Partai Politik, Gugatan Pembubaran Partai Golkar, dan Maklumat
Pembekuan Partai Golkar.
Pada Bab Enam akan dibahas tentang analisis peraturan masa lalu, saat ini,
dan pemikiran pengaturan pembubaran partai politik di Indonesia pada masa yang
akan datang. Judul Bab Enam adalah Analisis Pengaturan Pembubaran Partai
Politik Dan Prospek Di Masa Mendatang, yang meliputi Sub Bab Tujuan dan
Arah Pengaturan, UU Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik, Bentuk-Bentuk
Pembubaran, Alasan Pembubaran, Prosedur Pembubaran, dan Akibat Hukum
Pembubaran.
Sedangkan Bab Tujuh merupakan Bab Penutup yang terdiri atas
kesimpulan hasil penelitian dan saran yang diberikan untuk pengaturan
pembubaran partai politik serta untuk penelitian lebih lanjut.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
BAB II
PEMBUBARAN PARTAI POLITIK
DALAM NEGARA HUKUM DAN DEMOKRASI
2.1. PARTAI POLITIK, HAK ASASI MANUSIA, DAN DEMOKRASI
Partai politik merupakan salah satu bentuk organisasi yang dibentuk oleh
warga negara untuk memperjuangkan kepentingan politik. Membentuk suatu
organisasi adalah salah satu wujud dari adanya kebebasan berserikat. Kebebasan
tersebut dipandang merupakan salah satu natural rights yang fundamental dan
melekat pada manusia sebagai makhluk sosial. Kebebasan berserikat terkait erat
dengan hak atas kemerdekaan pikiran dan hati nurani, serta kebebasan
berekspresi.
Hak atas kemerdekaan pikiran dan hati nurani merupakan hak yang sangat
mendasar dan tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun. Kemerdekaan
tersebut diekspresikan melalui pendapat baik lisan maupun tulisan. Oleh karena
itu kebebasan menyatakan pendapat baik dalam bentuk lisan maupun tulisan juga
merupakan bagian dari hak asasi manusia. Wujud ekspresi lain dari kemerdekaan
pikiran dan hati nurani adalah kebebasan berserikat. Membentuk suatu organisasi
adalah ekspresi keyakinan dan pikiran yang menemukan persamaan di antara
warga masyarakat, sekaligus sebagai sarana memperjuangkan keyakinan dan
pikiran serta sebagai media menyatakan pendapat. Dengan demikian, semua
organisasi atau asosiasi yang dibentuk adalah puncak manifestasi dari
kemerdekaan hati nurani dan kemerdekaan berpikir.131
Walaupun hak asasi manusia diakui sebagai hak yang melekat pada setiap
orang karena kemanusiaannya, namun terdapat pembatasan-pembatasan terhadap
hak-hak tersebut. Pembatasan itu diperlukan dalam kehidupan masyarakat yang
demokratis, demi keamanan nasional dan keselamatan publik, untuk mencegah
kejahatan, untuk melindungi kesehatan dan moral, serta untuk melindungi hak dan
kebebasan lain.132
131
132
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 7-21.
Barnett, Op. Cit., hal. 589.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI.,43
2009.
44
Namun, terdapat hak yang karena sifatnya tidak dapat dibatasi. Hak atas
kemerdekaan hati nurani dan kemerdekaan berpikir merupakan hak yang tidak
dapat dibatasi karena sifatnya yang melekat di dalam diri setiap manusia. Tidak
ada aturan hukum dan kekuasaan yang dapat membatasi kemerdekaan tersebut.
Pembatasan hanya mungkin dilakukan terhadap ekspresinya, yaitu kebebasan
menyatakan pendapat dan kebebasan berserikat karena wujudnya yang nyata
berupa tindakan tertentu.
Di sisi lain, adanya pembatasan harus benar-benar sesuai dengan tujuan
pembatasan itu sendiri, di antaranya adalah untuk melindungi hak dan kebebasan
lain. Oleh karena itu, pembatasan harus ditafsirkan secara ketat yang meliputi;
bahwa pembatasan harus diatur dalam aturan hukum; harus dilakukan sematamata untuk mencapai tujuan dalam masyarakat demokratis; dan harus memang
benar-benar dibutuhkan dan bersifat proporsional sesuai dengan kebutuhan
sosial.133
Negara dapat membubarkan suatu organisasi dengan landasan pembatasan
HAM yang dibolehkan, yaitu untuk kepentingan keamanan nasional dan
keselamatan publik, mencegah kejahatan, melindungi kesehatan dan moral, serta
melindungi hak dan kebebasan lain. Untuk memastikan bahwa pembatasan dalam
bentuk pembubaran dilakukan benar-benar dengan untuk mencapai tujuan
tersebut, harus ditentukan terlebih dahulu secara konstitusional ketentuanketentuan yang dapat menjadi alasan pembubaran suatu organisasi. Di sisi lain,
untuk memutus apakah suatu organisasi memang keberadaannya dan aktivitasnya
memenuhi alasan pembubaran, harus dilakukan melalui proses yang adil,
seimbang, berdasarkan bukti-bukti yang kuat dan obyektif. Oleh karena itu
pembubaran suatu organisasi harus dilakukan melalui mekanisme peradilan.
Di bidang politik, keberadaan organisasi partai politik juga merupakan
wujud pelaksanaan hak asasi manusia sebagai salah satu ciri dari negara
demokrasi.134 Berbagai institusi demokrasi dan pemilihan umum adalah implikasi
133
Symonides, Op. Cit., hal. 91-92.
International Commission of Jurist menentukan syarat-syarat representative government under the rule of
law, sebagai berikut: (1) adanya proteksi konstitusional, (2) adanya pengadilan yang bebas dan tidak
memihak, (3) adanya pemilihan umum yang bebas, (4) adanya kebebasan untuk menyatakan pendapat dan
berserikat, (5) adanya tugas oposisi, dan (6) adanya pendidikan civic. Lihat, Soemantri M., Tentang
Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD 1945, Op Cit., hal. 12-13. Sedangkan menurut Dahl, institusiinstitusi yang harus ada untuk menjamin terlaksananya demokrasi perwakilan adalah; (1) para pejabat yang
134
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
45
dari ada dan diakuinya hak-hak politik seperti hak memilih (the right to vote), hak
berorganisasi (the right of association), hak kebebasan berbicara (the right of free
speech), dan hak persamaan politik (the right to political equality).135
Hanya dengan adanya kebebasan berserikat dan mengeluarkan pendapat,
demokrasi sebagai pemerintahan rakyat dapat terwujud. Kebebasan untuk
berserikat, berunjuk rasa, dan lain sebagainya yang sering disebut sebagai
“representation in ideas” di dalam negara demokrasi tetap dijamin meskipun
sudah ada lembaga parlemen. Keberadaan wakil-wakil rakyat tidak dapat
mengurangi makna kedaulatan yang dimiliki oleh rakyat.136
European Court of Human Right dalam beberapa keputusannya terkait
kasus pembubaran partai politik berpendapat bahwa hak membentuk partai politik
merupakan satu kesatuan dengan hak berorganisasi yang dijamin oleh Article 11
(1) European Convention of Human Right. Setiap orang dapat membentuk
organisasi untuk melindungi kepentingannya, baik sosial, budaya, maupun politik.
Negara adalah penjamin pluralisme dalam masyarakat. Negara memiliki
kewajiban untuk melaksanakan pemilihan yang bebas demi terciptanya kebebasan
berekspresi. Ekspresi pemilih menjadi tidak berarti tanpa adanya partisipasi partai
politik yang mewakili pendapat yang berbeda-beda dalam suatu negara. Oleh
karena itu Ayers berpendapat bahwa partai politik memberikan kontribusi yang
tidak dapat digantikan.137
Partisipasi dalam demokrasi membutuhkan kesamaan kesempatan warga
negara untuk mempertanyakan agenda, mengekspresikan keinginan, dan
memberikan masukan kebijakan. Partai politik memberikan forum bagi warga
negara untuk ekspresi politik tersebut, mengagregasi kepentingan-kepentingan
dipilih, (2) pemilihan umum yang bebas, adil, dan berkala, (3) kebebasan berpendapat, (4) sumber informasi
alternatif, (5) otonomi asosiasional, dan (6) hak kewarganegaraan yang inklusif. Dahl, Op. Cit.., hal.118.
135
Pildes, Op. Cit., hal. 18-19.
136
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Op. Cit., hal. 116. Dalam negara
demokrasi, keberadaan negara adalah untuk melindungi kebebasan dan persamaan sebagai bagian dari
martabat manusia. Lihat, Franz Magnis Suseno, Op. Cit., hal. 134-135. Mahkamah Konstitusi Jerman saat
mengadili permohonan pembubaran Sozialistische Reichspartei (SRP) mengartikan demokrasi sebagai
“Penghormatan akan hak-hak manusia yang dikongkretkan dalam konstitusi, terutama penghormatan
terhadap hak-hak pribadi untuk hidup dan kebebasan bergerak, kedaulatan rakyat, akan pemerintahan yang
adil, serta kebebasan pengadilan, pembagian kekuasaan, serta tanggung jawab dari tiap pemerintah, jaminan
sistem banyak partai serta jaminan berdasar konstitusi akan pembentukan dan pelaksanaan oposisi.” Lihat,
B.N. Marbun, Demokrasi Jerman; Perkembangan dan Masalahnya, (Jakarta; Penerbit Sinar Harapan, 1983),
hal. 185.
137
Thomas Ayres, Batasuna Banned: The Dissolution of Political Parties Under The European Convention of
Human Rights, www.bundeswahlleiter.de, 27/07/2005.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
46
yang berbeda, dan mengajukannya kepada pemerintah. Sistem kepartaian yang
kompetitif
mengharuskan
partai
untuk
menarik
semua
pemilih
tanpa
138
diskriminasi.
2.1.1. Demokrasi Perwakilan Sebagai Wujud Demokrasi Modern
Demokrasi modern merupakan suatu sistem yang dipandang dapat
merealisasikan beberapa tujuan, di antaranya adalah menciptakan stabilitas politik
dan mengekspresikan status persamaan bagi semua warga negara. Demokrasi
menjadi
instrumen
untuk
menjamin
kekuasaan
dilaksanakan
secara
bertanggungjawab melalui pemilihan untuk menentukan pemegang kekuasaan,
memajukan kesejahteraan warga dengan membuat kebijakan yang responsif,
memungkinkan penyebaran pembuatan keputusan, dan mengefektifkan partisipasi
rakyat.139
Demokrasi tradisional sebagai suatu pemerintahan oleh rakyat, dalam arti
segala keputusan diambil oleh seluruh rakyat yang berkumpul pada waktu dan
tempat yang sama, hanya mungkin terjadi pada negara yang wilayah dan jumlah
warganya sangat kecil.140 Pada zaman modern, suatu cita-cita demokrasi yang
ideal di mana rakyat terlibat secara langsung dalam pemerintahan sudah tidak
mungkin dilaksanakan lagi karena jumlah warga negara yang banyak dan wilayah
negara yang luas.141 Bahkan Robert A. Dahl berpendapat bahwa salah satu
kegagalan demokrasi di jaman Romawi adalah karena rakyat tidak mendapat
kesempatan untuk ikut serta dalam majelis warga di pusat pemerintahan karena
untuk itu membutuhkan biaya besar dan waktu yang lama.142
Jika tidak mungkin untuk dilaksanakan demokrasi langsung, maka harus
diusahakan agar kepentingan dan kehendak warga negara tetap dapat menentukan
pembuatan
transformasi
keputusan
melalui
karakteristik
orang-orang
demokrasi
dari
yang
mewakili.
partisipasi
langsung
Terjadilah
menjadi
138
Julander, Op. Cit., hal. 12-13.
Pildes, Op. Cit., hal. 13-14.
140
Dalam demokrasi langsung, terdapat penyatuan antara kedaulatan tertinggi dengan kedaulatan legislatif.
Sedangkan dalam demokrasi tidak langsung, kedaulatan tertinggi tetap di tangan rakyat. Lihat Mac Iver, Op.
Cit., hal. 313.
141
Rousseau tidak menyetujui adanya badan perwakilan sebagai pelaksanaan demokrasi perwakilan, tetapi
mencita-citakan suatu bentuk “demokrasi langsung”. Lihat Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 173.
142
Dahl, Op. Cit., hal. 18-19.
139
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
47
perwakilan.143 Di dalam gagasan demokrasi perwakilan, kekuasaan tertinggi tetap
di tangan rakyat, tetapi dalam pelaksanaanya dilakukan oleh wakil-wakil rakyat
yang dipilih rakyat sendiri.144 Demokrasi perwakilan adalah demokrasi yang
dibuat untuk dapat dipraktikkan dalam jangka waktu yang lama dan mencakup
wilayah yang luas.145 Sistem perwakilan digambarkan oleh John Stuart Mill
sebagai penemuan luar biasa di zaman modern.146
Demokrasi langsung, menurut Franz Magnis Suseno, tidak saja tidak dapat
direalisasikan, melainkan juga tidak perlu. Yang harus dituntut adalah
pemerintahan negara tetap berada di bawah kontrol efektif warga negara. Kontrol
warga negara dilakukan melalui dua cara, yaitu secara langsung melalui pemilihan
umum dan secara tidak langsung melalui keterbukaan pemerintahan.147 Gagasan
demokrasi perwakilan telah berkembang menjadi sistem participatory democracy.
Demokrasi dimaknai sebagai “kekuasaan pemerintahan berasal dari rakyat, untuk
rakyat, oleh rakyat, dan bersama rakyat”.148
Menurut John Locke, walaupun kekuasaan telah diserahkan kepada suatu
organ, yaitu negara, namun rakyat sebagai kesatuan politik masih dapat
menyampaikan tuntutan-tuntutan dan meminta perhatian terhadap pelanggaran
yang terjadi. Untuk membentuk suatu masyarakat politik, dibuatlah undangundang atau hukum. Hukum yang dibuat sebagai dasar keberadaan negara tersebut
harus demokratis, yaitu sesuai dengan tuntutan masyarakat. Maka yang pertama
kali perlu dibuat adalah badan pembuat undang-undang yang dipilih dan dibentuk
oleh rakyat149.
Sebagai wujud dari ide kedaulatan rakyat, dalam sistem demokrasi harus
dijamin rakyatlah yang menentukan negara dengan segala kewenangannya untuk
menjalankan fungsi kekuasaan negara, baik di bidang legislatif, eksekutif, maupun
143
Treg A. Julander, “Democracy Without Political Parties”. George Washington University Law Review.
Moh. Mahfud MD, Op. Cit., hal. 240. Bandingkan dengan Talmon yang menyatakan sebagai berikut:
“Democracy, in brief, is “that public order in which equality and good morals place all the people in the
same condition to exercise legislative power usefully”. Lihat J.L. Talmon, The Origin Of Totalitarian
Democracy, (New York: Frederick A. Praeger, Publisher, 1960), hal. 202.
145
Destutt de Tracy, A Commentary and Review of Montesquieu’s Spirit of Laws, (Philadelphia: William
Duane, 1811), hal. 19, dikutip dalam Adriene Koch, The Philosophy of Thomas Jefferson (Chicago, 1964),
hal. 152-153, dikutip oleh Dahl, Op. Cit., hal. 145.
146
Sabine, Op. Cit., hal. 695,
147
Franz Magnis-Suseno, Op. Cit., hal. 290 – 291.
148
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Op. Cit., hal. 114.
149
Deliar Noer, Pemikiran Politik Di Negeri Barat, Edisi Revisi, (Bandung: Mizan, 1997), hal. 121.
144
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
48
yudikatif. Rakyatlah yang berwenang merencanakan, mengatur, melaksanakan,
dan melakukan pengawasan serta menilai pelaksanaan fungsi-fungsi kekuasaan.150
Demokrasi perwakilan sebagai sistem demokrasi modern menurut
Kranenburg terdiri dari tiga jenis, yaitu; (1) pemerintahan rakyat yang
representatif dengan sistem parlementer; (2) pemerintahan rakyat yang
representatif dengan pemisahan kekuasaan; (3) pemerintahan rakyat yang
representatif yang dikontrol oleh rakyat secara langsung (referendum dan
inisiatif). Sistem pertama dikenal dengan sistem pemerintahan parlementer yang
telah tumbuh dan berkembang di Inggris dan digunakan pula di beberapa negara
lain. Sistem demokrasi kedua dikenal dengan sistem pemerintahan presidensiil
dan dipraktikkan terutama di Amerika Serikat yang dipengaruhi oleh pemikiran
Montesquieu. Demokrasi dengan sistem referendum dapat dilaksanakan melalui
sistem parlementer maupun presidensiil, namun tetap merupakan bagian dari
sistem demokrasi perwakilan. Referendum dapat dilakukan baik dalam bentuk
referendum obligator maupun referendum fakultatif. Contoh dari sistem
referendum adalah negara Swiss.151
Salah satu permasalahan utama dalam sistem demokrasi modern adalah
bagaimana menjembatani rakyat dengan wakil-wakilnya baik di parlemen maupun
yang duduk sebagai pejabat publik. Bagaimanakah mewujudkan “pemerintahan
oleh rakyat” dalam sistem perwakilan? Bagaimanakah partisipasi rakyat dalam
pemerintahan dapat terwujud?152
Suatu pemerintahan perwakilan membutuhkan mekanisme dan institusi
bagi ekspresi kehendak rakyat yang diwakili. Jika mekanisme dan institusi
tersebut tidak ada, maka prinsip perwakilan dapat berubah menjadi manipulasi
150
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Op. Cit.
Referendum obligator adalah mekanisme pembuatan undang-undang yang membutuhkan persetujuan
rakyat. Setelah suatu undang-undang dibuat, harus dimintakan persetujuan rakyat dengan suara terbanyak
agar dapat diberlakukan. Hal ini biasanya terkait dengan masalah-masalah konstitusional (Schewizerische
Eidgenossenschaft). Sedangkan referendum fakultatif adalah mekanis jika suatu undang-undang sudah
diberlakukan tetapi kemudian ada keberatan atau pendapat lain dari sejumlah rakyat. Jadi undang-undang
dapat ditetapkan terlebih dahulu dan berlaku. Referendum ini biasanya terkait dengan peraturan-peraturan
biasa yang tidak menyangkut materi konstitusi. Kranenburg dan Sabaroedin, Op. Cit., hal. 100-114.
152
Tanpa adanya jaminan mekanisme partisipasi rakyat dalam negara sebagai bentuk pelaksanaan kedaulatan
rakyat, konsep kedaulatan dapat dikebiri dan terjebak dalam pengertian kedaulatan rakyat yang totaliter
seperti Soekarno dan Soepomo yang pernah mengidealkan konsep negara integralistik. Meskipun masalah
konsep negara terselesaikan dan tidak mengacu pada usulan Soekarno dan Soepomo, namun pernah
dimunculkan kembali pada masa Orde Baru yang melegitimasi kecenderungan otoritarian negara. Jimly
Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusi-onalisme Indonesia, Op. Cit., hal. 115-116.
151
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
49
dan paksaan (coercion) oleh pemegang kekuasaan.153 Pildes menyatakan sebagai
berikut.154
All theories of representative democracy require, as minimum, that those who
exercise power be regularly accountable through elections to those the represent;
accountability is a necessary, even if not sufficient condition of democracy.
Locke menyatakan bahwa peran rakyat diwujudkan dengan cara
membentuk badan pembuat undang-undang yang dipilih oleh rakyat.155 Menurut
Dahl, lembaga politik untuk menjamin terlaksananya demokrasi di antaranya
adalah para pejabat yang dipilih dan adanya pemilihan umum yang bebas, adil,
dan merata.156 Sedangkan Suseno menyatakan, selain melalui pembuatan undangundang oleh wakil-wakilnya, rakyat dapat mengontrol pemerintahan melalui
keterbukaan pemerintahan.157
2.1.2. Partai Politik dalam Demokrasi Perwakilan
Dalam demokrasi perwakilan, rakyat memerintah melalui pemilihan
umum, baik untuk memilih pembuat undang-undang maupun untuk memilih
pejabat publik lainnya. Selain itu, juga dilakukan dengan cara mengajukan
tuntutan-tuntutan serta kontrol baik dalam pembuatan maupun dalam pelaksanaan
undang-undang. Permasalahan berikutnya adalah siapakah yang menentukan
calon-calon wakil rakyat dan calon-calon pejabat publik lain yang akan dipilih
rakyat? Dari sisi pembuatan undang-undang, bagaimana dapat ditangkap apa yang
menjadi tuntutan rakyat jika tidak dikemukakan dengan baik dan sistematis?
Bagaimana dapat menentukan apakah suatu tuntutan adalah tuntutan publik dan
bukan hanya tuntutan individu? Bagaimana pula mengompromikan berbagai
tuntutan yang mungkin saja saling bertentangan?
153
Ricardo and Schwarzmantel (eds.), Op. Cit., hal. 157. Kaitan antara rakyat dan negara dalam sistem
demokrasi disebut sebagai “political linkage” yang jika dihubungkan dengan peran partai politik meliputi
masalah-masalah party identification, the social and ideological representativeness of party members, party
position and voter orientations, party identification and interest intermediation, dan organisational linkages
in the form of unions and new social movements. Alistair Clark, “Parties And Political Linkage: Towards a
Comprehensive Framework for Analysis”, Paper for PSA Annual Conference, University of Leicester, 15th –
17th April 2003, hal. 3-4.
154
Pildes, Op. Cit., hal 14.
155
Deliar Noer, Op. Cit.
156
Dahl, Op. Cit., hal. 118.
157
Franz Magnis-Suseno, Op. Cit.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
50
Untuk menjembatani antara pemerintah dan rakyat diperlukan adanya
partai politik. Pembuatan keputusan secara teratur hanya mungkin dilakukan
dengan adanya pengelompokkan-pengelompokkan besar berdasarkan tujuantujuan kenegaraan. Tugas partai politik adalah untuk menata aspirasi rakyat yang
sering kali samar-samar dan berbeda-beda, dijadikan “pendapat umum” yang
lebih mendasar sehingga dapat menjadi bahan pembuatan keputusan yang
teratur.158 Dalam negara modern, jumlah pemilihnya sangat besar dan
kepentingannya sangat bervariasi sehingga perlu dikelola untuk menjadi suatu
keputusan. Partai politiklah yang memilih prinsip-prinsip aspirasi para pemilih
yang akan diterjemahkan dalam proses legislasi.159 Dengan demikian partai politik
berperan penting dalam proses seleksi baik pejabat maupun substansi
kebijakan160.
Berdasarkan aspirasi pemilih, partai politik membuat program yang akan
dilaksanakan jika memerintah dan akan menjadi instrumen kontrol jika tidak
menguasai pemerintahan. Program tersebut bermanfaat untuk menajamkan
kebijakan publik yang akan dibuat sehingga tidak ada kesenjangan antara aspirasi
rakyat dan kebijakan pemerintah karena senantiasa didiskusikan dalam keseharian
antara
rakyat
dan
pemerintah.161
Program
tersebut
sekaligus
menjadi
pertimbangan rakyat untuk memilih partai politik dalam pemilihan umum.162
Pilihan itu merupakan bentuk persetujuan rakyat terhadap program partai politik.
Oleh karena itu pemerintahan demokrasi modern juga disebut dengan government
by consent.163 Jika suatu partai memenangkan pemilu, maka partai inilah yang
158
Kranenburg dan Sabaroedin, Op. Cit., hal. 115. Lihat pula Julander, Op. Cit., hal. 8.
Harold J. Laski, An Introduction to Politics, New Edition, (London: George Allen & Unwin Ltd., 1960),
hal. 65. Disebutkan juga bahwa partai politik merupakan moderator antara kepentingan pemilih dan institusi
pembuat keputusan. Partai adalah chanel interaksi antara civil society dengan state. Lihat, Hans-Jürgen Puhle,
Still the Age of Catch-allism? Volkpartein and Parteinstaat in Crisis and Re-equilibration, dalam Richard
Gunther, Jose Ramon Montero, and Juan J. Linz (eds), Political Parties, Old Concepts and New Challenges,
(New York; Oxford University Press, 2002), hal. 58. Lihat pula, Julander, Op Cit., 1 dan 9.
160
MacIver, Op. Cit., hal. 194.
161
Woll, Op. Cit., hal. 100.
162
Laski, A Grammar of Politics, Op. Cit., hal. 312. Bandingkan dengan Moh. Kusnadi dan Bintan R.
Saragih, Op. Cit.., hal. 266.
163
Field, Op. Cit., hal. 291.
159
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
51
membentuk pemerintahan, atau merupakan koalisi dari beberapa partai.164
Sedangkan partai lain yang tidak berkuasa, menjadi oposisi.165
Oleh karena itu, program yang dijalankan oleh suatu pemerintahan adalah
pelaksanaan kehendak mayoritas rakyat. Suatu mayoritas adalah hasil integrasi
individu-individu. Proses Integrasi itu dijalankan oleh partai politik. Jika tidak
diintegrasikan, individu-individu tersebut hanya memiliki sedikit pengaruh
terhadap jalannya pemerintahan baik legislatif maupun eksekutif. Dengan
demikian, agar pengaruhnya besar, individu-individu tersebut berasosiasi dengan
individu-individu lain. Muncullah partai politik yang merupakan kendaraan
pembentukan kehendak publik.166
Partai politik memiliki peran untuk mengaitkan (linkage) antara rakyat dan
pemerintahan. Paling tidak terdapat enam model keterkaitan yang diperankan oleh
partai politik. Pertama adalah participatory linkage, yaitu ketika partai berperan
sebagai agen di mana warga dapat berpartisipasi dalam politik. Kedua, electoral
linkage, di mana pemimpin partai mengontrol berbagai elemen dalam proses
pemilihan. Ketiga, responsive linkage, yaitu ketika partai bertindak sebagai agen
untuk meyakinkan bahwa pejabat pemerintah bertindak resposif terhadap pemilih.
Keempat, clientelistic linkage, pada saat partai bertindak sebagai sarana
memperoleh suara. Kelima, directive linkage, yaitu pada saat partai berkuasa
mengontrol tindakan warga. Dan keenam adalah organisational linkage, yaitu
pada saat terjadi hubungan antara elit partai dan elit organisasi dapat memobilisasi
atau “menggembosi” dukungan suatu partai politik.167
Dengan demikian, partai politik merupakan sesuatu yang esensial bagi
realisasi pemerintahan demokrasi. Pendapat ini didasari oleh asumsi bahwa partai
politik dapat memberikan batasan yang diperlukan, koherensi, dan keutuhan
proses formulasi dan implementasi kebijakan berdasarkan pilihan mayoritas
dengan cara yang demokratis. Tanpa keberadaan partai politik proses seleksi calon
anggota legislatif menjadi tidak teratur dan tidak terencana. Seseorang kandidat
dapat saja terpilih tanpa dukungan partai politik, namun tidak akan memiliki
164
Menurut MacIver, kehendah rakyat sebagai “ultimate souvereign” adalah kehendak dari elemen
pemenang dalam pertarungan politik. MacIver, Op. Cit., hal. 200.
165
Barendt, Op. Cit., hal. 149. Tidak seperti kelompok penekan lainnya, partai aktif baik dalam masyarakat
maupun pemerintahan. Clark, Op. Cit., hal. 9.
166
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 294.
167
Clark, Op. Cit., hal. 10.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
52
kekuatan untuk melaksanakan janjinya pada pemilih saat berhadapan dengan
jejaring pemerintahan yang kompleks.168
Perluasan kesadaran politik yang menjadi dasar dan tujuan demokrasi
dapat berujung pada instabilitas politik berupa gerakan massal (mob) seperti
revolusi jika aspirasi dan kekuatan politik tidak terorganisasi dengan baik. Untuk
mencegahnya, diperlukan lembaga politik modern, yaitu partai politik dan
pemilihan umum demi modernisasi dan pembangunan politik secara damai.
Dengan keberadaan partai politik dan pemilihan berkala, demokrasi menjadi
bekerja sebagai suatu mekanisme, yaitu suatu institusi untuk membuat keputusan
politik melalui perjuangan kompetitif untuk mendapat pilihan rakyat.169 Pemilihan
umum tanpa keberadaan partai politik yang bebas dari negara, hanya akan
menjadi alat legitimasi kekuasaan pihak-pihak yang sedang berkuasa seperti
terjadi pada negara-negara tradisional.170 Maka dua prinsip utama sistem
kepartaian yang harus dikembangkan adalah bahwa partai politik harus bebas dari
kontrol
negara
(staatsfreiheit)
dan
memiliki
kesempatan
yang
sama
(chancengleickheit).171
2.2. PERKEMBANGAN PARTAI POLITIK
2.2.1. Tahapan Perkembangan Partai Politik
Perkembangan partai politik di suatu negara melalui beberapa tahap, yaitu
(1) faksionalisasi atau pengelompokkan; (2) polarisasi atau pemisahan; (3)
ekspansi atau perluasan; dan (4) institusionalisasi atau pelembagaan. Tahapantahapan tersebut dikemukakan oleh Huntington berdasarkan perkembangan partai
politik di Amerika Serikat.172
2.2.1.1. Faksionalisasi
Faksionalisasi adalah pengelompokkan yang biasanya terjadi di antara
anggota lembaga perwakilan, namun belum terbentuk sebagai organisasi resmi.
Pada fase ini partisipasi maupun kelembagaan politik masih rendah. Individu168
Woll, Op. Cit., hal. 102. Lihat pula, Julander, Op. Cit., hal. 9
Ricardo and Schwarzmantel (eds.), Op Cit., hal. 6.
170
Huntington, Op Cit., hal. 477 dan 483.
171
Barendt, Op Cit., hal. 155. Kesen juga menyatakan “It is essential for democracy only that the formation
of new parties should not be excluded, and that no party should be given a priveleged position or a
monopoly”.Lihat, Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 295.
172
Huntington, Op. Cit., hal. 489.
169
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
53
individu dan kelompok-kelompok politik masih memiliki perilaku politik
tradisional yang belum terorganisasi secara modern. Kehidupan politik hanya
melibatkan sedikit orang yang bersaing satu sama lain dalam kelompok yang tidak
terstruktur sehingga daya tahannya kecil dan merupakan wahana penonjolan
pribadi-pribadi tertentu. Semua aliansi atau kaukus yang terbentuk dapat saja
disebut partai, tetapi tidak memiliki dukungan sosial dan organisasional yang
berkesinambungan.
Model klik-klik politik dan aliansi keluarga pernah mendominasi politik
Amerika Serikat dan Eropa pada abad ke-18, serta negara-negara nasional baru.
Kelompok-kelompok
demikian
dalam
lembaga
legislatif
merupakan
pengelompokkan pra-partai yang khas pada awal modernisasi. Pada negara-negara
yang belum merdeka atau tidak menyelenggarakan pemilihan umum dan tidak
memiliki lembaga perwakilan, pengelompokkan ini menjadi “persekutuan
revolusioner” yang jumlahnya sangat banyak namun kecil dan rentan
perpecahan.173
Tahapan faksionalisasi atau pengelompokkan anggota parlemen telah
terjadi bersamaan dengan keberadaan parlemen sebagai bentuk pelaksanaan
demokrasi perwakilan174. Namun, organisasi partai politik sebagai lembaga formal
belum dikenal hingga tahun 1830-an175. Pengelompokan anggota parlemen
awalnya bersifat elitis dan aristokratik dengan tujuan untuk mempertahankan
kepentingan kaum bangsawan dari tuntutan raja. Kelompok-kelompok inilah yang
selanjutnya berkembang menjadi partai politik.176
2.2.1.2. Polarisasi
Polarisasi adalah pemisahan-pemisahan yang terjadi dalam kelompokkelompok dan membentuk kelompok baru. Pengelompokkan anggota parlemen
kemudian meluas ke luar parlemen (ekspansi) yang berujung pada proses
institusionalisasi secara formal. Sejumlah kelompok sosial baru tampil ke arena
politik dengan mengorganisir diri dalam suatu partai politik yang menghubungkan
beberapa kelompok sosial. Untuk mencapai proses integrasi, sering harus melalui
173
Ibid., hal. 489-492.
Pengelompokkan terjadi terbatas pada anggota parlemen juga disebabkan oleh masih terbatasnya hak pilih
hanya pada individu tertentu saja. Lihat Field, Op. Cit., hal. 292. Bandingkan dengan Wirjono Prodjodikoro,
Op. Cit., hal. 104.
175
Barendt, Op. Cit., hal. 150. Lihat pula, Field, Op Cit., hal. 292.
176
Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 160.
174
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
54
berbagai konflik dan kompetisi antar kelompok, atau sebaliknya karena
menghadapi permasalahan bersama sehingga menyatukan berbagai kelompok.177
2.2.1.3. Ekspansi
Setelah proses integrasi antar kelompok tercapai, tahapan selanjutnya
adalah ekspansi untuk mengikat dan mempersatukan masyarakat luas melalui
organisasi yang efektif. Ikatan organisasi diusahakan untuk mencapai tujuan partai
politik seperti merebut kekuasaan dan menata kembali struktur kemasyarakatan.
Perjuangan untuk meluaskan partisipasi dan mengorganisir partai politik
dapat juga berkembang dari adanya upaya berbagai kekuatan sosial untuk
memasuki struktur politik. Kekuatan-kekuatan sosial tersebut awalnya berada di
luar struktur politik dan selanjutnya berusaha melakukan penetrasi. Beberapa
partai sosialis di Eropa dan Amerika Latin mengikuti pola ini.178
2.2.1.4. Institusionalisasi
Tahap institusionalisasi tercapai pada saat telah terbentuk organisasi partai
politik modern dan tersedianya proses kompetisi yang melahirkan sistem
kepartaian tertentu. Pembentukan sistem kepartaian dipengaruhi oleh proses
internal partai politik dan kebijakan yang dikembangkan negara.179
Institusionalisasi partai politik merupakan komponen kunci pengelolaan
konflik internal dan pengembangan fungsi demokrasi. Hal itu dipengaruhi oleh
empat faktor utama, yaitu (1) regularitas kompetisi partai, (2) keluasan akar partai
dalam masyarakat, (3) tingkat penerimaan masyarakat atas pemilihan umun dan
partai politik untuk menentukan siapa yang akan memerintah, dan (4) tingkat
pengorganisasi internal partai politik.180
Institusionalisasi partai politik berkaitan erat dengan berfungsinya
lembaga-lembaga negara yang keduanya mempengaruhi dejarat pelembagaan
demokrasi. Partai politik yang belum terinstitusionalisasikan hanya akan menjadi
kendaraan politik bagi sekelompok elit untuk merebut kekuasaan. Dalam kondisi
lembaga negara yang belum berfungsi efektif, sekelompok elit melalui partai
politik akan menguasai dan mengendalikan penyelenggaraan pemerintahan.
177
Huntington, Op. Cit., hal. 492-494.
Ibid., hal. 495-497.
179
Ibid., hal. 497.
180
Benjamin Reilly, “Political Engineering of Parties and Party Sistem”, Paper for the 2003 Annual Meeting
of American Political Science Association, August, 28-31, 2003, hal. 5.
178
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
55
Sebaliknya, jika lembaga-lembaga negara telah bekerja berdasarkan sistem checks
and balances, akan dapat menjaga mekanisme kepartaian dan mengembangkan
kualitas sistem kepartaian.181
Pelembagaan partai politik tidak dapat dipisahkan dari sistem demokrasi
itu sendiri. Jimly Asshiddiqie, mengutip Yves Meny dan Andrew Knapp,
menyatakan bahwa tingkat pelembagaan partai politik dalam sistem demokrasi
bergantung kepada 3 hal, yaitu (i) its age, (ii) the depersonalization of
organization, dan (iii) organizational differentiation.182
Partai politik sebagai suatu organisasi tumbuh dan berkembang menurut
tahapan usianya. Semakin bertambah usia organisasi, ide-ide dan nilai-nilai yang
dianut akan semakin terlembagakan. Hal itu akan diikuti dengan proses
depersonalization. Partai politik akan semakin dipahami sebagai organisasi atau
institusi dan tidak dicampuradukkan dengan permasalahan pribadi yang berada di
dalamnya. Menurut Jimly Asshiddiqie, proses depersonalization ini masih belum
dapat dilalui oleh partai politik di Indonesia yang dapat dilihat dari sulitnya proses
pergantian
kepemimpinan
dan
sering
diikuti
dengan
konflik
internal.
Perkembangan selanjutnya adalah seberapa jauh partai politik dapat berperan
mengorganisasikan perbedaan dan memobilisasikan dukungan. Proses tersebut
menentukan perkembangan partai politik apakah dapat menjadi partai yang besar,
atau tidak dapat berkembang karena tidak mampu mengakomodasi dan
memobilisasi kepentingan yang berbeda.183
Perkembangan partai politik juga dikemukakan oleh Duverger yaitu dari
partis-committe (caucus party) menjadi partis de masse (mass parties). Sementara
itu Neuman mengemukakan perkembangan partai politik dari parties of individual
representation menjadi parties of integration, dan menjadi parties of total
integration184. Keberadaan dan perkembangan partai politik modern mewakili
proses evolusi dari pemerintahan oleh kelas sosial tertentu sebagai bentuk negaranegara lama menjadi pemerintahan oleh rakyat dalam demokrasi modern. Negara181
182
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op Cit., hal. 52-53.
Ibid, hal. 55. Bandingkan dengan Yves Meny and Andrew Knapp, Government and Politic in
Western Europe: Britain, France, Italy, Germany, Third Edition, (Oxford: Oxford University
Press, 1998), hal. 86.
183
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 55-58.
Hans Daalder, Parties: Denial, Dismissed, or Redundant? A Critique, dalam Gunther, Montero, and Linz
(eds), Op. Cit., hal. 39.
184
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
56
negara kelas sosial (class-state) ditransformasikan menjadi negara nasional
(national-state).185
2.2.2. Sejarah Perkembangan Partai Politik
Keberadaan dan perkembangan organisasi partai politik didasari oleh dua
kondisi, yaitu penerimaan terhadap kekuatan yang plural dalam masyarakat dan
pentingnya perwakilan politik dalam penyelenggaraan pemerintahan. Aspirasi
rakyat yang berbeda-beda merupakan legitimasi untuk mengorganisir diri agar
semuanya dapat terwakili.186
Di Inggris sejak akhir abad 17 telah terdapat dua faksi utama yang disebut
Whigs dan Tories. Whigs merupakan faksi yang menentang kekuasaan monarki,
sedangkan Tories berasal dari kalangan yang gagal mempertahankan keberadaan
house of stuart sebagai representasi countrygentlement.187 Terdapat pula sumber
yang menyatakan bahwa Tories pada awalnya adalah penjahat (bandits) Irlandia
sedangkan Whigs awalnya adalah kelompok Skotlandia (Scottish) yang tidak puas
dan melakukan perlawanan. Namun nama Tories dan Whigs dalam perpolitikan
Inggris berkembang sehingga tidak lagi mewakili arti awal dari istilah tersebut.188
Tories dan Whigs juga pernah dipakai untuk membedakan dua kelompok
yang memiliki orientasi berbeda dalam hal kebijakan terhadap wilayah-wilayah
koloni Inggris. Kelompok yang mendukung campur tangan yang besar dalam
politik di koloni-koloni Inggris menyebut diri sebagai the Whigs. Sedangkan yang
mempertahankan otoritas dan pretensi kerajaan serta hak-hak Gubernur Jenderal,
terpaksa menerima sebutan Tories.189
Dalam perkembangannya, anggota Tories biasanya adalah kaum pemilik
tanah (bangsawan pemilik tanah), sedangkan pedagang dan pengusaha kaya
(kaum kapitalis) biasanya berafiliasi dengan politisi Whigs. Pada awal abad 19
kedua faksi ini menjadi partai politik massa yang diorganisasikan di semua level
struktur sosial. Tories menjadi Partai Konservatif dan Whigs menjadi Partai
185
MacIver, Op. Cit., hal. 400-401.
Studi tentang perkembangan partai politik dan model-modelnya dibahas secara menyeluruh dari aspek
politik dalam Maurice Duverger, Political Parties (London: Metheun & Co., 1964). Bandingkan dengan Hans
Daalder, Parties: Denial, Dismissed, or Redundant? A Critique, dalam Gunther, Montero, and Linz (eds), Op.
Cit., hal. 40.
187
Field, Op. Cit., hal. 307; Wirjono Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 104-105; Friedrich, Op. Cit., hal. 431.
188
Holcombe, Op. Cit., hal. 16.
189
Ibid.
186
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
57
Liberal. Kedua partai ini menjadi partai utama hingga pasca perang dunia I.190
Sedangkan Partai Buruh pada awalnya merupakan suatu faksi dalam Partai
Liberal yang memperjuangkan kepentingan kelas buruh. Partai Buruh menjadi
partai utama (major party) pada saat mendekati perang dunia I. Partai ini
menjadikan sosialisme sebagai prinsip umum organisasinya.191
Di Amerika Serikat, dapat dikatakan bahwa partai politik sama sekali tidak
terpikirkan pada saat pembuatan konstitusi. Bahkan, para pendiri bangsa itu
memandang partai politik dengan penuh kecurigaan. Salah satu prinsip
argumentasi James Madison menerima konstitusi adalah bahwa sistem
federalisme dan pemisahan kekuasaan akan mencegah setiap faksi dapat
mengontrol aparat dan pemerintahan nasional. Faksi dalam hal ini adalah partai
politik dan kelompok kepentingan.192 Namun demikian, keberadaan faksi-faksi itu
sendiri telah ada pada saat pembentukan konstitusi193 dan diakui sebagai hal yang
tidak dapat dihindari sebagai konsekuensi kebebasan yang esensial bagi
kehidupan politik.194
Dua faksi pada saat itu adalah Federalist yang menjadi partai konservatif
merkantilis dan faksi Democratic-Republicans of Jafferson. Walaupun George
Washington menentang keberadaan faksi-faksi, namun dia sendiri merupakan
tokoh faksi federalist195. Faksi federalist mengontrol pemerintahan pada dua
massa kepresidenan pertama. Pada awalnya, faksi Democratic-Republicans of
Jafferson berdiri demi kepentingan para petani kecil, namun selanjutnya
190
Field, Op. Cit., hal. 307; Wirjono Prodjodikoro, Op. Cit., hal. 104-105; Friedrich, Op. Cit., hal. 431.
Field, Op. Cit.
192
MacIver, Op. Cit., hal. 397. Madison mendefinisikan faksi sebagai “a number of citizens, whether
amounting to majority or minority of the whole, who are united and actuated by some common impulse of
passion, or of interest, adverse to the rights of other citizens, or to the permanent and aggregate interest of
the community”. Woll, Op. Cit., hal. 97.
193
Revolusi Amerika menghasilkan konflik yang tajam antara dua kelompok yang berasal dari dua faksi di
Inggris, yaitu the Whigs dan the Tories, yang telah terbentuk sebelum terjadi revolusi tersebut. Lihat
Holcombe, Op. Cit., hal. 16 dan 69.
194
Madison mengibaratkan kebebasan dan faksi sama dengan udara dan api dengan ungkapan sebagai berikut
“Liberty is to faction what air is to fire, an aliment, without which it instantly expires. But it could not be less
folly to abolish liberty, which is essential to political life because it nourishes faction, than it would be to wish
the annihilation of air, which is essential to animal life, because it imparts to fire its destructive agency.”
Ibid., hal. 98-99.
195
Friedrich, Op. Cit., hal. 430. Penolakan George Washington adalah karena menginginkan konsensus dan
dukungan penuh terhadap konstitusi untuk mewujudkan persatuan yang sempurna dari sebanyak mungkin
negara bagian. Federalist semula adalah kelompok yang mengkampanyekan ratifikasi konstitusi, sedangkan
Republikan adalah kelompok yang berusaha menjaga hak-hak negara bagian. Lihat Holcombe, Op. Cit.
Bandingkan dengan T. Harry Williams, Richard N. Current, and Frank Freidel, A History of the United States
to 1876, (New York; Alfred A. Knopf, 1963), hal. 192-194; dan Julander, Op. Cit., hal. 1.
191
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
58
didominasi oleh para pengusaha perkebunan pemilik buruh di bagian selatan saat
menjelang perang sipil.196
Federalist
dalam perkembangannya tidak mampu menyesuaikan diri
dengan perkembangan praktik demokrasi dan hanya memiliki dukungan terbatas
sehingga menghilang setelah tahun 1800. Di pihak lain, dalam tubuh DemocraticRepublicans of Jafferson, setelah berkembang selama dua dekade, muncul
pengelompokkan internal. Akhirnya, pada tahun 1854 terbentuk Partai Republik
yang mewakili kepentingan kaum merkantilis dan mantan faksi Whigs di bagian
utara.197
Dalam perkembangannya, partai politik di Amerika Serikat telah
menjalankan peran besar dalam agregasi kepentingan politik di semua wilayah.198
Partai-partai tersebut telah menyediakan kendaraan bagi pilihan publik dan
perubahan politik secara damai199. Rakyat Amerika telah belajar menggunakan
partai politik sebagai pengganti revolusi untuk melakukan perubahan dan
mengontrol pemerintah. Sistem yang dibangun memungkinkan partai politik yang
sedang berkuasa keluar dari pemerintahan dan partai politik yang berada di luar
kekuasaan (the outs) mengambil giliran menjadi partai politik yang berkuasa (the
ins).200
Di Belanda, pada awalnya anggota States General lebih merupakan
kongres para duta negara bagian (a congress of ambassadors). Mereka merupakan
wakil dari provinsi-provinsi yang berdaulat mengingat bentuk negara pada saat itu
adalah semacam federasi (Republiek der Verenigde Nederlanden). Berdasarkan
Konstitusi 1814, bentuk kerajaan berubah menjadi negara kesatuan dan anggota
196
Field, Op. Cit., hal. 308.
Ibid. Pertumbuhan organisasi partai politik di Amerika berjalan terutama terkait dengan mekanisme
pemilihan Presiden dan Wakil Presiden yang semula dilakukan oleh anggota kongres setelah melalui
pemilihan pada electoral college. Pertentangan yang terjadi sejak awal adalah tarik-menarik antara kaukus
anggota Kongres dan tokoh-tokoh partai. Kontrol efektif anggota Kongres dalam proses nominasi presiden
baru dapat dipatahkan pada tahun 1832 dan partai politik semakin berpengaruh secara nasional. Pada tahun
tersebut kaukus anggota kongres digantikan oleh delegasi yang dipilih oleh anggota partai dalam konvensi
Partai Demokrat yang menominasikan Andrew Jackson di Baltimore. Hal ini menandai era baru partai politik
dan demokrasi di Amerika dengan sebutan “The Liberal-Democractic Model of Party Government”
(Jacsonian Democracy). Namun model ini juga beberapa kali berubah yang dipengaruhi oleh kekuasaan
tokoh-tokoh tertentu, misalnya dalam nominasi Adlai Stevenson dan Dwight Eisenhower. Lihat Holcombe,
Op. Cit., hal. 97-107; Woll, Op. Cit., hal. 99 dan 107-108; serta Williams, Current, and Freidel, Op. Cit., hal.
349.
198
Kontroversi tentang apakah partai politik di Amerika memiliki peranan signifikan atau tidak dibahas
dalam artikel Barbara Sinclair. Lihat Barbara Sinclair, Do Parties Matter?, Center for The Study of
Democracy(Irvine: University of California, 1998).
199
Ricardo and Schwarzmantel, Op. Cit.
200
Holcombe, Op. Cit., hal. 66.
197
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
59
States General mewakili seluruh rakyat Belanda. Partai politik pun mulai tumbuh
dan semakin berkembang dengan penerapan prinsip mandat terbuka (vrije
mandaat) dan sistem perwakilan proporsional. Partai nasional pertama yang
berdiri adalah the Anti-Revolutionary Party (ARP) pada tahun 1879 sebagai partai
protestan yang didirikan oleh A. Kuyper. Saat ini, partai utama adalah Partai
Kristen Demokrat (Christen-Democratisch Appel: CDA), Partai Buruh (Partij van
de Arbeid: PvdA), dan Partai Liberal (Volkspartij voor Vrijheid en Democratie:
VVD).201
Jika partai politik di Inggris dan Amerika terbentuk bersamaan dengan
perkembangan dan pertumbuhan sistem demokrasi, maka di negara-negara jajahan
partai politik dibentuk pada awalnya sebagai sarana pergerakan nasional. Partaipartai tersebut dapat duduk dalam dewan perwakilan ataupun menolaknya seperti
yang terjadi di India dan Indonesia sebelum kemerdekaan.202 Partai-partai politik
juga memiliki peran yang signifikan dalam proses demokratisasi seperti terjadi di
Amerika Latin dan Asia203.
Namun demikian, partai politik juga mendapatkan berbagai tantangan
yang mengurangi perannya dalam kehidupan politik. Kemunduran peran partai
politik dipengaruhi oleh lima faktor yaitu, (1) perkembangan teknologi, terutama
media massa, (2) proliferasi kelompok-kelompok kepentingan, (3) semakin
pentingnya peran pendanaan dalam politik, (4) teknik pemilihan baru yang lebih
menekankan pada personalitas calon dari pada identitas kepartaian, dan (5) adanya
pemilihan pendahuluan yang bersifat terbuka terutama berupa Presidential
Primaries. Berbagai faktor tersebut mempengaruhi organisasi dan aktivitas partai
politik sebagai berikut; (1) mengurangi identifikasi partai oleh pemilih dan
munculnya
ticket-splitting,
(2)
kegagalan
partai
menjalankan
fungsi
tradisionalnya, (3) melemahnya organisasi partai politik, dan (4) melemahnya
kohesi politik.204
201
Constantijn A.J.M. Kortmann and Paul P.T. Bovend’Eert, Dutch Constitutional Law, (The Hague-LondonBoston; Kluwer Law International, 2000), hal. 68-70.
202
Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 160. Partai pergerakan kemerdekaan di India misalnya adalah Partai
Kongres. Sedangkan di Indonesia, banyak partai telah didirikan sebelum kemerdekaan sebagai alat
pergerakan nasional mencapai kemerdekaan seperti SI, PNI, PSI, Partindo, dan lain-lain.
203
Hans-Jürgen Puhle, Still the Age of Catch-allism? Volkpartein and Parteinstaat in Crisis and Reequilibration, dalam Gunther, Montero, and Linz (eds.), Op. Cit., hal. 58.
204
Julander, Op. Cit., hal. 6-8.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
60
2.2.3. Perkembangan Model-Model Partai Politik
Partai politik berkembang sejalan dengan perkembangan demokrasi dan
pemerintahan. Menurut Puhle, faktor-faktor penting yang mempengaruhi evolusi
partai politik adalah (1) the electoral dimension; (2) the interests of the party
constituency; (3) party organization; (4) the party sistem; (5) policy formulation
(program dan ideologi); dan (6) policy implementation.205 Partai politik
berkembang, baik dari sisi keanggotaan, peraturan internal, maupun ideologi atau
programnya.
Perkembangan partai politik dapat dibagi menjadi beberapa klasifikasi.
Berdasarkan jumlah dan fungsi anggotanya, dapat dibedakan antara partai massa
dan partai kader. Partai massa adalah partai yang mengutamakan jumlah anggota
dengan ikatan yang longgar. Sedangkan Partai kader adalah partai yang
menekankan loyalitas dan disiplin anggota yang tidak perlu berjumlah banyak.
Berdasarkan orientasinya dapat dibedakan antara partai lindungan (patronage
party) dan partai asas atau ideologi (weltanschauungs partie atau programmatic
party). Partai lindungan umumnya memiliki organisasi nasional yang kendor,
disiplin yang lemah, dan tujuan utamanya adalah memenangkan pemilihan umum
sehingga aktivitas partai cenderung hanya dilakukan menjelang pemilihan umum.
Sedangkan partai asas atau partai ideologi biasanya mempunyai pandangan hidup
yang digariskan dalam kebijakan dan memiliki disiplin partai yang kuat. Anggota
dan pimpinan diseleksi menurut ideologi atau asas yang dianut partai politik
tersebut.206
Partai kader biasanya juga merupakan partai asas atau ideologi. Jenis
partai ini sudah jarang dijumpai di negara-negara demokrasi modern.
Karakteristik partai kader menurut Wolinetz adalah:207
205
Hans-Jürgen Puhle, Still the Age of Catch-allism? Volkpartein and Parteinstaat in Crisis and Reequilibration, dalam Gunther, Montero, and Linz (eds.), Op. Cit., hal. 61.
206
Moh. Kusnadi dan Bintan R. Saragih, Op. Cit., hal. 268. Miriam Budiardjo mengemukakan contoh partai
lindungan adalah Partai Demokrat dan Partai Republik di Amerika Serikat. Sedangkan contoh partai asas atau
partai ideologi adalah partai-partai sosialis, komunis, fasis, dan kristen demokrat. Namun contoh ini menurut
penulis tidak lagi bersifat kaku karena partai lindungan seperti Partai Demokrat dan Partai Republik juga
memiliki asas tertentu seperti dalam hal ekonomi di mana Partai Republik lebih menekankan pada mekanisme
pasar sedangkan Demokrat masih mempercayai intervensi negara. Demikian pula halnya dengan partai asas
seperti partai-partai sosialis demokrat di Eropa yang kebijakannya sudah cukup sulit dibedakan dengan partaipartai liberal, demi memperoleh dukungan yang luas. Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 166 – 167.
207
Steven B. Wolinetz, Beyond the Catch-All Party: Approaches to the Study of Parties and Party
Organization in Contemporary Democracy, dalam Gunther, Montero, and Linz (eds.), Op. Cit., hal. 140 - 142.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
61
1. Professional leadership groups with high degree of accomodation the
lower strata in the party;
2. a lower member;
3. a strong and broad-ranging orientation toward voters;
4. maintenance the structure to guarantee a certain degree of internal
democracy;
5. the reliance for financial resources on combination of both public
subsidies and the fees and donations of member.
Partai-partai politik memiliki kecenderungan bergerak dari model partai
kader menuju ke partai massa. Perkembangan itu melahirkan bentuk-bentuk
organisasi yang dapat dibedakan menjadi partai elit (the elite party), partai massa
(the mass party), dan partai catch-all (the catch-all party). Dalam partai elit
kekuatan lebih banyak dipegang oleh anggota parlemen, sedangkan pengurus
pusat partai politik lebih lemah.208
Partai massa muncul bersamaan dengan terjadinya ekspansi peran
pemerintah dalam konsep negara kesejahteraan (welfare state). Selain itu juga
dipengaruhi oleh perluasan hak pilih, dan keharusan komunikasi antar faksi-faksi
dalam partai politik. Sedangkan partai catch-all adalah partai yang berusaha
mendapatkan suara dari seluruh lapisan masyarakat dengan cara menyesuaikan
diri terhadap perubahan struktur masyarakat.209 Tipe partai ini memiliki kelebihan
memaksimalkan sifat inklusif guna memenangi kompetisi untuk memegang
pemerintahan210.
Selain itu, berdasarkan kemungkinan memenangkan pemilihan, partai
politik dapat dibedakan menjadi major party dan minor party. Major party adalah
partai yang secara rasional memiliki prospek untuk memenangi pemilihan umum.
Partai
yang
menjadi
major
party
biasanya
memiliki
karakter
yang
menggabungkan antara sisi realistis dan idealistik, antara program dan dukungan
massa.211 Sedangkan minor party adalah partai politik yang tidak memiliki potensi
untuk memperoleh suara signifikan. Partai politik yang banyak mendapat
perhatian adalah major party. Klasifikasi ini dapat digabungkan dengan klasifikasi
208
Richard S. Katz and Peter Mair, The Ascedancy of the Party in Public Office: Party Organizational
Change in Twentieth-Century Democracy, dalam Ibid., hal. 114 - 122.
209
Ibid.
210
David Easton, A System Analysis of Political Life, (Chicago: John Wiley & Sons, 1967), hal. 257.
211
Holcombe, Op. Cit., hal. 67.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
62
berdasarkan ada tidaknya disiplin dalam partai sehingga menghasilkan major
party with dicipline dan major party without dicipline.212
Partai Liberal213, Partai Konservatif, dan Partai Buruh di Inggris adalah
tipe major party with dicipline. Tipe ini juga ada di negara-negara persemakmuran
Inggris. Politisi-politisi di Inggris menunjukkan kesetiaannya dengan bertindak
sebagai suatu tim untuk semua masalah penting sesuai kebijakan partai. Hampir
semua suara dalam parlemen mengikuti garis partai yang tegas. Ukuran utamanya
adalah pada saat debat di parlemen214. Kadang-kadang memang terdapat anggota
parlemen mayoritas yang abstain dalam suatu pemungutan suara. Namun hal itu
hanya dilakukan jika tidak mengakibatkan kekalahan partai di parlemen.
Kepemimpinan partai politik dapat menegakkan disiplin karena memiliki
kekuasaan menghalangi nominasi ulang seorang anggota yang tidak patuh.
Memenangkan dan menjaga kursi, serta membantu pemimpin partai dengan tetap
menjaga kedekatan dengan aspirasi konstituen adalah tugas sewajarnya seorang
anggota parlemen Inggris. 215
Partai Republik dan Partai Demokrat di Amerika Serikat adalah tipe major
party without dicipline. Partai-partai tersebut didominasi oleh faksi-faksi yang
tidak harus memiliki hubungan satu sama lain dan juga tidak harus memiliki
kebijakan yang sama. Secara nasional, suatu partai politik dikelola sebagai
federasi yang longgar dari berbagai macam organisasi lokal. Di samping itu,
nominasi calon pejabat yang akan dipilih dilakukan melalui tahap primary yang
memungkinkan setiap orang yang memiliki kesempatan dan kekuatan untuk
mencalonkan diri. Bahkan di New York dan California seseorang dapat
menominasikan diri dalam pemilihan primary lebih dari satu partai. Partai politik
yang memiliki disiplin sulit dibentuk karena nominasi dalam suatu partai politik
212
Field, Op. Cit., hal. 293 – 307. Klasifikasi major party dan minor party inilah yang menjadi dasar
klasifikasi sistem kepartaian, yaitu berdasarkan jumlah partai yang memiliki kekuatan untuk memenangkan
pemilihan dan membentuk pemerintahan.
213
Menjadi minor party setelah abad ke-19. Ibid.
214
Parlemen dalam hal ini khususnya House of Common dipilih melalui pemilihan umum. Sedangkan House
of Lord diangkat oleh Ratu, walaupun sedikit-banyak juga terpengaruh oleh garis kepartaian.
215
Seseorang tetap dapat menjadi calon anggota parlemen dengan mengumpulkan sejumlah tanda tangan dan
menyetor sejumlah uang jaminan tanpa ada dukungan partai politik karena sistem pemilihan umum di Inggris
pencalonannya bersifat individual. Namun demikian, sangat jarang calon independen dapat terpiih menjadi
anggota House of Common. Bahkan pada pemilihan tahun 1983, 1987, dan 1992 tidak ada calon independen
yang terpilih menjadi anggota House of Common. Lihat, Field, Op. Cit.. Bandingkan dengan Colin Turpin,
British Government and the Constitution; Text, Cases and Materials, Third Edition, (London, Dublin,
Edinburgh; Butterworths, 1995), hal. 458.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
63
ditentukan secara resmi dan formal oleh proses lokal. Hal itu mengakibatkan
pemimpin nasional partai politik sulit mempengaruhi proses nominasi. Selain itu,
karena terpilihnya kembali seorang anggota kongres adalah bergantung pada
dukungan lokal, maka pemimpin nasional partai politik relatif tidak memiliki
kekuasaan mengontrol anggota kongres.216
Perkembangan partai politik juga menunjukkan adanya partai yang tidak
semata-mata bertujuan memenangi pemilihan umum. Terdapat pula partai politik
yang tujuan utamanya adalah memperjuangkan kebijakan tertentu atau
mendudukan kadernya dalam jabatan tertentu. Klasifikasi tersebut dikemukakan
oleh Wolinetz, yaitu meliputi (1) policy-seeking party; (2) vote-seeking party; dan
(3) office-seeking party.217
2.3.
SISTEM KEPARTAIAN
Pembahasan sistem kepartaian di suatu negara dalam berbagai literatur
didasarkan pada jumlah partai politik yang memiliki kekuatan sebagai major
party. Berdasarkan jumlah major party dikenal adanya sistem satu partai, sistem
dua partai, dan sistem multi partai218.
2.3.1. Sistem Satu Partai
Sistem satu partai adalah sistem politik dalam suatu negara yang hanya
dikuasi oleh satu partai dominan. Dalam sistem ini mungkin terdapat partai-partai
lain, namun kekuatannya tidak signifikan dan hanya ada satu partai yang
menguasai pemerintahan. Namun sistem satu partai juga dapat terjadi dengan
dibentuknya satu partai negara yang disertai larangan pembentukan partai politik
lain. Sistem ini pada praktiknya mendekati sistem tanpa partai (non-party
system).219
216
Ibid., hal. 301-307. Woll menyatakan “Whether or not congressmen support the president or the national
congressional party organization will finally depend not on party label, but rather on the independent
judgment of individual legislator regarding whether or not such support will benefit his or her reelection.”
Hal ini juga dipengaruhi oleh perilaku pemilih yang kurang memperhatikan label partai, tetapi lebih kepada
seberapa baik seorang kandidat mewakili kepentingannya. Bandingkan dengan Woll, Op. Cit., hal. 106.
217
Steven B. Wolinetz, Beyond the Catch-All Party: Approaches to the Study of Parties and Party
Organization in Contemporary Democracy, dalam Gunther, Montero, and Linz, Op. Cit., hal. 149 – 153.
218
Moh. Kusnadi dan Bintan R. Saragih, Op. Cit., hal. 268-269; Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 167-170;
Field, Op. Cit., hal. 289; Huntington, Op. Cit., hal. 497-498.
219
Field, Op. Cit.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
64
Partai politik yang dominan dalam sistem satu partai atau partai politik
tunggal di suatu negara disebut dengan parteinstaat, sedangkan rezimnya disebut
dengan
partitocrazia.
Partai
politik
tersebut
mendominasi
negara
dan
“mengolonisasi” wilayah-wilayah penting negara dan masyarakat sehingga
memiliki kecenderungan terjadinya penyalahgunaan kekuasaan.220 Sistem satu
partai merupakan salah satu ciri negara otokrasi (autocracy).221
Model partai tunggal terdapat di beberapa negara, seperti di negara-negara
Afrika (Ghana di masa Nkrumah, Mali, Pantai Gading), negara-negara Eropa
Timur sebelum keruntuhan Komunisme Soviet, dan di Cina. Suasana kepartaian
non-kompetitif karena tidak dibenarkan melawan kekuasaan partai negara.
Kecenderungan untuk memilih sistem satu partai biasanya pada negara yang
dihadapkan pada masalah integrasi sosial.222
2.3.2. Sistem Dua Partai
Sistem dua partai adalah sistem politik suatu negara yang memiliki dua
partai utama (major party) dengan kemungkinan adanya partai politik lain namun
tidak signifikan223. Hanya terdapat dua partai politik yang kekuatannya mungkin
menguasai parlemen atau membentuk pemerintahan. Terbentuknya dua partai
politik utama terkait dengan sistem dan latar belakang sosial negara tertentu. Ide
sistem dua partai di Inggris misalnya, terbangun dari praktik yang mengidealkan
sistem pemilihan single member district yang dipercaya dapat menjaga hubungan
antara elit dan pendukungnya.224
220
Hans-Jürgen Puhle, Still the Age of Catch-allism? Volkpartein and Parteinstaat in Crisis and Reequilibration, dalam Gunther, Montero, and Linz (eds.), Op. Cit., hal. 70; Friedrich, Op. Cit., hal. 435.
221
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 301-302.
222
Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 167-168. Kecenderungan negara yang baru merdeka untuk memilih
sistem satu partai juga terdapat di Amerika seperti diungkapkan dalam pidato perpisahan George Washington
yang menyesalkan dominasi bergantian (alternate domination) dari satu faksi atas faksi lainnya. Thomas
Jefferson juga mengidealkan persatuan antara Federalist dan Republican dengan menyatakan “We Are All
Federalist, We Are All Republicans” serta mengungkapkan bahwa spirit konstitusi adalah “republicanism
and separation of power”. Sedangkan di Perancis pada saat pembuatan konstitusi Republik Kelima terdapat
semangat melawan sejumlah partai-partai kecil yang ada pada Republik Keempat. Demikian pula di Jerman,
pembuatan Konstitusi Bonn juga dilandasi untuk mengurangi banyaknya partai pada masa Republik Weimar.
Lihat Holcombe, Op. Cit., hal. 100; David N. Mayer, The Constitutional Thought of Thomas Jefferson,
(Charlottesville and London; University Press of Virginia, 1997), hal. 119-144; John Bell, French
Constitutional Law, (Oxford: Clarendon Press, 1992), hal. 19; serta BN Marbun, Op. Cit., hal. 182-183.
223
Field, Op. Cit., hal. 293; Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 168.
224
Hans Daalder, Parties: Denial, Dismissed, or Redundant? A Critique, dalam Gunther, Montero, and Linz
(eds.), Op. Cit., hal. 44.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
65
Selain karena sistem kabinet dan sistem pemilihan, terbentuknya dua
partai politik utama di Inggris dipengaruhi oleh latar belakang agama yang dianut
masyarakatnya, yaitu Katolik dan Protestan. Umat Katolik cenderung konservatif
sedangkan Protestan cenderung liberal dan berafiliasi kepada Partai Buruh.225 Di
Amerika Serikat, dua partai politik utama, Republik dan Demokrat, pada awalnya
merepresentasikan dua kepentingan yang berbeda, antara wilayah selatan dan
utara, antara pemilik tanah dan budak, dan antara kaum pengusaha dengan buruh
pabrik.226 Sedangkan dua kekuatan utama di Jerman pada mulanya terbentuk
berdasarkan perbedaan ideologi pasca kekuasaan Bismark, yaitu antara penganut
sosialis dan nasionalis liberal.227
Miriam Budiardjo menyatakan bahwa sistem dua partai pernah disebut
sebagai a convenient system for contended people. Sistem ini dapat berjalan
dengan baik jika terpenuhi tiga syarat, yaitu komposisi masyarakat yang homogen
(social homogenity), terdapat konsensus yang kuat dalam masyarakat mengenai
asas dan tujuan sosial (political consensus), dan adanya keberlanjutan sejarah
(history continuity). Sistem dua partai biasanya diperkuat dengan sistem
pemilihan single member constituency yang menghambat pertumbuhan partai
politik kecil.228
Tumbuh, berkembang, dan bekerjanya sistem dua partai membutuhkan
kondisi tertentu yang dikemukakan oleh Holcombe sebagai berikut.229
First, it is desirable that the two parties divide the voters not too unequally, so
that the “outs” can ordinarily hope to gain enough recruits at the next election
by exploiting the mistakes or the misfortunes of the “ins” to secure a plurality at
the polls. Secondly, the balance of power should lie in the hands of voters who
are ready, able, and willing to shift from one side to the other, as the normal
vicissitudes in the conduct of public affairs enhance or disminish the prestige of
the party in power or the credit of the opposition. Thirdly, there should be
general acceptance by both parties of basic principles of the constitutional
system so that the great bulk of the voters will ordinarily consent to make their
225
Friedrich, Op. Cit., hal. 433.
Field, Op. Cit., hal. 308.
227
Friedrich, Op. Cit., hal. 434.
228
Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 168-169. Sistem dua partai dengan basis sosial dan ideologi yang luas
kondusif bagi terciptanya demokrasi yang stabil. Lihat, Reilly, Op. Cit., hal. 5. Pendapat yang menyatakan
bahwa sistem dua partai dapat diciptakan melalui sistem pemilihan umum single-member-constituency
terutama dikemukakan oleh Maurice Duverger. Namun menurut penelitian Robert G. Moser di negara-negara
postcommunist, sistem pemilihan umum tersebut tidak selamanya dapat mengendalikan jumlah partai. Faktor
lain yang berperan adalah institusionalisasi sistem kepartaian dan partai politik. Lihat, Robert G. Moser,
“Electoral System and the Number of Parties in Postcommunist States”, Paper for Annual Meeting Political
Science Association, Washington DC. August 28-31 1997.
229
Holcombe, Op. Cit., hal. 66-67.
226
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
66
choice between the candidates of the major parties. Fourthly, the differences
between the two parties respecting the controversial issues of the day should not
be so great that the voters will ignore the differences between the personal
qualifications of the major party candidates, or so little that the results at the
polls will furnish inadequate guidance to the victors. Finally, the major parties,
or at least one of them, must be capable of adopting new policies which have
been bought forward by minor parties or faction and shown to posses durable
capacity to attract popular support.
Jika dikaitkan dengan model demokrasi, sistem dua partai merupakan
tipikal dari model demokrasi mayoritas. Sistem dua partai dipandang memiliki
dua kelebihan dibanding sistem multi partai. Kelebihan pertama adalah
memberikan pilihan yang jelas kepada pemilih berupa dua alternatif kebijakan
publik yang dibawa oleh masing-masing partai. Kelebihan kedua, sistem ini
memoderasi kebijakan masing-masing partai karena pada umumnya pemilih
berada di sayap tengah spektrum politik. Jika partai berada di ujung spektrum,
maka akan banyak kehilangan suara pemilih. Namun, jika kedua partai sangat
mirip, tidak akan menawarkan pilihan yang bermakna pada para pemilih.230
2.3.3. Sistem Multi Partai
Sistem multi partai adalah suatu sistem politik di mana dalam suatu negara
tidak terdapat satu partai politik tertentu yang mungkin menjadi mayoritas absolut
untuk dapat menguasai lembaga perwakilan atau membentuk pemerintahan tanpa
berkoalisi dengan partai lain.231 Sistem multi partai memiliki kelebihan terutama
bagi negara yang memiliki struktur heterogen dalam masyarakatnya.232 Namun
sistem ini dipandang memiliki kelemahan dari sisi pemerintahan yang dihasilkan,
yaitu cenderung tidak stabil karena tidak ada partai yang dominan, khususnya
pada sistem pemerintahan parlementer.233
Sistem multi partai biasanya berkembang pada negara dengan masyarakat
yang plural. Sistem ini berkembang di Belanda, Perancis, Swedia, dan Indonesia.
230
Arend Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries,
(New Haven and London; Yale University Press, 1999), hal. 63. Sementara itu Pildes menyatakan bahwa
pada sistem dua partai, keduanya harus konsisten, koheren, dan memiliki perbedaan yang jelas posisi
kebijakan umum agar label partai bermanfaat bagi pemilih untuk membuat penilaian tentang kinerja
pemerintah. Pildes, Op. Cit., hal. 79.
231
MacIver, Op. Cit., hal. 417. Bandingkan dengan Field, Op. Cit., hal. 293.
232
Laski, An introduction to Politics, Op. Cit., hal. 66.
233
Hans Daalder, Parties: Denial, Dismissed, or Redundant? A Critique, dalam Gunther, Montero, and Linz
(eds.), Op. Cit., hal. 45-48.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
67
Sistem multi partai biasanya diperkuat dengan sistem perwakilan berimbang
(proportional representation) yang memberi kesempatan luas bagi pertumbuhan
partai-partai kecil.234
Klasifikasi sistem kepartaian yang telah diuraikan di atas, lebih merupakan
pendekatan politik dari pada pendekatan hukum. Disebut sebagai pendekatan
politik karena mengukur keberadaan partai politik berdasarkan kekuatan
politiknya, yaitu sebagai major party atau minor party. Suatu negara yang
dikatakan menganut sistem dua partai pada kenyataanya dapat saja memiliki
partai-partai politik lain selain dua partai dominan. Di Inggris, selain Partai
Konservatif dan Partai Buruh, terdapat Partai Liberal Demokrat yang juga cukup
kuat dan partai-partai lain yang mendapatkan kursi di House of Commons,
diantaranya adalah235
1. Democratic Unionist Party (9 kursi)
2. Independent Kidderminster Hospital and Health Concern (1 kursi)
3. Scottish National Party (6 kursi)
4. Sinn Féin (5 kursi)
5. Social Democratic and Labour Party (3 kursi)
6. Ulster Unionist Party (1 kursi)
7. Respect (1 kursi)
Di Amerika Serikat terdapat ratusan partai politik walaupun pada
umumnya partai-partai tersebut diklasifikasikan sebagai demokrat dan republik.
Masing-masing partai politik tersebut memiliki konstituen sendiri yang bersifat
lokal dengan orientasi kebijakan berbeda. Partai politik nasional, seperti demokrat
dan republik, merupakan konfederasi berbagai partai politik dan kelompok
kepentingan, negara bagian, dan lokal. Hubungan antara partai politik negara
234
Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 169-170.
Selain itu juga terdapat partai-partai yang tidak memiliki wakil di parlemen yaitu Alliance for Green
Socialism, Alliance for Workers Liberty, Communist Party of Britain, Communist Party of Britain (MarxistLeninis), Communist Party of Great Britain (Marxist-leninis), Communist Party of Great Britain (Provisional
Central Committee), Independent Working Class Assciation, International Socialist Group, New Communist
Party of Britain, Red Party, Revolutionary Communist Group, Socialist Appeal, Socialist Labour Party,
Socialist Party of England and Wales, Socialist Party of Great Britain, Socialist Workers Party, Spartacist
League, dan Workers Power. Encyclopedia, List of Political parties in the United Kingdom,
www.natiomaster.com, 7/5/2005.
235
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
68
bagian dan lokal dengan partai politik nasional digambarkan Woll pada gambar 1
berikut ini.236
Gambar 2.1.
Hubungan Parpol Nasional dan
Parpol Negara Bagian dan Lokal
di Amerika Serikat
President Select and
influences policy of
National Party Committes
Collect and dispense funds,
influence policy.
Selected by and
representative of state and
local party
Congressional Party Members
responsive to local party and
State and local parties
State and local parties
Penentuan jumlah partai politik berdasarkan kemungkinan memenangi
pemilihan umum dengan sendirinya mengesampingkan kekuatan partai-partai lain
yang sedikit banyak juga memiliki kekuatan. Giovanni Sartori membuat kriteria
lain terhadap mana suatu partai dapat dihitung keberadaannya, yaitu suatu partai
yang memiliki potensi berkoalisi (coalition potential) atau potensi untuk
mengajukan tuntutan (blackmail potential). Sementara itu, Jean Blondel
mengajukan klasifikasi berdasarkan jumlah partai dan kekuatan relatifnya yang
dapat dilihat dalam Tabel 2.1. berikut.237
236
237
Woll, Op. Cit., hal. 103-105.
Lijphart, Op. Cit., hal. 65-67.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
69
Tabel 2.1.
Klasifikasi Sistem Kepartaian Berdasarkan Jumlah
Dan Kekuatan Partai Politik
Sistem Kepartaian
Contoh Hipotetis
Jumlah Partai
Pembagian Kursi
Politik
Sistem Dua Partai
55 – 45
2,0
Sistem Dua Partai Setengah
45 – 40 – 15
2,6
Sistem Multipartai dengan
Partai Dominan
45 – 20 – 15 – 10 – 10
3,5
Sistem Multipartai tanpa
Partai Dominan
25 – 25 – 25 – 15 – 10
4,5
Klasifikasi tersebut bermanfaat untuk mengetahui partai-partai politik
yang relatif kuat dan relatif lemah dalam suatu negara. Namun menurut Lijphart,
klasifikasi tersebut belum menunjukkan secara tepat berapa jumlah partai yang
memiliki kekuatan dalam suatu sistem. Untuk melihat hal tersebut, Lijphart
mengajukan indeks jumlah partai politik yang dikemukakan oleh Markku Laakso
dan Rein Taagepera dengan rumus N=1/∑si2.238 Berdasarkan indeks yang
dihasilkan dari rumus tersebut, jumlah partai politik di beberapa negara berubahubah dengan jumlah terendah, tertinggi, dan rata-rata dapat dilihat pada tabel
berikut ini:239
Tabel 2.2.
Jumlah Partai Politik
Rata-Rata, Terendah, dan Tertinggi
Dari Hasil Pemilu Tahun 1945-1996
Di Tiga Puluh enam Negara Demokrasi
Mean
Lowest
Highest
Papua New Guinea
5,98
2,69
10,83
4
Switzerland
5,24
4,71
6,70
13
Finland
5,03
4,54
5,58
15
Italy
4,91
3,76
6,97
14
Netherlands
4,65
3,49
6,42
15
Israel
4,55
3,12
5,96
14
Denmark
4,51
3,50
6,86
21
Belgium
4,32
2,45
6,51
17
India
4,11
2,51
6,53
6
Iceland
3,72
3,20
5,34
16
238
239
Number of elections
N adalah jumlah partai, si adalah proporsi kursi dari partai. Ibid, hal. 68.
Ibid, hal. 76-77.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
70
Japan
3,71
2,58
5,76
19
France
3,43
2,49
4,52
10
Venezuela
3,38
2,42
4,88
8
Luxembourg
3,36
2,68
4,05
11
Norway
3,35
2,67
4,23
13
Portugal
3,33
2,23
4,26
8
Sweden
3,33
2,87
4,19
16
Colombia
3,32
2,98
4,84
14
Germany
2,93
2,48
4,33
13
Ireland
2,84
2,38
3,63
15
Spain
2,76
2,34
3,02
7
Mauritus
2,71
2,07
3,48
6
Austria
2,48
2,09
3,73
16
Costa Rica
2,41
1,96
3,21
11
United States
2,40
2,20
2,44
25
Canada
2,37
1,54
2,86
16
Australia
2,22
2,08
2,30
21
Greece
2,20
1,72
2,40
8
United Kingdom
2,11
1,99
2,27
14
Malta
1,99
1,97
2,00
6
New Zealand
1,96
1,74
2,16
17
Trinidad
1,82
1,18
2,23
7
Barbados
1,76
1,25
2,18
7
Bahamas
1,68
1,45
1,97
5
Jamaica
1,62
1,30
1,95
7
Bostwana
1,35
1,17
1,71
7
Dari sisi hukum, dasar pembedaannya tentu saja harus bersandar pada
norma hukum yang mengatur masalah partai politik. Keberadaan partai politik
secara hukum harus diukur dari eksistensinya secara yuridis sebagai sebuah
asosiasi atau korporasi, bukan sekadar signifikansinya dalam pertarungan politik.
Maka sistem satu partai, dua partai, atau pun multi partai tidak memiliki
perbedaan sepanjang terdapat lebih dari satu partai politik dan memungkinkan
dibentuknya partai politik baru.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
71
2.4.
FUNGSI PARTAI POLITIK
Sesuai dengan landasan teori partai politik dan asal usul serta
perkembangannya, terdapat beberapa fungsi partai politik yang dikemukakan oleh
para ahli. Fungsi-fungsi tersebut pada umumnya adalah; (1) sarana komunikasi
politik; (2) sarana sosialisasi politik; (3) rekruitmen politik; dan (4) pengelola
konflik.240 Hampir sama dengan fungsi-fungsi tersebut, Almond dan Powell
mengemukakan tiga fungsi partai politik, yaitu rekruitmen politik (political
recruitment), sosialisasi politik (political socialization), dan artikulasi dan
agregasi kepentingan (interest articulation and aggregation)241. Sedangkan
Friedrich mengemukakan fungsi partai politik sebagai berikut.242
(1)
(2)
(3)
(4)
selecting future leader,
maintaining contact between the government, including the oposition,
representing the various groupings in the community, and
integrating as many of the groups as possible.
2.4.1. Fungsi Komunikasi dan Sosialisasi Politik
Partai politik berkomunikasi dengan rakyat dalam bentuk menerima
aspirasi dan menyampaikan program-program politik. Partai politik menerima
aspirasi dan mengelolanya menjadi pendapat umum dan dituangkan dalam bentuk
program serta diperjuangkan menjadi keputusan pemerintah.243 Fungsi ini juga
dikenal sebagai fungsi “broker of idea”244 dan bagi partai yang sedang
memerintah
berfungsi
instruments)245.
Melalui
sebagai
fungsi
instrumen
itu,
partai
kebijakan
politik
(parties
as
menerjemahkan
policy
dan
menggabungkan pandangan-pandangan individual dan kelompok-kelompok
tertentu (interest aggregation) menjadi program (interest articulation) yang akan
240
Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 163-164. Bandingkan dengan Moh. Kunasdi dan Bintan R. Saragih, Op.
Cit., hal. 269.
241
Almond and Powell, Op. Cit., hal. 114-127. Bandingkan dengan Clark, Op. Cit., hal. 9.
242
Friedrich, Op. Cit., hal. 442.
243
Kranenburg dan Sabaroedin, Op. Cit., hal. 115. Dalam Konstitusi Jerman Article 21 (1) disebutkan;
“Political parties participate in forming the political will of the people ..” Donald P. Kommers, The
Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, (Durham and London; Duke University
Press, 1989), hal. 201.
244
Laski, An Introduction to Politics, Op. Cit., hal. 65.
245
Woll menyatakan sebagai berikut; “Party government stresses the parties at all stages of the policy
process. It is the parties that collectively formulate policy proposals, set the legislative agenda, and determine
the timing of legislative enactments. It is the parties that make electoral choice meaningful through
legislation and executive actions that are responsive to the choices made by voters.” Lihat, Woll, Op. Cit.,
hal. 101.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
72
dilaksanakan pemerintah dan menjadi dasar legislasi.246 Fungsi itu sekaligus
menjembatani antara pemerintah dan rakyat sehingga terjalin komunikasi dan
sosialisasi dua arah yang dalam bentuk idealnya dapat mewujudkan government
by discussion antara rakyat dan pemerintah.247
Di Amerika Serikat, government by discussion diwujudkan dalam empat
tahap diskusi. Tahap pertama, merupakan tanggungjawab masing-masing partai
untuk memformulasikan dan mempertajam kebijakan publik sebagai bahan
perdebatan dan pertimbangan pemilih. Tahap ini terjadi dalam tubuh partai antara
para aktivis dan tokoh partai politik. Pada tahap inilah kelompok-kelompok
kepentingan mengemukakan aspirasi dan tuntutannya sebelum dirumuskan
menjadi program partai. Tahap kedua adalah mempresentasikan program partai
yang telah disetujui kepada publik pada waktu pemilihan. Pemilih diberikan
kesempatan untuk menganalisis dan membandingkan program-program partai
berdasarkan presentasi permasalahan yang dikemukakan oleh para kandidat partai
politik. Proses pemilihan merupakan perluasan arena diskusi dan perdebatan dari
partai politik kepada pemilih. Proses itu menentukan penilaian pemilih atas
program dan kandidat partai.248
Tahap ketiga adalah proses diskusi setelah pemilu. Tahap ini terjadi pada
level pemerintahan, baik di parlemen maupun eksekutif. Baik anggota kongres
dari partai mayoritas maupun minoritas menyatukan agenda legislasi dengan
program partai yang telah disetujui pada tahap sebelumnya. Idealnya, eksekutif
berasal dari partai yang sama dengan mayoritas di legislatif dan bertindak sebagai
pemimpin dalam menyusun agenda dan pedoman kerja dalam kongres. Tahap
keempat adalah pada anggota legislatif dari partai minoritas yang berfungsi
sebagai partai oposisi. Mereka mengkritisi kebijakan kelompok mayoritas dan
merekomendasikan kebijakan berdasarkan platform dan program partainya. Hal
itu berfungsi menajamkan perdebatan nasional sehingga alternatif kebijakan yang
dikemukakan mendapat perhatian pemilih.249
Komunikasi dan sosialisasi politik terkait erat dengan proses pendidikan
politik yang penting dalam demokrasi. Pengetahuan dan akses terhadap informasi
246
Barendt, Op. Cit., hal. 149.
Woll, Op. Cit., hal. 100. Bandingkan dengan Laski, Op. Cit., hal. 312.
248
Woll, Op. Cit., hal. 100-101.
249
Ibid, hal. 101.
247
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
73
dapat mengakibatkan ketidaksamaan antara pemilih dan elit. Memajukan
partisipasi dan meningkatkan pemahaman dilakukan dengan cara membuat forumforum diskusi dan penyampaian informasi. Di sinilah peran partai politik
melakukan
pendidikan
pemilih
serta
membentuk
suara
mayoritas
dan
memobilisasi pemilih.250
2.4.2. Fungsi Rekruitmen Politik
Fungsi selanjutnya adalah rekruitmen politik. Melalui partai politik
dilakukan rekruitmen dan seleksi terhadap calon-calon anggota lembaga
perwakilan. Calon-calon tersebut nantinya akan dipilih oleh rakyat.251 Selain itu,
kepala pemerintahan baik pusat maupun daerah juga dipilih dengan rekruitmen
dan seleksi melalui partai politik, baik yang berasal dari partai itu sendiri maupun
dari pihak ketiga.
Salah
satu
tujuan
sistem
kepartaian
adalah
untuk
mengontrol
pemerintahan. Hampir setiap partai politik memiliki tujuan menguasai dan
memelihara kontrolnya atas pemerintahan. Salah satu cara yang dilakukan adalah
menyeleksi pimpinan pemerintahan. Fungsi ini membuat partai politik
menjalankan peran pengendalian yang efektif (as a system of effective restrain).252
2.4.3. Fungsi Pengelola Konflik Politik
Terkait dengan sistem pemerintahan yang dianut, fungsi partai politik
dapat diklasifikasikan menjadi dua fungsi yang berbeda secara mendasar. Pada
sistem pemerintahan parlementer, di mana eksekutif adalah kabinet yang
merupakan komite dari partai mayoritas dalam parlemen, fungsi partai politik
adalah untuk mengikat antara eksekutif dan legislatif. Fungsi ini membutuhkan
disiplin anggota partai. Sedangkan dalam sistem konstitusi berdasarkan separation
of power, fungsi partai politik adalah untuk memelihara dan mengelola
250
Julander, Op. Cit., hal. 13.
Moh. Kusnadi dan Bintan R. Saragih, Op. Cit., hal. 266.
252
Friedrich, Op. Cit., hal. 443 dan 452. Mahkamah Konstitusi Jerman dalam kasus Schleswig-Holstein
Voters Association menyatakan “incorporation (of political parties in Article 21) means that parties are not
only politico-sociological entities; they are also integral part of (our) constitutional structure and (our)
constitutionally ordered political life.” Di Inggris, walaupun partai politik adalah “a private associations to
which the law does not give more rights and duties than other private organizations” namun juga diakui
bahwa partai politik menentukan pemerintahan. Partai politik di Inggris juga mendapatkan bantuan (short
money) bagi kandidat yang berhasil menjadi anggota parlemen. Lihat Kommers, Op. Cit., hal. 201.
Bandingkan dengan Turpin, Op. Cit., hal. 457-460.
251
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
74
(guarantees) konflik antara legislatif dan eksekutif. Di Amerika, fungsi ini
terbentuk karena seringnya pertentangan antara White House dengan Capitol Hill,
bahkan pada saat keduanya dikuasai oleh satu partai yang sama. Hal itu terjadi
karena longgarnya disiplin partai politik.253
Salah satu konsekuensi dari sistem demokrasi adalah perluasan partisipasi
politik. Partisipasi tidak hanya dalam bentuk pemilihan dan aspirasi kebijakan,
tetapi juga membuka peluang terhadap semua warga negara untuk memerintah
dalam jabatan publik. Peluang itu membuka kemungkinan terjadinya pertentangan
atau konflik. Konflik hanya dapat dikelola dengan baik jika terdapat aturan main
dan pelembagaan kelompok-kelompok sosial dalam organisasi partai politik.
Tanpa adanya pengorganisasi, partisipasi dapat berubah menjadi gerakan massal
yang merusak sehingga perubahan politik cenderung terjadi melalui revolusi atau
kudeta. Oleh karena itu, partai politik juga menjalankan fungsi sebagai sarana
pengelola konflik.254
Fungsi tersebut juga mencakup pengelolaan konflik masyarakat. Hal itu
diperlukan pada negara multietnis yang memiliki permasalahan dalam
pelaksanaan demokrasi karena isu etnisitas lebih mudah dimanfaatkan untuk
mendapatkan dukungan dari pada program atau ideologi. Permasalah menjadi
lebih rumit pada saat masyarakat sedang berada dalam perubahan politik. Kondisi
tersebut dapat menimbulkan permainan politik sentrifugal sehingga merusak dan
dapat menggagalkan jalannya demokrasi. Oleh karena itu, pembentukan partai
politik berdasarkan etnis banyak dihindari. Pembentukan partai politik lebih
diarahkan sebagai partai yang terpusat, agregatif, dan multietnis (centris,
aggregative, and multiethnic).255
253
Woll, Op. Cit., hal. 103.
Huntington, Op. Cit., hal. 477; Woll, Op Cit., hal. 124; MacIver, Op Cit., hal. 399.
255
Namun demikian terdapat perbedaan kecenderungan pembentukan partai politik antara negara yang maju
dengan negara berkembang. Negara berkembang cenderung menghindari pembentukan partai berdasarkan
etnis, sedangkan negara maju seperti negara-negara Uni Eropa mengakui hak etnis minoritas untuk
membentuk partainya sendiri. Kecenderungan pembatasan pembentukan partai politik berdasarkan etnis
tertentu dilakukan melalui centripetalism yang terdiri dari electoral incentives, area of bargaining, dan the
development of centris, aggregative and multiethnic political parties or coalitions of parties. Upaya
pembentukan sistem kepartaian dan partai multietnis menurut Reilly dapat dilakukan melalui empat
pendekatan, yaitu; (1) attempts to constrain the development of ethnic parties and reduce the number of
parties overall by, for example, requiring parties to demonstrate a broad organizational base, (2) rewards
inter-ethnic moderation via the design of electoral systems which encourage cross-ethnic vote-seeking, (3)
tries to strengthen parties from top-down via measures aimed at building greater party discipline and
organizational capacity, and (4) involves external intervention to shape the nature of party systems in new
democracies. Lihat, Reilly, Op. Cit., hal. 1-8.
254
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
75
Beberapa fungsi partai politik yang telah diungkapkan tidak selalu dapat
diperankan dalam praktik kehidupan politik. Dapat terjadi suatu partai politik
tidak memberikan informasi yang benar dan bermanfaat. Sebaliknya, informasi
yang diberikan oleh partai politik berpotensi menimbulkan perpecahan. Suatu
partai politik juga mungkin tidak menjadikan kepentingan nasional sebagai
orientasi utama, tetapi lebih memperhatikan kepentingan golongan. Tidak
dilaksanakannya fungsi partai politik menimbulkan kekecewaan dan mengarah
pada pembatasan partai politik.256
Ketidakpuasan terhadap model partai konvensional menghidupkan
kembali pilihan demokrasi langsung. Hal itu dapat dilihat dari menguatnya hak
inisiatif pemilih, reformasi sistem pembiayaan kampanye, restrukturisasi model
nominasi calon, pembatasan masa jabatan, dan dukungan terhadap partai alternatif
serta calon perorangan.257
Fungsi-fungsi partai politik yang telah dibahas adalah fungsi-fungsi partai
politik pada negara demokrasi. Sedangkan pada negara-negara otoriter, partai
politik berfungsi untuk mengendalikan semua aspek kehidupan secara monolitik.
Selain itu, partai politik juga berfungsi untuk memaksakan individu menyesuaikan
diri dengan cara hidup sesuai dengan kepentingan partai (enforcement of
conformity).258 Walaupun partai politik adalah partai negara, keanggotaan partai
bersifat terbatas dan kebijakan ditentukan oleh elit. Hal itu misalnya terjadi pada
Partai Nazi Jerman dan Partai Komunis Uni Soviet sebelum keruntuhannya.259
2.5.
PEMBUBARAN PARTAI POLITIK
Sebagai suatu organisasi, partai politik adalah suatu korporasi atau pribadi
hukum yang memiliki status dan pengaturan yang berbeda dengan bentuk badan
hukum (juristic person) lainnya.260 Status badan hukum, baik sebagai suatu
256
Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 164.
Partai ketiga dapat menjadi sumber kekuatan penekan yang penting bagi partai dominan agar lebih
responsif terhadap pemilih sehingga partai dominan menjadi lebih bertanggungjawab terhadap pemilih. Di
Amerika, partai ketiga misalnya muncul pada tahun 1992 sebagai koalisi antara buruh, kelompok-kelompok
komunitas, dan kelompok lain yang merasa Partai Demokrat di bawah Clinton telah bergerak terlalu jauh ke
tengah. Lihat, Pildes, Op. Cit., hal. 9 dan 85-86.
258
Ibid, hal. 166.
259
Harold D. Lasswell, The Analysis of Political Behaviour. An Empirical Approach, Third Impression,
(London; Routledge & Kegan Paul Ltd., 1951), hal. 137 dan 144.
260
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 98.
257
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
76
asosiasi privat maupun secara khusus sebagai badan hukum partai politik (partial
legal order), diberikan oleh hukum negara (total legal order).261
Partai politik eksis secara hukum pada saat menerima status sebagai badan
hukum baik karena cara pembuatan maupun setelah melalui prosedur hukum
tertentu. Pada saat telah menjadi badan hukum, partai politik dapat bertindak
melalui organnya sebagai pribadi hukum. Partai politik memiliki hak dan
kewajiban sendiri yang berbeda dengan hak dan kewajiban setiap anggotanya.262
Namun, walaupun suatu partai politik belum memiliki status badan hukum, dapat
saja telah melakukan aktivitasnya dalam kehidupan sosial. Eksistensi partai politik
dapat dilihat dari sisi sosiologis, namun belum eksis dari sisi yuridis.263
Selain eksistensi secara sosiologis dan yuridis, juga harus dibedakan
adanya eksistensi politik dari suatu partai politik. Hal itu terkait dengan
keterlibatan partai politik dalam aktivitas politik, terutama pemilihan umum.
Mekanime utama untuk memasuki wilayah politik adalah pemilihan umum
sehingga eksistensi partai politik secara politis ditentukan oleh keberadaan dan
kekuatan dalam mengikuti pemilihan umum. Eksistensi yuridis tidak serta merta
memberikan eksistensi politis kepada partai politik. Hal itu bergantung pada
bagaimana hukum negara mengatur penyelenggaraan pemilihan umum.264
2.5.1. Paradigma Pengaturan Partai Politik
Bagaimanakah hukum suatu negara mengatur masalah partai politik?
Kelsen menyatakan bahwa It is essential for democracy only that the formation of
new parties should not be excluded, and that no party should be given a privileged
position or a monopoly.265 Berdasarkan pernyataan tersebut, sistem kepartaian
dalam negara demokrasi adalah sistem yang memberikan kebebasan pembentukan
partai baru dan tidak memberikan monopoli atau keistimewaan pada partai politik
261
Kelsen, Pure Theory of Law, Op. Cit., hal. 190-191.
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 96.
263
Misalnya adalah partai-partai yang aktif memperjuangkan kemerdekaan pada masa penjajahan. Mereka
tidak diakui secara yuridis tetapi ada dan aktif secara sosiologis. Lihat, Miriam Budiardjo, Op. Cit., hal. 160.
264
Terdapat partai politik yang memiliki status sebagai badan hukum partai politik tetapi tidak dapat
mengikuti pemilihan umum karena gagal memenuhi persyaratan tertentu seperti jumlah pengurus di daerah
atau tidak lolos electoral trashold. Namun juga terdapat partai-partai tertentu yang memang tidak berorientasi
pada wilayah politik pemilihan umum seperti model policy-seeking-party dan office-seeking-party. Lihat,
Steven B. Wolinetz, Beyond the Catch-All Party: Approaches to the Study of Parties and Party Organization
in Contemporary Democracy, dalam Gunther, Montero, and Linz (eds.), Op. Cit., hal. 149 – 153.
265
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 295.
262
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
77
tertentu. Sedangkan sistem kepartaian negara otokrasi adalah sistem kepartaian
yang menutup kemungkinan pembentukan partai baru dan memberikan monopoli
atau keistimewaan pada partai politik tertentu. Reilly menyatakan bahwa
pembatasan pembentukan partai politik adalah ciri negara otoritarian yang disebut
dengan sistem partai mandat. Sedangkan negara demokrasi memberikan
kebebasan pembentukan partai politik.266
Pada negara demokrasi, sistem yang dikembangkan dapat berupa sistem
dua partai, sistem multi partai, ataupun sistem satu partai, namun hal itu terbentuk
tanpa adanya aturan negara yang melarang pembentukan partai politik baru
ataupun aturan yang memberikan keistimewaan pada partai tertentu. Sedangkan
negara otokratis mengatur pelarangan pembentukan partai baru atau memberikan
keistimewaan pada partai politik tertentu.
Pengaturan masalah partai politik merupakan salah satu upaya
konstitusionalisasi demokrasi politik (the constitutionalization of democratic
politics)267 dan menjadi obyek kajian hukum tata negara yang relatif baru. Persily
dan Cain mengemukakan beberapa paradigma yang mempengaruhi bagaimana
pengaturan partai politik dilakukan. Paradigma tersebut adalah managerial,
libertarian, progressive, political markets, dan pluralist.
2.5.1.1. Managerial
Paradigma managerial menempatkan partai politik sebagai instrumen
negara guna menjaga stabilitas politik dan merajut partisipasi politik. Negara
memiliki kekuasaan sepenuhnya untuk mengatur partai politik baik dalam bentuk
mengintervensi struktur internal partai ataupun memberikan otonomi. Kebebasan
berserikat dalam partai politik hanya sedikit mendapatkan perhatian. Paradigma
ini terwujud dalam pengaturan yang menekankan pada stabilitas pemilihan dan
sistem dua partai. Paradigma ini mengasumsikan bahwa semua kepentingan dapat
diekspresikan melalui salah satu dari dua partai utama. Kekuatan nyata dan utama
dari partai politik adalah pada elemen partai dalam pemerintahan, sedangkan
organisasi partai politik hanya merupakan alat dari institusi publik, bahkan elemen
pemilih partai dianggap tidak relevan. Untuk mewujudkan pemerintahan yang
266
Sistem partai mandat adalah sistem hukum negara yang hanya mengakui sejumlah partai tertentu dan
menutup kemungkinan pembentukan partai baru seperti di Nigeria dan Indonesia pada masa Orde Baru.
Reilly, Op. Cit., hal. 2.
267
Pildess, Op Cit., hal. 2
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
78
kuat, digunakan sistem pemilihan mayoritas (misalnya first-past-the-post). Jika
sistem tersebut digunakan dengan sistem lebih dari dua partai, akan muncul resiko
bahwa kandidat partai akan memerintah dengan mandat suara kurang dari lima
puluh persen.268
Kelemahan utama dari paradigma ini adalah sandarannya pada negara.
Negara bukan merupakan aktor yang bebas dari pengaruh partai politik. Negara
sering dikontrol oleh satu partai, setidaknya untuk periode tertentu. Dengan
demikian, memberikan otoritas total pada negara untuk mengatur organisasi partai
politik sama halnya dengan memberikan hak pada pejabat dari satu partai tertentu
untuk mengatur partai lain. Hal itu dapat berujung pada beberapa masalah sebagai
konsekuensinya. Pertama, pendekatan managerial berpotensi mengutamakan
elemen pejabat yang dipilih dari suatu partai dari pada elemen lain partai tersebut.
Kedua, pendekatan ini menimbulkan kemungkinan partai yang me-merintah akan
menghalangi partai kompetitor untuk mengorganisasikan diri dan memperoleh
kekuasaan.269 Paradigma managerial tidak dapat secara efektif mengontrol
kemungkinan munculnya tirani dari partai yang sedang memerintah.270
2.5.1.2. Libertarian
Paradigma yang bertolak-belakang dengan managerial adalah paradigma
libertarian. Bagi paradigma ini, partai politik adalah suatu spesies dari organisasi
privat kelompok kepentingan yang harus diberikan hak berserikat, privasi,
kebebasan berpendapat, dan bebas dari diskriminasi negara.271 Peran dan
kekuasaan publik partai politik adalah efek tidak terencana dari aktivitas privatnya
sehingga tidak tepat untuk tunduk pada aturan negara. Pemilihan umum dan
sistem kepartaian adalah hal yang harus sedapat mungkin dipisah. Partai dilarang
mendapatkan keuntungan dari negara (misalnya pendanaan). Aturan masalah
268
Persily & Cain, Op. Cit., hal. 4
Hal ini pernah muncul pada kasus Tashijan v. Republican Party of Connecticut, dimana Partai demokrat
melalui legislasi berusaha mencegah diselenggarakannya pemilihan pendahuluan (primary election) terbuka
tidak saja bagi anggota partai yang dilakukan oleh Partai Republik. 479 U.S. 208 (1986). Ibid, footnote no.
26.
270
Ibid, hal. 4-5.
271
Pada kasus Colorado Republican Fed. Campaign Comm. V. FEC, 518 U.S. 604, 616 (1996) diakui bahwa
kebebasan berekspresi pandangan suatu partai politik adalah inti dari aktivitas amandemen pertama. Ibid,
footnote no. 27.
269
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
79
internal partai, seperti pemilihan pendahuluan, hanya dapat dibenarkan jika benarbenar terkait dengan kepentingan negara yang tidak dapat dihindari.272
Pemilihan umum dalam pandangan paradigma libertarian memiliki
beberapa macam tujuan. Di antaranya adalah, sebagai tempat protes terhadap
partai yang sedang memerintah ataupun untuk sekedar mempengaruhi,
mewujudkan hak warga negara untuk diperhatikan pandangannya, dan sebagai
peninjauan periodik kontrak sosial antara warga negara dan pemerintah.
Pemilihan umum adalah forum publik yang harus menolerasi perbedaan. Adanya
ketentuan yang mengatur batasan kebebasan berbicara dan berserikat dengan
sendirinya melanggar hak atas kebebasan berbicara dan berserikat. Oleh karena
itu, paradigma ini lebih cenderung pada sistem multi partai.
Kekuasaan partai politik dilihat terutama pada organisasi partai yang
dikelola
secara
profesional.
Sedangkan
partai
di
pemerintahan
harus
diminimalisasi untuk menghindari kooptasi partai tertentu atas pemerintahan.
Kelemahan utama dari paradigma ini adalah tidak mempertimbangkan tingkat
heterogenitas partai politik. Demi mencapai kompetisi yang berimbang, tentu
tidak dapat disamakan perlakuan terhadap partai yang sedang memerintah dengan
partai yang tidak berkuasa, antara partai besar dan partai kecil. Adalah
kepentingan negara untuk menyeimbangkan perbedaan tersebut demi menghindari
terhalangnya partisipasi kelompok masyarakat tertentu.273
2.5.1.3. Progressive
Pada saat partai politik berpengaruh negatif terhadap politik Amerika pada
awal abad ini, muncul pandangan bahwa partai politik merupakan penghalang
demokrasi. Partai dapat menghalangi demokrasi dengan mengalihkan pemilihan
menjadi kompetisi semu di mana the true kingmaker memutuskan pemenangnya
di balik pintu yang tertutup. Pandangan tersebut melatarbelakangi munculnya
paradigma progressive.274 Masalah kepartaian dipandang sebagai salah satu
bagian dari program besar reformasi institusional yang mencakup demokrasi
272
Ibid, hal. 5.
Ibid, hal. 5-6.
274
Salah satu tokohnya adalah Woodrow Wilson yang lebih memilih partai di parlemen yang tersentralisasi
seperti di Eropa. Ibid, catatan kaki no. 38.
273
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
80
langsung, pemilihan senator secara langsung, pemilihan pendahuluan langsung,
hak pilih perempuan, dan menuntut pelayan publik yang tidak partisan.275
Kelompok progressive melihat partai sebagai kekuatan yang merusak
(obstructive forces) bagi realisasi kehendak umum (general will) para pemilih.
Paradigma ini cenderung menggunakan peraturan negara untuk menghilangkan
otonomi partai dan membuat partai tidak relevan dalam proses pemilihan umum.
Paradigma ini tidak mengakui peran esensial partai politik dalam demokrasi.
Paradigma ini tidak mengakui bahwa walaupun dalam kondisi yang lemah, partai
politik masih berfungsi sebagai alat identifikasi pemilih atas calon-calon yang
akan dipilih, sebagai perumusan tujuan dan kebijakan, serta menciptakan
pertanggungjawaban kolektif pejabat-pejabat yang dipilih.276
2.5.1.4. Political Markets
Paradigma political markets berusaha membawa nilai-nilai ekonomi serta
analisis pilihan publik ke wilayah hukum. Paradigma ini menilai konsepsi yang
dikemukakan oleh managerial dan libertarian memiliki manfaat yang terbatas
untuk pengaturan politik. Dengan mengemukakan kontroversi antara hak-hak
individu dan kepentingan negara, mereka melihat adanya resiko berbahaya dalam
berbagai kasus yang terjadi, yaitu resiko manipulasi aturan permainan secara
partisan untuk tetap memperoleh keuntungan politik secara permanen. Oleh
karena itu, aturan yang menghalangi demokrasi dan tidak kompetitif harus
dihilangkan dengan menggunakan ketentuan konstitusional.277
Bagi penganut paradigma political markets, tujuan utama partai politik
adalah memberikan pilihan kepada konsumen dalam pemilihan umum. Hal itu
dilakukan dengan menghilangkan kompetisi partisan di mana terdapat invisible
hand. Pasar politik tersebut akan rusak jika pejabat yang sedang berkuasa
(incumbent officeholder) menggunakan posisi dominannya untuk menempatkan
hambatan hukum guna menghilangkan kelompok yang akan menggantikan
posisinya.278
Demi terciptanya kompetisi, maka semakin banyak partai semakin baik
bagi pasar politik. Titik tekan political markets adalah pada partai sebagai suatu
275
Ibid, hal. 6.
Ibid, hal. 6-7.
277
Ibid, hal. 7.
278
Ibid.
276
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
81
sistem yang berujung pada para pemilih sebagai konsumen. Suksesnya suatu
sistem politik ditentukan oleh kemampuannya untuk memuaskan sebanyak
mungkin pemilih dengan cara memberikan pilihan-pilihan yang paling sesuai
dengan masing-masing konsumsi suara politik. Partai dalam pemerintahan harus
dilihat secara hati-hati karena memiliki kekuasaan untuk memanipulasi aturan
permainan. Sedangkan organisasi partai profesional melayani dan merespon
perubahan permintaan pemilih dengan tujuan menyediakan produk dengan citra
tertentu bagi konsumen. Hal itu diharapkan dapat menginspirasikan kesetiaan
sebanyak mungkin pemilih.279
Kepentingan negara dan peran pengadilan dalam sistem kepartaian adalah
untuk mengkonstruksikan aturan yang memaksimalisasi kompetisi di antara
partai-partai. Hal itu akan tercapai apabila aktor-aktor yang relevan saling
berkompetisi dengan membuat produknya (yaitu platform, janji kebijakan, dan
calon) lebih efisien280 dan populer. Hakim harus melakukan intervensi demi
mencegah rusaknya pasar karena praktik monopoli suara ataupun karena aturan
main yang menguntungkan salah satu partai.281
2.5.1.5. Pluralist
Bertitik tolak dari pentingnya kelompok-kelompok yang terorganisasi
dalam proses politik, muncul paradigma pluralis yang memandang bahwa dunia
poitik adalah kompetisi kelompok-kelompok, bargaining, pembentukan koalisi,
dan bahkan jual beli suara. Menurut pandangan ini, demokrasi bukan merupakan
“pemerintahan oleh rakyat” dan bahkan bukan “pemerintahan oleh mayoritas”,
tetapi lebih tepat dikatakan sebagai pemerintahan minoritas (minority rule) baik
dalam bentuk kelompok rasial ataupun regional.282
Oleh karena itu, partai politik menurut pandangan pluralis harus lebih luas
dan merupakan koalisi kelompok kepentingan yang terdesentralisasi dari pada
sesuatu yang bersifat ideologis dan mapan. Hal itu merupakan acuan bagi partai
politik untuk dapat mengagregasikan dan menggabungkan kecenderungan
kelompok-kelompok baik secara politik, ekonomi, maupun etnis dari seluruh
279
Ibid, hal. 7-8.
Efisiensi politik dapat didefinisikan sebagai kemampuan partai mengkonstruksi sebuah platform dengan
jumlah komitmen politik yang seminimal mungkin untuk memperoleh jumlah suara maksimal. Ibid, catatan
kaki no. 54.
281
Ibid, hal. 8.
282
Pengelompokkan dapat berdasarkan daerah, ideologi, atau kepentingan ekonomi. Ibid, hal. 8
280
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
82
wilayah
negara.
Partai
yang
terlalu
ideologis
akan
gagal
memenuhi
kecenderungan pemilih yang luas. Jika wakil rakyat tidak dapat menyesuaikan
dengan kebutuhan konstituennya dan harus mengikuti garis partai, maka partai
tersebut akan gagal mendapatkan suara pemilih.283
Berdasarkan uraian kelima paradigma pengaturan partai politik tersebut,
untuk menentukan dalam klasifikasi paradigma apakah suatu ketentuan terkait
dengan partai politik, dapat dilihat dari empat kategori. Kategori pertama adalah
hubungan antara negara dengan partai politik dalam hubungannya dengan rakyat
sebagai pemilih, yaitu bagaimanakah negara memposisikan organisasi partai
politik apakah lebih sebagai instrumen negara, atau sebaliknya sebagai instrumen
rakyat. Kedua adalah pengakuan dan pemberian peran terhadap partai politik.
Ketiga adalah sifat organisasi partai politik, apakah lebih merupakan organisasi
publik atau organisasi privat. Keempat, adalah arah sistem kepartaian. Sedangkan
kelima adalah tingkat kemandirian partai politik dari intervensi negara.
Selain kelima paradigma hukum tersebut, terdapat dua aspek pokok yang
harus diperhatikan dalam pengaturan partai politik, yang disebut oleh Albert
Hirscman sebagai voice dan exit. Voice adalah kemungkinan kelompok
kepentingan internal partai menyuarakan aspirasinya dan mempengaruhi partai
politik. Sedangkan exit adalah kemungkinan suatu kelompok kepentingan menjadi
partai tersendiri. Sistem kepartaian harus menyediakan dua alternatif bagi
kelompok kepentingan. Pilihan pertama adalah bekerja sama dalam partai politik
untuk mempengaruhi posisi, keputusan, dan kepemimpinan. Negara seringkali
mengatur proses saling memengaruhi antar kelompok kepentingan dalam partai
politik. Hal itu misalnya melalui pemilihan pendahuluan sebagai model nominasi,
menunjuk siapa yang dapat memilih pada pemilihan pendahuluan tersebut, atau
persyaratan bentuk organisasional partai tertentu. Ketika pilihan voice tidak dapat
dilakukan, maka kelompok kepentingan harus memiliki hak keluar dan
membentuk partai lain agar dapat mencalonkan kandidatnya sendiri.284
283
284
Ibid, hal. 9. Bandingkan dengan Lijphart, Op. Cit., hal. 243-257.
Ibid, hal. 11.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
83
2.5.2. Prinsip-Prinsip Pengaturan
Persily dan Cain menggabungkan kelima paradigma hukum pengaturan
partai politik dengan aspek voice dan exit menjadi prinsip-prinsip pengaturan dan
pengambilan keputusan. Prinsip pertama adalah simbiosis sistem pemilihan
(principle
of
electoral
system
symbiosis).
Berdasarkan
prinsip
ini,
konstitusionalitas suatu aturan tentang partai politik bergantung kepada aturan
hukum lain yang terkait, khususnya tentang metode nominasi, dan pembatasan
terkait dengan sifat kompetitif dari pemilihan (electoral competitiveness).285
Prinsip kedua adalah otonomi partai politik (principle of party otonomy).
Hukum negara yang menentukan keanggotaan partai, organisasi, atau prosedur
nominasi
harus
dipandang
telah
mengganggu
kebebasan
berorganisasi.
Pengecualian terhadap prinsip tersebut adalah jika memang dibutuhkan untuk
memperluas partisipasi kelompok kepentingan dalam sistem kepartaian. Prinsip
ketiga adalah anti-paternalisme (anti-paternalism principle). Setiap kepentingan
negara yang dapat dicapai melalui pengaturan partai demi keuntungan sendiri
tidak boleh dilakukan sebagai justifikasi aturan negara tentang partai politik.
Sering terjadi, artikulasi kepentingan negara dalam pembangunan partai menutupi
strategi incumbent untuk mengatur posisinya.286
Prinsip keempat adalah perlakuan yang sama (principle of equal
treatment). Hukum negara yang memberikan keistimewaan dan beban yang tidak
proporsional terhadap partai tertentu (khususnya partai minor) melanggar
ketentuan perlindungan yang sama. Bahkan dalam sistem dua partai utama seperti
di Amerika, tidak boleh dimaksudkan untuk hanya mengijinkan dua partai
tersebut. Peraturan semacam itu biasanya muncul pada ketentuan batas minimal
suara yang diperoleh partai untuk mengikuti pemilu dibandingkan dengan jumlah
dukungan untuk suatu partai baru.
Prinsip kelima adalah mempengaruhi pemilihan (Principle of Electoral
Influence). Partai politik yang menunjukkan kemampuan mempengaruhi hasil
pemilihan, memiliki hak untuk menjadi partai yang akan dipilih. Prinsip ini
didasari oleh dua alasan, yaitu; (1) partai tersebut merupakan pendukung atau
memperluas dukungan partai incumbent, atau (2) partai tersebut memiliki
285
286
Ibid, hal. 12.
Ibid, hal. 12-13.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
84
kemampuan untuk menyebabkan partai incumbent kalah dalam pemilihan.
Operasionalisasi dari prinsip ini dilakukan dengan menetapkan batas berdasarkan
hasil pemilihan (electoraltreshold).287
2.5.3. Pedoman Venice Commission
Terkait dengan pengaturan pembubaran partai politik, seperti telah
diuraikan pada bagian kerangka teori pada bab pertama, Venice Commission
membuat pedoman bahwa pada prinsipnya negara harus mengakui bahwa setiap
orang mempunyai hak berorganisasi secara bebas dalam partai politik. Pelarangan
dan pembubaran paksa partai politik hanya dimungkinkan dalam kasus partai
politik itu melakukan tindakan dengan menggunakan kekerasan sebagai alat
politik untuk menghancurkan tatanan demokrasi yang menjamin hak dan
kebebasan.
Pembubaran tidak dapat dilakukan atas dasar tindakan individu anggota
tanpa mandat dari partai. Pelarangan atau pembubaran partai politik harus
diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi atau lembaga yudisial lain dengan
menjamin adanya due process of law, keterbukaan, dan pengadilan yang fair. 288
2.5.4. Peraturan Pembubaran Partai Politik Di Berbagai Negara
Pengaturan partai politik di suatu negara dipengaruhi oleh kecenderungan
hukum nasional menempatkan partai politik, apakah lebih sebagai organisasi
privat atau publik. Hal itu juga terkait dengan paradigma pengaturan partai politik
yang dianut. Paradigma managerial, progresif, dan pluralist, cenderung
menempatkan partai politik sebagai organisasi publik yang perlu diatur oleh
negara.
Sedangkan
paradigma
libertarian
dan
political
market,
lebih
memposisikan partai politik sebagai organisasi privat, sehingga hukum negara
tidak terlalu banyak mengatur.
Negara-negara yang lebih menekankan sifat privat partai politik
diantaranya adalah Inggris dan Amerika Serikat.289 Di Inggris, hingga saat ini
ketentuan tentang partai politik hanya ada terkait dengan pelaksanaan pemilihan
287
Ibid, hal. 14-15.
European Commission for Democracy Through Law (Venise Commission), Op. Cit., hal. 2 – 3.
Bandingkan dengan Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 130 – 134.
289
Filed., Op. Cit., hal. 295.
288
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
85
umum, yaitu ketentuan pendaftaran dan pendanaan yang diatur dalam Political
Parties, Election and Referendums Act 2000. Partai politik yang diharuskan
mendaftar adalah partai politik yang akan mencalonkan kandidat pada suatu
pemilihan. Pendaftaran pada awalnya dilakukan kepada the Registrar of
Companies berdasarkan Registration of Political Parties Act 1998, namun
selanjutnya ditentukan kepada Komisi pemilihan Umum (Electoral Commission)
berdasarkan Political Parties, Election and Referendums Act 2000. Tujuan
pendaftaran tersebut semata-mata adalah untuk melindungi nama dan lambang
partai dari lawan politik yang akan menggunakan nama dan lambang yang hampir
sama sehingga dapat membingungkan pemilih suatu partai.290
Di Amerika Serikat, partai politik juga masih lebih ditempatkan sebagai
organisasi privat. Tidak ada ketentuan khusus yang mengatur tentang partai
politik, kecuali terkait dengan pelaksanaan pemilihan umum, khususnya terkait
dengan pendanaan kampanye dari masyarakat, serta penggunaan media dalam
melakukan kampanye.291 Bahkan, terhadap Partai Komunis Amerika tidak
dilakukan pembubaran atau pelarangan secara resmi terhadap organisasinya,
melainkan dengan menangkap dan menahan pimpinan dan anggota partai tersebut
berdasarkan the Alien Registration Act yang ditetapkan oleh Kongres pada 29
Juni 1940. Undang-undang tersebut menentukan ancaman pidana bagi orang yang
menganjurkan penggunaan kekuatan, kekerasan dan cara-cara yang melanggar
hukum untuk menggulingkan pemerintahan. Ajaran Karl Marx dipandang
memenuhi unsur tersebut sehingga anggota Partai Komunis Amerika dapat
dikenakan hukuman.292
Di sisi lain, terdapat negara-negara yang lebih menempatkan partai politik
sebagai organisasi publik mengingat peran dan fungsinya yang penting dalam
kehidupan bernegara.293 Konsekuensinya, banyak ketentuan hukum yang
mengatur partai politik, bahkan di dalam konstitusinya terutama negara-negara
Eropa Barat dan negara-negara demokrasi yang baru. Dari 132 konstitusi negara
290
Elyssa Wong, “Systems of Government in Some Foreign Countries: The United Kingdom”, Research and
Library Services Division Legislative Council Secretariat, Hongkong, 11 April 2000.
291
Lihat, Larry J. Sabato, “PACs and Parties”, Hoover Press: Anderson, DP5 HPANNE0300 10-04-00 rev1.
292
Lihat, Jacques Duclos, “On the Dissolution of the Communist Party of the United States”,
www.marxist.org/subject/usa/eam/index.html,
18/03/2008;
dan
Alien
Registration
Act,
http://www.spartacus.schoolnet.co.uk/USAalien.htm, 18/03/2008.
293
Katz and Mair, Op. Cit., hal. 7-10.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
86
di dunia294, terdapat 72 konstitusi negara yang menyebut keberadaan partai
politik.
Dari ke-72 negara tersebut, dapat diklasifikasikan menjadi 4 kategori,
yaitu; pertama, menyebut partai politik sebagai bagian dari pengaturan kebebasan
berserikat secara umum, yaitu sebanyak 11 negara295. Article 102 Konstitusi
Latvia misalnya menyatakan “Everyone has the right to form and join
associations, political parties and other public organisations.”296 Contoh lain
adalah Konstitusi Yordania297 yang pada Article 16 menyatakan sebagai berikut.
(i) Jordanians shall have the right to hold meetings within the limits of the law.
(ii) Jordanians are entitled to establish societies and political parties provided
that the objects of such societies and parties are lawful, their methods
peaceful, and their by-laws not contrary to the provisions of the Constitution.
(iii) The establishment of societies and political parties and the control of their
resources shall be regulated by law.
Kedua, adalah konstitusi yang mengatur partai politik dalam artikel
tersendiri namun secara singkat. Terdapat 25 negara yang konstitusinya masuk
dalam kategori ini.298 Beberapa contoh pengaturan dalam konstitusi diantara ke-25
konstitusi tersebut adalah Andora299, Perancis300, Italia301, dan Spanyol302 sebagai
berikut.
294
Ke-132 negara tersebut adalah: Afganistan, Albania, Algeria, Andora, Angola, Argentina, Austria,
Azerbaijan, Bahrain, Banglades, Belgia, Belize, Bosnia, Brazil, Bulgaria, Kamerun, Chile, China, Kolumbia,
Kongo, Barbados, Belarus, Cape Verde, Ceko, Fiji, Armenia, Kuba, Islandia, Kosta Rika, Kroasia, Cyprus,
Denmark, Djibouti, Dominica, Eritrea, Estonia, Finlandia, Perancis, Georgia, Ghana, Grenada, Guyana, Haiti,
Hungaria, Irlandia, Italia, Iran, Antigua and Barbadua, Yunani, Mesir, Kamboja, Jerman, Timor Timur,
Jamaika, Jepang, Yordania, Kazakhstan, Kiribati, Korea Utara, Laos, Liberia, Libia, Liechtenstein, Lithuania,
Macedonia, Malaysia, Mali, Malta, Mauritania, Moldova, Mongolia, Maroko, Myanmar, Kuwait, Latvia,
Lebanon, Lesotho, Luxembourg, Madagaskar, Meksiko, Mikronesia, Mozambique, Korea Selatan, Afrika
Selatan, Slovakia, Namibia, Nauru, Nepal, Belanda, Nigeria, Norwegia, Oman, Pakistan, Papua New Guinea,
Paraguay, Peru, Philippina, Polandia, Portugal, Rumania, Qatar, Rusia, Rwanda, Saint Christopher and Nevis,
Samoa, Singapura, Slovenia, Solomon, Spanyol, Sudan, Suriname, Swedia, Swiss, Syria, Taiwan, Tajikistan,
Tanzania, Thailand, Tonga, Trinidad and Tobago, Serbia, Tunisia, Turki, Tuvalu, Uganda, Ukraina,
Uzbekistan, Yaman, Vietnam, Zimbabwe, dan Saint Vincent.
295
Meliputi Chile, Kamboja, Yordania, Mongolia, Maroko, Latvia, Slovakia, Namibia, Trinidad and Tobago,
Turkmenistan, dan Tuvalu.
296
Latvia Constitution, Adopted 15 Februari 1922, Amended in 1933, 1994, 1996, 1997, 1998, 2002, 2003.
http://www.oefre.unibe.ch/law/verfassungsgeschichte/konst-latvia.html, 26/07/2005.
297
The Constitution of The Hashemite Kingdom of Jordan, http://www.cmfmena.org/ kons-Jordan.htm,
26/07/2005.
298
Negara-negara tersebut adalah; Andora, Kroasia, Perancis, Guyana, Haiti, Hungaria, Iran, Fiji, Italia,
Kazakhstan, Lithuania, Mali, Malta, Mauritania, Madagaskar, Afrika Selatan, Peru, Philipina, Rumania,
Rwanda, Spayol, Swiss, Tanzania, Thailand, dan Uzbekistan.
299
The Constitution of Andorra, http://www.andorramania.com/the constitutions.html, 06/04,2005.
300
France Constitution, Adopted 28 Sept 1958, Amended in 1962, 1992, 1993, 1995.
http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/France%20-%20Constitution.htm, 10/04/2005.
301
Italy
Constitution,
Adopted
22
Dec
1947,
Effective
since
1
Jan
1948,
http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/Italy%20-%20Constitution..htm, 17/04/2005.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
87
Article 26 Konstitusi Andora menyatakan:
Andorrans have the right freely to create political parties. Their functioning and
organization must be democratic and their activities lawful. The suspension of
their activities and their dissolution is the responsibility of the judicial organs.
Article 4 Konstitusi Perancis menyatakan sebagai berikut.
Political parties and groups shall be instrumental in the exercise of the suffrage.
They shall be freely formed and shall freely carry on their activities. They must
respect the principles of national sovereignty and democracy.
Article 49 Konstitusi Italia berbunyi sebagai berikut.
All citizens have the right to freely associate in political parties in order to
contribute by democratic methods to determine national policy.
Sedangkan Article 6 Konstitusi Spanyol menyatakan:
Political parties express democratic pluralism, assist in the formulation and
manifestation of the popular will, and are a basic instrument for political
participation. Their creation and the exercise of their activity are free within the
observance of the Constitution and the laws. Their internal structure and
operation must be democratic.
Kategori ketiga, adalah konstitusi yang mengatur lebih mendetail tentang
partai politik. Pada kategori ini terdapat 32 negara.303 Sebagai contoh, berikut ini
adalah ketentuan yang mengatur partai politik dalam konstitusi Jerman304 dan
konstitusi Turki.305
Chapter II Article 21 tentang partai politik dalam Konstitusi Jerman
menyatakan,
(1) The political parties participate in the forming of the political will of the
people. They may be freely established. Their internal organization must
conform to democratic principles. They have to publicly account for the
sources and use of their funds and for their assets.
(2) Parties which, by reason of their aims or the behavior of their adherents,
seek to impair or abolish the free democratic basic order or to endanger the
existence of the Federal Republic of Germany are unconstitutional. The
Federal Constitutional Court decides on the question of unconstitutionality.
302
Spain Constitution, ICL Documen Status 29 Dec 1978, Consolidated up to amendment 27 August 1992,
http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/kons-Spain.htm, 01/08/2005.
303
Yaitu; Afghanistan, Albania, Algeria, Angola, Brazil, Bulgaria, Kongo, Belarus, Cape Verde, Armenia,
Georgia, Ghana, Jerman, Timor Timur, Argentina, Kolumbia, Liberia, Macedonia, Moldova, Meksiko,
Mozambique, Korea Selatan, Nepal, Nigeria, Papua New Guinea, Paraguay, Polandia, Portugal, Suriname,
Turki, Uganda, dan Ukraina.
304
Axel Tschentscher, The Basic Law (Grundgesetz): The Constitution of the Federal Republic of Germany
(May 23rd, 1945), Last up date on 18th July 2003, (Wurzburg/Bern: Jurisprudentia Verlag, 2003).
305
Turkey Constitution, Adopted in 1982, Amended in 17 Oct 2001, 27 Dec 2002,
http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/kons-Turkey.htm, 02/08/2005.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
88
(3) Details are regulated by federal statutes.
Article 68 Konstitusi Turki mengatur tentang pembentukan, keanggotaan
dan penarikan keanggotaan partai. Sedangkan pada Article 69 mengatur tentang
prinsip-prinsip yang harus dipatuhi oleh partai politik. Ketentuan dalam Article 68
dan 69 Konstitusi Turki adalah sebagai berikut.
Article 68: Forming Parties, Membership and Withdrawal From Membership in
a Party
(1)
Citizens have the right to form political parties and in accordance with the
established procedure to join and withdraw from them. One must be over
18 years of age to become a member of a party.
(2)
Political parties are indispensable elements of the democratic political
life.
(3)
Political parties shall be formed without prior permission and shall pursue
their activities in accordance with the provisions set forth in the
Constitution and law.
(4)
The statutes and programmes, as well as the activities of political parties
shall not be in conflict with the independence of the State, its indivisible
integrity with its territory and nation, human rights, the principles of
equality and rule of law, sovereignty of the nation, the principles of the
democratic and secular republic; they shall not aim to protect or establish
class or group dictatorship or dictatorship of any kind, nor shall they
incite citizens to crime.
(5)
Judges and prosecutors, members of higher judicial organs including
those of the Court of Accounts, civil servants in public institutions and
organizations, other public servants who are not considered to be
labourers by virtue of the services they perform, members of the armed
forces and students who are not yet in higher education institutions, shall
not become members of political parties.
(6)
The membership of the teaching staff at higher education institutions in
political parties is regulated by law. This law can not allow those members
to assume responsibilities outside the central organs of the political
parties. It also sets forth the regulations by which the teaching staff at
higher education institutions shall observe as members of political parties.
(7)
The principles concerning the membership of students at higher education
institutions to political parties are regulated by law.
(8)
The State shall provide the political parties with adequate financial means
in an equitable manner. The financial assistance to be extended to the
political parties, as well as procedures related to collection of membership
dues and donations are regulated by law.
Article 69: Principles to be Observed by Political Parties
(1)
The activities, internal regulations and operation of political parties shall
be in line with democratic principles. The application of these principles is
regulated by law.
(2)
Political parties shall not engage in commercial activities.
(3)
The income and expenditure of political parties shall be consistent with
their objectives. The application of this rule is regulated by law. The
auditing of the income and expenditure and acquisitions of political
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
89
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
(11)
parties as well as the establishment of the conformity to law of their
revenue and expenses, methods of auditing and sanctions to be applied in
the event of unconformity shall also be regulated by law.
The Constitutional Court shall be assisted in performing its task of
auditing by the Court of Accounts. The judgments to be rendered by the
Constitutional Court as a result of the auditing shall be final.
The dissolution of political parties shall be decided finally by the
Constitutional Court after the filling of a suit by the office of the Chief
Public Prosecutor of the Republic.
The permanent dissolution of a political party shall be decided when it is
established that the statute and programme of the political party violate
the provisions of the fourth paragraph of Article 68.
The decision to dissolve a political party permanently owing to activities
violating the provisions of the fourth paragraph of Article 68 may be
rendered only when the Constitutional Court determines that the party in
question has become a centre for the execution of such activities.
A party which has been dissolved permanently cannot be founded under
another name.
The members, including the founders, of a political party whose acts or
statements have caused the party to be dissolved permanently cannot be
founders, members, directors or supervisors in any other party for a
period of five years from the date of publication in the official gazette of
the Constitutional Court's final decision and its justification for
permanently dissolving the party.
Political parties which accept financial assistance from foreign states,
international institutions and persons and corporate bodies shall be
dissolved permanently.
The foundation and activities of political parties, their supervision and
dissolution, as well as the election expenditures and procedures of the
political parties and candidates, are regulated by law in accordance with
the above- mentioned principles.
Sedangkan pada kategori keempat adalah ketentuan yang menegaskan
dianutnya sistem satu partai dalam suatu negara. Ketentuan itu ada pada konstitusi
Kuba306, Myanmark307, Syria308, dan Vietnam309. Article 5 konstitusi Kuba
menyatakan sebagai berikut.
The Communist Party of Cuba, a follower of Martí’s ideas and of MarxismLeninism, and the organized vanguard of the Cuban nation, is the highest leading
force of society and of the state, which organizes and guides the common effort
toward the goals of the construction of socialism and the progress toward a
communist society.
306
Constitution of the Republic of Cuba 1992, http://www.cuba.net/document/constitution.htm, 09/04/2005.
The Constitution of the Socialist Republic of the Union of Burma 1974,
http://www.thailawforum.com/cons-myanmar.htm, 26/07/2005.
308
Syria-Constitution, Adopted 13 March 1973, http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/kons-Syria.htm,
02/08/2005.
309
The Constitution of Vietnam, 1992, http://www.isop.ucla.edu/eas/documents/VN-cons.htm, 02/08/2005.
307
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
90
Article 11 Konstitusi Myanmark menyatakan “The State shall adopt a
single-party system. The Burma Socialist Programme Party is the sole political
party and it shall lead the State.” Article 8 Konstitusi Syiria secara khusus
menegaskan keberadaan Bath Party sebagai satu-satu partai politik sebagai
berikut.
The leading party in the society and the state is the Socialist Arab Baath Party. It
leads a patriotic and progressive front seeking to unify the resources of the
people's masses and place them at the service of the Arab nation's goals.
Pada negara-negara dengan sistem satu partai (partai negara) selalu tidak
ada kebebasan untuk membentuk partai politik dan dengan sendirinya tidak dapat
dikatakan sebagai negara hukum demokrasi. Dalam negara tersebut, kebebasan
berserikat di batasi, dan tidak ada kompetisi yang adil.
Adanya pengaturan yang berbeda-beda dalam konstitusi negara tersebut
menunjukkan perbedaan pendekatan pengaturan partai politik dari suatu negara
dengan negara lainnya. Hal itu juga ditunjukkan dari hasil survey Venise
Commission terhadap pengaturan partai politik di negara-negara Eropa.310
Pendaftaran partai politik misalnya, tidak selalu dibutuhkan dalam setiap sistem
hukum. Di Jerman, Yunani, dan Swiss tidak diperlukan adanya proses
pendaftaran. Sedangkan di Denmark dan Belanda, partai politik tidak diharuskan
mendaftar, tetapi beberapa persyaratan diperlukan untuk dapat mengikuti
pemilihan umum. Di Irlandia, pendaftaran dimaksudkan sekadar untuk
menempatkan nama partai bersama dengan nama kandidatnya. Sementara itu di
Swedia pendaftaran adalah untuk melindungi hak eksklusif penggunaan nama.
2.5.4.1. Pembatasan Partai Politik
Pengaturan partai politik dalam konstitusi tidak hanya merupakan jaminan
terhadap keberadaan partai politik, tetapi juga terdapat konstitusi yang
memberikan pengaturan dalam bentuk pembatasan. Dari 72 konstitusi yang di
dalamnya terdapat ketentuan tentang partai politik, terdapat 52 konstitusi yang
memberikan pembatasan. Pembatasan tersebut ada yang ditentukan secara umum
dan ada yang diatur secara mendetail. Salah satu contoh pembatasan yang bersifat
310
European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission), Guidelines on Prohibition
and Dissolution of Political Parties and Analogous Measure, www.venice.coe.int/docs/2000/CDLINF(2000)001-e.asp?Print, 15/02/2007, hal. 6 – 11.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
91
umum adalah pada Article 25 Konstitusi Andora yang menyatakan bahwa
organisasi dan fungsi partai harus demokratis dan aktivitasnya sesuai dengan
aturan hukum. Hal yang sama juga dapat dilihat pada Article 6 Konstitusi Spanyol
yang menyatakan bahwa struktur internal dan aktivitas partai politik harus
demokratis. Pembatasan secara umum biasanya terdapat pada konstitusi-konstitusi
yang hanya mengatur masalah partai politik secara singkat.
Pembatasan partai politik yang lebih mendetail terdapat pada konstitusi
negara-negara yang mengatur masalah partai politik secara lebih mendetail.
Ketentuan pembatasan atau prinsip-prinsip yang harus dipatuhi oleh partai politik
tersebut meliputi;
1. Organisasi dan aktivitas partai politik harus sesuai dengan prinsip
demokrasi.
2. Program partai politik harus sesuai dengan nilai-nilai konstitusional.
3. Partai politik tidak boleh mengupayakan perubahan konstitusi secara
paksa.
4. Struktur organisasi dan sumber-sumber keuangan harus terbuka kepada
publik.
5. Partai politik dilarang memiliki organ militer atau paramiliter.
6. Partai politik dilarang memiliki afiliasi dengan partai politik asing atau
pihak asing lainnya.
7. Pembentukan partai tidak boleh berdasarkan etnis, bahasa, agama, atau
wilayah tertentu.
8. Program dan kegiatan partai politik dilarang mendorong kebencian rasial,
agama, wilayah, atau etnis tertentu.
9. Partai politik dilarang menggunakan atau menghasut untuk menggunakan
kekerasan untuk mempengaruhi kebijakan negara.
10. Partai politik harus tidak merupakan atau membentuk organisasi rahasia.
11. Organisasi partai politik dilarang bersifat totalitarian.
12. Partai politik dilarang menyatakan ideologinya sebagai ideologi negara.
13. Partai politik dilarang menggunakan simbol-simbol negara.
14. Program dan aktivitas partai politik tidak boleh bertentangan dengan
kemerdekaan bangsa kedaulatan nasional dan integritas teritorial.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
92
15. Program dan aktivitas partai politik harus tidak melanggar hak asasi
manusia dan prinsip rule of law.
16. Partai politik dilarang melakukan usaha komersial.
Menurut Venice Commission, pembatasan terhadap partai politik dalam
berbagai hukum nasional negara-negara eropa dibagi menjadi dua kategori, yaitu
pembatasan formal dan pembatasan material. Pembatasan formal terkait dengan
persyaratan pendaftaran partai politik, masalah nama partai, singkatan, lambang,
syarat minimal pendiri partai politik, serta jumlah kepengurusan. Ketentuan
tentang nama, singkatan, dan lambang dimaksudkan untuk menghindari
kerancauan sehingga harus berbeda antara satu dengan lainnya, serta tidak sama
dengan nama atau lambang negara. Di beberapa negara juga mensyaratkan
lambang tersebut tidak mencerminkan agama, daerah, atau etnis tertentu.
Sedangkan pembatasan material adalah pembatasan terkait dengan tujuan,
program, dan aktivitas partai politik. Pembatasan tersebut ditentukan secara umum
mulai dari keharusan sesuai dengan prinsip demokrasi hingga larangan melakukan
usaha komersial. Terhadap pelanggaran atas pembatasan-pembatasan baik yang
bersifat formal maupun material, terdapat sanksi yang berbeda-beda antara satu
negara dengan negara lainnya.311 Salah satu bentuk sanksi tersebut adalah
pembubaran.
2.5.4.2. Pembubaran Partai Politik
Dari 72 konstitusi negara yang mengatur tentang partai politik, terdapat 23
konstitusi yang mengatur pembubaran partai politik.312 Ke 23 konstitusi negara
tersebut dapat diklasifikasikan menjadi 3 kelompok, yaitu yang menyatakan diatur
dengan aturan hukum, diputuskan oleh pengadilan atau melalui prosedur yudisial,
dan yang secara tegas menyatakan pembubaran partai politik merupakan
wewenang Mahkamah Konstitusi (constitutional court).
311
Sanksi tersebut dapat berupa penolakan status hukum, pembubaran, hingga dinyatakan sebagai organisasi
terlarang.
312
Ke-23 negara ini adalah Kongo, Mauritania, Moldova, Afganistan, Paraguay, Andora, Cape Verde,
Islandia, Spanyol, Ukraina, Albania, Azerbaijan, Chile, Ceko, Armenia, Georgia, Jerman, Macedonia, Korea
Selatan, Polandia, Rumania, Slovenia, dan Turki.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
93
Konstitusi negara yang menyatakan bahwa pembubaran partai politik
dilakukan berdasarkan aturan hukum adalah konstitusi Kongo313, Mauritania314,
dan Moldova315. Article 11 Konstitusi Mauritania misalnya, menyatakan sebagai
berikut:
(1) Parties and political groups shall work together for the formation of the
expression of the political will. They shall be formed and shall engage in
their activities freely provided that they respect democratic principles and
that through their objectives or by their actions they do not undermine the
national sovereignty, the territorial integrity, and the unity of the Nation and
of the Republic.
(2) The law shall determine the conditions for the creation, the functioning, and
the dissolution of political parties.
Konstitusi-konstitusi
yang
menyatakan
pembubaran
partai
politik
dilakukan berdasarkan putusan pengadilan atau melalui prosedur yudisial adalah
konstitusi Afganistan, Paraguay, Andora, Cape Verde, Islandia, Spanyol, dan
Ukraina. Article 125 Para 3 Konstitusi Paraguay316 menyatakan “The legal status
of political parties and movements can be revoked only through a court decision.”
Sedangkan Article 26 Konstitusi Andora menyatakan bahwa pembubaran partai
politik “is the responsibility of the judicial organs”.
Sedangkan negara-negara yang konstitusinya secara tegas menyatakan
bahwa pembubaran partai politik merupakan wewenang Mahkamah Konstitusi
adalah Albania, Azerbaijan, Chile, Ceko, Armenia, Georgia, Jerman, Macedonia,
Korea Selatan, Polandia, Rumania, Slovenia, dan Turki. Ketentuan tentang
pembubaran pada konstitusi negara-negara tersebut umumnya diatur dalam artikel
tentang wewenang Mahkamah Konstitusi kecuali pada Konstitusi Turki yang
masuk pada bagian ketentuan partai politik. Article 69 Para 5 Konstitusi Turki
menyatakan “The dissolution of political parties shall be decided finally by the
313
Congo – Constitution, Adopted 15 March 1992, http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/Congo%20%20Constitution.htm, 09/04/2005.
314
Mauritania – Constitution, Adopted 12 July 1991, http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/Mauritania%20%20Constitution.htm, 26/07/2005.
315
The Constitution of the Republic of Moldova, Adopted on 29th July 1994,
http://www.oefre.unibe.ch/law/icl /Moldova%20-%20Constitution.htm, 26/07/2005.
316
Paraguay – Constitution, Adopted on 20 June 1992, http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/Paraguay%20%20Constitution.htm, 01/08/2005.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
94
Constitutional Court after the filling of a suit by the office of the Chief Public
Prosecutor of the Republic.”317
Konstitusi merupakan hukum dasar yang memuat prinsip-prinsip dasar
aturan penyelenggaraan kehidupan bernegara dan kerangka hukum nasional.
Prinsip-prinsip tersebut dijabarkan dalam aturan hukum nasional yang
tingkatannya lebih rendah, terutama pada tingkat undang-undang atau act of
parliament. Di Indonesia misalnya, keberadaan partai politik hanya disinggung
dalam Pasal 6A Ayat (2)318, Pasal 8 Ayat (3)319, dan Pasal 22E Ayat (3) UUD
1945320. Partai politik diatur lebih lanjut secara khusus dalam suatu undangundang tertentu.321
Dalam konstitusi Jerman, partai politik diatur secara khusus dalam Article
21. Selengkapnya Article 21 Konstitusi Jerman adalah sebagai berikut.
(1) The political parties participate in the forming of the political will of the
people. They may be freely established. Their internal organization must
conform to democratic principles. They have to publicly account for the
sources and use of their funds and for their assets.
(2) Parties which, by reason of their aims or the behavior of their adherents,
seek to impair or abolish the free democratic basic order or to endanger the
existence of the Federal Republic of Germany are unconstitutional. The
Federal Constitutional Court decides on the question of unconstitutionality.
(3) Details are regulated by federal statutes.
Berdasarkan ketentuan tersebut, dapat diketahui bahwa dasar pembubaran
partai politik adalah tujuan atau perilaku pengikutnya yang tidak sesuai atau
berupaya menghapuskan tatanan dasar demokrasi, atau membahayakan eksistensi
negara Republik Federal Jerman. Pembubaran dilakukan dengan menyatakan
bahwa partai politik dimaksud bertentangan dengan konstitusi (unconstitutional).
317
Ketentuan lebih lanjut mengenai Mahkamah Konstitusi diatur dalam Law of the Organisation and Trial
Procedure of the Constitutional Court. Law No. 2949 of 10 Nopember 1983.
318
Pasal 6A Ayat (2) UUD 1945 selengkapnya berbunyi; “Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden
diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan
pemilihan umum”.
319
Kalimat kedua Pasal 8 Ayat (3) selengkapnya berbunyi sebagai berikut; “Selambat-lambatnya tiga puluh
hari setelah itu, Majelis Permusyawaratan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Presiden dan
Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik atau
gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak
pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, sampai berakhir masa jabatannya.”
320
Pasal 22E Ayat (3) selengkapnya berbunyi; “Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan
Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah partai politik.”
321
Undang-Undang yang mengatur partai politik saat ini adalah Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002
tentang Partai Politik, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 138, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 4251.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
95
Kewenangan untuk menyatakan suatu partai politik bertentangan dengan
konstitusi ada pada Mahkamah Konstitusi.
Seperti diamanatkan Para 3 Article 21 Konstitusi Jerman, pengaturan lebih
lanjut tentang partai politik diatur dalam undang-undang federal. Undang-undang
yang mengatur adalah Parteiengesetz (Political Parties Act) yang ditetapkan pada
24 Juli 1967322 dan telah beberapa kali mengalami perubahan, terakhir pada 31
Januari 1994323.
Dalam Undang-Undang Partai Politik Jerman disebutkan bahwa
keberadaan partai politik adalah untuk membentuk sistem pemerintahan yang
demokratis dan konstitusional.324 Partai politik harus berpartisipasi dalam
pembentukan kehendak rakyat di semua bidang kehidupan publik, khususnya
melalui:325
1. menggunakan pengaruhnya untuk menajamkan opini publik, memberikan
inspirasi dan memajukan pendidikan politik;
2. memajukan partisipasi aktif individu warga negara dalam kehidupan
politik;
3. melatih rakyat yang berbakat untuk menerima tanggungjawab publik;
4. berpartisipasi dalam pemilihan pemerintahan dengan menominasikan
calon baik di tingkat federal, provinsi, maupun lokal;
5. melakukan upaya memberikan pengaruh politik pada parlemen dan
pemerintah;
6. menginisiasikan tujuan politiknya dalam proses pebuatan keputusan
nasional; dan
7. menjamin hubungan penting yang berkelanjutan antara rakyat dengan
otoritas publik.
Ketentuan tersebut dibuat untuk memperbaiki kesalahan utama pada masa
Republik Weimar yang mentoleransi partai ekstrim dan cenderung merusak
demokrasi sehingga memunculkan rejim Hitler. Berpijak pada pengalaman itulah,
penyusun konstitusi Jerman berpendapat bahwa negara tidak akan pernah dapat
322
Federal Law Gazette I, Page 773.
Ibid., Page 149.
324
Article 1 Para 1 Parteiengesetz.
325
Ibid., Para 2.
323
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
96
netral menghadapi musuh yang akan menghancurkannya. Untuk itu, upaya
menghancurkan negara demokrasi dengan sendirinya bertentangan dengan
demokrasi dan harus dihadapi. Dalam jurisprudensi konstitusional Jerman, hal itu
disebut dengan istilah “militant democracy”.326
Sesuai dengan ketentuan Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman, apabila
tujuan partai politik atau perilaku pengikutnya tidak sesuai dan berupaya
menghapuskan tatanan dasar demokrasi atau membahayakan eksistensi negara
Republik Federal Jerman, maka partai politik tersebut dinyatakan unconstitutional
oleh Mahkamah Konstitusi Jerman. Hal itu sesuai dengan Article 13 UndangUndang Mahkamah Konstitusi Federal Jerman (BundesverfassungsgerichtsGesetz), yang menyatakan salah satu kewenangan Mahkamah Konstitusi Jerman
adalah memberikan putusan tentang konstitusionalitas partai politik.327 Perkara
tersebut ditangani oleh Panel Kedua Mahkamah Konstitusi Jerman328.
Permohonan putusan tentang konstitusionalitas partai politik berdasarkan
Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman, dilakukan oleh Bundestag, Bundesrat, atau
Pemerintah Federal. Namun demikian, pemerintah negara bagian juga dapat
mengajukannya jika organisasi partai tersebut berada dalam wilayahnya.329 Partai
politik diwakili oleh pihak yang ditentukan sesuai dengan anggaran dasar partai,
atau oleh orang yang menjalankan partai.330 Partai politik tersebut harus diberikan
kesempatan pada waktu tertentu untuk memberikan pernyataannya.331
Putusan Mahkamah Konstitusi dapat meliputi keseluruhan partai politik
atau bagian tertentu saja dari organisasi partai politik yang bertentangan dengan
konstitusi. Jika secara keseluruhan dinyatakan bertentangan dengan konstitusi,
maka putusan tersebut diikuti dengan pembubaran partai dimaksud. Jika bagian
tertentu saja, maka bagian tersebut yang dibubarkan dan disertai dengan larangan
326
Kommers, Op. Cit., hal. 222.
Undang-undang ini pertama kali ditetapkan pada 12 Maret 1951 (Federal Law Gazette I p. 243) terakhir
kali diubah pada 16 Juli 1998 (Federal Law Gazette I p. 1823). Salah satu kewenangannya adalah “The
Federal Constitutional Court shall decide in the cases determined by the Basic Law, to wit (2) on the
unconstitutionality of parties (Article 21 (2) of the Basic Law).”
328
Article 14 Para 2 Bundesverfassungsgerichts-Gesetz.
329
Ibid, Article 43.
330
Ibid, Article 44.
331
Ibid, Article 45.
327
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
97
pembentukan organisasi penggantinya. Mahkamah juga dapat memutuskan bahwa
kekayaan partai atau bagian dari partai disita untuk kepentingan negara.332
Pada saat suatu partai politik sudah diputuskan unconstitutional
berdasarkan Pasal 21 ayat (2) Konstitusi Jerman, otoritas pemerintahan harus
melakukan upaya-upaya yang diperlukan untuk melaksanakan putusan. Jika
organisasi atau aktivitas tertentu dari suatu partai politik dinyatakan
unconstitutional dalam wilayah provinsi negara bagian tertentu, Menteri Dalam
Negeri pemerintah federal mengeluarkan keputusan yang diperlukan untuk
memastikan pelaksanaan putusan tersebut.333
Kebebasan membentuk partai politik juga mendapatkan jaminan dalam
Konstitusi Korea Selatan.334 Namun demikian, Konstitusi Korea Selatan juga
mengharuskan partai politik memiliki tujuan, organisasi, dan aktivitas yang
demokratis serta memiliki sarana organisasi untuk pembentukan kehendak
rakyat.335 Jika tujuan atau aktivitas partai politik bertentangan dengan tatanan
dasar demokrasi, pemerintah dapat mengajukan pembubaran partai politik kepada
Mahkamah Konstitusi.336
Constitutional Court Act Korea Selatan mengatur proses pembubaran
partai politik dalam Section 3 article 55 sampai 60.337 Pemerintah mengajukan
permohonan pembubaran partai politik kepada Mahkamah Konstitusi berdasarkan
pertimbangan Dewan Negara (State Council).338 Permohonan tertulis yang
diajukan paling tidak harus berisi dua hal, yaitu identitas partai politik yang
dimohonkan pembubarannya dan alasan permohonan pembubaran.339 Pada saat
menerima permohonan pembubaran partai politik, Presiden Mahkamah Konstitusi
menyampaikan pemberitahuan kepada parlemen (National Assemby) dan Komisi
Pemilihan Umum Nasional (National Election Commission).340
332
Ibid, Article 46, dan Article 33 Parteiengesetz.
Ibid, Article 32.
334
Article 8 Para 1 Konstitusi Korea Selatan
335
Ibid, Article 8 Para 2 berbunyi: “Political parties must be democratic in their objectives, organization,
and activities, and have the necessary organizational arrangements for the people to participate in the
formation of the political will.”
336
Ibid, Article 8 Para 4.
337
Constitutional Court Act Korea Selatan ditetapkan pada 5 Agustus 1988 dan telah mengalami perubahan,
yaitu pada 30 November 1991, 22 Desember 1994, 4 Agustus 1995, dan 13 Desember 1997.
338
Article 55 Constitutional Court Act of South Korea..
339
Ibid, Article 56.
340
Ibid, Article 58 Para 1.
333
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
98
Dalam proses pengadilan, Mahkamah Konstitusi dapat menghentikan
sementara aktivitas partai politik tersebut hingga ada putusan final.341 Pada saat
Mahkamah Konstitusi memutuskan pembubaran partai politik, maka partai politik
harus dibubarkan yang pelaksanaannya dilakukan oleh Komisi Pemilihan Umum
Nasional342 dengan cara menghapus pendaftaran partai politik dan mengumumkan
kepada masyarakat.343 Setelah suatu partai politik dibubarkan, tidak ada partai
politik yang dapat didirikan dengan platform yang sama atau memiliki kesamaan
dengan partai yang dibubarkan.344
Selain pembubaran karena alasan tujuan dan aktivitas partai politik
bertentangan dengan tatanan dasar demokrasi, Political Parties Act Korea Selatan
juga mengatur tentang pembubaran partai politik dengan cara pembatalan
pendaftarannya oleh Komisi Pemilihan Umum Nasional. Pembatalan tersebut
dapat dilakukan jika:345
1. Tidak memenuhi persyaratan sebagai partai politik, yaitu memiliki
sedikitnya lima cabang, setiap cabang sedikitnya memiliki 1000 anggota
yang tinggal di wilayah cabang partai politik dimaksud.346
2. Gagal berpartisipasi dalam pemilihan umum anggota National Assembly
dalam empat tahun terakhir, atau dalam pemilihan kepala pemerintah
daerah.
3. Gagal memperoleh kursi di National Assembly setelah mengikuti pemilihan
umum, dan gagal memperoleh 2/100 dari jumlah suara sah.
Konstitusi Bulgaria menyatakan bahwa partai politik harus didirikan
berdasarkan prinsip pluralitas. Tidak ada partai politik yang boleh dinyatakan
sebagai partai negara atau ideologinya merupakan ideologi negara. Semua partai
politik harus memfasilitasi pembentukan dan ekspresi kehendak politik rakyat.
Selain itu, terdapat larangan terhadap partai politik berdasarkan etnis, ras, ataupun
agama. Partai politik juga dilarang merebut kekuasaan negara dengan cara
341
Ibid, Article 57.
Ibid, Article 59 dan 60.
343
Article 47 Political Parties Act of South Korea, No. 7683, Aug. 4, 2005.
344
Ibid, Article 40.
345
Ibid, Article 44 Para 1.
346
Ibid, Article 17.
342
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
99
kekerasan. Konstitusi Bulgaria menyatakan bahwa pembubaran partai politik akan
diatur dalam aturan hukum.347
Political Parties Act Bulgaria348 menyatakan terdapat empat cara
pembubaran partai politik, yaitu (1) bergabung dengan partai politik lain; (2)
pecah menjadi dua atau lebih partai politik; (3) membubarkan diri; dan (4)
berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi.349 Putusan Mahkamah Konstitusi
tentang pembubaran partai politik diambil berdasarkan tuntutan Jaksa Agung pada
saat partai politik melakukan tindakan yang melanggar ketentuan hukum.
Terhadap putusan tersebut, dapat dilakukan upaya hukum kepada General
Assembly of the College of Attorneys yang putusannya bersifat final dan
mengikat.350 Hal-hal yang dapat mengakibatkan dibubarkannya partai politik
meliputi:351
1. Aktivitasnya dimaksudkan untuk menentang kedaulatan atau integritas
teritorial dan kesatuan bangsa, serta bertentangan dengan hak dan kebebasan
warga negara;
2. tujuannya bertentangan dengan konstitusi dan hukum negara;
3. berdasarkan pengakuan terhadap etnis tertentu atau berusaha meningkatkan
permusuhan rasial, nasional, etnis, dan agama;
4. memproklamasikan ideologi fasis atau berusaha mencapai tujuan dengan
cara melanggar atau cara lain yang tidak diijinkan; dan
5. memiliki kelompok atau organisasi militer atau rahasia.
Di Hungaria, partai politik kehilangan eksistensinya jika; (1) bergabung
dengan partai politik lain; (2) terpecah menjadi dua atau lebih partai politik; (3)
pembubaran; dan (4) dibubarkan atas perintah Mahkamah Konstitusi352.
Mahkamah Konstitusi dapat memerintahkan pembubaran partai politik
atas permohonan penuntut umum jika suatu partai politik dinilai gagal
menjalankan fungsinya sebagai partai.353 Selain itu, Mahkamah Konstitusi juga
347
Article 11 Konstitusi Bulgaria.
Promulgated, SG, No. 29/10 April 1990, amended No. 121/1990, No. 59/1996.
349
Ibid, Article 22
350
Ibid, Article 23 Para 1.
351
Ibid, Article 3.
352
Article 3 Para 1 Act No. XXXIII of 1989 On the Operation and Financial Functioning of Political parties.
353
Ibid., Article 3 Para 2.
348
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
100
dapat membubarkan partai politik berdasarkan permohonan penuntut umum jika
partai politik tersebut gagal memasukan kandidat dalam dua pemilihan umum
secara berturut-turut.354
Di Moldova, konstitusinya menyatakan bahwa partai atau organisasi sosial
politik dapat dinyatakan bertentangan dengan konstitusi jika tujuan atau
aktivitasnya bertentangan dengan politik pluralisme, prinsip rule of law,
kedaulatan dan kemerdekaan atau integritas wilayah Moldova.355 Selain itu juga
dilarang adanya organisasi yang bersifat rahasia atau yang melibatkan
kepentingan asing.356
Proses dan tahapan pembubaran partai politik di Moldova lebih lanjut
diatur dalam Law of the Republic Moldova on Political Parties and Other SocioPolitical Organizations.357 Proses pembubaran dilakukan Penuntut Umum setelah
melalui Menteri Kehakiman. Menteri Kehakiman dapat membekukan aktivitas
partai politik jika melanggar konstitusi atau aturan hukum untuk waktu enam
bulan.358 Selama masa pembekuan, partai politik dilarang melakukan aktivitas
menggunakan media massa, media elektronik, aktivitas perbankan, dan aktivitas
lain yang terkait dengan pemilihan dan harta kekayaan partai.359 Pembekuan itu
dapat diperpanjang menjadi satu tahun jika partai politik yang bersangkutan tidak
mengubah tujuan atau menghentikan pelanggaran.360 Jika pembekuan tersebut
telah dilakukan selama satu tahun dan tidak terdapat perubahan, Menteri
Kehakiman mengajukan permohonan kepada Mahkamah Konstitusi untuk
membubarkan partai politik melalui Penuntut Umum.361
Selain karena alasan pelanggaran terhadap konstitusi dan aturan hukum,
Menteri Kehakiman dapat membekukan aktivitas partai politik dan mengajukan
pembubaran kepada Mahkamah Konstitusi, dengan alasan gagal melakukan
aktivitas sebagai partai politik. Hal itu terjadi jika partai politik (1) tidak dapat
354
Ibid, Article 3 Para 3.
Article 41 Para 4 Konstitusi Moldova.
356
Ibid, Article 41 Para 5 dan 6.
357
No. 718-XII of 17.09.91 Vestile N0 11-12/106, 1991 dan telah diamandemen dengan Law No. 795-XIV of
10.02.2000.
358
Ibid, Article 29 Para 1 dan 6.
359
Ibid, Article 29 Para 4.
360
Ibid, Article 29 Para 6.
361
Ibid, Article 32 Para 2 dan 3.
355
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
101
menyelenggarakan kongres atau konferensi selama 4 tahun; atau (2) jumlah
anggotanya kurang dari yang dipersyaratkan.362
Berdasarkan pada ketentuan pembubaran partai politik di beberapa negara
demokrasi tersebut, terdapat dua dasar atau alasan pembubaran suatu partai
politik. Pertama adalah pelanggaran terhadap konstitusi, prinsip-prinsip
demokrasi, rule of law, serta membahayakan kedaulatan dan integritas negara,
atau dapat disebut sebagai pelanggaran konstitusi. Sedangkan dasar pembubaran
kedua adalah tidak terpenuhinya lagi persyaratan sebagai partai politik, terutama
keanggotaan, serta gagal menjalankan fungsi sebagai partai politik, diantaranya
gagal memperoleh jumlah kursi tertentu dalam pemilihan umum. Alasan kedua itu
dapat disebut sebagai alasan administratif.
Terhadap alasan pembubaran pertama, proses pembubaran melalui
mekanisme pengadilan. Sedangkan pembubaran dengan alasan kedua, terdapat
negara yang pembubarannya dilakukan oleh institusi selain peradilan. Di Korea
Selatan, pembubaran karena alasan kedua dilakukan oleh komisi pemilihan
umum. Namun, terdapat negara yang mengatur pembubaran dengan alasan kedua
tetap dilakukan melalui mekanisme pengadilan. Dengan demikian, terdapat model
pembubaran partai politik melalui lembaga peradilan dilihat dari alasan
pembubarannya. Pertama adalah pembubaran melalui pengadilan hanya untuk
pelanggaran konstitusional, dan kedua adalah pembubaran melalui pengadilan
baik untuk pelanggaran konstitusional maupun untuk alasan administratif.
Beberapa negara yang menganut masing-masing model tersebut dapat dilihat pada
tabel di bawah ini.
362
Ibid, Article 32 Para 1.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
102
Tabel 2.3.
Pembubaran Partai Politik Melalui Pengadilan
Berdasarkan Dasar/Alasannya
Model 1
Pelanggaran Konstitusional
Eritrea
Kamboja
Azerbaijan
Mongolia
Taiwan
Pakistan
Jerman
Afghanistan
Armenia
Bulgaria
Korea Selatan
Slovakia
Slovenia
Turki
Thailand
Model 2
Pelanggaran Konstitusional dan
Alasan Administratif
Rumania
Yaman
Yordania
Georgia
Moldova
Polandia
Hungaria
Jika suatu partai politik dibubarkan berdasarkan alasan pelanggaran
konstitusional, pada umumnya mengakibatkan tidak dapat didirikan lagi partai
politik pengganti dengan tujuan dan platform sama. Bahkan Konstitusi Turki
menyatakan bahwa para anggota, pendiri, dan pengurus partai yang dibubarkan
tidak dapat menjadi anggota, pendiri, dan pengurus partai lain dalam jangka waktu
lima tahun.363 Selain itu, pembubaran tersebut berakibat hilangnya keanggotaan
parlemen dari partai politik yang dibubarkan.
Dilihat dari pihak yang dapat mengajukan permohonan pembubaran partai
politik, pada umumnya hak tersebut diberikan hanya kepada pemerintah melalui
penuntut umum. Pemerintah dalam hal ini disebutkan berbeda-beda, seperti
Presiden, Menteri Dalam Negeri, Menteri Kehakiman, Jaksa, dan juga Pemerintah
Daerah. Namun demikian, selain model tersebut terdapat empat model lain. Model
kedua adalah permohonan dapat diajukan oleh Pemerintah atau oleh parlemen
(atau jumlah tertentu anggota parlemen). Model ketiga adalah permohonan
diajukan oleh komisi pemilihan umum. Model keempat, permohonan diajukan
oleh pemerintah atau oleh partai politik. Model kelima, permohonan dapat
363
Article 69 Para 9 Konstitusi Republik Turki
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
103
diajukan oleh setiap warga negara. Beberapa negara yang menganut setiap model
tersebut dapat dilihat pada tabel di bawah ini.
Tabel 2.4.
Pemohon Pembubaran Partai Politik
Pemerintah
Pemerintah
dan Parlemen
Kamboja
Azerbaijan
Mongolia
Taiwan
Pakistan
Yordania
Afghanistan
Bulgaria
Korsel
Moldova
Polandia
Turki
Thailand
Hungaria
Rumania
Armenia
Georgia
Jerman
Pemerintah
dan Partai
Politik
Slovakia
Komisi
Pemilihan
Umum
Eritrea
Yaman
Setiap Orang
Slovenia
Pada umumnya, pengadilan yang berwenang memutus pembubaran partai
politik adalah Mahkamah Konstitusi atau Mahkamah Agung. Hal itu terkait
dengan putusan pembubaran yang bersifat final dan mengikat, kecuali di Hungaria
yang dapat diajukan kasasi kepada General Assembly of the College of Attorneys.
Selain itu, paling tidak terdapat dua negara yang pembubarannya melalui
pengadilan biasa, yaitu di Kamboja dan Yaman, serta khusus untuk alasan
administratif di Rumania. Di sisi lain, hanya satu negara yang pembubarannya
dilakukan oleh pemerintah terlebih dahulu sebelum diputuskan oleh Mahkamah
Agung, yaitu di Pakistan.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
104
Tabel 2.5.
Pengadilan Yang Berwenang Memutus
Pembubaran Partai Politik
Mahkamah Konstitusi
Rumania (pelanggaran
konstitusional)
Azerbaijan
Taiwan
Jerman
Armenia
Bulgaria
Georgia
Korea Selatan
Moldova
Polandia
Slovakia
Slovenia
Turki
Thailand
Hungaria
Mahkamah Agung
Eritrea
Mongolia
Pakistan
Yordania
Afghanistan
Pengadilan
Kamboja
Rumania (alasan
administratif)
Yaman
Berdasarkan ketentuan di beberapa negara, pembubaran partai politik lebih
banyak merupakan wewenang Mahkamah Konstitusi. Namun, tidak semua
ketentuan yang mengatur Mahkamah Konstitusi di negara-negara yang memiliki
Mahkamah Konstitusi menyebutkan wewenang memutus pembubaran partai
politik. Terdapat dua kemungkinan terkait hal tersebut. Pertama adalah wewenang
itu diberikan atau diatur dalam undang-undang lain, misalnya undang-undang
tentang partai politik, atau memang wewenang tersebut tidak dimiliki oleh
Mahkamah Konstitusi negara yang bersangkutan tetapi ada pada Mahkamah
Agung atau pengadilan lainnya. Beberapa negara yang memiliki konstitusi yang di
dalam
undang-undang
tentang
Mahkamah
Konstitusinya
mencantumkan
wewenang pembubaran partai politik diantaranya adalah Albania, Armenia,
Austria, Azerbaijan, Kroasia, Cheznya, Georgia, Hungaria, Jerman, Korea
Selatan, Macedonia, Moldova, Polandia, Portugal, Rumania, Slovakia, Slovenia,
Spanyol, Thailand, Turki, Taiwan, dan Chile.
Pembubaran suatu partai politik memiliki akibat-akibat hukum tertentu.
Beberapa negara yang mengatur akibat hukum pembubaran partai politik
diantaranya adalah Turki, Jerman, Kamboja, Azerbaijan, Mongolia, Taiwan,
Pakistan, dan Bulgaria. Article 69 Para (8) Konstitusi Turki menyatakan sebagai
berikut.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
105
(8) A Party which has been dissolved permanently cannot be founded under
another name.
(9) The members, including the founders of a political party whose acts or
statements have caused the party to be dissolved permanently cannot be
founders, members, directors or supervisors in any other party for period of five
years from the date of publication in the official gazette of the Constitutional
Court’s final decision and its justification for permanently dissolving the party.364
Berdasarkan ketentuan tersebut, suatu partai politik yang telah dibubarkan
secara permanen tidak dapat didirikan lagi dengan nama lain. Sanksi ini
merupakan sanksi yang menyatakan partai yang dibubarkan tersebut sebagai
partai terlarang. Akibat hukum lainnya adalah sanksi kepada anggota termasuk
pendiri yang tindakan atau pernyataannya menyebabkan dibubarkannya partai
politik, tidak dapat menjadi pendiri, anggota, pengurus, maupun pengawas partai
politik lain.
Di Jerman, selain sanksi pendirian partai atau organisasi yang sama untuk
menggantikan partai yang dibubarkan, salah satu akibat hukum dari pembubaran
partai politik adalah harta kekayaan partai politik dapat disita negara untuk
kepentingan publik. Hal itu diatur dalam Article 6 Para 3 Federal Constitutional
Court Act sebagai berikut.
(3) The declaration shall be accompanied by the dissolution of the party or the
independent section of the party and the prohibition of the establisment of
substitute organization. Morever, in this instance the Federal Constitutional
Court may direct that the property of the party or the independent section of the
party be confiscated for use by the Federation or the Land for public benefit.
Ketentuan mengenai akibat hukum terhadap harta kekayaan juga diatur
lebih jelas dalam Political Parties Act Bulgaria365 pada Article 24 Para 2 sebagai
berikut.
(2) When a party is dissolved under Article 22, Para 4, its property is confiscated
in favour of the State. The State shall held liable for the debts of the dissolved
party up to the value of the property received.
Sebagai salah satu konsekuensi dari disitanya harta kekayaan partai oleh
negara, maka negara bertanggungjawab atas hutang yang dimiliki oleh partai
364
365
Article 69 Para 8 dan 9 Konstitusi Republik Turki.
Promulgated State Gazette No. 29/10.04.1990, Amended SG No. 87/1990 & 59/1996.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
106
politik. Namun demikian, tanggungjawab tersebut sebatas pada nilai kekayaan
yang disita dari partai politik yang dibubarkan.
Akibat hukum lain dari pembubaran suatu partai politik adalah
berakhirnya kenggotaan lembaga perwakilan dari seseorang yang mewakili partai
politik yang dibubarkan. Hal itu misalnya terdapat di Taiwan dan Pakistan. Article
30-I Procedure Act Taiwan menyatakan sebagai berikut.
The members of the elected bodies appointed to the dissolved party in
accordance with the proportional representative system shall be deprived of their
membership immediately upon the judgment’s becoming effective.
Akibat hukum terhadap anggota lembaga perwakilan dari partai yang
dibubarkan tersebut juga diterapkan di Pakistan. Bahkan, di Pakistan diikuti
dengan sanksi dilarang berpartisipasi dalam pemilihan untuk semua jabatan publik
yang dipilih selama kurun waktu empat tahun sejak dinyatakan berhenti dari
anggota lembaga perwakilan karena pembubaran partai politiknya.366
2.5.5. Kasus Pembubaran Partai Politik di Negara Lain
Setelah mengetahui pengaturan partai politik di beberapa negara, pada
bagian ini akan disajikan beberapa kasus pembubaran partai politik di negara lain.
Beberapa kasus yang akan diuraikan adalah pembubaran Halkin Emek Partisi dan
Partai Refah di Turki, pembubaran Partai Thai Rak Thai di Thailand, serta
pembubaran Socialist Reich Party dan the Communist Party di Jerman. Kasuskasus tersebut dipilih karena mendapat banyak perhatian para ahli hukum dan
politik sehingga memiliki pengaruh terhadap perkembangan kajian teoretis terkait
dengan demokrasi, khususnya pembubaran partai politik.
2.5.5.1. Pembubaran Halkin Emek Partisi (1993) dan Refah Party (1998) di
Turki
Halkin Emek Partisi (HEP) adalah partai politik yang banyak
menyuarakan masalah kelompok suku Kurdi di Turki. Partai ini baru
mendapatkan kursi di parlemen pada pemilihan umum 1991. Kasus pembubaran
HEP dimulai pada Juli 1993. Penuntut umum menuntut pembubaran HEP kepada
Mahkamah Konstitusi Turki berdasarkan beberapa alasan. Pertama, HEP dinilai
366
Chapter III Article 16 The Political Party Order, 2002 (Chief Executive’s Order No. 18 of
2002).
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
107
telah menumbuhkan kesenjangan sosial yang bertujuan merusak kesatuan
(inseperable unity) antara negara Turki dengan rakyat Turki. Kedua, HEP
dipandang telah menjadi pusat aktivitas ilegal, terutama oleh Partai Pekerja Kurdi
[Partiya Karkaren Kurdistan (PKK)], suatu organisasi gerilya ilegal yang
menggunakan kekuatan bersenjata melawan kekuatan keamanan Turki di kawasan
selatan timur Turki selama lebih dari satu dekade.367
Tuduhan tersebut didasarkan pada pernyataan pimpinan, tuntutan, dan
pidato anggota partai yang telah terungkap dalam putusan pengadilan atas perkara
beberapa anggota partai. Beberapa pernyataan dan tuntutan yang dipandang
mendukung tuduhan terhadap HEP di antaranya adalah “Kami nyatakan bahwa
rakyat Kurdi berada dalam kondisi yang tidak tertahankan”368, “Kami menuntut
demokrasi dalam konteks masalah nasional suku Kurdi dan penyelesaiannya dapat
secara bebas didiskusikan dengan segenap dimensinya”369, “Masalah Kurdi telah
ada sejak pendirian Republik Turki. Orang Turki dan orang Kurdi bersama-sama
membangun Republik. Tetapi sejak pendirian negara baru itu, rakyat Kurdi telah
jelas dikecualikan”370, dan “Jelas bahwa negara kesatuan tidak dapat
menyelesaikan masalah Turki hingga saat ini”.371
Terhadap masalah tersebut, penuntut umum menyatakan bahwa Perjanjian
Lausanne 1923 telah menyelesaikan masalah kelompok minoritas di Turki.
Berdasarkan perjanjian tersebut, hanya kelompok non muslim yang diakui sebagai
minoritas372. Suku Kurdi tidak dapat menyatakan diri sebagai kelompok minoritas.
Oleh karena itu upaya meresmikan penggunakan sebutan Kurdi serta upaya
mengganti bahasa Turki sebagai bahasa nasional sama halnya dengan suatu
gerakan separatisme.373
Terhadap tuduhan tersebut, pihak HEP menentang bahwa pemunculan
budaya dan bahasa yang berbeda dapat disamakan dengan kecenderungan
separatisme. HEP menyatakan bahwa yang dilakukan adalah menyuarakan realitas
367
Kogacioglu, Op. Cit., hal. 6.
“We claim that Kurdish people exist in unbearable condition”. Case No.: 1992/1. Official Gazete, p. 74.
369
“We demand a democratic context where Kurdish national problem and its resolution can be discussed
freely with all its dimensions.” Ibid., hal. 38.
370
“The Kurdish problem has existed since the foundation of the Turkish Republic. Turkish and Kurdish
people establish the Republic together. But Since the founding of the new state The Kurdish people have been
excluded absolutely.” Ibid. p. 108.
371
“It is clear that the unitary state has not been able to solve Turkey’s problem so far.” Ibid., p.55.
372
Yaitu kelompok non muslim Yunani dan Armenia di Anatolia.
373
Kogacioglu, Op. Cit., hal. 7.
368
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
108
rakyat suku Kurdi. Menjadi suatu bangsa atau menjadi minoritas adalah fakta
sosiologis yang tidak mungkin dihilangkan oleh aturan hukum. Pernyataan yang
mewakili kelompok minoritas juga tidak dapat disebut sebagai separatisme.
Mendiskusikan secara terbuka permasalahan negara yang penting adalah sah bagi
partai politik dan diperlukan dalam proses demokrasi. HEP berargumentasi bahwa
adalah hak bagi masyarakat Kurdi untuk diakui karena telah berjuang bersama
masyarakat Turki. Tuntutan mereka tidak seharusnya ditafsirkan sebagai tendensi
separatisme, sebaliknya harus dilihat sebagai kehendak menjalankan urusan lokal
sebagai patner sejajar masyarakat Turki. Kesatuan negara Turki akan menjadi
slogan semata jika menolak realitas dan hak minoritas.374
Dalam putusannya, Mahkamah Konstitusi Turki menyatakan bahwa HEP
terbukti telah mengekpresikan kehendak mendirikan tatanan sosial baru
berdasarkan ras. Selain itu, HEP juga dinyatakan terbukti sebagai pusat aktivitas
ilegal PKK. Dalam pertimbangannya, Mahkamah menyatakan bahwa terdapat
banyak kelompok yang secara bebas mengikuti tradisi tertentu, namun tradisi
tersebut tidak dapat menjadi dasar untuk memperoleh status minoritas dan hakhaknya. Tuntutan tersebut memang tidak dapat disamakan dengan separatisme.
Namun demikian, Mahkamah membangun konsep bahwa mengikuti suatu tradisi
adalah legitimate, tetapi tidak dapat memasuki wilayah tuntutan politik.
Mahkamah menyimpulkan bahwa pada saat HEP membawa tuntutan tersebut
pada wilayah politik, maka sah bagi negara dan merupakan haknya secara
demokratis untuk melindungi kesatuan dan tatanan publik dengan mengajukan
pembubaran HEP.
Pertimbangan Mahkamah yang lain adalah terkait dengan penggunaan
bahasa Kurdi. Dalam pandangan Mahkamah, Bahasa Turki adalah bahasa resmi
negara Turki dan hanya bahasa itulah yang diijinkan digunakan dalam pendidikan
dan komunikasi publik. Bahasa Turki adalah bahasa yang paling banyak
digunakan di Turki. Di samping itu memang terdapat berbagai bahasa lokal yang
digunakan dalam keseharian kehidupan masyarakat di lingkungan rumah tangga,
kerja, bahkan media dan karya seni yang salah satunya bahasa Kurdi. Namun
Mahkamah membenarkan pelarangan penggunaan bahasa lokal tersebut di media
374
Ibid., hal. 7-8.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
109
karena dipandang sebagai wilayah politik sehingga penggunaan bahasa selain
bahasa Turki menunjukkan adanya unsur separatisme. Selain itu, Mahkamah juga
menyatakan bahwa pada era Republik Turki modern, pemberian status minoritas
berdasarkan perbedaan bahasa atau ras tidak sesuai dengan kesatuan bangsa dan
negara. Negara adalah suatu kesatuan, bangsa adalah suatu keseluruhan, dan
pernyataan sebaliknya hanya dapat dilihat sebagai pengaruh asing yang secara
intensif dilakukan oleh retorika hak asasi manusia dan kebebasan.375
Mahkamah menekankan bahwa bangsa didirikan berdasarkan kehidupan
bersama dan bukan separatisme. Nasionalisme membutuhkan persatuan dalam
berbangsa. Status minoritas telah diakui berdasarkan perjanjian Lausanne, dan
status ini telah diberikan untuk komunitas non Muslim Yunani dan Armenia.
Berdasarkan pertimbangan tersebut, HEP dinyatakan terbukti memiliki prinsip
yang tidak sesuai dengan kelanjutan demokrasi sehingga harus dibubarkan.376
Mahkamah Konstitusi Turki sejak 1980 hingga 1999 telah menjalankan
wewenang pembubaran partai politik sebanyak 18 kali, 9 diantaranya terkait
dengan masalah Kurdi. Alasan lainnya yang banyak menjadi dasar pembubaran
adalah bertentangan dengan prinsip laicism377. Beberapa partai yang berhaluan
Islam dibubarkan dengan alasan melindungi laicism. Satu diantaranya adalah
Partai Refah.378
Partai Refah didakwa menjadi pusat aktivitas yang melawan prinsip
laicism negara Turki dan bermaksud menggantikan sistem politik dengan sistem
berdasarkan hukum shari’a.379 Dakwaan tersebut didasarkan pada aktivitas dan
kedudukan partai dan pemimpinnya yang meliputi, pertama, Partai Refah
375
Ibid., hal. 8-9.
Ibid., hal. 9. Terhadap putusan ini, HEP mengajukan ke Pengadilan HAM Eropa, namun putusan
Mahkamah Konstitusi dinyatakan tidak bertentangan dengan prinsip demokrasi karena partai yang
mendukung terorisme dapat menghilangkan kerangka demokrasi, kekuatan bersenjata akan menjadi alat
untuk memonopoli dukungan publik yang bertentangan dengan European Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms. Lihat, Ayres, Op. Cit., hal. 4
377
Laicism merupakan paham pemisahan antara negara dan agama yang melebihi sekulerisme. Laicism
menempatkan supremasi dan kontrol negara di atas kehidupan beragama dan politik. Istilah laicism berasal
dari bahasa Perancis. Menurut paham ini, organisasi keagamaan harus berada di luar wilayah publik, serta
larangan menggunakan simbol keagamaan dalam kehidupan publik. Ibid., hal. 3 dan footnote no. 13.
378
Ibid., hal. 4.
379
Menurut Kogacioglu, hukum Shari’a dalam hal ini menunjuk pada tatanan sosial berbeda dari hukum
Shari’a yang banyak didiskusikan oleh ahli hukum yang lebih menunjuk pada model pembuatan dan
penemuan hukum. Shari’a dikonstruksikan oleh para nasionalis Turki sebagai tatanan sosial di mana semua
bidang kehidupan berada di bawah kontrol institusi keagamaan sehingga tidak demokratis dan bersifat adi
duniawi. Konstruksi ini menempatkan Islam sebagai kekuatan masa lalu yang represif. Lihal Ibid., footnote
no. 18 dan 33.
376
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
110
mendukung perjuangan pelajar putri dan pegawai negeri untuk menggunakan
jilbab. Perjuangan tersebut bertentangan dengan keputusan Dewan Keamanan
Nasional (NSC)380 dan bertentangan dengan hukum yang mengatur kesatuan
pendidikan.
Kedua, Necmettin Erbakan, pemimpin Partai Refah yang juga mantan
Perdana Menteri Turki, telah menerima tamu makan malam beberapa pemimpin
tarikat sufi di rumah dinas Perdana Menteri. Hal itu menunjukkan bahwa negara
menerima orang-orang yang diketahui aktivitasnya bertentangan dengan laicism.
Ketiga, Partai Refah digugat atas posisinya terhadap pendidikan keagamaan di
suatu sekolah khusus. Hal itu mengakibatkan negara menjalankan pendidikan
yang akan memunculkan kelompok Islam dalam kehidupan sekuler. Partai Refah
mendukung sekolah tersebut walaupun keberadaan sekolah itu tidak diperlukan.
Bahkan NSC secara tidak langsung telah memberikan sinyal bahwa hal itu
menunjukkan Partai Refah akan menegakkan tatanan Shari’a. Keempat, pidato
Erbakan yang mendukung adanya pluralisme hukum berdasarkan ide dalam
konstitusi Madinah. Hal itu dipandang sebagai bukti bahwa Partai Refah
mendorong tatanan Shari’a di Turki.381
Terhadap dakwaan-dakwaan tersebut, Partai Refah menyatakan bahwa
tidak ada ketentuan hukum yang melarang penggunaan jilbab di dalam institusi
negara. Terkait dengan dukungan terhadap pendidikan agama, Refah menyatakan
bahwa sekolah tersebut dibutuhkan dalam negara yang 99% penduduknya adalah
Muslim. Untuk memperkuat argumen tersebut, dikutip pernyataan Ataturk bahwa
setiap orang perlu mempelajari agamanya. Selain itu, Refah juga menyatakan
bahwa pidato Erbakan dan pemimpin lainnya yang bertentangan dengan laicism
tidak hanya dilindungi oleh kekebalan parlemen namun juga harus dipahami
sesuai dengan konteksnya, serta tidak dimaksudkan sebagai fundamentalisme
380
National Security Council (NSC) adalah lembaga yang didirikan pada 1962 untuk memberikan nasihat
kepada pemerintah. Pasca kudeta 1971, otoritas NSC semakin kuat termasuk memberikan rekomendasi
kepada kabinet terkait dengan keamanan nasional. Bahkan dengan berlakunya Article 118 Konstitusi 1982,
NSC mengirimkan pandangannya tentang keputusan yang dibutuhkan untuk menjaga keamanan kepada
Dewan Menteri yang berisi formula, kelembagaan, dan implementasinya. Dewan Menteri harus memberikan
perhatian prioritas kepada keputusan NSC. Keanggotaan NSC terdiri atas Perdana Menteri, Kepala Staf
Angkatan Bersenjata, Komandan Angkatan Darat, Komandan Angkatan Laut, Komandan Angkatan Udara,
Komandan Jenderal Kepolisian, di bawah kepemimpinan Presiden. NSC berkembang menjadi jalan bagi
militer untuk memberikan masukan dan mempengaruhi kehidupan politik terutama dengan alasan guna
menjaga tatanan kehidupan sekuler nasional serta demokrasi di Turki. Lihat, Ibid., hal. 3.
381
Ibid., hal. 9.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
111
agama. Semua itu dilindungi oleh norma umum kebebasan keyakinan individu
yang dijamin konstitusi. Pada akhir pembelaannya, Refah menyatakan bahwa
laicism harus dimaknai berbeda dengan atheism. Article 4 program Partai Refah
menyatakan bahwa laicism tidak memusuhi agama. Sebaliknya, merupakan
prinsip yang dikembangkan dan dilaksanakan guna melindungi kebebasan
beragama dan kebebasan keyakinan.382
Mahkamah Konstitusi Turki mempertimbangkan keberadaan prinsip
laicism yang diartikulasikan dalam Pembukaan Konstitusi Turki.383 Prinsip
tersebut merupakan bagian dari prinsip Ataturk yang telah menjadi dasar
pengembangan demokrasi. Oleh karena itu, agama harus diselamatkan dari
politisasi, dari menjadi alat pemerintahan, dan tetap berada pada wilayah
kesadaran rakyat. Agama adalah wilayah privat warga negara berupa keyakinan
yang tidak boleh dikontaminasi oleh wilayah politik. Di sisi lain, kehidupan
politik yang dicampur dengan kehidupan agama akan melahirkan perpecahan
kesatuan nasional berdasarkan laicism dan demokrasi modern. Kehidupan yang
mencampurkan antara budaya dan politik adalah kehidupan sosial “non-modern”.
Suatu bangsa modern adalah hasil dari menyelamatkan politik dari agama. Bangsa
modern inilah yang memunculkan kesatuan. Mengingat aktivitas Partai Refah
telah menentang laicism dan mengancam kesatuan yang berarti mengancam
kemajuan dan demokrasi, maka Mahkamah memutuskan pembubaran Partai
Refah.384
2.5.5.2. Pembubaran Partai Thai Rak Thai (2006) di Thailand
Salah satu kasus pembubaran partai politik terbaru di wilayah Asia
Tenggara adalah pembubaran Partai Thai Rak Thai (TRT) pimpinan mantan
Perdana Menteri Thailand Thaksin Shinawatra. Pembubaran tersebut merupakan
rangkaian dari kemelut politik di Thailand yang diawali oleh pembubaran
382
Case No. 1997/1, Official Gazette, p. 50. Ibid., hal. 10.
Paragraf 4 Pembukaan Konstitusi Turki adalah sebagai berikut, “The recognition that no protection shall
be afforded to thoughts or opinions contrary to Turkish national interests, the principle of the indivisibility of
the existence of Turkey with its State and territory, Turkish historical and moral values or the nationalism,
principles, reforms and modernism of Atatürk and that, as required by the principle of secularism, there shall
be no interference whatsoever of the sacred religious feelings in State affairs and politics;”
384
Ibid., hal. 11-12. Putusan ini juga diajukan kepada Pengadilan HAM Eropa. Namun Putusan Mahkamah
Konstitusi Turki dinyatakan tidak melanggar European Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms. ECHCR menyatakan bahwa multijudicial system yang didukung oleh Partai Refah
akan menciptakan diskriminasi antar individu berdasarkan agama. Hal itu tidak konsisten dengan prinsip
demokrasi. Ayres, Op Cit.
383
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
112
parlemen oleh Perdana Menteri Thaksin. Peristiwa tersebut diikuti pemilihan
umum yang dipercepat, serta kudeta militer hingga pembubaran Partai TRT oleh
Mahkamah Konstitusi Thailand.
Wewenang Mahkamah Konstitusi Thailand untuk membubarkan partai
politik diatur dalam Pasal 63 Konstitusi Thailand Tahun 1997 dan UndangUndang Partai Politik Thailand 1998. Yang menjadi pemohon adalah Jaksa Agung
atas usulan atau permintaan siapa saja yang mengetahui ada anggota atau partai
politik itu sendiri membahayakan negara dan konstitusi.385
Krisis politik Thailand diawali dengan menurunnya legitimasi politik
Perdana Menteri Thaksin yang mendapat serangan dari pihak oposisi.
Pemerintahan Thaksin dituding penuh dengan praktik korupsi dan kolusi serta
kebijakan privatisasi yang merugikan. Salah satunya adalah penjualan separuh
saham perusahaan BUMN telekomunikasi terbesar di Thailand, Shin Corp.,
kepada perusahaan Singapura, Temasek Holdings Ltd. Kebijakan tersebut
menimbulkan gelombang besar demontrasi dari pihak oposisi yang didukung oleh
kalangan militer.386
Di dalam parlemen, anggota dari partai oposisi melakukan aksi boikot
sehingga parlemen tidak dapat melakukan sidang. Menghadapi hal tersebut,
Perdana Menteri Thaksin membubarkan parlemen dan menyelenggarakan
pemilihan umum pada 2 April 2006. Pemilu itu diharapkan dapat menyelesaikan
konflik politik dan mengembalikan legitimasi pemerintahan. Pemilihan umum
seharusnya baru digelar pada tahun 2009. Namun pemilihan tersebut diboikot oleh
pihak oposisi, sehingga pemilihan umum terancam gagal dilakukan karena jumlah
calon yang mendaftar tidak mencukupi ketentuan minimum.387 Akhirnya,
pemilihan tersebut tetap dapat dilaksanakan yang diikuti oleh partai TRT dan
beberapa partai kecil. Partai TRT memenangi pemilihan umum dengan perolehan
kursi mayoritas di parlemen.
Penyelenggaraan pemilihan umum ternyata tidak dapat meredakan konflik
politik. Krisis politik di Thailand meningkat setelah kudeta militer menggulingkan
kekuasaan Perdana Menteri Thaksin pada 19 September 2006. Pasca kudeta, rejim
385
Mukthie Fadjar, Op. Cit., hal. 216-217
AFP/Rtr/Imam Gem, Junta Thailand Terus Didemo, Harian Sindo Edisi Sore, Jum’at, 08/06/2007.
387
Thailand Constitutional Court Voids Election Results, http://jurist.law.pitt.edu/ thisday/ thailandconstitutional-court-voids.php.htm, May 08, 2006.
386
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
113
militer memberlakukan konstitusi transisi yang dibuat oleh Council for
Democratic Reform (CDR) yang selanjutnya menjadi Council for National
Security (CNC) beranggotakan para perwira militer. Dalam Konstitusi tersebut,
Mahkamah Konstitusi memiliki wewenang membubarkan partai politik dengan
alasan melakukan kecurangan dalam pemilihan umum. Pembubaran partai politik
juga disertai larangan berpolitik bagi pimpinan dan anggota utama partai selama
lima tahun. Mahkamah Konstitusi yang mengadili kasus pembubaran TRT adalah
Mahkamah Konstitusi yang dibentuk CDR setelah Mahkamah Konstitusi lama
dibubarkan oleh CDR pasca kudeta.388
Setelah pelaksanaan Pemilu 2 April 2006, Kejaksaan Thailand
mengajukan tuntutan pembubaran lima partai politik kepada Mahkamah
Konstitusi karena dugaan melakukan kecurangan dalam pemilu. Kecurangan
tersebut dipandang melanggar konstitusi dan merusak sendi-sendi demokrasi,
serta melanggar undang-undang kepartaian. Kelima partai politik tersebut adalah
Thai Rak Thai, Demokrat, Phaen Din Thai, Pattana Chart Thai, dan Prachatippatai
Kao Na.389
Dalam putusan Mahkamah Konstitusi yang diucapkan pada 30 Mei 2007,
Partai TRT dinyatakan terbukti bersalah melakukan kecurangan dalam pemilu.
Partai TRT telah membayar dua partai kecil, yaitu partai Pattana Chart Thai dan
Pandin Thai untuk ikut dalam pemilihan umum yang diboikot pihak oposisi,
terutama oleh Partai Demokrat. Hal itu menyebabkan terpenuhinya suara
minimum untuk pelaksanaan pemilu. Tindakan itu dinilai bertentangan dengan
prinsip utama pemerintahan demokratis dan tidak menghormati hukum nasional
Thailand. Sedangkan Partai Demokrat dan Prachatippatai Kao Na yang juga
dituntut, dinyatakan bebas dari semua tuduhan kecurangan dan tidak
dibubarkan.390
Di
samping
membubarkan
Partai
TRT,
putusan
tersebut
juga
membubarkan Partai Pattana Chart Thai dan Pandin Thai. Selain itu, 111 pengurus
Partai TRT, 19 pengurus Partai Pattana Chart Thai, dan 3 pengurus Partai Pandin
388
Chen Feng, Thailand Awaits Landmark Ruling on Parties’ Dissolution Amid Anxiety, www.chinaview.cn,
2007-05-30.
389
OAG Proposes Dissolution of Democrat, Thai Rak Thai, 3 Other Parties, www.nationmultimedia.com,
2007-05-30.
390
Summary of the Decision of the Constitutional Tribunal Case Group 2, Decision no. 1-2/2550, Dated 30
May B.E. 2550, http://www.concourt.or.th/download/news/Party2.pdf, 4/9/2007.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
114
Thai dikenakan sanksi tidak boleh melakukan kegiatan politik termasuk memilih
dan dipilih untuk waktu lima tahun. Partai yang dibubarkan tersebut tidak dapat
dibentuk lagi, dan pengurus yang dikenakan sanksi dilarang membentuk partai
baru.391
2.5.5.3. Pembubaran Socialist Reich Party (1952) dan Communist Party
(1956) di Jerman
Berdasarkan Article 21 Konstitusi Jerman, partai politik dalam sistem
politik Jerman berkedudukan tidak hanya sebagai organisasi sosial politik, tetapi
ditempatkan sebagai salah satu organ konstitusional. Hal itu ditegaskan dalam
pendapat hukum Mahkamah Konstitusi Jerman pada kasus Schleswig-Holstein
Voters’ Association.392
Berdasarkan ketentuan Konstitusi Jerman, suatu partai politik dapat
dinyatakan bertentangan dengan konstitusi oleh Mahkamah Konstitusi393
berdasarkan tujuan atau perilaku pengikutnya yang tidak sesuai atau berupaya
menghapuskan tatanan dasar demokrasi. Selain itu juga karena membahayakan
eksistensi negara Republik Federal Jerman.394 Permohonan pembubaran partai
politik dapat diajukan oleh Bundestag, Bundesrat, Pemerintah Federal, serta
Pemerintah Negara Bagian tertentu.395 Di antara kasus-kasus pembubaran partai
politik yang banyak mendapat perhatian adalah pembubaran Socialist Reich Party
(SRP) pada 1952 dan Communist Party of Germany (KPD396) pada 1956.
SRP dibubarkan karena terbukti memiliki struktur, tujuan, program, dan
aktivitas mirip dengan partai Nazi yang berupaya menghancurkan nilai-nilai dasar
demokrasi tertinggi dalam konstitusi. Putusan tersebut didasarkan pada beberapa
fakta dan argumentasi yang mendukung pendapat bahwa SRP adalah bentuk baru
dari partai Nazi yang mengancam demokrasi. Mahkamah Konstitusi Jerman
menemukan bukti-bukti surat bahwa hampir semua pemimpin SRP adalah mantan
anggota Nazi dengan berbagai posisi, seperti sebagai anggota SS dan SA.
Pemimpin SRP juga secara aktif mencari mantan anggota Nazi lain untuk
391
Summary
of
the
Decision
of
the
Constitutional
Tribunal
Case
http://www.concourt.or.th/download/news/Party1.pdf, 4/9/2007.
392
Kommers, Op. Cit., hal. 202.
393
Kewenangan ini juga disebutkan dalam Article 13 Bundesverfassungsgerichts-Gezets.
394
Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman.
395
Ibid, Article 43.
396
Kommunistische Partei Deutschlands.
Group
1,
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
115
dijadikan sebagai pemimpin dan anggota SRP. Pihak SRP menyatakan bahwa
partai yang lain juga mencoba mendaftar mantan anggota Nazi. Namun
Mahkamah menyatakan bahwa apa yang dilakukan oleh SRP tidak sekadar
mendaftar, tetapi hal itu dimaksudkan untuk mendapatkan kembali pengaruh
secara sistematis dan menempatkannya sebagai lingkaran inti SRP. Para mantan
anggota Nazi tersebut menduduki posisi kunci dalam SRP. Namun demikian
pembubaran tidak dapat dilakukan hanya berdasarkan keinginan saja atau baru
sebagai potensi.397
Di sisi lain, organisasi SRP memiliki banyak kemiripan dengan partai
Nazi.398 Struktur internalnya tidak menerapkan prinsip demokrasi yang tersusun
secara bottom up dan melibatkan anggota dalam pembuatan keputusan. Struktur
SRP mengharuskan adanya kepatuhan absolut kepada pemimpin partai dengan
otoritas yang dibuat secara top down. Berdasarkan Anggaran Dasar SRP, yang
diterima sebagai anggota hanya yang benar-benar berjuang untuk partai. SRP
tidak menerima aparat pengadilan, political prosecutees399, dan orang dengan
kejahatan serius, serta orang yang terlibat dalam kasus 20 Juli.400
Fakta-fakta tersebut oleh Mahkamah dipandang sebagai bukti bahwa SRP
dijalankan dengan cara diktator. Hal itu ditambah dengan pendirian organisasi
yang berafiliasi kepada SRP. Organisasi itu adalah Reichsfront yang sama dengan
SS401 dipandang sebagai kelompok pasukan elit Nazi, serta Reichsjugend dan
Frauenbund yang mencerminkan penerapan prinsip-prinsip Fuhrer. Struktur dan
prinsip organisasi tersebut diupayakan untuk menjadi struktur dan prinsip nasional
sehingga SRP bertujuan menghilangkan tatanan dasar demokrasi. Bukti lain yang
ada adalah bahwa program SRP menunjukkan adanya kepercayaan terhadap
397
Kommers, Op. Cit., hal. 225.
Partai Nazi adalah Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei, yang sering disingkat NSDAP.
399
Adalah anggota kelompok perlawanan dan partai oposisi yang pernah dituntut pada masa Hitler berkuasa.
Ibid, hal. 225-226.
400
Menunjuk pada sekelompok tentara yang dipimpin oleh Kolonel Claus Graf Schenk von Stauffenberg,
yang mencoba membunuh Hitler pada 20 Juli 1944 dengan menempatkan bom di Timur Prusia. Ibid.
401
SS adalah kependekan dari Schutzstaffel. SS didirikan pada 1925 sebagai unit penjaga pribadi Adolf
Hitler. Di bawah kepemimpinan Heinrich Himmler, antara 1929 hingga 1945, SS tumbuh dari pasukan
paramiliter kecil menjadi salah satu organisasi terbesar dan paling berkuasa dalam organisasi Nazi Jerman.
Nazi menempatkan SS sebagai unit khusus penjaga partai. Seluruh personel SS dipilih berdasarkan prinsip
pemurnian ras dan loyalitas mutlak pada partai Nazi. SS memiliki dua sayap, yaitu sayap politik yang disebut
Allgemeine-ss, dan sayap militer yang bernama Waffen-SS.
398
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
116
mitologi superioritas ras Jerman, semangat anti semit, serta penerimaan pada ide
negara otoritarian.402
Awal tahun proses pembubaran SRP sebenarnya bersamaan dengan
pengajuan pembubaran KPD oleh Pemerintah Negara Bagian Adenauer, yaitu
pada 1951. Namun kasus pembubaran KPD belum dapat diputus hingga 1956.
Penundaan putusan tersebut karena Mahkamah menganggap bahwa pengajuan
permohonan terlalu prematur. Selain itu, akan lebih baik jika membiarkan partai
tersebut
bubar
dengan
sendirinya
karena
seleksi
politik
dibanding
membubarkannya dengan putusan hukum. KPD hanya mendapatkan 2,3 persen
suara secara nasional pada pemilu 1953, dan sudah tidak mendapat dukungan lagi
pada pemilu 1956. Namun demikian pemerintah tidak mencabut kasus tersebut.403
Mahkamah Konstitusi Jerman memutus pembubaran KPD pada 17
Agustus 1956. Dalam putusannya, Mahkamah memberikan analisis yang
mendalam terhadap sejarah komunisme Jerman, ideologi Marxisme-Leninisme,
serta meneliti struktur, kepemimpinan, kampanye, serta gaya politik KPD.
Mahkamah menemukan bukti bahwa KPD memiliki tujuan dan aktivitas yang
bertentangan
dengan
sistem
konstitusional.
Walaupun
demikian,
dalam
menafsirkan Article 21 Mahkamah menolak anggapan bahwa aktivitas illegal atau
tindakan konkret menghapus tatanan demokratis dibutuhkan untuk menghilangkan
status konstitusional partai. Hal itu tidak cukup sebagai dasar pelarangan suatu
partai politik. Hal yang penting adalah apakah suatu partai memiliki tujuan tetap
yang secara terus menerus memerangi tatanan dasar demokrasi. Tujuan itu harus
diwujudkan dalam tindakan politik yang benar-benar terencana. Hal itu dapat
dilihat dari program, pernyataan resmi, pernyataan pemimpin partai, serta bahanbahan pelatihan dan pendidikan partai. Berdasarkan materi dalam bukti-bukti
tersebut, Mahkamah Konstitusi Jerman menyatakan bahwa KPD adalah partai
politik yang bertetangan dengan konstitusi sebagaimana dimaksud Article 21
Konstitusi Jerman.404
Seperti halnya pada kasus SRP, Mahkamah Konstitusi Jerman
memerintahkan pembubaran KPD dan penyitaan segala aset-asetnya. Pembubaran
402
Ibid., hal. 226-227.
Ibid., hal. 227.
404
Ibid., hal. 228.
403
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
117
itu merupakan konsekuensi dari putusan pengadilan yang menyatakan partai
tersebut bertentangan dengan konstitusi. Konsekuensi lain dari pembubaran itu
adalah, SRP maupun KPD kehilangan kursinya baik di parlemen federal maupun
parlemen negara bagian.405
Berdasarkan uraian kasus pembubaran partai politik di Turki, Thailand,
dan Jerman tersebut dapat dilihat bahwa pembubaran partai politik diputuskan
oleh Mahkamah Konstitusi sesuai dengan pedoman Venice Commission.406
Pembubaran tersebut didasarkan pada pelanggaran konstitusional yang dilakukan
oleh partai politik seperti diatur oleh konstitusi negara masing-masing. Namun
terdapat perbedaan jenis pelanggaran yang menjadi dasar pembubaran partai
politik.
Venice Commision menentukan bahwa sebelum meminta lembaga
yudisial yang berwenang untuk membubarkan partai, pemerintah harus menilai
dengan memperhatikan situasi negara apakah partai tersebut menjadi ancaman
bagi kebebasan, tatanan demokrasi, dan hak-hak individu. Upaya pembubaran
tersebut juga harus didasarkan pada bukti bahwa suatu partai politik mengejar
tujuan politik dengan cara yang tidak konstitusional. Terhadap hal tersebut
terdapat perbedaan penerapan di ketiga negara. Dalam kasus pembubaran HEP
dan Refah Party di Turki, pelanggaran yang menjadi alasan pembubaran adalah
program dan aktivitas partai yang dianggap membahayakan prinsip sekularisme
yang dianut oleh konstitusi Turki, walaupun hal itu dilakukan tidak dengan cara
kekerasan yang bertentangan dengan konstitusi. Di Jerman, alasan pembubaran
SRP dan KPD adalah struktur internal dan aktivitas partai yang tidak demokratis
dan dipandang membahayakan tatanan demokrasi nasional. Sedangkan di
Thailand, tindakan yang dipandang melanggar prinsip demokrasi dan aturan
hukum adalah melakukan kecurangan berupa penyuapan kepada partai politik lain
untuk mengikuti pemilihan umum agar memenuhi persyaratan dilaksanakannya
pemilihan umum tersebut.
Dari kasus-kasus pembubaran partai politik tersebut, dapat dilihat bahwa
terdapat persamaan dan perbedaan akibat hukum pembubaran partai politik.
405
Ibid., hal 229.
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and
Dissolution, Op. Cit.
406
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
118
Akibat hukum yang sama adalah penyitaan harta kekayaan partai oleh negara dan
hilangnya kursi parlemen yang dimiliki oleh partai politik yang dibubarkan
tersebut, serta larangan mendirikan partai politik yang sama atau partai politik
pengganti. Sedangkan perbedaannya adalah sanksi politik terhadap pengurus atau
anggota. Di Turki, pengurus dan anggota partai politik yang dibubarkan tidak
boleh mendirikan dan menjadi anggota atau pengurus partai selama waktu lima
tahun. Di Thailand, selain memutuskan pembubaran partai politik, Mahkamah
Konstitusi juga menjatuhkan sanksi larangan melakukan kegiatan politik,
termasuk memilih dan dipilih, dalam waktu lima tahun kepada sejumlah pengurus
partai politik yang dibubarkan. Sanksi tersebut tidak terdapat dalam pembubaran
SRP dan KDP di Jerman.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
BAB III
SEJARAH PARTAI POLITIK DAN
PEMBUBARAN PARTAI POLITIK PADA MASA ORDE LAMA
3.1. PARTAI POLITIK SEBELUM DAN PADA AWAL KEMERDEKAAN
3.1.1. Partai Politik Sebelum Kemerdekaan
3.1.1.1. Munculnya Organisasi Politik
Keberadaan partai politik di Indonesia dapat dilacak sejak masa penjajahan
Belanda. Pada masa itu sudah mulai berkembang kekuatan-kekuatan politik dalam
tahap
pengelompokan
yang
diikuti
dengan
polarisasi,
ekspansi,
dan
pelembagaan.407 Partai politik di Indonesia lahir bersamaan dengan tumbuhnya
gerakan kebangsaan yang menandai era kebangkitan nasional. Berbagai organisasi
modern
muncul
sebagai
wadah
pergerakan
nasional
untuk
mencapai
kemerdekaan. Walaupun pada awalnya berbagai organisasi tidak secara tegas
menamakan diri sebagai partai politik, namun memiliki program-program dan
aktivitas politik.
Munculnya berbagai organisasi politik dapat dilihat sebagai hasil
pendidikan modern saat diberlakukan kebijakan politik etis oleh pemerintah
kolonial Belanda.408 Walaupun tujuan pendidikan yang diselenggarakan oleh
Belanda sebenarnya hanya untuk memenuhi tuntutan kebutuhan administrasi dan
birokrasi kolonial tingkat rendah,409 namun telah membangkitkan kesadaran
kebangsaan dan cita-cita kemerdekaan melalui gerakan politik.410
407
Huntington, Op. Cit., hal. 489. Lihat tahapan perkembangan partai politik yang telah diuraikan pada bab
dua.
408
Kebijakan politik etis diumumkan oleh Ratu Wilhemina dalam pidato tahunan 1901. Kebijakan itu
dipengaruhi oleh publikasi dan pembicaraan tentang kemiskinan, khususnya di wilayah pulau Jawa. Salah
satu tulisan yang berpengaruh adalah karya anggota parlemen Belanda, Mr. C. Th. Van de venter dalam
majalah De Gids dengan judul Een Ereschuld atau hutang kehormatan. Lihat, Suradi, Haji Agus Salim dan
Konflik Politik Sarekat Islam, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1997), hal. 1. Bandingkan dengan, Robert
Van Niel, Munculnya Elit Modern Indonesia, Judul Asli: The Emergence of the Modern Indonesian Elite,
Penerjemah: Yayasan Ilmu-Ilmu Sosial, (Jakarta: Pustaka Jaya, 1984), hal. 51.
409
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 159.
410
Herbert Feith, Pemikiran Politik Indonesia 1945 – 1965: Suatu pengantar, dalam Miriam Buadiardjo
(peny.), Partisipasi dan Partai Politik, Op. Cit., hal. 225.
119 Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
120 Salah satu puncak perubahan pemerintahan kolonial Belanda adalah
dibentuknya Volksraad pada 1916.411 Dewan itu pada awalnya hanya memiliki
kekuasaan sebagai penasihat, bukan pembentuk undang-undang. Baru pada 1925,
berdasarkan Undang-Undang Tata Pemerintahan Hindia Belanda, Volksraad
memiliki kekuasaan mengajukan petisi, membahas undang-undang, dan
menyetujuinya.412 Namun demikian, Gubernur Jenderal memiliki hak veto
sehingga wewenang tersebut tidak banyak dapat dimanfaatkan.413 Organisasiorganisasi politik yang ada pada saat itu ada yang bersikap kooperatif dan ada
yang mengambil jalan non kooperatif.414
Pada masa itu, hukum dasar yang berlaku di wilayah Hindia Belanda
adalah regeerings-reglement (RR) 1854. Pasal 111 RR menyatakan bahwa
perkumpulan-perkumpulan atau persidangan-persidangan yang membicarakan
soal pemerintahan atau yang membahayakan keamanan umum dilarang di Hindia
Belanda. Pada 1919, RR diganti Indische Staatsregeling (IS) 1918 yang pada
Pasal 165 juga memuat larangan organisasi dan perkumpulan politik.
Keberadaan ketentuan tersebut mengakibatkan organisasi politik tidak
terang-terangan menunjukkan diri sebagai organisasi politik dalam tujuan,
program, dan aktivitasnya.415 Hal itu dapat dilihat dari berdirinya Budi Utomo416
411
Rancangan pertama undang-undang pembentukan Volksraad telah diajukan oleh Menteri Jajahan Willem
K. B. van Dedum pada 1893. Setelah mengalami beberapa perubahan, rancangan tersebut disetujui oleh
parlemen Belanda pada 16 Desember 1916 dan menjadi undang-undang (Staatsblad 1916, No. 14).
Berdasarkan Dekrit Raja 30 Maret 1917, ditentukan bahwa Volksraad mulai berlaku sejak 1 Agustus 1917.
Pada 18 Mei 1918 Volksraad diresmikan Gubernur Jenderal Graaf van Limburg Stirum. Lihat W.H. Van
Helsdingen, Pekerjaan Dewan Ra’jat Sepoeloeh Tahoen 1918 – 1928. Wetevreden: Balai Pustaka, 1944,
dalam Suradi, Op. Cit., hal. 11 – 12.
412
M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 30.
413
George McTurnan Kahin, Nasionalisme dan Revolusi di Indonesia: Refleksi Pergumulan Lahirnya
Republik, (Jakarta: Sebelas Maret University Press bekerjasama dengan Pustaka Sinar Harapan, 1995), hal.
52.
414
Salah satu organisasi yang kooperatif adalah Sarekat Islam dengan salah satu tokohnya H. Agus Salim
yang menyatakan bahwa partisipasi dalam Volksraad diperlukan. Walaupun Volksraad bukan merupakan
majelis wakil rakyat, tetapi dengan usaha di dalamnya diharapkan bangsa Indonesia lebih siap untuk majelis
wakil rakyat yang akan diperoleh nantinya. Pernyataan ini dimuat dalam tulisan “Soal keanggotaan Tjokro
dan Moeis Dalam Volksraad” pada Neratja, 22 Maret 1919. Sedangkan tokoh yang mengambil jalan nonkooperasi salah satunya adalah Moh. Hatta. Menurut Hatta, politik non-kooperasi berdasarkan atas hubungan
yang jelas antara penjajah dan yang terjajah. Keduanya saling bertolak belakang. Oleh karena itu kerjasama
dengan pemerintah adalah tidak perlu. Lihat, Suradi, op cit., hal. 7. Peran SI dalam Volkraad juga dibahas
dalam Deliar Noer, Gerakan Modern Islam di Indonesia 1900 – 1942, (Jakarta: LP3ES, 1980), hal. 129 –
133.
415
Deliar Noer, Perkembangan Demokrasi Kita, Prisma 2, Februari 1977, hal. 18-33.
416
Berkembang dari kalangan terpelajar dalam kelompok-kelompok studi. Pada awalnya organisasi BU
perhatiannya pada masalah sosial, ekonomi, serta pendidikan dan kebudayaan. Pada Kongres BU yang
pertama pada 5 Oktober 1908, ditetapkan tujuan BU adalah kemajuan yang selaras (harmonis) buat negeri
dan bangsa dengan memajukan pengajaran, pertanian, peternakan dan perdagangan, teknik dan industri serta
kebudayaan (kesenian dan ilmu). Lihat, M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 15.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
121 (BU) pada 20 Mei 1908 dan Sarekat Islam (SI) pada 1911. Kedua organisasi itu
tidak secara tegas menyatakan diri sebagai organisasi politik.417 Namun dalam
perkembangan kedua organisasi tersebut, program dan aktivitasnya telah
merambah ke wilayah politik. Hal itu dapat dilihat dari keterlibatan kedua
organisasi tersebut dalam Volksraad.418 Bahkan, pada 23 Juli 1916 BU dan SI
telah melakukan aktivitas politik menuntut ketahanan Hindia Belanda guna
menunjukkan bahwa masyarakat Indonesia saat itu telah berpikir mandiri. Aksi itu
dikenal dengan Weerbaar Actie.419 Wakil-wakil BU dan SI juga menjadi anggota
koalisi radical concentratie di dalam Volksraad yang menuntut adanya Majelis
Nasional sebagai parlemen pendahuluan untuk menetapkan hukum dasar
sementara bagi Hindia Belanda.420
Keberadaan kedua organisasi politik tersebut diikuti dengan munculnya
berbagai organisasi partai politik. Partai-partai tersebut di antaranya adalah
Indische Partij (IP), Insulinde, Indische Sociaal Democratische Vereeniging
(ISDV), Partai Komunis Indonesia (PKI), Partai Nasional Indonesia (PNI), Partai
Indonesia Raya (Parindra), Partai Indonesia (Partindo), Indische Sociaal
Democratische Partij (ISDP), Indische Katholijke Partij, Gerakan Rakyat
Indonesia (Gerindo), dan Partai Rakyat Indonesia (PRI).
Selain berbagai partai politik, juga pernah terbentuk federasi organisasiorganisasi politik. Pada 17 Desember 1927 lahir Permufakatan PerhimpunanPerhimpunan Politik Kebangsaan Indonesia (PPPKI) yang dibentuk oleh PNI,
PSI, BU, Sarikat Pasundan, Sarikat Sumatera, dan Kaum Betawi. PPPKI berupaya
menyamakan arah aksi dan kerja sama, dan menghindarkan perselisihan yang
417
Pada Kongres SI pertama, 26 Januari 1913 di Surabaya menerangkan bahwa SI bukan partai politik. Lihat
A.K. Pringgodigdo, Sejarah Pergerakan Rakyat Indonesia, (Jakarta: Dian Rakyat, 1994), hal. 7.
418
Keanggotaan Volksraad terdiri atas anggota yang diangkat dan dipilih. Untuk memilih anggota Volksraad
dari bangsa Indonesia dibentuk National Committee yang terdiri atas 10 organisasi, diantaranya adalah SI,
BU, beberapa perkumpulan kaum bangsawan, dan persatuan guru Hindia Belanda. Komite ini diketuai oleh
Woerjaningrat dari BU. Anggota Volksraad dari Hindia Belanda untuk periode 1918-1921 adalah Abdoel
Moeis (SI), Abdoel Rivai (Insulinde), R. Aboekkesan Atmodirono (BU), R.M.T.A. Koesoemo Joedo (BU), R
Kamil (BU), R.M. Koesoemo Oetojo (BU), R. Sastro Widjojo (BU), A.L. Woworoentoe (Perserikatan
Minahasa), Dr. Radjiman Wediodipoero (BU), R.Ng. Dwijosewojo (BU), F. Laoh (Perserikatan Minahasa),
DR. Tjipto Mangoenkoesoemo (Insulinde), dan R. Oemar Said Tjokroaminoto (SI). Lihat Suradi, Op. Cit.,
hal. 14 – 16, dan 27. Untuk daftar jumlah wakil masing-masing partai politik dapat dilihat pada A.K.
Pringgodigdo, Op. Cit., hal. 92 – 94 dan 171 – 173.
419
Pernyataan tersebut disampaikan kepada Ratu Belanda oleh utusan yang dikirim ke negeri Belanda. Salah
satu utusannya adalah Dwidjosewojo dari BU. Lihat Deliar Noer & Akbarsyah, KNIP: Parlemen Indonesia
1945 – 1950, (Jakarta: Yayasan Risalah, 2005), hal. 2, dan A.K. Pringgodigdo, Op. Cit., hal. 3.
420
Anggota lainnya adalah dari ISDV dan Insulinde. Lihat, A.K. Pringgodigdo, Op. Cit.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
122 melemahkan aksi kebangsaan.421 Pada 1939 terbentuk Gabungan Politik Indonesia
(GAPI).422 Salah satu tuntutan politik GAPI adalah pembentukan parlemen
Indonesia yang merupakan lembaga legislatif dengan model dua kamar. Bahkan
pada akhir Desember 1939 GAPI menyelenggarakan Kongres Rakyat Indonesia
yang menggabungkan antara GAPI, MIAI423, dan Persatuan Vakbonden Pegawai
Negeri (PVPN).424
Partai-partai politik yang ada sebelum kemerdekaan tersebut, tidak
semuanya mendapat status badan hukum dari pemerintah kolonial Belanda. SI
belum mendapatkan pengakuan sebagai badan hukum hingga 1923. Demikian
pula halnya dengan IP yang pada 4 Maret 1913 permohonannya ditolak oleh
Gubernur Jenderal karena dipandang sebagai organisasi politik radikal dan
mengancam keamanan umum.425
3.1.1.2. Pembatasan dan Pembubaran Partai Politik
Kehidupan partai politik Indonesia sebelum kemerdekaan mulai menurun
setelah 1930. Hal itu terjadi karena kebijakan represif yang dijalankan oleh
Pemerintahan Kolonial Belanda. Gubernur Jenderal B.C. de Jonge (1931) dan dan
A.W.L. Tjarda van Starkenborg Stachouwer (1936) menolak memberi pengakuan
pada organisasi pergerakan nasionalis. Kebijakan represif tersebut didukung oleh
ketentuan Pasal 35, 36, 37, dan 38 IS yang memberikan hak eksorbitan kepada
Gubernur Jenderal, yaitu wewenang mengasingkan orang-orang yang dianggap
membahayakan keamanan dan ketertiban. Partai politik secara ketat juga diawasi
Politieke Inlichtingen Dienst, Badan Intelejen Politik saat itu.426
Pada 1935 dikeluarkan aturan Beperkt Vergader Verbod (BVV)427 yang
memberikan
wewenang
kepada
Gubernur
Jenderal
sesudah
mendengar
pertimbangan Raad van Indie, untuk menyatakan bahwa suatu perkumpulan
bertentangan dengan ketertiban umum. Selain itu, Gubernur Jenderal juga dapat
421
Ibid., hal. 84.
Meliputi Gerindo, Parindra, Pasoendan, Persatoean Minahasa, Partai Katolik Indonesia, Partai Sarekat
Islam Indonesia, Partai Islam Indonesia, dan Partai Arab Indonesia. Lihat, Kahin, Op. Cit., hal. 123, catatatn
kaki no. 100.
423
Majelis Islam A’la Indonesia, federasi organisasi-organisasi Islam Indonesia yang terbentuk pada 1937.
Miriam Budiardjo, Demokrasi di Indonesia, Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pancasila, (Jakarta:
Gramedia Pustaka Utama, 1994), hal. 219.
424
Deliar Noer & Akbarsyah, Op. Cit., hal. 8 – 9.
425
Insulinde kemudian menjadi National Indische Partij. Karim, Op. Cit., hal. 23.
426
Adnan Buyung Nasution, Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indonesia: Studi Sosio-Legal atas
Konstituante 1956 – 1959, (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1995), hal. 6 – 8, catatan kaki no. 8, 9, dan 11.
427
Staatsblad Tahun 1935, No, 85.
422
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
123 membatasi hak mengadakan pertemuan. Setiap pertemuan politik harus
diberitahukan lima hari sebelumnya kepada pejabat pemerintah setempat yang
memiliki hak untuk melarang. Adanya aturan itu menurunkan aktivitas organisasiorganisasi politik.428
Di antara partai-partai yang ada pada masa pemerintahan kolonial Belanda
tersebut, yang pernah dibubarkan adalah IP, PKI, dan PNI.429 Pembubaran partaipartai pada masa kolonial Belanda dilakukan pada saat aktivitas partai politik
dianggap membahayakan pemerintahan dan mengganggu stabilitas. Pada Maret
1913, setelah berkembangnya gagasan radikal dan aksi-aksi pemogokan dan
boikot, terutama oleh Serikat Buruh Kereta Api (Vereeniging van SpoorenTramweg-Personeel), IP dinyatakan terlarang oleh Pemerintah Hindia Belanda.
Tiga pendiri IP diasingkan, pada awalnya ke luar Jawa. Douwes Dekker ke
Kupang, Tjipto Mangunkusumo ke Banda, dan Suwardi Surjaningrat ke Bangka.
Ketiganya kemudian dialihkan ke Belanda.430
PKI dibubarkan karena melakukan pemberontakan pada 13 November
1926 di Jakarta disusul dengan aksi kekerasan di Jawa Barat, Jawa tengah, dan
Jawa Timur, dan di Sumatera Barat pada 1 Januari 1927.431 Namun
pemberontakan tersebut dapat ditangani pemerintah kolonial Belanda dan para
pemimpin PKI melarikan diri ke luar negeri. Sebagian yang tertangkap dikenakan
hukuman mati, penjara, atau dibuang ke Boven Digul, Papua.432 Akibat
pemberontakan tersebut, PKI dan salah satu organisasi bentukannya, yaitu Sarekat
Rakyat, pada 23 Maret 1928 dibubarkan dan dinyatakan sebagai organisasi
terlarang.433
428
Bahkan Moh. Roem menyatakan kondisi partai pada saat itu lemah dan sempit jalannya, bahkan hampir
dapat dikatakan tinggal nama saja. Lihat. Suradi, Op. Cit., hal. 61-62.
429
Walaupun partai lain tidak dibubarkan atau dinyatakan terlarang, tetapi juga mendapatkan perlakuan
berupa penangkapan terhadap tokoh-tokohnya. Tjokroaminoto (SI) pernah ditahan selama tujuh bulan karena
dituduh terlibat dalam SI Afdeeling B. Tindakan itu memicu keluarnya SI dari Volksraad pada 1923. Selain
itu juga pernah dikeluarkan aturan yang melarang SI, PERMI, Partindo, dan PNI-Baru mengadakan rapat.
Ibid., hal. 42.
430
A.K. Pringgodigdo, Op. Cit., hal. 13 – 14.
431
Pemberontakan ini dilakukan terutama oleh tokoh PKI Alimin dan kawan-kawan. Tan Malaka
sesungguhnya sudah meragukan keberhasilan pemberontakan karena massa yang belum siap. M. Rusli
Karim, Op. Cit., hal. 27.
432
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 166-167.
433
M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 27-28.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
124 PNI dibubarkan karena sikap konfrontatif yang dilakukan, terutama oleh
Soekarno. Larangan terhadap PNI mulai dikeluarkan pada 1927.434 Rangkaian
peristiwa dilanjutkan dengan adanya larangan menjadi anggota PNI bagi anggota
militer beserta keluarga dan pembantunya. Pada 29 Desember 1929 terjadi
penangkapan terhadap tokoh-tokoh PNI, termasuk Soekarno. Pada 17 April 1931
Raad van Justitie menetapkan hukuman 4 tahun penjara bagi Soekarno, 2 tahun
bagi Maskun, 1 tahun 8 bulan bagi Supriadinata, dan 1 tahun 3 bulan bagi Gatot
Mangkupraja karena dinyatakan bersalah telah ikut suatu perkumpulan yang
bertujuan melakukan kejahatan pemberontakan.
Keputusan
itu
menurut
Pringgodigdo dapat diartikan sama halnya dengan menyatakan PNI sebagai partai
terlarang sehingga dibubarkan.435 PNI akhirnya secara resmi dibubarkan oleh Mr.
Sartono (Ketua saat itu) pada 11 November 1930.436 Sebagai penggantinya,
muncul Partai Pendidikan Nasional Indonesia yang didirikan pada akhir Desember
1933 di Yogyakarta.437
Menurunnya aktivitas politik pada masa pemerintahan kolonial Belanda
terus berlanjut pada masa pendudukan Jepang. Pemerintahan pendudukan Jepang
melarang keras semua kegiatan politik, termasuk rapat-rapat yang membicarakan
organisasi dan struktur pemerintahan. Akibat larangan tersebut, Amir Syarifuddin
yang menjadi pemimpin Gerakan Rakyat Indonesia (Gerindo), nyaris dihukum
mati oleh Jepang.438 Organisasi yang diberi kesempatan hidup adalah yang
bercorak keagamaan terutama dari kalangan umat Islam. Pada masa itu, tepatnya
September 1942 dihidupkan kembali Majelis Islam A’la Indonesia (MIAI) yang
pada 24 Oktober 1943 diubah menjadi Majelis Sjuro Muslimin Indonesia
(Masjumi).439 Selain itu, terkait dengan janji kemerdekaan yang diberikan Jepang,
pada 9 Maret 1943 didirikan Poesat Tenaga Rakjat (Poetera) yang mencakup
semua golongan politik, tetapi dibatasi di Jawa dan Madura. Poetera bagi Jepang
434
Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 137.
A.K. Pringgodigdo, Op. Cit., hal. 72.
436
JImly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, op cit., hal. 171. Dalam buku Rusli Karim, pembubaran PNI
adalah pada akhir April 1931. Waktu yang dikemukakan oleh Karim tersebut memiliki kelemahan karena
dalam buku itu sendiri dikemukakan bahwa pendirian Partindo yang dimaksudkan untuk mengganti PNI
adalah 30 April 1931. M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 41.
437
Partai ini tidak bertahan lama karena Soekarno lebih memilih bergabung dengan Partai Indonesia dan
penangkapan serta pengasingan tokoh-tokoh nasional yang tetap berjalan. Ibid., hal. 40 - 41.
438
Ibid., hal. 28.
439
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 172-173.
435
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
125 lebih merupakan sarana untuk menggerakan dukungan Indonesia terhadap perang
yang sedang dilakukan Jepang.440
Walaupun pada masa pendudukan Jepang eksistensi partai politik sebagai
suatu organisasi tidak diakui, namun tokoh-tokoh partai politik tetap berperan
besar dalam usaha-usaha mencapai kemerdekaan. Bahkan pada saat dibentuk
BPUPK441 dan PPKI442 oleh pemerintahan Jepang, yang keanggotaannya diisi
oleh tokoh-tokoh nasional yang sebelumnya merupakan pimpinan partai politik.443
Partai-partai yang ada dan berkembang sebelum kemerdekaan tersebut
pada umumnya dapat dikategorikan sebagai partai yang bersifat ideologis
(weltanschauungs partie). Partai-partai tersebut memiliki fungsi dan program
utama untuk mewujudkan kemerdekaan Indonesia. Partai-partai tersebut
menjalankan fungsi mengagregasikan dan mengartikulasikan aspirasi dan ideologi
masyarakat untuk mencapai kemerdekaan. Selain itu, juga menjalankan fungsi
rekruitmen politik yang memunculkan tokoh-tokoh nasional serta wakil rakyat
yang menjadi anggota Volksraad.
3.1.2. Partai Politik di Awal Kemerdekaan
Kemerdekaan Indonesia diproklamasikan pada 17 Agustus 1945. Pada 18
Agustus 1945, PPKI melaksanakan sidang yang salah satu keputusannya adalah
mengesahkan UUD 1945444 sebagai konstitusi Indonesia. Di dalam UUD 1945,
tidak terdapat pengaturan mengenai partai politik. Ketentuan yang terkait adalah
Pasal
28
yang
menyatakan
“Kemerdekaan
berserikat
dan
berkumpul,
440
Kahin, Op. Cit., hal. 135 – 137.
Didirikan melalui Maklumat Gunseikan Nomor 23, 29 april 1945. Anggotanya sebanyak 60 orang dan
ketuanya adalah Dr. K.R.T. Radjiman Wediodiningrat. Dilantik pada 28 Mei 1945 dan bersidang untuk
pertama kali pada 29 Mei 1945. Mengenai BPUPK dan keanggotaannya dapat dilihat pada RM. A.B.
Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, (Depok: Badan Penerbit FH UI, 2004).
442
Dibentuk pada 9 Agustus 1945 dengan Ketuanya adalah Ir. Soekarno dan Wakilnya adalah Mohammad
Hatta. Anggota PPKI semula ditetapkan oleh Pemerintah Militer Jepang sebanyak 21 orang. Namun dalam
sidang pada 18 Agustus, anggotanya ditambah 6 orang sehingga menjadi 27 orang. Lihat J.T.C. Simorangkir,
S.H., Penetapan Undang-Undang Dasar Dilihat dari Segi Ilmu Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta:
Gunung Agung, 1984), hal. 19.
443
Sebelum adanya BPUPK dan PPKI, tokoh-tokoh nasional banyak yang diangkat dalam jabatan
pemerintahan militer Jepang. 7 tokoh nasional diangkat sebagai penasihat pada Pemerintahan Militer Jepang
pada September 1945. Di antaranya adalah Ir. Soekarno di Departemen Urusan Umum (Sõmubu), Mr.
Suwandi dan dr. Abdul Rasjid di Departemen Urusan Dalam Negeri (Naimubu), Prof. Dr. Mr. Soepomo
untuk Departemen Kehakiman (Syibohu), Mochtar bin Prabu Mangkunegoro untuk Departemen Lalu Lintas
(Kõtsubu), Mr. Moh. Yamin untuk Departemen Propaganda (Sendenbu), dan Prawoto Sumodilogo untuk
Departemen Ekonomi (Sangyobu). Lihat Sartono Kartodirdjo, Marwati Djoened Poesponegoro, dan Nugroho
Notosusanto, Sejarah Nasional Indonesia VI, (Jakarta: Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1975), hal.
12.
444
Diumumkan dalam Berita Negara Republik Indonesia Tahun II Nomer 7, 15 Pebruari 1946.
441
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
126 mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan dan sebagainya ditetapkan dengan
Undang-undang.” Ada pendapat yang menyatakan bahwa ketentuan tersebut
belum memberikan jaminan konstitusional. Kemerdekaan berserikat dan
berkumpul serta mengeluarkan pendapat baru ada jika sudah ditetapkan dengan
undang-undang.445
3.1.2.1. Gagasan Partai Tunggal
Pada 22 Agustus 1945, PPKI menyelenggarakan rapat yang salah satu
keputusannya adalah membentuk Partai Nasional Indonesia. PNI diharapkan
menjadi partai tunggal atau partai negara dan sebagai pelopor dalam kehidupan
bangsa Indonesia.446 Keputusan itu telah ditindaklanjuti dengan persiapan
pembentukan Partai Nasional Indonesia di daerah-daerah. Namun, pada 31
Agustus 1945 dikeluarkan Maklumat Pemerintah yang menunda segala aktivitas
persiapan dan pembentukan PNI sebagai partai tunggal. Hal itu dimaksudkan
untuk memusatkan perhatian dan tindakan ke dalam Komite Nasional karena
kedudukannya yang dipandang sangat penting.447
Adanya gagasan partai tunggal tersebut sesuai dengan pandangan
Soekarno sejak sebelum kemerdekaan. Soekarno telah mengemukakan perlunya
partai pelopor melalui tulisannya yang berjudul “Mentjapai Indonesia Merdeka”
pada tahun 1933. Soekarno berpendapat bahwa untuk mencapai massa aksi
diperlukan adanya satu partai pelopor, tidak dua ataupun tiga. Sebab jika lebih
dari satu akan membingungkan massa.448
Satu partai-pelopor? Ja, satu partai-pelopor, dan tidak dua, tidak tiga! Satu partai
sahadja jang bisa paling baik dan paling sempurna, - jang lain-lain tentu kurang
baik dan kurang sempurna. Satu partai sahadja yang bisa mendjadi pelopor!
Memang: lebih dari satu pelopor, membingungkan masa; lebih dari satu
komandan, mengantjaukan tentara.
445
Latar belakang lahirnya ketentuan Pasal 28 UUD 1945 merupakan hasil perdebatan antara Soekarno dan
Soepomo yang mempertahan cita negara integralistik dengan Moh. Yamin dan Moh. Hatta yang mengusulkan
masuknya ketentuan HAM secara detail. Lihat, Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara
Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta: Buana Ilmu Populer, 2007), hal. 769 – 777. Dengan demikian, UUD
1945 sebelum perubahan merupakan salah satu konstitusi yang sama sekali tidak menyebut partai politik di
dalamnya seperti 60 konstitusi negara lain dari 132 konstitusi negara-negara di dunia.
446
Tjahaja, 23 Agustus 1945. Diambil dari Sartono Kartodirdjo, Poesponegoro, dan Nugroho Notosusanto,
Op. Cit., hal. 30.
447
Pramoedya Ananta Toer, Koesalah Soebagyo Toer, dan A. Kamil, Op. Cit., Jilid I, hal. 49 – 50. Dalam
buku Samsuddin Haris disebut dengan istilah pembubaran yang kemudian disusul adanya Maklumat
Pemerintah 3 November 1945. Menurutnya, hal tersebut adalah atas desakan Syahrir untuk memberlakukan
kebebasan berserikat. Lihat Syamsuddin Haris, Op. Cit., hal. 111-113.
448
Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi, Djilid Pertama, (Jakarta: Panitya Penerbit Dibawah Bendera
Revolusi, 1964), hal. 282 – 284.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
127 Selain itu, dalam pidato Presiden Soekarno yang menyampaikan
keputusan PPKI pada 23 Agustus 1945 di antaranya dinyatakan sebagai berikut.449
Bangsaku!
Ada satu hal lagi jang penting, maha-penting, jang harus kita kerdjakan dengan
segera ialah membangun suatu partai jang mendjadi motor perdjuangan rakjat
dalam segala suasana dan lapangan, yaitu: PARTAI NASIONAL INDONESIA.
Komite Nasional adalah suatu komite, Partai Nasional Indonesia adalah suatu
partai. Komite diadakan untuk sementara waktu, partai kita hajatkan pula terus
sampai di masa jang akan datang.
Menurut Maswadi Rauf, Soekarno adalah seorang yang anti sistem multi
partai model barat dan sistem demokrasi parlementer. Partai politik dianggap
memperlemah perjuangan terhadap penjajahan dan usaha mengisi kemerdekaan.
Partai politik merupakan sumber perpecahan.450
3.1.2.2. Maklumat Pemerintah 3 November 1945
Pandangan Soekarno mengenai partai tunggal berlawanan dengan
pandangan Sjahrir yang menentang konsep kepartaian monolitik karena akan lebih
banyak menjadi alat untuk mengontrol dan mendisiplinkan perbedaan pendapat.451
Pandangan itu dalam perkembangannya mempengaruhi usulan BP KNIP di mana
Sjahrir menjadi Ketua.
Dalam Pengumuman Badan Pekerja Komite Nasional Nomor 3 disebutkan
bahwa pembentukan satu partai, yaitu Partai Nasional Indonesia, pada saat itu
memang diperlukan untuk mempersatukan segala aliran dalam masyarakat guna
mempertahankan negara. Namun yang dapat memenuhi keperluan tersebut adalah
Komite Nasional. Dengan kata lain, Komite Nasional-lah yang mempersatukan
berbagai aliran yang berbeda, apalagi sudah berubah menjadi badan perwakilan
rakyat sejak 16 Oktober 1945.452 Mengingat hal tersebut dan sesuai dengan
semangat menjunjung asas demokrasi, diusulkan untuk memberi kesempatan
kepada rakyat mendirikan partai politik. Dengan adanya partai-partai politik akan
memudahkan
memperkirakan
kekuatan
perjuangan
serta
meminta
pertanggungjawaban para pemimpinnya. Bagian Pengumuman Badan Pekerja
449
Pramoedya Ananta Toer, Koesalah Soebagyo Toer, dan Kamil, Op. Cit., Jilid I, hal. 44 – 45.
Maswadi Rauf, Partai Politik Dalam Sistem Kepartaian, Op. Cit., hal. 10 – 11.
451
J. D. Legge, Kaum Intelektual dan Perjuangan Kemerdekaan: Peranan Kelompok Sjahrir, (Jakarta:
Pustaka Utama Grafiti, 1993), hal. 180 – 181.
452
Maklumat Nomor X 16 Oktober 1945. Berita Repoeblik Indonesia Tahun I Nomor 2, h. 10. Diambil dari
H. Aa, Undang-Undang Negara Republik Indonesia, Djilid I, (Djakarta-Bandung: Neijenhuis & Co. N. V.,
1950), hal. 60.
450
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
128 Komite Nasional yang mengusulkan pembentukan partai-partai politik adalah
sebagai berikut.453
Maka sesoeai dengan Oendang-oendang Dasar kita jang memoeat
petoenjoek adanja kemerdekaan bersidang dan berkoempoel, Badan Pekerdja
beranggapan bahwa sekarang soedah tiba saatnja oentoek mengoesahakan
pergerakan rakjat dengan seksama.
Hanja jang mendjadi pertanjaan ialah : Baik diadakan satoe partai
sadjalah atau dibiarkan toemboeh beberapa partai menoeroet tjorak dan aliran
jang hidoep dalam masjarakat kita?
Karena kita menjoenjoeng azas demokrasi, tentoe tidak dapat kita hanja
membolehkan satoe partai sadja jang berdiri. Dan lagi dengan adanja partai-partai
itoe bagi kita moedah oentoek menaksir kekoeatan perdjoeangan kita dan bagi
Pemerintahpoen moedah djoega oentoek minta tanggoeng djawab kepada
pemimpin-pemimpin barisan perdjoeangan.
Maka kesimpoelan Badan Pekerdja tidak lain, ialah Pembentoekan
Partai-partai sekarang boleh dimoelai dengan leloeasa asal sadja pembentoekan
itoe pada azasnja dengan restriksi, memperkoeat perdjoeangan kita
mempertahankan kemerdekaan serta mendjamin keamanan masjarakat jang kini
pada beberapa tempat amat terganggoe.
Berhoeboeng dengan kesimpoelan ini, maka oleh Badan Pekerdja telah
dioesoelkan kepada Pemerintah soepaja diberikan kesempatan kepada rakjat
seloeas-loeasnja oentoek mendirikan partai-partai politik dengan restriksi, bahwa
partai-partai itoe hendaknja memperkoeat perdjoeangan kita mempertahankan
kemerdekaan dan mendjamin keamanan rakjat.
Pada 3 November 1945 atas usulan Badan Pekerja Komite Nasional
Indonesia Pusat (BP KNIP), pemerintah mengeluarkan Maklumat yang
menyatakan bahwa pemerintah menyukai berdirinya partai-partai politik terkait
dengan akan segera diselenggarakannya pemilihan umum.454 Maklumat ini
ditandatangani oleh Wakil Presiden karena Presiden Soekarno sedang
mengadakan kunjungan ke luar negeri.455 Selengkapnya Maklumat Pemerintah 3
November 1945456 sebagai berikut.457
453
Berita Repoeblik Indonesia, Tahun I Nomor 74, h. 4. Diambil dari ibid, hal. 84.
Maklumat tersebut menyatakan bahwa dengan adanya partai politik, berbagai aliran paham yang ada
dalam masyarakat dapat dipimpin ke jalan yang teratur. Maklumat ini juga terkait dengan rencana pemilihan
umum pada 1946. Lihat Deliar Noer & Akbarsyah, Op. Cit., hal. 37.
455
Menjadi pertanyaan apakah Soekarno mengetahui atau tidak saat Maklumat ini diumumkan karena pada
1956 Soekarno mengecam adanya Maklumat ini. Lihat, Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan berserikat, Op. Cit.,
hal. 177.
456
Berita Repoeblik Indonesia Tahun I Nomor 1. Hal. 3. Diambil dari Aa, Op. Cit., hal. 74.
457
Dalam wawancara dengan kantor berita PIA, Hatta menyatakan bahwa usul maklumat tersebut berasal dari
Amir Sjarifuddin. Hatta sendiri merasa maklumat itu tidak perlu karena dalam negara demokrasi rakyat
dengan sendirinya dapat mendirikan partai politik. Namun Amir Sjarifuddin mendesak untuk menghilangkan
keraguan rakyat karena keputusan untuk mengubah PNI menjadi partai biasa dan tidak menjadi partai negara
tidak dikenal di daerah-daerah yang jauh. Usul ini akhirnya diterima kabinet. Hatta melihat usul tersebut
dalam rangka pemilihan umum yang rencananya diselenggarakan pada Januari 1946 sebagai pelaksanaan
ketentuan Ayat Tambahan UUD 1945 yang menentukan bahwa dalam waktu 6 bulan dewan perwakilan
454
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
129 MAKLOEMAT PEMERINTAH
Berhoeboeng dengan oesoel Badan Pekerdja Komite Nasional Poesat kepada
Pemerintah, soepaja diberikan kesempatan kepada rakjat seloeas-loeasnja
oentoek mendirikan partai-partai politik, dengan restriksi, bahwa partai-partai
itoe hendaknja memperkoeat perdjoeangan kita mempertahankan kemerdekaan
dan mendjamin keamanan masjarakat, Pemerintah menegaskan pendiriannja jang
telah diambil beberapa waktoe jang laloe bahwa:
1. Pemerintah menjoekai timboelnja partai-partai politik, karena dengan adanja
partai-partai itoelah dapat dipimpin kedjalan jang teratoer segala aliran
paham jang ada dalam masjarakat.
2. Pemerintah berharap soepaja partai-partai itoe telah tersoesoen, sebeloemnja
dilangsoengkan pemilihan anggata Badan-Badan Perwakilan Rakjat pada
boelan Djanoeari 1946.
Djakarta, tanggal 3 Nopember 1945.
Wakil Presiden,
MOHAMAD HATTA.
3.1.2.2.1. Tujuan Pendirian Partai Politik
Pembentukan partai politik berdasarkan Maklumat 3 Nopember 1945
adalah untuk “memperkoeat perdjoeangan kita mempertahankan kemerdekaan dan
mendjamin keamanan masjarakat”. Dari ketentuan tersebut, partai politik
diletakkan sebagai instrumen negara. Namun partai politik bukan sekedar
instrumen untuk mencapai stabilitas politik dan merajut partisipasi masyarakat
seperti pandangan paradigma managerial, tetapi untuk mempertahankan
kemerdekaan dan menjamin keamanan. Maksud pendirian dalam Maklumat
disebutkan sebagai restriksi atau batasan. Sebagai suatu batasan, sesungguhnya
ketentuan itu dapat menjadi dasar pembubaran partai politik yang mengganggu
atau menghambat perjuangan mempertahankan kemerdekaan.
Selain itu, arah pendirian partai politik dimaksudkan sebagai sarana untuk
mengatur aspirasi rakyat dari berbagai golongan. Dengan adanya partai politik,
aspirasi yang berbeda-beda dijadikan pemikiran dan program yang sistematis dan
teratur untuk diperjuangkan sebagai kebijakan publik. Dengan demikian, partai
berfungsi sebagai broker of idea, sekaligus sebagai pelopor bagi masyarakat, serta
berfungsi untuk mengelola perbedaan yang ada.
rakyat harus dibentuk. Lihat, Deliar Noer, Partai-Partai Islam Di Pentas Nasional 1945 -1965, (Jakarta: PT
Pustaka Utama Grafiti, 1987), hal. 351, catatan kaki nomor 1.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
130 3.1.2.2.2. Batasan Partai Politik
Di dalam Maklumat Pemerintah 3 Nopember 1945 juga disebutkan bahwa
Republik Indonesia tidak akan melarang organisasi politik selama dasar-dasarnya
atau aksi-aksinya tidak melanggar asas-asas demokrasi yang sah. Ketentuan
tersebut dapat dilihat sebagai batasan bagi partai politik seperti yang terdapat
dalam berbagai konstitusi negara modern.
Pembatasan tersebut juga dapat dikategorikan sebagai pembatasan material
menurut klasifikasi Venice Commission, terutama ketentuan bahwa partai politik
harus sesuai dengan prinsip demokrasi serta tidak bertentangan dengan perjuangan
dan kemerdekaan bangsa.458 Hal itu misalnya juga dapat dilihat pada Article 21
Konstitusi Jerman yang menyatakan Their internal organization must conform to
democratic principles, serta Article 4 Konstitusi Perancis yang menyatakan They
must respect the principles of national sovereignty and democracy. Namun
demikian, masalah pembubaran partai politik tidak diatur lebih lanjut, baik dalam
Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945 maupun dalam peraturan
perundang-undangan lain hingga masa demokrasi terpimpin.
3.1.2.3. Partai Politik Pasca Maklumat Pemerintah 3 November 1945
Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945 tersebut disambut
antusias sehingga dalam waktu singkat telah terbentuk sekitar 40 partai politik.459
Berbagai partai politik yang sebenarnya sudah ada sebelum kemerdekaan, bangkit
kembali. Pada 7 November 1945 didirikan kembali Majelis Sjuro Muslimin
Indonesia (Masjumi) di Jogjakarta.460 Pada 29 Januari 1946 didirikan PNI di
Kediri yang berasal dari Serikat Rakyat Indonesia (Serindo), PNI Pati, PNI
Madiun, PNI Palembang, PNI Sulawesi, Partai Kedaulatan Rakyat, Partai
Republik Indonesia, dan beberapa partai kecil lain. Ketuanya yang pertama adalah
S. Mangoensarkoro.461
458
European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission), Guidelines on Prohibition
and Dissolution of Political Parties and Analogous Measure, www.venice.coe.int/docs/2000/CDLINF(2000)001-e.asp?Print, 15/02/2007,
459
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 174.
460
Pidato Mohammad Natsir pada 7 November 1956 yang dimuat di harian Abadi edisi 9, 10, dan 12
November 1956. Lihat Feith & Castles (eds.). Op Cit., hal. 211. Pembentukan ini dilakukan melalui Kongres
Umat Islam di Yogyakarta pada 7-8 November 1945. Lihat, Ahmad Syafii Maarif, Studi Tentang Percaturan
dalam Konstituante: Islam Dan Masalah Kenegaraan, (Jakarta: LP3ES, 1985), hal. 110.
461
M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 79 – 80.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
131 Pada 18 Nopember 1945 berdiri Partai Kristen Nasional (PKN) yang
selanjutnya bersama Partai Kristen Indonesia (PARKI) pada Kongres di Prapat 9 –
20 April 1947 melebur diri menjadi Partai Kristen Indonesia (Parkindo).462 Pada
22 Nopember 1945 berdiri Partai Persatuan Tarbiyah Islamiah (Partai PERTI) di
Bukit Tinggi. Partai ini berasal dari Pergerakan Tarbiyah Islamiah (PERTI) di
Bukit Tinggi yang didirikan pada 20 Mei 1930.463 Pada 8 Desember 1945, melalui
Kongres Golongan Politik Katolik, didirikan Partai Katholik Republik Indonesia
(PKRI). Pada Kongresnya 17 Desember 1949, PKRI diganti namanya menjadi
Partai Katolik.
Partai-partai lain yang terbentuk, baik merupakan partai baru maupun
kelanjutan dari partai politik yang telah ada sebelum kemerdekaan di antaranya
adalah Partai Indonesia Raya (PIR)464, Partai Rakyat Indonesia (PRI)465, Partai
Banteng Republik Indonesia466, Partai Rakyat Nasional (PRN)467, Partai Wanita
Rakyat468, Partai Kebangsaan Indonesia (PARKI)469, Partai Kedaulatan Rakyat
(PKR)470, Serikat Kerakyatan Indonesia (SKI)471, Partai Rakyat Jelata (PRJ)472,
Partai Tani Indonesia (PTI)473, Partai Komunis Indonesia (PKI)474, Partai Sosialis
Indonesia (PSI)475, Partai Sosialis Indonesia (Parsi) di bawah pimpinan Mr. Amir
462
Ibid., hal. 77. Deliar Noer dan Akbarsyah menyebutkan bahwa Parkindo dibentuk pada 18 November
1945. Lihat Deliar Noer & Akbarsyah, Op. Cit., hal. 42. Sementara itu dalam Kronik Revolusi Jilid I dan
menurut JCT. Simorangkir, Parkindo dibentuk pada 10 Nopember 1945. Lihat, Pramoedya Ananta Toer,
Koesalah Soebagyo Toer, dan Kamil, Op. Cit., Jilid I, hal. 134, bandingkan JCT. Simorangkir, Beberapa
Karya Lepas, (Jakarta: Kesaint Blanc, 1985), hal. 44.
463
Partai ini didirikan oleh para ulama terkemuka di Bukit Tinggi, di antaranya adalah Syekh Suleman
Rasuly, Syekh Mohammad Djamil Djaho, Syekh Abbas Ladang Laweh, Syekh Abdul Wahid es Salihy, dan
Syekh Arifin Arsjady. Lihat M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 75.
464
Didirikan pada 10 Desember 1948. Ibid., hal. 81.
465
Didirikan 20 Mei 1950. Ibid., hal. 84.
466
Didirikan berdasarkan keputusan Kongres Gerakan Banteng Republik Indonesia 25 – 26 Maret 1950.
Ibid., hal. 85.
467
Didirikan pada 23 Juli 1950 dari kemelut di tubuh PNI. Ibid., hal. 85.
468
Didirikan pada 6 September 1946 berasal dari organisasi Persatuan Wanita Republik Indonesia (Perwari)
yang didirikan pada 17 Desember 1945. Ibid., hal. 86 – 87.
469
Didirikan pada Januari 1949. Ibid., hal. 87.
470
Didirikan pada 24 Nopember 1946. Ibid., hal. 88.
471
Didirikan pada 19 Januari 1946 di Banjarmasin, berasal dari partai Persatuan Rakyat Indonesia (PERI).
Ibid., hal. 90.
472
Didirikan pada 1 Oktober 1945. Ibid., hal. 92.
473
Didirikan pada 5 Desember 1945. Ibid., hal. 92.
474
Didirikan pada 11 – 13 Januari 1947. Ibid., hal. 94. Dalam Kronik Revolusi Jilid I disebutkan berdiri pada
21 Oktober 1945 berdasarkan Osman rabily dalam Documenta Historica I, (Jakarta: Bulan Bintang, 1953),
hal. 663; dan 7 Nopember 1945 berdasarkan Rosihan Anwar, Kisah-Kisah Jakarta Setelah Proklamasi,
(Jakarta: Puataka Jaya, 1977), hal 116. Lihat, Pramoedya Ananta Toer, Koesalah Soebagyo Toer, dan Ediati
Kamil, Op. Cit., Jilid I, hal. 89 dan 119. Lihat pula Kahin, Op. Cit., hal. 199 – 200.
475
Didirikan pada Maret 1947. Ibid., hal. 97.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
132 Sjarifuddin476, Partai Murba477, Partai Buruh Indonesia478, Persatuan Rakyat
Marhaen Indonesia (PERMAI)479, Partai Demokrat Tionghoa480, dan Partai Indo
Nasional481.
Dalam buku Kepartaian Indonesia yang diterbitkan oleh Kementerian
Penerangan 1951, dibuat klasifikasi partai politik menurut Dasar Ketuhanan,
Dasar Kebangsaan, Dasar Marxisme, dan Partai lain-lain. Partai politik yang
diklasifikasikan dalam Dasar Ketuhanan adalah Masjumi, Partai Sjarikat Islam
Indonesia (PSII)482, Pergerakan Tarbiyah Islamiah (Perti), Partai Kristen
Indonesia (Parkindo), dan Partai Katholik. Partai-partai politik yang masuk
kategori Dasar Kebangsaan adalah PNI, Persatuan Indonesia Raya (PIR),
Parindra, PRI, Partai Demokrasi Rakyat (Banteng), Partai Rakyat Nasional
(PRN), Partai Wanita Rakyat (PWR), Partai Kebangsaan Indonesia (Parki), Partai
Kedaulatan Rakyat (PKR), Serikat Kerakyatan Indonesia (SKI), Ikatan Nasional
Indonesia (INI), Partai Rakyat Jelata (PRJ), Partai Tani Indonesia (PTI), dan
Wanita Demokrat Indonesia. Partai dengan dasar Marxisme adalah Partai
Komunis Indonesia (PKI), Partai Sosialis Indonesia (PSI), Partai Murba, Partai
Buruh, dan Persatuan Rakyat Marhaen Indonesia (Permai). Sedangkan partai
politik lain-lain adalah Partai Demokrat Tionghoa Indonesia (PDTI), dan Partai
Indo Nasional (PIN).483
Walaupun pada masa awal kemerdekaan belum dapat dilaksanakan
pemilihan umum hingga 1955484, namun partai politik telah mewarnai kehidupan
nasional. Partai-partai politik di awal kemerdekaan telah memiliki pengaruh besar
baik dalam parlemen maupun pemerintahan. Komite Nasional Indonesia Pusat
476
Didirikan pada 1 November 1945. Deliar Noer & Akbarsyah, Op. Cit., hal. 42.
Didirikan pada 7 Nopember 1948. Ibid., hal. 97.
478
Didirikan pada 9 Nopember 1945. Kahin, Op. Cit., hal. 202 – 203.
479
Didirikan pada 15 – 17 Desember 1945 dan dikukuhkan melalui Kongres I di Surakarta pada 26 – 27 April
1946. M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 100.
480
Didirikan pada 23 Mei 1948. Ibid., hal. 100.
481
Didirikan pada 7 Juli 1949. Ibid., hal. 101.
482
Didirikan kembali pada 22 April 1947. Almanak Nasional 1954, dan Detik dan Peristiwa 17 Djanuari
1945-23 Agustus 1950, dikutip oleh Pramoedya Ananta Toer, Koesalah Soebagyo Toer, dan Ediati Kamil,
Kronik Revolusi Indonesia, Jilid III (1947), (Jakarta: KPG, 1999), hal. 147.
483
M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 65 – 66.
484
Walaupun demikian, penyelenggaraan pemilihan umum telah menjadi perhatian pemerintah yang
dibuktikan dengan dibuatnya Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1948 tentang Pemilihan Umum yang
kemudian diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1949. Sistem pemilihan menurut kedua UndangUndang tersebut adalah pemilihan bertingkat. Lihat, Soedarsono, Mahkamah Konstitusi Sebagai Pengawal
Konstitusi: Penyelesaian Sengketa Hasil Pemilu 2004 oleh Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat
Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2005), hal. 8
477
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
133 (KNIP) yang pada awalnya berdasarkan Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945
membantu Presiden menjalankan kekuasaan sebelum terbentuknya MPR, DPR,
dan DPA, berdasarkan Maklumat Wakil Presiden Nomor X tanggal 16 Oktober
1945 kedudukannya menjadi parlemen. Maklumat tersebut menyatakan bahwa
KNIP sebelum terbentuknya MPR dan DPR, diserahi kekuasaan legislatif dan ikut
menetapkan garis-garis besar dari pada haluan negara, serta menyetujui bahwa
pekerjaan sehari-hari KNIP dilakukan oleh Badan Pekerja yang dipilih dari dan
oleh anggota KNIP.485
Komposisi anggota KNIP dari unsur partai politik pada awalnya adalah
Masjumi 35 anggota, PNI 45 anggota, Partai Sosialis 35 anggota, PBI 6 anggota,
Parkindo 4 anggota, PKRI 2 anggota, dan PKI 2 Anggota. Berdasarkan PP Nomor
6 Tahun 1946, wakil partai politik meningkat menjadi Masjumi 60 anggota, PNI
tetap, Partai Sosialis tetap, PBI 35 anggota, Parkindo 8 anggota, PKRI 4 anggota,
dan PKI 35 Anggota.486
Pengaruh partai politik juga sangat kuat dalam pemerintahan seiring
dengan sistem parlementer yang dijalankan berdasarkan Maklumat Pemerintah 14
Nopember 1945.487 Berdasarkan sistem parlementer, pemerintahan dijalankan
oleh kabinet yang dipimpin oleh seorang Perdana Menteri. Pembentukan kabinet
dilakukan dengan persetujuan KNIP sebagai parlemen Indonesia saat itu. Bahkan,
menteri
sebagai
satu
kesatuan
kabinet
maupun
secara
sendiri-sendiri
bertanggungjawab kepada KNIP. KNIP menentukan pembentukan dan jatuhnya
kabinet.
485
Pada bagian pertimbangan Maklumat Wakil Presiden Nomor X disebutkan bahwa Maklumat merupakan
usulan dari KNIP karena dalam kondisi genting saat itu diperlukan badan yang ikut bertanggungjawab
terhadap nasib bangsa Indonesia di samping pemerintah.
486
Keanggotaan KNIP beberapa kali mengalami perubahan. Pertama kali anggota KNIP terdiri adalah 200
orang. Pada 18 April 1946, Presiden mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 1946 tentang
Pembaharuan KNIP yang menentukan anggota KNIP terdiri dari 200 anggota dengan komposisi 100 wakil
daerah, 60 wakil organisasi politik, dan 40 ditunjuk oleh Presiden. Namun PP tersebut belum sempat
dilaksanakan dan telah dibatalkan dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1946 tentang Pembaharuan
Susunan KNIP yang disetujui oleh BP KNIP pada 7 Juni 1946. Selanjutnya, pemerintah juga mengeluarkan
PP Nomor 6 Tahun 1946 tentang Penyempurnaan Susunan KNIP pada 30 Desember 1946 yang kemudian
dikukuhkan menjadi Maklumat Presiden Nomor 2 Tahun 1947, 21 Februari 1947. Pembahasan mendalam
tentang KNIP serta kabinet pada 1945 hingga 1960 dibahas dalam Deliar Noer & Akbarsyah, Op. Cit.
487
Maklumat ini sesungguhnya adalah tentang Susunan Kabinet Baru yang dipimpin oleh Perdana Menteri
Sutan sjahrir. Namun dalam maklumat ini ditegaskan bahwa tanggungjawab adalah di tangan menteri. Berita
Repoeblik Indonesia Th. I, Nomor 2, h. 9. Diambil dari Aa, Op. Cit., hal. 75 – 76.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
134 3.2. PARTAI POLITIK PADA MASA KONSTITUSI RIS DAN UUDS 1950
3.2.1. Ketentuan Mengenai Partai Politik
Pada 31 Desember 1949, sebagai salah satu pelaksanaan hasil Konferensi
Meja Bundar, negara Indonesia yang semula adalah negara kesatuan berubah
menjadi negara serikat dengan nama Republik Indonesia Serikat. Konstitusi yang
berlaku adalah Konstitusi RIS488. Dalam Konstitusi RIS ketentuan-ketentuan yang
mengatur hak asasi manusia lebih banyak jumlahnya. Namun demikian, seperti
halnya dalam UUD 1945, tidak ada ketentuan khusus mengenai keberadaan dan
pengaturan partai politik. Pasal-pasal hak asasi manusia yang terkait adalah Pasal
20 yang menyatakan “Hak penduduk atas kebebasan berkumpul, berapat setjara
damai diakui dan sekadar perlu didjamin dalam peraturan2 undang-undang.”
Konstitusi RIS berlaku kurang dari satu tahun. Karena tuntutan yang kuat
untuk kembali ke negara kesatuan, akhirnya berdasarkan Piagam Persetujuan
Pemerintah Republik Indonesia Serikat dan Pemerintah Republik Indonesia
tanggal 19 Mei 1950 ditetapkan Undang-Undang Dasar Sementara 1950 (UUDS
1950) yang disahkan pada 15 Agustus 1950. Hal itu menandai kembalinya bentuk
negara kesatuan.489 UUDS 1950 pada prinsipnya merupakan perubahan Konstitusi
RIS yang disesuaikan dengan bentuk negara kesatuan. Oleh karena itu, ketentuan
tentang partai politik secara khusus juga tidak ada. Ketentuan tentang
kemerdekaan berserikat diatur dalam Pasal 20 yang menyatakan “Hak penduduk
atas kebebasan berkumpul dan berapat diakui dan diatur dengan undangundang.” Sedangkan Pasal 19 UUDS 1950 menyatakan “Setiap orang berhak
atas kebebasan mempunjai dan mengeluarkan pendapat.”
3.2.2. Peran Partai Politik
Pada masa berlakunya Konstitusi RIS, peran partai politik tetap besar baik
di tubuh parlemen maupun eksekutif. Parlemen pada masa Konstitusi RIS adalah
DPR dan Senat. DPR RIS terdiri atas 60 anggota, dan Senat RIS terdiri atas 6
anggota. Keanggotaan DPR pada masa berlakunya Konstitusi RIS telah ditetapkan
pada rapat pleno KNIP ke-7, 14 Desember 1949. Tiap-tiap 12 anggota dari satu
488
Ditetapkan dengan Keputusan Presiden RIS 31 Januari 1950 Nomor 48. Lembaran Negara Tahun 1950
Nomor 50 – 53.
489
Ditetapkan dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1950 Tentang Perubahan Konstitusi Sementara
Republik Indonesia Serikat Menjadi Undang-Undang Sementara Republik Indonesia.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
135 partai atau golongan buruh dan tani dalam KNIP mendapatkan jatah 1 wakil
dalam DPR RIS. Sedangkan nama anggota yang akan menjadi wakil tersebut
diserahkan kepada partai yang bersangkutan tetapi bukan dari yang berkedudukan
sebagai anggota KNIP. Jika tidak mencapai 12 anggota dalam KNIP, dapat
digabungkan dengan partai atau golongan lain.490
Berdasarkan ketetapan KNIP tentang keanggotaan DPR RIS, partai-partai
yang mengajukan calon dan memenuhi persyaratan adalah Masjumi 5 anggota,
PNI 4 anggota, PSI 2 anggota, PKI 2 anggota, PBI 2 anggota, BTI 2 anggota, dan
partai lainya yaitu PSII, Murba, STII, PKRI, Parkindo, Partai Sosialis, dan Partai
Buruh masing-masing 1 anggota.491
Kuatnya pengaruh partai politik dalam pemerintahan dibarengi dengan
konflik antar partai politik. Walaupun pada masa awal kemerdekaan juga
dihadapkan pada ancaman penjajahan kembali oleh Belanda melalui agresi militer
I dan II, serta upaya memperoleh pengakuan internasional, konflik antar partai
politik tetap terjadi sehingga sering menimbulkan ketegangan yang mengganggu
stabilitas pemerintahan. Beberapa masalah yang pernah menjadi obyek konflik
antar partai politik di antaranya adalah penambahan anggota KNIP, perjanjian
Linggarjati, perjanjian Renville, dan penerimaan hasil KMB.
Bahkan, pada saat itu terdapat partai-partai politik yang menggunakan
cara-cara yang melanggar hukum untuk mencapai tujuannya. Hal itu dapat dilihat
dari peristiwa pemberontakan Madiun 1948. Namun demikian, pada masa itu
tidak ada satupun partai yang dibubarkan oleh pemerintah. Terhadap peristiwa
pemberontakan di Madiun yang dilakukan oleh Front Demokrasi Rakyat
pimpinan PKI492 pada 19 September 1948, tindakan hukum yang dilakukan adalah
terhadap tokoh-tokoh pemimpin partai yang terlibat. Sedangkan partai politiknya
490
Selain itu juga ditentukan wakil golongan Cina 2 wakil, Arab 1 wakil, daerah Kalimantan 1 wakil,
Sulawesi 1 wakil, Maluku 1 wakil, Sunda Kecil 1 wakil, Sumatera 11 wakil. Setiap 12 anggota KNIP yang
tidak berpartai juga mendapatkan 1 wakil. Sedangkan anggota Senat RIS wakil dari RI adalah tiga orang
untuk pulau Jawa, yaitu Sumanang, Ki Hadjar Dewantara, dan Prof. Johannes; tiga orang untuk pulau
Sumatera yaitu Mr. Teuku Mohammad Hassan, Mr. Mohammad Rasjid, dan Mr. Mohammad Yusuf. Lihat
Deliar Noer dan Akbarsyah, Op. Cit., hal. 278 – 280.
491
Ibid., hal. 287 – 288.
492
Front Demokrasi Rakyat merupakan aliansi partai-partai yang menentang pemerintahan kabinet Hatta.
FDR terdiri dari PKI dan partai-partai lain terutama yang beraliran komunis marxis. Karena keterlibatan
dalam FDR Partai Sosialis pecah, antara Amir Sjarifuddin yang tetap berada di Partai Sosialis dan Sutan
Sjahrir yang mendirikan partai baru yaitu PSI. FDR ditandingi oleh partai-partai sayap kanan yang
membentuk Front Kemerdekaan Nasional (FKN) yang utamanya terdiri dari Masjumi, PNI, dan PBI. Lihat
Deliar Noer dan Akbarsyah, Op. Cit., hal. 186 dan 213.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
136 sendiri tidak dikenakan sanksi hukum. Menteri Kehakiman saat itu, Mr.
Tirtoprodjo, mengeluarkan pernyataan bahwa para aktivis organisasi yang terlibat
dalam pemberontakan Madiun tidak akan dituntut kecuali bagi mereka yang
terbukti melakukan tindak kriminal. PKI muncul kembali dalam pentas politik
nasional mulai 4 September 1949.493
Pada masa berlakunya Konstitusi RIS dan UUDS 1950, partai-partai
politik tetap berperan sebagai kekuatan politik yang amat berpengaruh. Parlemen
yang pengisian anggotanya masih dilakukan melalui pengangkatan tidak lepas
dari pengaruh partai politik. Kabinet-kabinet yang terbentuk tidak dapat
menguasai mayoritas parlemen. Di sisi lain, kekuasaan Presiden dan Angkatan
Bersenjata semakin berkurang.494 Pada saat itu mulai muncul keinginan tokoh
militer untuk berperan dalam politik. Hal itu disebabkan oleh semakin
menurunnya kepercayaan militer terhadap partai politik dalam menjalankan roda
pemerintahan.495
Partai-partai yang berkembang pada awal kemerdekaan hingga pemilu
1955 pada umumnya dapat dilihat sebagai kelanjutan dari partai yang telah ada
sebelum kemerdekaan. Partai-partai tersebut merupakan partai yang bersifat
ideologis (weltanschauungs partie) dengan fungsi dan program utama untuk
mempertahankan kemerdekaan. Partai-partai tersebut menjalankan fungsi
mengagregasikan dan mengartikulasikan aspirasi dan ideologi masyarakat untuk
mempertahankan kemerdekaan serta rekruitmen politik yang memunculkan tokohtokoh nasional sebagai wakil rakyat maupun untuk mengisi jabatan pemerintahan.
Partai-partai yang berkembang pada umumnya adalah partai massa, meskipun
terdapat partai yang dapat dikategorikan sebagai partai kader dengan orientasi
utamanya adalah mempengaruhi kebijakan (policy-seeking party), dan menduduki
jabatan dalam pemerintahan (office-seeking party).
493
Atmadji Sumarkidjo, Mendung Di Atas Istana Merdeka: Menyingkap Peran Biro Khusus PKI Dalam
Pemberontakan G-30-S, (Jakarta: TImEs Communications, 2000), hal. 38. Buku lain yang membahas
pemberontakan PKI 1948 adalah Himawan Soetanto, Madiun: dari Republik ke Republik, (Jakarta: Kata,
2006).
494
Herbert Feith & Lance Castle (eds.), Pemikiran Politik Indonesia 1945 – 1965, (Jakarta: LP3ES, 1988),
hal. 41.
495
Alfian, Pemikiran dan Perubahan Politik, (Jakarta: LP3ES, 1978), hal. 30-31. Salah satu bentuk keinginan
militer untuk ambil bagian dalam kehidupan politik adalah usaha Angkatan Darat menekan Presiden
Soekarno agar membubarkan parlemen yang dikenal dengan peristiwa 17 Oktober 1952. Lihat, Liddle, op
cit., hal. 178. Pembahasan tentang Peristiwa 17 Oktober 1952 juga dapat dilihat pada Nugroho Notosusanto
(ed.), Pejuang dan Prajurit, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1991).
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
137 3.2.3. Partai Politik dalam Pemilihan Umum 1955
Pemilihan umum pertama dapat dilaksanakan pada 1955, tepatnya 29
September 1955 untuk memilih anggota DPR dan 15 Desember 1955 untuk
memilih anggota Konstituante.496 Pemilihan umum 1955 dilakukan berdasarkan
Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953 tentang Pemilihan Anggota Konstituante
dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat.497 Rancangan Undang-Undang tersebut
diserahkan kepada DPR pada 25 Nopember 1952 dan disahkan pada 4 April
1953.498
Pada pemilihan umum 1955, keberadaan partai politik dalam UndangUndang pemilu diatur terkait dengan proses pengajuan calon yang dapat
dilakukan perorangan atau melalui partai politik. Pasal 36 ayat (1) UndangUndang Nomor 7 Tahun 1953 menyatakan sebagai berikut.
Seorang tjalon dikemukakan sebagai orang-seorang dalam suatu daftar tjalon jang
selandjutnja disebut daftar-perseorangan atau bersama-sama tjalon-tjalon lain
dalam suatu daftar tjalon kumpulan jang selandjutnja disebut daftar-kumpulan.
Dalam penjelasannya disebutkan bahwa hendaknya suatu pemilihan diatur
sehingga dalam masyarakat dapat diwakili sesuai dengan proporsi pengaruhnya
dalam masyarakat dengan memberikan kesempatan kepada perseorangan dan
partai politik. Pasal 41 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953
menyatakan sebagai berikut.
Pada waktu jang ditentukan dengan Peraturan Pemerintah, partai atau organisasi
jang akan mengemukakan tjalon-tjalon atau orang jang akan dikemukakan
sebagai tjalon perseorangan, mengadjukan nama dan tanda-gambar kepada
Panitia Pemilihan Indonesia.
Dengan demikian, peserta pemilihan umum 1955 tidak terbatas pada
organisasi partai politik, tetapi juga organisasi lain dan calon perseorangan.
Namun demikian, walaupun suatu organisasi menyatakan diri bukan sebagai
partai politik, jika mengikuti pemilihan umum berarti telah bergerak di lapangan
politik. Dengan demikian dapat disebut sebagai partai politik.
496
Pada pemilu 1955 tercatat 43.104.464 penduduk yang memiliki hak pilih, dan 37.875.299 pemilih
(87,65%) yang menggunakan hak pilih. Jumlah seluruh penduduk pada saat itu adalah 77.987.879 jiwa.
Daniel Dhakidae, Pemilihan Umum di Indonesia Saksi Pasang Naik dan Surut Partai Politik, Prisma 9,
September 1981, hal. 17-40.
497
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pemilihan Anggota Konstituante dan Anggota Dewan
Perwakilan Rakyat, Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953. Lembaran Negara Tahun 1953 Nomor 29.
498
M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 119.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
138 Pemilu 1955 diikuti lebih dari 118 peserta untuk pemilu DPR dan 91
peserta untuk pemilu Konstituante, yang terdiri dari partai politik dan organisasi
kemasyarakatan serta calon perorangan. Jumlah kursi DPR yang diperebutkan
sebanyak 260. Sedangkan jumlah kursi Dewan Konstituante sebanyak 520
ditambah 14 wakil golongan minoritas yang diangkat pemerintah.
Pemilu 1955 menghasilkan 27 partai politik yang memperoleh kursi di
DPR. Sepuluh besar partai politik yang memperoleh kursi di DPR adalah yaitu
PNI 57 kursi, Masjumi 57 kursi, NU 45 kursi499, PKI 39 kursi, PSII 8 kursi,
Parkindo 8 kursi, Partai Katolik 6 kursi, PSI 5 kursi, IPKI 4 kursi, Perti 4 kursi.
Sedangkan untuk Konstituante, 10 partai yang memperoleh kursi terbanyak adalah
PNI 119 kursi, Masjumi 112 kursi, NU 91 kursi, PKI 80 kursi, PSII 16 kursi,
Parkindo 16 kursi, Partai Katolik 10 kursi, PSI 10 kursi, IPKI 8 kursi, dan Perti 7
kursi.500 Berdasarkan hasil pemilihan tersebut, jika digunakan klasifikasi Blondel,
maka sistem kepartaian pada saat itu adalah sistem multipartai tanpa partai
dominan.
3.3.
PARTAI POLITIK DAN DEMOKRASI TERPIMPIN
3.3.1. Sistem Multipartai dan Konflik Politik
Munculnya demokrasi terpimpin merupakan reaksi terhadap demokrasi
multi partai dan sistem pemerintahan parlemeter yang dijalankan sebelumnya.
Banyaknya partai politik dipandang merupakan salah satu masalah yang
menyebabkan tidak stabilnya pemerintahan dan munculnya perpecahan bangsa.
Salah satu peristiwa yang ditunjuk sebagai bukti perpecahan adalah dalam forum
Konstituante yang hingga 1959 tidak dapat menyelesaikan tugasnya membentuk
konstitusi. Hal itu terjadi karena perbedaan mendasar tentang dasar negara Islam
dan Pancasila yang tidak menemukan titik temu. Bahkan pada saat diusulkan oleh
pemerintah untuk kembali pada UUD 1945 pun tidak menemukan titik temu
apakah harus dengan perubahan atau tanpa perubahan.501
499
NU keluar dari Masjumi pada 31 Juli 1952 dikukuhkan dalam Muktamar ke-19 di Palembang dan menjadi
partai sendiri pada 30 Agustus 1952. Lihat, PK. Poerwanta, Partai Politik di Indonesia, (Jakarta: Rineka
Cipta, 1994), hal. 47.
500
Miriam Budiardjo (peny.), Partisipasi dan Partai Politik, Op. Cit., hal. 234 dan 256.
501
Pembahasan mendalam proses lahirnya demokrasi terpimpin yang ditandai dengan dikeluarkannya Dekrit
Presiden 5 Juli 1959 dibahas dalam disertasi Adnan Buyung Nasution yang diterbitkan dalam bentuk buku
Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indonesia: Studi Sosio Legal atas Konstituante 1956 – 1959, Op. Cit.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
139 Adnan Buyung Nasution menyatakan bahwa kondisi yang melahirkan
demokrasi terpimpin terdiri dari tiga hal yang saling berkaitan. Kondisi tersebut
adalah kemerosotan ekonomi yang pesat, perpecahan bangsa yang semakin
meruncing, dan bangkitnya Angkatan Darat sebagai kekuatan utama dalam
negara.502
Saat menjelang pemilihan umum 1955, Presiden Soekarno sudah
menyampaikan harapannya agar pemilihan umum tersebut digunakan untuk
memenuhi tuntutan Revolusi Nasional dan tidak semakin menimbulkan
perpecahan bangsa Indonesia. Dalam pidato pada 17 Agustus 1954 Soekarno
menyatakan:503
Dan, sebagai sudah kukatakan berulang-ulang, djanganlah pemilihan
umum ini nanti mendjadi arena pertempuran politik, demikian rupa, hingga
membahajakan keutuhan bangsa. Gedjala-gedjala akan timbulnja pertadjaman
pertentangan-pertentangan antara kita sama kita telah ada, gedjala-gedjala akan
karamnja semangat toleransi sudah muntjul. Ai, tidaklah orang sedar, bahwa
zonder toleransi maka demokrasi akan karam, oleh karena demokrasi itu sendiri
adalah pendjelmaan daripada toleransi? Apakah saudara menghendaki, di dalam
kampanje pemilihan umum ini lahir hantu-hantu jang amat berbahaja, jaitu hantu
Kebentjian dan hantu Panas-Panasan-hati? Lahirkanlah hantu-hantu itu, dan
saudara nanti akan melihat, bahwa demokrasi ditelan bulat-bulat oleh anak-anak
durhakanja sendiri. Maka demokrasi jang saudara tjita-tjitakan itu akan musnalah.
Persatuan Bangsa akan musnalah. Kekuatan bangsa akan musnalah. Kedjajaan
Revolusi Nasional akan musnalah. Dan jang nanti tinggal ialah terror dan
anarchie, kekatjauan dan sembelih-sembelihan, dan gelaknja musuh jang
terbahak-bahak karena terdjadi apa jang oleh mereka kehendaki.
Demokrasi, kataku tempo hari, adalah alat. Alat untuk mentjapai
masyarakat adil-makmur jang sempurna. Pemilihan umum adalah alat untuk
menjempurnakan demokrasi itu. Pemilihan umum adalah dus sekedar alat untuk
menjempurnakan alat. Kalau hantu kebentjian dan hantu panas-panasan-hati lahir
dan meradjalela karena pemilihan umum itu, kalau keutuhan bangsa berantakan
karena pemilihan umum itu, kalau tenaga bangsa remuk-redam karena pemilihan
umum itu, maka benarlah apa jang kukatakan tempo hari, bahwa di sini “alat
lebih djahat daripada penjakit jang hendak disembuhkannya”, - bahwa di sini het
middel is erger dan de kwaal.
Menurut Daniel S Lev, sistem multi partai di Indonesia mengalami
kekacauan seperti halnya sistem multi partai di negara lain. Di satu sisi terdapat
partai politik kecil yang memiliki pengaruh besar terhadap pemerintahan. Namun
di sisi lain terdapat partai besar yang kurang terlibat dalam pemerintahan. Hal itu
502
Ibid., hal. 260.
Amanat Presiden Soekarno pada ulang tahun Proklamasi Kemerdekaan Indonesia, 17 Agustus 1954 di
Jakarta. Lihat, Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi, Djilid kedua (Jakarta: Panitya Penerbit Dibawah
Bendera Revolusi, 1964), hal. 199 – 200.
503
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
140 ditambah dengan berlakunya sistem parlementer tanpa ada partai politik yang
memiliki kekuasaan penuh terhadap parlemen dan pemerintahan. Pemerintahan
parlementer seringkali dijatuhkan oleh kekuatan ekstra parlementer, seperti partai
politik, Presiden dan tentara. Hal itulah yang mendorong timbulnya gagasan
demokrasi terpimpin.504
Persaingan antar partai politik dapat dilihat dari komposisi kabinet pada
masa berlakunya UUDS 1950 mulai dari Kabinet Natsir sampai Kabinet
Alisastroamidjojo II. Pada masa Kabinet Natsir dan Burhanuddin Harahap dari
Masjumi, tidak ada menteri dari PNI. Sebaliknya, pada masa Kabinet Ali
Sastroamidjojo dari PNI, tidak terdapat menteri dari Masjumi. Pengecualian hanya
terjadi pada masa Kabinet Sukiman (Masjumi) dan Kabinet Wilopo (PNI).505
Dalam pandangan Wilopo, keberadaan partai politik pada masa demokrasi
liberal adalah untuk memudahkan penyusunan kekuatan dan perundingan guna
membentuk pemerintahan melalui pemilihan umum. Namun dalam kenyataannya,
karena tidak ada partai politik yang mempunyai suara mayoritas, penyusunan
kabinet tidak dapat dilakukan dengan mudah. Akibat negatif yang ditimbulkan
adalah:506
1. Kedudukan pemerintah, dalam hal ini adalah kabinet, sangat labil,
terutama sebelum pemilu 1955.
2. Pemerintah belum mempunyai kesempatan yang memadai untuk
mengerjakan sesuatu pekerjaan secara terencana dan tuntas.
3. Keputusan-keputusan politik diambil melalui perhitungan suara (voting),
terutama menyangkut kebijaksanaan pemerintah dan yang menjadi
wewenang lembaga perwakilan rakyat.
4. Oposisi dijalankan dengan cara menampakkan citra negatif pemerintah di
kalangan rakyat.
5. Karena adanya iklim kebebasan, maka dalam waktu yang relatif singkat
kehidupan kepartaian laksana jamur di musim hujan.
504
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia, 1977), hal. 70.
M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 130.
506
Wilopo, Zaman Pemerintahan Partai-Partai dan Kelemahan-Kelemahannya, (Jakarta: Idayu, 1976), hal.
38; dan Karim, Op. Cit., hal. 125 – 126.
505
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
141 3.3.2. Gagasan Mengubur Partai Politik
Pada 28 Oktober 1956, di depan pertemuan wakil-wakil pemuda dari
semua partai politik, Presiden Soekarno menyatakan bahwa kondisi saat itu
bertentangan dengan makna Sumpah Pemuda 28 Oktober 1928. Bangsa Indonesia
saat itu terpecah-belah bukan hanya oleh rasa kesukuan dan kedaerah, tetapi oleh
kepartaian yang menjadi penyakit yang lebih hebat dari rasa suku dan daerah.
Pada 30 Oktober 1956, di hadapan Kongres persatuan guru, Soekarno mengecam
Maklumat 3 November 1945 yang membuka jalan pembentukan partai-partai
politik secara bebas. Partai politik disebut tidak berbeda dengan penyakit yang
lebih parah dari fanatisme kesukuan dan kedaerahan sehingga satu dengan lainnya
saling cakar-cakaran. Untuk itu Presiden Soekarno menyarankan agar para
pemimpin partai politik berunding dan memutuskan bersama-sama mengubur
partai-partai politik. Berikut ini kutipan pidato Soekarno.507
Di dalam bulan November tahun 1945 – terus terang saja kita membuat satu
kesalahan yang amat besar, yaitu kita menganjurkan dibangunkan partai, partai,
partai. Itu salah satu kesalahan: November 1945! Nu wreekt het zich!!! …
Tahukah, saudara-saudara pemuda dan pemudi, impianku pada saat aku berpidato
di hadapan saudara-sudara ini? Impianku lha bok ya – kata orang jawa, lha bok
ya, pada satu saat pentol-pentol, artinya, pemimpin-pemimpin daripada partaipartai ini, berjumpa satu sama lain, mengadakan musyawarah satu sama lain, dan
lantas mengambil keputusan satu sama lain: Marilah, sekarang ini bersama-sama
kita menguburkan semua partai!!!
Penguburan partai-partai tersebut dimaksudkan untuk menyehatkan
kondisi politik karena jumlah partai politik dinilai sudah terlalu banyak. Hal itu
akan
dilakukan
melalui
pengurangan
jumlah
partai
politik.
Namun
penyederhanaan tersebut tidak dapat dilakukan karena setiap partai politik tentu
menolak menguburkan partainya sendiri. Oleh karena itu Soekarno menyatakan
harus dikubur zonder pandang bulu. Setelah itu, Soekarno menyerahkan kepada
pemimpin-pemimpin apakah akan membentuk satu partai saja, tidak membentuk
partai tetapi suatu gerakan massa, atau membentuk beberapa partai politik yang
rasional. Soekarno tidak ingin disebut sebagai directeur eigenaar atau dictator
507
Naskah lengkapnya dimuat dalam Indonesia, Pilihlah Demokrasimu yang Sejati, (Jakarta: Kementerian
Penerangan, 1956). Lihat Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 63 – 64. Soekarno sejak awal, sebelum
kemerdekaan, sudah banyak mengemukakan bahwa demokrasi yang dicita-citakan bukan demokrasi seperti di
negara-negara barat yang hanya merupakan demokrasi politik. Lihat, Syamsuddin Haris, Op. Cit., hal. 95-97.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
142 sehingga menyerahkan kepada pemimpin partai. Saat itu Soekarno menyatakan
sudah memiliki konsepsi yang akan diberikan jika diminta.508
3.3.3. Partai Politik dalam Konsepsi Presiden Soekarno
Gagasan Presiden Soekarno untuk mengubah tatanan demokrasi
parlementer kembali dikemukakan pada pidato 21 Februari 1957. Dalam pidato
tersebut, Soekarno mengajukan konsepsi yang pernah diungkapkan. Pidato
tersebut menunjukkan pandangan Soekarno bahwa berbagai masalah yang
dihadapi oleh bangsa Indonesia saat itu adalah karena pemerintahan yang tidak
stabil akibat kurangnya kewibawaan kabinet dan keharusan menghadapi kekuatan
oposisi. Demokrasi yang disebut dengan istilah demokrasi liberal parlementer
adalah demokrasi barat yang tidak sesuai dengan jiwa bangsa Indonesia. Soekarno
mengajukan konsepsi yang terdiri dari dua hal, yaitu tentang kabinet dan Dewan
Nasional.509
Tentang kabinet, Soekarno mengusulkan dibentuknya Kabinet GotongRoyong yang mencerminkan jiwa bangsa Indonesia. Di dalam kabinet itu duduk
semua partai-partai atau fraksi-fraksi yang ada dalam parlemen dan memiliki
banyak wakil. Bahkan untuk partai kecilpun harus diberi kesempatan untuk duduk
dalam kabinet. Hal itu merupakan perwujudan gotong royong Indonesia,
penjelmaan jiwa Indonesia. Dengan model tersebut diharapkan kabinet tidak
mudah dijatuhkan.510
Konsepsi kedua adalah pembentukan Dewan Nasional. Dewan ini semula
hendak dinamakan Dewan Revolusioner. Namun, karena kata nasional dipandang
lebih menunjukkan kekeluargaan yang besar, dipilih nama Dewan Nasional.
Dewan tersebut meliputi seluruh bangsa Indonesia yang anggotanya terutama
adalah golongan fungsional yang meliputi wakil-wakil kaum buruh, petani,
cendekiawan, pengusaha, agama, angkatan 45, Kepala Staf Angkatan Darat,
Kepala Staf Angkatan Laut, Kepala Staf Angkatan Udara, Kepala Kepolisian
Negara, Jaksa Agung, dan beberapa menteri yang dipandang penting. Anggota
508
Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 63 – 64.
Ibid., hal. 67 – 68.
510
Naskah Lengkap dimuat dalam Kepada Bangsaku, (Panitia Pembinaan Djiwa Revolusi, tanpa tahun).
Lihat, Ibid. Op. Cit., hal. 69 – 70.
509
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
143 Dewan Nasional terdiri atas 60 orang.511 Dewan Nasional dipimpin sendiri oleh
Presiden Soekarno. Fungsi Dewan Nasional menurut Soekarno adalah memberi
nasihat kepada Kabinet baik diminta maupun tidak.512
Konsepsi Presiden tersebut ditolak oleh partai-partai politik. Bahkan
beberapa partai politik membentuk Liga Demokrasi yang menentang penguburan
partai dan konsep restrukturisasi. Liga Demokrasi menyatakan bahwa
penyelesaian berbagai permasalahan hendaknya tidak dicari dengan mengganti
struktur, tetapi dengan mengembalikan kepercayaan rakyat pada pemerintahan.
Liga Demokrasi terdiri dari Masjumi, NU, PSII, PSI, Partai Katolik, Partai
Protestan, dan Partai Rakyat Indonesia (PRI).513
Tokoh-tokoh NU, diantaranya Kyai Dahlan dan Imron Rosjadi
menyatakan ketidaksetujuannya terhadap konsepsi Presiden Soekarno. Kyai
Dahlan menyatakan bahwa penguburan partai-partai bertentangan dengan
semangat Islam karena dapat menimbulkan kediktatoran. Imron Rosjadi, yang saat
itu menjadi Ketua Pemuda Anshor, menegaskan bahwa diktatur bertentangan
dengan Islam.514
Mohammad Natsir, dalam pidato yang disampaikan pada peringatan
sebelas tahun berdirinya Masjumi, 7 November 1956, menentang pendapat
Soekarno bahwa berbagai masalah yang terjadi adalah karena banyaknya partai
politik. Dengan menggantikan keberadaan partai politik, berarti berdiri
pemerintahan diktator baik oleh satu orang atau oleh partai tunggal. Natsir
berpendapat apabila demokrasi Indonesia dikubur, maka berakhir pula Republik
Indonesia.515 Menurut Natsir, selama demokrasi masih ada, maka selama itu pula
partai-partai tetap ada. Demikian pula sebaliknya, jika masih ada kebebasan
511
Miriam Budiardjo (peny.), Partisipasi dan Partai Politik, Op. Cit., hal. 269.
Naskah Lengkap dimuat dalam Kepada Bangsaku, (Panitia Pembinaan Djiwa Revolusi, tanpa tahun). Lihat
Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 70 – 71.
513
JImly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 178-179.
514
Deliar Noer, Partai Islam, Op. Cit., hal. 353 – 354.
515
Pidato ini dimuat di harian Abadi, 9, 10, dan 12 November 1956. Dalam pidato ini Natsir mengemukakan
bahwa kesulitan bangsa Indonesia bersumper pada; 1) Melunturnya idealisme, sehingga yang merajalela ialah
nafsu amarah, yakni nafsu amarah menteri yang rendah dan kasar dalam bermacam-macam bentuknya; 2)
Menjadi kaburnya batas antara patut dan yang tidak patut, yang halal dan yang haram, pelanggaranpelanggaran batas-batas itu dilakukan dengan cara yang sangat cynis; dan 3) Kaburnya nilai-nilai keadilan
yang zakenlijk dan obyectief untuk memutuskan persoalan dalam menempatkan tenaga-tenaga, sehingga yang
hitam dijadikan putih, yang putih dihitamkan, menurut keadaan dan keinginan penguasa sewaktu-waktu.
Lihat Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 78 – 79.
512
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
144 partai-partai, demokrasi akan ditegakkan. Jika partai-partai dikubur, maka
demokrasipun akan terkubur.516
Pada 29 Pebruari 1957, Presiden Soekarno memanggil pimpinan partaipartai untuk mendengarkan pendapat mereka tentang konsepsi Presiden. Dalam
pertemuan tersebut, Masjumi yang diwakili oleh Mohammad Natsir, Fakih
Usman, dan Yunan Nasution secara implisit menolak konsepsi tersebut. Demikian
pula dengan NU yang diwakili oleh Saifuddin Zuhri, Kyai Masjkur, dan Imron
Rosjadi. PSII juga bersikap sama dan menyarankan untuk menyampaikan usul
tersebut kepada Konstituante serta melakukan reshuffle besar-besar terhadap
kabinet. Penolakan itu diikuti dengan pernyataan bersama lima partai yang
menolak konsepsi Presiden pada 2 Maret 1957. Lima partai tersebut adalah
Masjumi, NU, PSII, Partai Katholik, dan PRI.517
3.3.4. Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dan Demokrasi Terpimpin
Pada 14 Maret 1957, Presiden Soekarno sebagai Penguasa Perang
Tertinggi menyatakan negara dalam keadaan darurat perang. Presiden Soekarno
juga memaksakan terbentuknya Kabinet Juanda sebagai kabinet karya yang
bersifat non-partai politik. Namun demikian, dalam kabinet tersebut juga duduk
wakil-wakil partai politik sebagai menteri, kecuali dari Masjumi, Partai Katolik,
dan PSI.
Pembentukan kabinet tersebut justru menimbulkan kekecewaan baik di
pusat maupun di daerah-daerah, khususnya yang menjadi basis massa partai
politik yang tidak terlibat dalam kabinet. Muncul tuntutan agar Kabinet Djuanda
mengundurkan diri dalam waktu 5 hari serta membentuk kabinet baru dengan
Sultan Hamengkubuwono IX dan Mohammad Hatta sebagai formatur. Gejolak
tersebut juga menimbulkan pemberontakan, misalnya Pemerintah Revolusioner
Republik Indonesia (PRRI) di Bukit Tinggi dan Dewan Manguni di Sulawesi
Utara. Pemberontakan PRRI diduga melibatkan sejumlah pimpinan Masjumi dan
PSI seperti M. Natsir, Sjafruddin Prawiranegara, Burhanuddin Harahap, dan
Soemitro Djojohadikoesoemo.518
516
Deliar Noer, Partai Islam, Op. Cit., hal. 354.
Ibid, hal. 357 – 360.
518
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 179-180.
517
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
145 Beberapa pemberontakan dapat dengan cepat ditangani oleh militer.
Kondisi tersebut menurut Feith dan Castles telah menimbulkan susunan politik
baru yang dikuasai oleh Presiden Soekarno dan pimpinan militer. Kekuasaan itu
semakin besar dengan telah dilakukannya pengambilalihan semua milik Belanda
pada Desember 1957. Kondisi ini menandai mulai berakhirnya demokrasi liberal
dan semakin melemahnya partai politik dan parlemen diganti dengan demokrasi
terpimpin.519
Untuk mengatasi pertentangan politik yang tidak hanya ada dalam
Kontituante, tetapi juga dalam tubuh DPR dan pemerintahan, kebijakan Soekarno
mengarah pada demokrasi terpimpin yang harus segera dilaksanakan. Namun,
demokrasi terpimpin tidak dapat dijalankan berdasarkan UUDS 1950 yang
menganut demokrasi liberal. Oleh karena itu harus kembali diberlakukan UUD
1945. Kabinet Karya, pada sidang 10 Pebruari 1959 mengambil keputusan untuk
melaksanakan demokrasi terpimpin dengan cara kembali pada UUD 1945. Hal itu
diwujudkan dalam Putusan Dewan Menteri mengenai Pelaksanaan Demokrasi
Terpimpin Dalam Rangka Kembali Ke Undang-Undang Dasar 1945, bertanggal
19 Pebruari 1959.520 Di dalam keputusan tersebut ditentukan bahwa jika UUD
1945 telah kembali diberlakukan, Kabinet Karya akan menyiapkan rancangan
undang-undang kepartaian dan rancangan undang-undang pemilihan umum.
Keputusan Dewan Menteri tersebut disampaikan pada Sidang Pleno
Konstituante pada 22 April 1959. Pada saat itu Presiden Soekarno memberikan
amanat yang berisi anjuran kepada Konstituante untuk menerima berlakunya
UUD 1945. Anjuran tersebut menimbulkan perdebatan dalam persidangan
Konstituante, mulai dari sah tidaknya usulan pemerintah tersebut hingga berujung
pada pendirian kelompok Islam yang akan menerima kembali UUD 1945 dengan
syarat Piagam Jakarta harus berlaku kembali dan termasuk kata-kata yang
dihapuskan dari Sila Pertama Pancasila dan Pasal 29 dikembalikan menjadi
“Negara berdasarkan kepercayaan pada Tuhan Yang Maha Kuasa dengan
kewajiban menjalankan Syari’at Islam bagi pemeluk-pemeluknya”.521
519
Lihat Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 84 – 85.
Joeniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, (Jakarta: Bumi Aksara, 1966), hal. 89 – 95.
521
Adnan Buyung Nasution, Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indonesia, Studi Sosio-Legal atas
Konstituante 1956 – 1959, (Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1995), hal. 380-401.
520
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
146 Setelah melalui pemandangan umum dan perdebatan dalam Konstituante,
akhirnya dilakukan pemungutan suara terhadap usul perubahan yang diajukan
oleh fraksi Islam pada 1 Juni 1959. Hasil pemungutan suara tersebut adalah 201
untuk perubahan dan 265 menentang perubahan. Sebelumnya telah diputuskan
bahwa pemungutan suara hanya dilakukan satu kali. Dengan demikian usulan
perubahan dari fraksi Islam ditolak karena tidak mendapat dukungan dua pertiga
mayoritas.522
Sedangkan untuk pemungutan suara kembali kepada UUD 1945 dilakukan
sebanyak tiga kali. Pemungutan pertama dilakukan pada 30 Mei 1959 dengan
pilihan mendukung kembali UUD 1945 atau menolak yang menghasilkan 269
suara mendukung dan 199 menolak. Hasil tersebut tidak memenuhi syarat karena
suara yang dibutuhkan sekurang-kurangnya 2/3 dari 474 anggota yang hadir, yaitu
316 suara. Pemungutan suara kedua dilakukan pada 1 Juni 1959 yang
menghasilkan 246 mendukung dan 204 menolak. Suara yang diperlukan adalah
312. Pemungutan suara ketiga dilakukan pada 2 Juni 1959 dengan cara terbuka
yang menghasilkan 263 mendukung dan 203 menolak. Suara yang dibutuhkan
adalah 312 suara.523
Tidak
berhasilnya
Konstituante
mengambil
keputusan,
dipandang
membuat pertentangan semakin tajam. Hal itu mendorong Kepala Staf Angkatan
Darat mengeluarkan peraturan Nomor Prt/Peperpu/040/1959 tanggal 3 Juni 1959
yang melarang adanya kegiatan-kegiatan politik. Akhirnya, pada 5 Juli 1959
dikeluarkan Dekrit Presiden yang di dalamnya berisi pernyataan pembubaran
Konstituante, tidak berlakunya UUDS 1950, berlakunya kembali UUD 1945, dan
pembentukan MPRS dan DPAS dalam waktu sesingkat-singkatnya. Selengkapnya
bunyi Dekrit Presiden tersebut adalah sebagai berikut.524
522
Ibid, hal. 400-401.
Ibid., hal. 401.
524
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1959 Nomor 75.
523
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
147 DEKRIT PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
PANGLIMA TERTINGGI ANGKATAN PERANG
TENTANG
KEMBALI KEPADA UNDANG-UNDANG DASAR 1945
Dengan Rakhmat Tuhan Yang Maha Esa
KAMI PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA/PANGLIMA
TERTINGGI ANGKATAN PERANG
Dengan ini menjatakan dengan chidmat:
Bahwa andjuran Presiden dan Pemerintah untuk kembali kepada
Undang-Undang dasar 1945, jang disampaikan kepada segenap rakjat Indonesia
dengan Amanat Presiden pada tanggal 22 April 1959, tidak memperoleh
keputusan dari Konstituante sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang
dasar Sementara;
Bahwa berhubung dengan pernjataan sebagian terbesar Anggota-anggota
Sidang Pembuat Undang-undang Dasar untuk tidak menghadiri lagi sidang,
Konstituante tidak mungkin lagi menjelesaikan tugas yang dipertjajakan oleh
Rakjat kepadanja;
Bahwa hal jang demikian menimbulkan keadaan ketatanegaraan jang
membahajakan persatuan dan keselamatan Negara, Nusa dan Bangsa, serta
merintangi pembangunan semesta untuk mentjapai masjarakat jang adil dan
makmur;
Bahwa dengan dukungan bagian terbesar Rakjat Indonesia dan didorong
oleh kejakinan kami sendiri, kami terpaksa menempuh satu-satunja djalan untuk
menjelamatkan Negara Proklamasi;
Bahwa kami berkejakinan bahwa Piagam Djakarta tertanggal 22 Juni
1945 mendjiwai Undang-undang-Dasar 1945, dan adalah merupakan suatu
rangkain-kesatuan dengan Konstitusi tersebut;
Maka atas dasar-dasar tersebut di atas,
KAMI PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA/PANGLIMA
TERTINGGI ANGKATAN PERANG
Menetapkan pembubaran Konstituante;
Menetapkan Undang-undang-Dasar 1945 berlaku lagi bagi segenap Bangsa
Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia terhitung mulai hari tanggal
penetapan Dekrit ini, dan tidak berlakunja lagi Undang-undang-Dasar Sementara;
Pembentukan Madjelis Permusjawaratan Rakjat Sementara, jang terdiri atas
Anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakjat ditambah dengan utusan-utusan dari
daerah-daerah dan golongan-golongan serta pembentukan Dewan Pertimbangan
Agung Sementara, akan diselenggarakan dalam waktu jang sesingkat-singkatnja.
Ditetapkan di: Jakarta
pada tanggal: 5 Juli 1959
Atas nama Rakjat Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
148 PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA/PANGLIMA
TERTINGGI ANGKATAN PERANG
SOEKARNO.
3.3.5. Pembatasan Peran Partai Politik
Dekrit Presiden tersebut secara aklamasi diterima oleh DPR pada sidang
22 Juli 1959 dan sekaligus menyatakan diri bersedia untuk bekerja atas dasar
UUD 1945. Berdasarkan Penetapan Presiden (Penpres) Nomor 1 Tahun 1959,
DPR tersebut ditetapkan untuk menjalankan tugas DPR menurut UUD 1945
sebelum terbentuk DPR berdasarkan UUD 1945.
Dalam
pidatonya
pada
17
Agustus
1959,
Presiden
Soekarno
mengemukakan program yang akan dijalankan dan agenda perubahan untuk
melaksanakan demokrasi terpimpin. Dalam pidato yang selanjutnya menjadi
Manifesto Politik (Manipol) tersebut, Soekarno mengemukakan tujuan jangka
pendek dan tujuan jangka panjang. Tujuan jangka pendek adalah sandang-pangan,
keamanan, melanjutkan perjuangan anti imperialisme dan mempertahankan
kepribadian bangsa. Sedangkan tujuan jangka panjang adalah masyarakat adil dan
makmur, melenyapkan imperialisme di mana-mana, dan mencapai dasar-dasar
bagi perdamaian dunia yang kekal dan abadi. Untuk mencapai tujuan tersebut,
sistem liberalisme harus dibuang dan menempatkan demokrasi terpimpin dan
ekonomi terpimpin sebagai gantinya. Pelaksanaan demokrasi terpimpin dan
ekonomi terpimpin dilakukan dengan mengganti tatanan yang sudah ada dengan
yang baru dengan istilah retooling for the future. Retooling tersebut meliputi
semua alat-alat perjuangan, badan eksekutif, badan legislatif, semua alat
kekuasaan
negara,
alat-alat
produksi
dan
distribusi,
serta
organisasi
kemasyarakatan. Retooling di bidang legislatif dikatakan oleh Soekarno sebagai
berikut.525
Di bidang legislatif saja harap retooling djuga didjalankan terus: siapa jang tidak
bersumpah setia kepada Undang-Undang dasar 1945 dikeluarkan dari DPR; siapa
yang ikut pemberontakan, dipetjat dari DPR dan akan dihukum. Siapa jang tidak
mengerti apa makna “kembali kepada Undang-Undang Dasar ‘45”, sebenarnja
sebaiknja keluar sadja dari DPR. ..
525
Lihat Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 93. Hal ini juga disampaikan dalam Amanat Presiden Soekarno
pada Ulang Tahun Proklamasi Kemerdekaan Indonesia, 17 Agustus 1959 di Jakarta. Lihat, Sukarno, Dibawah
Bendera Revolusi, djilid kedua, Op. Cit., hal. 351 – 391.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
149 Hanja dengan retooling diri jang demikian itulah, DPR akan dapat mendjadi alat
pembangunan, alat perdjuangan, alat Revolusi.
Pidato yang menjadi Manifesto Politik tersebut selanjutnya oleh DPA526
diusulkan sebagai Program Umum Revolusi.527 Wakil Ketua DPA, Roeslan
Abdulgani menjelaskan secara sistematis ajaran-ajaran Manipol. Manipol memuat
dua hal yang dikatakan sangat dibutuhkan untuk melancarkan jalannya Revolusi
Indonesia, yaitu Persoalan-Persoalan Pokok daripada Revolusi Indonesia, dan
Program Umum Revolusi Indonesia (Usaha-Usaha Pokok). Manipol juga
ditetapkan sebagai Garis-garis Besar Haluan Negara. Dinyatakan bahwa Program
Revolusi harus menjadi program partai dan harus ambil bagian dalam
melaksanakan program tersebut. Dengan adanya kejelasan pokok-pokok Revolusi
Indonesia akan dapat ditarik garis antara revolusi dan kontra-revolusi, antara
sahabat dan musuh Indonesia.528 Manifesto politik tersebut dikuatkan dengan
Ketetapan MPRS529 Nomor I/MPRS/1960.
Sebagai tindak lanjut Dekrit Presiden, dibentuk Majelis Permusyawaratan
Rakyat Sementara (MPRS) dengan Penpres Nomor 2 Tahun 1959 tentang Majelis
Permusyawaratan Rakyat Sementara pada 22 Juli 1959.530 Pasal 1 ayat (1)
Penpres Nomor 2 Tahun 1959 menyatakan sebagai berikut.
(1) Sebelum tersusun Madjelis Permusjawaratan Rakjat menurut undang-undang
sebagaimana dimaksud dalam pasal 2 ajat (1) Undang-undang Dasar, maka
dibentuk Madjelis Permusjawaratan Rakjat Sementara jang terdiri atas
Anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakjat jang dimaksud dalam Penetapan
Presiden No. 1 tahun 1959 ditambah dengan utusan-utusan dari daerahdaerah dan golongan-golongan menurut aturan-aturan seperti berikut.
Berdasarkan ketentuan tersebut, dapat diketahui bahwa MPRS yang
dibentuk terdiri atas anggota-anggota DPR yang dibentuk berdasarkan Penpres
Nomor 1 Tahun 1959 ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan
golongan-golongan. Dalam penjelasan pasal itu disebutkan bahwa yang dimaksud
526
Dibentuk berdasarkan Penetapan Presiden Nomor 3 Tahun 1959. Lembaran Negara Tahun 1959 Nomor
78.
527
Melalui Keputusan DPA Nomor 3/Kpts/Sd.II/59.
Selengkapnya dimuat dalam Manifesto Politik Republik Indonesia, (Jakarta: Kementerian Penerangan,
1959). Lihat Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 78 – 79
529
MPRS dibentuk berdasarkan Penetapan Presiden Nomor 2 Tahun 1959. Pengaturan lebih lanjut dalam
Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 1960 tentang Susunan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara.
530
Republik Indonesia, Penetapan Presiden tentang Majelis Permusyawaratan Rakjat Sementara, Penpres
Nomor 2 Tahun 1959. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1959 Nomor 77, Tambahan Lembaran
Republik Indonesia Negara Nomor 1816.
528
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
150 dengan golongan adalah golongan karya. Golongan-golongan tersebut lebih lanjut
dirinci dalam Perpres Nomor 12 Tahun 1959 tentang Susunan Majelis
Permusyawaratan Rakyat Sementara.531 Golongan-golongan itu meliputi golongan
tani, buruh/pegawai negeri, pengusaha nasional, koperasi, angkatan ’45, angkatan
bersenjata,
veteran,
agama,
pemuda,
wanita,
seniman,
wartawan,
dan
cendekiawan/pendidik yang keseluruhan berjumlah 200 orang.
Perpres Nomor 12 Tahun 1959 juga mengatur syarat-syarat keanggotaan
MPRS. Pasal 4 Perpres tersebut menyatakan syarat-syarat keanggotaan MPRS
diantaranya adalah setuju dengan kembali kepada UUD 1945, setia kepada
perjuangan Republik Indonesia, dan setuju dengan Manifesto politik Presiden 17
Agustus 1959. Pasal 4 Perpres Nomor 12 Tahun 1959 adalah sebagai berikut.
Sjarat-sjarat keanggotaan Madjelis Permusjawaratan Rakjat Sementara
adalah sebagai berikut:
a. Sjarat-sjarat keanggotaan Dewan Perwakilan Rakjat berlaku djuga bagi
Anggota Madjelis Permusjawaratan Rakjat Sementara.
b. Setudju dengan kembali kepada Undang-undang Dasar 1945.
c. Setia kepada perdjuangan Republik Indonesia.
d. Setudju dengan Manifesto Politik Presiden tertanggal 17 Agustus 1959.
Beberapa waktu kemudian, Presiden Soekarno membekukan DPR hasil
pemilihan umum 1955 yang telah ditetapkan dengan Penpres Nomor 1 Tahun
1959 untuk menjalankan tugas sebagai DPR berdasarkan UUD 1945. Pembekuan
itu dilakukan karena DPR menolak rencana anggaran belanja negara yang
diajukan oleh pemerintah.532 Anggota-anggota DPR diberhentikan dengan
Keppres Nomor 156 Tahun 1960. Presiden Soekarno menerapkan program
retooling DPR dalam bentuk menghentikan pelaksanaan tugas dan pekerjaan DPR
hasil pemilu 1955 melalui Penpres Nomor 3 Tahun 1960533 dan mengadakan
pembaruan susunan DPR. DPR yang baru adalah DPR-GR yang dibentuk
531
Ditetapkan pada 31 Desember 1959. Republik Indonesia, Peraturan Presiden tentang Susunan Majelis
Permusjawaratan Rakjat, Perpres Nomor 12 Tahun 1959. Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 150
Tahun 1959, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 1917.
532
DPR menolak RAPBN yang diajukan pemerintah karena berencana menaikkan pendapatan dari sektor
pajak untuk menutupi kekurangan anggaran dengan mematok anggaran berimbang sebesar Rp. 44 miliar.
Sebaliknya, fraksi-fraksi di DPR berpendapat, pengeluaran negara harus disesuaikan dengan kemampuan
sendiri, sehingga anggaran hanya Rp 36 miliar--Rp 38 miliar, dan rakyat tidak dibebani pajak. Penolakan itu
mengharuskan presiden memakai anggaran sebelumnya. Tapi, akibatnya, Presiden Soekarno lalu
membubarkan DPR itu pada 24 Juni 1960 dengan alasan tidak bisa bekerja sama. Pracoyo Wiryoutomo,
Irawati, Munawar Chalil, dan Hanibal, Perjalanan Demokrasi Indonesia Pesta Demokrasi di Bawah Dua
Orde, http://www.forum.co.id/forum/redaksi/edisikhusus/08EKFORUT3.html, 17/4/2007.
533
Republik Indonesia, Penetapan Presiden tentang Penghentian Pelaksanaan Tugas DPR, Penpres Nomor 3
Tahun 1960. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1960 Nomor 24.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
151 berdasarkan Penpres Nomor 4 Tahun 1960.534 Keanggotaan DPR-GR tidak lagi
didasarkan atas kekuatan partai politik, melainkan kerjasama gotong royong.535
Pasal 2 Penpres Nomor 4 Tahun 1960 menyatakan bahwa DPR-GR terdiri atas
wakil-wakil dari golongan politik dan golongan karya, serta seorang wakil Irian
Barat yang menyetujui UUD 1945, Sosialisme ala Indonesia, Demokrasi
Terpimpin, Ekonomi Terpimpin, dan Kepribadian sendiri dan bersedia turut serta
melaksanakan Manifesto Politik 17 Agustus 1959. Anggota-anggota DPR-GR
diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.
Pengangkatan anggota DPR-GR dilakukan melalui Keppres 156 Tahun
1960. Anggota DPR-GR dari unsur golongan politik adalah dari PNI 44 orang,
NU 36 orang, PKI 30 orang, Parkindo 6 orang, Partai Katolik 5 orang, PSII 5
orang, Perti 2 orang, Murba dan Partindo masing-masing 1 orang. Komposisi
keanggotaan tersebut lebih sedikit jika dibandingkan dengan wakil dari golongan
karya yang meliputi angkatan darat 15 orang, angkatan laut 7 orang, angkatan
udara 7 orang, polisi 5 orang, golongan tani 25 orang, buruh 26 orang, alim ulama
Islam 24 orang, Protestan 3 orang, Katolik 2 orang, Hindu Bali 2 orang, golongan
pemuda 9 orang, wanita 8 orang, cendekiawan/pendidik 5 orang, koperasi 3 orang,
serta masing-masing 2 orang untuk golongan pengusaha nasional, angkatan ’45,
veteran, seniman, dan wartawan.536
Selain MPRS, DPR-GR, dan DPAS, sebagai pelaksanaan demokrasi
terpimpin juga dibentuk Dewan Perancang Nasional berdasarkan Undang-Undang
Nomor 80 Tahun 1958537 dan Penpres Nomor 4 Tahun 1959538, serta Front
Nasional berdasarkan Perpres Nomor 13 Tahun 1959539. Dewan Perancang
Nasional bertugas mempersiapkan rencana dan menilai penyelenggaraan
534
Republik Indonesia, Penetapan Presiden tentang Susunan Dewan perwakilan Rakjat Gotong Rojong,
Penpres Nomor 4 Tahun 1960. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1960 Nomor 78. Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor. 2015
535
Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran, Op. Cit., hal. 125.
536
Ditetapkan pada 24 Juni 1960.
537
Republik Indonesia, Undang-Undang Tentang Dewan Perantjang Nasional, Undang-Undang Nomor 80
Tahun 1958. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1958 Nomor 144, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 1675.
538
Penpres Nomor 4 Tahun 1959 untuk Menyesuaikan Undang-Undang Nomor 80 Tahun 1958 tentang
Dewan Perantjang Nasional. Selanjutnya diatur dalam PP Nomor 1 Tahun 1959 tentang Pelaksanaan UndangUndang Dewan Perantjang Nasional, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1959 Nomor 2, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 1876.
539
Republik Indonesia, Peraturan Presiden tentang Front Nasional, Perpres Nomor 13 Tahun 1959,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1959 Nomor 151, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 1918.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
152 pembangunan semesta. Sedangkan Front Nasional bertugas mempersatukan
segenap kekuatan progresif dan memimpin masyarakat menyelesaikan revolusi.
Baik Dewan Perantjang Nasional maupun Front Nasional dipilih Presiden.
Mohammad Hatta, walaupun pada awalnya menyetujui bahwa salah satu
masalah
yang
mengakibatkan
pembangunan
demokrasi
terlantar
adalah
pertentangan antar partai,540 namun tidak menyetujui konsepsi Soekarno.
Ketidaksetujuan Hatta kembali diungkapkan melalui artikel yang dimuat
mingguan Pandji Masjarakat, 1 Mei 1960. Dalam pandangan Hatta, apa yang
dilakukan Soekarno telah menghilangkan sisa-sisa demokrasi yang ada. Walaupun
tindakan tersebut disetujui oleh partai-partai besar tertentu, demokrasi terpimpin
telah membuka jalan bagi diktatur yang didukung oleh golongan-golongan
tertentu.541 Dalam tulisannya yang berjudul “Demokrasi Kita”, Hatta menyebut
apa yang dilakukan oleh Soekarno mulai dari Dekrit hingga pembentukan DPRGR sebagai sesuatu yang bertentangan dengan konstitusi dan merupakan suatu
coup d’etat.542
Berdasarkan gambaran tersebut, dari sisi kepartaian kebijakan demokrasi
terpimpin dilatarbelakangi oleh pandangan bahwa keberadaan partai politik yang
telah berkembang merupakan salah satu ciri demokrasi liberal yang tidak sesuai
dengan
kepribadian
bangsa
Indonesia.
Untuk
itu
partai
politik
perlu
disederhanakan dan diarahkan sebagai sarana negara untuk mendukung
berjalannya demokrasi terpimpin. Dengan demikian partai politik lebih
merupakan sarana bagi negara sesuai dengan paradigma managerial untuk
menjaga keberhasilan pelaksanaan demokrasi terpimpin.
3.4.
PENYEDERHANAAN DAN PEMBUBARAN PARTAI POLITIK
Penyederhanaan partai politik merupakan salah satu agenda Soekarno
yang telah disampaikan sebelum dikeluarkannya Dekrit Presiden dan berlakunya
demokrasi terpimpin. Penyederhanaan partai politik merupakan agenda yang
540
Dapat dilihat pada pidato yang dikemukakan di Universitas Gadjah Mada pada 27 November 1956
beberapa hari sebelum mengundurkan diri. Lihat Feith & Castles (eds.). Op. Cit.., hal. 80 – 83. Pidato ini
dikemukakan sebelum Hatta mengundurkan diri pada 1 Desember 1956. Pengunduran diri itu telah diutarakan
pada 20 Juli 1956. Lihat A.H. Nasution, Op. Cit., hal. 279.
541
Lihat Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 123 – 127.
542
Mohammad Hatta, Demokrasi Kita, dalam Endang Basri Ananda dan Sori Siregar (peny.), Karya Lengkap
Bung Hatta, Buku 2 Kemerdekaan dan Demokrasi, (Jakarta: LP3ES, 2000), hal. 426 – 440.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
153 penting karena sistem multi partai dianggap merupakan model demokrasi barat
yang tidak sesuai dengan kepribadian Indonesia. Sistem multi partai dipandang
sebagai akar penyebab perpecahan bangsa dan ketidakstabilan pemerintah.
Amanat Presiden Soekarno pada ulang tahun Proklamasi Kemerdekaan
Indonesia, 17 Agustus 1958, menyatakan.543
Sekali lagi: sederhanakanlah kepartaian! Sederhanakanlah isi-djiwanja,
sederhanakanlah djumlahnja. Sederhanakanlah isi-djiwanja, djangan isi-djiwanja
itu selintat-selintut seperti djiwa tukang tjatut dipasar gelap! Sederhanakanlah
djumlahja, djangan djumlahja itu berpuluh-puluh buah seperti lalat-hidjau
mengerumuni hidangan. Ultra-multi-partaisystem tak sesuai dan tak dapat
dipergunakan sebagai alat penjelenggaraan masjarakat Res Publica. … Dan
dengan zonder tèdèng-aling-aling pula saja disini mengandjurkan dirobekrobeknja Maklumat Pemerintah 3 Nopember 1945, jang mengandjur-andjurkan
diadakanja partai-partai, dan lalu menghidupkan dunia liberalisme parlementer
dalam Revolusi kita, jang sebenarnja wajib dipimpin oleh keutuhan kommando,
tetapi karenanja mendjadi petjah-belah samasekali sampai dewasa ini.
Berdasarkan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, Soekarno menerapkan konsep
demokrasi terpimpin yang telah jelas arahnya di bidang kepartaian, yaitu tidak
menyukai adanya banyak partai apalagi tingkat konflik antara satu partai dengan
lainnya sangat tinggi. Walaupun demikian, keberadaan partai masih dibutuhkan
sebagai legitimasi dan menjadi penyeimbang kekuatan militer, namun partaipartai tersebut diawasi secara ketat.544
Kebijakan tersebut menurut Wilopo dibutuhkan untuk membentuk
pemerintahan yang kuat dan dapat bekerja lama, yang menjadi syarat bagi negara
sedang berkembang. Pemerintahan juga harus diawasi oleh parlemen yang kuat.
Untuk itu diperlukan partai dan organisasi politik yang tersusun baik dalam
jumlah yang tepat.545 Namun demikian, sejak Dekrit Presiden 5 Juli 1959, kabinet
tidak lagi dikuasai oleh partai yang dominan dalam anggota legislatif, karena
dipilih dan diangkat oleh Presiden.546 Bahkan seperti telah diuraikan, keanggotaan
DPR-GR dan MPRS, serta lembaga-lembaga lain, juga ditentukan sendiri oleh
Presiden. Dalam penentuan tersebut tidak ada wakil dari Masjumi dan PSI sebagai
salah partai politik yang memperoleh kursi pada pemilu 1955.
543
Lihat, Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi, Dijild Kedua, Op. Cit., hal. 333.
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 180.
545
Wilopo, Op. Cit., hal. 65.
546
M. Rusli Karim, Op. Cit., hal. 147
544
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
154 3.4.1. Peraturan Penyederhanaan dan Pembubaran Partai Politik
Kebijakan penyederhanaan kepartaian dimulai pada 31 Desember 1959
saat Presiden Soekarno mengeluarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 tentang
Syarat-Syarat
dan
Kepartaian547.
Penyederhanaan
Dalam
konsideran
“Menimbang” Penpres disebutkan.
bahwa berhubung dengan keadaan ketatanegaraan di Indonesia, jang
menjebabkan dikeluarkanja Dekrit Presiden/Panglima Tertinggi Angkatan Perang
Republik Indonesia pada tanggal 5 Djuli 1959 dan jang membahajakan persatuan
dan keselamatan Negara, Nusa dan bangsa serta merintangi pembangunan
semesta untuk mentjapai masjarakat jang adil dan makmur, perlu diadakan
peraturan tentang sjarat-sjarat dan penjederhanaan kepartaian;
Berdasarkan konsideran “Menimbang” tersebut, dapat diketahui bahwa
lahirnya ketentuan tentang penyederhanaan partai politik adalah karena keyakinan
bahwa salah satu faktor yang menyebabkan keadaan membahayakan negara dan
merintangi pembangunan nasional hingga dikeluarkannya Dekrit Presiden adalah
karena sistem kepartaian yang berlaku pada saat itu. Oleh karena itu dinilai harus
dilakukan perubahan dengan melakukan penyederhaan kepartaian.
Penpres Nomor 7 Tahun 1959 terdiri atas dua diktum, yaitu; pertama,
mencabut Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945 mengenai anjuran
pemerintah tentang pembentukan partai politik, dan kedua, menetapkan Penetapan
Presiden tentang Syarat-Syarat dan Penyederhanaan Kepartaian. Hal itu dapat
dilihat dari diktum memutuskan di bawah ini.
Memutuskan:
Pertama: Mentjabut Maklumat Pemerintah tanggal 3 Nopember 1945 (Berita
Republik Indonesia Tahun I No. 1 halaman 3 kolom 4) mengenai Andjuran
Pemerintah tentang pembentukan partai-partai politik.
Kedua: Menetapkan
Penetapan Presiden tentang Sjarat-sjarat dan
Penjederhanaan Kepartaian.
Penjelasan umum Penpres Nomor 7 Tahun 1959 menyatakan bahwa
Maklumat Pemerintah tanggal 3 Nopember 1945 ternyata tidak berhasil mencapai
stabilitas politik. Penjelasan juga menyatakan bahwa ketidakstabilan politik
mencapai puncaknya pada waktu Konstituante membicarakan Amanat Presiden
547
Republik Indonesia, Penetapan Presiden tentang Sjarat-Sjarat dan Penjederhanaan Kepartaian, Penpres
Tahun 1959 Nomor 7. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1959 Nomor 149, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 1916.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
155 tanggal 22 April 1959 yang menganjurkan kembali kepada UUD 1945.
Konstituante tidak berhasil mengambil keputusan. Berdasarkan alasan tersebut
dipandang telah tiba waktunya untuk mencabut maklumat tersebut serta mengatur
perkembangan partai politik sebagai alat demokrasi sehingga dapat berlangsung
dalam suasana demokrasi terpimpin.
3.4.1.1. Syarat-Syarat Partai Politik dan Alasan Pembubaran
Syarat-syarat partai politik di dalam Penpres tersebut dapat dibedakan
menjadi dua macam, yaitu syarat kuantitatif dan syarat kualitatif. Syarat
kuantitatif adalah mempunyai cabang-cabang yang tersebar paling sedikit
seperempat jumlah Daerah Tingkat I dan jumlah cabang-cabang itu harus
sekurang-kurangnya seperempat dari jumlah Daerah Tingkat II seluruh
Indonesia.548 Sedangkan syarat yang bersifat kualitatif meliputi:
1. Menerima dan mempertahankan asas dan tujuan Negara Kesatuan
Republik Indonesia menurut UUD 1945;549
2. Dalam anggaran dasarnya harus dicantumkan dengan tegas, menerima dan
mempertahankan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia yang
memuat dasar-dasar negara, yaitu Pancasila, dan bertujuan membangun
suatu masyarakat adil dan makmur menurut kepribadian Bangsa Indonesia,
serta mendasarkan program kerjanya masing-masing atas Manifesto
Politik Presiden 17 Agustus 1959 yang telah dinyatakan sebagai haluan
negara;550
3. Dalam Anggaran Dasar dan atau Anggaran Rumah Tangga harus
mencantumkan dengan tegas organisasi-organisasi lain yang mendukung
dan atau bernaung di bawah partai;551
4. Dalam
memperjuangkan
tujuannya,
partai
politik
diharuskan
menggunakan jalan damai dan demokratis;552
5. Partai tidak diperbolehkan mempunyai pengurus maupun anggota seorang
warga negara asing;553 dan
548
Pasal 5 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
Pasal 2 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
550
Pasal 3 ayat (1) Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
551
Pasal 3 ayat (2) Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
552
Pasal 4 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
553
Pasal 6 ayat (1) Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
549
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
156 6. Partai tanpa ijin pemerintah tidak boleh menerima bantuan dari pihak
asing dan atau memberi bantuan kepada pihak asing dalam bentuk dan
cara apapun.554
Berdasarkan ketentuan tersebut, persyaratan pengakuan partai politik
meliputi aspek-aspek yang berkaitan dengan ideologi atau asas, tujuan, program,
kegiatan, jumlah cabang, jumlah dan syarat keanggotaan, serta ketentuan
pendanaan. Syarat-syarat tersebut lebih banyak yang bersifat umum dan dapat
dijumpai pada peraturan partai politik di beberapa negara lain. Namun demikian,
terdapat salah satu persyaratan yang bersifat khusus dan berpeluang ditafsirkan
secara sepihak, yaitu mendasarkan programnya pada Manifesto Politik Presiden.
Persyaratan tersebut juga merupakan arus utama dari demokrasi terpimpin, yaitu
mendasarkan program kerja pada Manipol yang dikemukakan oleh Presiden
Soekarno.
Sedangkan alasan-alasan yang dapat dijadikan dasar pembubaran diatur
dalam Pasal 9 ayat (1) Penpres Nomor 7 Tahun 1959 sebagai berikut.555
(1) Presiden, sesudah mendengar Mahkamah Agung dapat melarang dan/atau
membubarkan Partai Jang:
1. bertentangan dengan azas dan tudjuan Negara;
2. programnja bermaksud merombak azas dan tudjuan Negara;
3. sedang melakukan pemberontakan karena pemimpin-pemimpinnya turutserta dalam pemberontakan-pemberontakan atau telah djelas memberikan
bantuan, sedangkan Partai itu tidak dengan resmi menjalahkan perbuatan
anggota-anggotanja itu;
4. tidak memenuhi sjarat-sjarat lain jang ditentukan dalam Penetapan
Presiden ini.
Berdasarkan ketentuan tersebut, terdapat beberapa hal yang menjadi alasan
pembubaran suatu partai politik. Alasan sebagaimana dimaksud Pasal 9 ayat (1)
angka 1 meliputi asas dan tujuan negara sebagai satu kesatuan, yang berarti suatu
partai politik dapat dibubarkan jika bertentangan baik terhadap asas maupun
tujuan negara. Hal itu menunjukkan adanya pemikiran bahwa partai politik yang
bertentangan dengan asas negara juga pasti bertentangan dengan tujuan negara,
554
555
Pasal 6 ayat (2) Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
Pasal 9 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
157 demikian pula sebaliknya. Namun dalam kenyataannya dapat saja terjadi suatu
tujuan dicapai dengan asas yang berbeda.556
Dengan demikian, suatu partai politik dapat dibubarkan jika asas, program,
atau kegiatannya bertentangan dengan asas dan tujuan negara, atau programnya
hendak mengubah asas dan tujuan negara tersebut, tanpa ditentukan bahwa
program tersebut dijalankan dengan cara damai dan demokratis atau tidak.
Alasan selanjutnya adalah sedang melakukan pemberontakan. Hal itu
dilihat dari peran pimpinan suatu partai politik dalam suatu pemberontakan dan
partai politiknya tidak dengan resmi menyalahkan perbuatan anggota tersebut.557
Hal itu berarti bahwa tidak harus ada keterkaitan langsung antara organisasi partai
politik dengan pemberontakan yang dijadikan alasan pembubaran, melainkan
cukup dengan adanya keterlibatan pimpinan partai politik. Namun demikian,
partai politik dapat terhindar dari pembubaran jika secara resmi menyalahkan
tindakan anggota pimpinan tersebut. Bentuk menyalahkan dengan resmi tersebut
tentu berupa tindakan yang dilakukan berdasarkan AD/ART partai politik.
Selain itu, alasan pembubaran partai politik adalah tidak memenuhi
persyaratan yang ditentukan dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959. Persyaratan
tersebut adalah persyaratan yang berlaku untuk diakuinya suatu partai politik
sebagaimana diatur dalam Pasal 2 sampai Pasal 6 Penpres Nomor 7 Tahun 1959,
yang meliputi ideologi, asas, tujuan, program, kegiatan, jumlah dan syarat
keanggotaan, serta ketentuan pendanaan.
3.4.1.2. Mekanisme Pengakuan dan Pembubaran
Wewenang pengawasan dan pemeriksaan terhadap partai-partai politik ada
di tangan Presiden.558 Wewenang tersebut sesuai dengan prinsip demokrasi
556
Di beberara negara lain, alasan pembubaran ini biasanya dirumuskan lebih umum dan luas yaitu
bertentangan dengan konstitusi atau prinsip demokrasi, seperti Article 4 Konstitusi Perancis,
Article 3 Konstitusi Hungaria, Article 20 Para 2 Konstitusi Macedonia, Article 8 Para 2 Konstitusi
Korea Selatan. Sedangkan untuk tujuan partai politik tidak ditentukan sesuai tujuan negara,
melainkan tujuan keberadaan partai politik, yaitu untuk membentuk dan menyalurkan kehendak
rakyat, seperti Article 6 Konstitusi Spanyol yang menyatakan “Political parties express
democratic pluralism, assist in the formulation and manifestation of the popular will…”, dan
Article 137 Konstitusi Switzerland yang menyatakan “The political parties shall contribute to the
forming of the opinion and the will of the People.”
557
Di negara-negara lain, alasan ini pada umumnya dirumuskan terkait dengan kedaulatan negara
atau keutuhan wilayah. Hal itu dapat dilihat pada Article 17 Konstitusi Brazil, Article 6 Para 2
Konstitusi Kroasia, dan Article 4 Konstitusi Perancis.
558
Pasal 8 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
158 terpimpin. Pengawasan yang dilakukan Pemerintah bersifat represif dan preventif.
Pemerintah tidak hanya dapat mengambil tindakan terhadap perbuatan yang
melanggar hukum, tetapi juga dapat memberi arahan.559
Wewenang pembubaran dan pelarangan partai politik juga ada pada
Presiden yang dilakukan sesudah mendengar pertimbangan Mahkamah Agung560.
Partai yang dinyatakan dibubarkan oleh Presiden, harus membubarkan diri dalam
waktu paling lama 30 x 24 jam terhitung sejak tanggal berlakunya Keputusan
Presiden yang membubarkan, sebagaimana diatur dalam Pasal 9 Ayat (2) berikut
ini.
(2) Partai jang dibubarkan berdasarkan ajat (1) pasal ini, harus dibubarkan dalam
waktu selama-lamanja tiga puluh kali dua puluh empat djam, terhitung mulai
tanggal berlakunja Keputusan Presiden jang menjatakan pembubaran itu.
Dengan demikian wewenang pembubaran partai politik ada di tangan
pemerintah, yaitu Presiden tanpa melalui proses peradilan. Wewenang Mahkamah
Agung hanyalah memberikan pertimbangan kepada Presiden, tidak memutuskan.
Sedangkan jika dilihat dari sisi alasan-alasan pembubaran partai politik, alasan
pertama hingga ketiga merupakan alasan yang juga dapat dijumpai di negaranegara demokrasi.561 Namun demikian, mengingat alasan tersebut bersifat umum,
sangat rawan disalahgunakan.562 Oleh karena itu, di negara-negara demokrasi,
wewenang memutus pembubaran partai politik ada pada pengadilan, bukan
eksekutif yang pada hakekatnya mewakili partai tertentu. Apalagi terdapat alasan
keempat yang penentuannya berada di tangan Presiden, yaitu syarat-syarat yang
ditentukan oleh Presiden sendiri dalam Peraturan Presiden. Tidak mengherankan
559
Penjelasan Pasal 8 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
Dalam Penjelasan Pasal 9 ayat (1) Penpres Nomor 7 Tahun 1959 disebutkan bahwa dalam hal ini
Mahkamah Agung itu menguji persoalannya atas dasar yuridis dan obyektif.
561
Chapter II Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman misalnya, menyatakan “Parties which, by reason of their
aims or behavior of their adherents, seek to impair or abolish the free democratic basic order or to endanger
the existence of the Federal Republic of Germany are unconstitutional.” Selain itu, di Armenia misalnya,
Article 9 The of the Republic of Armenia on Political Parties menyatakan “Formation and activity of such
parties, whose aims or activity are directed at violent overthrow of Constitutional order of the Republic of
Armenia and territorial integrity of the Republic of Armenia, impaired of grounds of independence, formation
of armed units, instigation of national, racial and religious hatred, incitement to violence and war, is
prohibited.
562
Dapat dibandingkan dengan salah satu pedoman yang diadopsi oleh Venice Commission yang menyatakan
bahwa pelarangan atau pembubaran paksa partai politik mungkin dibenarkan jika melakukan tindakan dengan
menggunakan kekerasan sebagai alat politik untuk menjatuhkan tatanan demokrasi konstitusional sehingga
meruntuhkan hak dan kebebasan yang dijamin konstitusi. Selain itu, juga dinyatakan bahwa partai politik
secara keseluruhan tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas tindakan individu anggotanya yang tidak
mendapat mandat dari partai. Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice
Commission), Op. Cit., hal. 2-3.
560
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
159 apabila Penpres Nomor 7 Tahun 1959 pada pelaksanaannya menjadi legitimasi
untuk “mengubur” partai-partai yang berseberangan dengan Presiden Soekarno.563
Adanya Penpres Nomor 7 Tahun 1959 tampaknya memang dimaksudkan
untuk menyederhanakan partai-partai yang sudah ada. Hal itu dapat dilihat dari
ketentuan Pasal 11 yang menyatakan bahwa yang dapat diakui sebagai partai pada
waktu berlakunya Penpres tersebut adalah partai-partai yang telah berdiri pada
waktu Dekrit Presiden dikeluarkan dan yang memenuhi syarat-syarat yang
ditentukan. Bahkan menurut Jimly Ashiddiqie, Penpres tersebut tampaknya
memang ditujukan kepada Masjumi dan PSI yang menolak berbagai gagasan
Presiden dan diindikasikan terlibat dalam pemberontakan PRRI.564
Sebagai pelaksanaan Penpres Nomor 7 Tahun 1959, peraturan selanjutnya
yang dikeluarkan untuk melakukan penyederhanaan partai politik adalah Perpres
Nomor 13 Tahun 1960 tentang Pengakuan, Pengawasan, dan Pembubaran Partai
Politik565 yang selanjutnya diubah dengan Perpres Nomor 25 Tahun 1960566.
Perpres Nomor 13 Tahun 1960 mewajibkan kepada partai politik yang telah
berdiri pada 5 Juli 1959 untuk menyesuaikan AD dan ART dengan ketentuan
dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959.567 Partai-partai tersebut selambat-lambatnya
pada 28 Pebruari 1961 wajib melaporkan kepada Presiden mengenai,
1. Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga masing-masing;
2. catatan jumlah cabang dan jumlah anggota di tiap cabang;
3. catatan nama, umur dan pekerjaan anggota di setiap cabang;
4. organisasi-organisasi lain yang mendukung dan/atau bernaung di bawah
partai masing-masing;
563
Pedoman dari Venice Commission menyatakan bahwa pembubaran partai politik harus merupakan
konsekuensi dari temuan judisial tentang pelanggaran konstitusional yang tidak biasa. Pembubaran harus
diputus oleh Mahkamah Konstitusi atau lembaga judisial lain yang tepat dengan prosedur yang menjamin due
process, keterbukaan, dan fair. Lihat, ibid.
564
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 180.
565
Republik Indonesia, Peraturan Presiden Tentang Pengakuan, Pengawasan, Dan Pembubaran PartaiPartai, Perpres Nomor 13 Tahun 1960, Lembaran Negara RI Tahun 1960 Nomor 79, Tambahan Lembaran
Negara RI Nomor 2016.
566
Republik Indonesia, Peraturan Presiden Tentang Perubahan Peraturan Presiden No. 13 Tahun 1960
Tentang Pengakuan, Pengawasan, Dan Pembubaran Partai-Partai, Perpres Nomor 25 Tahun 1960,
Lembaran Negara RI Tahun 1960 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 2092.
567
Pasal 1 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
160 5. keterangan dari Polisi setempat bahwa partai sudah berdiri pada 5 Juli
1959.568
Perpres Nomor 13 Tahun 1960 juga menambah persyaratan keanggotaan
partai, yaitu sekurang-kurangnya 150.000 orang dan tiap cabang sedikitnya
beranggotakan 50 orang.569 Pengakuan dan penolakan pengakuan terhadap partaipartai tersebut akan dilakukan dengan Keputusan Presiden.570 Setiap partai politik
yang sudah diakui, wajib memberikan laporan kepada Presiden enam bulan sekali.
Mekanisme pembubaran partai politik diatur dalam Pasal 6, 7, dan 8
Perpres Nomor 13 Tahun 1960. Apabila terdapat dugaan bahwa partai politik
memenuhi syarat untuk dibubarkan seperti disebutkan Pasal 9 ayat (1) Penpres
Nomor 7 Tahun 1959, Presiden menyampaikan hal tersebut kepada Mahkamah
Agung dengan menyerahkan surat-surat dan lainya yang dapat dipergunakan
sebagai alat pembuktian untuk menguatkan persangkaan itu.571 Mahkamah Agung
mengadakan pemeriksaan dengan acara bebas572 tentang persangkaan tersebut,
dan dapat mendengar saksi dan ahli. Setelah melakukan pemeriksaan, Mahkamah
Agung menyampaikan pendapat pada Presiden.573
Keputusan Presiden tentang pembubaran suatu partai politik disampaikan
kepada pimpinan partai, dan harus menyatakan partainya bubar dengan
memberitahukan kepada Presiden paling lambat dalam waktu 30 hari. Apabila
tidak ada pernyataan tersebut, partai yang bersangkutan dinyatakan sebagai
perkumpulan terlarang.574
Akibat hukum pembubaran suatu partai politik diatur dalam Pasal 9
Perpres Nomor 13 Tahun 1960 sebagai berikut.
Sebagai akibat pembubaran/pelarangan sesuatu partai, seorang anggota dari partai
itu jang duduk sebagai anggota Madjelis Permusjawaratan Rakjat, Dewan
568
Pada awalnya, berdasarkan Pasal 2 Perpres Nomor 13 Tahun 1960 batas akhirnya adalah 31 Desember
1960, namun dengan Perpres Nomor 25 Tahun 1960 diubah menjadi 28 Pebruari 1961. Lihat Pasal I Perpres
Nomor 25 Tahun 1960.
569
Pasal 3 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
570
Pasal 4 ayat (1) Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
571
Pasal 6 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
572
Menurut Hakim Maruarar Siahaan, acara bebas adalah acara yang tidak ditentukan oleh peraturan
perundang-undangan dan diselenggarakan sendiri oleh Mahkamah Agung. Namun acara bebas tersebut bukan
forum pemeriksaan pengadilan sehingga putusannya bukan putusan hukum melainkan pertimbangan kepada
Presiden. Wawancara dengan Hakim Maruarar Siahaan pada 25 Oktober 2007.
573
Pasal 7 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
574
Pasal 8 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
161 Perwakilan Rakjat atau Dewan Perwakilan Rakjat Daerah dianggap berhenti
sebagai anggota badan-badan tersebut.
Ketentuan tersebut menunjukkan bahwa jika suatu partai politik
dibubarkan, maka anggota partai yang duduk sebagai anggota lembaga
perwakilan, yaitu sebagai anggota MPR, DPR, atau DPRD dianggap berhenti dari
keanggotaan badan tersebut. Akibat hukum lain, yaitu terhadap harta kekayaan
partai dan sanksi kepada para anggota atau pengurusnya tidak diatur. Akibat
hukum dinyatakan sebagai partai terlarang hanya terjadi jika partai yang
bersangkutan tidak membubarkan diri dalam waktu yang telah ditentukan. Dengan
demikian, jika partai dibubarkan dalam batas waktu menurut Perpres Nomor 13
Tahun 1960, pengurus atau anggota dapat mendirikan partai baru.
3.4.2. Praktik Pengakuan Partai Politik
Sebagai pelaksanaan dari Perpres Nomor 13 Tahun 1960, pada 14 April
1961 dikeluarkan Keppres Nomor 128 Tahun 1961 yang mengakui 8 partai
politik, yaitu PNI, NU, PKI, Partai Katolik, Partai Indonesia (Partindo), Partai
Murba, PSII Arudji, dan IPKI. Pada hari yang sama juga dikeluarkan Keppres
Nomor 129 Tahun 1961 yang menolak mengakui 4 partai politik, yaitu PSII
Abikusno, PRN Bebasa, PRI, dan PRN Djody. Selain itu, pada 27 Juli 1961 juga
dikeluarkan Keppres Nomor 440 Tahun 1961 yang mengakui Parkindo dan
Persatuan Tarbiyah Islam (Perti).
Terhadap Keputusan Presiden yang tidak mengakui beberapa partai politik
tersebut tidak terdapat upaya hukum yang diajukan ke pengadilan. Kondisi
tersebut dapat dipahami karena kekuasaan Presiden Sukarno pada saat itu sangat
besar, bahkan Ketua MA ditempatkan sebagai Menteri Koordinator Hukum dan
Dalam Negeri, sehingga kedudukannya berada di bawah Presiden.575
Akibat kebijakan penyederhanaan partai politik tersebut, partai politik
tidak lagi memiliki pengaruh yang kuat dalam pembangunan bangsa. Bahkan
partai-partai yang masih ada, juga mendapatkan pengawasan yang ketat dari
575
Sejarah
Mahkamah
Agung
Sejarah10_14.htm#Kurun52_66, 28/03/2008.
Republik
Indonesia,
http://www.ma-ri.go.id/Html/
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
162 militer dan pemerintahan sipil. Kegiatan politik diijinkan dengan syarat tidak
bertentangan dengan Manipol.576
Partai-partai yang tidak diakui tentu kehilangan eksistensinya sebagai
subyek hukum. Pernyataan tidak mengakui partai politik oleh pemerintah
memiliki akibat hukum yang sama dengan tindakan pembubaran partai politik,
yaitu berakhirnya eksistensi partai politik sebagai subyek hukum. Dalam
ketentuan yang berlaku pada saat itu, tidak terdapat ketentuan yang memberikan
upaya hukum kepada partai politik yang tidak mendapat pengakuan.577 Dari 4
partai yang tidak diakui, terdapat Partai Rakyat Indonesia (PRI) yang menurut
hasil pemilu 1955 memperoleh 2 kursi di DPR. PRI tidak mendapatkan kursi
dalam DPR-GR yang dibentuk berdasarkan Penpres Nomor 4 Tahun 1960.
Sedangkan partai-partai yang diakui mendapatkan jatah kursi, kecuali IPKI.
3.5.
PEMBUBARAN DAN PEMBEKUAN PARTAI POLITIK
3.5.1. Pembubaran Partai Masjumi dan PSI
Pada masa Demokrasi Terpimpin terdapat dua partai politik yang
dibubarkan yaitu Masjumi dan PSI, serta satu partai yang dibekukan, yaitu Partai
Murba. Pembubaran Masjumi dan PSI dapat dilihat sebagai ujung dari konflik
politik antara kedua partai tersebut dengan Presiden Soekarno dan partai-partai
pendukungnya, terutama PKI. Masjumi adalah salah satu partai besar dalam
perpolitikan Indonesia saat itu dengan basis masa umat Islam. Selain itu Masjumi
juga merupakan partai yang memiliki dukungan paling luas di seluruh wilayah
Indonesia sehingga merupakan partai yang bersifat nasional. Masjumi telah
memiliki pengaruh besar dalam pemerintahan sejak awal kemerdekaan. Pada
Pemilu 1955, Masjumi memperoleh kursi terbanyak bersama dengan PNI, disusul
oleh NU dan PKI.
Walaupun kurang memiliki dukungan massa, PSI merupakan partai yang
memiliki pengaruh kuat karena tokoh-tokohnya dikenal sebagai kelompok
576
Selo Soemardjan, “Demokrasi Terpimpin dan Tradisi Kebudayaan Kita, Review of Politics (Vol. XXV),
Januari 1963, dalam Feith & Castles (eds.). Op. Cit., hal. 111 – 114.
577
Bandingkan dengan Venice Commission menyatakan bahwa terkait dengan penolakan pendaftaran dan
hilangnya status partai politik harus ada ketentuan yang memberikan kesempatan bagi partai politik untuk
melakukan upaya hukum atas putusan dan tindakan tersebut melalui pengadilan. Lihat, European
Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guidelines and Explanatory Report, Op.
Cit., hal. 2-3.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
163 cendekiawan dan teknokrat yang berperan besar dalam pemerintahan dan
pembangunan. PSI pada Pemilu 1955 hanya menempati urutan ke-8 perolehan
suara dan mendapat 8 kursi di DPR.
3.5.1.1. Konflik antara Masjumi dan PSI dengan Presiden Soekarno
Masjumi dan PSI, serta PNI, pada awalnya merupakan pilar pemerintahan.
Ketiga partai tersebut bergantian memegang tampuk pimpinan sebagai perdana
menteri, dan selalu menempatkan tokoh-tokohnya dalam kabinet. Bahkan ketiga
partai tersebut menjadi pendukung utama pemerintahan menghadapi oposisi yang
dipimpin oleh PKI dan FDR dan berakhir dengan peristiwa Madiun 1948.
Namun demikian, posisi mulai bergeser pada saat PKI bangkit kembali
dan mempengaruhi kebijakan Soekarno serta diakomodasi dalam pemerintahan.
Di sisi lain, Masjumi sebagai partai Islam menolak paham komunisme atheis PKI.
Penolakan tersebut juga diwujudkan dengan penolakan keterlibatan PKI dalam
kabinet.578 Hal itu bertentangan dengan kebijakan Presiden Soekarno yang hendak
menyatukan seluruh kekuatan bangsa, yaitu unsur nasionalis, agama, dan
komunis, guna melanjutkan revolusi yang mengakibatkan konflik antara Masjumi
dan Soekarno.
Pada saat pembentukan Kabinet Ali-Roem-Idham (PNI-Masjumi-NU)
setelah pemilu 1955, Soekarno menginginkan PKI dilibatkan dalam kabinet
karena menduduki peringkat keempat hasil pemilu 1955 setelah PNI, Masjumi,
dan NU. Namun keinginan tersebut tidak dipenuhi oleh Ali Sastroamidjojo karena
Masjumi dan NU menolak dan menentang keterlibatan PKI. Hal itu karena PKI
dipandang tidak mengakui keberadaan Tuhan yang Maha Esa.579
Pertentangan antara Soekarno dengan Masjumi dan PSI semakin terbuka
saat kedua partai tersebut menolak konsepsi Presiden Soekarno tentang demokrasi
terpimpin untuk menggantikan demokrasi parlementer. Penolakan juga dilakukan
578
Pada 28 Pebruari 1957 ulama-ulama Islam di Makassar mengeluarkan fatwa yang melarang keterlibatan
PKI dalam Kabinet. Lihat, Deliar Noer, Partai Islam, Op. Cit., hal. 360.
579
Silverio R.L. Aji Sampurno, Latar Belakang Keluarnya Keppres Nomor 200 Tahun 1960: Sekitar
Pembubaran Masyumi, Seri Laporan Penelitian – 1, (Yogyakarta: Penerbitan Universitas Sanata Dharma,
1995), hal. 19.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
164 pada saat dibentuk kabinet karya yang tidak memperhatikan kekuatan dalam
parlemen, yaitu kabinet Djuanda yang diumumkan pada 8 April 1957.580
Masjumi secara organisasi melarang anggotanya turut serta dalam kabinet
tersebut. Menurut pandangan Masjumi, prosedur yang ditempuh Presiden
membentuk kabinet secara mutlak bertentangan dengan UUD dan tidak dapat
dipertanggungjawabkan. Selain itu, pembentukan kabinet “secara mutlak” dalam
keadaan bahaya dinilai bertentangan dengan undang-undang keadaan bahaya itu
sendiri. Namun demikian, terdapat anggota Masjumi yang menerima tawaran
sebagai menteri, yaitu Pangeran Noor sebagai Menteri Pekerjaan Umum dan
Muljadi Djojomartono sebagai Menteri Sosial. Pangeran Noor akhirnya
dikeluarkan dari Partai Masjumi, sedangkan Muljadi Djojomartono keluar dari
anggota Masjumi atas inisiatif sendiri. PSI juga menolak untuk ikut serta dalam
kabinet tersebut. Sedangkan partai lain yang semula menolak konsepsi Presiden
Soekarno, seperti NU dan PSII, mulai akomodatif dengan menerima dan
mengirim wakil dalam kabinet Djuanda.581
3.5.1.2. Keterlibatan Masjumi dan PSI dalam PRRI Permesta
Posisi Masjumi dan PSI semakin terpojok dengan keterlibatan tokoh-tokoh
kedua partai tersebut dalam pembentukan PRRI Permesta di Sumatera Barat.
Tokoh-tokoh tersebut adalah Mohammad Natsir, Berhanoedin Harahap, dan
Sjafruddin Prawiranegara dari Masjumi serta Sumitro Djojohadikusumo dan Mr.
St. Mohd. Rasyid dari PSI. Bersama-sama dengan Dewan Banteng dan panglima
militer beberapa daerah lain, mereka membentuk Dewan Perjuangan. PRRI
diproklamasikan pada 15 Pebruari 1958 dengan Sjafruddin Prawiranegara sebagai
Perdana Menteri, Natsir sebagai juru bicara, dan Burhanudin Harahap sebagai
Menteri Pertahanan dan Kehakiman. Sedangkan Sumitro Djojohadikusumo dari
PSI menjabat sebagai Menteri Perhubungan.582
580
Pada awalnya yang ditunjuk sebagai formatur kabinet adalah Suwirjo, namun gagal dan mengembalikan
mandatnya. Akhirnya kabinet disusun sendiri oleh Soekarno. Lihat, Deliar Noer, Partai Islam, Op. Cit., hal.
362 – 363.
581
Ibid., hal. 363 – 364.
582
Buku yang membahas PRRI Permesta secara lengkap dari sudut pandang para pendukungnya adalah R.Z.
Leirissa, PRRI Permesta: Strategi Membangun Tanpa Komunis, (Jakarta: PT Pustaka Utama Grafiti, 1991).
Dalam buku tersebut dinyatakan bahwa latar belakang timbulnya PRRI Permesta adalah karena gagalnya
sistem politik, gagalnya pembangunan ekonomi, ancaman komunisme di Indonesia, dan guncangan dalam
tubuh Angkatan Darat. Selain itu, juga terdapat buku yang membahas peristiwa PRRI Permesta dari sudut
pandang tiga tokoh Masjumi yang terlibat, yaitu karya Suswanta, Keberanian Untuk Takut: Tiga Tokoh
Masyumi Dalam Drama PRRI, (Yogyakarta: Avyrouz, 1992).
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
165 Para pemimpin Masjumi pada saat itu telah mencoba untuk menyelesaikan
permasalahan sebelum diproklamirkannya PRRI. Pada 25 Januari 1958 Masjumi
mengirimkan Mohammad Roem, Prawoto Mangkusasmito, dan Fakih Usman
dengan sepengetahuan Perdana Menteri Djuanda. Namun upaya tersebut gagal
karena para tokoh PRRI tetap teguh dengan tuntutannya.583 PSI yang pada saat itu
dipimpin oleh Sjahrir juga mengirim utusan, yaitu Imam Bok Slamet dan Djoeir
Mohammad, untuk menemui Sumitro agar tidak melibatkan diri dalam PRRI
Permesta. Namun Sumitro menolak saran tersebut. Selain itu, juga dikirim
Soerdarpo Sastrosatomo, namun juga tidak dapat mengubah pilihan Sumitro.584
Setelah diproklamasikannya PRRI, pimpinan Masjumi pada 28 April 1958
mengeluarkan pernyataan bahwa baik pemerintah pusat maupun PRRI telah
melanggar UUD. Oleh karena itu, cara penyelesaian terbaik dapat ditempuh
apabila kedua belah pihak kembali mematuhi UUD. Pernyataan itu ditandatangani
oleh Sukiman sebagai Wakil Ketua dan M. Yunan Nasution sebagai Sekretaris
Jenderal Masjumi.585
Hatta juga mengupayakan penyelesaian secara damai melalui pertemuan
dengan Soekarno. Namun, pemerintah sudah mengambil langkah militer
menyerang kota-kota basis PRRI di Sumatera Barat dan Tengah, Manado, dan
beberapa kota lain di Sulawesi. Akhirnya, kekuatan PRRI dengan cepat dapat
dilumpuhkan.586
Terhadap pemberontakan PRRI Permesta, Soekarno menyebutnya sebagai
stadium puncak penyelewengan dan pengkhianatan terhadap Proklamasi 17
Agustus 1945. Terutama karena dipandang telah bekerjasama dengan pihak asing
yang reaksioner dan pihak kolonial yang hendak menghancurkan republik.587
Sikap Presiden Soekarno terhadap Masjumi dan PSI semakin jelas pada
saat pembentukan DPR-GR yang disusun sendiri oleh Soekarno melalui Keppres
156 Tahun 1960. DPR-GR yang dibentuk sama sekali tidak mengakomodasi
wakil-wakil dari kedua partai tersebut. Komposisi anggota DPR-GR dari unsur
583
Deliar Noer, Partai Islam, Op. Cit., hal. 376.
Rusdi, Partai Sosialis Indonesia Dan Peranan Kepolitikannya 1948 – 1960, Tesis, Program studi Ilmu
Sejarah Bidang Ilmu Budaya Pascasarjana Universitas Indonesia, 1997, hal. 218 – 219. Dalam penelitian ini
juga disebutkan bahwa Sumitro berperan sebagai penghubung antara PRRI dan Amerika melalui Singapura.
585
Deliar Noer, Partai Islam, Op. Cit., hal. 379.
586
Ibid., hal. 377.
587
Amanat Presiden Soekarno pada ulang tahun Proklamasi Kemerdekaan Indonesia, 17 Agustus 1958 di
Jakarta. Lihat, Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi, Djilid Kedua, Op. Cit., hal. 320 -321.
584
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
166 golongan politik adalah PNI 44 orang, NU 36 orang, PKI 30 orang, Parkindo 6
orang, Partai Katolik 5 orang, PSII 5 orang, Perti 2 orang, serta Murba dan
Partindo masing-masing 1 orang. Komposisi keanggotaan ditambah dengan wakil
dari golongan karya.
3.5.1.3. Proses Pembubaran Partai Masjumi dan PSI
Pada 5 Juli 1960, dengan Perpres Nomor 13 Tahun 1960 tentang
Pengakuan, Pengawasan, dan Pembubaran Partai Politik, Presiden Soekarno
menjalankan kebijakan penyederhanaan partai politik sebagai pelaksanaan
Penpres Nomor 7 Tahun 1959 tentang Syarat-Syarat dan Penyederhanaan
Kepartaian. Perpres Nomor 13 Tahun 1960 tersebut selanjutnya diubah dengan
Penpres Nomor 25 Tahun 1960 yang memberikan waktu hingga 28 Pebruari 1961
bagi partai politik yang telah terbentuk sebelum 5 Juli 1959 untuk melaporkan
kepada Presiden mengenai AD ART, jumlah cabang dan jumlah anggota tiap
cabang, catatan seluruh anggota, organisasi di bawah partai, dan keterangan dari
Polisi bahwa partai tersebut sudah berdiri pada 5 Juli 1959. Pasal I Perpres Nomor
25 Tahun 1960 menyatakan sebagai berikut.
Kata-kata “tanggal 31 Desember 1960” pada pasal 2 Peraturan Presiden No. 13
tahun 1960 diubah mendjadi “tanggal 28 Pebruari 1961”.
Seperti telah disinggung pada bagian sebelumnya, Jimly Ashiddiqie
berpendapat bahwa adanya beberapa ketentuan tersebut memang ditujukan
sebagai dasar untuk membubarkan Masjumi dan PSI.588 Hal itu juga dinyatakan
oleh Deliar Noer589 dengan menunjuk Pasal 9 Penpres Nomor 7 Tahun 1959 yang
menyebutkan salah satu kriteria pembubaran partai politik adalah,
…sedang melakukan pemberontakan karena pemimpin-pemimpinnya turut serta
dalam pemberontakan-pemberontakan atau jelas memberikan bantuan, sedangkan
partai itu tidak dengan resmi menyalahkan perbuatan anggota-anggotanya itu.
Hal itu juga dibuktikan dengan penerapan ketentuan tersebut pertama-tama
terhadap Masjumi dan PSI. Dapat dibandingkan dengan keputusan pengakuan
partai politik yang baru keluar setahun kemudian, yaitu Keppres Nomor 128
Tahun 1961 dan Keppres Nomor 129 Tahun 1961 pada 14 April 1961 serta
Keppres Nomor 440 Tahun 1961 yang keluar pada 27 Juli 1961.
588
589
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 180.
Deliar Noer, Partai Politik, Op. Cit., hal. 384.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
167 Pada 21 Juli 1960 Soekarno memanggil pemimpin-pemimpin Masjumi
dan PSI. Pemimpin Masjumi yang hadir adalah Prawoto Mangkusasmito dan M.
Yunan Nasution. Sedangkan pemimpin PSI yang hadir adalah Sjahrir, Soebadio
Sastrosatomo dan T. A. Murad. Dalam pertemuan tersebut Presiden Soekarno
didampingi oleh Kepala Staf ketiga angkatan, Kepala Polisi, Jaksa Agung, Kepala
Staf Komando Perang Tertinggi, Sekretaris Militer Komando Tertinggi, Menteri
Penerangan, dan Direktur Kabinet. Dalam pertemuan selama sepuluh menit
tersebut, Presiden menyerahkan daftar pertanyaan yang harus dijawab pemimpin
partai secara tertulis dalam waktu satu minggu.590
Daftar pertanyaan yang disampaikan kepada pimpinan Masjumi dan PSI
terdiri dari empat pertanyaan pokok, yaitu; apakah kedua partai tersebut
menentang dasar dan tujuan negara; apakah kedua partai tersebut bermaksud
mengubah dasar dan tujuan negara; apakah kedua partai tersebut berhubungan
dengan pemberontakan PRRI; dan apakah kedua partai tersebut memenuhi
persyaratan kepartaian yang diatur dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959.591
Terhadap pertanyaan-pertanyaan tersebut, wakil Masjumi dan PSI
menyerahkan jawabannya secara langsung kepada Presiden Soekarno pada 28 Juli
1960. Presiden menyatakan akan mempelajari jawaban tersebut. Untuk pertanyaan
pertama dan kedua, yaitu apakah menentang dan bermaksud hendak mengubah
dasar dan tujuan negara, Masjumi memberikan jawaban bahwa yang dianggap
sebagai dasar dan tujuan negara adalah seperti yang termaktub dalam Mukadimah
UUD 1945 dan tidak dalam Manipol. Masjumi membandingkan antara dasar dan
tujuan negara dalam Mukadimah UUD 1945 dengan dasar dan tujuan partainya
serta menyimpulkan bahwa keduanya tidak bertentangan.592
Atas pertanyaan ketiga, apakah berhubungan dengan pemberontakan
PRRI, Masjumi menyatakan bahwa ia tidak terlibat dengan pemberontakan PRRI.
Hal itu karena Penpres Nomor 7 Tahun 1959 mulai berlaku pada 31 Desember
1959 ketika para pemimpin Masjumi yang bergabung dengan PRRI telah
memisahkan diri atau keluar dari Masjumi. Pimpinan partai baru yang dipilih pada
Kongres bulan April 1959, tidak menyebutkan seorangpun dari orang yang terlibat
590
Ibid., hal. 384 – 385. Lihat pula, Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 181.
Deliar Noer, Partai Politik, Op. Cit., hal. 385 – 386.
592
Ibid., hal. 385.
591
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
168 dalam PRRI. Juga dikemukakan bahwa sejak 9 September 1959 cabang-cabang
partai di wilayah PRRI telah dibekukan oleh pemerintah dan hubungannya dengan
pimpinan pusat partai telah terputus.593 Demikian pula dengan jawaban PSI yang
menyatakan bahwa pimpinan PSI tidak setuju dengan adanya pemerintahan
tandingan. Bahkan Sumitro Djojohadikusumo sudah dikenakan skors.594
Terhadap
pertanyaan
keempat,
tentang
pemenuhan
syarat-syarat
kepartaian, Masjumi menyampaikan jawaban bahwa masih cukup waktu bagi
Masjumi untuk memenuhi persyaratan tersebut karena kesempatan masih
diberikan sampai 31 Desember 1960.595 Selain itu, Masjumi juga menyatakan
bahwa Penpres Nomor 7 Tahun 1959 bertentangan dengan UUD 1945 yang tidak
mengenal bentuk hukum Penetapan Presiden. Bahkan Penpres bertentangan
dengan jiwa Proklamasi.596
Karena jawaban pimpinan Masjumi dan PSI tidak memuaskan Soekarno,
pada 17 Agustus 1960 dikeluarkan Keppres Nomor 200 Tahun 1960 yang
membubarkan Masjumi dan Keppres Nomor 201 Tahun 1960 yang membubarkan
PSI.597 Keppres Nomor 200 Tahun 1960 menyatakan,
Membubarkan Partai Politik Masjumi, termasuk bagian-bagian/tjabangtabang/ranting-rantingnja diseluruh wilajah Negara Republik Indonesia.”
Demikian pula dengan Keppres Nomor 201 Tahun 1960 yang menyatakan,
Membubarkan Partai Sosialis Indonesia, termasuk bagian-bagian/tjabangtabang/ranting-rantingnja diseluruh wilajah Negara Republik Indonesia.
Kedua Keppres tersebut disampaikan kepada pimpinan masing-masing
partai dengan pengantar dari Direktur Kabinet Presiden, Mr. Tamzil, bertanggal
17 Agustus 1960. Dalam paragraf kedua dan ketiga surat Direktur Kabinet
Presiden kepada Pucuk Pimpinan Partai Sosialis Indonesia, dinyatakan sebagai
berikut.
Menurut ketentuan dalam pasal 9 ajat (2) Penetapan Presiden No. 7 tahun
1959 dan pasal 8 ajat (2) Peraturan Presiden No. 13 tahun 1960, dalam waktu tiga
puluh hari, terhitung mulai tanggal berlakunja Keputusan Presiden tersebut di
593
Ibid., hal. 386.
Rusdi, Op. Cit., hal 224 – 225.
595
Sebelum diubah dengan Penpres Nomor 25 Tahun 1960 yang memberikan waktu hingga 28 Pebruari
1961.
596
Deliar Noer, Partai Politik, Op. Cit., hal. 386.
597
Jimy Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 181.
594
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
169 atas, jaitu tanggal 17 Agustus 1960, pimpinan Partai Sosialis Indonesia
diharuskan menjatakan partainja bubar dengan memberitahukan kepada Presiden
seketika itu djuga.
Apabila tenggang waktu tiga puluh hari itu lampau tanpa pernjataan
pimpinan Partai Sosialis Indonesia tersebut, maka Partai Sosialis Indonesia ialah
perkumpulan terlarang (pasal 8 ajat (3) Peraturan Presiden No. 13 tahun 1960).
Oleh karena itu, dalam waktu tiga puluh kali dua puluh empat jam
terhitung mulai tanggal berlakunya Keppres tersebut, yaitu 17 Agustus 1960,
pimpinan Masjumi dan PSI diharuskan menyatakan partainya bubar dengan
memberitahukan kepada Presiden. Hal itu sesuai dengan ketentuan Pasal 9 ayat
(2) Penpres Nomor 7 Tahun 1959598 dan Pasal 8 ayat (2) Perpres Nomor 13 Tahun
1960599. Apabila dalam waktu tiga puluh hari tidak dilakukan pembubaran partai,
maka akan dinyatakan sebagai partai terlarang sebagaimana diatur dalam Pasal 8
ayat (3) Perpres Nomor 13 Tahun 1960600.
Soekarno, dalam amanat Presiden pada ulang tahun Proklamasi
Kemerdekaan Indonesia, 17 Agustus 1960, menyatakan pembubaran Masjumi dan
PSI adalah karena kedua partai tersebut melanggar ketentuan Pasal 9 Penpres
Nomor 7 Tahun 1959. Bahkan dinyatakan pula bahwa Mahkamah Agung saat itu
juga berpendapat bahwa Masjumi dan PSI “terkena” ketentuan tersebut. Oleh
karena itu Soekarno memerintahkan pembubarannya.601 Hal itu juga dimuat dalam
konsideran “Mendengar” pada kedua Keppres tersebut.
Alasan pembubaran karena keterlibatan Masjumi dan PSI dalam PRRI
juga dapat dilihat dalam konsideran “Menimbang” Keppres pembubarannya.
Dalam konsideran Keppres Nomor 200 tahun 1960 menyatakan sebagai berikut.
bahwa untuk kepentingan keselamatan Negara dan Bangsa, perlu membubarkan
Partai Politik Masjumi, oleh karena organisasi (partai) itu melakukan
pemberontakan, karena pemimpin-pemimpinnja turut serta dalam pemberontakan
apa jang disebut dengan “Pemerintah Revolusioner Republik Indonesia” atau
598
Pasal 9 ayat (2) Penpres Nomor 7 Tahun 1959 menyatakan “Partai yang dibubarkan berdasarkan ayat (1)
pasal ini, harus dibubarkan dalam waktu selama-lamanya tiga puluh kali dua puluh empat jam, terhitung
mulai tanggal berlakunya Keputusan Presiden yang menyatakan pembubaran itu.”
599
Pasal 8 ayat (2) Perpres Nomor 13 Tahun 1960 menyatakan “Dalam waktu tiga puluh hari, terhitung mulai
tanggal berlakunya keputusan Presiden yang menyatakan pembubaran tersebut pada ayat (1) pasal ini,
pimpinan partai harus menyatakan partainya bubar dengan memberitahukannya kepada Presiden seketika itu
juga.”
600
Pasal 8 ayat (3) Perpres Nomor 13 Tahun 1960 menyatakan “Apabila tenggang-waktu tersebut dalam ayat
(2) pasal ini lampau tanpa pernyataan partai termaksud, maka partai yang bersangkutan ialah perkumpulan
terlarang.”
601
Lihat, Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi, Djilid Kedua, Op. Cit., hal. 411. Pidato ini juga menjadi
lampiran dari Keputusan DPA Tentang Perintjian Pedoman Pelaksanaan Manifesto Politik Republik
Indonesia, No. 1/Kpts/Sd/I/61.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
170 “Republik Persatuan Indonesia” atau telah djelas memberikan bantuan terhadap
pemberontakan, sedangkan organisasi (partai) itu tidak resmi menjalahkan
perbuatan anggauta-anggauta pimpinan tersebut;602
Alasan tersebut juga dapat dilihat dari konsideran “Mengingat” yang
mendasarkan pada Pasal 9 ayat (1) angka 3 Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan
Pasal 8 Perpres Nomor 13 Tahun 1960 baik pada Keppres Nomor 200 Tahun
1960 maupun pada Keppres Nomor 201 Tahun 1960. Sesuai dengan Pasal 9
Perpres Nomor 13 Tahun 1960 anggota Masjumi dan PSI yang duduk sebagai
anggota MPRS, DPR-GR, dan DPRD dianggap berhenti dari keanggotaan badan
tersebut sejak 17 Agustus 1960.
Pada 13 September 1960, Pimpinan Pusat Masjumi menyatakan partainya
bubar. Pernyataan tersebut dipandang lebih baik dari pada bubar dengan
sendirinya dan dinyatakan sebagai partai terlarang. Pilihan tersebut didasari oleh
pertimbangan bahwa jika ditetapkan sebagai partai terlarang, akan menimbulkan
kesulitan dan bahaya yang lebih besar terhadap anggota-anggotanya.603 Selain itu,
pimpinan partai terlarang menurut Pimpinan Pusat Masjumi tidak mungkin
membawa perkara tersebut ke pengadilan karena kegiatan itupun akan dilarang.
Selain itu, harta benda dan dokumen-dokumen partai terlarang juga akan disita.604
Terhadap keputusan pembubaran Masjumi, Prawoto Mangkusasmito
meminta Mohamad Roem sebagai pengacara, mewakili kepentingan partai
mengajukan gugatan ke Pengadilan. Hal itu karena tindakan Presiden tersebut
dipandang bertentangan dengan UUD 1945 dan Penpres yang mendasarinya
adalah tidak sah. Oleh karena itu, segala tindakan yang didasarkan pada Penpres
tersebut adalah tindakan yang melawan hukum (onrechtmatige overheidsdaad)
serta dapat dikategorikan sebagai penyalahgunaan kekuasaan (detournement de
pouvoir). Namun, Pengadilan Jakarta pada 11 Oktober 1960 menyatakan tidak
berwenang karena terkait dengan kebijakan politik dalam soal konstitusi.
602
Dalam Keppres Nomor 201 Tahun 1960 kata Partai Politik Masjumi diganti dengan “Partai Sosialis
Indonesia”.
603
Terlihat bahwa pimpinan Masjumi sebelumnya telah menyadari bahwa kemungkinan besar partainya akan
dibubarkan. Hal itu dapat dilihat dari adanya penghapusan status keanggotaan istimewa terhadap
Muhammadiyah, Persis, dan Al-Washliyah, yang dilakukan berdasarkan kesepakatan antara organisasiorganisasi tersebut dengan pimpinan Masjumi pada 8 September 1959. Lihat, Syaifullah, Gerak Politik
Muhammadiyah Dalam Masyumi, (Jakarta: PT Pustaka Utama Grafiti, 1997), hal. 219 - 221.
604
Deliar Noer, Partai Politik, Op. Cit., hal. 388.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
171 Terhadap putusan tersebut diajukan banding, namun tidak pernah diputuskan.605
Hal itu tentu terkait dengan kekuasaan Presiden Soekarno yang saat itu sangat
besar dan Ketua Mahkamah Agung kedudukannya berada di bawah Presiden.
Ketua MA ditempatkan sebagai Menteri Koordinator Hukum dan Dalam Negeri,
sehingga kedudukannya berada di bawah Presiden.606
Setelah Masjumi dan PSI dibubarkan, perjuangan tokoh-tokohnya
dilakukan melalui Liga Demokrasi yang telah terbentuk sebelumnya, yaitu 24
Maret 1960. Liga Demokrasi pada awalnya merupakan liga dari tokoh-tokoh
partai dan organisasi yang anti komunis. Mereka terutama dari PSI, Masjumi, NU,
Partai Katolik, Parkindo, IPKI, Liga Muslimin, dan Anshor. Bahkan, Liga
Demokrasi secara diam-diam juga mendapat dukungan A.H. Nasution dari
Angkatan Darat. Namun, akhirnya Liga Demokrasi juga dibubarkan pada Maret
1961 dengan alasan tidak sesuai dengan Manipol.607 Pada Januari 1962, Sjahrir
ditangkap dan ditahan tanpa diadili. Demikian pula dengan Imron Rosjadi dan
H.J. Princen yang dipenjarakan tanpa proses pengadilan.608
3.5.2. Pembekuan Partai Murba
Selain pembubaran Partai Masjumi dan PSI, pada 5 Januari 1964 Presiden
Soekarno membekukan Partai Murba. Pembekuan tersebut dapat dilihat sebagai
bagian dari konflik antar partai politik, terutama antara PKI dengan partai-partai
yang menolak keberadaan dan praktik politik PKI.
Sebenarnya, Partai Murba pada awal demokrasi terpimpin menyerukan
gagasan sistem partai tunggal dengan mengutip pernyataan-pernyataan Soekarno.
Gagasan tersebut juga dimaksudkan untuk membendung kekuatan PKI. Namun
gagasan itu tidak banyak mendapat dukungan termasuk dari PKI. Gagasan partai
605
Ibid, hal. 387. Pada 3 Desember 1966, ketika kekuasaan Soekarno sudah melemah, Persatuan Sarjana
Hukum Indonesia (Persahi) menyatakan bahwa pembubaran Masjumi dan PSI tidak dapat dibenarkan, karena
itu harus direhabilitasi. Seminar Angkatan Darat pada Agustus 1966 juga menyatakan bahwa sudah
sewajarnya anggota bekas partai yang dinyatakan terlarang (Masjumi dan PSI) diikutsertakan dalam
kehidupan politik agar mendapat kesempatan yang sama untuk dapat dipilih dan memilih. Lihat, Syafi’i
Maarif, Op. Cit., hal. 190.
606
Sejarah
Mahkamah
Agung
Republik
Indonesia,
http://www.ma-ri.go.id/Html/
Sejarah10_14.htm#Kurun52_66, 28/03/2008.
607
Rusdi, Op. Cit., hal. 230 – 234.
608
Ulf Sundhaussen, Politik Militer Indonesia 1945 – 1967, Menuju Dwi Fungsi ABRI, Judul Asli: Road to
Power: Indonesian Military Politics 1945 – 1967, Penerjeman: Hasan Basari, (Jakarta: LP3ES, 1986), hal.
288
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
172 tunggal dituduh PKI sebagai usaha merongrong Front Nasional untuk kepentingan
Inggris, Amerika, dan Malaysia.609
Pada 1 September 1964, pers yang condong terhadap Partai Murba
membentuk
Badan
Pendukung/Penyebar
Soekarnoisme
(BPS).
BPS
mempertanyakan apakah orang-orang komunis adalah penganut Pancasila sejati
yang sila pertamanya adalah Ketuhanan Yang Maha Esa. Terhadap pertanyaan
tersebut, PKI menyatakan bahwa ajaran Presiden Soekarno tidak dapat dipahami
dari
sisi
yang
anti-komunis
karena
Presiden
Soekarno
menentang
komunistofobi.610
Proses pembekuan Partai Murba diawali dengan ditemukannya dokumen
rahasia PKI berjudul “Resume Program dan Kegiatan PKI Dewasa Ini (1963)”.
Dokumen tersebut berisi program jangka pendek dan penilaian situasi, serta
rencana aksi dan tujuan akhir PKI. Dalam dokumen tersebut dinyatakan bahwa
revolusi Agustus 1945 telah gagal karena tidak dipimpin oleh orang-orang
komunis dan tidak menciptakan demokrasi rakyat. Oleh karena itu revolusi
disiapkan dengan cara merebut pimpinan dari kaum borjuis. Kondisi saat itu
dinilai oleh PKI sudah cukup kuat untuk mengambil alih pimpinan revolusi.611
Dokumen rahasia tersebut jatuh ke tangan Partai Murba. Oleh tokoh
Murba, Wakil Perdana Menteri Chairul Saleh, diserahkan kepada Ketua PNI Ali
Sastroamidjojo yang selanjutnya disampaikan pada sidang kabinet bulan
Desember 1964. Terhadap dokumen tersebut, PKI menyatakan bantahan dan
menganggap sebagai buatan kaum trotskis yang dibantu oleh kekuatan neokolim
untuk menghancurkan PKI.612
Walaupun mendapatkan bantahan, partai-partai politik banyak yang
bertambah menaruh curiga terhadap PKI. Namun PKI dapat meyakinkan Presiden
Soekarno bahwa dokumen tersebut palsu. Presiden Soekarno lalu memanggil
pimpinan partai-partai politik di Istana Bogor serta memerintahkan untuk
menyelesaikan persengketaan antar partai. Pada 12 Desember 1964, sepuluh partai
politik menandatangani “Deklarasi Bogor” yang menganggap permasalahan
609
Ibid., hal. 318
Ibid., hal. 319.
611
Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 10 – 11.
612
Ibid., hal. 11.
610
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
173 dokumen tersebut selesai dan akan memelihara persatuan nasional atas dasar
Pancasila, Manipol USDEK, dan rumusan Nasakom.613
Namun, pada 17 Desember 1964, Presiden Soekarno membubarkan BPS
yang dianggap menyelewengkan ajaran Soekarno dan memecah-belah persatuan
Nasakom. Hal itu diikuti dengan pembekuan Partai Murba pada 5 Januari 1965
dengan Keppres Nomor 291 Tahun 1965. Pembekuan tersebut diikuti dengan
pembekuan anggota DPRGR dari Partai Murba berdasarkan Keppres No. 21
Tahun 1965614 serta penangkapan tokoh Murba, Sukarni.615
Berdasarkan uraian pada bab ini dapat dilihat bahwa partai politik di
Indonesia telah ada dan berkembang sejak sebelum masa kemerdekaan bersamaan
dengan tumbuhnya gerakan kebangsaan. Keberadaan partai politik adalah sebagai
sarana perjuangan mencapai kemerdekaan. Untuk dapat bertindak sebagai badan
hukum, partai politik harus mendapatkan pengakuan dari pemerintahan kolonial
Belanda. Namun karena adanya batasan terhadap kebebasan berserikat berupa
larangan terhadap perkumpulan yang membicarakan soal pemerintahan dan
membahayakan keamanan umum, tidak banyak partai politik yang mendapatkan
pengakuan. Bahkan beberapa partai politik dibubarkan dan dinyatakan sebagai
perkumpulan terlarang oleh Gubernur Jenderal, yaitu IP, PKI, dan PNI, karena
dipandang membahayakan pemerintahan dan mengganggu stabilitas. Partai politik
sama sekali dilarang pada masa penjajahan Jepang.
Keberadaan partai politik pada masa kemerdekaan dimulai dari adanya
Maklumat Pemerintah 3 November 1945 yang mendorong tumbuhnya banyak
partai politik sesuai dengan iklim demokrasi yang dikembangkan dengan maksud
untuk mempertahankan kemerdekaan dan menjamin keamanan rakyat. Mulai saat
itu partai politik sangat mewarnai kehidupan berbangsa dan bernegara. Untuk
mendirikan partai politik belum terdapat ketentuan yang mengatur persyaratan
khusus, demikian pula halnya dengan pembubarannya. Pada masa itu partai
613
Ibid., hal. 11.
Pembekuan itu kemudian direhabilitasi pada awal Orde Baru melalui Keppres No. 21 Tahun 1966 serta
diberikan empat kursi di DPRGR berdasarkan Keppres No. 7 Tahun 1967. Lihat, Muchtar Pakpahan, DPR RI
Semasa Orde Baru, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1994), hal. 81.
615
Lihat A.H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, (Djakarta: PT Seruling Masa, 1967), hal.
35. Namun demikian, beberapa tokoh Partai Murba tetap menjabat kedudukan tertentu, seperti Chaerul Saleh
sebagai Wakil Perdana Menteri, Adam Malik dan Priyono sebagai Menteri, serta B.M. Diah sebagai Duta
Besar. Lihat, Ali Moertopo, Op. Cit., hal. 72.
614
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
174 politik benar-benar menjadi wujud kebebasan berserikat yang menopang
berjalannya demokrasi walaupun juga menimbulkan dampak negatif berupa
konflik antarpartai dan ketidakstabilan pemerintahan.
Pembatasan terhadap kebebasan berserikat dalam partai politik mulai
menguat pada saat diterapkannya demokrasi terpimpin, yang didahului dengan
gagasan Presiden Soekarno untuk mengubur partai politik. Hal itu selanjutnya
dituangkan dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun
1960 yang mengatur syarat-syarat pengakuan partai politik sebagai badan hukum
dan pembubaran partai politik beserta akibat hukumnya dengan tujuan untuk
menyederhakan partai politik. Pengaturan tersebut dilatarbelakangi oleh
pandangan bahwa keberadaan partai politik yang telah berkembang merupakan
salah satu ciri demokrasi liberal yang tidak sesuai dengan kepribadian bangsa
Indonesia. Untuk itu partai politik perlu disederhanakan dan diarahkan sebagai
sarana negara untuk mendukung berjalannya demokrasi terpimpin.
Pembatasan yang sekaligus sebagai dasar pembubaran partai politik adalah
terkait dengan loyalitas terhadap asas dan tujuan negara serta integritas wilayah
nasional. Alasan pembubaran tersebut dapat dilihat masih dalam ruang lingkup
pembatasan yang diperlukan dalam suatu negara yang demokratis. Namun
demikian pembubaran tidak dilakukan melalui proses yudisial oleh pengadilan.
Pembubaran menjadi wewenang Presiden. Mahkamah Agung hanya memberikan
pertimbangan yang sifatnya tidak mengikat. Hal itu memperkuat sifat otoritarian
demokrasi terpimpin, apalagi pada saat itu MA berada di bawah kekuasaan
Presiden yang sangat besar. Mekanisme tersebut tidak sesuai dengan prinsipprinsip pembubaran partai politik dalam negara hukum dan demokrasi.
Dalam praktiknya, di samping tidak diakuinya beberapa partai politik dan
dibubarkannya dua partai politik juga terdapat tindakan pembekuan partai politik
tanpa ada batas waktu. Pembekuan tersebut tidak memiliki dasar hukum karena
tidak dikenal dalam ketentuan yang berlaku pada saat itu. Pada kenyataannya
pembekuan tersebut tidak pernah dicairkan kembali hingga berakhirnya
kekuasaan Presiden Soekarno sehingga memiliki akibat hukum yang sama dengan
pembubaran partai politik.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
BAB IV
PEMBUBARAN PARTAI POLITIK PADA MASA ORDE BARU
4.1.
DARI ORDE LAMA KE ORDE BARU
4.1.1. Konflik TNI AD dan PKI
Di penghujung kekuasaan Orde Lama, terdapat tiga kekuatan politik
utama, yaitu PKI, TNI AD, dan Presiden Soekarno sendiri.616 Kekuatan politik
yang dominan sebelumnya, yaitu Masjumi dan PSI telah dibubarkan dengan
alasan terlibat dalam pemberontakan PRRI Permesta. Sedangkan kekuatan politik
lainnya, terutama PNI dan NU, harus bertindak akomodatif dan kompromis agar
tetap eksis dengan cara menerima konsepsi Nasakom yang digariskan oleh
Presiden Soekarno.
Dengan mundurnya kekuatan partai politik yang sebelumnya menjadi
lawan PKI, TNI AD menjadi satu-satunya lawan politik yang mampu
mengimbangi PKI.617 Berdasarkan pengalaman masa lalu di mana PKI pernah
melakukan pemberontakan, TNI AD tidak dapat sepenuhnya mempercayai PKI.618
Dengan doktrin Nasakom, keberadaan PKI sulit diganggu gugat. Sejak
1957, Soekarno telah menyatakan bahwa PKI tidak dapat dikesampingkan karena
telah terbukti menjadi partai politik yang memperoleh banyak dukungan dalam
Pemilu 1955. Posisi PKI semakin menguat dengan dibentuknya Front Nasional
sebagai salah satu bentuk pelaksanaan konsepsi Presiden.619
Peran PKI juga dapat dilihat dari kedudukan D.N. Aidit memimpin Panitia
Kerja DPA yang merumuskan GBHN berdasarkan pidato Presiden
berjudul
616
Dalam pandangan Alfian, munculnya militer sebagai kekuatan politik karena hilangnya kemampuan partai
politik mengimbangi kekuatan PKI. Semula militer hanya berada di belakang partai politik. Soekarno
memegang kunci keseimbangan karena baik PKI maupun militer memerlukan Soekarno. PKI membutuhkan
Soekarno untuk melindungi kegiatan politiknya dari kecurigaan dan permusuhan dari kekuatan politik lain,
terutama militer. Sedangkan militer membutuhkan Soekarno untuk mendapatkan legitimasi keikutsertaannya
dalam fungsi politiknya. Sebaliknya, Soekarno membutuhkan militer sebagai basis kekuatan politik untuk
mendukung demokrasi terpimpin. Di sisi lain, PKI dibutuhkan oleh Soekarno untuk mengimbangi kekuatan
militer sehingga Soekarno memiliki bargaining politik cukup kuat. Lihat, Alfian, Pemikiran Dan Perubahan
Politik Indonesia, (Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama, 1992), hal. 40 – 41.
617
Pada bulan Desember 1963 Aidit menyatakan bahwa PKI memiliki anggota lebih dari 2,5 juta orang.
Lihat, Sundhaussen, Op. Cit., hal. 287.
618
Nasution menyatakan “Kami dalam pimpinan TNI setelah pengalaman-pengalaman dari PKI-Muso 1948
tidak pertjaja lagi akan kesetiaan PKI terhadap Pantjasila, UUD 1945 dan pula terhadap kekuasaan jang sjah.
Apalagi sedjak lebih djelas doktrin-doktrin komunis terutama Maoisme jang dominant dalam PKI di
Indonesia.” Lihat, Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 32 – 33.
619
Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 2.
175
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
176
“Penemuan Kembali Revolusi Kita” pada 17 Agustus 1959. Posisi itu menurut
Notosusanto berhasil dimanfaatkan untuk memasukkan tesis PKI “Masyarakat
Indonesia dan Revolusi Indonesia (MIRI)” yang dirumuskan pada 1957 menjadi
bagian dari doktrin Manipol.620
PKI yang sebelumnya tidak pernah berhasil masuk dalam kabinet
pemerintahan, akhirnya dalam Kabinet Dwikora yang dibentuk pada 27 Agustus
1964 berhasil mendudukkan beberapa tokohnya dalam jajaran menteri koordinator
dan menteri.621 Walaupun demikian, PKI pada saat itu tidak banyak terlibat
memikul tanggungjawab kebijakan pemerintah, terutama di bidang ekonomi yang
semakin merosot. Di sisi lain, PKI sering memprakarsai kebijakan yang banyak
disetujui oleh Presiden Soekarno, yang pada saat itu sudah mulai kehabisan
gagasan.622
Konflik politik saat itu terjadi terutama antara PKI dengan TNI AD dan
kekuatan lain yang berseberangan dengan PKI. Pada 1960, PKI menuduh TNI AD
tidak bersungguh-sungguh dalam menumpas pemberontakan PRRI/Permesta.
Selain itu, PKI melakukan kekacauan di tiga daerah, yaitu di Sumatra Selatan,
Kalimantan Selatan, dan Sulawesi Selatan, yang dikenal dengan nama “Peristiwa
Tiga Selatan”. Atas peristiwa tersebut, TNI AD menghentikan dan membekukan
kegiatan PKI di beberapa daerah, serta menangkap dan memeriksa pimpinan PKI
di daerah-daerah tersebut.623
Pimpinan TNI AD menyampaikan masukan kepada Presiden untuk tidak
terlalu mempercayai PKI. TNI AD selalu berupaya menghalang-halangi
masuknya orang PKI dalam kabinet atau jabatan pemerintahan lainnya.624 Namun,
Presiden Soekarno justru menyarankan agar TNI AD tidak bersikap komunistofobi dan tidak menyalahgunakan undang-undang keadaan bahaya. Presiden
Soekarno memerintahkan pencabutan semua tindakan yang telah dilakukan
620
Ibid., hal. 3 dan 4.
Ibid., hal. 10.
622
Sundhaussen, Op. Cit., hal. 315.
623
Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 5. Kekuasaan panglima TNI AD di
daerah saat itu cukup besar karena sejak 14 Maret 1957 dinyatakan negara dalam keadaan darurat perang
berdasarkan Regeling of de Staat van Oorlog en van Beleg, Staatsblad 1939 Nomor 582, yang kemudian
diganti dengan Undang-Undang Nomor 74 Tahun 1957 tentang Keadaan Bahaya, Lembaran Negara RI
Tahun 1957 Nomor 160, Tambahan Lembaran Negara Nomor 1485. Status Keadaan Bahaya baru dicabut
pada 28 Desember 1962 sehingga kekuasaan Panglima sebagai Peperda dialihkan kepada Gubernur
berdasarkan Penpres Nomor 4 Tahun 1962 tentang Keadaan Tertib Sipil.
624
Alfian, Op. Cit., hal. 42.
621
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
177
terhadap PKI. Bahkan, Presiden Soekarno melarang Penguasa Perang Daerah
(Peperda) mengambil tindakan yang bersifat politik. Soekarno menyatakan
Marhaenisme adalah Marxisme-Soekarnoisme yang paralel dengan komunisme.625
Pertikaian semakin memuncak dengan ditemukannya dokumen rahasia
berisi program rahasia berjudul “Resume Program dan Kegiatan PKI Dewasa Ini
(1963).” Program tersebut memuat rencana PKI untuk merebut pimpinan
Indonesia. Penemuan dokumen dan dilakukannya ekspose dalam sidang kabinet
menimbulkan ketegangan antar partai hingga harus diselesaikan melalui
“Deklarasi Bogor”. Namun kemelut politik tersebut mengakibatkan Partai Murba
dibekukan karena dianggap bersikap anti PKI sehingga mengganggu pelaksanaan
Nasakom.626
Konflik lain antara PKI dengan TNI AD adalah terkait dengan gagasan
pembentukan Angkatan Kelima. Hal itu dilakukan dengan mempersenjatai buruh
dan tani dalam rangka konfrontasi dengan Malaysia. Gagasan tersebut
dikemukakan oleh Aidit pada 14 Januari 1965. Usul itu telah disampaikan kepada
Presiden Soekarno dan disetujui. Usul tersebut juga didukung oleh Ir. Surachman
mengatasnamakan PNI dan K. Werdoyo dari Partindo.627
4.1.2. Peristiwa 30 September 1965
Pada Mei 1965 muncul isu bahwa di lingkungan TNI AD terbentuk
Dewan Jenderal yang beranggotakan 10 orang Jenderal. Informasi itu diperoleh
Kepala Staf Badan Pusat Intelejen (BPI), Brigjen Sutarto, dan Kepala BPI,
Waperdam I/Menteri Luar Negeri Dr. Subandrio. Informasi tersebut berasal dari
dokumen yang ditemukan di rumah importir film Bill Palmer, warga negara
Amerika Serikat, yang rumahnya digeledah oleh Pemuda Rakyat. Dokumen
tersebut berupa konsep surat Duta Besar Inggris untuk Indonesia, Gillchrist,
sehingga disebut dengan Dokumen Gillchrist. Dalam dokumen tersebut terdapat
kata-kata “our local army friends” yang digunakan untuk menuduh bahwa TNI
625
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 33.
Tentang peristiwa ini telah diuraikan pada Bab III Sub Bab Pembubaran dan Pembekuan Partai Politik,
khususnya yang membahas pembekuan Partai Murba.
627
Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 19 – 20.
626
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
178
AD mempunyai hubungan dengan kekuatan Neokolim (Inggris dan Amerika
Serikat) dan dicurigai memiliki Dewan Jenderal yang akan melakukan kudeta.628
Pada 26 Mei 1965, Dokumen Gillchrist dilaporkan kepada Presiden
Sukarno oleh Dr. Subandrio. Presiden Sukarno memanggil semua Menteri
Panglima Angkatan dan menanyakan kebenarannya serta apakah masih ada orangorang dalam TNI AD yang berhubungan dengan Amerika dan Inggris. Jenderal A.
Yani menyatakan bahwa tidak ada Dewan Jenderal, dan tidak ada yang
berhubungan dengan Amerika dan Inggris, kecuali dua orang yang memang
mendapat tugas khusus.629
Puncak pertikaian antara PKI dengan TNI AD terjadi pada saat meletusnya
peristiwa penculikan dan pembunuhan terhadap enam630 Jenderal AD yang
dilakukan oleh pasukan Resimen Cakrabirawa pada dini hari 1 Oktober 1965.
Pasukan tersebut merupakan pasukan pengawal istana di bawah komando Letnan
Kolonel Untung. Peristiwa itu selanjutnya dikenal dengan sebutan Gerakan 30
September PKI (G 30 S/PKI). Dalam peristiwa tersebut juga dilakukan
penguasaan obyek-obyek vital seperti istana negara, RRI, dan sarana
telekomunikasi.631
Setelah terjadinya peristiwa itu, Komandan Gerakan 30 September
mengeluarkan pernyataan pada 1 Oktober 1965, bahwa peristiwa penculikan dan
pembunuhan Jenderal-Jenderal AD merupakan “Gerakan Pembersihan” terhadap
anggota-anggota Dewan Jenderal yang merencanakan kudeta pada Hari Angkatan
Bersenjata, 5 Oktober 1965. Gerakan 30 September semata-mata ditujukan kepada
anggota Dewan Jenderal.632
Untuk menindaklanjuti gerakan tersebut, dibentuk Dewan Revolusi yang
memegang semua kekuasaan sebelum terbentuk MPR hasil pemilihan umum.
Dewan Revolusi dalam kegiatannya sehari-hari diwakili oleh Presidium Dewan
yang terdiri atas Komandan dan Wakil-Wakil Komandan Gerakan 30 September.
628
Ibid., hal. 23 – 24.
Tentang konflik antara PKI dan TNI AD sebelum peristiwa 30 September 1965 dapat dilihat pada A. H.
Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 35 – 45.
630
Terdapat Lima Jenderal yang berhasil diculik, yaitu Letjen A. Yani, Mayjen Suprapto, Mayjen MT
Harjono, Brigjen D.I. Panjaitan, Brigjen Sutoyo, dan Mayjen S. Parman. Sedangkan Jenderal A. H. Nasution
yang juga menjadi target berhasil meloloskan diri.
631
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 50.
632
Komandan Gerakan 30 September terdiri atas; Komandan: Letnan Kolonel Untung; Wakil Komandan:
Brigjen Supardjo; Wakil Komandan: Letnan Kolonel Udara Heru; Wakil Komandan: Kolonel Laut Sunardi;
dan Wakil Komandan: Adjun Komisaris Besar Polisi Anwas. Lihat Ibid., hal. 54 – 56.
629
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
179
Pembentukan Dewan Revolusi diikuti dengan pembentukan Dewan Revolusi
Propinsi, Dewan Revolusi Kabupaten, dan Dewan Revolusi Kecamatan.633
Terhadap peristiwa itu, para perwira TNI AD di bawah pimpinan Mayjend
Soeharto dan beberapa Jenderal lainya mulai mengatur perlawanan dengan
melokalisir pasukan lawan, meminta bantuan pasukan dari Kodam VI Siliwangi,
melakukan konsolidasi dengan kekuatan angkatan lain, dan menggunakan RRI
Bandung untuk membantah adanya Dewan Jenderal. Saat itu Mayjend Soeharto
menjabat Pangkostrad dan perwira paling senior di bawah Letjen A. Yani.
Pada 2 Oktober 1965, Mayjen Soeharto, Mayjen Pranoto Reksosamudro,
dan Laksamana Madya Omar Dani menghadap Presiden. Presiden Soekarno
menyampaikan
amanat
yang
memberitahukan
keselamatannya
dan
memerintahkan penyelesaian peristiwa 30 September dengan segera. Untuk itu
ditunjuk Mayjend Soeharto guna melaksanakan pemulihan keamanan dan
ketertiban, dan Mayjend Pranoto Reksosamudro ditugasi menjalankan tugas
Pimpinan AD.634
4.1.3. Supersemar
Mayjend Soeharto, setelah menemukan sumur “Lubang Buaya” dan
mengangkat jenazah enam jenderal, pada 4 Oktober 1965 menyampaikan pidato
yang di dalamnya sudah menyatakan bahwa peristiwa 30 September dilakukan
oleh Pemuda Rakyat dan Gerwani, organisasi di bawah PKI, dengan bantuan dan
telah mendapatkan pelatihan dari unsur dalam TNI AU.635 Presiden Soekarno
sendiri menyatakan bahwa persitiwa 30 September 1965 disebabkan oleh tiga
faktor, yaitu keblingeran pimpinan PKI, kelihaian subversi Neokolim, dan adanya
oknum-oknum yang tidak benar.636
Bersamaan dengan itu, terjadi demonstrasi oleh para pelajar, mahasiswa,
pemuda, dan berbagai komponen masyarakat yang tergabung dalam beberapa
633
Dewan Revolusi selanjutnya dibentuk dengan Keputusan Komandan Gerakan 30 September Nomor 1
yang terdiri atas 45 orang.
634
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 72 – 73. Soeharto kemudian
diangkat sebagai Menteri Panglima AD dengan pangkat Letnan Jenderal melalui Keppres Nomor
179/KOTI/1965 sekaligus mengangkatnya menjadi Panglima Komando Pengendalian Keamanan dan
Ketertiban (Pangkopkamtib). Bandingkan dengan Ali Moertopo, Strategi Politik Nasional, (Jakarta: CSIS,
1974), hal. 16.
635
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 78 – 79.
636
Dikemukakan dalam surat Pelengkap Nawaksara yang ditujukan kepada Pimpinan MPRS bertanggal 10
Januari 1967.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
180
kesatuan aksi menuntut menteri-menteri yang berindikasi anggota atau simpatisan
PKI dipecat, serta PKI dibubarkan. Kabinet harus dibersihkan dan dibubarkan.
Harga-harga harus diturunkan. Tuntutan-tuntutan tersebut dikenal dengan akronim
Tritura.637
Aksi-aksi menentang PKI semakin meningkat. Pada 8 Oktober 1965 KAPGestapu melangsungkan rapat umum di Jakarta yang dihadiri sekitar setengah juta
orang. Tuntutan yang disampaikan juga semakin jelas, yaitu dilarangnya PKI,
serta mendesak dibersihkannya kabinet, parlemen, MPRS, dan semua lembaga
negara dari orang komunis dan para simpatisannya.638
Untuk menjawab tuntutan yang berkembang, Presiden Soekarno
melakukan penyempurnaan terhadap Kabinet Dwikora, dikenal dengan kabinet
100 menteri, pada 21 Februari 1966. Namun tindakan itu tidak menyurutkan
gejolak politik karena beberapa menteri yang dianggap terlibat PKI masih ada
dalam kabinet.639 Ketegangan politik semakin meningkat hingga akhirnya
Presiden Soekarno menandatangani surat perintah yang memberikan kekuasaan
kepada Soeharto pada 11 Maret 1966, yang dikenal dengan Supersemar.640
Supersemar berisi perintah dari Presiden Soekarno kepada Menpangad
Letjen Soeharto.641 Isi surat perintah tersebut adalah sebagai berikut:642
SURAT PERINTAH
I.
Mengingat :
1. 1. Tingkatan Revolusi sekarang ini, serta keadaan politik baik Nasional maupun
Internasional.
1. 2. Perintah Harian Panglima Tertinggi Angkatan Bersendjata/ Presiden/Panglima
Besar Revolusi pada tanggal 8 Maret 1966.
II.
Menimbang:
2. 1. Perlu adanja ketenangan dan kestabilan Pemerintahan dan djalannya Revolusi.
637
Mohammad Tolchah Mansoer, Pembahasan Beberapa Aspek Tentang Kekuasaan-Kekuasaan Eksekutif
dan Legislatif Negara Indonesia, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1983), hal. 80.
638
Sundhaussen, Op. Cit., hal. 378.
639
Menteri-menteri yang dianggap terlibat PKI tersebut di antaranya adalah Dr. Soebandrio, Oei Tjoe Tat,
S.H., dan Ir. Surachman. Lihat, Nugroho Notosusanto, Pejuang Dan Prajurit, Op. Cit.,hal. 127.
640
Sebelumnya, Presiden Soekarno telah membebastugaskan Mayjen Pranoto dan mengangkat Mayjen
Soeharto menjadi Panglima Angkatan Darat dan Kepala Staf Koti sehingga pangkatnya menjadi Letnan
Jenderal. Lihat, Sundhaussen, Op. Cit., hal. 379.
641
Menurut Mahfud MD., dengan adanya Supersemar Presiden Soekarno praktis kehilangan kekuasaannya
walaupun secara resmi masih menjabat sebagai Presiden. Lihat, Moh. Mahfud MD., Politik Hukum Di
Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 1998), hal.198.
642
Diambil dari lampiran II buku Atmadji Sumarkidjo, Jenderal M. Jusuf: Panglima Para Prajurit, (Jakarta:
Kasta Hasta Pustaka, 2006).
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
181
2. 2. Perlu adanja djaminan keutuhan Pemimpin Besar Revolusi ABRI dan Rakjat
untuk memelihara kepemimpinan dan kewibawaan Presiden/Panglima
Tertinggi/Pemimpin Besar Revolusi serta segala adjaran-adjarannya.
III. Memutuskan/Memerintahkan:
Kepada : LETNAN DJENDERAL
SUHARTO, MENTERI PANGLIMA
ANGKATAN DARAT
Untuk : Atas nama Presiden/Panglima Tertinggi/Pemimpin Besar Revolusi:
1. Mengambil segala tindakan jang dianggap perlu, untuk terdjaminnja
keamanan dan ketenangan serta kestabilan djalannya Pemerintahan
dan djalannya Revolusi, serta mendjamin keselamatan pribadi dan
kewibawaan Pimpinan Presiden/Panglima Tertinggi/Pemimpin
Besar Revolusi/ Mandataris M.P.R.S. demi untuk keutuhan Bangsa
dan Negara Republik Indonesia, dan melaksanakan dengan pasti
segala adjaran Pemimpin Besar Revolusi.
2. Mengadakan koordinasi pelaksanaan perintah dengan Panglima
Panglima Angkatan Lain dengan sebaik-baiknja.
3. Supaja melaporkan segala sesuatu jang bersangkut-paut dalam tugas
dan tanggung-djawabnja seperti tersebut di atas.
Djakarta, 11 Maret 1966
PRESIDEN/PANGLIMA TERTINGGI/PEMIMPIN BESAR
REVOLUSI/MANDATARIS M.P.R.S.
SUKARNO
4.1.4. Peralihan dari Presiden Soekarno kepada Presiden Soeharto
Setelah dikeluarkannya Supersemar, secara resmi Soeharto sebagai
pengemban Supersemar membubarkan PKI dan melakukan pembersihan unsurunsur PKI di dalam kabinet, DPRGR, birokrasi, dan ABRI sendiri. Pada 20 Juni
hingga 6 Juli 1966, MPRS yang telah dibersihkan dari unsur-unsur PKI
melakukan Sidang Umum ke IV berdasarkan resolusi DPRGR yang juga telah
melakukan pembersihan anggota yang terlibat PKI.643 Sidang Umum tersebut
menghasilkan 24 Ketetapan MPRS yang meliputi 12 Ketetapan bidang hukum dan
ketatanegaraan, 1 Ketetapan bidang ekonomi, serta 10 Ketetapan bidang
lainnya.644
Pada
Sidang
pertanggungjawabannya
Umum
sebagai
tersebut,
Presiden
mandataris
MPR.
Soekarno
Presiden
dimintai
Soekarno
menyampaikan pidato pertanggungjawaban pada 22 Juni 1966 berisi sembilan
643
Pada 9 Pebruari 1966 DPR menerima surat Presiden berisi 414 anggota DPR yang kurang lebih 300 dari
jumlah tersebut adalah orang baru dengan kekuatan terbesar pada FKP. Sedangkan untuk anggota MPR
ditambah 100 orang dari ABRI. Lihat, A. H. Naution, Bisikan Nurani, Op. Cit., hal. 111 – 112.
644
Jimly Asshiddiqie, Pergumulan, Op. Cit., hal. 128.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
182
masalah pokok yang dihadapi bangsa Indonesia, dikenal dengan pidato
Nawaksara.
Beberapa hasil Sidang Umum MPRS IV 1966 di antaranya adalah
mengukuhkan Supersemar melalui Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966
tentang Surat Perintah Presiden/Panglima Teringgi Angkatan Bersenjata Republik
Indonesia/Pemimpin Besar Revolusi/ Mandataris Majelis Permusyawaratan
Rakyat Sementara Republik Indonesia, serta Ketetapan MPRS Nomor
XI/MPRS/1966 tentang Pemilihan Umum. Ketetapan tentang pemilihan umum itu
mengamanatkan dilaksanakannya pemilihan umum selambat-lambatnya 5 Juli
1968, sebagaimana dapat dilihat pada Pasal 1 Ketetapan MPR tersebut berikut
ini.645
Pemilihan umum yang bersifat langsung, umum, bebas dan rahasia
diselenggarakan dengan pemungutan suara selambat-lambatnya pada tanggal 5
Juli 1968.
Selain itu, juga dihasilkan Ketetapan MPRS Nomor XIX/MPRS/1966
tentang Peninjauan Kembali Produk-Produk Legislatif Di Luar Produk MPRS
Yang Tidak Sesuai Dengan UUD 1945. Terkait dengan pembentukan kabinet,
MPRS membuat Ketetapan Nomor XIII/MPRS/1966 tentang Kabinet Ampera
yang memerintahkan pembentukan kabinet baru sebelum 17 Agustus 1966.646
Tugas pembentukan kabinet diserahkan kepada pengemban Ketetapan Nomor
IX/MPRS/1966 (Supersemar).647 Pasal 5 Ketetapan Nomor XIII/MPRS/1966
menyebutkan bahwa dalam pembentukan kabinet, Letjen Soeharto hendaknya
berkonsultasi dengan Pimpinan MPRS dan Pimpinan DPRGR. Salah satu
persyaratan menteri yang diangkat berdasarkan ketetapan tersebut adalah tidak
terlibat G 30 S/PKI dan organisasi terlarang lainnya.
Tugas pokok kabinet Ampera yang akan dibentuk adalah; (a) menciptakan
kestabilan politik, dan (b) menciptakan kestabilan ekonomi. Sedangkan program
pokok kabinet terdapat empat (Catur Karya), yaitu; (1) memperbaiki
perikehidupan rakyat terutama di bidang sandang dan pangan; (2) melaksanakan
pemilihan umum; (3) melaksanakan politik luar negeri yang bebas-aktif untuk
645
Pasal 1 Ketetapan MPRS Nomor XI/MPRS/1966 tentang Pemilihan Umum.
Pasal 1 Ketetapan Nomor XIII/MPRS/1966 tentang Kabinet Ampera.
647
Pasal 2 Ketetapan Nomor XIII/MPRS/1966 tentang Kabinet Ampera.
646
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
183
kepentingan nasional sesuai dengan Ketetapan MPRS Nomor XXII/MPRS/1966
tentang Kepartaian/Keormasan dan Kekaryaan; dan (4) melanjutkan perjuangan
anti-imperialisme dan kolonialisme dalam segala bentuk dan manifestasinya.648
Berdasarkan Ketetapan MPR yang memerintahkan pembentukan kabinet, Letjen
Soeharto berhasil membentuk kabinet baru pada 25 Juli 1966. Kabinet tersebut
dilantik pada 28 Juli 1966 terdiri atas 30 kementerian.649
Terhadap pidato pertanggungjawaban Presiden Soekarno, MPRS melalui
Keputusan Nomor 5/MPRS/1966 tanggal 5 Juli 1966 meminta kepada Presiden
untuk melengkapi laporan pertanggungjawabannya terutama mengenai sebab
terjadinya G 30 S/PKI serta masalah kemunduran ekonomi dan akhlak. Presiden
diminta memberikan pertanggungjawaban yang selengkap-lengkapnya sesuai
dengan UUD 1945. Namun Presiden belum memberikan jawaban hingga
Pimpinan MPRS mengeluarkan Nota Nomor 2/Pimp./MPRS/1966 bertanggal 22
Oktober 1966. Presiden Soekarno memberikan jawaban dengan surat Nomor
01/Pres/1967 bertanggal 10 Januari 1967 berupa “Pelengkapan Pidato
Nawaksara.650
Terhadap jawaban tersebut, Pimpinan MPR menganggap Presiden masih
meragukan keharusan bertanggungjawab kepada MPRS. Selain itu Pimpinan
MPRS mengirimkan surat Nomor A/9/1/5/MPRS/1967 kepada Jenderal Soeharto
agar memberikan bahan-bahan yuridis hasil penyelidikan untuk menjelaskan
peranan Presiden dalam peristiwa G 30 S/PKI.651
Beberapa waktu kemudian, DPRGR mengeluarkan resolusi pada 9
Pebruari 1967 yang mendesak MPRS agar melakukan sidang istimewa dan
memberhentikan Presiden/Mandataris MPRS dan agar dilakukan pengusutan oleh
badan kehakiman. Resolusi tersebut juga menyatakan bahwa kepemimpinan
Presiden Soekarno secara konstitusional, politis, dan ideologis membahayakan
keselamatan dan keutuhan bangsa, negara, dan Pancasila. Pidato Nawaksara dan
Pelengkap Nawaksara dinilai tidak memenuhi jiwa dan ketentuan UUD 1945
648
Ibid.
Tolchah Mansoer, Op. Cit., hal. 89 – 90.
650
Ibid., hal. 91 – 92.
651
Ibid., hal. 92.
649
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
184
sehingga DPRGR menolak pertanggungjawaban tersebut. Selain itu, juga dinilai
terdapat petunjuk keterlibatan Presiden Soekarno dalam G 30 S/PKI.652
MPRS menyatakan menolak Pelengkap Pidato Nawaksara pada 16
Pebruari 1967 melalui Keputusan Nomor 13/B/1967. Pada 20 Pebruari 1967,
Presiden Soekarno mengumumkan menyerahkan kekuasaan pemerintahan kepada
pengembang Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966 sesuai dengan jiwa
Ketetapan Nomor XV/MPRS/1966 tentang Pemilihan/Penunjukkan Wakil
Presiden dan Tata Cara
Pengangkatan Penjabat Presiden, dan melaporkan
pelaksanaannya kepada Presiden setiap saat dirasa perlu.653 Isi pengumuman
tersebut adalah sebagai berikut.654
Pengumuman Presiden
Kami Presiden Republik Indonesia/Mandataris MPRS/Panglima Tertinggi Angkatan
Bersenjata Republik Indonesia setelah menyadari bahwa konflik politik yang terjadi
dewasa ini perlu segera diakhiri demi keselamatan rakyat, bangsa dan negara.
1. Kami Presiden Republik Indonesia/Mandataris MPRS/Panglima Tertinggi
Angkatan Bersenjata Republik Indonesia terhitung mulai hari ini
menyerahkan kekuasaan pemerintahan kepada Pengembang Ketetapan
MPRS No. IX/MPRS/1966 Jenderal Soeharto dengan tidak mengurangi
maksud dan jiwa Undang-Undang Dasar 1945.
2. Pengemban Ketetapan MPRS/IX/1966 melaporkan pelaksanaan penyerahan
tersebut kepada Presiden setiap waktu dirasa perlu.
3. Menyerukan kepada seluruh rakyat Indonesia, para pemimpin masyarakat,
segenap aparatur pemerintahan dan seluruh ABRI untuk terus meningkatkan
persatuan dan menjaga dan menegakkan revolusi dan membantu sepenuhnya
pelaksanaan tugas Pengemban Ketetapan MPRS No. IX/MPRS/1966 seperti
tersebut di atas.
4. Menyampaikan dengan penuh rasa tanggung jawab pengumuman ini kepada
rakyat dan MPRS. Semoga Tuhan Yang Maha Esa melindungi rakyat
Indonesia dalam melaksanakan cita-citanya mewujudkan masyarakat adil dan
makmur berdasarkan Pancasila.
Jakarta, 20 Februari 1967
Presiden/Mandatari MPRS/ Panglima Tertinggi
Angkatan Bersenjata Republik Indonesia
ttd.
Soekarno.
Pada 23 Pebruari 1967, DPRGR mendesak pengangkatan Jenderal
Soeharto sebagai Pejabat Presiden. Pada 7 hingga 12 Maret 1967 dilakukan
652
Ibid., hal. 91 – 93.
Ibid., hal. 93.
654
Berita Yudha, 23 Februari 1967, dalam A. H. Notosusanto, Pejuang Dan Prajurit, Op. Cit., hal. 135.
653
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
185
Sidang Istimewa MPRS. Dalam sidang tersebut, tepatnya 12 Maret 1967, MPRS
memutuskan menarik kembali mandatnya dari Presiden Soekarno dan segala
kekuasaan Pemerintahan Negara serta melarang Presiden Soekarno melakukan
kegiatan politik hingga pelaksanaan pemilihan umum. MPRS juga memutuskan
mengangkat Soeharto sebagai pejabat Presiden hingga terpilihnya Presiden oleh
MPR hasil pemilihan umum. Dengan demikian, jabatan Presiden dijalankan oleh
Soeharto. Bahkan dalam penjelasan keputusan tersebut disebutkan “sehingga
sesuai dengan ketentuan itu maka Presiden Soekarno dengan ini diganti oleh
Presiden Soeharto”.655
Pejabat Presiden Soeharto pada 10 Januari 1968 melaporkan secara tertulis
bahwa Pemilu tidak dapat dilaksanakan sesuai dengan amanat Ketetapan MPRS
Nomor XI/MPRS/1966, yaitu selambat-lambatnya pada 5 Juli 1968. Hal itu
karena belum selesainya pembahasan undang-undang pemilihan umum.656 Pada
Maret 1968 dilakukan Sidang Umum MPR Ke-V. Salah satu ketetapan yang
dihasilkan adalah Ketetapan Nomor XLII/MPRS/1968 yang mengamanatkan
pelaksanaan pemilihan umum selambat-lambatnya pada 5 Juli 1971. Selain itu
juga dilakukan pengukuhan Soeharto sebagai Presiden yang disahkan dengan
Ketetapan MPRS Nomor XLIV/MPRS/1968 pada 27 Maret 1968.657
4.1.5. Partai Politik Pada Masa Konsolidasi Orde Baru
Setelah peristiwa G 30 S/PKI dapat diatasi dan PKI dibubarkan,
muncullah semangat baru yang merupakan reaksi terhadap sistem politik
sebelumnya. Peristiwa tersebut merupakan titik peralihan dari sistem lama
berdasarkan demokrasi terpimpin menuju suatu era baru.658 Sistem lama disebut
dengan Orde Lama yang harus digantikan dengan Orde Baru.659 Masa Orde Baru
juga ditandai dengan munculnya kekuatan politik baru yang menggantikan posisi
partai-partai politik. Kekuatan politik tersebut adalah Golongan Karya yang
655
Tolchah Mansoer, Op. Cit., hal. 93 – 94.
Moh. Mahfud M.D., Op. Cit., hal. 245.
657
Tolchah Mansoer, Op. Cit., hal. 101.
658
Liddle, Op. Cit., hal. 189.
659
Juwono Sudarsono (ed.), Pembangunan Politik dan Perubahan Politik, Sebuah Bunga Rampai, (Jakarta:
PT Gramedia, 1985), hal. xi.
656
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
186
mendapat dukungan sepenuhnya dari pemerintah dan TNI AD sebagai kekuatan
utama.660
Golongan Karya pada awalnya adalah perhimpunan 97 organisasi yang
tidak memiliki afiliasi politik. Pada 20 Oktober 1964, organisasi-organisasi
tersebut membentuk Sekretariat Bersama Golongan Karya (Sekber Golkar).
Organisasi tersebut pada awalnya adalah golongan fungsional dalam Front
Nasional yang dikonsolidasikan untuk mengimbangi dominasi PKI. Pada 20
Oktober 1964, dicapai kesepakatan perlunya membentuk Sekretariat Bersama
Golongan Fungsional dalam Front Nasional, yang dinamakan Sekber Golkar.
Pengembangan Sekber Golkar di daerah-daerah saat itu mendapatkan bantuan dari
Kodam-Kodam atas perintah Men.Pangad/Kepala Staf Koti Jenderal A. Yani.661
Organisasi anggota Sekber Golkar terus berkembang hingga mencapai 220
pada Rakornas II, 2 hingga 7 Nopember 1967. Dalam Rakornas tersebut dilakukan
pengelompokkan berdasarkan jenis kekaryaan menjadi tujuh Kelompok Induk
Organisasi (KINO), yaitu Kosgoro, Sentral Organisasi Swadiri Indonesia (Soksi),
Musyawarah Keluarga Gotong Royong (MKGR), Profesi, Ormas Hankam, Gakari
(Gabungan Karyawan Republik Indonesia), dan Karya Pembangunan. Ketujuh
Kino tersebut pada 4 Februari 1970 membuat keputusan bersama mengikuti
pemilihan umum dengan nama Golongan Karya. Selanjutnya, pada Musyawarah
Nasional (Munas) I tanggal 4 – 10 September 1973 dikukuhkan berdirinya
Golongan Karya.662 Melalui Munas II pada 1978 di Denpasar, Bali, peranan ekskino Golkar disalurkan melalui jalur G (Golkar), A (ABRI), dan B (Birokrasi).663
Kekuatan Golkar mendapatkan dukungan penuh dari ABRI, khususnya
TNI AD. Pada 5 September 1966, Jenderal Soeharto telah memberikan instruksi
kepada keempat panglima angkatan agar memberikan fasilitas seluas-luasnya bagi
660
Yang berperan besar dalam perkembangan Golkar di awal Orde Baru menurut Liddle adalah Jenderal
Soemitro dan Amir Moertono dari Departemen Pertahanan, Mayjen Amir Machmud dari Departemen Dalam
Negeri, dan Brigjen Ali Moertopo yang saat itu adalah asisten pribadi Presiden Soeharto. Lihat, Liddle, Op.
Cit., hal. 195.
661
Lihat, Nugroho Notosusanto, Pejuang dan Prajurit, Op. Cit., hal. 110 – 112.
662
Soedarsono, Mahkamah Konstitusi Sebagai Pengawal Demokrasi: Penyelesaian Sengketa Hasil Pemilu
2004 Oleh Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI,
2005), hal. 24 – 25.
663
Afan Gaffar dkk., Golkar Dan Demokratisasi Di Indonesia, (Yogyakarta: PPSK, 1993), hal. 24.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
187
perkembangan Sekber Golkar. ABRI memposisikan Sekber Golkar sebagai
saudara kandung.664
Sebagai pilar utama, TNI AD memiliki peran penting dalam menentukan
arah kekuasaan pada masa Orde Baru. Hal itu terus berlanjut sepanjang kekuasaan
Orde Baru. Alfian menyatakan bahwa peran politik militer, terutama TNI AD
sudah menancap menjadi kenyataan yang kuat seiring dengan berkurangnya peran
partai politik.665
Bahkan, konsepsi dasar Orde Baru dapat dikatakan lahir dari hasil Seminar
II Angkatan Darat di Seskoad pada 25 sampai 31 Agustus 1966. Pengertian, ciriciri, dan hakikat Orde Baru menurut hasil seminar tersebut adalah:
Djaman Orde Lama ini adalah djaman penderitaan lahir dan bathin dan jang
melahirkan urgensi Ampera dan TRITURA, jang dipelopori oleh Angkatan 66.
Orde Baru pada hakekatnja adalah suatu sikap mental. Tudjuannja ialah
mentjiptakan kehidupan sosial, politik, ekonomi kulturil jang didjiwai oleh moral
Pantjasila, chususnja oleh sila ke-Tuhan-an Jang Maha Esa.
Orde Baru menghendaki suatu tata pikir jang lebih realistis dan pragmatis,
walaupun tidak meninggalkan idealisme perdjuangan. Orde Baru menghendaki
diutamakannja kepentingan Nasional, walaupun tidak meninggalkan
commitments ideologis perdjuangan anti-kolonialisme dan anti-imperialisme.
Orde Baru mengingini suatu tata susunan jang lebih stabil, lebih berdasarkan
lembaga-lembaga (institutionalized) dan jang kurang dipengaruhi oleh oknumoknum jang dapat menimbulkan kultus individu. Akan tetapi, Orde Baru tidak
menolak pimpinan (leadership) jang kuat dan pemerintahan jang kuat, malahan
menghendaki tjiri-tjiri demikian dalam masa pembangunan. Orde Baru
menghendaki pengutamaan konsolidasi ekonomi dan sosial dalam negeri. Orde
Baru menghendaki pelaksanaan jang sungguh-sungguh dari tjita-tjita demokrasi
politik dan demokrasi ekonomi. Orde Baru adalah suatu tata-kehidupan baru
disegala bidang jang berlandaskan Pancasila/UUD 45, dan jang mempunjai
perintjian idiil dan operasionil dalam ketetapan-ketetapan MPRS/IV/1966.666
Ali Moertopo mengidentifikasikan Orde Baru sebagai golongan-golongan
serta perseorangan yang anti komunis atau non-komunis beserta organisasiorganisasinya, termasuk pula golongan-golongan ekstrem dan orang-orang yang
anti terhadap konsepsi politik Presiden Soekarno. Sedangkan Orde Lama berpusat
pada orang-orang berideologi komunis dengan tulang punggung PKI dan ormas-
664
Daniel Dhakidae, Pemilihan Umum di Indonesia: Saksi Pasang Naik dan Surut Partai Politik, Prisma 9,
September 1981, hal. 30.
665
Alfian, Op. Cit., hal. 30.
666
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 26 – 27.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
188
ormasnya, beserta dengan orang-orang yang mengkultuskan individu Presiden
Soekarno dan konsep-konsep politik Nasakom, Nefo, Dekon, dan lain-lain.667
Oleh karena itu, walaupun dengan berbagai persyaratan, pemerintah Orde
Baru pada 17 Oktober 1966 melakukan rehabilitasi terhadap Partai Murba yang
dibekukan oleh Presiden Soekarno. Selain itu, pemerintah juga mengijinkan
berdirinya Parmusi, walaupun dengan beberapa syarat untuk membatasi
perkembangan partai yang semula dimaksudkan sebagai pengganti Masjumi.
Konsepsi yang dijadikan sebagai dasar berdirinya Orde Baru adalah
Konsensus Nasional. Notosusanto menyatakan bahwa konsensus tersebut lahir
dari dialog-dialog dalam masyarakat melalui berbagai seminar, simposium, dan
diskusi yang banyak dilakukan pada saat itu. Selain itu, media massa juga memuat
dan memberikan ulasan sehingga terjadi diskusi publik yang melibatkan banyak
pihak. Dari proses tersebut muncul kata mufakat berupa kebulatan tekad yang
sama.668
Konsesus tersebut berisi dua macam, yaitu konsensus utama, dan
konsensus untuk melaksanakan konsensus utama. Konsensus utama adalah
kebulatan tekad masyarakat dan pemerintah untuk melaksanakan Pancasila dan
UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Konsensus utama tersebut menurut A. H.
Nasution dikukuhkan dalam Ketetapan MPRS Nomor XX/MPRS/1966 tentang
Memorandum DPR-GR Mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia
Dan Tata-Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia. Konsensus tersebut
merupakan ikrar dari partai politik dan pemerintah yang tidak dapat ditawar,
sebagaimana tertuang dalam huruf konsideran “Menimbang” berikut ini.669
Bahwa tuntutan suara hati nurani Rakyat mengenai pelaksanaan Undang-Undang
Dasar 1945 secara murni dan konsekwen adalah tuntutan rakyat, pemegang
kedaulatan dalam negara;
667
Ali Moertopo, Op. Cit., hal. 16.
Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 34.
669
Prof. Sunawar Sukowati juga berpendapat bahwa konsensus tersebut dilembagakan dalam Ketetapan
MPRS Nomor XX/MPRS/1966. Ketetapan MPR tersebut berasal dari “Resolusi DPRGR RI Berisi
Sumbangan Pikiran Untuk Dijadikan Acara Pokok Dalam Sidang Umum IV Majelis Permusyawaratan
Rakyat Sementara” yang diserahkan kepada pimpinan DPRGR untuk dibahas dalam Sidang DPRGR 9 Juni
1966. Naskah tersebut diterima dan disampaikan kepada MPRS dengan judul “Memorandum DPRGR Dan
Tata Urutan Perundangan R.I.” Dalam Skema Susunan Kekuasaan Didalam Negara Republik Indonesia yang
menjadi lampiran Tap MPRS Nomor XX/MPRS/ 1966 disebutkan lima sumber tertib hukum, yaitu; (1)
Pancasila: Sumber dari segala sumber hukum; (2) Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945; (3) Dekrit 5
Juli 1959; (4) Undang-Undang Dasar Proklamasi; dan (5) Surat Perintah 11 Maret 1966. Lihat Ibid, hal. 33,
35, dan 42.
668
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
189
Sedangkan yang dimaksud dengan konsensus kedua diwujudkan dalam
peraturan perundang-undangan. Dalam Sidang Umum MPRS 1966 telah
dikeluarkan Ketetapan MPR Nomor XI/MPRS/1966 tentang Pemilihan Umum
dan Ketetapan MPRS Nomor XXII/MPRS/1966 tentang Kepartaian/ Keormasan,
dan Kekaryaan. Untuk melaksanakan kedua ketetapan itu, pada Nopember 1966
pemerintah menyampaikan tiga rancangan undang-undang (RUU), yaitu RUU
tentang Kepartaian, Keormasan, dan Kekaryaan; RUU tentang Pemilihan Umum
Anggota-Anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan
Rakyat; dan RUU tentang Susunan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan
Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Dari ketiga RUU tersebut, yang dapat diselesaikan pembahasannya dan
disahkan menjadi undang-undang adalah RUU tentang Pemilihan Umum menjadi
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 tentang Pemilihan Umum AnggotaAnggota Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat.670 Sedangkan RUU
Susunan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjadi Undang-Undang Nomor 16 Tahun
1969 tentang Susunan Dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD671.
Pemilihan umum yang akan diselenggarakan memang bertujuan untuk
mengokohkan kekuatan Orde Baru. Hal itu dapat dilihat pada konsideran
“menimbang” butir b, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 sebagai berikut.
b.
bahwa pemilihan umum bukan hanja sekedar bertudjuan untuk memilih
wakil-wakil
rakjat
jang
akan
duduk
dalam
lembaga
permusjawaratan/perwakilan sadja, melainkan merupakan suatu sarana untuk
mentjapai kemenangan Orde Baru dalam mewudjudkan penjusunan tata
kehidupan jang didjiwai semangat Pantja Sila/Undang-undang Dasar 1945.
Pelaksanaan pemilihan umum merupakan salah satu agenda sejak awal
berdirinya Orde Baru. Pemilihan umum dalam pandangan para pendukung Orde
Baru adalah sarana untuk menyusun kembali sistem kepartaian secara menyeluruh
670
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pemilihan Umum Anggota-Anggota Badan
Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat, UU Nomor 15 Tahun 1969, Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun 1969 Nomor 58, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2914.
671
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Susunan Dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD., UU
Nomor 16 Tahun 1969, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1969 Nomor 59, Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 1969.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
190
guna mendukung stabilitas dan pembangunan ekonomi.672 Untuk mencapai tujuan
tersebut, pilar Orde Baru adalah Golkar yang sepenuhnya didukung oleh
pemerintah dan militer. Pada 1971 Golkar berhasil memenangi pemilihan umum.
Golkar menjadi single majority sepanjang kekuasaan Orde Baru hingga datangnya
era reformasi yang ditandai dengan mundurnya Soeharto dari kursi kepresidenan
pada 1998.
Kebijakan Orde Baru dalam pandangan Maswadi Rauf merupakan upaya
deparpolisasi dan pembentukan massa mengambang (floating mass). Pengertian
partai politik dibatasi pada partai-partai selain Golkar. Deparpolisasi bertujuan
mengurangi pengaruh partai politik dalam masyarakat dengan cara merusak citra
partai politik di mata masyarakat, mempersulit keanggotaan partai, serta
mengucilkan dan tidak memberikan pelayanan yang baik kepada warga
masyarakat yang menjadi anggota partai politik.673
Secara keseluruhan, proses peralihan dari Orde Lama ke Orde Baru oleh
Ali Moertopo dibagi menjadi delapan tahapan.674 Tahap pertama adalah
penghancuran PKI dengan cara membubarkan dan menyatakan sebagai partai
terlarang. Tahapan ini dilakukan dengan tujuan jangka pendek untuk mematahkan
perlawanan PKI dan dalam jangka panjang untuk tidak memberikan tempat pada
kekekuatan PKI dalam mekanisme politik nasional.
Tahap kedua adalah konsolidasi pemerintahan dan pemurnian Pancasila
dan UUD 1945. Tahapan ini dilakukan dengan pembersihan lembaga negara dan
pemerintahan dari unsur-unsur PKI. Selain itu, juga dilakukan penataan
penyelenggaraan negara melalui Sidang Umum MPRS Ke-IV yang ketetapanketetapannya meletakkan dasar bagi sistem politik baru. Tahap ketiga adalah
menghapuskan dualisme kepemimpinan nasional. Hal itu tercapai melalui Sidang
672
Liddle, Op. Cit., hal. 194. Menurut Rudini, terdapat enam bentuk kekuatan destabilisasi, yaitu (1) PKI; (2)
Penetrasi partai politik dalam tubuh birokrasi; (3) Sistem multipartai berdasarkan demokrasi liberal; (4)
Konflik-konflik politik di pedesaan yang diwarnai oleh isu-isu kedaerahan (primordial), dan loyalitas
primordial; (5) Partai massa; dan (6) Percaturan politik pada level ideologi. Untuk mengatasi tersebut
dilakukan usaha counter, yaitu; (1) Pembubaran PKI; (2) Monoloyalitas; (3) Simplikasi kepartaian; (4)
Floating mass; (5) Pemutusan afiliasi ormas terhadap partai politik; dan (6) Pancasila sebagai satu-satunya
asas, dengan konsekuensi terjadinya percaturan politik pada level program. Lihat, Jenderal TNI (Purn)
Rudini, “Penerapan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985 Dilihat Dari Prospek Demokrasi di Indonesia”.
Prasarana yang disampaikan pada Seminar Sehari Dalam Rangka Menyambut Ulang Tahun Ke-22 LP3ES.
Jakarta, 5 Agustus 1993. Hal. 4.
673
Maswadi Rauf, Partai Politik Dalam Sistem Kepartaian, Op. Cit., hal. 11 – 12.
674
Ali Moertopo, Op. Cit., hal. 17 – 33.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
191
Istimewa MPRS 1967 di mana salah satu ketetapan yang dihasilkan adalah
mengangkat Jenderal Soeharto sebagai Pejabat Presiden.
Tahap keempat adalah mengembalikan stabilitas politik dan merencanakan
pembangunan. Tahapan ini dilakukan melalui Sidang Umum MPRS Ke-V 1968
yang menghasilkan beberapa ketetapan penting, diantaranya adalah Ketetapan
MPRS Nomor XLIV/MPRS/1968 yang mengangkat Pengemban Ketetapan
Nomor IX/MPRS/1966 sebagai Presiden RI. Selain itu juga diputuskan Ketetapan
Nomor XLI/MPRS/1968 yang mengamanatkan melanjutkan tugas Kabinet
Ampera oleh Kabinet Pembangunan berdasarkan GBHN.
Tahap kelima adalah pemilihan umum yang dilaksanakan pada 5 Juli
1971. Pemilihan umum ini dimaksudkan untuk mengadakan pembaharuan
semangat dan kemampuan lembaga-lembaga perwakilan rakyat, terutama untuk
menjamin terselenggaranya pelaksanaan pembangunan Indonesia.675 Tahap
keenam adalah penyederhanaan kepartaian. Tahapan ini dimaksudkan untuk
memberikan corak baru pada kehidupan kepartaian di Indonesia disesuaikan
dengan kebutuhan baru, yaitu mengabdi kepada pembangunan bangsa dan negara.
Tahap ketujuh adalah Sidang Umum MPR 1973 yang menghasilkan 11
ketetapan. Di antaranya adalah Ketetapan Nomor IV/MPR/1973 tentang GarisGaris Besar Haluan Negara yang menggariskan Pola Umum Pembangunan Jangka
Panjang serta Pola Umum Pembangunan Lima Tahun (Pelita) II untuk mencapai
cita-cita perjuangan bangsa. Tahap terakhir adalah Tahap kedelapan yang
merupakan penentuan strategi Kabinet Pembangunan II sebagai kelanjutan dari
Kabinet Pembangunan I. Strategi Kabinet Pembangunan II adalah Sapta Krida
yang menitikberatkan peningkatan dan pemeliharaan stabilitas politik sesuai
dengan GBHN, meningkatkan stabilitas ekonomi, meningkatkan stabilitas
keamanan, dan meneruskan pelaksanaan Repelita I serta merencanakan Repelita
II.
675
Selain itu, Ali Moertopo juga menyatakan bahwa pelaksanaan pemilihan umum merupakan bagian dari
tanggungjawab pemerintah atas perkembangan masyarakat. Pemilihan umum 1971 diselenggarakan dengan
tujuan; (a) menciptakan kemantapan dan stabilitas politik; (b) perombakan struktur politik dengan pengakuan
bagi Golkar; (c) menciptakan mekanisme dan infrastruktur politik yang dapat bekerjasama dengan pemerintah
dalam melansir usaha-usaha pembangunan; dan (d) membangkitkan kesadaran demokrasi rakyat. Lihat, Ibid.,
hal. 61.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
192
4.2.
PEMBUBARAN PKI DAN PEMBEKUAN PARTINDO
4.2.1. Proses Pembubaran PKI
Setelah terjadinya peristiwa 30 September 1965 dan terdapat bukti-bukti
bahwa PKI berada di belakang peristiwa tersebut, Mayjen Soeharto selaku staf
Koti membekukan PKI dan Ormas-ormasnya. Kebijakan tersebut dijalankan oleh
para panglima di daerah. Selain itu, pada 12 Nopember 1965 mengeluarkan
Instruksi Hankam Nomor 1015/65 tentang pembersihan personil yang terlibat atau
terindikasi terlibat G 30 S/PKI. Untuk pegawai negeri sipil, dikeluarkan Instruksi
Koti Nomor 22/65. Namun instruksi tersebut ditarik kembali oleh Presiden
Soekarno dan penyelesaiannya diserahkan kepada Presidium, yaitu Waperdam
Subandrio.676
Pada 10 Oktober 1965, Menko Hankam/KSAB Jenderal A. H. Nasution
mengirim surat kepada Presiden Soekarno yang memberikan usul penyelesaian
peristiwa G 20 S/PKI. Salah satu sarannya adalah segera dilakukan sidang
Mahkamah Militer dan menjalankan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 terhadap PKI
dan partai politik lain yang terlibat.677
Presiden Soekarno masih berupaya bertahan untuk tidak membubarkan
PKI.678 Dalam pidatonya pada 21 Desember 1965, Presiden Soekarno menyatakan
“Gestoknja harus kita hantam, tapi komunisja tidak bisa, karena adjaran komunis
itu adalah hasil keadaan objektif dalam masjarakat Indonesia seperti halnja
nasionalis dan agama.” Bahkan, untuk mengimbangi kekuatan KAMI dan KAPPI
yang menuntut pembubaran PKI, pada 17 Januari 1966 Menteri Penerangan
Achmadi menyelenggarakan rapat pembentukan Barisan Sukarno dengan tenaga
inti dari Universitas Bung Karno.679
Upaya pembersihan PKI juga dilakukan di dalam DPRGR. Pimpinan
DPRGR pada Nopember 1965 membekukan keanggotaan DPRGR fraksi PKI
yang tertuang dalam Keputusan Pimpinan DPRGR Nomor 10/Pimp/I/65-66 dan
disusul dengan Keputusan Nomor 13/Pimp/I/1965-1966. Berdasarkan dua
keputusan pimpinan DPRGR tersebut, 62 anggota DPRGR dibekukan sehingga
676
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran II, (Jakarta: Seruling Mas, 1967), hal. 67.
Nugroho Notosusanto, Pejuang Dan Prajurit, Op. Cit., hal. 122.
678
Sejak setelah peristiwa G 30 S/PKI, Mayjen Soeharto bersama dengan Mayjen M. Jusuf telah lebih dari
sepuluh kali melakukan pertemuan dengan Presiden Soekarno untuk membahas pembubaran PKI, namun
belum dapat mengubah pendirian Presiden Soekarno. Lihat, Atmadji Sumarkidjo, Op. Cit., hal. 158.
679
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran II, Op. Cit., hal. 78 – 80.
677
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
193
jumlah anggota DPRGR menjadi 237 orang. Keputusan itu didukung oleh hasil
Sidang Paripurna DPRGR yang diselenggarakan pada 15 Nopember 1965.680
Dalam perkembangannya, tuntutan pembubaran PKI serta melenyapkan
kekuatan-kekuatan yang dipandang bertentangan dengan Pancasila semakin
menguat. Pada 4 Mei 1966 beberapa partai politik dan organisasi menandatangani
piagam pembentukan front Pancasila. Partai-partai politik dan organisasi tersebut
adalah NU, PSII, Parkindo, Partai Katolik, IPKI, Perti, Muhammadiyah, Soksi,
Gasbiindo, dan Kesatuan Aksi Mahasiswa Indonesia (KAMI).681 Setelah
dikeluarkannya Supersemar, Letjend Soeharto membubarkan PKI pada 12 Maret
1966 melalui Keppres Nomor 1/3/1966. Keputusan tersebut ditandatangani oleh
Letjen Soeharto atas nama Presiden berdasarkan Surat Perintah 11 Maret.682
4.2.2. Alasan dan Dasar Hukum Pembubaran PKI
Pertimbangan adanya keputusan pembubaran PKI, sebagaimana tertuang
dalam konsideran Keppres Nomor 1/3/1966, adalah karena munculnya kembali
aksi-aksi gelap yang dilakukan oleh “Gerakan 30 September” PKI, berupa fitnah,
hasutan, desas-desus, adu domba, dan upaya penyusunan kekuatan bersenjata.
Aksi-aksi tersebut dipandang mengakibatkan terganggunya keamanan rakyat dan
ketertiban. Dalam konsideran “Memperhatikan” keputusan itu juga disebutkan
putusan Mahkamah Militer Luar Biasa terhadap tokoh-tokoh Gerakan 30
September/PKI sebagai salah satu dasar pertimbangan. Terhadap putusan itu
Presiden Soekarno memberikan teguran dan memerintahkan pelaksanaan
Supersemar dalam arti secara teknis saja dan tidak mengambil keputusan di luar
hal yang bersifat teknis.683
Keputusan pembubaran PKI dikukuhkan dengan Ketetapan MPRS Nomor
XXV/MPRS/1966 tentang Pembubaran Partai Komunis Indonesia, Pernyataan
Sebagai Organisasi Terlarang Diseluruh Wilayah Indonesia bagi Partai Komunis
Indonesia dan Larangan Setiap Kegiatan atau Menyebarkan atau Mengembangkan
680
Keputusan itu kemudian juga dikukuhkan menjadi Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1966 tentang
Keanggotaan DPRGR. Anggota baru yang mengganti keanggotaan PKI yang dibekukan baru dilantik pada 13
Pebruari 1968. Lihat, Mochtar Pakpahan, Op. Cit., hal. 71 dan 79. Nama-nama anggota yang dibekukan dapat
dilihat pada catatan kaki nomor 48 dan 49.
681
Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 27.
682
Sesuai dengan konsideran “Mengingat” Keputusan Nomor 1/3/1966.
683
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran II, Op. Cit., hal. 77.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
194
Faham atau Ajaran Komunisme/Marxisme/Leninisme. Ketetapan tersebut
diputuskan pada 5 Juli 1966. Pasal 1 Ketetapan MPR Nomor XXV/MPRS/1966
menyatakan sebagai berikut.
Menerima baik dan menguatkan kebijaksanaan Presiden/Panglima Tertinggi
Angkatan Bersenjata Republik Indonesia/Pemimpin Besar Revolusi/Mandataris
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara, berupa pembubaran Partai Komunis
Indonesia, termasuk semua bagian organisasinya dari tingkat pusat sampai
kedaerah beserta semua organisasi yang seazas/berlindung/bernaung dibawahnya
dan pernyataan sebagai organisasi terlarang diseluruh wilayah kekuasaan Negara
Republik Indonesia bagi Partai Komunis Indonesia, yang dituangkan dalam
Keputusannya tanggal 12 Maret 1966 No. 1/3/1966, dan meningkatkan
kebijaksanaan tersebut diatas menjadi Ketetapan MPRS.
Dengan demikian yang dibubarkan dan dinyatakan sebagai partai terlarang
tidak hanya PKI di seluruh wilayah Indonesia, melainkan semua organisasi yang
berada di bawahnya, bernaung, berlindung, bahkan yang seasas dengan PKI. Oleh
karena itu, terhadap organisasi lain pun, yang seasas dengan PKI, yaitu yang
memiliki asas komunisme atau marxisme-leninisme juga dibubarkan dan
dinyatakan sebagai organisasi terlarang.
Keppres Nomor 1/3/1966 tentang Pembubaran PKI tidak dibuat
berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960
yang telah diubah dengan Perpres Nomor 25 Tahun 1960, walaupun sebelumnya
A.H. Nasution menyarankan kepada Presiden Soekarno untuk segera menerapkan
peraturan tersebut terhadap PKI. Dalam konsideran Keppres Nomor 1/3/1966
yang disebut sebagai dasar hukum adalah Supersemar. Dalam keputusan tersebut
juga tidak disebutkan adanya pertimbangan berdasarkan pendapat Mahkamah
Agung.684
Alasan pembubaran PKI juga tertuang dalam huruf a dan b konsideran
“Menimbang” Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966, yaitu sebagai berikut.
a. Bahwa faham atau ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme pada inti-hakekatnya
bertentangan dengan Pancasila;
684
Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960 yang telah diubah dengan Perpres
Nomor 25 Tahun 1960 berdasarkan Ketetapan MPRS Nomor XIX/1966 tentang Peninjauan Kembali ProdukProduk Legislatif Negara tidak termasuk yang dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan berubah
menjadi Undang-Undang Nomor 7 Pnps Tahun 1959, Undang-Undang Nomor 13 Prps Tahun 1960, dan
Undang-Undang Nomor 25 Prps Tahun 1960. Dengan demikian peraturan tersebut tetap berlaku hingga
keluarnya Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya. Lihat, Abdul
Mukthie Fadjar, Hukum Konstitusi Dan Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan
Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hal. 205.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
195
b. Bahwa orang-orang dan golongan-golongan di Indonesia yang menganut faham
atau ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme, khususnya Partai Komunis
Indonesia, dalam sejarah Kemerdekaan Republik Indonesia telah nyata-nyata
terbukti beberapa kali berusaha merobohkan kekuasaan Pemerintah Republik
Indonesia yang sah dengan jalan kekerasan;
Berdasarkan bunyi konsideran tersebut, terdapat dua alasan pembubaran
PKI, yaitu terkait dengan ideologi atau asas, dan terkait dengan kegiatan. Terkait
dengan ideologi atau asas, alasannya adalah karena faham atau ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme
bertentangan
dengan
Pancasila
sebagai
ideologi bangsa Indonesia. Sedangkan pada tingkat kegiatan, dinyatakan bahwa
orang atau golongan yang menganut faham atau ajaran Komunisme/MarxismeLeninisme, khususnya PKI, telah beberapa kali berusaha merobohkan kekuasaan
pemerintahan yang sah dengan jalan kekerasan. Oleh karena itu dalam penjelasan
dikatakan bahwa dipandang wajar untuk tidak memberikan hak hidup bagi PKI di
Indonesia dan bagi kegiatan untuk mengembangkan dan menyebarkan faham atau
ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme.
Pembubaran PKI diikuti dengan penangkapan menteri-menteri yang
diduga terlibat PKI, di antaranya adalah Dr. Soebandrio, Dr. Chaerul Shaleh, Ir.
Setiadi Reksodiputro, Sumardjo, Oei Tjoe Tat, Ir. Surahman, Jusuf Muda Dalam,
Armunanto, Sumarto Martopradoto, Astrawinata, Mayjen Achmadi, Drs. Moch.
Achadi, Letkol Inf. Moh Sjafei, J. Tumakaka, dan Mayjen Dr. Sumarno.
Pembubaran PKI sebagai partai politik dan pernyataannya sebagai organisasi
terlarang, juga diikuti dengan larangan bagi bekas anggota PKI dan organisasi
massanya yang terlibat langsung maupun tidak langsung dalam G 30 S/PKI untuk
mengikuti pemilihan umum, baik memilih ataupun dipilih. Hal itu untuk pertama
kali diatur dalam Pasal 2 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969
tentang Pemilihan Umum Anggota-Anggota Badan Permusyawaratan/ Perwakilan
Rakyat, sebagai berikut.685
(1)
Warganegara Republik Indonesia bekas anggota organisasi terlarang Partai
Komunis Indonesia, termasuk organisasi massanja atau jang terlibat
685
Dalam Pasal 10 ayat (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 juga diatur salah satu syarat untuk dapat
didaftar sebagai pemilih adalah bukan bekas anggota organisasi terlarang PKI termasuk organisasi massanya
atau bukan seseorang yang terlibat langsung ataupun tidak langsung dalam “Gerakan Kontra Revolusi
G.30.S/P.K.I” atau organisasi terlarang lainnya. Hal itu juga ditegaskan kembali pada Pasal 17 ayat (2).
Bahkan dalam Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969, masalah G.30.S/P.K.I dibahas
secara khusus.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
196
(2)
langsung ataupun tak langsung dalam "Gerakan Kontra Revolusi
G.30.S/P.K.I." atau organisasi terlarang lainnja tidak diberi hak untuk
memilih dan dipilih;
Organisasi-organisasi dilarang mentjalonkan orang jang tidak diberi hak
untuk memilih dan dipilih seperti jang dimaksud dalam ajat (1).
Penghapusan dan pencabutan hak untuk memilih dan dipilih saat itu
dimaksudkan sebagai bentuk kewaspadaan agar tidak dikhianati lagi dalam bentuk
gerilya politik dan ekonomi.686 Bahkan sebelum dibubarkan dan dinyatakan
sebagai partai terlarang, telah dilakukan pembersihan terhadap anggota dan
pimpinan PKI yang menjadi anggota DPRGR, MPRS, serta DPRDGR, maupun
yang duduk dalam organisasi pemerintahan.
4.2.3. Pembekuan Partindo
Selain pembubaran PKI, juga dilakukan pembekuan Partindo. Partindo
memiliki kedekatan dengan PKI. Hal itu misalnya ditunjukkan dengan adanya
dukungan Partindo terhadap program-program PKI. Dalam Kongres Partindo
Januari 1964, Partindo menyetujui resolusi-resolusi yang bunyinya memiliki
kemiripan dengan program PKI.687
Sebelum dibekukan, Partindo memiliki satu wakil di DPRGR berdasarkan
Keppres Nomor 156 Tahun 1960. Bahkan wakil Partindo ditambah menjadi tiga
orang berdasarkan Keppres Nomor 37 A dan Nomor 38 Tahun 1968. Namun
karena dinilai terbukti terlibat dalam peristiwa G 30 S/PKI dan memiliki
kedekatan dengan PKI, anggota DPRGR dari Partindo diberhentikan dengan
Keppres Nomor 57 Tahun 1968. Sebelumnya, Pangdam V/Jaya telah melarang
anggota dan ormas Partindo melakukan kegiatan.688
4.3.
PENYEDERHANAAN PARTAI POLITIK
4.3.1. Konsensus Nasional dan Penyederhanaan Partai Politik
Politik kepartian pada masa Orde Baru diorientasikan untuk menegakkan
stabilitas nasional berdasarkan konsensus nasional untuk melaksanakan Pancasila
dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Untuk melaksanakan konsensus
686
Angka 9 Paragraf 4, Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969.
Sundhaussen, Op. Cit., hal. 317.
688
Mochtar Pakpahan, Op. Cit., hal. 80.
687
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
197
pertama tersebut, kedaulatan rakyat harus terwujud dalam kehidupan berbangsa
dan bernegara yang dilakukan melalui pemilihan umum. Masalah pemilihan
umum terkait erat dengan penentuan partai politik peserta pemilu yang wakilwakilnya akan menjadi anggota MPR, DPR, dan DPRD. Saat itu berkembang
gagasan “dwi partai” dan “dwi group” serta penyederhanaan struktur politik.689
Kelompok militer menginginkan perubahan besar dari sistem kepartaian.
Partai-partai lama yang bersifat ideologis diganti dengan organisasi-organisasi
dengan program sesuai kebutuhan pembangunan. Kekuatan politik diharapkan
dapat mendukung program pemerintah.690
Arah penyederhanaan partai menjadi salah satu konsensus nasional yang
tertuang dalam Ketetapan MPRS Nomor XXII/MPRS/1966 tentang Kepartaian,
Keormasan dan Kekaryaan. Dalam konsideran “Menimbang” disebutkan perlunya
mengatur penggolongan masyarakat dalam partai politik, ormas, dan golongan
karya agar dapat menjadi alat demokrasi yang sehat. Hal itu dilakukan dengan
meninjau kembali Penpres Nomor 7 Tahun 1959, Perpres Nomor 13 Tahun 1960
dan Keppres Nomor 2 Tahun 1959. Pasal 1 Ketetapan MPRS Nomor
XXII/MPRS/1966 menyatakan sebagai berikut.
Pemerintah bersama-sama DPRGR segera membuat Undang-undang yang
mengatur kepartaian, keormasan dan kekaryaan yang menuju pada penyederhaan.
Dengan demikian arah undang-undang yang akan dibuat telah ditentukan
untuk menyederhanakan kepartaian, keormasan dan kekaryaan. Pengaturan
tersebut dimaksudkan untuk menjadikan partai politik sebagai alat demokrasi
yang sehat sesuai dengan UUD 1945.691
4.3.2. Proses Penyederhanaan Partai Politik
Proses
pengelompokkan
penyederhanaan
anggota
kepartaian
DPR
berdasarkan
mulai
dilakukan
Ketetapan
MPRS
dengan
Nomor
XXII/MPRS/1966. Pengelompokkan itu selanjutnya menjadi fraksi-fraksi DPR.
Pengelompokkan tersebut meliputi,692
689
Juwono Sudarsono (ed.), Op. Cit., hal. xi.
Liddle, Op. Cit., hal. 193.
691
Huruf d Konsideran Menimbang Ketetapan MPRS Nomor XXII/MPRS/1966.
692
Mochtar Pakpahan, Op. Cit., hal. 86 – 87.
690
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
198
1. Kelompok Demokrasi Pembangunan yang terdiri atas anggota DPR dari
Partai Katolik, Parkindo, dan PNI.
2. Kelompok Persatuan Pembangunan yang terdiri atas anggota DPR dari
NU, Parmusi, PSII, dan Perti.
3. Kelompok Karya Pembangunan yang terdiri atas anggota DPR dari
Golongan Karya melalui pemilihan umum, pengangkatan dari wilayah
Irian Jaya, dan pengangkatan dari golongan karya non ABRI.
4. Kelompok ABRI yang terdiri atas anggota-anggota DPR yang diangkat
dari unsur ABRI meliputi AD, AL, AU, dan Kepolisian.
Pengelompokkan itu sesuai dengan sasaran strategis bidang politik yang
telah dirumuskan. Sasaran strategis di bidang politik meliputi; (a) menggarap
kekuatan-kekuatan sosial politik dalam masyarakat melalui pengelompokkan
partai-partai yang diarahkan pada orientasi program; (b) pembentukan fraksifraksi gabungan yang lebih sederhana dalam badan-badan legislatif, terutama di
DPRD-DPRD; (c) membantu sepenuhnya Sekber Golkar; (d) membantu angkatan
muda untuk menjadi kekuatan sosial-politik yang merupakan tunas-tunas
pembangunan; (e) mempersiapkan pengamanan pemilihan umum; (f) penertiban
politik luar negeri sehingga benar-benar mengabdi pada kepentingan nasional; dan
(g) membentuk kerjasama dengan media massa yang pro Orde Baru.693
Penyederhanaan partai politik melalui pengelompokkan juga dikemukakan
oleh Presiden Soeharto pada 7 Pebruari 1970 di hadapan pimpinan sembilan partai
politik dan Golkar yang akan mengikuti pemilu 1971. Pada 27 Pebruari 1970,
Presiden mengadakan konsultasi dengan pimpinan partai politik tentang
pengelompokkan
itu.
Pengelompokkan
dikatakan
semata-mata
untuk
mempermudah kampanye pemilihan umum, bukan melenyapkan partai politik.
Menurut Presiden Soeharto, gagasan penyederhanaan partai tidak hanya
berarti pengurangan jumlah partai, tetapi yang lebih penting adalah untuk
perombakan pola kerja menuju orientasi program. Oleh karena itu, disarankan
pengelompokkan berdasarkan tekanan pada aspek pembangunan yang meliputi
aspek spirituil dan materiil. Partai politik dapat dikelompokkan menjadi kelompok
693
Ali Moertopo, Op. Cit., hal. 27 – 28.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
199
materiil-spirituil
yang
menekankan
pada
pembangunan
materiil
tanpa
meninggalkan aspek spirituil (meliputi PNI, Murba, IPKI, Partai Katolik, dan
Parkindo), dan kelompok spirituil-materiil yang menekankan pada aspek spirituil
tanpa meninggalkan materiil (meliputi NU, Parmusi, PSII, dan Perti).694 Dalam
perkembangannya
pengelompokkan
diterima
dan
diwujudkan
dalam
pengelompokan golongan nasionalis, golongan spirituil, dan golongan karya.695
Sebagai salah satu tahapan pemantapan Orde Baru, penyederhanaan
kepartaian dimaksudkan untuk mengurangi friksi-friksi ideologis yang pada masa
Orde Lama sangat kuat. Selain itu, dalam jangka pendek bertujuan
mempertahankan stabilitas nasional dan kelancaran pembangunan, serta untuk
melaksanakan amanat Ketetapan MPRS Nomor XXII/MPRS/1966.
Terhadap saran tersebut, semua partai politik memberikan dukungan.
Keberatan yang ada hanya disampaikan oleh Partai Katolik dan Parkindo karena
dikelompokkan dalam golongan spirituil dan memilih masuk ke dalam kelompok
nasionalis. Akhirnya, pada 4 Maret 1970 terbentuk kelompok nasionalis yang
terdiri atas PNI, IPKI, Murba, Parkindo, dan Partai Katolik. Pada 14 Maret 1970
terbentuk kelompok spiritul yang terdiri atas NU, Parmusi, PSII, dan Perti.696
Namun pengelompokkan itu belum sampai pada tingkat penggabungan partai.
Masing-masing
partai
politik
tetap
mengikuti
pemilu
sendiri-sendiri.
Pengelompokkan baru dilakukan sampai tahap pembentukan fraksi di DPR.697
Upaya penyederhanaan partai politik juga terlihat dalam proses
pembahasan RUU Kepartaian, Keormasan, dan Kekaryaan yang diajukan oleh
pemerintah. Pemerintah dalam RUU tersebut mengajukan persyaratan bahwa
semua partai politik, organisasi massa, dan organisasi golongan karya wajib
mencantumkan Pancasila sebagai asas dalam anggaran dasarnya, dan wajib pula
mengamankan dan mengamalkannya. Ketentuan itu dimaksudkan agar tidak
694
Ali Moertopo, Op. Cit., hal. 75.
Daniel Dhakidae, Op. Cit., hal. 33.
696
NU dan Parmusi menyambut pengelompokkan tersebut karena menganggap akan dapat menyatukan
kelompok Islam yang semula terpecah menjadi beberapa partai. Subhan Z. E., seorang tokoh NU menyatakan
bahwa pengelompokkan tersebut akan memudahkan proses pengambilan keputusan sehingga alternatif
pendapat dalam masyarakat dapat dipeerkecil. Lihat, Arif Zulkifli, PDI Di Mata Golongan Menengah
Indonesia: Studi Komunikasi Politik, (Jakarta: PT Pustaka Utama Grafiti, 1996), hal. 56 – 57.
697
Daniel Dhakidae, Op. Cit., hal. 34.
695
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
200
terulang penyimpangan pada masa lalu atau terjadi persaingan antar partai yang
akan menonjolkan asas mereka masing-masing.698
Tidak ada penolakan terhadap kewajiban tersebut Namun beberapa partai
politik menghendaki di samping Pancasila juga dapat dicantumkan asas yang
menjadi ciri khas partai atau organisasi. Hal itu menimbulkan kebuntuan hingga
satu bulan pembahasan belum menghasilkan putusan. Akhirnya diambil
keputusan untuk menunda pembicaraan tersebut. Selanjutnya, pemerintah dan
DPRGR akan membahas RUU tentang pemilihan umum.699
Sebelum RUU pemilihan umum dibahas, telah ada kesamaan pandangan
antara DPRGR dan pemerintah bahwa pemilihan umum harus membawa hasil
penyederhanaan kepartaian, keormasan, dan kekaryaan. Karena pembahasan
tentang RUU Kepartaian terhenti, pemerintah dan DPRGR
menyepakati
menambahkan satu pasal dalam RUU Pemilu, yaitu Pasal 34, yang menyatakan
bahwa organisasi-organisasi politik yang ada pada waktu itu diakui dan karenanya
boleh mengikuti Pemilihan Umum, termasuk organisasi-organisasi Golongan
Karya yang sudah mempunyai perwakilan di DPRGR. Dengan adanya ketentuan
Pasal 34 dalam Undang-Undang Pemilu tersebut, pemilihan umum dapat
dilaksanakan walaupun belum ada Undang-Undang tentang Kepartaian.700
Dalam proses pembahasan Undang-Undang Pemilu, muncul beberapa
permasalahan krusial (crussial point). Permasalahan tersebut adalah mengenai
sistem pemilihan, penentuan daerah pemilihan, dan jumlah anggota DPR yang
diangkat. Pemerintah mengajukan model pemilihan perorangan langsung
(personenstelsel) dengan sistem distrik berwakil tunggal (single member district)
sedangkan daerah pemilihan adalah Daerah Tingkat II. Pendapat itu didukung
oleh Golongan Karya.701
Namun, partai-partai politik tidak mendukung rumusan tersebut karena
akan mengurangi peran partai politik. PNI mengusulkan perwakilan proporsional
(proportional representation) dengan sistem daftar (lijstenstelsel) dan daerah
pemilihannya adalah Daerah Tingkat I. Pendapat PNI didukung oleh Partai Murba
dan partai-partai lain dalam kelompok nasionalis, kecuali IPKI yang mendukung
698
Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 44.
Ibid., hal. 44.
700
Ibid., hal. 44 – 45.
701
Ibid., hal. 45.
699
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
201
pemerintah untuk tercapainya penyederhanaan partai dan pembangunan sistem
politik.702
NU, PSI, dan partai-partai Islam lain berpendapat bahwa sistem pemilihan
yang diajukan pemerintah dapat diterima. Namun, yang menjadi masalah adalah
stelsel perorangan yang dipandang belum sesuai dengan kondisi masyarakat
Indonesia. NU memilih sistem daftar yang dikombinasikan dengan daerah
pemilihan pada Daerah Tingkat I. Hal itu akan menjamin kelangsungan hidup
partai politik, namun jika partai tidak memperoleh suara yang cukup tidak boleh
diberikan jatah kursi dan harus dinyatakan gugur sebagai partai politik.703
Parkindo dan Partai Katolik menyatakan bahwa sistem yang paling baik
adalah menggabungkan antara sistem distrik dan proporsional yang harus
memperhatikan perbedaan antara luas daerah dan konsentrasi jumlah penduduk.
Sedangkan untuk daerah pemilihan, kedua partai itu setuju daerah pemilihan
adalah Daerah Tingkat II.704
Pada 1967, partai-partai yang tergabung dalam Front Pancasila
mengadakan pertemuan di Pelabuhan Ratu untuk menyamakan pandangan. Pada
pertemuan tersebut tercapai kesepakatan memilih pemilihan proporsional sistem
daftar (lijstenstelsel) dengan menghapuskan persyaratan domisili calon. Daerah
pemilihan yang dipilih adalah Daerah Tingkat I. Kesepakatan itu disampaikan
kepada pimpinan DPRGR dan para anggota dari masing-masing partai.
Pemerintah dan ABRI akhirnya menerima pemilihan proporsional sistem daftar,
dengan disertai kontra usul, yaitu adanya anggota yang diangkat.705
Pimpinan partai politik juga melakukan beberapa kali pertemuan
konsultasi dengan pengemban Supersemar. Dalam konsultasi tersebut beberapa
hal yang ditekankan oleh Soeharto adalah agar anggota DPR tidak “ngombroombro”. Akhirnya tercapai konsensus terkait dengan RUU Pemilihan Umum
yaitu; (a) Jumlah anggota DPR tidak boleh “ngombro-ombro”; (b) ada
perimbangan antara jumlah perwakilan dari Pulau Jawa dan luar Jawa; (c) faktor
jumlah penduduk diperhatikan; (d) ada angota yang diangkat di samping yang
702
Ibid., hal. 46.
Ibid., hal. 47.
704
Ibid., hal. 47.
705
Ibid., hal. 48.
703
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
202
dipilih; (e) tiap kabupaten dijamin minimal mendapat 1 wakil; dan (f) persyaratan
mengenai domisili calon dihapuskan.706
Masalah yang masih tersisa adalah jumlah anggota yang diangkat.
Pemerintah mengusulkan 1/3 anggota MPR diangkat oleh pemerintah dan 100
anggota DPR diangkat dari unsur ABRI. Pengangkatan anggota MPR
dimaksudkan untuk menjamin UUD 1945 tidak akan diubah dengan
menggunakan ketentuan Pasal 37 UUD 1945. Sedangkan pengangkatan anggota
ABRI sebagai anggota DPR, yang pada awalnya diusulkan 50%, merupakan
pengakuan terhadap perannya sebagai stabilisator dan dinamisator kehidupan
sosial politik. Terhadap usulan itu, semula banyak partai yang menolak terkait
dengan jumlahnya. Namun sesudah beberapa kali pertemuan konsultasi dengan
Jenderal Soeharto, akhirnya diterima sebagai jaminan obyektif agar UUD 1945
tidak diubah.707
Dalam rapat Panitia Musyawarah DPRGR pada 18 Desember 1967 dicapai
konsensus yang ditetapkan oleh Pimpinan DPRGR pada 16 Desember 1967
Nomor 20/Pimp/II/67-68. Konsensus tersebut merupakan tindak lanjut dari
kesepakatan yang dibuat oleh Pansus 3 RUU dengan pemerintah pada 27
November 1967. Isi konsensus tersebut adalah:
a. RUU Pemilu akan disahkan bersama-sama dengan RUU Susunan dan
Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD.
b. Materi RUU Pemilu yang sudah selesai tidak akan dipersoalkan lagi.
c. 12 pokok konsensus yang telah dicapai antara Panitia Khusus 3 RUU dan
pemerintah tetap dipegang teguh dan tidak akan diadakan perubahanperubahan. Isi konsensus tersebut adalah;
706
Ibid., hal. 49.
Proses konsultasi tersebut berlangsung terus hingga penyelesaian RUU Pemilu dan RUU Susduk MPR,
DPR, dan DPRD. Lihat Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op. Cit., hal. 49 – 62. Model
pengangkatan ini terus mendapatkan kritik karena dipandang tidak demokratis. Menanggapi hal tersebut dan
untuk tetap menjaga UUD 1945, Presiden Soeharto mengajukan gagasan mekanisme referendum untuk dapat
dilakukannya perubahan terhadap UUD 1945. Gagasan ini mulai mengemuka pada tahun 1980. Akhirnya
gagasan referendum dikukuhkan melalui Ketetapan MPR Nomor I/MPR/1983 tentang Peraturan Tata Tertib
MPR dan Ketetapan Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum yang kemudian diatur lebih lanjut dengan
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1985 tentang Referendum. Namun, setelah adanya mekanisme referendum
tersebut ternyata tidak menghilangkan keanggotaan DPR dan MPR yang diangkat. Berdasarkan UndangUndang Nomor 1 Tahun 1985 tentang Pemilu dan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1985 Tentang Susduk
MPR, DPR, dan DPRD, jumlah anggota DPR yang diangkat tetap 100 dari 500 orang (sebelumnya dari 460)
namun keseluruhan berasal dari ABRI. Jumlah tersebut berkurang menjadi 75 orang berdasarkan UndangUndang Nomor 5 Tahun 1995 tentang Susduk MPR, DPR, dan DPRD. Lihat, Moh. Mahfud M.D., Op. Cit.,
hal. 266 – 269.
707
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
203
1. jumlah anggota DPR tidak boleh “ngombro-ombro”.
2. ada perimbangan yang baik antara jumlah perwakilan pulau Jawa dan luar
Jawa;
3. faktor jumlah penduduk diperhatikan;
4. adanya anggota yang diangkat di samping anggota yang dipilih;
5. tiap kabupaten dijamin minimal 1 wakil;
6. persyaratan mengenai domisili dihapuskan;
7. yang diangkat adalah perwakilan ABRI dan non-ABRI, serta telah
disepakati yang non-ABRI harus non-massa.
8. jumlah yang diangkat untuk MPR adalah 1/3 dari seluruh anggota;
9. jumlah anggota DPR ditetapkan 500 orang;
10. sistem pemilihan: proportional representation yang sederhana.
11. stelsel pemilihan: lijstenstelsel;
12. daerah pemilihan: Daerah tingkat I
Akhirnya RUU Pemilihan Umum dan RUU Susduk MPR, DPR, dan
DPRD disetujui pada 17 Desember 1968. Kedua RUU tersebut diundangkan
menjadi Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 tentang Pemilihan Umum
Anggota-anggota Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat, dan UndangUndang Nomor 16 Tahun 1969 tentang Susunan dan Kedudukan Majelis
Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969, yang dapat
mengajukan calon untuk pemilihan umum adalah organisasi yang memenuhi
persyaratan.708 Syarat-syarat tersebut adalah; (a) bukan organisasi terlarang; (b)
bagi golongan politik ialah partai-partai politik yang telah mendapat pengakuan;
dan (c) bagi golongan karya ialah organisasi golongan karya yang telah mendapat
pengakuan berdasarkan Undang-Undang.709 Selain itu juga ditegaskan dalam
Pasal 34 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 bahwa:
(1) Organisasi-organisasi golongan Politik jang ada dan diakui serta organisasiorganisasi golongan Karya jang sudah mempunjai perwakilan di D.P.R.G.R
708
709
Pasal 15 ayat (1) dan Pasal 17 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969.
Pasal 17 ayat (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
204
dan/atau di D.P.R.D.G.R. pada saat Pemilihan Umum diselenggarakan
berdasarkan Undang-undang ini dapat ikut serta pemilihan umum.
Ketentuan Pasal 34 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 tersebut
mengakui bahwa organisasi politik dan golongan karya yang memiliki wakil di
DPRGR dan DPRDGR “dapat” mengikuti Pemilu. Kata “dapat” seharusnya tidak
menutup organisasi lain yang belum mempunyai wakil. Namun, dalam praktik
pemilu 1971 dan sesuai dengan kesepakatan antara partai-partai, golongan karya,
dan pemerintah pada pembahasan RUU Pemilu, ketentuan tersebut dimaknai
bahwa peserta Pemilu 1971 “adalah” dan “dibatasi” pada organisasi politik dan
golongan karya yang telah memiliki wakil di DPRGR dan/atau DPRDGR.
Ali Moertopo menyatakan bahwa Undang-Undang Pemilihan Umum
memang tidak dibuat sekedar mengatur teknik-teknik pemilihan. Lebih dari itu,
Undang-Undang Pemilihan Umum memberikan perhatian khusus kepada Golkar
dan ABRI.710 Untuk menjamin stabilitas nasional, pemerintah tidak hanya
melakukan upaya penyederhanaan partai politik, tetapi juga intervensi ke dalam
suatu partai politik. Intervensi terhadap partai politik dilakukan dengan tujuan
untuk menghilangkan radikalisme dan fanatisme serta “menjinakkan” partai
politik. Hal itu, di samping dilakukan dengan cara ikut menentukan personalia
struktur partai, juga dengan menyeleksi calon-calon yang diajukan partai politik
berdasarkan penilaian sikap politik dan kecakapannya.711
Hal itu dapat dilihat dari sikap pemerintah terhadap PNI. Walaupun
banyak tuntutan pembubaran PNI karena dianggap terlibat dalam G 30 S/PKI,
namun tuntutan tersebut tidak dipenuhi. Yang dilakukan adalah membantu proses
pembersihan partai dari orang-orang yang terlibat atau dipandang tidak sesuai
dengan semangat Orde Baru dan dapat menjadi kekuatan politik yang besar.712
Kongres PNI yang dilangsungkan pada 1966 berhasil menyingkirkan para
pemimpin yang dianggap masih setia kepada Soekarno. Pelaksanaan Kongres
diwarnai pemeriksaan para peserta dan penjagaan yang ketat agar peserta yang
710
Ali Moertopo, Op. Cit., hal. 66.
Proses ini disebut oleh Mahfud M.D. dengan istilah “Emaskulasi Partai Politik” atau pengebirian partai
politik dengan tujuan untuk memenangkan kekuatan Orde Baru. Lihat, Moh. Mahfud M.D., Op. Cit., hal. 218
– 220.
712
Alfian, Op. Cit., hal. 54.
711
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
205
dapat mengikuti adalah yang diundang oleh panitia yang dipimpin oleh Hardi,
seorang penentang PNI Ali-Surachman yang dekat dengan PKI.713
Intervensi pemerintah terhadap partai politik juga terjadi dalam proses
pembentukan Partai Muslimin Indonesia (Parmusi) yang semula dimaksudkan
sebagai pengganti Masjumi. Upaya pembentukan kembali Masjumi dilakukan
dengan membentuk Komite Rehabilitasi Masjumi yang dipimpin oleh Sjarif
Usman dibawah bimbingan Faqih Usman dan Prawoto yang telah dibebaskan
pada 1966. Namun demikian, pada Desember 1966 Komandan Kodam Jaya
menyatakan bahwa Masjumi pernah melanggar UUD 1945, seperti yang
dilakukan oleh PKI. Terhadap pernyataan tersebut, Prawoto mengajukan
permohonan pertemuan dengan Soeharto untuk membahas rehabilitasi Masjumi.
Pada 6 Januari 1967, Soeharto membalas surat tersebut dan menyatakan tidak
akan menyetujui rehabilitasi Masjumi yang tidak menghukum anggotanya yang
terlibat pemberontakan PRRI.714
Upaya lain yang dilakukan adalah membentuk partai baru pengganti
Masjumi. Hal itu dimulai dengan pembentukan Badan Koordinasi Amal Muslimin
(BKAM) pada Desember 1965 beriringan dengan pembentukan Komite yang
dipimpin oleh Sjarif Usman. Presiden Soeharto yang menolak rehabilitasi
Masjumi menyarankan agar BKAM membentuk partai sendiri sebagai wadah
politiknya. Pada 7 Mei 1967 terbentuk suatu panitia untuk mempersiapkan
pembentukan partai baru, yaitu Partai Muslimin Indonesia. Panitia tersebut terdiri
dari tujuh orang, yaitu Faqih Usman, Anwar Harjono, Agus Sudono,
Sjamsuridzal, Hasan Basri, Muttaqien, dan Marzuki Jatim. Panitia ini
mendiskusikan kepemimpinan partai, dan pada 20 Juni 1967 menyampaikan
pembentukan panitia kepada Presiden Soeharto.715
Soeharto menyatakan bahwa mantan anggota Masjumi memiliki hak
sebagai warga negara sesuai dengan ketentuan hukum. Pernyataan tersebut
ditafsirkan oleh pendukung Masjumi bahwa pimpinan Masjumi bebas mendirikan
partai baru. Namun demikian, pada pertengahan 1967, Rosihan Anwar dalam
tulisannya di harian Kompas menyatakan bahwa ABRI keberatan terhadap
713
Moh. Mahfud M.D., Op. Cit., hal. 219.
Ward, Op. Cit., hal. 24 – 28.
715
Ibid., hal. 29 – 30.
714
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
206
pemilihan Mohammad Roem dan Faqih Usman sebagai anggota dewan pimpinan.
Hal itu dibuktikan dengan penolakan pemerintah terhadap susunan kepengurusan
yang dibuat oleh panitia tujuh pada 15 September 1967716 dengan Ketua Umum
Faqih Usman dari unsur Masjumi. Susunan itu selanjutnya diubah pada 31
Oktober 1967717 yang juga belum mendapat persetujuan dari pemerintah.
Pada 5 Pebruari 1968, pimpinan partai diundang menghadap Presiden
Soeharto. Delegasi dibagi dua, yang pertama kali bertemu dengan Soeharto adalah
empat unsur Parmusi yang memiliki wakil di DPRGR, yaitu dari Muhammadiyah,
KBIM, Gasbiindo, dan Djamiatul Al-Washliyah. Kepada delegasi ini Presiden
Soeharto menyatakan bahwa masalah rehabilitasi Masjumi telah ditutup, namun
beberapa orang menyatakan keberatan terhadap Parmusi karena hanya merupakan
baju baru bagi Masjumi. Oleh karena itu, pimpinan Parmusi harus menunjukkan
bahwa partai tersebut terdiri dari banyak organisasi agar sesuai dengan kebijakan
penyederhanaan partai politik sesuai dengan Ketetapan MPRS Nomor
XXII/MPRS/1966. Parmusi tidak boleh terlihat sebagai Masjumi. Oleh karena itu,
mantan pimpinan Masjumi tidak selayaknya menjadi pimpinan Parmusi. Mereka
disarankan memimpin dari belakang. Hal itu menunjukkan adanya intervensi
pemerintah terhadap internal partai.718
Pertemuan
kedua diikuti oleh semua delegasi. Pada pertemuan itu
Presiden Soeharto kembali menyampaikan nasihat bahwa para mantan pemimpin
Masjumi sebaiknya tidak menjadi pimpinan partai pada awal kelahirannya.
Setelah pertemuan tersebut, panitia tujuh, berdasarkan informasi dari pemerintah
merekomendasikan beberapa nama yang harus dihapuskan dari jajaran pimpinan
partai. Akhirnya, kepengurusan yang disempurnakan dapat tersusun pada 16
Pebruari 1968 yang dipimpin oleh Djarnawi Hadikusuma. Kepengurusan ini
716
Terdiri dari Ketua Umum: Faqih Usman; Ketua: A. D. Sjahruddin, Anwar Harjono, Djarnawi
Hadikusumo, Hasan Basri, E. Z. Muttaqien; Sekjen: M. Sulaiman. Ibid., hal. 34.
717
Terdiri dari Ketua Umum: Faqih Usman; Ketua: A. D. Sjahruddin, Anwar Harjono, Djarnawi
Hadikusumo, Hasan Basri, E. Z. Muttaqien, Agus Sudono, H.M. Sanusi; Sekjen: M. Sulaiman. Ibid., hal. 35.
718
Presiden Soeharto menyatakan: “Mereka dapat memimpin dari belakang. Di masa mendatang, pada saat
kamu semua menyelenggarakan Kongres dan semua pemimpin Masjumi kembali, hal itu adalah masalah
internal. Itu adalah masalah kedaulatan rakyat. Namun saat ini sayalah yang bertanggungjawab”. Ibid., hal.
36.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
207
diterima oleh pemerintah dan keberadaan Parmusi disahkan dengan Keppres
Nomor 70 Tahun 1968, tanggal 20 Pebruari 1968.719
Setelah pembentukan Parmusi, tokoh-tokoh Masjumi memberikan
dukungan secara terbuka. Kongres pertama Parmusi segera diselenggarakan di
Malang dan Presiden Soeharto tidak berkeberatan terhadap pelaksanaan kongres
tersebut. Sebelum pelaksanaan kongres, pada 28 Oktober 1968 pimpinan Parmusi
bertemu dengan Presiden Soeharto. Pada pertemuan tersebut Presiden menyatakan
bahwa lebih baik tidak dilakukan perubahan terhadap kepemimpinan partai.720
Sebelum pelaksanaan kongres, Ali Moertopo menyampaikan nama-nama
yang dapat diterima untuk memimpin Parmusi, yaitu Djarnawi Hadikusuma,
Anwar Harjono, Hasan Basri, dan Omar Tosin. Namun demikian, dalam
pelaksanaan kongres, terdapat tujuh orang yang terpilih dalam nominasi pimpinan
pusat, yaitu Djarnawi Hadikusumo, Kasman Singodimedjo, M. Natsir, Prawoto,
Sanusi, Sjarif Usman, dan Moh. Roem. Bahkan, Moh. Roem secara aklamasi
terpilih sebagai Ketua Umum. Susunan dewan pengurus pun segera tersusun dan
masih didominasi tokoh-tokoh Masjumi.721 Atas hasil tersebut, staf Presiden
Soeharto, Alamsyah, pada hari terakhir kongres menyampaikan radiogram yang
menyatakan bahwa pemerintah merasa bahwa saat itu bukan waktu yang tepat
untuk mengubah kepemimpinan partai dam perubahan tersebut merupakan
pelanggaran terhadap Keppres Nomor 70 Tahun 1968 yang mensahkan
keberadaan Parmusi.722 Akhirnya, Mohammad Roem mengundurkan diri
digantikan oleh Djarnawi Hadikusumo.723
Penyederhanaan partai politik dan menjadikan Golkar sebagai kekuatan
politik mayoritas juga dapat dilihat dari upaya mencabut pengaruh partai politik
terhadap pegawai negeri. Melalui Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri)
Nomor 12 Tahun 1969, pegawai negeri diharuskan hanya memiliki loyalitas
kepada negara dan melarang masuk sebagai anggota partai politik. Permendagri
itu diikuti dengan surat edaran yang mewajibkan pegawai negeri mengisi formulir
719
Kepengurusan yang disahkan terdiri dari, Ketua Umum: Djarnawi Hadikusumo; Ketua: Agus Sudono,
H.M. Sanusi, J. Naro, Daud Badaruddin, Chadidjah Razak, Omar Tosin; Sekjen: Lukman Harus. Ibid., hal. 38
dan 39.
720
Ibid., hal. 51.
721
Susunan kepengurusan hasil kongres adalah, Ketua Umum: Mohammad Roem; Ketua: Anwar Harjono,
Hasan Basri, Djarnawi Hadikusumo, Omar Tosin; Sekjen: Hasbullah. Ibid., hal 52 – 53.
722
Ibid., hal. 54.
723
Moh. Mahfud M.D., Op. Cit., hal. 220.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
208
dengan tujuan agar keluar dari partai politik dan menjadi anggota Korps
Karyawan Departemen Dalam negeri (Kopkarmendagri). Bahkan sering
ditegaskan, pegawai negeri yang tidak menjadi anggota, lebih baik keluar dari
pegawai negeri.724
Proses pembatasan dan intervensi terhadap partai politik memberikan hasil
yang luar biasa bagi Golkar sebagai pendukung pemerintahan yang dikendalikan
oleh ABRI. Pada pemilu 1971, Golkar memperoleh 62,8 persen suara pemilih.
Perolehan suara partai-partai lain jauh berada di bawah Golkar. NU memperoleh
18,67 persen, Parmusi 7,365 persen, PNI 6,94 persen, PSII 2,39 persen, Parkindo
1,34 persen, Partai Katolik 1,11 persen, dan Perti 0,70 persen.
4.4.
FUSI DAN PEMBATASAN PARTAI POLITIK
4.4.1. Fusi Partai Politik
Sebagai kelanjutan dari upaya penyederhanaan partai politik melalui
pengelompokkan, Presiden Soeharto menunjuk Kepala Opsus Brigjen Ali
Murtopo, Aspri Presiden Brigjen Sujono Humardani, Kepala BAKIN Mayjen
Sutopo Juwono, dan Brigjen Tjokropranolo sebagai penghubung partai-partai
politik untuk menjalankan pengelompokkan hingga tercapainya fusi partai
politik.725
Kebijakan penyederhanaan dengan melakukan fusi partai politik dilakukan
berdasarkan Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1973 tentang Garis-Garis Besar
Haluan Negara (GBHN) hasil Sidang MPR Tahun 1973. Ketetapan tersebut
menyatakan bahwa pemilu 1977 hanya diikuti oleh tiga peserta yaitu dua Partai
Politik dan satu Golongan Karya. Hal itu tertuang pada bagian Kebijaksanaan
Pembangunan Bidang Politik GBHN 1973 sebagai berikut.726
4.
Dalam rangka mempercepat proses pembaharuan dan penyederhanaan
organisasi kekuatan-kekuatan sosial politik, baik partai politik maupun
golongan karya dewasa ini telah memperlihatkan orientasinya kepada
perkembangan masyarakat yang diwujudkan melalui penyusunan dan
pelaksanaan program-program pembangunan di seluruh bidang kehidupan
untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat.
724
Daniel Dhakidae, Op. Cit., hal. 32.
Ibid., hal. 34.
726
Angka 4, Arah dan Kebijaksanaan Pembangunan Bidang Politik GBHN 1973. Tap MPR Nomor
IV/MPR/1973.
725
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
209
Oleh karena itu dalam rangka membina kehidupan politik yang efektif dan
efisien bagi pelaksanaan pembangunan, maka struktur, jumlah maupun sikap
mental dari organisasi-organisasi kekuatan sosial politik tersebut, telah dapat
mengelompokkan diri menjadi dua Partai Politik dan satu Golongan Karya.
Dengan terdapatnya tiga pengelompokkan tersebut yang merupakan wadah
penampungan dari seluruh aspirasi masyarakat, maka pada Pemilihan Umum
yang akan datang hanya akan ada tiga Tanda Gambar.
Hal itu senada dengan Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1973 tentang
Pemilihan Umum yang menyatakan sebagai berikut.727
Pemilihan Umum yang dimaksud dalam pasal 1 Ketetapan ini diikuti oleh dua
Golongan Politik dan satu Golongan Karya.
Pada 10 Januari 1973, partai-partai yang tadinya masuk dalam kelompok
nasionalis memutuskan diri untuk bergabung dalam satu wadah partai, yaitu Partai
Demokrasi Indonesia (PDI). Sedangkan kelompok spirituil menyatakan
menggabungkan kegiatan politiknya dalam wadah Partai Persatuan Pembangunan
(PPP).728 Namun fusi partai politik tersebut bukannya tanpa masalah. Baik di
tubuh PPP maupun PDI mengalami kesulitan dalam menentukan identitas partai
baru karena masing-masing unsur yang berfusi memiliki identitas sendiri.
Kesulitan juga muncul dalam penyusunan kepengurusan yang harus menampung
semua unsur di dalamnya sehingga struktur yang terbentuk sangat gemuk.729
Selain itu, baik PPP maupun PDI selalu diwarnai dengan konflik internal yang
menunjukkan pertentangan antar unsur yang belum usai.730
Penyederhanaan partai politik telah berhasil dilakukan dengan terjadinya
fusi partai politik. Pemilu 1977 hanya diikuti oleh tiga peserta, yaitu PPP, Golkar,
dan PDI. Keberadaan ketiga organisasi politik tersebut dipertahankan dan
dipertegas dengan Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/1978 yang menyatakan
bahwa pemilihan umum diikuti oleh tiga organisasi kekuatan sosial politik, yakni
Golongan Karya, Partai Persatuan Pembangunan, dan Partai Demokrasi
Indonesia.731 Penentuan peserta pemilihan umum terdiri atas ketiga organisasi
727
Pasal 3 Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1973 tentang Pemilihan Umum.
Daniel Dhakidae, Op. Cit., hal. 34.
729
Ibid., hal. 34 – 35.
730
Zulkifli, Op. Cit., hal. 58 – 59.
731
Pasal 4 Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/ 1978 tentang Pemilihan Umum.
728
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
210
tersebut juga disebutkan dalam Ketetapan MPR tentang GBHN dan Ketetapan
MPR tentang Pemilihan Umum hingga tahun 1988.732
Kebijakan penyederhanaan melalui fusi partai politik dikuatkan dengan
Undang-Undang tentang Partai Politik dan Golkar yang rancangannya
disampaikan oleh pemerintah kepada DPR pada 6 Desember 1974. Rancangan
tersebut pada 14 Agustus 1975 disetujui oleh semua fraksi DPR dan pada 15
Agustus 1975 disahkan oleh Presiden menjadi Undang-Undang Nomor 3 Tahun
1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya.733 Selain itu, di dalam UndangUndang Nomor 4 Tahun 1975734 yang mengubah Undang-Undang Nomor 15
Tahun 1969 juga sudah ditegaskan bahwa peserta pemilihan umum adalah PPP,
PDI, dan Golkar.735
Terkait dengan penyederhaan partai politik, konsideran “Menimbang”
huruf a dan b, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 secara jelas menyatakan
sebagai berikut:
a.
bahwa dalam rangka penyederhanaan dan pendayagunaan kehidupan politik,
dewasa ini organisasi-organisasi kekuatan sosial politik yang telah ada telah
mengelompokkan diri menjadi dua Partai Politik dan satu Golongan Karya,
seperti yang telah dinyatakan dalam Garis-garis Besar Haluan Negara;
b. bahwa dengan adanya tiga organisasi kekuatan sosial politik tersebut,
diharapkan agar Partai-partai Politik dan Golongan Karya benar-benar dapat
menjamin terpeliharanya persatuan dan kesatuan Bangsa, stabilitas nasional
serta terlaksananya percepatan pembangunan;”
4.4.2. Pembatasan Partai Politik
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 secara tegas menyebutkan bahwa
yang dimaksud dengan organisasi kekuatan sosial politik terdiri atas, Partai
Persatuan Pembangunan (PPP), Partai Demokrasi Indonesia (PDI), dan Golongan
732
Tap MPR Nomor II/MPR/1983 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara, Tap MPR Nomor
III/MPR/1983 tentang Pemilihan Umum, Tap MPR Nomor II/MPR/1988 tentang Garis-Garis Besar Haluan
Negara, dan Tap MPR Nomor III/MPR/1988 tentang Pemilihan Umum.
733
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Partai Politik Dan Golongan Karya, UU Nomor 3 Tahun
1975, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1975 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 3062.
734
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 tentang
Pemilihan Umum Anggota-Anggota Badan Permusyawaratan /Perwakilan Rakyat, UU Nomor 4 Tahun 1975,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1975 Nomor 38, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 3063.
Perubahan lebih lanjut adalah dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1980 tentang Perubahan Atas
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969 tentang Pemilihan Umum Anggota-Anggota Badan
permusyawaratan/Perwakilan Rakyat Sebagaimana Telah Diubah Dengan Undang-Undang Nomor 4 Tahun
1975. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1980 Nomor 24, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 3163.
735
Pasal II angka 4, Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1975.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
211
Karya (Golkar).736 Di dalam undang-undang tersebut, tidak ada ketentuan yang
mengatur tata cara pembentukan partai baru. Dengan demikian, hanya terdapat
tiga kekuatan politik yang diakui secara hukum, yaitu PPP, PDI, dan Golkar.
Bahkan, dari konsideran “Menimbang” butir c, dan Penjelasan Umum UndangUndang Nomor 3 Tahun 1975, dapat disimpulkan bahwa ketiga kekuatan politik
tersebut merupakan organ negara yang diberi pengukuhan dan landasan hukum.737
Dengan demikian, selain menegaskan fusi partai politik738, Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 1975 juga melakukan pembatasan dengan menutup pintu bagi
pembentukan partai baru.
Pembatasan terhadap partai politik juga terwujud dalam bentuk
pembatasan kepengurusan partai politik hanya sampai daerah tingkat II, yaitu
pada tingkat Kabupaten atau Kota.739 Ketentuan tersebut walaupun sempat
mendapatkan keberatan dari PDI dan PPP, namun didukung sepenuhnya oleh
Golkar dan ABRI. Alasan adanya ketentuan tersebut adalah bahwa masuknya
pengurus partai ke desa-desa akan merusak ketenangan jika terjadi perbedaan
ideologi yang tajam. Keberatan PDI dan PPP diakomodasi dengan adanya seorang
komisaris di kecamatan yang dibantu oleh beberapa orang.740
Walaupun pada pemilu 1971 Golkar sebagai partai pemerintah telah
memperoleh kemenangan, namun identitas partai masih dianggap berpotensi
menjadi kekuatan yang dapat menyaingi Golkar, terutama identitas keagamaan
yang digunakan oleh PPP. PPP yang merupakan fusi dari kelompok Islam
menjadikan Islam sebagai identitas partai yang tidak dimiliki oleh PDI dan
Golkar. PPP menjadi satu-satunya partai wadah bagi umat Islam.
Identitas PPP sebagai partai Islam cukup sulit dihadapi oleh Golkar yang
berorientasi pada program pembangunan. Bahkan untuk keperluan tersebut pada
pemilu 1977, Ali Moertopo menyatakan bahwa Golkar sebagai kekuatan politik
yang sangat diperlukan Orde Baru untuk pembangunan bangsa harus benar-benar
736
Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
Huruf c Konsideran “Menimbang” menyatakan “… yang sekaligus memberikan kepastian tentang
kedudukan, fungsi, hak dan kewajiban yang sama dan sederajat dari organisasi-organisasi kekuatan sosial
politik yang bersangkautan …”. Sedangkan Paragraf Tiga Penjelasan Umum menyatakan “Dengan Undangundang ini dikukuhkan dan diberikan landasan hukum bagi dua Partai Politik dan satu Golongan Karya yang
ada dewasa ini, …”.
738
Lihat Penjelasan Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
739
Pasal 10 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
740
Daniel Dhakidae, Op. Cit., hal. 35. Lihat juga, Pasal 5 PP Nomor 9 Tahun 1976 tentang Pelaksanaan
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik Dan Golkar.
737
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
212
mampu bertindak sebagai pemain demokrasi dan boleh main keras asal dalam
batas-batas peraturan permainan.741
Menjelang pelaksanaan Pemilu 1977, terdapat isu penting yang
mengemuka, yaitu berkaitan dengan penentuan tanda gambar partai politik dan
Golkar. PDI diharuskan mengubah rancangannya. Sedangkan untuk tanda gambar
Ka’bah bagi PPP, pemerintah keberatan karena ka’bah adalah tempat suci bagi
umat Islam. Mendagri saat itu, Amirmachmud, sangat berkeinginan untuk
mengganti tanda gambar ka’bah guna mengaburkan identitas Islam pada PPP.
Namun pihak PPP mempertahankannya, bahkan mengancam akan mengundurkan
diri dari Pemilu 1977 sehingga pemerintah mengalah untuk sementara.742
Pengaruh identitas partai tersebut terlihat dari hasil pemilu 1977 yang
meningkatkan suara PPP sebanyak 2,1 persen (menjadi 29,9 persen dibandingkan
jumlah suara partai-partai pada pemilu 1971 yang berfusi menjadi PPP).
Sedangkan Golkar mengalami penurunan sebesar 0,6 persen, dan PDI turun
sebesar 1,41 persen. Dilihat dari perolehan kursi DPR, Golkar mendapat 232, PPP
99, dan PDI 29.
Pengaruh identitas partai tersebut juga terlihat dari hasil pemilihan di
beberapa daerah di mana PPP memperoleh suara yang mengejutkan. Di Jakarta,
PPP memenangi pemilu dengan suara 1.079.214. Sedangkan Golkar berada di
urutan kedua dengan suara 961.030, disusul PDI dengan suara 425.940. Jika
dibandingkan dengan hasil pemilu 1971, PPP mengalami peningkatan sebesar
40,75 persen, sedangkan perolehan suara Golkar dan PDI mengalami penurunan,
masing-masing sebanyak 35,99 persen dan 4,83 persen.
Untuk membatasi perkembangan partai politik, langkah lain yang
dilakukan adalah memutus hubungan antara partai politik dengan organisasi
kemasyarakatan (Ormas). Hal itu dilakukan melalui Undang-Undang Nomor 3
Tahun 1985 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang
Partai Politik dan Golongan Karya743, serta Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1985
741
Daniel Dhakidae, Op. Cit., hal. 37.
F.S. Swantoro, Dinamika Politik Dalam Pemilihan Umum Era Orde Baru: 1971 – 1992, (Yogyakarta:
PPS Ilmu Politik UGM, 1996), hal. 647.
743
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975
tentang Partai Politik Dan Golongan Karya, UU Nomor 3 Tahun 1985, Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 1985 Nomor 12, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3285.
742
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
213
tentang Organisasi Kemasyarakatan yang dilaksanakan dengan PP Nomor 18
Tahun 1986.
Berbagai upaya yang dilakukan terkait dengan penyederhanaan yang
berujung pada fusi, pengawasan, dan pembatasan partai politik, merupakan
langkah Orde Baru dalam melakukan penataan wadah kelembagaan politik.
Sasaran selanjutnya adalah pembenahan isi atau individu yang berada di
dalamnya. Hal itu dilakukan dengan membuat Pedoman Penghayatan dan
Pengamalan Pancasila yang dikenal dengan P-4 dan dikukuhkan melalui
Ketetapan MPR Nomor II/MPR/1978 tentang Pedoman Penghayatan Dan
Pengamalan Pancasila (Ekaprasetya Pancakarsa.744 Program ini juga dimaksudkan
untuk meningkatkan tuntutan masyarakat agar partai politik dan Ormas menerima
Pancasila sebagai satu-satunya asas, seperti telah digagas dan dikemukakan
pemerintah pada awal Orde Baru.
Sebelumnya, berdasarkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 sudah
ditentukan bahwa asas partai politik dan Golongan Karya adalah Pancasila dan
UUD 1945.745 Namun demikian, karena masih mendapat penolakan, Undangundang tersebut masih memberikan ruang bagi partai politik untuk menggunakan
asas atau ciri yang telah ada sebelumnya.746
Gagasan asas tunggal memperoleh keberhasilan yang dituangkan dalam
GBHN 1983 dalam salah satu arah dan kebijaksanaan pembangunan bidang
politik sebagai berikut.747
f. Peranan kekuatan-kekuatan sosial politik khususnya Partai-partai Politik dan
Golongan Karya sangat penting artinya dalam kehidupan berbangsa dan
bernegara, serta sebagai modal dasar pembangunan nasional. Dalam rangka
ini dan demi kelestarian dan pengamalan Pancasila, Partai Politik dan
Golongan Karya harus benar-benar menjadi kekuatan sosial politik yang
hanya berasaskan Pancasila, sebagai satu-satunya asas…
Ketentuan tentang penegasan Pancasila sebagai asas tunggal selanjutnya
diatur dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985 tentang Partai Politik dan
Golkar serta Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1985 tentang Organisasi
744
Ditetapkan pada 22 Maret 1978.
Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
746
Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
747
Arah Dan Kebijaksanaan Pembangunan Nasional Bidang Politik, Ketetapan MPR Nomor II/MPR/1983
tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara.
745
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
214
Kemasyarakatan.
Pada
awalnya,
ketentuan
asas
tunggal
Pancasila
ini
menimbulkan pro dan kontra, baik dalam tubuh partai politik maupun dalam
organisasi kemasyarakatan. Bahkan pro dan kontra tersebut melahirkan
perpecahan di beberapa organisasi. Dengan keberhasilan menjadikan Pancasila
sebagai satu-satunya asas, maka perbedaan antara dua Partai Politik dan Golkar
adalah pada program partai yang menguntungkan Golkar sebagai partai
pemerintah yang menyuarakan pembangunan.
Adanya pembatasan partai politik yang telah ditentukan oleh undangundang serta kekuasaan pemerintah yang besar terhadap partai politik melalui
dominasi Golkar mengakibatkan pemilihan umum yang dilaksanakan selama
masa Orde Baru menjadi sarana untuk mempertahankan kekuasaan Orde Baru.
Seperti yang dinyatakan oleh Huntington, pemilihan umum menjadi perangkat
konservatif yang memberikan keabsahan umum terhadap struktur dan
kepemimpinan yang sedang berkuasa.748
Ketentuan yang membatasi hanya adanya tiga kekuatan politik menjadi
salah satu ciri utama sistem politik Orde Baru hingga keruntuhannya. Pembatasan
tersebut dengan sendirinya menunjukkan tidak adanya kebebasan berserikat yang
merupakan salah satu ciri dari negara demokrasi seperti pandangan Kelsen yang
menyatakan bahwa esensi negara demokrasi yang harus ada adalah tidak adanya
larangan pembentukan partai baru dan harus tidak ada partai politik yang diberi
keistimewaan749 seperti PPP, PDI, dan Golkar di masa Orde Baru.
Keistimewaan ketiga kekuatan politik tersebut dapat dilihat dari tidak
adanya ketentuan tentang pembentukan partai baru serta tidak adanya mekanisme
pembubaran partai politik. Hal itu juga dibuktikan dengan sikap Orde Baru
terhadap partai politik diluar PPP, PDI, dan Golkar yang sempat muncul di
penghujung Orde Baru, yaitu Partai Rakyat Demokratik (PRD), dan Partai Uni
Demokrasi (PUDI).
PRD merupakan partai yang dibentuk oleh aktivis mahasiswa yang semula
tergabung dalam Solidaritas Mahasiswa Indonesia untuk Demokrasi (SMID)
dengan beberapa organisasi lainnya yang pertama kali dideklarasikan pada 2 Mei
1994. Semenjak pendiriannya, PRD tidak sempat melakukan upaya legalisasi
748
749
Huntington, Op. Cit., hal. 477
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 295.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
215
karena selalu berhadapan dengan tekanan aparat keamanan, hingga menerima
tuduhan terlibat dalam kerusuhan 27 Juli 1996 di Kantor DPP PDI Jalan
Diponegoro Jakarta.750
Peristiwa tersebut diikuti munculnya Surat Keputusan Mendagri Nomor
201-221 Tahun 1997 yang membubarkan dan menyatakan PRD dan ormasormasnya sebagai Organisasi Terlarang (OT). Alasan pembubaran dan pelarangan
adalah karena PRD tidak berasaskan Pancasila serta jiwa dan semangatnya
bertentangan dengan UUD 1945. Terhadap keputusan itu, Budiman Sudjatmiko
selaku Ketua Umum PRD saat itu mengajukan gugatan ke PTUN Jakarta, namun
diputus bahwa gugatan tidak dapat diterima.751 Terhadap putusan tersebut, tidak
diajukan banding sehingga PRD tetap dinyatakan sebagai organisasi terlarang
hingga berakhirnya kekuasaan Orde Baru.
PUDI didirikan pada 29 Mei 1995. Walaupun menamakan diri sebagai
partai politik, PUDI menolak penyelenggaraan pemilihan umum 1997 karena
dipandang tidak dilaksanakan secara jujur dan adil dan hanya sebagai legitimasi
kekuasaan Orde Baru. PUDI pada saat itu juga menolak pencalonan kembali
Soeharto sebagai Presiden. PUDI mencalonkan Sri Bintang Pamungkas dan Julius
Usman sebagai calon Presiden dan Wakil Presiden 1998–2003. Atas tindakantindakan tersebut, keduanya ditangkap dan dihukum atas dakwaan subversif.752
Selain tidak membuka ruang terbentuknya partai politik baru, sepanjang
kekuasaan Orde Baru juga tidak hendak membubarkan tiga kekuatan politik yang
ada dan diakui karena merupakan instrumen yang dibutuhkan oleh negara
(manajerial). Partai politik diposisikan sebagai instrumen negara untuk menjaga
stabilitas politik dan merajut partisipasi politik. Negara memiliki kekuasaan
sepenuhnya untuk mengatur partai politik bahkan mengintervensi struktur internal
partai. Masalah kebebasan berserikat dalam partai politik hanya sedikit
mendapatkan perhatian.753
750
Lihat, PRD, Demi Demokrasi, Partai Rakyat Demokratik (PRD) Menolak Takluk, tanpa tahun.
Pep, Pemerintah Bubarkan dan Larang PRD, Kompas, 30 September 1997.
752
Zuhri,
Lukas
Luwarso,
Partai
Yang
Tersungkur
Sebelum
Pemilu,
http://www.forum.co.id/forum/redaksi/970324/24forut3.html, 31/05/2007. Lihat Juga Tempo Interaktif, Edisi
46/01 - 11/Jan/1997.
753
Persily & Cain, Op. Cit., hal. 4
751
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
216
4.5.
PERATURAN PEMBEKUAN PENGURUS PARTAI POLITIK
Dengan adanya Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang Partai
Politik dan Golkar, ketentuan tentang pembubaran partai politik yang diatur
dengan Penpres Nomor 7 Tahun 1959754, Perpres Nomor 13 Tahun 1960755, dan
Perpres Nomor 25 Tahun
1960756 dinyatakan tidak berlaku.757 Untuk
melaksanakan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975, ditetapkan PP Nomor 9
Tahun 1976 tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 tentang
Partai Politik Dan Golongan Karya. Namun, baik di dalam Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 1975 maupun PP Nomor 9 Tahun 1976, tidak terdapat ketentuan
yang mengatur tentang pembubaran partai politik. Hal itu karena Undang-Undang
tersebut telah menentukan bahwa organisasi kekuatan sosial politik hanya terdiri
atas 3 organisasi, yaitu PPP, PDI, dan Golkar. Dengan sendirinya, telah tertutup
kemungkinan adanya organisasi lain untuk diakui sebagai partai politik, sehingga
tidak membutuhkan pengaturan tentang pendaftaran maupun pengakuan.
Selain itu, penentuan tiga kekuatan politik juga menimbulkan konsekuensi
bahwa ketiganya harus ada dalam sistem politik Indonesia. Oleh karena itu
ketiganya tidak dapat dibubarkan. Pembubaran salah satu organisasi politik
dengan sendirinya berarti pelanggaran terhadap Ketetapan MPR dan undangundang yang mendasari keberadaan PPP, PDI, dan Golkar.
4.5.1. Alasan dan Dasar Hukum Pembekuan
Walaupun tidak terdapat ketentuan yang mengatur tentang pembubaran
partai politik, dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 diatur tentang
larangan, pengawasan, dan pembekuan. Larangan bagi Partai politik dan Golkar
sebagaimana diatur dalam Pasal 12 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 adalah
sebagai berikut.
a. menganut, mengembangkan dan menyebarkan faham atau ajaran
Komunisme/Marxisme, Leninisme serta faham atau ajaran lain yang
754
Menjadi Undang-Undang Nomor 7 Pnps Tahun 1959 tentang Syarat-syarat dan Penyederhanaan
Kepartaian.
755
Menjadi Undang-Undang Nomor 13 Prps Tahun 1960 tentang Pengakuan, Pengawasan dan Pembubaran
Partai-partai.
756
Menjadi Undang-Undang Nomor 25 Prps Tahun 1960 tentang Perobahan Peraturan Presiden Nomor 13
Tahun 1960.
757
Pasal 17 ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
217
bertentangan dengan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 dalam
segala bentuk dan perwujudannya;
b. menerima bantuan dari pihak asing;
c. memberikan bantuan kepada pihak asing yang mengikat kepentingan Bangsa
dan Negara.
Selain
larangan
tersebut,
partai
politik
dan
Golkar
diwajibkan
mencantumkan asas dan tujuan yang telah ditentukan.758 Asas yang wajib
dicantumkan adalah Pancasila dan UUD 1945. Sedangkan tujuan partai politik
sebagaimana diatur dalam Pasal 3 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975
adalah sebagai berikut.759
a. mewujudkan cita-cita Bangsa seperti dimaksud dalam Undang-Undang Dasar
1945;
b. menciptakan masyarakat adil dan makmur yang merata spirituil dan materiil
berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 dalam wadah Negara Kesatuan Republik
Indonesia; dan
c. mengembangkan kehidupan Demokrasi Pancasila.
Di samping itu, ditentukan pula kewajiban partai politik, yang di antaranya adalah
melaksanakan, mengamalkan dan mengamankan Pancasila dan UUD 1945.760
Pengawasan partai politik terkait dengan asas, kewajiban, dan larangan,
dilakukan oleh Presiden. Untuk melaksanakan pengawasan tersebut, Presiden
dapat meminta keterangan dari pengurus pusat partai politik dan Golkar.761 Dalam
melaksanakan pengawasan tersebut Presiden dibantu oleh Menteri Dalam
Negeri.762
Pembekuan pengurus partai politik diatur dalam Pasal 14 Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 1975 sebagai berikut.
(1)
(2)
Dengan kewenangan yang ada padanya, Presiden/Mandataris Majelis
Permusyawaratan Rakyat dapat membekukan Pengurus Tingkat Pusat Partai
Politik atau Golongan Karya yang ternyata melakukan tindakan-tindakan
yang bertentangan dengan Pasal 4, Pasal 7a dan Pasal 12 Undang-undang
ini.
Pembekuan yang dimaksud ayat (1) pasal ini dilakukan setelah mendengar
keterangan dari Pengurus Tingkat Pusat yang bersangkutan dan sesudah
mendengar pertimbangan Mahkamah Agung.
758
Pasal 4 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
Pasal 3 ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
760
Pasal 7 huruf a Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
761
Pasal 13 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
762
Pasal 7 ayat (3) PP Nomor 9 Tahun 1976.
759
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
218
Berdasarkan ketentuan tersebut, alasan pembekuan partai politik meliputi
tiga aspek, yaitu aspek ideologi dan asas Pancasila, aspek ajaran atau paham yang
bertentangan dengan Pancasila, serta aspek pendanaan atau sumbangan. Terkait
dengan asas Pancasila, pengurus pusat suatu partai politik dapat dibekukan jika
tidak mencantumkan asas Pancasila sebagai salah satu asasnya walaupun
mencantumkan asas atau ciri lain, serta harus melaksanakan, mengamalkan, dan
mengamankan Pancasila. Dengan demikian alasan tersebut juga berlaku pada
tingkat program dan kegiatan yang harus sesuai dengan Pancasila.
Alasan lain adalah terkait dengan faham atau ajaran yang bertentangan
dengan
Pancasila,
termasuk
di
dalamnya
faham
atau
ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme. Faham atau ajaran tersebut baik pada tingkat
“menganut” yang berarti sebagai ideologi atau asas, maupun “mengembangkan
dan menyebarkan” yang berarti pada tingkat program dan kegiatan. Terhadap
faham atau ajaran lain yang bertentangan dengan Pancasila, tentu harus dibuktikan
dua hal, yaitu apakah partai politik menganut, mengembangkan dan menyebarkan
ajaran dimaksud, serta apakah faham atau ajaran tersebut memang bertentangan
dengan Pancasila.
Alasan pembekuan pengurus selanjutnya adalah menerima bantuan dari
pihak asing, atau memberikan bantuan kepada pihak asing yang mengikat
kepentingan bangsa dan negara. Alasan bantuan itu tentu terkait dengan masalah
kedaulatan negara yang akan berkurang jika partai politik yang ikut menentukan
kebijakan negara memiliki ikatan dengan pihak asing.
Dengan demikian, apabila partai politik melanggar ketentuan tentang asas
(Pasal 4), kewajiban (Pasal 7 huruf a), dan larangan (Pasal 12), maka Presiden
dapat membekukan pengurus pusat partai politik atau Golkar setelah mendengar
keterangan dari pengurus pusat dan mendengar pertimbangan Mahkamah
Agung.763 Untuk memberikan pertimbangan tersebut, Mahkamah Agung
mengadakan pemeriksaan mengenai persangkaan tersebut dan dapat mendengar
keterangan dari pengurus pusat dan pihak lain.764
Berdasarkan ketentuan tersebut, sanksi yang diatur terhadap pelanggaran
asas, kewajiban, dan larangan, adalah pembekuan pengurus, bukan pembekuan
763
764
Pasal 14 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1975
Pasal 9 PP Nomor 9 Tahun 1976.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
219
organisasi. Pembekuan hanya dilakukan terhadap pengurus pusat. Sedangkan
terhadap pengurus daerah berlaku ketentuan lain. Apabila pengurus tingkat daerah
yang melakukan pelanggaran, maka Pengurus Pusat akan dimintai keterangan
oleh Presiden dan diminta melakukan langkah-langkah yang dianggap perlu.
Langkah-langkah tersebut dapat berupa pemberian petunjuk, teguran, hingga
pembekuan dan pembentukan pengurus sementara.765 Jika langkah-langkah
tersebut tidak dilakukan, maka dengan pertimbangan Mahkamah Agung, Presiden
dapat membekukan pengurus pusatnya.766
Dalam perkembangannya, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 diubah
dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985. Perubahan tersebut di antaranya
adalah penegasan bahwa Partai Politik dan Golongan Karya berasaskan Pancasila
sebagai satu-satunya asas.767 Untuk melaksanakan Undang-Undang Nomor 3
Tahun 1985, dibentuk PP Nomor 19 Tahun 1986 tentang Pelaksanaan UndangUndang Nomor 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya
Sebagaimana Telah Diubah Dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985768.
Ketentuan PP Nomor 19 Tahun 1986 mengatur lebih terperinci tentang
kewajiban, larangan, pengawasan dan sanksi bagi partai politik. Di samping telah
ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985 bahwa partai politik dan
Golkar berasaskan Pancasila sebagai satu-satunya asas, juga ditegaskan bahwa
partai politik dan Golkar tidak dibolehkan mencantumkan istilah atau pengertian
lain yang dapat mengurangi atau mengaburkan maksud ditetapkannya Pancasila
sebagai satu-satunya asas, sebagaimana dituangkan dalam Pasal 2 PP Nomor 19
Tahun 1986 sebagai berikut.
Partai Politik dan Golongan Karya berasaskan Pancasila sebagai satu-satunya
asas yang wajib dicantumkan dalam Anggaran Dasar organisasi masing-masing,
dan tidak dibolehkan mencantumkan istilah atau pengertian lain yang dapat
mengurangi atau mengaburkan maksud ditetapkannya Pancasila sebagai satusatunya asas bagi Partai Politik dan Golongan Karya dalam kehidupan
bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
765
Penjelasan Pasal 11 PP Nomor 9 Tahun 1976.
Lihat Penjelasan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
767
Pasal I Angka 2 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1985 yang mengubah Ketentuan Pasal 2 ayat (1) dan (2)
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
768
Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah tentang Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975
tentang Partai Politik dan Golongan Karya Sebagaimana Telah Diubah Dengan Undang-Undang Nomor 3
Tahun 1985, PP Nomor 19 Tahun 1986, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1986 Nomor 25,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3332.
766
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
220
Hal itu berarti pencantuman asas yang menjadi ciri partai di samping asas
Pancasila yang sebelumnya masih dibolehkan berdasarkan Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 1975 menjadi hal yang dilarang dan apabila dilanggar dapat
menjadi salah satu alasan pembekuan pengurus partai politik. Bahkan program
partai juga tidak boleh menyimpang dan bertentangan dengan asas Pancasila.769
4.5.2. Prosedur Pembekuan
Pasal 17 PP Nomor 19 Tahun 1986 mengatur prosedur pembekuan
pengurus partai politik sebagai berikut.
(1) Apabila terdapat petunjuk Partai Politik atau Golongan Karya melakukan
tindakan yang bertentangan dengan Pasal 4, Pasal 7 huruf a, dan Pasal 12
Undang-undang, Presiden/Mandataris Majelis Permusyawaratan Rakyat
memberikan peringatan/teguran kepada Pengurus Pusat Partai Politik atau
Golongan Karya yang bersangkutan.
(2) Apabila peringatan/teguran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) tidak
diindahkan oleh Partai Politik atau Golongan Karya yang bersangkutan, maka
Presiden/Mandataris Majelis Permusyawaratan Rakyat memberitahukan
adanya tindakan pelanggaran sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) kepada
Mahkamah Agung dengan menyerahkan surat, dokumen atau bahan bukti
lain yang memperkuat adanya tindakan pelanggaran tersebut.
Berdasarkan ketentuan tersebut proses pembekuan didahului dengan
peringatan dari Presiden. Apabila terdapat petunjuk bahwa partai politik dan
Golkar melakukan tindakan yang bertentangan dengan asas (Pasal 4), tujuan
(Pasal 7 huruf a), dan larangan (Pasal 12) yang ditentukan undang-undang,
Presiden memberikan peringatan kepada pengurus pusat. Apabila peringatan itu
tidak diindahkan, Presiden memberitahukan adanya pelanggaran tersebut kepada
Mahkamah Agung dengan menyerahkan surat, dokumen, dan bahan bukti lain.
Mahkamah Agung melakukan penelitian terhadap dokumen dan bukti
tersebut, serta jika perlu dapat mendengar keterangan dari pengurus pusat partai
politik atau Golkar dan pihak lain. Setelah melakukan penelitian tersebut,
Mahkamah Agung menyampaikan pertimbangannya kepada Presiden.770 Setelah
mendengar pertimbangan dari Mahkamah Agung, Presiden dapat membekukan
pengurus pusat partai politik atau Golkar, sebagaimana diatur dalam Pasal 19 PP
Nomor 19 Tahun 1986 berikut ini.
769
770
Pasal 4 ayat (2) PP Nomor 19 Tahun 1986.
Pasal 18 PP Nomor 19 Tahun 1986.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
221
(1) Presiden/Mandataris Majelis Permusyawaratan Rakyat setelah mendengar
pertimbangan Mahkamah Agung dapat mengambil keputusan yang
menyatakan pembekuan Pengurus Tingkat Pusat Partai Politik atau Golongan
Karya yang bersangkutan.
(2) Keputusan pembekuan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) disampaikan
kepada Pengurus Pusat Partai Politik atau Golongan Karya yang
bersangkutan serta diumumkan dalam Berita Negara.
Berdasarkan ketentuan tersebut, pertimbangan MA bersifat tidak
mengikat, karena tidak disebutkan bahwa pertimbangan MA yang didengar dan
dapat menjadi dasar pembekuan adalah pertimbangan yang menyatakan bahwa
suatu partai politik atau Golongan Karya terbukti melakukan pelanggaran.
Sebaliknya kata “dapat mengambil keputusan yang menyatakan pembekuan” juga
berarti bahwa kalaupun MA memberikan pertimbangan bahwa suatu partai politik
atau Golongan Karya telah melakukan pelanggaran, Presiden dapat saja tidak
membekukan pengurus partai politik atau Golongan Karya dimaksud.
Jika pengurus daerah yang melakukan pelanggaran, Presiden dapat
meminta keterangan kepada pengurus pusatnya. Pengurus pusat wajib mengambil
langkah penertiban. Jika tidak dilakukan Presiden dapat membekukan pengurus
pusat setelah mendengar pertimbangan Mahkamah Agung.771
Pembekuan pengurus pusat mengakibatkan pengurus partai yang
bersangkutan, termasuk pengurus daerah tidak dibenarkan menjalankan kegiatan
organisasi.772 Pembekuan akan dicairkan jika menurut pandangan Presiden telah
terdapat alasan yang cukup, sebagaimana diatur dalam Pasal 21 PP Nomor 1986
berikut ini.
Apabila Presiden/Mandataris Majelis Permusyawaratan Rakyat memandang telah
terdapat cukup alasan untuk mencairkan kembali Pengurus Tingkat Pusat Partai
Politik atau Golongan Karya yang dibekukan, Presiden/Mandataris Majelis
Permusyawaratan Rakyat mengambil keputusan pencairan dan disampaikan
kepada Pengurus Tingkat Pusat Partai Politik atau Golongan Karya yang
bersangkutan serta diumumkan dalam Berita Negara.
Walaupun terdapat ketentuan tentang pembekuan, namun hal itu tidak
dimaksudkan untuk menghilangkan eksistensi partai politik dan Golkar, karena
pembekuan hanya dilakukan terhadap pengurus pusat partai dan dapat dicairkan
kembali. Kewenangan pembekuan sepenuhnya ada di tangan Presiden, walaupun
771
772
Pasal 20 PP Nomor 19 Tahun 1986.
Penjelasan Pasal 19 ayat (1) PP Nomor 19 Tahun 1986.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
222
ditentukan dengan mendengar pertimbangan Mahkamah Agung. Namun, seperti
pada masa Orde Lama, pertimbangan MA tidak mengikat. Dengan demikian,
pembekuan tidak ditentukan oleh putusan pengadilan, tetapi oleh keputusan
Presiden, yang juga menjadi Dewan Pembina Golkar dengan kekuasaan yang
besar. Hal itu mengakibatkan partai politik tidak dapat berfungsi sebagai sarana
agregasi dan artikulasi kepentingan masyarakat, serta tidak mampu menjamin
berjalannya mekanisme demokrasi. Sebaliknya, partai politik menjadi sarana
legitimasi bagi kekuasaan.
Mengingat tidak adanya kemungkinan pembubaran partai politik pada
masa Orde Baru, dengan sendirinya tidak ada pula ketentuan yang mengatur
akibat hukum pembubaran partai politik, baik terkait dengan keanggotaan partai
politik pada lembaga perwakilan maupun harta kekayaan partai politik. Partai
politik yang pengurusnya dibekukan tidak membawa akibat terhadap keanggotaan
partai di lembaga perwakilan dan harta kekayaan partai politik karena partai
politik itu sendiri belum hilang statusnya sebagai badan hukum.
Berdasarkan uraian pada bab ini menunjukkan bahwa pada masa Orde
Baru pernah berlaku dua ketentuan hukum yang mengatur partai politik dalam
kurun waktu yang berbeda, yaitu Penpres Nomor 7 Tahun 1959 yang juga berlaku
pada masa Orde Lama dan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975. Ketentuan
pertama berlaku pada masa awal Orde Baru, sedangkan ketentuan kedua berlaku
sesudahnya hingga akhir Orde Baru.
Namun, pembubaran PKI yang dilakukan pada awal Orde Baru tidak
dilakukan berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959. Pembubaran dilakukan
melalui Keputusan Presiden yang ditandatangani oleh Pengemban Supersemar
tanpa ada pertimbangan MA. Dasar Hukum Keputusan Presiden tersebut adalah
Supersemar. Pembubaran tersebut dikuatkan dengan Ketetapan MPRS Nomor
XXV/MPRS/1966. Alasan pembubaran dalam ketetapan tersebut adalah karena
komunisme dinilai bertentangan dengan Pancasila dan penganutnya telah
beberapa kali berusaha merobohkan kekuasaan yang sah dengan jalan kekerasan.
Selain itu, juga terjadi pembekuan partai politik yang tidak dikenal dalam
Penpres Nomor 7 Tahun 1959. Pembekuan tersebut hingga saat ini tidak pernah
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
223
dicairkan kembali sehingga akibat hukumnya sama dengan pembubaran. Tindakan
pembekuan tersebut dapat disamakan dengan tindakan pembekuan Partai Murba
pada masa Orde Lama yang juga tidak dikenal dalam Penpres Nomor 7 Tahun
1959.
Peristiwa pembubaran dan pembekuan di awal Orde Baru menunjukkan
bahwa pembubaran partai politik pada saat itu dilakukan tidak menggunakan
aturan hukum yang berlaku dan semata-mata lebih mengedepankan kekuasaan
negara. Mekanisme tersebut tidak sesuai dengan prinsip pembubaran partai di
negara hukum dan demokrasi yang mengharuskan dilakukan berdasarkan
ketentuan hukum melalui proses pengadilan berdasarkan prinsip due process of
law dan pengadilan yang fair. Hal itu berbeda dengan proses pembubaran Partai
Masyumi dan PSI pada masa Orde Lama yang dilakukan dengan mekanisme
sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku, yaitu Penpres Nomor 7 Tahun
1959.
Pada kurun waktu kedua, berlaku Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975
yang dibentuk pada masa menguatnya kekuatan politik Golkar dan ABRI
menggantikan kekuatan partai politik. Arah pengaturan partai politik adalah
penderhanaan partai politik sebagai salah satu bentuk konsensus nasional.
Penyederhanaan tersebut dilakukan dengan mengurangi jumlah partai politik
melalui kebijakan fusi partai politik, pembatasan, dan intervensi terhadap partai
politik. Penyederhaan ini berbeda dengan masa Orde Lama yang dilakukan
dengan proses pengakuan dan memperketat syarat-syarat pembentukan partai
politik namun tetap membuka kesempatan pembentukan partai politik baru.
Kebebasan berserikat sangat dibatasi dengan menentukan hanya terdapat
tiga peserta pemilu, yaitu Golkar, PPP, dan PDI. Selain ketiga organisasi tersebut,
tidak dapat dibentuk partai politik lain. Hal itu menempatkan ketiga organisasi
tersebut tidak saja sebagai badan hukum, tetapi juga organ negara karena harus
ada sebagaimana ditentukan undang-undang. Dengan demikian hukum negara
melarang pembentukan partai politik baru dan memberi keistimewaan terhadap
tiga organisasi politik sehingga dari sisi pengaturan tersebut Orde Baru adalah
rejim otokratis. Hukum negara sebagai total legal order tidak hanya menentukan
elemen material tetapi juga elemen personal dari partial legal order.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
224
Keistimewaan terhadap tiga organisasi politik yang ditentukan berdasakan
undang-undang dikuatkan tidak adanya ketentuan yang mengatur pembubaran
organisasi tersebut. Hal itu menunjukkan bahwa ketiganya tidak dapat dibubarkan.
Sanksi yang ditentukan adalah pembekuan pengurus pusat partai politik dan
Golkar yang menjadi wewenang Presiden dengan pertimbangan MA. Hal ini
berbeda dengan masa Orde Lama yang mengenal adanya ketentuan pembubaran
partai politik tetapi tidak ada ketentuan yang mengatur pembekuan pengurus
partai politik. Namun demikian mekanisme pembubaran pada masa Orde Lama
dan pembekuan pengurus pada masa Orde Baru memiliki kesamaan, yaitu
dilakukan oleh Presiden setelah mendengar pertimbangan MA.
Alasan pembekuan adalah pelanggaran terhadap ideologi Pancasila dan
terkait dengan pendanaan dari pihak asing. Pembekuan tersebut akan dicairkan
kembali jika Presiden menilai telah terdapat alasan yang cukup. Tindakan
pembekuan pengurus pusat ini tidak dapat dikategorikan sebagai pembubaran
karena eksistensi hukum partai politik tetap ada. Pembekuan hanya berarti
pengurus pusat tidak dapat menjalankan aktivitas organisasi untuk sementara
waktu. Apabila dicairkan kembali, pengurus pusat organisasi politik yang
dibekukan tersebut kembali aktif menjalankan organisasi dengan badan hukum
yang sama.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
BAB V
PEMBUBARAN PARTAI POLITIK PADA MASA REFORMASI
5.1.
REFORMASI DAN DEMOKRATISASI POLITIK
5.1.1. Akhir Pemerintahan Presiden Soeharto
Kekuasaan Presiden Soeharto sepanjang 30 tahun Orde Baru mulai goyah
pada saat bangsa Indonesia didera oleh krisis moneter yang berkembang menjadi
krisis ekonomi serta krisis multidimensi. Nilai tukar rupiah terhadap dolar terus
menurun dan tidak dapat dipertahankan lagi sehingga Bank Indonesia pada 14
Agustus 1997 mengambil kebijakan nilai tukar mengambang. Upaya tersebut
ternyata tidak membawa hasil sehingga pada Juli 1997 nilai tukar rupiah turun
drastis dari Rp2.432,00 menjadi Rp3.000,00 per dolar Amerika.773 Bahkan nilai
rupiah mencapai Rp17.000,00 per dolar Amerika pada Januari 1998.774
Krisis moneter merontokkan sendi-sendi perekonomian nasional yang
berujung pada krisis ekonomi. Banyak perusahaan nasional gulung tikar sehingga
mengakibatkan meningkatnya pengangguran. Pemerintah bahkan terpaksa
menutup 16 bank yang dinyatakan tidak sehat dan tidak mungkin diselamatkan.775
Hal itu memicu keresahan masyarakat karena menurunnya daya beli bersamaan
dengan meningkatnya harga barang dan kebutuhan pokok yang juga mengalami
kelangkaan. Kondisi itu melahirkan krisis sosial yang meluas dan menyentuh
semua sendi kehidupan bangsa, termasuk politik.
Pemerintahan mengalami krisis kepercayaan masyarakat sehingga semakin
memperkuat tuntutan untuk mengakhiri kekuasaan Orde Baru. Pemerintahan yang
sedang berkuasa dipandang tidak mampu mengatasi krisis nasional. Saat itu
pemerintah juga dipandang penuh dengan praktik korupsi, kolusi, dan
nepotisme.776
773
Bacharuddin Jusuf Habibie, Detik-Detik yang Menentukan: Jalan Panjang Indonesia Menuju Demokrasi,
(Jakarta: THC Mandiri, 2006), hal. 2.
774
Slamet Effendy Yusuf dan Umar Basalim, Reformasi Konstitusi Indonesia: Perubahan Pertama UUD
1945, (Jakarta: Pustaka Indonesia Satu, 2000), hal. 39.
775
Peningkatan pengangguran terbuka dari 4,68 juta orang pada 1997 menjadi 5,46 juta pada 1998.
Bacharuddin Jusuf Habibie, Op. Cit., hal. 3.
776
Slamet Effendy Yusuf dan Umar Basalim, Op. Cit., hal. 41-42.
225
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
226
Kondisi krisis nasional merupakan momentum terjadinya perubahan
mengikuti kuatnya tuntutan keterbukaan dan demokratisasi di penghujung Orde
Baru. Salah satu tuntutan yang utama adalah mundurnya Presiden Soeharto.
Demonstrasi yang dipelopori mahasiswa terjadi dengan intensitas tinggi di seluruh
wilayah Indonesia dengan massa yang besar. Demonstrasi sering diikuti oleh
konflik kekerasan antara massa dan aparat keamanan.
Krisis sosial dan politik semakin meningkat setelah pada 12 Mei 1998
terjadi demonstrasi di kampus Tri Sakti yang dihadapi oleh aparat keamanan
dengan kekerasan sehingga menimbulkan korban tewas dari kalangan mahasiswa.
Peristiwa tersebut memicu kerusuhan besar di Jakarta pada 13 dan 14 Mei 1998
serta meluas ke daerah-daerah.777
Presiden Soeharto yang pada saat peristiwa kerusuhan berada di Kairo
untuk menghadiri pertemuan G-15, setibanya kembali di Indonesia berupaya
melakukan langkah-langkah untuk memenuhi tuntutan masyarakat. Langkah itu
antara lain adalah merencanakan pembentukan Komite Reformasi dan melakukan
reshuffle Kabinet Pembangunan VII yang rencananya akan diumumkan pada 19
Mei 1998. Namun rencana tersebut tidak terlaksa karena tidak mendapat
dukungan dari tokoh-tokoh nasional yang akan dilibatkan di dalamnya.778
Demonstrasi mahasiswa menuntut mundurnya Presiden Soeharto semakin
menguat. Mulai 18 Mei 1998, gedung DPR/MPR diduduki oleh ribuan
mahasiswa. Pada hari tersebut, pimpinan MPR juga mengeluarkan pernyataan
meminta pengunduran diri Soeharto, Presiden yang dipilih oleh MPR sendiri pada
1997.779
Akhirnya, Presiden Soeharto mengumumkan pernyataan berhenti sebagai
Presiden pada 21 Mei 1998. Wakil Presiden B. J. Habibie, sesuai dengan
777
Pusat Penerangan ABRI melaporkan jumlah korban tewas mencapai 500 orang. Lihat, Bacharuddin Jusuf
Habibie, Op. Cit., hal. 7.
778
Slamet Effendy Yusuf dan Umar Basalim, Op. Cit., hal. 44. Tokoh-tokoh yang diundang untuk
membicarakan Komite Reformasi dan pelaksanaan pemilihan umum yang dipercepat pada 19 Mei 1998
adalah KH. Abdurrahman Wahid, Emha Ainun Najib, Nurcholish Madjid, KH. Ali Yafie, Abdul Malik
Fadjar, Sutrisno Mudham, KH. Cholil Baidlowi, KH. Ma’ruf Amin, dan Ahmad Bagja. Sementara itu, 13
menteri Kabinet Pembangunan VII yang dipimpin oleh Menko Ekuin Ginandjar Kartasasmita menyatakan
tidak bersedia untuk menjadi menteri pada Kabinet Reformasi yang akan dibentuk. Lihat, Bacharuddin Jusuf
Habibie, Op. Cit., hal. 19 dan 33.
779
Slamet Effendy Yusuf dan Umar Basalim, Op. Cit., hal. 44. Keterangan Pers disampaikan oleh Ketua
DPR/MPR Harmoko dengan didampingi oleh para Wakil Ketua, yaitu Syarwan Hamid, Abdul Gafur, Ismail
Hasan Metareum, dan Fatimah Achmad. Lihat pula, Bacharuddin Jusuf Habibie, Op. Cit., hal. 15
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
227
ketentuan Pasal 8 UUD 1945780, menjadi Presiden menggantikan Soeharto.
Berhentinya Presiden Soeharto membuka kesempatan dilakukannya reformasi
menuju demokrasi di Indonesia. 781
5.1.2. Reformasi dan Demokratisasi
Untuk
memenuhi
tuntutan
reformasi
yang
semakin
kuat
dan
menyelesaikan krisis ketatanegaraan, dilakukan Sidang Istimewa MPR 1998.
Salah satu hasil dari Sidang Istimewa MPR adalah Ketetapan MPR Nomor
X/MPR/1998 tentang Pokok-Pokok Reformasi Pembangunan Dalam Rangka
Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional sebagai Haluan Negara782
yang mengamanatkan penyelenggaraan pemilihan umum selambat-lambatnya Juni
1999.783 Ketetapan itu juga menugaskan Presiden RI, B.J. Habibie untuk tetap
melanjutkan dan memantapkan pembangunan, melaksanakan Ketetapan MPR,
serta mempertanggungjawabkannya kepada MPR dalam Sidang Umum MPR
1999.784
Sebelum itu, pada 23 Mei 1998 terdapat tokoh-tokoh yang meminta
kepada Presiden agar pemilihan umum dilakukan dengan segera, tidak lebih dari 3
bulan setelah Habibie menjadi Presiden. Namun usulan itu tidak dapat diterima
karena Presiden Habibie menilai bahwa untuk melaksanakan pemilihan umum
diperlukan persiapan yang baik. Selain itu, juga dibutuhkan waktu bagi partaipartai politik baru untuk memasyarakatkan aspirasi dan wawasannya.785
Dalam Ketetapan MPR Nomor X/MPR/1998 salah satu kebijakan bidang
politik adalah penegakan kedaulatan rakyat. Salah satu agenda yang akan
dijalankan adalah menghormati keberagaman asas atau ciri, aspirasi, dan program
organisasi sosial politik dan organisasi kemasyarakatan yang tidak bertentangan
780
Pasal 8 UUD 1945 sebelum perubahan berbunyi “Jika Presiden mangkat, berhenti, atau tidak dapat
melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya, ia diganti oleh Wakil Presiden sampai habis waktunya”.
781
Satya Arinanto, Hak Asasi Manusia Dalam Transisi Politik Di Indonesia, (Jakarta: Pusat Studi Hukum
Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2003), hal.248.
782
Haluan negara sebelumnya, yaitu GBHN yang ditetapkan berdasarkan Ketetapan MPR Nomor
II/MPR/1998 dicabut dengan Ketetapan MPR Nomor IX/MPR/1998 tentang Pencabutan Ketetapan Majelis
Permusyawaratan Rakyat Nomor II/MPR/1998 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara.
783
Bab IV Kebijakan Reformasi Pembangunan, Bidang Politik, Angka 1, Huruf b Pokok-Pokok Reformasi
Pembangunan Dalam Rangka Penyelamatan dan Normalisasi Kehidupan Nasional sebagai Haluan Negara.
784
Pasal 4 Ketetapan MPR Nomor X/MPR/1998.
785
Tokoh-tokoh yang menyampaikan permintaan tersebut adalah Emil Salim, Rudini, Adnan Buyung
Nasution, Nurcholish Madjid, Amien Rais, dan John Sapi’ie. Lihat, Bacharuddin Jusuf Habibie, Op. Cit., hal.
111 dan 112.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
228
dengan Pancasila. Hal itu dituangkan dalam Bab IV Bidang Politik, angka 2,
huruf b, sebagai berikut.
2. Pelaksanaan Reformasi di bidang politik ditujukan pada usaha penegakan
kedaulatan rakyat sebagai jalan pemecahan krisis nasional di segala bidang
dengan skala prioritas.
Agenda yang harus dijalankan adalah:
a. …
b. Menghormati keberagaman asas atau ciri, aspirasi, dan program organisasi
sosial politik dan organisasi kemasyarakatan yang tidak bertentangan
dengan Pancasila.
Arah kebijakan tersebut merupakan dasar penghapusan asas tunggal. Partai
politik yang sebelumnya harus hanya menjadikan Pancasila sebagai satu-satunya
asas, berdasarkan kebijakan tersebut dapat memiliki asas, ciri, atau aspirasi yang
beragam dengan batasan tidak bertentangan dengan Pancasila.
Selain itu, terkait dengan keberadaan Partai Golkar yang semasa Orde
Baru menjadi partai pemerintah, Presiden Habibie melakukan perubahan
mendasar. Dalam Munaslub Partai Golkar pada 9 sampai 11 Juli 1998, Habibie
memberikan arahan kebijakan sebagai berikut.786
1. seluruh pegawai negeri yang merangkap jabatan struktural di Golkar
segera ditarik. Kebijakan itu sejalan dengan usaha melepaskan birokrasi
dari salah satu kekuatan politik;
2. dalam Partai Golkar tidak ada lagi Keluarga Besar Golkar dari jalur A
(ABRI), B (Birokrasi), dan G (Golkar);
3. Korpri tidak boleh memihak Golkar atau partai politik lain, dan harus
memerhatikan peningkatan kesejahteraan pegawai negeri; dan
4. semua partai politik, termasuk Partai Golkar harus menjadi lebih mandiri
dan kredibel.
Untuk pelaksanaan pemilihan umum 1999, MPR membuat Ketetapan
Nomor XIV/MPR/1998 tentang Perubahan dan Tambahan atas Ketetapan MPR
RI Nomor III/MPR/1988 tentang Pemilihan Umum. Salah satu ketentuan yang
diubah adalah Pasal 3 Ayat (1) yang semula menyatakan bahwa pemilihan umum
786
Ibid., hal. 145.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
229
diikuti oleh tiga organisasi kekuatan politik, yaitu Golongan Karya, PDI, dan PPP,
menjadi sebagai berikut.787
(1)
Pemilihan Umum yang dimaksud dalam Ketetapan ini diikuti oleh partaipartai politik yang telah memenuhi persyaratan sesuai dengan peraturan
perundang-undangan yang berlaku serta mempunyai kedudukan, hak, dan
kewajiban yang sama.
Berdasarkan ketentuan tersebut, maka kebijakan pembatasan partai politik
telah berakhir. Sehingga masyarakat dapat membentuk partai politik selain
Golongan Karya, PDI, dan PPP. Partai-partai politik yang dibentuk masyarakat
memiliki hak yang sama untuk mengikuti pemilihan umum setelah memenuhi
persyaratan yang ditentukan peraturan perundang-undangan.
Dengan demikian, salah satu kebijakan pemerintahan pada masa awal
reformasi adalah pembangunan sistem politik yang demokratis dan konstitusional
dengan memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk membentuk partai
politik dan tidak membatasi peserta pemilihan umum.788 Hal itu juga
dikemukakan oleh Presiden Habibie ketika memberikan keterangan pemerintah
tentang RAPBN 1999/2000 pada Sidang Paripurna DPR 5 Januari 1999 sebagai
berikut.789
Pemberian kesempatan munculnya partai-partai baru yang pada gilirannya akan
menghasilkan sistem multipartai, merupakan respon kita terhadap luasnya
tuntutan masyarakat akan kebebasan politik. Dalam era reformasi ini, kebebasan
politik memang harus dijamin dan diatur dalam serangkaian produk perundangundangan.
Pelaksanaan pemilihan umum menurut Habibie adalah untuk memperbaiki
legitimasi DPR/MPR yang saat itu merupakan DPR/MPR yang dipilih melalui
pemilihan umum 1997 dengan peserta yang dibatasi hanya tiga organisasi. Hal itu
mengakibatkan legitimasi hasil pemilihan umum 1997 dipertanyakan sehingga
menimbulkan ketidakstabilan. Oleh karena itu, pada pemilihan umum selanjutnya
akan diberikan kesempatan kepada semua partai politik yang telah memenuhi
kreteria untuk menjadi peserta pemilihan umum.790
787
Pasal I Angka 5 Ketetapan MPR Nomor XIV/MPR/1998.
Lihat, Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, (Yogyakarta: FH UII Press, 2003), hal. 155.
789
Lihat, A. A. Oka Mahendra dan Soekedy, Sistem Multi Partai: Prospek Politik Pasca 2004, (Jakarta:
Yayasan Pancur Siwah, 2004), hal. 86.
790
Bacharuddin Jusuf Hibibie, Op. Cit., hal. 108.
788
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
230
Untuk melaksanakan pemilihan umum 1999, dibuat Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik791, Undang-Undang Nomor 3 Tahun
1999 tentang Pemilihan Umum792, serta Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1999
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD793.
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 telah membuka keran lahirnya
banyak partai politik.794 Dengan datangnya demokratisasi politik yang menjamin
kebebasan berserikat, khususnya pembentukan partai politik, pada 1998 hingga
1999 bermunculan berbagai partai politik baru. Terdapat 141 partai politik yang
mendapat pengesahan sebagai badan hukum dari Departemen Hukum dan HAM.
Banyaknya partai politik dari sisi politik berbanding lurus dengan proses
demokratisasi, apalagi untuk kondisi masyarakat Indonesia yang majemuk.
Sebaliknya matinya partai politik memiliki hubungan dengan tidak adanya
demokratisasi.795
Adanya kebebasan mendirikan partai politik dan tidak adanya partai
politik yang diberikan keistimewaan tersebut merupakan salah satu esensi dari
negara demokrasi.796 Partai politik relatif lebih bebas dari kontrol negara dan
memiliki kesempatan yang sama adalah dua prinsip utama sistem kepartaian di
negara demokrasi.797
Untuk melaksanakan pemilihan umum 1999, dibentuk Panitia Persiapan
Pembentukan Komisi Pemilihan Umum (PPPKPU), yang di samping bertugas
membentuk Komisi Pemilihan Umum juga untuk melakukan verifikasi
administratif dan faktual terhadap partai politik yang akan mengikuti pemilihan
791
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Partai Politik, UU Nomor 2 Tahun 1999, Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 22, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3809.
792
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pemilihan Umum, UU Nomor 3 Tahun 1999, Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 23, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
3810.
793
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat,
Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU Nomor 4 Tahun 1999, Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 24, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
3811.
794
Bagir Manan, Perkembangan Pemikiran dan Pengaturan Hak Asasi Manusia di Indonesia, (Jakarta:
Yayasan Hak Asasi Manusia, Demokrasi dan Supremasi Hukum, 2001), hal. 166.
795
Kacung Marijan, “Partai Baru, Electoral Treshold, dan Masa Depan Sistem Multi partai”, Jurnal Politika,
Op. Cit., hal. 36-37.
796
Kelsen, Op. Cit., hal 295
797
Barendt, Op. Cit., hal. 155
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
231
umum.798 Proses verifikasi tersebut menghasilkan 48 partai politik yang dapat
mengikuti pemilihan umum 1999.799
Pemilihan umum 1999 dilaksanakan pada 7 Juni 1999 menghasilkan 21
partai yang memperoleh kursi di DPR.800 Namun demikian, hanya terdapat 6
partai yang perolehannya di atas 10 kursi, yaitu PDIP (153), Golkar (120), PPP
(58), PKB (51), PAN (34), dan PBB (13). Penetapan hasil pemilihan umum
sempat menimbulkan konflik dan terdapat 27 partai politik yang tidak
menandatangi hasil pemilihan umum801.
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pemilihan Umum
menentukan bahwa untuk dapat mengikuti pemilihan umum selanjutnya, partai
politik harus memiliki sekurang-kurangnya 2% dari jumlah kursi DPR, atau
sekurang-kurangnya 3% kursi dari jumlah kursi DPRD I atau DPRD II yang
tersebar sekurang-kurangnya di ½ jumlah provinsi dan di ½ jumlah
kabupaten/kota di seluruh Indonesia.802 Berdasarkan ketentuan tersebut, dilihat
dari perolehan kursi DPR, partai politik yang lolos electoral treshold dan dapat
mengikuti pemilihan umum 2004 adalah PDIP, Golkar, PKB, PPP, PAN, dan
PBB.
Agenda setelah pemilihan umum adalah Sidang Umum MPR 1999.
Melalui Sidang Umum MPR tersebut, kebebasan partai politik kembali ditegaskan
dalam Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1999 tentang Garis-Garis Besar Haluan
Negara Tahun 1999-2004. Salah satu arah kebijakan bidang politik GBHN 19992004 adalah mengembangkan sistem politik nasional yang berkedaulatan rakyat,
demokratis
dan
terbuka,
mengembangkan
kehidupan
kepartaian
yang
798
PPPKPU terdiri atas Nurcholish Madjid (Ketua), Adnan Buyung Nasution (Wakil Ketua), Adi Andoyo
Sutjipto (Wakil Ketua), Andi Malarangeng (Sekretaris), Rama Pratama (Wakil Sekretaris), dengan anggotaanggotanya adalah; Afan Gaffar, Mulyana W. Kusumah, Miriam Budiardjo, Kastorius Sinaga, Eep Saifullah
Fatah, dan Anas Urbaningrum. Lihat, Jimly Asshiddiqie, Pembubaran Partai Politik, Op. Cit., hal. 197-198.
799
Menurut Kompas, hingga 1999 terdapat 184 partai yang didirikan namun hanya 148 yang mendaftarkan
diri ke Departemen Hukum dan HAM, dan 141 yang mendapatkan pengesahan. Dari jumlah tersebut 48
partai politik yang lolos menjadi peserta pemilihan umum 1999. Lihat, Lili Romli, “Mencari Format Sistem
Kepartaian Masa Depan”, Jurnal Politika, Op. Cit., hal. 23.
800
Partai-partai yang memperoleh kursi adalah PDIP, Golkar, PPP, PKB, PAN, PBB, PK, PKP, PNU, PDKB,
PBI, PDI, PP, PDR, PSII, PNI Front Marhaenis, PNI Massa Marhaen, IPKI, PKU, Masjumi, dan PKD.
801
Ke-27 partai tersebut adalah PDI, Masyumi, PNI Supeni, PKNI, Partai KAMI, PKD, Partai Abdul
Yatama, Partai MKGR, PIB, Partai Solidaritas Uni Nasional Indonesia, PNBI, PUDI, PBN, PKMI, PND,
PADI, PRD, PPI, PID, Murba, PSPSI, PUMI, PSP, dan PRI.
802
Pasal 39 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
232
menghormati keberagaman aspirasi politik.803 Selain itu juga ditekankan
pentingnya kemandirian partai politik dalam memperjuangkan aspirasi dan
kepentingan rakyat804.
Sidang Umum MPR 1999 juga berhasil memilih Presiden yang baru, yaitu
Abdurrahman Wahid dan Wakil Presiden terpilih adalah Megawati Soekarno
Putri. Namun Presiden Abdurrahman Wahid diberhentikan oleh MPR melalui
Sidang Istimewa Tahun 2001 pada 23 Juli 2001. Sidang Istimewa tersebut
memutuskan memberhentikan Presiden Abdurrahman Wahid805, dan mengangkat
Wakil Presiden Megawati Soekarnoputri sebagai Presiden806, serta memilih
Hamzah Haz sebagai Wakil Presiden807.
Walaupun
menjalankan
terjadi
agenda
pergantian
reformasi
kekuasaan,
tetap
berjalan.
namun
Di
langkah
antaranya
untuk
adalah
dilaksanakannya perubahan terhadap UUD 1945 yang merupakan salah satu
tuntutan reformasi. Perubahan terhadap materi UUD 1945 dapat dikatakan telah
dimulai pada Sidang Istimewa MPR 1998, yaitu dengan adanya Ketetapan MPR
Nomor XVII/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia dan Ketetapan MPR Nomor
XIII/MPR/1998 tentang Pembatasan Masa Jabatan Presiden dan Wakil Presiden
Republik Indonesia. Hal itu secara tidak langsung telah mengubah dan menambah
materi UUD 1945. Semua kekuatan fraksi dalam MPR hasil pemilihan umum
1999 mendukung dilakukannya perubahan UUD 1945, termasuk fraksi
TNI/Polri808.
Perubahan UUD 1945 dilakukan secara bertahap mulai 1999 hingga 2002
oleh MPR. Partai politik, yang sebelumnya tidak disebut dalam UUD 1945,
masuk dalam UUD 1945 hasil perubahan ketiga809, yaitu pada ketentuan yang
803
Bab IV Arah Kebijakan, Huruf C Bidang Politik, Angka 1 Politik Dalam Negeri, huruf d, GBHN 19992004.
804
Bab IV Arah Kebijakan, Huruf C Bidang Politik, Angka 1 Politik Dalam Negeri, huruf e, GBHN 19992004.
805
Pasal 2 Ketetapan MPR Nomor II/MPR/2001 tentang Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia
K.H. Abdurrahman Wahid.
806
Ditetapkan dengan Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2001 tentang Penetapan Wakil Presiden Megawati
Soekarnoputri sebagai Presiden Republik Indonesia.
807
Ditetapkan dengan Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/2001 tentang Pengangkatan Wakil Presiden Republik
Indonesia.
808
Slamet Effendy Yusuf dan Umar Basalim, Op. Cit., hal. 51-55 dan 83-114.
809
Ditetapkan pada Sidang Tahunan MPR Tahun 2001, 9 November 2001. Sidang Tahunan MPR
diselenggarakan berdasarkan Ketetapan MPR Nomor II/MPR/1999 tentang Peraturan Tata Tertib Majelis
Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
233
terkait dengan pemilihan Presiden810, wewenang Mahkamah Konstitusi memutus
pembubaran partai politik811, dan tentang pemilihan umum anggota DPR dan
DPRD812.
Pemilihan umum kedua pada masa reformasi dilaksanakan pada tahun
2004 berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai
Politik813; Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum
Anggota DPR, DPD, dan DPRD814; Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD;815 dan UndangUndang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil
Presiden816. Pada pemilihan umum 2004, terdapat 80 partai politik yang
mendaftarkan ke Departemen Hukum dan HAM. Namun setelah melalui proses
verifikasi, hanya terdapat 50 partai politik yang lolos dan didaftar menjadi badan
hukum. 50 partai politik tersebut mendaftarkan diri menjadi calon peserta
pemilihan umum. Setelah dilakukan verifikasi oleh KPU, 24 partai politik lolos
sebagai peserta pemilihan umum 2004.817
Pada pemilihan umum 2004 terdapat 17 partai politik yang berhasil
memperoleh kursi di DPR. Di antaranya, terdapat 10 partai yang memperoleh
lebih dari 10 kursi, yaitu Partai Golkar (128), PDIP (109), PPP (58), PD (57),
PAN (52), PKB (52), PKS (45), PBR (13), PDS (12), dan PBB (11).
810
Pasal 6A Ayat (2) UUD 1945.
Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945.
812
Pasal 22E Ayat 93) UUD 1945. Dengan adanya ketentuan mengenai partai politik dalam UUD 1945 ini,
jumlah konstitusi yang menyebutkan partai politik di dalamnya menjadi 73 konstitusi. Namun pengaturan
dalam UUD 1945 hasil perubahan tidak secara mendetail.
813
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pemilihan Umum, UU Nomor 31 Tahun 2002, Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 138, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia
Nomor 4251.
814
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pemilihan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU Nomor 12 Tahun 2003, Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 37, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4277.
815
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat,
Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU Nomor
22 Tahun 2003, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 92, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4310.
816
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, UU Nomor
23 Tahun 2003, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 4311.
817
KPU mengeluarkan Keputusan Nomor 105 Tahun 2003 tentang Tata Cara Penelitian dan Penetapan Partai
Politik Menjadi Peserta Pemilihan Umum yang kemudian diubah dengan Keputusan KPU Nomor. 615 Tahun
2003. Ke-24 partai politik peserta pemilihan umum 2004 tersebut adalah PNI Marhaenis, Partai Buruh Sosial
Demokrat, PBB, Partai Merdeka, PPP, PPDK, PPIB, PNBK, Partai Demokrat, PKPI, PPDI, PPNUI, PAN,
PKPB, PKB, PKS, PBR, PDIP, PDS, Partai Golkar, Partai Patriot, PSI, PPD, dan Partai Pelopor.
811
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
234
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum
Anggota DPR, DPD, dan DPRD, menyatakan bahwa partai politik yang dapat
mengikuti pemilihan umum berikutnya (2009) adalah yang memperoleh sekurangkurangnya 3% dari jumlah kursi DPR atau 4% dari jumlah kursi DPRD Provinsi
atau DPRD Kabupaten/Kota yang tersebar di ½ jumlah provinsi atau
kabupaten/kota.818 Dengan demikian, berdasarkan perolehan kursi DPR, partai
politik yang seharusnya dapat mengikuti pemilihan umum 2009 adalah Partai
Golkar, PDIP, PKB, PPP, PD, PKS, dan PAN.819
Selain memilih anggota DPR, DPD, dan DPRD, pada pemilihan umum
2004 untuk pertama kalinya dilangsungkan pemilihan Presiden dan Wakil
Presiden secara langsung oleh rakyat berdasarkan Pasal 6A Ayat (1) UUD
1945.820 Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik
atau gabungan partai politik. Ketentuan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden
diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang
Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden.
Partai politik atau gabungan partai politik yang dapat mengajukan calon
Presiden dan Wakil Presiden adalah yang memperoleh sekurang-kurangnya 15%
jumlah kursi DPR atau 20% perolehan suara sah dalam pemilihan anggota
DPR.821 Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden 2004 diikuti oleh 5 pasangan
calon, yaitu; (1) Wiranto dan Salahuddin Wahid yang diajukan Partai Golkar; (2)
Megawati Soekarnoputri dan Ahmad Hasyim Muzadi yang diajukan PDIP; (3)
Amien Rais dan Siswono Yudhohusodo yang diajukan PAN; (4) Susilo Bambang
Yudhoyono dan Muhammad Yusuf Kalla yang diajukan Partai Demokrat; dan (5)
Hamzah Haz dan Agum Gumelar yang diajukan PPP.
Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden dilaksanakan pada 5 Juli 2004.
Namun tidak ada pasangan calon yang memperoleh suara lebih dari 50% dan 20%
suara di setiap provinsi yang tersebar di lebih dari setengah jumlah provinsi untuk
menjadi pasangan calon terpilih, sesuai dengan ketentuan Pasal 6A Ayat (3) UUD
818
Pasal 9 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003.
819
Ketentuan ini berubah seiring dengan adanya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang
Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD, yang di dalamnya mengubah electoral trashold
menjadi parliamentary trashold dan adanya ketentuan peralihan.
820
Hasil perubahan ketiga UUD 1945.
Pasal 5 Ayat (4) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil
Presiden.
821
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
235
1945. Oleh karena itu, dilakukan pemilihan putaran kedua yang diikuti oleh dua
pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak, yaitu pasangan calon Susilo
Bambang Yudhoyono dan Muhammad Jusuf Kalla (33,57%), dan pasangan calon
Megawati Soekarnoputri dan Ahmad Hasyim Muzadi (26,61%). Pemilihan
putaran kedua dilaksanakan pada 20 September 2004 yang menghasilkan
pasangan Susilo Bambang Yudhoyono dan Muhammah Jusuf Kalla sebagai
Presiden dan Wakil Presiden terpilih 2004-2009.
Walaupun kehidupan partai politik sangat marak, namun terdapat pula
pandangan yang melihat sisi negatif partai politik dan sistem kepartaian yang
berkembang. Banyaknya partai politik menjadi permasalahan tersendiri dalam
upaya menjalin kerja sama menuju sinergi nasional. Sistem multi partai dipandang
sulit mewujudkan pemerintahan yang stabil, meskipun dalam sistem pemerintahan
presidensiil.822 Di sisi lain, banyak partai-partai yang ada dinilai kurang mengakar,
organisasinya rapuh sehingga sering mengalami konflik internal, kualitas kader
yang kurang baik, serta kepemimpinan yang kurang demokratis.823
Selain itu, kinerja partai politik selama masa reformasi juga mendapat
banyak sorotan. Sebagai ilustrasi, hasil jajak pendapat yang dilakukan Litbang
Kompas menunjukan rata-rata 30,83% responden menyatakan kecewa terhadap
kiprah partai politik yang dipilih pada pemilihan umum 2004. Sedangkan yang
menyatakan tidak kecewa sebesar 60,14%, dan yang tidak menjawab sebesar
8,95%. Dilihat dari kepuasan terhadap kinerja pimpinan partai, 49,84%
menyatakan tidak puas, 39,69% menyatakan puas, dan 17,62% tidak menjawab.824
5.1.3. Upaya Penyederhanaan Partai Politik
Sejak awal masa reformasi telah disadari bahwa sistem kepartaian yang
sesuai dengan kondisi Indonesia adalah sistem multi partai sederhana. Hal itu
diwujudkan dalam bentuk peraturan yang mengarahkan penyederhanaan partai
politik, baik melalui political engineering by legal process yaitu syarat
822
Sulastomo, “Membangun Sistem Politik Bangsa”, dalam St. Sularto (ed)., Masyarakat Warga dan
Pergulatan Demokrasi: Menyambut 70 Tahun Jacob Utama, (Jakarta: Kompas, 2001), hal. 62.
823
A. A. Oka Mahendra dan Soekedy, Op. Cit., hal 88-89. Bandingkan dengan, Mam, “Maswadi Rauf: Parpol
Belum Siapkan Kader”, Harian Kompas, 12 Maret 2004; dan J. Kristiadi, “Menuju Terwujudnya Sistem
Partai Kartel?”, Harian Kompas, Senin, 9 Mei 2005.
824
Data Kompas diolah. Lihat, “Jajak Pendapat ‘Kompas’: Menuju Pemilu 2009 dengan Menyeret Luka”,
Harian Kompas, Sabtu, 7 Mei 2005.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
236
pembentukan, political engineering by beurocratic/administrative process melalui
verifikasi administrasi dan faktual, maupun political engineering by electoral
process melalui ketentuan electoral treshold.825
Namun, sistem multi partai sederhana yang dikehendaki belum dapat
sepenuhnya terwujud, walaupun jika dilihat dari jumlah partai peserta pemilihan
umum telah mengalami kecenderungan penurunan, dari 48 partai pada pemilihan
umum 1999 menjadi 24 pada 2004.826 Selain itu juga ditunjukkan adanya koalisi
partai dalam pengajuan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden pada
pemilihan umum 2004. Hal itu dipandang pengamat cukup menggembirakan
karena sejarah partai politik di Indonesia menunjukkan sulitnya kerja sama antar
partai.827 Oleh karena itu, upaya mewujudkan sistem multi partai sederhana
melalui mekanisme hukum dan politik yang tidak melanggar hak berserikat
menjadi salah satu permasalahan dalam pembahasan RUU Partai Politik dan RUU
Pemilihan Umum.
Upaya penyederhanaan partai politik juga dikemukakan oleh kalangan
partai politik, utamanya partai politik besar.
Pramono Anung misalnya,
menyatakan bahwa sudah saatnya melakukan penyederhaan partai politik. Sistem
kepartaian harus stabil dan tidak lagi dipenuhi partai-partai seumur jagung yang
akan berganti baju pada pemilihan umum berikutnya. Idealnya partai politik di
Indonesia jumlahnya 4 sampai 7 partai politik.828
Salah satu mekanisme yang digunakan adalah adanya ketentuan batas
minimal suara yang harus diperoleh suatu partai politik sebagai syarat untuk dapat
mengikuti pemilihan umum selanjutnya, untuk dapat mencalonkan pasangan
Presiden dan Wakil Presiden, serta mencalonkan pasangan kepala daerah dalam
proses pemilihan kepala daerah (Pilkada).
Upaya penyederhanaan partai politik tersebut menjadi salah satu
permasalahan dalam pembahasan RUU Partai Politik dan RUU Pemilihan Umum
yang akan menjadi landasan hukum pelaksanaan pemilihan umum. Selain
825
Mukthie Fadjar, Mahkamah Konstitusi, Partai Politik, dan Pemilu, makalah disampaikan pada Sarasehan
dan Lokakarya Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia bagi fungsionaris Partai Persatuan
Pembangunan (PPP), Jakarta, 31 Agustus 2007., hal. 5-6.
826
Jumlah ini meningkat lagi pada Pemilu 2009, yaitu 44 Partai Politik.
827
Lihat, 69J, “Analisis Maswadi Rauf: Kemungkinan Koalisi Partai”, Harian Suara Merdeka, Sabtu 10 April
2004.
828
Pramono Anung, “Menyederhanakan Sistem Kepartaian”, Harian Kompas, 23 November 2005.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
237
menggunakan sarana electoral treshold829, Fraksi Partai Golkar dan Fraksi PDIP
juga mengusulkan perubahan besaran daerah pemilihan dan diterapkannya
parliamentary treshold, yaitu batas minimal suara yang diperoleh untuk dapat
memperoleh kursi parlemen. Hal itu dimaksudkan untuk menjamin bahwa hanya
partai yang mendapatkan dukungan signifikan dari rakyat yang berhak duduk di
parlemen.830 Namun demikian fraksi-fraksi yang tidak terlalu besar keberatan
terhadap usulan tersebut. Bahkan Fraksi PKS menghendaki electoral treshold
tidak terlalu tinggi untuk menjamin partisipasi politik demokrasi yang lebih
luas.831 Pada akhirnya yang disetujui adalah parliamentary treshold sebesar 2,5
persen.
5.2.
PERATURAN MENGENAI PARTAI POLITIK
Pada sub bab ini akan dideskripsikan ketentuan-ketentuan materi dari
peraturan perundang-undangan yang mengatur partai politik pada masa reformasi.
Pada sub bab berikutnya akan dibahas lebih mendalam pengaturan terkait dengan
pembubaran partai politik.
5.2.1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999
Ketentuan peraturan perundang-undangan yang pertama kali secara khusus
mengatur partai politik pada masa reformasi adalah Undang-Undang Nomor 2
Tahun 1999 tentang Partai Politik. Berdasarkan Undang-Undang tersebut, partai
politik diakui sebagai sarana yang sangat penting arti, fungsi, dan perannya. Partai
politik merupakan wujud kemerdekaan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan
pikiran dalam mengembangkan kehidupan demokrasi yang menjunjung tinggi
kedaulatan rakyat.832
Melalui partai politik, rakyat dapat mewujudkan haknya untuk menyatakan
pendapat tentang arah kehidupan berbangsa dan bernegara. Keragaman
masyarakat Indonesia dengan sendirinya akan melahirkan berbagai macam partai
829
Menurut Kacung Marijan, dalam literatur politik arti electoral treshold berarti dukungan minimal yang
harus dimiliki oleh partai politik atau seseorang untuk memperoleh kursi di parlemen. Lihat, Kacung Marijan,
Op. Cit., hal. 47.
830
Ketentuan mengenai parliamentary treshold selanjutnya diwujudkan dalam Undang-Undang
Nomor 10 Tahun 2008.
831
Lihat, DIK/VIN, “Penyederhanaan Partai Jadi Titik Perhatian”, Harian Kompas, Rabu, 12 September
2007.
832
Lihat konsideran “Menimbang” Huruf c, UU Nomor 2 Tahun 1999.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
238
politik.833 Oleh karena itu ditegaskan bahwa negara tidak membatasi jumlah partai
politik.834 Bahkan, setiap partai politik dapat mempunyai ciri, aspirasi, dan
program sendiri yang tidak bertentangan dengan Pancasila.835 Setiap partai politik
mempunyai kedudukan, fungsi, hak, dan kewajiban yang sama dan sederajat, serta
bersifat mandiri.836
Materi muatan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 mengatur tentang
syarat-syarat pembentukan; tujuan; fungsi, hak, dan kewajiban; keanggotaan dan
kepengurusan; keuangan; serta pengawasan dan sanksi. Partai politik didirikan
sekurang-kurangnya oleh 50 orang warga negara Indonesia yang telah berusia 21
tahun.837 Partai politik yang dibentuk tersebut harus memenuhi syarat; (a)
mencantumkan Pancasila sebagai dasar negara Indonesia dalam anggaran dasar
partai; (b) asas atau ciri, aspirasi dan program partai politik tidak bertentangan
dengan Pancasila; (c) keanggotaan partai politik bersifat terbuka untuk setiap
warga negara Indonesia yang telah mempunyai hak pilih; dan (d) partai politik
tidak boleh menggunakan nama atau lambang yang sama dengan lambang negara
asing, bendera Negara Indonesia Sang Merah Putih, bendera kebangsaan negara
asing, gambar perorangan dan nama serta lambang partai lain yang telah ada.838
Selain itu pembentukan partai politik tidak boleh membahayakan persatuan dan
kesatuan nasional839.
Pendirian partai politik dilakukan dengan akte notaris dan didaftarkan pada
Departemen Hukum dan HAM. Partai politik yang telah didaftarkan, disahkan
pendiriannya menjadi badan hukum yang diumumkan dalam Berita Negara
Republik Indonesia oleh Menteri Hukum dan HAM.840 Pendaftaran tersebut
merupakan syarat formal untuk memperoleh status sebagai badan hukum.841
833
Hal itu terkait dengan pengertian partai politik yang ditentukan dalam Pasal 1 Ayat (1) UU Nomor 2
Tahun 1999 adalah “setiap organisasi yang dibentuk oleh warga negara Republik Indonesia secara sukarela
atas dasar persamaan kehendak untuk memperjuangkan baik kepentingan anggota maupun bangsa dan negara
melalui pemilihan umum”.
834
Lihat paragraf pertama Penjelasan Umum UU Nomor 2 Tahun 1999.
835
Lihat paragraf keempat Penjelasan Umum UU Nomor 2 Tahun 1999.
836
Pasal 1 Ayat (3) dan (4) UU Nomor 2 Tahun 1999.
837
Hal ini sesuai dengan pendapat Kelsen yang menyatakan bahwa beberapa orang dikatakan membentuk
suatu organisasi atau korporasi jika tindakan mereka diatur oleh suatu tatanan sistem norma, yaitu Anggaran
Dasar dan Anggaran Rumah Tangga partai politik yang menjadi partial legal order. Lihat, Kelsen, Op. Cit.,
hal. 96-100.
838
Pasal 2 UU Nomor 2 Tahun 1999.
839
Pasal 3 UU Nomor 2 Tahun 1999.
840
Pasal 4 UU Nomor 2 Tahun 1999.
841
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 74-75.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
239
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 juga mengatur tujuan partai politik,
yang terdiri atas tujuan umum dan tujuan khusus. Tujuan umum partai politik
adalah mewujudkan cita-cita nasional Bangsa Indonesia sebagaimana dimaksud
dalam Pembukaan UUD 1945 dan mengembangkan kehidupan demokrasi
berdasarkan Pancasila dengan menjunjung tinggi kedaulatan rakyat dalam Negara
Kesatuan Republik Indonesia. Sedangkan tujuan khusus partai politik adalah
memperjuangkan cita-cita para anggotanya dalam kehidupan bermasyarakat,
berbangsa, dan bernegara. Tujuan umum dan tujuan khusus wajib dicantumkan
dalam anggaran dasar setiap partai politik.842
Setiap partai politik yang terbentuk dan disahkan sebagai badan hukum
memiliki hak untuk ikut serta dalam pemilihan umum sesuai dengan persyaratan
dalam Undang-Undang tentang Pemilihan Umum, serta berhak memperoleh
perlakuan yang sama, sederajat, dan adil dari negara.843 Undang-Undang Nomor 3
tahun 1999 tentang Pemilihan Umum menentukan bahwa untuk dapat menjadi
peserta pemilihan umum, partai politik harus memiliki pengurus di lebih dari ½
jumlah provinsi, memiliki pengurus di lebih dari ½ jumlah kabupaten/kota pada
tiap provinsi tersebut, serta mengajukan nama dan tanda gambar partai politik.844
Sedangkan partai politik yang dapat mengikuti pemilihan umum selanjutnya
adalah partai politik yang memperoleh sedikitnya 2% dari jumlah kursi DPR atau
sedikitnya 3% dari jumlah kursi DPRD I atau DPRD II yang tersebar sekurangkurangnya di ½ jumlah provinsi dan ½ jumlah kabupaten/kota di seluruh
Indonesia.845
Di samping menentukan hak partai politik, juga ditentukan kewajiban
partai politik yang meliputi; (a) memegang teguh serta mengamalkan Pancasila
dan UUD; (b) mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
(c) memelihara persatuan dan kesatuan bangsa; (d) menyukseskan pembangunan
nasional; dan (e) menyukseskan penyelenggaraan pemilihan umum secara
demokratis, jujur, dan adil dengan mengadakan pemberian dan pemungutan suara
secara langsung, umum, bebas, dan rahasia846.
842
Pasal 5 dan Pasal 6 UU Nomor 2 Tahun 1999.
Pasal 8 UU Nomor 2 Tahun 1999.
844
Pasal 39 Ayat (1) UU Nomor 3 Tahun 1999.
845
Pasal 39 Ayat (3) UU Nomor 3 Tahun 1999.
846
Pasal 9 UU Nomor 2 Tahun 1999.
843
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
240
Anggota partai politik adalah warga negara Indonesia yang telah berusia
17 tahun atau sudah/pernah kawin, dapat membaca dan menulis, dan memenuhi
ketentuan yang ditetapkan oleh partai politik.847 Partai politik dapat membentuk
kepengurusan di ibukota negara Republik Indonesia untuk Pengurus Tingkat
Pusat, di ibukota propinsi untuk Pengurus Daerah Tingkat I, di ibukota
kabupaten/kotamadya untuk Pengurus Daerah Tingkat II, di kecamatan untuk
Pengurus Tingkat Kecamatan, dan di desa/kelurahan untuk Pengurus Tingkat
Desa/Kelurahan.848
Keuangan partai politik diperoleh dari iuran anggota, sumbangan, dan
usaha lain yang sah. Selain itu partai politik menerima bantuan tahunan dari
anggaran negara849 yang ditetapkan berdasarkan perolehan suara dalam pemilihan
umum sebelumnya. Partai politik tidak boleh menerima sumbangan dan bantuan
dari pihak asing. Partai politik ditentukan sebagai organisasi nirlaba. Oleh karena
itu partai politik dilarang mendirikan badan usaha dan/atau memiliki saham suatu
badan usaha.850
Jumlah sumbangan dari satu orang yang dapat diterima oleh partai politik
sebanyak-banyaknya Rp15.000.000,00 dalam waktu satu tahun. Sedangkan
sumbangan dari perusahaan sebanyak-banyaknya Rp150.000.000,00. Partai
politik harus membuat daftar penyumbang dan jumlah sumbangannya, serta
terbuka untuk diaudit oleh akuntan publik. Daftar tersebut wajib dilaporkan setiap
akhir tahun dan setiap 15 hari sebelum serta 30 hari sesudah pemilihan umum
kepada Mahkamah Agung.851
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 juga mengatur tentang larangan
bagi partai politik. Hal-hal yang tidak boleh dilakukan oleh partai politik meliputi
beberapa hal, sebagaimana diatur dalam Pasal 16 sebagai berikut.
(a) menganut,
mengembangkan,
menyebarkan
ajaran
atau
paham
Komunisme/Marxisme/ Leninisme dan ajaran lain yang bertentangan dengan
Pancasila;
(b) menerima sumbangan dan/atau bantuan dalam bentuk apa pun dari pihak
asing, baik langsung maupun tidak langsung;
847
Pasal 10 UU Nomor 2 Tahun 1999.
Pasal 11 UU Nomor 2 Tahun 1999.
849
Yang dimaksud dengan anggaran negara adalah anggaran yang diperoleh dari APBN dan APBD yang
disesuaikan dengan kondisi keuangan negara. Lihat Penjelasan Pasal 12 Ayat (2) UU Nomor 2 Tahun 1999.
850
Pasal 12 dan 13 UU Nomor 2 Tahun 1999.
851
Pasal 14 dan 15 UU Nomor 2 Tahun 1999.
848
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
241
(c) memberi sumbangan dan/atau bantuan dalam bentuk apa pun kepada pihak
asing, baik langsung maupun tidak langsung, yang dapat merugikan
kepentingan bangsa dan negara; dan
(d) melakukan kegiatan yang bertentangan dengan kebijakan Pemerintah
Republik Indonesia dalam memelihara persahabatan dengan negara lain.
Berdasarkan ketentuan tersebut, larangan terhadap partai politik meliputi
aspek asas atau ideologi, kegiatan, dan pendanaan. Terkait dengan asas atau
ideologi yang dilarang adalah asas atau idelogi Komunisme/Marxisme-Leninisme
dan ajaran lain yang bertentangan dengan Pancasila. Kegiatan yang dilarang
meliputi dua hal, yaitu kegiatan mengembang dan menyebarkan faham atau ajaran
Komunisme/ Marxisme-Leninisme dan ajaran lain yang bertentangan dengan
Pancasila, serta kegiatan yang bertentangan kebijakan pemerintah, khusus
kebijakan untuk dalam memelihara persahabatan dengan negara lain. Dengan
demikian kegiatan yang bertentangan dengan kebijakan pemerintah di luar yang
terkait dengan memelihara persahaban dengan negara lain tidak dilarang.
Sedangkan larangan terkait dengan pendanaan adalah larangan menerima
sumbangan atau dana dari pihak asing, serta larangan memberikan sumbangan
atau dana kepada pihak asing yang dapat mempengaruhi kepentingan bangsa dan
negara.
Pengawasan atas ketentuan-ketentuan yang tercantum dalam UndangUndang Nomor 2 tahun 1999 dilakukan oleh Mahkamah Agung. Mahkamah
Agung dapat membekukan atau membubarkan suatu partai politik. Selain itu,
Mahkamah Agung Republik Indonesia dapat menjatuhkan sanksi administratif
berupa penghentian bantuan dari anggaran negara, serta dapat mencabut hak suatu
partai politik untuk ikut pemilihan umum.852
5.2.2. Perubahan UUD 1945
Pada waktu proses perubahan UUD 1945, juga dibahas ketentuanketentuan yang terkait dengan partai politik. Pembahasan ketentuan yang
menyangkut partai politik antara lain terjadi dalam pembahasan ketentuan tentang
tata cara pemilihan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden. Pada saat itu
masih terdapat dua alternatif, yaitu pemilihan dilakukan oleh MPR, dan pemilihan
852
Pasal 17 dan 18 UU Nomor 2 Tahun 1999.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
242
secara langsung oleh rakyat di mana pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden
diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik.853 Namun perubahan itu
baru dapat disetujui dalam perubahan ketiga pada 2001 menjadi Pasal 6A Ayat (2)
UUD 1945 yang berbunyi “Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden
diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum
sebelum pelaksanaan pemilihan umum”.
Pembahasan lain terkait dengan keberadaan partai politik adalah pada saat
pembahasan ketentuan tentang pemilihan umum. Dalam rapat lobi dan tim
perumus Panitia Ad Hoc I BP MPR 6 Juni 2000, sempat mengemuka perlunya
memasukkan partai politik dalam konstitusi. Masalahnya adalah apakah menjadi
heading tersendiri atau subheading dari ketentuan tentang pemilihan umum.854
Hal itu terkait dengan materi yang akan diatur dalam bab tentang pemilihan
umum.
Anggota Valina Singka Subekti mengusulkan bahwa pengaturan itu
meliputi eksistensi dan tanggungjawab partai. Bahkan, anggota Soedijarto
mengusulkan adanya ketentuan Ayat (3) yang berbunyi sebagai berikut.
Partai politik peserta pemilihan umum harus benar-benar merupakan wujud
kemauan politik rakyat dan wakil aspirasi kepentingan rakyat dari segala lapisan
855
masyarakat.
Ketentuan tersebut diakui diambil dari ketentuan dalam konstitusi Jerman.
Adanya pendapat yang menghendaki pengaturan partai politik tersebut sesuai
dengan pendapat Kelsen yang menyatakan bahwa konstitusi dapat mengatur
pembentukan dan aktivitas partai politik.856
Namun, dalam rapat tersebut tercapai kesepakatan bahwa partai politik
terkait dengan ketentuan dalam bab pemilihan umum adalah sebatas partai politik
sebagai peserta pemilihan umum. Masalah partai politiknya sendiri tidak diatur
secara khusus. Sedangkan eksistensi partai politik secara umum, rujukannya
853
Lihat Risalah Rapat Tim Perumus Panitia Ad Hoc I BP MPR tanggal 26 Mei 2000, hal. 1-17; Risalah
Rapat Singkronisasi Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR tanggal 9 Oktober 2000, hal. 6 dan 11; dan Risalah
Rapat Lobi Sinkronisasi Panitia Ad Hoc I badan Pekerja MPR, tanggal 12 September 2001.
854
Lihat pernyataan Pimpinan Rapat, Jacob Tobing, dalam Risalah Rapat Lobi dan Tim Perumus Panitia Ad
Hoc I Badan Pekerja MPR, tanggal 06 Juni 2000, hal. 3-6.
855
Risalah Rapat Lobi dan Tim Perumus Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR, Op. Cit., hal. 10-11.
856
Kelsen, Op. Cit., hal 295
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
243
adalah pada ketentuan yang mengatur tentang kebebasan berserikat pada bagian
hak asasi manusia.857
Pembahasan tersebut menghasilkan ketentuan Pasal 22E Ayat (3) UUD
1945 sebagai bagian dari perubahan ketiga, yang berbunyi “Peserta pemilihan
umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah adalah partai politik”. Sedangkan ketentuan tentang
eksistensi dan tanggungjawab partai politik tidak diatur secara khusus dalam
ketentuan pasal tersendiri. Menurut mantan anggota PAH I BP MPR yang terlibat
dalam perumusan perubahan UUD 1945, Hamdan Zoelva, usulan adanya
ketentuan khusus mengenai partai politik tersebut tidak ada kelanjutannya karena
usulan itu tidak termasuk dalam rumusan rancangan yang telah disetujui. Selain
itu, pada saat usulan itu disampaikan tidak ada anggota yang memiliki rumusan
pasal yang mengatur partai politik tersebut.858
Pembicaraan lain terkait dengan partai politik adalah pada saat
pembahasan mengenai Mahkamah Konstitusi. Salah satu wewenang Mahkamah
Konstitusi yang dikemukakan adalah memutus pembubaran partai politik.859
Wewenang tersebut diusulkan oleh Tim Ahli Panitia Ad Hoc I BP MPR pada
Rapat Pleno Ke-19 Panitia Ad Hoc BP MPR pada 29 Mei 2001.860 Hal itu
selanjutnya selalu menjadi bagian pembicaraan dalam pembahasan tentang
Mahkamah Konstitusi sebagai salah satu pelaku kekuasaan kehakiman.861
Pembahasan tersebut menghasilkan ketentuan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945
yang menentukan bahwa salah satu wewenang Mahkamah Konstitusi adalah
memutus pembubaran partai politik.
857
Risalah Rapat Lobi dan Tim Perumus Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR, Op. Cit., hal 12-14.
Hamdan Zoelva juga menambahkan bahwa mekanisme pembahasan pada saat itu adalah terhadap
rancangan yang telah disepakati. Jika ada usulan baru, harus disetujui semua anggota terlebih dahulu untuk
dapat dibahas. Hal ini dikemukakan Hamdan Zoelva menjawab pertanyaan penulis pada suatu forum di
Apartemen Allson Jakarta, 26 Oktober 2007.
859
Lihat pendapat anggota I Dewa Gede Palguna pada rapat lobi Panitia Ad Hoc I badan Pekerja MPR.
Risalah Rapat Lobi Panitia Ad Hoc I badan Pekerja MPR, tanggal 8 Juni 2000, hal. 40. Lihat pula pernyataan
pimpinan rapat, Jacob Tobing pada Rapat Sinkronisasi Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR tanggal 13 Juli
2000.
860
Risalah Rapat Pleno Ke-19 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR, tanggal 29 Mei 2001.
861
Lihat Risalah Rapat Pleno Ke-20 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR, tanggal 5 Juli 2001; Risalah
Rapat Pleno Ke-35 Panitia Ad Hoc Badan Pekerja MPR tanggal 25 September 2001; Risalah Rapat Pleno Ke36 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR tanggal 26 September 2001; Risalah Rapat Lobi Panitia Ad Hoc I
Badan Pekerja MPR tanggal 27 September 2001; Risalah Rapat Lobi Perumusan Panitia Ad Hoc I Badan
Pekerja MPR tanggal 27 September 2001; Risalah Rapat Pleno Ke-38 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR
tanggal 10 Oktober 2001; Risalah Rapat Tim Perumus Komisi A Masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001
tanggal 6 November 2001; dan Risalah Rapat Komisi A Ke-3 Masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001
tanggal 6 November 2001.
858
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
244
5.2.3. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002
Untuk melaksanakan pemilihan umum 2004 dan menyesuaikan ketentuan
tentang partai politik dengan hasil perubahan UUD 1945, dibuatlah UndangUndang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik. Secara umum, materi
muatan undang-undang itu dapat dilihat sebagai penyempurnaan dari undangundang sebelumnya. Selain aturan-aturan yang sebelumnya sudah terdapat dalam
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, terdapat ketentuan bab baru, yaitu
peradilan perkara partai politik, larangan, serta pembubaran dan penggabungan.
Undang-undang Nomor 31 Tahun 2002 kembali menegaskan bahwa
kemerdekaan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan pendapat adalah bagian
dari hak asasi manusia sebagaimana diakui dan dijamin dalam UUD 1945. Usaha
untuk memperkukuh kemerdekaan berserikat, berkumpul, dan mengeluarkan
pendapat dipandang merupakan bagian dari upaya untuk mewujudkan kehidupan
kebangsaan yang kuat dalam Negara Indonesia yang merdeka, bersatu, berdaulat,
demokratis, dan berdasarkan hukum. Partai politik diakui sebagai salah satu
wujud partisipasi masyarakat yang penting dalam mengembangkan kehidupan
demokrasi yang menjunjung tinggi kebebasan, kesetaraan, kebersamaan, dan
kejujuran.862
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 secara tegas telah menunjukkan
arah kebijakan menuju sistem multi partai sederhana. Hal itu tertuang dalam
penjelasan umum yang menyatakan bahwa untuk mewujudkan tujuan
kemasyarakatan dan kenegaraan yang berwawasan kebangsaan, diperlukan
adanya kehidupan dan sistem kepartaian yang sehat dan dewasa, yaitu sistem
multipartai sederhana. Upaya membentuk sistem multipartai sederhana dilakukan
dengan menetapkan persyaratan kualitatif dan kuantitatif dalam pembentukan
partai politik.863
Pengaturan persyaratan pembentukan partai politik hampir sama dengan
ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999. Namun dalam UndangUndang Nomor 31 Tahun 2002 syarat jumlah kepengurusan yang semula menjadi
syarat mengikuti pemilihan umum berdasarkan Undang-Undang Nomor 3 Tahun
862
863
Konsideran “Menimbang” Huruf (a), (b), dan (d) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Penjelasan Umum Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
245
1999 berubah menjadi salah satu syarat pendaftaran partai politik pada
Departemen Hukum dan HAM. Partai politik harus mempunyai kepengurusan
sekurang-kurangnya 50% dari jumlah provinsi, 50% dari jumlah kabupaten/kota
pada setiap provinsi yang bersangkutan, dan 25% dari jumlah kecamatan pada
setiap kabupaten/kota yang bersangkutan.864 Partai politik juga harus mendaftar
kembali jika terjadi perubahan anggaran dasar dan anggaran rumah tangga, nama,
lambang, dan tanda gambar partai politik.865
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 mencantumkan kembali tujuan
partai politik yang meliputi tujuan umum dan tujuan khusus seperti yang telah ada
pada Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999. Selain itu, juga ditambahkan satu
lagi tujuan umum, yaitu mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat
Indonesia866. Namun demikian, tidak ditentukan bahwa tujuan tersebut harus ada
dalam AD/ART partai seperti yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1999.
Hanya
ditentukan
bahwa
tujuan
tersebut
diwujudkan
secara
konstitusional867.
Hak partai politik yang pada awalnya dalam Undang-Undang Nomor 2
Tahun 1999 hanya meliputi hak mengikuti pemilihan umum dan memperoleh
perlakuan yang sama dan sederajat, dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun
2002 disebutkan secara lebih terperinci baik terkait dengan eksistensinya sebagai
organisasi maupun keikutsertaannya dalam pemilihan umum. Hak-hak partai
politik tersebut meliputi; (a)
adil dari negara; (b)
memperoleh perlakuan yang sama, sederajat, dan
mengatur dan mengurus rumah tangga organisasi secara
mandiri; (c) memperoleh hak cipta atas nama, lambang, dan tanda gambar
partainya dari Departemen Hukum dan HAM sesuai dengan peraturan perundangundangan; (d) ikut serta dalam pemilihan umum sesuai dengan ketentuan UndangUndang tentang Pemilihan Umum; (e) mengajukan calon untuk mengisi
keanggotaan di lembaga perwakilan rakyat; (f) mengusulkan penggantian
antarwaktu anggotanya di lembaga perwakilan rakyat sesuai dengan peraturan
perundang-undangan; (g) mengusulkan pemberhentian anggotanya di lembaga
perwakilan rakyat sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan (h)
864
Pasal 2 Ayat (3) Huruf b Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Pasal 4 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
866
Pasal 6 Ayat (1) Huruf c Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
867
Pasal 6 Ayat (3) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
865
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
246
mengusulkan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden sesuai dengan
peraturan perundang-undangan.868
Demikian pula dengan kewajiban partai politik yang semula dalam
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 hanya terdiri dari 5 kewajiban, ditambah
dan diuraikan lebih rinci menjadi 10 kewajiban. Kewajiban-kewajiban tersebut
meliputi; (a) mengamalkan Pancasila, melaksanakan Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan peraturan perundang-undangan
lainnya; (b) memelihara dan mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan
Republik Indonesia; (c) berpartisipasi dalam pembangunan nasional; (d)
menjunjung tinggi supremasi hukum, demokrasi, dan hak asasi manusia; (e)
melakukan pendidikan politik dan menyalurkan aspirasi politik; (f) menyukseskan
penyelenggaraan pemilihan umum; (g) melakukan pendaftaran dan memelihara
ketertiban
data
anggota;
(h)
membuat
pembukuan,
memelihara
daftar
penyumbang dan jumlah sumbangan yang diterima, serta terbuka untuk diketahui
oleh masyarakat dan pemerintah; (i) membuat laporan keuangan secara berkala
satu tahun sekali kepada Komisi Pemilihan Umum setelah diaudit oleh akuntan
publik; dan (j) memiliki rekening khusus dana kampanye pemilihan umum dan
menyerahkan laporan neraca keuangan hasil audit akuntan publik kepada Komisi
Pemilihan Umum paling lambat 6 (enam) bulan setelah hari pemungutan suara.869
Untuk masalah keanggotaan, selain menentukan syarat usia dan
kewarganegaraan seperti dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, juga
ditentukan keanggotaan partai politik yang bersifat sukarela, terbuka, dan tidak
diskriminatif bagi setiap warga negara Indonesia yang menyetujui anggaran dasar
dan anggaran rumah tangga partai yang bersangkutan. Selain itu, ditegaskan pula
bahwa kedaulatan partai politik berada di tangan anggota yang dilaksanakan
menurut anggaran dasar dan anggaran rumah tangga.870 Anggota partai politik
mempunyai hak dalam menentukan kebijakan, hak memilih dan dipilih serta wajib
mematuhi anggaran dasar dan anggaran rumah tangga serta berkewajiban
berpartisipasi dalam kegiatan partai politik.871
868
Pasal 8 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Pasal 9 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
870
Ketentuan ini konstruksinya dapat dibandingkan dengan Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi
“Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”.
871
Pasal 10 dan 11 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
869
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
247
Dalam ketentuan tentang keanggotaan, juga diatur masalah pemberhentian
anggota partai politik yang menjadi anggota lembaga perwakilan rakyat.
Pemberhentian tersebut dapat dilakukan apabila; (a) menyatakan mengundurkan
diri dari keanggotaan partai politik yang bersangkutan atau menyatakan menjadi
anggota partai politik lain; (b) diberhentikan dari keanggotaan partai politik yang
bersangkutan karena melanggar anggaran dasar dan anggaran rumah tangga; atau
(c)
melakukan
pelanggaran
peraturan
perundang-undangan
hingga
872
diberhentikan.
Untuk kententuan mengenai kepengurusan, di samping mengatur tingkat
kepengurusan seperti dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, juga diatur
bahwa kepengurusan partai politik di setiap tingkatan dipilih secara demokratis
melalui forum musyawarah partai politik sesuai anggaran dasar dan anggaran
rumah tangga dengan memperhatikan kesetaraan dan keadilan gender. Jika terjadi
pergantian atau penggantian kepengurusan partai politik tingkat nasional, susunan
pengurus baru didaftarkan kepada Departemen Hukum dan HAM paling cepat 7
hari dan paling lambat 30 hari terhitung sejak terjadinya pergantian atau
penggantian kepengurusan. Departemen Hukum dan HAM memberikan
keputusan terdaftar kepada pengurus baru paling lambat 7 hari setelah pendaftaran
diterima.873
Namun demikian, apabila terjadi keberatan dari sekurang-kurangnya
setengah peserta forum musyawarah atau terdapat kepengurusan ganda,
diselesaikan melalui musyawarah untuk mufakat. Jika penyelesaian tidak dapat
dicapai, para pihak dapat mengajukan gugatan melalui pengadilan.874
Salah satu bab baru dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 adalah
bab tentang Peradilan Perkara Partai Politik. Perkara partai politik, selain
pembubaran partai politik, diajukan kepada Pengadilan Negeri yang putusannya
merupakan putusan pertama dan terakhir dan hanya dapat diajukan kasasi ke
Mahkamah Agung. Perkara tersebut diselesaikan oleh pengadilan negeri paling
lama 60 hari dan oleh Mahkamah Agung paling lama 30 hari.875 Adanya batas
872
Pasal 12 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Pasal 13 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
874
Pasal 14 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
875
Pasal 16 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
873
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
248
waktu penyelesaian tersebut dengan tujuan tidak mengganggu konsolidasi partai
yang juga dapat mengganggu situasi politik dan pelaksanaan pemilihan umum.876
Untuk masalah keuangan partai politik, Undang-Undang Nomor 31 Tahun
2002 meningkatkan batasan jumlah sumbangan, baik dari perorangan maupun dari
perusahaan. Sumbangan dari perorangan paling banyak senilai Rp200.000.000,00
dalam waktu 1 tahun. Sedangkan sumbangan dari perusahaan paling banyak
senilai Rp800.000.000,00 dalam waktu 1 tahun.877
Larangan yang dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 menjadi
salah satu pasal dari bab Pengawasan dan Sanksi, dalam Undang-Undang Nomor
31 Tahun 2002 diatur dalam bab tersendiri. Larangan tersebut terdiri dari empat
macam yaitu terkait dengan nama, lambang atau tanda gambar; terkait dengan
kegiatan yang dilakukan; terkait dengan bantuan atau sumbangan; larangan
mendirikan badan usaha atau memiliki saham suatu badan usaha; dan larangan
menganut, mengembangkan, dan menyebarkan ajaran atau paham Komunisme/
Marxisme-Leninisme.878
Partai politik dilarang menggunakan nama, lambang, atau tanda gambar
yang sama dengan (a) bendera atau lambang negara Republik Indonesia; (b)
lambang lembaga negara atau lambang Pemerintah; (c) nama, bendera, atau
lambang negara lain dan nama, bendera, atau lambang lembaga/badan
internasional; (d) nama dan gambar seseorang; atau (e) yang mempunyai
persamaan pada pokoknya atau keseluruhannya dengan partai politik lain.
Sedangkan untuk kegiatan, partai politik dilarang; (a) melakukan kegiatan yang
bertentangan dengan UUD 1945 atau peraturan perundang-undangan lainnya; (b)
melakukan kegiatan yang membahayakan keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia; atau (c) melakukan kegiatan yang bertentangan dengan kebijakan
pemerintah negara dalam memelihara persahabatan dengan negara lain dalam
rangka ikut memelihara ketertiban dan perdamaian dunia.879
Selain itu, partai politik dilarang; (a) menerima dari atau memberikan
kepada pihak asing sumbangan dalam bentuk apa pun, yang bertentangan dengan
peraturan perundang-undangan; (b) menerima sumbangan, baik berupa barang
876
A. A. Oka Mahendra dan Soekedy, Op. Cit., hal 117-118.
Pasal 18 Ayat (1) dan (2) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
878
Pasal 19 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
879
Pasal 19 Ayat (1) dan (2) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
877
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
249
maupun uang, dari pihak mana pun tanpa mencantumkan identitas yang jelas; (c)
menerima sumbangan dari perseorangan dan/atau perusahaan/badan usaha
melebihi batas yang ditetapkan; atau (d) meminta atau menerima dana dari badan
usaha milik negara, badan usaha milik daerah, badan usaha milik desa atau
dengan sebutan lainnya, koperasi, yayasan, lembaga swadaya masyarakat,
organisasi kemasyarakatan, dan organisasi kemanusiaan.880
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 mengatur secara khusus masalah
pembubaran dan penggabungan partai politik. Suatu partai politik bubar apabila
membubarkan diri atas keputusan sendiri, menggabungkan diri dengan partai
politik lain, atau dibubarkan oleh Mahkamah Konstitusi. Pembubaran dan
penggabungan partai politik diumumkan dalam Berita Negara oleh Departemen
Hukum dan HAM.881
Wewenang pengawasan partai politik yang semula berada di tangan
Mahkamah Agung, dialihkan ke tiga instansi, yaitu Departemen Hukum dan
HAM, Departemen Dalam Negeri, dan Komisi Pemilihan Umum dengan
pembagian lingkup pengawasan masing-masing. Hal itu terjadi karena dalam
penyusunan undang-undang tersebut, Mahkamah Agung menyatakan kewenangan
pengawasan tersebut kurang sesuai dengan identitasnya sebaga lembaga peradilan.
Mahkamah Agung juga memiliki tunggakan perkara kasasi yang amat banyak.882
Selain itu, terkait dengan pembubaran partai politik, pada saat itu telah terdapat
ketentuan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945 yang memberikan wewenang memutus
pembubaran partai politik kepada Mahkamah Konstitusi.
Pengawasan partai politik meliputi beberapa macam kegiatan. Pengawasan
yang dilakukan oleh Departemen Hukum dan HAM meliputi tiga hal. Ketiga hal
tersebut adalah melakukan penelitian secara administratif dan substantif terhadap
akta pendirian dan syarat pendirian partai politik; melakukan pengecekan terhadap
kepengurusan partai politik yang tercantum dalam akta pendirian partai politik
dan kepengurusan; melakukan pengecekan terhadap nama, lambang, dan tanda
gambar partai politik; dan menerima laporan perubahan anggaran dasar dan
880
Pasal 19 Ayat (3) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Pasal 20 dan Pasal 22 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
882
A. A. Oka Mahendra dan Soekedy, Op. Cit., hal 112-113.
881
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
250
anggaran rumah tangga, nama, lambang, dan tanda gambar partai politik, dan
pergantian atau penggantian kepengurusan partai politik.883
Pengawasan juga dilakukan dalam bentuk meminta hasil audit laporan
keuangan tahunan partai politik dan hasil audit laporan keuangan dana kampanye
pemilihan umum. Pengawasan ini dilakukan oleh Komisi Pemilihan Umum.884
Selain itu, pengawasan juga dilakukan dalam bentuk penelitian terhadap
kemungkinan dilakukannya pelanggaran terhadap larangan-larangan partai politik
yang dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri.885 Namun pemerintah tidak
melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan fungsi dan hak partai politik.886
Sanksi yang diberikan terhadap partai politik dibedakan menurut ketentuan
yang dilanggar oleh partai politik. Pelanggaran terhadap persyaratan pembentukan
partai politik, ketentuan tentang asas partai politik, serta larangan nama dan tanda
gambar dikenai sanksi penolakan pendaftaran sebagai partai politik oleh
Departemen Hukum dan HAM.887 Pelanggaran terhadap kewajiban membuat
pembukuan dan daftar sumbangan, dikenai sanksi teguran secara terbuka oleh
Komisi Pemilihan Umum.888 Pelanggaran terhadap kewajiban membuat laporan
keuangan secara berkala dapat dikenai sanksi dihentikannya bantuan dari
anggaran negara.889 Partai politik juga dapat dikenai sanksi berupa larangan
mengikuti pemilihan umum berikutnya oleh pengadilan jika melanggar larangan
pendirian atau kepemilikan saham suatu badan usaha.890
Sanksi lainnya adalah pembekuan sementara partai politik dalam waktu 1
tahun oleh pengadilan negeri apabila partai politik melakukan kegiatan-kegiatan
yang dilarang oleh Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.891 Sedangkan sanksi
pembubaran
partai
politik
ditentukan
apabila
pengurus
partai
politik
menggunakan partainya untuk melakukan kegiatan menganut, mengembangkan,
dan menyebarkan ajaran atau paham Komunisme/Marxisme-Leninisme.892
883
Pasal 23 Huruf a, b, c, dan d, serta Pasal 24 Ayat (1) Huruf a Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Pasal 23 Huruf e dan Pasal 24 Ayat (1) Huruf b Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
885
Pasal 23 Huruf f dan Pasal 24 Ayat (1) Huruf c Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
886
Pasal 25 Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
887
Pasal 26 Ayat (1) dan Pasal 27 Ayat (1) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
888
Pasal 26 Ayat (2) dan Pasal 24 Ayat (3) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
889
Pasal 26 Ayat (3) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
890
Pasal 27 Ayat (4) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
891
Pasal 27 Ayat (2) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
892
Pasal 28 Ayat (6) Undang Undang Nomor 31 Tahun 2002.
884
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
251
5.2.4. Partai Politik Lokal
Selain partai politik yang bersifat nasional, pada masa reformasi juga
dimungkinkan pembentukan partai lokal, khususnya di Papua berdasarkan
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi
Papua, dan di Nangroe Aceh Darussalam berdasarkan Undang-Undang Nomor 11
Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Berdasarkan Pasal 28 Ayat (1) UndangUndang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua,
penduduk Provinsi Papua dapat membentuk partai politik. Pasal 28 Ayat UndangUndang Nomor 21 Tahun 2001 menyatakan sebagai berikut.
(1) Penduduk Provinsi Papua dapat membentuk partai politik.
(2) Tata cara pembentukan partai politik dan keikutsertaan dalam pemilihan
umum sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
(3) Rekrutmen politik oleh partai politik di Provinsi Papua dilakukan dengan
memprioritaskan masyarakat asli Papua.
(4) Partai politik wajib meminta pertimbangan kepada MRP dalam hal seleksi
dan rekrutmen politik partainya masing-masing.
Ketentuan yang menyatakan bahwa penduduk Provinsi Papua dapat
membentuk partai politik tersebut memiliki arti dapat didirikannya partai politik
lokal untuk penduduk di Papua. Hal itu juga dapat dilihat dari ketentuan pada
Ayat (3) yang menegaskan sebagai partai politik di papua, yang berarti meliputi
partai politik baik yang bersifat nasional maupun yang lokal, untuk
memprioritaskan masyarakat asli Papua dalam rekrutmen politik.
Namun ketentuan dalam Undang-Undang tidak memberikan aturan lebih
lanjut tentang tata cara pembentukan maupun pembubarannya. Tidak ada
ketentuan bagaimanakan tata cara dan persyaratan yang harus dipenuhi oleh
penduduk Papua untuk membentuk partai politik. Hingga saat ini juga belum ada
ketentuan pelaksanaannya dalam peraturan yang lebih rendah. Oleh karena itu
ketentuan tersebut hingga saat ini belum dapat dilaksanakan, dan belum ada partai
lokal Papua yang terbentuk.
Selain itu, juga belum terdapat ketentuan tata cara keikutsertaan partai
politik lokal dalam pemilihan umum sebagaimana diamanatkan pada Pasal 28
Ayat (2) Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001, baik dalam undang-undang
yang mengatur pemilihan umum anggota DPR, DPD, dan DPRD, maupun dalam
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
252
Hal itu berbeda dengan keberadaan partai lokal di Aceh. Ketentuan yang
cukup lengkap tentang partai lokal terdapat pada Undang-Undang Nomor 11
Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Seperti halnya pengaturan partai politik
secara umum, pengaturan partai politik lokal Aceh juga meliputi banyak aspek,
mulai dari pembentukan hingga pengawasan dan sanksi. Ketentuan lebih lanjut
tentang partai politik lokal di Aceh diatur dengan Peraturan Pemerintah Nomor 20
Tahun 2007 tentang Partai Politik Lokal di Aceh.
Secara umum, kontruksi pengaturan partai politik lokal Aceh mengikuti
kontruksi pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang
Partai Politik. Ditentukan bahwa sekurang-kurangnya 50 orang Warga Negara
Indonesia yang telah berusia 21 tahun dan telah berdomisili tetap di Aceh dapat
membentuk partai politik lokal di Aceh. Namun anggota partai politik lokal dapat
merangkap menjadi anggota partai politik nasional. Untuk dapat didaftarkan dan
disahkan sebagai badan hukum, partai politik lokal harus mempunyai
kepengurusan sekurang-kurangnya 50% di kabupaten/kota dan 25% dari jumlah
kecamatan pada setiap kabupaten/kota yang bersangkutan. Partai politik lokal
yang telah memenuhi persyaratan, didaftarkan dan disahkan sebagai badan hukum
oleh kantor wilayah departemen di Aceh yang ruang lingkup tugasnya di bidang
hukum dan hak asasi manusia, melalui pelimpahan kewenangan dari Menteri yang
berwenang.893
Asas partai politik lokal tidak boleh bertentangan dengan Pancasila dan
UUD 1945. Namun, Partai politik lokal dapat mencantumkan ciri tertentu yang
mencerminkan aspirasi, agama, adat istiadat, dan filosofi kehidupan masyarakat
Aceh.894 Tujuan umum partai politik lokal adalah; a) mewujudkan cita-cita
nasional berdasarkan UUD 1945; b) mengembangkan kehidupan demokrasi
berdasarkan Pancasila dengan menjunjung tinggi kedaulatan rakyat dalam Negara
Kesatuan Republik Indonesia; dan c) mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh
masyarakat Aceh. Sedangkan tujuan khusus partai politik lokal adalah a)
meningkatkan partisipasi politik masyarakat Aceh dalam rangka penyelenggaraan
pemerintahan daerah; dan b) memperjuangkan cita-cita partai politik lokal dalam
kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara sesuai kekhususan dan
893
894
Pasal 75 dan 76 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
Pasal 77 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
253
keistimewaan
Aceh.
Tujuan
partai
politik
lokal
diwujudkan
secara
895
konstitusional.
Pada prinsipnya, partai politik lokal hanya berhak mengikuti pemilihan
umum daerah, yaitu untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat Aceh
(DPRA) dan Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota (DPRK).896 Terhadap
partai lokal Aceh juga ditentukan larangan-larangan yang terkait dengan nama,
lambang, dan tanda gambar, larangan melakukan kegiatan tertentu, larangan
mendirikan atau memiliki saham pada badan usaha, serta larangan menganut dan
menyebarkan ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme. Kegiatan-kegiatan yang
dinyatakan dilarang berdasarkan Pasal 82 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 11
Tahun 2006 meliputi897
a.
b.
c.
d.
e.
f.
melakukan kegiatan yang bertentangan dengan Pancasila, UUD 1945, atau
peraturan perundang-undangan lain;
melakukan kegiatan yang membahayakan keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia;
menerima atau memberikan sumbangan kepada pihak asing dalam bentuk apa
pun yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan;
menerima sumbangan, baik berupa barang maupun uang, dari pihak mana pun
tanpa mencantumkan identitas yang jelas;
menerima sumbangan dari perseorangan dan/atau perusahaan/badan usaha
melebihi batas yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan; atau
meminta atau menerima dana dari badan usaha milik negara, badan usaha milik
daerah, badan usaha milik desa, atau dengan sebutan lainnya, koperasi, yayasan,
lembaga swadaya masyarakat, organisasi kemasyarakatan, dan organisasi
kemanusiaan.
Keberadaan partai politik lokal pada awalnya menimbulkan perdebatan
politik nasional. Berbagai pihak mengkhawatirkan keberadaan partai politik lokal
akan menjadi instrumen gerakan separatisme. Untuk menjalankan fungsi partai
politik sebagai pengelola konflik di negara berkembang, pembentukan partai
politik berdasarkan etnis sering dihindari karena dapat menimbulkan permainan
politik yang sentrifugal sehingga dikhawatirkan merusak atau menggagalkan
demokrasi. Oleh karena itu kecenderungan pembentukan partai politik di negara
berkembang diarahkan menjadi partai yang terpusat, agregatif, dan multietnis.898
895
Pasal 78 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
Pasal 80 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
897
Berdasarkan Pasal 20 Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2007, Gubernur selaku wakil pemerintah
melakukan pengawasan partai lokal melalui penelitian dan pengecekan terhadap kemungkinan terjadinya
pelanggaran atas larangan-larangan tersebut.
898
Reily, Op. Cit., hal 1-8.
896
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
254
Namun di pihak lain, terdapat pandangan yang menyetujui keberadaan
partai politik lokal. Menurut Maswadi Rauf, keberadaan partai lokal diperkirakan
akan mampu menyuarakan dan memperjuangkan kepentingan daerah lebih baik.
Terhadap partai politik lokal tidak perlu ada kekhawatiran bahwa partai lokal akan
memperbesar bahaya separatisme. Sebaliknya, dengan banyaknya saluran bagi
rakyat di daerah untuk menyampaikan aspirasi mereka, kecenderungan untuk
munculnya gerakan separatis dapat diredam. Dengan adanya partai politik lokal,
gerakan separatis dapat menjadi gerakan parlementer yang bertujuan memajukan
rakyat dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.899
Berdasarkan uraian ketentuan undang-undang yang mengatur masalah
partai politik pada masa reformasi, dapat dilihat adanya kecenderungan semakin
banyaknya aspek partai politik yang diatur oleh hukum negara. Hal itu sesuai
dengan kecenderungan semakin pentingnya hubungan antara negara dengan partai
politik seperti yang dinyatakan oleh Mair.900 Pengaturan masalah partai politik
yang
semakin
kompleks
juga
merupakan
salah
satu
wujud
upaya
konstitusionalisasi demokrasi politik (the constitutionalization of democratic
politics).901
Hal itu merupakan salah satu proses institusionalisasi sistem kepartaian
melalui kebijakan negara untuk mengelola konflik dan mengembangkan
demokrasi. Institusionalisasi diarahkan untuk menciptakan regularitas kompetisi,
keluasan akar partai dalam masyarakat, tingkat penerimaan masyarakat atas hasil
pemilihan umum, dan meningkatkan pengorganisasian internal partai politik.902
Partai politik tidak lagi dapat dikatakan sepenuhnya sebagai asosiasi privat
berdasarkan subyek pembentuknya. Mengingat kepentingan, tujuan, dan
aktivitasnya, partai politik juga merupakan badan hukum publik, bergantung
kepada konteks peristiwanya. Jika menggunakan kategori yang dibuat oleh
899
Rauf, “Partai Politik Dalam Sistem Kepartaian”, Op. Cit., hal. 10. Bandingkan dengan Siti Zuhro,
“Gagasan Pembentukan Partai Lokal dan Masa Depan Partai Lokal”, dalam Ibid., hal. 57-74. Bandingkan
pula dengan Hendarmin Ranadireksa, Visi Politik Amandemen UUD’45: Menuju Konstitusi yang
Berkedaulatan Rakyat, (Jakarta: Yayasan Pancur Siwah, 2002), hal. 136.
900
Peter Mair, Op. Cit., hal. 7-10.
901
Pildess, Op. Cit., hal. 2.
902
Reilly, Op. Cit., hal. 5.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
255
Asshiddiqie, partai politik merupakan badan hukum yang mewakili kepentingan
pendirinya yang menjalankan aktivitas di bidang hukum publik.903
Pergeseran pengaturan partai politik juga menunjukkan adanya pergeseran
paradigma pengaturan partai politik dari political markets ke arah paradigma
managerial dan bahkan paradigma progresif. Paradigma political market diwakili
oleh Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 yang menghilangkan ketentuan pada
masa Orde Baru yang menghalangi adanya kompetisi yang fair serta mengarahkan
partai politik. Partai politik harus dapat bersaing secara terbuka.904
Banyaknya kelemahan partai politik dan perlunya stabilitas pemerintahan
telah menggeser paradigma tersebut kepada paradigma managerial yang
menempatkan partai politik sebagai instrumen menjaga stabilitas politik dan
merajut partisipasi politik.905 Hal itu diwujudkan dalam ketentuan mengenai
persyaratan pembentukan dan persyaratan mengikuti pemilihan umum yang
semakin berat, serta ketentuan yang memberikan prinsip-prinsip dasar
pengelolaan partai politik yang lebih ketat. Hal itu dapat dilihat dari ketentuan
tentang prinsip keanggotaan, kepengurusan dan pemilihannya, serta peraturan
partai politik dan keputusan partai politik. Pergeseran juga terjadi ke arah
paradigma progressive906 dengan semakin kompleksnya pengaturan masalah
internal partai, bahkan adanya calon perseorangan untuk pemilihan kepala
daerah907 yang saat ini juga dituntut diterapkan untuk pemilihan Presiden dan
Wakil Presiden.
5.3.
PERATURAN PEMBUBARAN PARTAI POLITIK
5.3.1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999
5.3.1.1. Alasan Pembubaran
Undang-undang Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik memberikan
wewenang pembubaran partai politik kepada Mahkamah Agung karena saat itu
903
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 78-79.
Persily and Cain, Op. Cit., hal. 6-8.
905
Ibid., hal. 4.
906
Ibid., hal. 5-6
907
Lihat Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 5/PUU-V/2007 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, diucapkan pada Sidang Pleno yang terbuka untuk umum pada
Senin, 23 Juli 2007. Putusan ini ditindaklanjuti dengan pembentukan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008
tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang
mengakomodasikan calon perseorangan.
904
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
256
memang belum ada ketentuan Pasal 24C UUD 1945 yang ditetapkan sebagai
perubahan ketiga yang ditetapkan pada 9 November 2001. Dalam Undang-undang
tersebut, Mahkamah Agung memiliki wewenang mengawasi dan membubarkan
partai politik.
Mahkamah Agung dapat membekukan atau membubarkan partai politik.
Membekukan adalah menghentikan sementara kepengurusan dan/atau kegiatan
partai politik. Sedangkan membubarkan adalah mencabut hak hidup dan
keberadaan partai politik di seluruh wilayah Indonesia.908 Alasan pembekuan dan
pembubaran partai politik adalah pelanggaran terhadap ketentuan Pasal 2, Pasal 3,
Pasal 5, Pasal 9, dan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999,
sebagaimana ditentukan pada Pasal 17 Ayat (2) UU Nomor 2 tahun 1999 sebagai
berikut.
Dengan kewenangan yang ada padanya, Mahkamah Agung Republik Indonesia
dapat membekukan atau membubarkan suatu Partai Politik jika nyata-nyata
melanggar Pasal 2, Pasal 3, Pasal 5, Pasal 9, dan Pasal 16 undang-undang ini.
Pasal 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 mengatur tentang syaratsyarat pembentukan partai politik sebagai berikut.
1. Didirikan sekurang-kurangnya 50 orang warga negara Indonesia yang telah
berusia 21 tahun;
2. mencantumkan Pancasila sebagai dasar negara Indonesia dalam anggaran dasar
partai politik;
3. asas atau ciri, aspirasi dan program partai politik tidak bertentangan dengan
Pancasila;
4. keanggotaan partai politik bersifat terbuka untuk setiap warga negara Indonesia
yang telah mempunyai hak pilih;909
5. tidak boleh menggunakan nama atau lambang yang sama dengan lambang negara
asing, bendera Indonesia Sang Merah Putih, bendera negara lain, gambar
perorangan dan nama serta lambang partai yang telah ada.
Pasal 3 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 menyatakan bahwa
pembentukan partai politik tidak boleh membahayakan persatuan dan kesatuan
nasional. Dengan demikian, partai politik tidak boleh memiliki tujuan separatisme
dan segala tindakan lain yang berakibat terganggunya persatuan dan kesatuan
908
Penjelasan Pasal 17 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
Yang dimaksud dengan terbuka adalah tanpa membedakan acuan kedaerahan, agama, suku, ras, dan jenis
kelamin serta perbedaan lainnya. Lihat Penjelasan Pasal 2 Ayat (2) Huruf c Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1999.
909
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
257
nasional.910 Tujuan separatisme adalah tujuan memisahkan diri dari negara
Indonesia. Pasal 5 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 mengatur tentang tujuan
partai politik. Tujuan umum partai politik adalah mewujudkan cita-cita nasional
Bangsa Indonesia dan mengembangkan kehidupan demokrasi berdasarkan
Pancasila dengan menjunjung tinggi kedaulatan rakyat. Sedangkan tujuan khusus
yang ditentukan adalah memperjuangkan cita-cita para anggotanya dalam
kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
Pasal 9 mengatur tentang kewajiban partai politik, yaitu meliputi;
1.
2.
3.
4.
5.
memegang teguh serta mengamalkan Pancasila dan UUD 1945;
mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
memelihara persatuan dan kesatuan bangsa;
menyukseskan pembangunan nasional;
menyukseskan penyelenggaraan pemilihan umum secara demokratis, jujur, dan
adil dengan mengadakan pemberian dan pemungutan suara secara langsung
umum, bebas, dan rahasia.
Sedangkan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 mengatur
tentang larangan terhadap partai politik, yaitu tidak boleh:
1. menganut,
mengembangkan,
menyebarkan
ajaran
atau
paham
Komunisme/Marxisme-Leninisme dan ajaran lain yang bertentangan dengan
Pancasila;
2. menerima sumbangan dan/atau bantuan dalam bentuk apa pun kepada pihak
asing, baik langsung maupun tidak langsung;
3. memberi sumbangan dan/atau bantuan dalam bentuk apapun kepada pihak asing,
baik langsung maupun tidak langsung, yang dapat merugikan kepentingan bangsa
dan negara; dan
4. melakukan kegiatan yang bertentangan dengan kebijakan Pemerintah Republik
Indonesia dalam memelihara persahabatan dengan negara lain.
Ketentuan-ketentuan yang menjadi dasar pembubaran partai politik
tersebut sangat luas. Mulai dari ketentuan terkait dengan persyaratan
pembentukan, identitas, tujuan, kewajiban, hingga larangan. Pelanggaran terhadap
persyaratan pembentukan misalnya, tentu tidak proporsional apabila dijadikan
sebagai dasar pembubaran karena partai politik yang tidak memenuhi syarat
dengan sendirinya tidak mendapatkan status badan hukum melalui pendaftaran.
Alasan-alasan pembubaran selain sangat luas, juga bersifat umum
sehingga pada bagian-bagian tertentu sulit untuk menemukan tolok ukur ada
tidaknya pelanggaran. Terkait dengan tujuan khusus memperjuangkan cita-cita
910
Penjelasan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
258
anggotanya misalnya, tentu harus ditentukan terlebih dahulu apa yang menjadi
cita-cita anggotanya dan apa yang dilakukan oleh partai politik yang dipandang
bertentangan dengan cita-cita tersebut. Mengingat partai politik merupakan sarana
artikulasi cita-cita dan kepentingan anggota, maka apa yang dilakukan oleh partai
politik
seharusnya
dipandang
sebagai
upaya
memperjuangkan
cita-cita
anggotanya. Seseorang yang memiliki cita-cita tidak sesuai dengan perjuangan
suatu partai politik tentu tidak akan menjadi anggota partai tersebut, atau akan
keluar jika telah menjadi anggotanya. Masalah lainnya adalah bagaimana
menentukan sesuatu merupakan cita-cita anggota atau hanya cita-cita sebagian
anggota saja.
5.3.1.2. Prosedur Pembubaran
Prosedur pembubaran partai politik diatur dalam Pasal 17 Ayat (3) dan
Ayat (4) Undang-Undang Nomor 2 tahun 1999, sebagai berikut.
(3) Pelaksanaan kewenangan sebagaimana dimaksud ayat (2) dilakukan dengan
terlebih dahulu mendengar dan mempertimbangkan keterangan dari Pengurus
Pusat Partai Politik yang bersangkutan dan setelah melalui proses peradilan.
(4) Pelaksanaan pembekuan atau pembubaran Partai Politik dilakukan setelah
adanya putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap
dengan mengumumkannya dalam Berita Negara Republik Indonesia oleh
Menteri Kehakiman Republik Indonesia.
Berdasarkan ketentuan tersebut, suatu partai politik dapat dibubarkan oleh
Mahkamah Agung berdasarkan putusan yang memiliki kekuatan hukum yang
tetap setelah mempertimbangkan keterangan dari pengurus pusat partai yang
bersangkutan. Selain itu juga dapat dilakukan melalui pengadilan terlebih dahulu
yang terkait dengan pelanggaran yang dilakukan oleh partai politik yang dapat
menjadi dasar pembubaran partai politik. Namun demikian, sebelum pembubaran
tersebut dilakukan, Mahkamah Agung memberikan peringatan tertulis sebanyak 3
kali berturut-turut dalam waktu 3 bulan.911
Ketentuan pengawasan hingga pembubaran partai politik mengandung
beberapa permasalahan. Pertama, wewenang pengawasan partai politik oleh
Mahkamah Agung, termasuk memberi peringatan tertulis, tidak sesuai dengan
prinsip bahwa lembaga peradilan bersifat pasif. Posisi yang demikian tentu kurang
tepat dan akan mengganggu kemerdekaan Mahkamah Agung dan independensi
911
Penjelasan Pasal 17 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
259
hakim dalam memeriksa, mengadili, dan memutus perkara, baik dalam memutus
pelanggaran yang dilakukan oleh partai politik maupun dalam memutus
pembubaran partai politik.912
Selain alasan dan proses pembubaran partai politik, Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999 tidak mengatur mengenai akibat hukum pembubaran partai
politik. Misalnya, apakah akibat hukumnya terhadap anggota lembaga perwakilan
dan juga pejabat publik lain yang berasal dari partai politik yang dibubarkan.
Demikian pula akibat hukum terhadap harta kekayaan partai yang dibubarkan juga
tidak diatur.
5.3.2. Pembubaran Dalam Pembahasan Perubahan UUD 1945
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 dibuat pada saat belum dilakukan
perubahan UUD 1945. Setelah perubahan, terdapat ketentuan yang menyebut
eksistensi partai politik dan pembubaran partai politik. Pasal 24C Ayat (1) UUD
1945 menyatakan bahwa salah satu wewenang Mahkamah Konstitusi adalah
memutus pembubaran partai politik.913 Namun, tidak ada ketentuan yang
mengatur bagaimana wewenang tersebut dijalankan. Hal itu akan diatur lebih
lanjut dengan undang-undang sebagaimana diamanatkan Pasal 24C Ayat (6) UUD
1945.
Jika dilihat dari proses pembahasan perubahan UUD 1945, wewenang
memutus pembubaran partai politik sejak awal sudah mengemuka terkait dengan
akan dibentuknya Mahkamah Konstitusi. Pemberian wewenang itu menurut
anggota Pataniari Siahaan karena perkara pembubaran partai politik menyangkut
masalah politik sehingga dipandang lebih tepat menjadi wewenang Mahkamah
Konstitusi dan kurang tepat jika dimasukkan dalam masalah hukum yang
ditangani Mahkamah Agung.914 Mahkamah Agung dinilai lebih banyak
912
Dengan demikian, walaupun pembubaran partai politik telah dilakukan oleh lembaga judisial, namun
prosedur yang digunakan masih dipertanyakan apakah memenuhi prinsip due process, keterbukaan, dan
pengadilan yang fair sesuai dengan pedoman Venice Commission. Lihat, European Commission for
Democracy Through Law (Venice Commission), Op. Cit..
913
Satya Arinanto dalam artikelnya pada 2001 terkait dengan isu pembubaran Partai Golkar sudah
menyatakan bahwa kehadiran ketentuan dan institusi baru yang mengatur masalah pembekuan dan
pembubaran partai politik sudah ditunggu. Ketentuan tersebut seharusnya dimuat dalam konstitusi. Kehadiran
suatu Pengadilan Konstitusi sangat dinantikan agar visi reformasi tidak perlahan-lahan menghilang. Lihat,
Satya Arinanto, “Tuntutan Pembubaran Partai Politik”, Harian Kompas, Senin, 12 Februari 2001.
914
Lihat Risalah Rapat Pleno Ke-19 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR tanggal 29 Mei 2001.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
260
menangani perkara kasasi yang saat itu sudah menumpuk.915 Selain itu, dari sisi
hakim yang menangani perkara, hakim konstitusi dinilai memiliki kualifikasi yang
lebih baik untuk menangani perkara-perkara terkait dengan konstitusi.916
Kewenangan pembubaran yang saat itu dipegang oleh Mahkamah Agung dinilai
tidak proporsional. Bahkan, anggota Patrialis Akbar menyatakan sebagai
berikut.917
Kemudian kita juga melihat bahwa Mahkamah Agung juga sekarang memutus
masalah-masalah yang berkaitan dengan tuntutan partai politik, pembubaran
salah satu partai politik misalnya. Ini sudah tidak profesional lagi dan profesional.
Kenapa? Karena background hakim-hakim agung bukanlah dilandasi oleh
background ketatanegaraan. Sedangkan hakim Mahkamah Konstitusi nanti lebih
dititikberatkan pada orang-orang yang mempunyai keahlian dalam bidang
ketatanegaraan, para negarawan.
Partai politik, dan juga pemilihan umum, terkait erat dengan pelaksanaan
kedaulatan rakyat. Oleh karena itu, masalah pembubaran partai politik juga
dipandang menyangkut masalah konstitusi sehingga menjadi wewenang
Mahkamah Konstitusi.918 Walaupun demikian, juga terdapat pendapat yang
mempertanyakan masuknya wewenang memutus pembubaran partai politik
kepada Mahkamah Konstitusi. Anggota Harjono menyatakan bahwa yang menjadi
wewenang Mahkamah Konstitusi adalah terkait dengan peraturan, bukan
tindakan. Peraturan tersebutlah yang dapat dimintakan pembatalan dengan alat
penguji UUD 1945.919 Namun dalam persidangan berikutnya, pendapat itu telah
bergeser. Harjono menyatakan bahwa wewenang utama Mahkamah Konstitusi
adalah menguji undang-undang dan memutus pertentangan antar lembaga negara.
Sedangkan memutus pembubaran partai politik adalah wewenang tambahan
dengan pemeriksaan yang melibatkan isu fakta, bukan hanya norma.920
Pada awalnya, wewenang Mahkamah Konstitusi memutus pembubaran
partai politik dalam rancangan perubahan tidak disebutkan secara eksplisit. Hanya
disebutkan sebagai kewenangan lain yang diberikan oleh undang-undang. Hal itu
915
Lihat pendapat Asnawi Latief. Ibid.
Lihat pendapat Jacob Tobing. Ibid
917
Lihat Risalah Rapat Komisi A Ke-3 (lanjutan) Masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001, tanggal 6
November 2001.
918
Risalah Rapat Tim Perumus Komisi A Masa Sidang Tahunan MPR Tahun 2001, tanggal 6 November
2001.
919
Lihat Risalah Rapat Lobi Panitia Ad Hoc Badan Pekerja MPR tanggal 27 September 2001.
920
Lihat Risalah Rapat Pleno Ke-38 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR tanggal 10 Oktober 2001.
916
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
261
juga dikemukakan oleh Tim Ahli Pah I BP MPR.921 Namun akhirnya disepakati
wewenang tersebut dirinci, termasuk untuk memutus pembubaran partai politik.922
Sesuai dengan Pasal 24C Ayat (6) UUD 1945, ketentuan lebih lanjut
tentang pembubaran partai politik diatur dengan undang-undang. Undang-undang
yang terkait tentunya adalah undang-undang yang mengatur tentang partai politik
dan undang-undang yang mengatur Mahkamah Konstitusi. Undang-undang partai
politik yang dibuat setelah perubahan UUD 1945 adalah Undang-Undang Nomor
31 Tahun 2002. Sedangkan undang-undang yang mengatur Mahkamah Konstitusi
adalah Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.923
5.3.3. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 dan Undang-Undang Nomor
24 Tahun 2003
Menurut Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 terdapat tiga cara
bubarnya partai politik, yaitu membubarkan diri atas keputusan sendiri,
menggabungkan diri dengan partai politik lain, dan dibubarkan oleh Mahkamah
Konstitusi.924 Membubarkan diri dilakukan berdasarkan keputusan partai yang tata
caranya diatur dalam aturan partai, terutama anggaran dasar dan anggaran rumah
tangga. Demikian pula halnya dengan menggabungkan diri dengan partai lain,
yang merupakan masalah internal partai politik. Undang-undang hanya
menentukan bahwa bergabungnya suatu partai politik dengan partai politik lain
dapat dilakukan melalui dua cara, yaitu bergabung dan membentuk partai politik
baru, atau bergabung dengan menggunakan identitas partai politik lain yang telah
ada925. Cara lain bubarnya partai politik adalah dibubarkan oleh Mahkamah
921
Lihat Risalah Rapat Pleno Ke-19 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR RI tanggal 29 Mei 2001, dan
Risalah Rapat Lobi Perumusan Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR RI tanggal 27 September 2001.
922
Lihat Risalah Rapat Lobi Perumusan Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR RI tanggal 27 September
2001; Risalah Rapat Pleno Ke-35 Panitia Ad Hoc Badan Pekerja MPR RI tanggal 25 September 2001;
Risalah Rapat Pleno Ke-36 Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja MPR RI tanggal 26 September 2001; dan Risalah
Rapat Komisi A (Lanjutan) Masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001 tanggal 6 November 2001. Dengan
adanya ketentuan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945, Indonesia merupakan salah satu dari 14 negara yang
konstitusi menyatakan bahwa pembubaran partai politik merupakan wewenang Mahkamah Konstitusi.
Negara yang lain adalah Albania, Azerbaijan, Chile, Ceko, Armenia, Georgia, Jerman, Macedonia, Korea
Selatan, Polandia, Rumania, Slovenia, dan Turki.
923
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Mahkamah Konstitusi, UU Nomor 24 Tahun 2003,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 98, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4316.
924
Pasal 20 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
925
Pasal 21 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
262
Konstitusi.926 Pembubaran ini merupakan pembubaran secara paksa (force
dissolution) karena pelanggaran tertentu yang dilakukan oleh suatu partai politik.
5.3.3.1. Alasan Pembubaran
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 menentukan alasan pembubaran
partai politik, yaitu jika pengurus partai politik menggunakan partainya untuk
melakukan kegiatan menganut, mengembangkan dan menyebarkan ajaran atau
paham Komunisme/Marxisme-Leninisme sebagaimana diatur dalam Pasal 28
Ayat (6). Pengurus partai dituntut berdasarkan Undang-Undang Nomor 27 Tahun
1999 tentang Perubahan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana yang berkaitan
dengan Kejahatan terhadap Keamanan Negara927 dalam Pasal 107 huruf c, d, dan
e, dan partainya dapat dibubarkan jika melakukan kegiatan sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 19 Ayat (5) yaitu
Partai politik dilarang menganut, mengembangkan, dan menyebarkan ajaran atau
paham Komunisme/Marxisme-Leninisme.
Pasal 107c Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999 menyatakan
Barang siapa yang secara melawan hukum di muka umum dengan lisan, tulisan
dan atau melalui media apapun, menyebarkan atau mengembangkan ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme yang berakibat timbulnya kerusuhan dalam
masyarakat, atau menimbulkan korban jiwa atau kerugian harta benda, dipidana
dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun.
Pasal 107d Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999 menyatakan
Barang siapa yang secara melawan hukum di muka umum dengan lisan, tulisan
dan atau melalui media apapun, menyebarkan atau mengembangkan ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme dengan maksud mengubah atau mengganti
Pancasila sebagai dasar Negara, dipidana dengan pidana penjara paling lama 20
(dua puluh) tahun.
Sedangkan Pasal 107e Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999
menyatakan
Dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun:
926
Ketentuan ini telah sesuai dengan pedoman Venice Commission yang menyatakan bahwa pembubaran
partai politik harus diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi atau lembaga judisial lain yang tepat dengan
prosedur yang menjamin due process of, keterbukaan, dan pengadilan yang fair. Lihat, European Commission
for Democracy Through Law (Venice Commission), Op. Cit.
927
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Perubahan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana yang
Berkaitan Dengan Kejahatan Terhadap Keamanan Negara, Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 74, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 3850.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
263
a. barang siapa yang mendirikan organisasi yang diketahui atau patut diduga
menganut ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme atas dalam segala bentuk
dan perwujudannya; atau
b. barang siapa yang mengadakan hubungan dengan atau memberikan bantuan
kepada organisasi, baik di dalam maupun di luar negeri, yang diketahuinya
berasaskan ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme atau dalam segala
bentuk dan perwujudannya dengan maksud mengubah dasar negara atau
menggulingkan pemerintah yang sah.
Salah satu permasalahan yang muncul dalam perkara pembubaran partai
politik adalah apakah harus ada putusan pengadilan yang berkekuatan hukum
tetap terlebih dahulu, yang menyatakan bahwa pengurus suatu partai politik
melakukan tindakan sebagaimana dimaksud undang-undang, untuk dapat diajukan
perkara pembubaran partai politik kepada Mahkamah Konstitusi.928 Ataukah
partai politik dapat langsung dimohonkan pembubarnnya karena telah melakukan
pelanggaran Pasal 19 Ayat (5) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Ketentuan Pasal 28 Ayat (6) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002
sebenarnya mengatur sanksi pidana bagi pengurus menggunakan partainya.
Pembubaran partai hanya merupakan salah satu bentuk sanksi. Berdasarkan
ketentuan tersebut, pelanggaran yang dapat menjadi alasan pembubaran partai
hanya terkait dengan kejahatan keamanan negara, khususnya terkait dengan ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme. Hal itu sangat berbeda dengan ketentuan
dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 yang jauh lebih luas.
Jika melihat ketentuan tentang alasan pembubaran tersebut, proses
pembubaran partai politik didahului dengan pengadilan terhadap pengurus partai
politik yang bersangkutan. Apabila pengurus diputus bersalah melakukan
kejahatan negara, tentu masih harus dibuktikan apakah perbuatan itu berhubungan
dengan partai politik atau tidak, atau bahkan partai politik yang bersangkutan
memang sekedar “dimanfaatkan” sebagai alat semata. Jika perbuatan tersebut
tidak memiliki hubungan dengan identitas, asas, program, dan kegiatan partai
politik, tentu tidak dapat dijadikan sebagai dasar pembubaran partai politik.929
928
A. A. Oka Mahendra dan Soekedy, Op. Cit., hal 120.
Bandingkan dengan pedoman Venice Commission yang menyatakan bahwa partai politik secara
keseluruhan tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas tindakan individu anggotanya yang tidak
mendapat mandat dari partai. Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice
Commission), Op. Cit., hal. 2-3.
929
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
264
Oleh karena itu dari tiga ketentuan Pasal KUHP yang telah diubah dengan
Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999 di atas, yang mungkin dijadikan dasar
pembubaran partai politik adalah jika pengurusnya terbukti melakukan kejahatan
yang dimaksud dengan Pasal 107e, yaitu mendirikan atau berhubungan dengan
organisasi yang menganut ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme. Organisasi
yang dimaksud harus partai politik itu sendiri, sehingga di pengadilan sebelum
pembubaran oleh Mahkamah Konstitusi, juga harus dibuktikan bahwa partai
politik tersebut menganut ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme.
Menurut Jimly Asshiddiqie, selain ketentuan alasan pembubaran dalam
Pasal 28 Ayat (6) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002, pembubaran juga
dapat dilakukan dengan alasan pelanggaran ideologis yang terkait dengan
kejahatan sebagaimana diatur dalam Pasal 28 Ayat (6).930 Pelanggaran tersebut
adalah pelanggaran terhadap ketentuan Pasal 19 Ayat (5) yang menyatakan
Partai politik dilarang menganut, mengembangkan, dan menyebarkan ajaran atau
paham Komunisme/Marxisme-Leninisme.
Selain pembubaran, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 juga
mengatur sanksi pembekuan selama-lamanya 1 tahun bagi partai politik yang
melakukan kegiatan yang dilarang dalam Pasal 19 Ayat (2) Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 2002, sebagai berikut.
2) Partai politik dilarang:
a. melakukan kegiatan yang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 atau peraturan perundang-undangan
lainnya;
b. melakukan kegiatan yang membahayakan keutuhan Negara Kesatuan
Republik Indonesia; atau
c. melakukan kegiatan yang bertentangan dengan kebijakan pemerintah negara
dalam memelihara persahabatan dengan negara lain dalam rangka ikut
memelihara ketertiban dan perdamaian dunia.
Suatu partai politik dapat dibekukan jika melakukan kegiatan yang
bertentangan
dengan
UUD
1945
dan
peraturan
perundang-undangan,
membahayakan Negara Kesatuan Republik Indonesia, atau bertentangan dengan
kebijakan pemerintah dalam memelihara persahabatan dengan negara lain dalam
930
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat…, Op. Cit., hal. 117. Di dalam Undang-Undang Nomor 31
Tahun 2002 tidak diatur sanksi terhadap pelanggaran Pasal 19 Ayat (5).
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
265
rangka ikut memelihara ketertiban dunia.931 Sanksi tersebut diberikan oleh
pengadilan negeri. Namun pembekuan itu tidak memiliki kaitan dengan proses
pembubaran partai politik.
Hal itu berbeda dengan pengaturan dalam Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2008 tentang Partai Politik932 yang menentukan adanya keterkaitan antara
sanksi pembekuan sementara dengan pembubaran partai politik. Dalam undangundang tersebut, partai politik yang telah dibekukan sementara dan melakukan
pelanggaran lagi, dibubarkan dengan putusan Mahkamah Konstitusi.933
Menurut Jimly Asshiddiqie, alasan pembekuan partai politik dalam Pasal
19 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 dapat dipakai sebagai alasan
untuk mengajukan pembubaran partai politik kepada MK. Dengan demikian
terdapat tiga skenario pembubaran partai politik dikaitkan dengan adanya proses
pembekuan. Skenario pertama adalah pemerintah mengajukan terlebih dahulu
gugatan pembekuan partai politik ke pengadilan negeri yang harus diputus dalam
waktu 60 hari. Jika partai politik yang bersangkutan mengajukan kasasi ke MA,
harus diputus dalam waktu 30 hari. Apabila telah terdapat putusan yang
berkekuatan hukum tetap, pemerintah selanjutnya mengajukan permohonan
pembubaran partai politik ke MK.934
Skenario kedua adalah pemerintah dapat saja langsung mengajukan
permohonan pembubaran partai politik ke MK tanpa melalui proses pembekuan.
Hal itu dapat dilandasi pemikiran bahwa pembekuan dimaksudkan untuk memberi
kesempatan kepada partai politik untuk memperbaiki diri. Oleh karena itu, jika
memang pemerintah berpendapat bahwa partai yang bersangkutan sudah tidak
mungkin memperbaiki diri, dapat saja langsung mengajukan permohonan
pembubaran partai politik ke MK.935
Skenario ketiga adalah dalam kasus partai politik telah diputus dibekukan
oleh pengadilan negeri berdasarkan gugatan pemerintah. Selanjutnya partai politik
931
Pasal 27 Ayat (2) dan Pasal 19 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Ketentuan Pasal 19 Ayat
(2) tersebut menjadi wilayah pengawasan Departemen Dalam Negeri sebagaimana diatur dalam Pasal 23
Huruf f junto Pasal 24 Ayat (1) Huruf c Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Dengan demikian
seharusnya yang mengajukan perkara pembekuan adalah Departemen Dalam Negeri.
932
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Partai Politik, UU Nomor 2 Tahun 2008. Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 2. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4801.
933
Pasal 48 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008.
934
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat…, Op. Cit., hal. 134 – 114.
935
Ibid., hal. 115
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
266
yang bersangkutan mengajukan kasasi ke MA yang ternyata membatalkan putusan
pengadilan negeri, sehingga partai politik tidak dibekukan. Terhadap kasus
tersebut pemerintah tetap dapat mengajukan permohonan pembubaran partai
politik ke MK.936 Pengajuan pembubaran ke MK tidak dapat dilihat sebagai upaya
hukum dari putusan kasasi MA karena gugatannya berbeda, yaitu pembekuan dan
pembubaran. Proses peradilan yang dilakukan untuk pembekuan dari pengadilan
negeri hingga MA berbeda dan terpisah dengan proses peradilan pembubaran
yang dilakukan oleh MA.
Ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 sejalan dengan
ketentuan pembubaran partai politik lokal dalam Undang-Undang Nomor 11
Tahun 2006. Dinyatakan bahwa pengurus partai politik lokal yang melakukan
kegiatan yang bertentangan dengan Pancasila, UUD 1945, atau peraturan
perundang-undangan lain, serta kegiatan yang membahayakan keutuhan Negara
Kesatuan Republik Indonesia, dikenai sanksi berupa pembekuan sementara paling
lama 1 tahun oleh pengadilan negeri.937 Jika melakukan pelanggaran lagi, partai
politik itu dibubarkan berdasarkan putusan Mahkamah Konstitusi.938
Alasan pembubaran partai politik yang diatur dalam Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 2002 serta Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 berbeda
dengan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang
Mahkamah Konstitusi. Walau tidak secara khusus menyebutkan alasan
pembubaran partai politik, namun Pasal 68 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24
Tahun 2003 mewajibkan pemohon;
menguraikan dengan jelas dalam permohonannya tentang ideologi, asas, tujuan,
program, dan kegiatan partai politik yang bersangkutan, yang dianggap
bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945.
Jika dikaitkan dengan ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun
2002, maka yang dimaksud bertentangan dengan UUD 1945 adalah terkait dengan
ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme.939 Sebaliknya, ajaran Komunisme/
936
Ibid., hal. 116
Pasal 87 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
938
Pasal 88 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
939
Patut pula diingat bahwa menurut Venice Commission, perubahan konstitusi yang dianjurkan secara
damai oleh partai politik tidak cukup sebagai alasan penolakan pendaftaran apalagi pembubaran. Lihat,
937
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
267
Marxisme-Leninisme yang bertentangan dengan UUD 1945 tersebut diperluas
meliputi hal yang bersifat umum dan kegiatan atau tindakan konkrit. Hal yang
bersifat umum tersebut meliputi (a) ideologi; (b) asas; (c) tujuan; dan (d) program.
Sedangkan yang nyata adalah kegiatan partai yang tentu dilakukan oleh pengurus
dan atau anggota partai politik. Alasan-alasan tersebut bersifat alternatif, yaitu
tidak mengharuskan adanya pertentangan dengan UUD 1945 pada semua aspek.
Berdasarkan pada ketentuan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003,
permohonan pembubaran partai politik dapat dilakukan tidak terbatas dengan
tindakan yang terkait dengan ajaran atau paham Komunisme/MarxismeLeninisme, tetapi cukup jika dipandang bertentangan dengan UUD 1945.
Permohonan tersebut tidak harus didahului dengan adanya putusan pengadilan
yang mengadili pelanggaran yang dilakukan pengurus partai politik. Terkait
dengan alasan pembubaran partai politik, belum ada kesesuaian antara UndangUndang Nomor 31 Tahun 2002 dengan Undang-Undang Nomor 24 tahun 2003.
Sebaiknya di masa yang akan datang dilakukan sinkronisasi.
5.3.3.2. Prosedur Pembubaran
Ketentuan-ketentuan mengenai pembubaran partai politik juga dapat
dimaknai bahwa tuntutan pembubaran partai politik dapat dilakukan melalui dua
cara. Pertama, adalah dengan proses di pengadilan negeri terlebih dahulu
berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Berdasarkan putusan
pengadilan yang telah memiliki kekuatan hukum yang tetap, diajukan
permohonan pembubaran partai politik ke Mahkamah Konstitusi. Kedua, adalah
langsung mengajukan permohonan kepada Mahkamah Konstitusi. Dilihat dari sisi
alasan pembubaran, permohonan yang terkait dengan ideologi, asas, tujuan, dan
program partai politik yang dianggap bertentangan dengan UUD 1945 tentu lebih
mudah dibuktikan karena bersifat tertulis. Sedangkan untuk alasan pembubaran
pada aspek kegiatan, tentu dibutuhkan pemeriksaan atas fakta, sehingga lebih
sesuai jika didahului proses pengadilan biasa yang mengadili pengurus yang
melakukan kegiatan bertentangan dengan UUD 1945 terlebih dahulu.
Selain alasan pembubaran partai politik, Undang-Undang Nomor 24
Tahun 2003 juga mengatur hukum acara perkara pembubaran partai politik.
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guidelines and Explanatory
Report, Op. Cit., hal. 2-3.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
268
Ditentukan bahwa yang menjadi pemohon adalah Pemerintah, yaitu Pemerintah
Pusat.940 Tidak ditentukan instansi mana yang mewakili pemerintah. Jika
dikaitkan dengan wewenang pengawasan partai politik dalam Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 2002 terkait dengan pelanggaran yang dapat menjadi dasar
pembubaran partai politik, yang dapat menjadi pemohon adalah Departemen
Dalam Negeri.941 Namun, jika diperlukan Pemerintah Pusat dapat saja menunjuk
instansi lain atas nama Pemerintah Pusat, misalnya Jaksa Agung. Menurut
Maruarar Siahaan, mengingat Pemerintahan Pusat dipimpin oleh Presiden, maka
departemen pemerintahan yang mewakili pemerintah untuk mengajukan
permohonan pembubaran partai politik harus dengan penunjukkan Presiden atau
didasarkan pada surat kuasa.942
Menurut Jimly Asshiddiqie, apabila hak pengajuan pembubaran diberikan
kepada pihak lain, termasuk partai politik, berarti partai politik dibenarkan
menuntut pembubaran saingannya sendiri. Hal itu harus dihindarkan karena dalam
demokrasi seharusnya sesama partai politik bersaing secara sehat. Oleh karena itu
partai politik tidak boleh diberikan kedudukan sebagai pemohon dalam perkara
pembubaran partai politik.943
Namun demikian, mengingat pemerintah juga terbentuk dari partai politik
yang memenangkan pemilihan umum, maka dapat menjegal saingannya dengan
memanfaatkan pemerintah untuk membubarkan partai politik lain. Oleh karena itu
wewenang pembubaran partai politik tidak dapat diserahkan kepada pemerintah
tetapi harus melalui proses peradilan, dalam hal ini adalah Mahkamah Konstitusi.
Pemerintah hanya bertindak sebagai “penuntut” dengan cara mengajukan
permohonan.944
Dalam permohonan pembubaran partai politik, harus ditunjuk dengan
tegas partai politik yang dimohonkan untuk dibubarkan. Oleh karena itu Hakim
Konstitusi Maruarar Siahaan menyatakan bahwa dengan demikian partai politik
940
Pasal 68 Ayat (1) dan Penjelasannya, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
Pasal 23 Huruf f junto Pasal 24 Ayat (1) Huruf c Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
942
Lihat, Maruarar Siahaan, Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Edisi Revisi, (Jakarta:
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hal. 199-200.
943
Jimly Asshiddiqie, Pembubaran Partai Politik, Op. Cit., hal. 205
944
Ibid., hal. 205-206.
941
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
269
yang bersangkutan kedudukannya adalah sebagai termohon, walupun undangundang tidak menyatakan hal tersebut secara tegas.945
Permohonan perkara pembubaran partai politik yang diterima Mahkamah
Konstitusi dicatat dalam Buku Registrasi perkara Konstitusi. Mahkamah
konstitusi menyampaikan permohonan yang sudah dicatat tersebut kepada partai
politik yang bersangkutan dalam waktu paling lambat 7 hari kerja sejak
pencatatan dilakukan. Karena tidak diatur secara khusus, proses pemeriksaan
persidangan selanjutnya mengikuti hukum acara Mahkamah Konstitusi yang
meliputi pemeriksaan pendahuluan, pemeriksaan persidangan, dan putusan.946
Perkara pembubaran partai politik wajib diputus dalam jangka waktu selambatlambatnya 60 hari kerja sejak permohonan diregistrasi.947
Jika Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa permohonan tidak
memenuhi syarat yang diatur dalam Pasal 68 Undang-Undang Nomor 24 Tahun
2003, amar putusan menyatakan permohonan tidak dapat diterima.948 Artinya,
sesuai dengan ketentuan Pasal 68 tersebut, masalah subyek dan obyek
permohonan harus sesuai. Subyek adalah terkait dengan pemohon yang dalam hal
ini harus mewakili Pemerintah Pusat. Sedangkan obyek perkara yang dimohonkan
adalah pembubaran partai politik berdasarkan alasan-alasan (a) ideologi; (b) asas;
(c) tujuan; (d) program, dan (e) kegiatan yang dianggap bertentangan dengan
UUD 1945.
Apabila subyek pemohon dan obyek permohonan telah sesuai dengan
ketentuan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003, serta Mahkamah Konstitusi
berpendapat permohonan beralasan, maka amar putusannya menyatakan
permohonan dikabulkan.949 Hal itu berarti terbukti bahwa ideologi, asas, tujuan,
program, atau kegiatan partai politik bertentangan dengan UUD 1945, dan partai
politik tersebut diputuskan dibubarkan.
945
Maruarar Siahaan, Op. Cit., hal. 200-201.
Sebagaimana diatur dalam Pasal 39 sampai Pasal 49 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
947
Pasal 71 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003. Selain itu, tata cara persidangan juga diatur dalam
Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 03/PMK/2003 tentang Tata Tertib Persidangan pada Mahkamah
Konstitusi. Saat ini Mahkamah Konstitusi tengah menyusun PMK tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara
Pembubaran Partai Politik.
948
Pasal 70 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
949
Pasal 70 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
946
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
270
Sedangkan apabila Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa permohonan
tidak beralasan, amar putusan menyatakan permohonan ditolak.950 Hal itu berarti
tidak terbukti bahwa terdapat ideologi, asas, tujuan, program, atau kegiatan partai
politik yang bertentangan dengan UUD 1945.
Putusan Mahkamah Konstitusi disampaikan kepada partai politik yang
bersangkutan.951 Jika diputuskan permohonan pembubaran partai politik
dikabulkan, pelaksanaannya dilakukan dengan membatalkan pendaftaran pada
Pemerintah yang berarti pembatalan status badan hukumnya.952 Putusan tersebut
diumumkan oleh pemerintah dalam berita Negara Republik Indonesia dalam
jangka waktu 14 sejak putusan diterima.953 Mengingat yang menangani
pendaftaran partai politik adalah Departemen Hukum dan HAM, maka
pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi adalah dalam bentuk pembatalan
pendaftaran partai politik.954
5.3.4. Ketentuan Electoral Treshold
Selain peraturan pembubaran partai politik, juga terdapat peraturan yang
berpengaruh terhadap eksistensi partai politik, yaitu keikutsertaanya dalam
pemilihan umum. Ketentuan tersebut adalah mengenai electoral treshold dalam
undang-undang pemilihan umum. Adanya ketentuan tersebut mengakibatkan tidak
setiap partai politik yang diakui sebagai badan hukum berdasarkan undangundang partai politik, dapat menjadi peserta pemilihan umum.
Undang-undang Nomor 3 Tahun 1999 menentukan selain diakui menurut
Undang-Undang Partai Politik, suatu partai politik dapat menjadi peserta
pemilihan umum apabila memenuhi syarat; a) memiliki pengurus di lebih dari ½
jumlah provinsi di Indonesia; b) memiliki pengurus di lebih dari ½ jumlah
kabupaten/kota tiap-tiap provinsi tersebut; dan c) mengajukan nama dan tanda
gambar partai politik.955 Pasal 39 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999,
menentukan sebagai berikut.
950
Pasal 70 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
Pasal 72 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
952
Pasal 73 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
953
Pasal 73 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
954
Maruarar Siahaan, Op. Cit., hal. 201-202.
955
Pasal 39 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999.
951
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
271
(1)
Partai Politik dapat menjadi peserta Pemilihan Umum apabila
memenuhi syarat-syarat sebagai berikut
a. diakui keberadaannya sesuai dengan Undang-undang tentang
Partai Politik;
b. memiliki pengurus di lebih dari 1/2 (setengah) jumlah propinsi
di Indonesia;
c. memiliki pengurus di lebih dari 1/2 (setengah) jumlah
kabupaten/ kotamadya di propinsi sebagaimana dimaksud pada
huruf b;
d.
mengajukan nama dan tanda gambar partai politik.
Sedangkan untuk mengikuti pemilihan umum selanjutnya, UndangUndang Nomor 3 Tahun 1999 menentukan suatu partai politik harus; a) memiliki
sebanyak 2% dari jumlah kursi DPR; atau b) memiliki sekurang-kurangan 3% dari
jumlah kursi DPRD I yang tersebar di ½ jumlah provinsi; atau c) memiliki 3%
kursi DPRD II yang tersebar di ½ jumlah kabupaten/kota di seluruh Indonesia.
Apabila hendak mengikuti pemilihan umum berikutnya, partai politik yang tidak
memenuhi electoral treshold harus bergabung dengan partai lain.956
Persyaratan mengikuti pemilihan umum diatur lebih berat dalam UndangUndang Nomor 12 Tahun 2003. Untuk dapat menjadi peserta pemilihan umum,
selain memenuhi ketentuan Undang-Undang Partai Politik, partai politik harus; a)
memiliki pengurus lengkap sekurang-kurangnya di 2/3 dari seluruh jumlah
provinsi; b) memiliki pengurus lengkap di sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah
kabupaten/kota di masing-masing provinsi tersebut; c) memiliki anggota
sekurang-kurangnya 1000 orang atau 1/1000 dari jumlah penduduk pada tiap
tingkat kepengurusan; d) setiap tingkat kepengurusan tersebut memiliki kantor
tetap; dan e) mengajukan nama dan tanda gambar partai politik.957
Ketentuan electoral treshold diatur dalam Pasal 9 Ayat (1) UndangUndang Nomor 12 tahun 2003, sebagai berikut.
(1) Untuk dapat mengikuti Pemilu berikutnya, Partai Politik Peserta Pemilu
harus:
a. memperoleh sekurang-kurangnya 3% (tiga persen) jumlah kursi DPR;
b. memperoleh sekurang-kurangnya 4% (empat persen) jumlah kursi DPRD
Provinsi yang tersebar sekurangkurangnya di ½ (setengah) jumlah
provinsi seluruh Indonesia; atau
c. memperoleh sekurang-kurangnya 4% (empat persen) jumlah kursi DPRD
Kabupaten/Kota yang tersebar di ½ (setengah) jumlah kabupaten/kota
seluruh Indonesia.
956
957
Pasal 39 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999.
Pasal 7 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
272
Berdasarkan ketentuan tersebut, partai politik yang akan mengikuti
pemilihan umum selanjutnya harus memenuhi ketentuan electoral treshold, yaitu
memperoleh sekurang-kurangnya 3% dari kursi DPR, atau 4% dari jumlah kursi
DPRD Provinsi yang tersebar di ½ jumlah provinsi; atau 4% dari jumlah kursi
DPRD Kabupaten/Kota yang tersebar di ½ jumlah kabupaten/kota di Indonesia.958
Apabila tidak memenuhi ketentuan tersebut, partai politik dapat; a) bergabung
dengan partai politik lain yang memenuhi syarat; atau b) bergabung dengan partai
politik lain yang tidak memenuhi syarat namun gabungan suaranya dapat
memenuhi syarat dan menggunakan nama dan tanda gambar salah satu partai; atau
c) membentuk partai politik baru.959
Ketentuan persyaratan mengikuti pemilihan umum juga diatur terkait
dengan partai lokal dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006. Selain harus
telah disahkan sebagai badan hukum, untuk dapat mengikuti pemilihan umum
DPRA/DPRK, partai politik lokal harus memenuhi persyaratan:960
a. memiliki pengurus lengkap sekurang-kurangnya di 2/3 dari jumlah
kabupaten/kota di Aceh;
b. memiliki pengurus lengkap sekurang-kurangnya di 2/3 dari jumlah kecamatan
dalam setiap kabupaten/kota;
c. memiliki anggota sekurang-kurangnya 1/1000 dari jumlah penduduk pada
setiap kepengurusan partai politik lokal sebagaimana dimaksud pada huruf c
yang dibuktikan dengan kartu tanda anggota partai politik lokal;
d. pengurus sebagaimana dimaksud pada huruf b dan huruf c harus mempunyai
kantor tetap;
f. mengajukan nama dan tanda gambar kepada KIP.
Untuk dapat mengikuti pemilu berikutnya, partai politik lokal peserta
pemilu harus memperoleh sekurang-kurangnya 5% jumlah kursi atau sekurangkurangnya 5% jumlah kursi DPRK yang tersebar sekurang-kurangnya di ½
jumlah kabupaten/kota di Aceh. Sedangkan untuk dapat mengajukan calon
Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, atau Walikota dan
958
Pasal 9 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003.
Pasal 9 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003.
960
Pasal 89 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
959
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
273
Wakil Walikota partai politik lokal harus memperoleh sekurang-kurangnya 15%
dari jumlah kursi DPRA atau 15% dari akumulasi perolehan suara sah dalam
pemilihan umum anggota DPRA di daerah yang bersangkutan. Partai politik lokal,
gabungan partai politik lokal, atau gabungan partai politik dan partai politik lokal
wajib membuka kesempatan yang seluas-luasnya bagi bakal calon perseorangan
yang memenuhi persyaratan.961
Adanya persyaratan untuk mengikuti pemilihan umum menyebabkan suatu
partai politik dapat eksis secara hukum tetapi tidak eksis secara politik. Hal itu
merupakan salah satu konsekuensi dari pengakuan kebebasan berserikat yang
dijamin dalam UUD 1945. Namun demikian, kondisi tersebut menimbulkan
pertanyaan karena sarana utama partai politik dalam memperjuangkan
kepentingan anggota, masyarakat, bangsa, dan negara, adalah melalui pemilihan
umum.962 Jika partai politik tidak mengikuti pemilihan umum, maka partai
tersebut telah kehilangan sarana utama menjalankan fungsi-fungsinya.
Adanya ketentuan electoral treshold yang mengarah pada penataan partai
politik dan penyederhanaan partai politik menurut Satya Arinanto tidak melanggar
prinsip kebebasan berserikat. Dengan merujuk pada putusan MK Jerman atas
kasus pengujian ketentuan electoral treshold yang diajukan Partai Bavaria,
dinyatakan bahwa disamping sebagai pelaksanaan kebebasan berserikat, partai
politik dan pemilihan umum juga memiliki fungsi integrasi. Oleh karena itu
ketentuan electoral treshold, yang di Jerman saat itu adalah 5%, dapat dibenarkan
untuk mencegah terlalu banyaknya partai serpihan (splinter parties).963 Hal itu
juga dikuatkan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 16/PUU-V/2007
yang menolak permohonan pengujian Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003
terkait dengan ketentuan electoral treshold.964
Fungsi integrasi tersebut melekat pada fungsi komunikasi dan sosialisasi
politik yang memberikan tugas kepada partai politik untuk menata aspirasi yang
berbeda dijadikan suatu “pendapat umum” agar dapat dibuat suatu keputusan yang
961
Pasal 91 Ayat (2) dan (3) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
Lihat Pasal 1 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
963
Lihat, Satya Arinanto, “Parpol Serpihan Vs Kebebasan Berserikat”, Op. Cit.
962
964
Diucapkan pada Sidang Pleno terbuka untuk umum pada 23 Oktober 2007.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
274
teratur. Pembuatan keputusan tersebut hanya mungkin dilakukan jika ada
kelompok-kelompok besar menurut tujuan kenegaraan.965
5.3.5. Pembatalan Keabsahan Badan Hukum
Selain membubarkan diri, bergabung dengan partai lain, dan dibubarkan
oleh Mahkamah Konstitusi, suatu partai politik pada masa reformasi juga dapat
kehilangan eksistensinya apabila tidak dapat menyesuaikan diri dengan ketentuan
undang-undang. Ketentuan tersebut belum terdapat dalam Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999, dan baru ada pada Undang-Undang Nomor 31 tahun 2002.
Ketentuan peralihan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 hanya
menyatakan bahwa organisasi peserta pemilihan umum tahun 1997 berdasarkan
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 sebagaimana diubah dengan UndangUndang Nomor 3 Tahun 1985 dianggap telah memenuhi syarat sebagai partai
politik dan didaftar sebagai badan hukum serta wajib menyesuaikan diri dengan
ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.966 Tidak ada ketentuan
lebih lanjut tentang konsekuensi hukum jika organisasi tersebut, yaitu PPP, PDI,
dan Golkar, tidak melakukan penyesuaian diri.
Hal itu berbeda dengan ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 31
Tahun 2002. Pasal 29 Ayat (1) dan Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun
2002, menyatakan sebagai berikut.
(1) Partai politik yang menurut Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 tentang
Partai Politik telah disahkan sebagai badan hukum oleh Menteri Kehakiman
Republik Indonesia diakui keberadaannya dan wajib menyesuaikan dengan
ketentuan undang-undang ini selambat-lambatnya 9 (sembilan) bulan sejak
berlakunya undang-undang ini.
(2) Partai politik yang tidak memenuhi ketentuan sebagaimana dimaksud pada
ayat (1) dibatalkan keabsahannya sebagai badan hukum dan tidak diakui
keberadaannya menurut undang-undang ini.
Ditentukan bahwa partai politik yang menurut Undang-Undang Nomor 2
Tahun 1999 telah disahkan sebagai badan hukum, diakui keberadaannya dan
wajib menyesuaikan diri selambat-lambatnya 9 bulan sejak berlakunya Undang-
965
Lihat, Laski, Op. Cit., hal. 312; Barendt, Op. Cit., hal. 149; Kranenburg dan Sabaroedin, Op. Cit., hal. 115;
serta Friedrich, Op. Cit., hal. 442.
966
Pasal 20 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
275
Undang Nomor 31 Tahun 2002.967 Partai politik yang tidak menyesuaikan diri
dalam waktu tersebut, dibatalkan keabsahannya sebagai badan hukum dan tidak
diakui keberadaannya.968
Ketentuan-ketentuan tersebut membawa konsekuensi hilangnya status
badan hukum suatu partai politik, yang berarti hilangnya eksistensi partai politik
sebagai subyek hukum. Konsekuensi itu sama halnya dengan bubarnya partai
politik. Tindakan itu tidak dapat disamakan dengan penolakan pendaftaran
pembentukan partai politik karena secara faktual partai politik tersebut telah
menjadi badan hukum yang diakui keabsahannya.
Undang-undang tidak menentukan siapa yang melakukan tindakan
pembatalan keabsahan. Jika dilihat dari ketentuan yang melakukan pengesahan
partai politik sebagai badan hukum adalah Menteri Hukum dan HAM969 setelah
menerima pendaftaran. Oleh karena itu yang melakukan pembatalan adalah yang
memberikan pengesahan, yaitu Menteri Hukum dan HAM. Dengan demikian, jika
dilihat dari konsekuensi hukum dan inisiatifnya, pembatalan keabsahan partai
politik sebagai badan hukum sama dengan tindakan pembubaran partai politik.
Dengan tindakan tersebut, partai politik tidak lagi diakui keberadaannya secara
hukum di seluruh wilayah Indonesia.970
Perbedaannya adalah pada alasan yang menyebabkan suatu partai politik
dapat kehilangan statusnya sebagai badan hukum. Jika pembubaran partai politik
yang diputus Mahkamah Konstitusi alasannya adalah ideologi, asas, tujuan,
program, dan kegiatan partai politik, alasan yang menjadi dasar pembatalan
keabsahan partai politik adalah terkait dengan syarat-syarat pembentukkan partai
politik. Syarat-syarat tersebut, di samping syarat administratif, meliputi pula
syarat-syarat substantif terkait dengan tujuan, asas, dan ciri partai politik.
Dengan demikian terdapat dua cara bubarnya partai politik di luar
pembubaran yang dilakukan oleh partai politik itu sendiri, yaitu melalui
mekanisme yang menjadi wewenang Mahkamah Konstitusi dan melalui
967
Pasal 29 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Undang-Undang ini mulai berlaku sejak
tanggal diundangkan, yaitu 27 Desember 2002.
968
Pasal 29 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
969
Pasal 4 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999; Pasal 3 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31
Tahun 2002; dan Pasal 4 Ayat (3) RUU Partai Politik.
970
Berdasarkan Penjelasan Pasal 17 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, yang dimaksud dengan
pembubaran partai politik adalah mencabut hak hidup dan keberadaan partai politik di seluruh wilayah
Indonesia.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
276
pembatalan keabsahan badan hukum partai politik oleh Menteri Hukum dan
HAM. Pembubaran oleh Mahkamah Konstitusi terkait dengan pelanggaran
ideologi, asas, tujuan, program, dan kegiatan partai politik melalui keputusan
pengadilan. Sedangkan pembubaran dalam bentuk pembatalan keabsahan badan
hukum oleh Menteri Hukum dan HAM terkait dengan kondisi partai politik yang
sudah tidak memenuhi syarat untuk diakui sebagai badan hukum berdasarkan
ketentuan undang-undang yang baru.
Jika keputusan pembatalan keabsahan badan hukum partai politik
dipandang sebagai keputusan administratif pejabat tata usaha negara, mekanisme
upaya hukumnya adalah melalui Pengadilan Tata Usaha Negara. Namun
demikian, berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 perkara partai
politik diajukan melalui pengadilan negeri yang putusannya merupakan putusan
pertama dan terakhir, serta hanya dapat diajukan kasasi kepada Mahkamah
Agung. Dengan demikian masih terdapat ketidakpastian proses hukum terkait
dengan pembatalan keabsahan badan hukum partai politik.971
5.3.6. Akibat Hukum Pembubaran
Permasalahan lain yang tidak diatur adalah akibat hukum dari pembubaran
partai politik. Jika partai politik bubar atas keputusannya sendiri, tentu segala
akibat hukumnya ditentukan sendiri oleh partai politik tersebut berdasarkan AD
dan ART. Hal itu berbeda dalam hal partai politik dibubarkan yang akibat
hukumnya tentu tidak dapat dilakukan berdasarkan AD dan ART. Apalagi
pembubaran tersebut merupakan bentuk sanksi terhadap partai politik yang
melakukan pelanggaran.
Hingga saat ini masih terdapat kekosongan hukum untuk menentukan,
apakah seorang anggota lembaga perwakilan harus diberhentikan atau tidak jika
partainya dibubarkan. Apakah harta kekayaan partai politik yang dibubarkan oleh
Mahkamah Konstitusi disita dan diambil alih oleh negara, atau dapat dibentuk
panitia tersendiri untuk pengurusan harta kekayaan tersebut. Apakah terhadap
pengurus partai politik dapat dikenakan sanksi tertentu?
971
Venice Commission menyatakan bahwa terkait dengan penolakan pendaftaran dan hilangnya status partai
politik harus ada ketentuan yang memberikan kesempatan bagi partai politik untuk melakukan upaya hukum
atas putusan dan tindakan tersebut melalui pengadilan. Lihat, European Commission for Democracy Through
Law (Venice Commission), Guidelines and Explanatory Report, Op. Cit., hal. 2-3.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
277
5.4.
GUGATAN PEMBUBARAN PARTAI GOLKAR
Pada masa reformasi, terdapat empat gugatan yang ditujukan kepada Partai
Golkar. Di antara keempat gugatan tersebut, terdapat dua gugatan yang meminta
pembubaran Partai Golkar, yaitu Perkara No. 01.G/WPP/2000 dan Perkara No.
02.G/WPP/2001. Sedangkan dua gugatan lain meminta agar Partai Golkar
didiskualifikasi dari Pemilu 1999972 dan mencabut hak Partai Golkar untuk ikut
Pemilu 2004973.
Gugatan pertama yang meminta pembubaran Partai Golkar diajukan oleh
Partai Keadilan dan Persatuan (PKP) dan beberapa penggugat lain kepada
Mahkamah Agung yang diregistrasi dengan Perkara No. 01.G/WPP/2000.
Gugatan
ini
diajukan
oleh
pihak
yang
sama
dengan
Perkara
No.
521/PDT.G/1999/PN.JAK.PST yang meminta agar Partai Golkar didiskualifikasi
dan dicabut haknya untuk mengikuti Pemilu 2004.974
Penggugat meminta agar membekukan atau membubarkan Partai Golkar,
atau setidak-tidaknya mencabut hak Partai Golkar ikut dalam Pemilu 1999 dengan
segala akibatnya termasuk menyatakan hasil suara dan kursi yang diperolehnya
tidak sah dan dibatalkan. Hal itu karena Partai Golkar dinilai telah melanggar UU
Parpol, khususnya Pasal 14 Ayat (1) dan (2) tentang batas maksimal sumbangan
yang dapat diterima partai politik dan Pasal 9 huruf e yang mengatur kewajiban
partai politik menyukseskan penyelenggaraan Pemilu secara demokratis, jujur dan
adil.
Pelanggaran yang didalilkan dilakukan oleh Partai Golkar oleh para
penggugat adalah telah menerima sumbangan sebesar 15 milyar rupiah dari dana
kasus Bank Bali. Selain itu Partai Golkar juga dituduh melakukan money politic,
melakukan tindakan paksaan dan tekanan psikologis untuk mempengaruhi
pemilih, menyalahgunakan dana Jaring Pengaman Sosial (JPS), mencuri start
kampanye, dan pelanggaran lainnya.
Majelis hakim yang menyidangkan kasus tersebut adalah H. German
Hoediarto, H. P. Panggabean, H. Usman Karim, Ahmad Syamsudin, dan O. K.
Joesli. Putusan dibacakan pada tanggal 13 Maret 2000. Dalam putusan tersebut
972
Perkara No. 521/PDT.G/1999/PN.JAK.PST diajukan pada tanggal 11 Oktober 1999.
Perkara No. 01.SP/WPP/III/2001 yang diajukan pada tanggal 8 Maret 2001.
974
O.C. Kaligis & Associates, Partai Golkar Digugat, (Jakarta: Otto Cornelis Kaligis, 2001), hal. 3 – 184.
973
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
278
dinyatakan
bahwa
perkara
ini
berkaitan
dengan
Perkara
No.
521/PDT.G/1999/PN.JKT.PST. Untuk mencegah terjadinya putusan yang
bertentangan, Majelis Hakim berpendapat bahwa pekara No. 01.G/WPP/2000
belum waktunya diajukan ke Mahkamah Agung sehingga gugatan dinyatakan
tidak dapat diterima.975 Walaupun demikian, dalam amar putusannya Mahkamah
Agung juga menyatakan bahwa Mahkamah Agung berwenang mengadili perkara
tersebut dalam tingkat pertama dan terakhir.
Pada 2001, tuntutan Pembubaran Partai Golkar yang dianggap sebagai
kekuatan Orde Baru dan menghambat proses reformasi semakin meningkat.
Tuntutan-tuntutan tersebut disampaikan melalui berbagai demonstrasi oleh unsurunsur mahasiswa dan masyarakat. Tuntutan tersebut kemudian mengerucut
kepada langkah hukum berupa gugatan yang diajukan kepada Mahkamah
Agung.976
Pihak yang mengajukan gugatan adalah Pijar Indonesia mewakili sejumlah
lembaga swadaya masyarakat (LSM) anti-Orde Baru, antara lain Rakyat Bergerak
yang dipimpin Sri Bintang Pamungkas, Paguyuban Korban Orde Baru, Gabungan
Serikat Buruh Indonesia, Front Indonesia Semesta, dan Lembaga Perjuangan
Rehabilitasi Pegawai Negeri Korban Rezim Orde Baru.977 Gugatan diajukan pada
Mahkamah Agung dengan Perkara No. 02.G/WPP/2001.
Para penggugat mengajukan gugatan agar Partai Golkar dibekukan dan
dibubarkan, atau dicabut haknya (didiskualifikasi) untuk mengikuti Pemilihan
Umum karena menerima sumbangan melebihi ketentuan undang-undang.978 Hal
ini masih terkait dengan perkara sebelumnya yaitu dana Partai Golkar yang diduga
dari kasus Bank Bali. Ketentuan yang didalilkan dilanggar diantaranya adalah
sumbangan yang boleh diterima parpol sesuai Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1999 adalah Rp15.000.000,00 dari sumbangan perorangan dan Rp150.000.000,00
975
Hal ini sesuai dengan ketentuan Pasal 17 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 yang
menyatakan bahwa pelaksanaan wewenang MA membekukan atau membubarkan partai politik
adalah setelah mendengar dan mempertimbangan keterangan Pengurus Partai Politik dan setelah
melalui proses peradilan.
976
Pep/cal, Usulan Pembubaran Golkar Sebaiknya Lewat MA, Harian Kompas, Senin, 26 Februari 2001.
http://www.library.ohiou.edu/indopubs/2001/02/25/0044.htm, 01/10/2007.
977
Gugatan Pembubaran Partai Golkar Disidangkan, Kompas, Sabtu 2 Juni 2001.
http://www.kompas.com/kompas-cetak/0106/02/nasional/guga07.htm, 26/09/2007.
978
An/ma, Akhirnya, MA Tolak Bekukan Golkar, Harian Duta Masyarakat, 31 Juli 2001.
http://www.hamline.edu/apakabar/basisdata/2001/07/31/0036.html, 01/10/2007.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
279
dari perusahaan atau badan dalam waktu satu tahun. Tetapi, sesuai laporan
Pricewaterhouse
Coopers
(PwC),
Partai
Golkar
menerima
dana
979
Rp15.000.000.000,00 dari kasus Bank Bali melalui Arung Gauk Jarre.
Dana kepada Partai Golkar tersebut dikatakan oleh penggugat disalurkan
melalui anggota DPR yang mewakili Golkar, seperti Didi F Korompis, Freddy
Latumahina, Enggartiasto Lukito, dan Marimutu Manimaren. Selain itu, Partai
Golkar juga menerima sumbangan dari AA Baramuli sebesar Rp1.000.000.000,00
yang diterima pengurus Golkar di Sulawesi Selatan dan dana dari Badan Urusan
Logistik (Bulog) sebesar Rp90.000.000.000. Penggugat menyatakan bahwa
berdasarkan fakta tersebut majelis hakim selayaknya menyatakan Partai Golkar
telah melanggar UU Nomor 2 Tahun 1999. Untuk itu Majelis Hakim diminta
mencabut hak Partai Golkar mengikuti Pemilu 2004. Selain itu, dengan alasan
menerima dana Rp90.000.000.000,00 dari Bulog dan dana Rp15.000.000.000,00
dari kasus Bank Bali, menunjukkan Partai Golkar tidak adil dan tidak jujur pada
proses pemenangan Pemilu 1999, penggugat meminta MA memutuskan Partai
Golkar melanggar Pasal 9 huruf (e) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999. Oleh
karena itu, MA diminta membubarkan atau setidak-tidaknya membekukan Partai
Golkar.980
Terhadap gugatan tersebut, Partai Golkar menyatakan bahwa gugatan
tersebut telah kadaluarsa sesuai dengan Peraturan MA Nomor 2 Tahun 1999 yang
memberikan batasan pengaduan terkait dengan laporan keuangan Partai Politik 15
hari sebelum dan 30 sesudah pemilihan umum.981 Selain itu Partai Golkar juga
mengajukan
gugatan
balik
dengan
menuntut
ganti
rugi
sebesar
Rp1.000.000.000.000,00. Namun demikian Majelis Hakim tetap melanjutkan
persidangan tanpa menjatuhkan putusan sela dan memasuki pemeriksaan pokok
perkara. Terkait dengan masa kadaluarsa, ketentuan tersebut hanya berlaku bagi
laporan keuangan yang berhubungan dengan dana kampanye, dan bukan laporan
keuangan secara keseluruhan seperti yang dimaksudkan oleh penggugat.
Gugatan tersebut diputuskan pada 31 Juli 2001 oleh Majelis Hakim yang
terdiri atas Asma Samik sebagai hakim ketua dan para hakim anggota adalah
979
Gugatan Pembubaran Partai Golkar Disidangkan, Op. Cit.
Ibid.
981
Pasal 6 Ayat (2) Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 1999.
980
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
280
Tjung Abdul Mutallip, Abdul Rahman Saleh, Artidjo Alkostar, dan Muhammad
Laica Marzuki. Putusan Majelis Hakim menyatakan menolak gugatan
membekukan atau membubarkan Partai Golkar karena tidak cukup bukti yang
menunjukkan bahwa Golkar telah melanggar batasan dan aturan pendanaan
pemilihan umum.982
Bukti yang diajukan sebagian besar adalah fotokopi surat dan kliping
berita yang menurut Majelis Hakim tidak dapat dikategorikan sebagai alat bukti
surat. Bukti-bukti lain yang diajukan oleh penggugat tidak memiliki kekuatan
untuk mendukung gugatan dan baru merupakan bukti awal yang perlu pembuktian
lebih lanjut.983
Gugatan pembekuan atau pembubaran Partai Golkar tersebut tidak sesuai
dengan dasar hukum Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999. Pasal 17 Ayat (2)
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 secara tegas menyatakan bahwa
Mahkamah Agung dapat membekukan atau membubarkan suatu partai politik jika
nyata-nyata melanggar Pasal 2, Pasal 3, Pasal 5, Pasal 9, dan Pasal 16. Pasal-pasal
yang menjadi dasar pembekuan atau pembubaran tersebut tidak terkait dengan
ketentuan tentang dana kampanye ataupun dana partai politik secara umum yang
secara khusus diatur dalam Pasal 14 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
Penggugat telah membangun kontruksi hukum bahwa pelanggaran batas
sumbangan kepada partai politik yang diterima Partai Golkar mengakibatkan
partai tersebut melanggar kewajiban partai politik untuk menyukseskan
penyelenggaraan pemilihan umum secara demokratis, jujur, dan adil dengan
mengadakan pemberian dan pemungutan suara secara langsung, umum, bebas,
dan rahasia yang dapat menjadi dasar pembekuan atau pembubaran partai politik
berdasarkan Pasal 17 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999. Namun,
dengan tidak adanya bukti yang menguatkan pelanggaran sumbangan, kontruksi
tersebut tidak dapat dipertahankan.
982
Mahkamah
Agung
Tolak
Gugatan
Pembubaran
Golkar,
http://www.voanews.com
/indonesian/archive/2001-07/a-2001-07-31-6-1.cfm, 26/09/2007.
983
An/ma, Op. Cit. Putusan Mahkamah Agung tersebut dibenarkan oleh Mahfud MD karena dalam
persidangan memang tidak cukup bukti yang meyakinkan sebagai alasan pembekuan atau pembubaran Partai
Golkar, walaupun dari rasa keadilan ada kehendak Partai Golkar semestinya dibubarkan. Lihat, tra, Menkeh
dan HAM (Demisioner): Hakim Agung dalam Perkara Pembubaran Golkar Tak Salah, Harian Kompas, Sabtu
4 Agustus 2001. http://www.kompas.com/kompas-cetak/0108/04/nasional/haki06.htm, 01/10/2007.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
281
Selain itu, juga patut dipertimbangkan adanya Penjelasan Pasal 17 Ayat
(3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 yang menyatakan bahwa sebelum
proses peradilan pembekuan atau pembubaran partai politik, Mahkamah Agung
memberikan peringatan tertulis sebanyak 3 kali berturut-turut dalam waktu 3
bulan. Penjelasan dimaksud tentunya terkait dengan pengawasan yang dilakukan
oleh
Mahkamah
Agung
yang
dapat
berujung
pada
proses
peradilan
pembekuan/pembubaran partai politik.
Berdasarkan putusan MA tersebut, proses pembubaran partai politik dalam
praktiknya dapat dilakukan tanpa melalui peringatan tertulis yang dikeluarkan
oleh MA, tetapi melalui gugatan pihak ketiga. Walaupun amar putusan MA
menolak gugatan, namun putusan tersebut telah memberikan hak kepada partai
lain, bahkan setiap orang untuk mengajukan gugatan pembubaran partai politik
tertentu.
5.5.
MAKLUMAT PEMBEKUAN PARTAI GOLKAR
Walaupun pada masa reformasi tidak terjadi pembubaran partai politik,
namun pada masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid pernah
dikeluarkan Maklumat984 yang membekukan Partai Golkar. Peristiwa tersebut
dilatarbelakangi oleh konflik politik yang terjadi antara Presiden dengan parlemen
terkait dengan berbagai permasalahan, terutama Memorandum yang diajukan oleh
DPR terkait dengan dugaan keterlibatan Presiden pada kasus dana Yanatera Bulog
dan bantuan Sultan Brunei Darrusalam, sebagaimana telah dikemukakan pada
bagian awal bab ini.
Ketegangan hubungan antara Presiden dan DPR juga disebabkan oleh
kebijakan Presiden yang dinilai oleh DPR kontroversial. Kebijakan tersebut antara
lain adalah pemberhentian Menteri negara Penanaman Modal dan Pembinaan
BUMN Laksamana Sukardi (dari PDIP) dan pemberhentian Menteri Perindustrian
dan Perdagangan Jusuf Kalla (dari Partai Golkar).985 Bahkan, di tengah situasi
krisis politik menjelang Sidang Istimewa MPR, Presiden Wahid juga
menonaktifkan Kapolri Jenderal Polisi S. Bimantoro dan menggantikannya
dengan Komisaris Jenderal Polisi Chaeruddin Ismail. Kebijakan tersebut dinilai
984
985
Maklumat ini lebih sering disebut dengan Dekrit.
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 199.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
282
melanggar Pasal 7 Ayat (3) Ketetapan MPR Nomor VI/MPR/2000986 yang
mengharuskan adanya persetujuan DPR dalam pengangkatan Kapolri.987
Sebelum adanya Maklumat Presiden yang membekukan Partai Golkar,
untuk mengatasi perseteruan dengan DPR dan terkait dengan kontroversi rencana
akan dilakukannya Sidang Istimewa MPR, pada 28 Mei 2001 Presiden
mengeluarkan Maklumat yang menyatakan keadaan politik darurat. Dalam
Maklumat tersebut, Presiden menugaskan Menteri Koordinator Politik dan
Keamanan, Susilo Bambang Yudhoyono, untuk mengambil tindakan tegas yang
diperlukan untuk mengatasi situasi darurat.988
Adanya Maklumat 28 Mei 2001 ternyata menimbulkan reaksi keras DPR
dengan menyelenggarakan Sidang Paripurna. Salah satu putusan sidang paripurna
DPR adalah mengeluarkan memorandum untuk Presiden terkait dengan dugaan
keterlibatan Presiden dalam kasus dana Yanatera Bulog dan bantuan Sultan
Brunei. Terhadap Memorandum I tersebut, Presiden menyampaikan jawaban yang
di dalamnya mempertanyakan memorandum karena dinilai bergeser dari substansi
kasus kepada pelanggaran sumpah jabatan dan Ketetapan MPR Nomor
XI/MPR/1998. Jawaban tersebut tidak dapat diterima oleh DPR sehingga
diputuskan menindaklanjuti dengan mengirim Memorandum II pada 1 Mei
2001.989 Akhirnya, DPR memutuskan meminta MPR mengadakan Sidang
Istimewa untuk meminta pertanggungjawaban Presiden Abdurrahman Wahid.990
Pada 23 Juli 2001 Pukul 01.05 WIB, Presiden Abdurrahman Wahid
sebagai Kepala Negara dan Panglima Tertinggi Angkatan Perang RI991
mengeluarkan Maklumat dan meminta TNI dan Polri mengamankan pelaksanaan
Maklumat tersebut. Maklumat itu berisi pernyataan pengembalian kedaulatan ke
tangan rakyat Indonesia; pembekuan MPR dan DPR; pembentukan badan-badan
yang diperlukan untuk menyelenggarakan pemilihan umum dalam waktu satu
986
Ketetapan MPR Nomor VI/MPR/2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian
Negara Republik Indonesia.
987
Hamdan Zoelva, Op. Cit., hal. 102-103.
988
Dhory Faraby, S. Satya Dharma, dan M. Nur Purnomosidhi, Pertanggungjawaban Publik Ali Masykur
Musa: Aksi & Pemikiran dalam Perspektif Pers Indonesia, (Jakarta: Asosiasi Wartawan Muslim (AWAM)
Indonesia, 2005), hal. 36. Bandingkan dengan Arinanto, Hak Asasi Manusia, Op. Cit., hal. 251 catatan kaki
nomor 531.
989
Keputusan DPR RI Nomor 47/DPR RI/2000-2001.
990
Keputusan DPR RI Nomor 51/DPR RI/2000-2001.
991
Di dalam isi Maklumat disebutkan sebagai Kepala Negara RI. Sedangkan pada bagian penutup disebutkan
sebagai Panglima Tertinggi Angkatan Perang.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
283
tahun; serta penyelamatan gerakan reformasi total dan pembekuan Partai Golkar
sambil menunggu keputusan Mahkamah Agung. Selengkapnya Maklumat
Presiden 23 Juli 2001 adalah sebagai berikut.992
Maklumat Presiden RI
Setelah melihat dan memperhatikan dengan seksama perkembangan
politik yang menuju pada kebuntuan politik akibat krisis konstitusional berlarutlarut yang telah memperparah krisis ekonomi, dan menghalangi usaha penegakan
hukum dan pemberantasan korupsi yang disebabkan oleh pertikaian kepentingan
politik dan kekuasaan yang tidak mengindahkan lagi kaidah-kaidah perundangundangan.
Apabila hal ini tidak dicegah maka akan menghancurkan berdirinya
negara kesatuan RI, maka dengan keyakinan dan tanggungjawab untuk
menyelamatkan negara dan bangsa serta berdasarkan kehendak sebagian terbesar
masyarakat Indonesia, kami selaku kepala negara RI terpaksa mengambil
langkah-langkah luar biasa dengan memaklumkan:
1. Membekukan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia dan
Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia;
2. Mengembalikan kedaulatan ke tangan rakyat dan mengambil tindakan,
serta menyusun badan yang diperlukan untuk menyelenggarakan
pemilihan umum dalam waktu satu tahun;
3. Menyelamatkan gerakan reformasi total dari hambatan unsur-unsur Orde
Baru dengan membekukan Partai Golkar sambil menunggu keputusan
MA;
4. Untuk itu kami memerintahkan seluruh jajaran TNI Polri untuk
mengamankan langkah-langkah penyelamatan negara kesatuan Republik
Indonesia, dan menyerukan kepada seluruh rakyat Indonesia untuk tetap
tenang serta menjalankan kehidupan sosial serta ekonomi seperti biasa.
Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa meridhoi negara dan bangsa
Indonesia.
Jakarta, 22 Juli 2001
Presiden RI Panglima Tertinggi Angkatan Perang
KH. Abdurrahman Wahid
Terkait dengan pembekuan Partai Golkar, berdasarkan Maklumat tersebut
dapat disimpulkan alasannya adalah untuk menyelamatkan gerakan reformasi total
dari hambatan unsur-unsur Orde Baru. Dengan demikian Partai Golkar dianggap
sebagai unsur Orde Baru yang menghambat gerakan reformasi total.
Namun, Presiden Wahid menyatakan bahwa Maklumat tersebut dipicu
oleh pernyataan Ketua MPR bahwa sebentar lagi akan ada pemimpin nasional
baru. Hal itu menurut Presiden Wahid berarti Ketua MPR tidak dapat
992
Diambil dari Hamdan Zoelva, Op. Cit., hal. 217-218.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
284
mengendalikan orang-orang yang hendak memaksa Presiden turun dari
jabatannya. Jika Presiden Wahid diturunkan, maka akan ada beberapa provinsi
yang melepaskan diri dari NKRI, padahal Presiden disumpah untuk menjaga
keutuhan teritorial. Oleh karena itu, sebagai Panglima Tertinggi Angkatan Perang,
Presiden memberlakukan Dekrit.993
Maklumat itu memperuncing konflik Presiden dengan DPR/MPR. Banyak
pihak menyatakan bahwa Maklumat itu tidak memiliki landasan hukum. Albert
Hasibuan menyatakan bahwa Maklumat atau yang lebih sering disebut Dekrit
tersebut tidak memiliki legalitas hukum karena tidak ada kewenangan Presiden
untuk membekukan MPR/DPR. Bahkan Menteri Hukum dan HAM saat itu,
Yusril Ihza Mahendra, menyatakan bahwa sepanjang sejarah Indonesia hanya
sekali Dekrit Presiden dikeluarkan, yaitu pada 5 Juli 1959 oleh Presiden
Soekarno, yang merupakan revolusi hukum. Demikian pula halnya dengan
Nurcholish Madjid yang menyatakan bahwa kondisi politik saat itu berbeda
dengan kondisi politik saat Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit 5 Juli 1959.
Dekrit yang dikeluarkan Presiden Wahid tidak bisa diterima.994
Di sisi lain, penasihat hukum Presiden Wahid, Prof. Dr. Harun Alrasid,
menyatakan bahwa dalam hukum tata negara, Presiden berwenang melakukan apa
saja demi menyelamatkan negara, bahkan dengan melanggar Undang-Undang
Dasar sekalipun. Pendapat yang lebih komprehensif disampaikan oleh Guru Besar
Hukum Tata Negara Universitas Airlangga, Prof. Dr. Suwoto Mulyosudarmo.
Dikatakan bahwa Dekrit dikeluarkan berdasarkan hukum tata negara darurat.
Dalam kondisi demikian memang tidak relevan mempersoalkan dasar hukum
upaya khusus yang ditetapkan Presiden untuk mengatasi kondisi darurat. Namun
upaya tersebut harus mendapat dukungan dari militer dan parlemen, contohnya
adalah Supersemar.995
Perlu dipertanyakan apakah maklumat yang berisi pembekuan Partai
Golkar
dikeluarkan
dalam
keadaan
darurat.
Sebelum
Maklumat
yang
993
Harian Kompas, Senin, 23 Juli 2001, dalam Faraby, Dharma, dan Purnomosidhi, Op. Cit., hal. 33.
Faraby, Dharma, dan Purnomosidhi, Op. Cit., hal. 34-35.
995
Ibid., hal. 35.
994
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
285
membekukan Partai Golkar, memang terdapat Maklumat Presiden tanggal 28 Mei
2001. Selengkapnya, Maklumat itu adalah sebagai berikut.996
MAKLUMAT
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
Berhubung dengan situasi politik darurat yang kita hadapi karena adanya
kontroversi mengenai kemungkinan Sidang Istimewa MPR RI dan kemungkinan
Dekrit Presiden, maka dengan ini saya memerintahkan Menteri Koordinator
Politik, Sosial dan Keamanan untuk mengambil tindakan-tindakan dan langkahlangkah khusus yang diperlukan, dengan mengkoordinasi seluruh aparat
keamanan secara fungsional, guna mengatasi krisis serta menegakkan ketertiban,
keamanan, dan hukum secepat-cepatnya.
Jakarta, 28 Mei 2001
Pukul 12.00 WIB
ttd
ABDURRAHMAN WAHID
Menyatakan keadaan bahaya memang merupakan wewenang Presiden,
namun harus dilakukan sesuai dengan syarat-syarat dan akibat yang ditetapkan
dengan undang-undang. Undang-Undang yang mengatur keadaan bahaya adalah
Undang-Undang Nomor 23 Prp Tahun 1959 tentang Keadaan Bahaya.997
Dilihat dari ketentuan undang-undang tersebut, Maklumat Presiden itu
memiliki beberapa kelemahan. Terkait dengan substansi, Maklumat tersebut
bukan merupakan pernyataan keadaan bahaya sebagaimana diatur dalam UndangUndang Nomor 23 Prp Tahun 1959. Maklumat itu merupakan perintah Presiden
kepada Menteri Koordinator Politik, Sosial, dan Keamanan untuk mengambil
tindakan dan langkah yang diperlukan. Keadaan yang disebutkan sebagai alasan
adanya Maklumat adalah situasi politik darurat yang tidak dikenal. Menurut
Undang-Undang Nomor 23 Prp Tahun 1959, hanya membedakan keadaan bahaya
menjadi, keadaan darurat sipil, keadaan darurat militer, dan keadaan darurat
perang.
996
Dapat dilihat pada http://groups.msn.com/MediaParlemen/tnicom.msnw, 01/10/2007.
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Keadaan Bahaya, UU Nomor 23 Prp Tahun 1959,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1959 Nomor 139, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 1908.
997
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
286
Apalagi dalam Maklumat itu juga disebutkan bahwa situasi politik darurat
terjadi karena adanya kemungkinan Sidang Istimewa MPR dan kemungkinan
Dekrit Presiden. Keduanya terlaksana atau tidak bergantung kepada lembaga
negara, yaitu MPR dan Presiden sendiri. Hal itu tidak memenuhi ketentuan
Undang-Undang Nomor 23 Prp Tahun 1959 yang memberikan kriteria
menentukan keadaan darurat, terkait dengan keamanan dan ketertiban, perang atau
bahaya perang, dan ancaman terhadap kehidupan negara.998
Walaupun telah terdapat Maklumat yang membubarkan MPR, namun
MPR tetap melaksanakan Sidang Istimewa yang didahului dengan permintaan
fatwa yang diajukan oleh Ketua DPR dengan Surat Nomor KS02/3709.A/DPRRI/2001 tertanggal 23 Juli 2001 yang ditujukan kepada Ketua Mahkamah Agung.
Surat tersebut langsung dijawab pada pagi hari yang sama oleh Ketua Mahkamah
Agung dengan surat Nomor KMA 419/7/2001. Surat itu dibacakan pada Sidang
Istimewa hari itu.999
Surat MA menjawab 3 pokok permasalah yang diajukan terkait dengan
Maklumat Presiden 22 Juli 2001. Pertama, terkait dengan pembekuan DPR dan
MPR. Berdasarkan Penjelasan UUD 1945 Angka VII di bawah subjudul
Kedudukan DPR disebutkan bahwa kedudukan DPR adalah kuat dan Dewan tidak
bisa dibubarkan oleh Presiden. Anggota DPR karena kedudukannya adalah
anggota MPR berdasarkan Pasal 2 UUD 1945 beserta Penjelasan Umum Sub VII
dan berdasarkan Bab II Bagian Pertama Pasal 2 UU Nomor 4 Tahun 1999 tentang
Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD. Presiden yang diangkat oleh
MPR tunduk dan bertanggungjawab kepada MPR sebagaimana tercantum dalam
Penjelasan UUD 1945 Subjudul 3 tentang Kekuasaan Negara Tertinggi di tangan
998
Pasal 1 Undang-Undang Nomor 23 Prp Tahun 1959 menyatakan tiga kriteria tersebut adalah (1) keamanan
atau ketertiban hukum di seluruh wilayah atau di sebagian wilayah Negara Republik Indonesia terancam oleh
pemberontakan, kerusuhan-kerusuhan atau akibat bencana alam, sehingga dikhawatirkan tidak dapat diatasi
oleh alat-alat perlengkapan secara biasa; (2) timbul perang atau bahaya perang atau dikhawatirkan perkosaan
wilayah Negara Republik Indonesia dengan cara apapun juga; dan (3) hidup negara berada dalam keadaan
bahaya atau dari keadaan-keadaan khusus ternyata ada atau dikhawatirkan ada gejala-gejala yang dapat
membahayakan hidup Negara.
999
Satya Arinanto, Hak Asasi Manusia, Op. Cit., hal. 252, catatan kaki nomor 532. Surat Ketua MA tersebut
juga dapat diperoleh melalui http://www.hamline.edu/apakabar/basis data/2001/08/01/0066.html,
01/10/2007.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
287
MPR. Oleh karena itu, ditinjau dari segi ketentuan hukum, Presiden tidak dapat
membekukan DPR apalagi MPR.1000
Kedua, tentang pembentukan badan guna penyelenggaraan pemilihan
umum dalam waktu 1 tahun. Menurut fatwa MA, hal itu merupakan kewenangan
MPR berdasarkan Ketetapan MPR Nomor XIV/MPR/1998 tentang Perubahan dan
Tambahan atas Ketetapan MPR Nomor III/MPR/1988 tentang Pemilihan
Umum.1001
Ketiga, terkait dengan pembekuan Partai Golkar sambil menunggu
putusan MA. Pada bagian ini, surat MA menyatakan bahwa kewenangan untuk
membekukan partai politik ada pada MA berdasarkan Pasal 17 Ayat (2) UU
Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik. Tindakan membekukan Partai Golkar
oleh Presiden merupakan tindakan mencampuri badan peradilan, sebab dibekukan
atau tidaknya Partai Golkar pada saat itu sedang dalam proses peradilan di MA.
Juga dinyatakan bahwa dalam tindakan pembekuan Partai Golkar oleh Presiden
tidak dijelaskan secara cermat tentang pertimbangan yang menjadi alasan
pembekuan. Hal itu bertentangan dengan asas hukum administrasi bahwa motivasi
dan pertimbangan keputusan administratif harus jelas.1002
Selain itu juga dinyatakan bahwa pemakaian istilah “maklumat” tidaklah
tepat
karena
dalam
tata
urutan
perundang-undangan
menurut
hukum
ketatanegaraan tidak dikenal produk hukum yang disebut “maklumat”, sesuai
Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000.1003 Oleh karena itu, tindakan pembekuan
Partai Golkar bertentangan dengan Pasal 17 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 2
Tahun 1999 sehingga pembekuan tersebut tidak berkekuatan hukum. Berdasarkan
pertimbangan-pertimbangan tersebut, pada bagian akhir fatwa MA menyatakan
bahwa dikeluarkanya Dekrit Presiden sebagaimana dinyatakan dalam Maklumat
Presiden RI bertentangan dengan hukum.1004
Fatwa MA dibacakan oleh Sekretaris Jenderal MPR, Umar Basalim, dalam
Sidang Istimewa MPR 23 Juli 2001. Presiden Wahid menyatakan bahwa Fatwa
1000
www.hukumonline.com/artikel_detail.asp?id=3254, 26/09/07. Bandingkan dengan Satya Arinanto, Hak
Asasi Manuisa, Op. Cit.
1001
Ibid.
1002
Ibid.
1003
Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan PerundangUndangan.
1004
www.hukumonline.com/artikel_detail.asp?id=3254, 26/09/07. Bandingkan dengan Satya Arinanto, Hak
Asasi Manuisa, Op. Cit.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
288
MA tidak mencukupi sebagai dasar hukum karena tidak dibuat melalui sidang
MA, melainkan hanya dibuat oleh Ketua MA.1005
Namun demikian, Ketua MA Bagir Manan menyatakan bahwa Fatwa itu
diputuskan bersama sejumlah hakim agung yang dipimpin oleh Ketua MA. Surat
permohonan dari DPR diterima pada 23 Juli 2001 dini hari, yaitu pukul 01.10 dan
langsung dilakukan pembahasan karena dianggap penting untuk kelangsungan
kehidupan bernegara. Pembahasan itu melibatkan Ketua-Ketua Muda MA dan
hakim agung yang lain. Pembahasan dimulai sekitar pukul 03.00 dan selesai
dibuat sekitar pukul 07.00.1006
Pada Sidang Istimewa hari itu, MPR mengeluarkan Ketetapan Nomor
I/MPR/2001 yang menyatakan Maklumat Presiden 21 Juli 2001 tidak sah karena
bertentangan dengan hukum dan tidak mempunyai kekuatan hukum.1007 Sidang
Istimewa juga memutuskan memberhentikan Presiden Abdurrahman Wahid1008,
dan mengangkat Wakil Presiden Megawati Soekarnoputri sebagai Presiden1009,
serta berhasil memilih Hamzah Haz sebagai Wakil Presiden1010.
Jika dilihat dari sisi normatif berdasarkan Undang-Undang Nomor 2
Tahun 1999 yang berlaku saat itu, wewenang pembekuan partai politik memang
ada di tangan Mahkamah Agung melalui proses pengadilan, dan setelah
Mahkamah Agung memberikan peringatan tertulis sebanyak 3 kali berturut-turut
dalam waktu 3 bulan.1011 Dengan demikian, Maklumat Presiden yang
membekukan Partai Golkar tidak sesuai dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1999.
Pada masa reformasi ini telah terjadi perubahan pengaturan partai politik.
Bersamaan dengan demokratisasi sebagai arus utama reformasi, kemerdekaan
berserikat mendapatkan jaminan dan pengakuan serta sekaligus sebagai bentuk
1005
TNA, “Gus Dur: Maklumat itu Jihad Presiden”, www.liputan6.com, 23/7/2001, 17:13.
p03/tra, Ketua MA Bagir Manan: Fatwa MA Diputuskan Bersama Hakim Agung, Harian Kompas, Selasa
24 Juli 2001. http://www.kompas.com/kompas-cetak/0107/24nasional/ketua08.htm, 01/10/2007.
1007
Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2001 tentang Sikap Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia
Terhadap Maklumat Presiden Republik Indonesia Tanggal 23 Juli 2001.
1008
Pasal 2 Ketetapan MPR Nomor II/MPR/2001 tentang Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia
K.H. Abdurrahman Wahid.
1009
Ditetapkan dengan Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2001 tentang Penetapan Wakil Presiden Megawati
Soekarnoputri sebagai Presiden Republik Indonesia.
1010
Ditetapkan dengan Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/2001 tentang Pengangkatan Wakil Presiden
Republik Indonesia.
1011
Pasal 17 dan Penjelasannya, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
1006
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
289
penghormatan terhadap keragaman organisasi sosial politik. Hal itu diwujudkan
melalui pengakuan kebebasan membentuk partai politik yang sekaligus
mengakhiri pembatasan partai politik pada masa Orde Baru. Oleh karena itu salah
satu tanda demokrasi di masa reformasi adalah pemberian kebebasan membentuk
partai politik dan diakhirinya pemberian keistimewaan terhadap partai politik
tertentu. Bahkan pengakuan terhadap keberadaan dan peran partai politik juga
diakui dalam UUD 1945.
Partai politik memperoleh status badan hukum yang diberikan oleh negara
melalui proses pendaftaran dengan memenuhi persyaratan tertentu yang
ditentukan oleh undang-undang. Persyaratan tersebut berlaku bagi seluruh warga
negara yang hendak mendirikan partai politik. Selain partai politik nasional, juga
dapat dibentuk partai politik lokal khusus untuk Nangro Aceh Darrusalam dan
Papua.
Dengan adanya kebebasan berserikat, termasuk membentuk partai politik
yang ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, terbentuk sistem
multipartai. Upaya penyederhanaan partai politik dilakukan tanpa membatasi
kebebasan berserikat, yaitu melalui syarat pembentukan, proses verifikasi untuk
mengikuti pemilu, dan melalui penerapan ketentuan electoral treshold.
Pembubaran partai politik tidak lagi merupakan wewenang pemerintah
atau Presiden, tetapi merupakan wewenang pengadilan melalui proses peradilan.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 partai politik dapat
dibubarkan oleh MA. Perubahan terjadi pasca Perubahan UUD 1945 yang
menentukan wewenang memutus pembubaran partai politik ada pada MK. Hal itu
selanjutnya diatur dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 dan UndangUndang Nomor 24 Tahun 2003. Hal itu sesuai dengan prinsip pembubaran partai
politik sebagai salah satu bentuk pembatasan kebebasan berserikat dalam negara
hukum dan demokrasi yang harus dilakukan berdasarkan keputusan yudisial
melalui due process of law and fair trial. Pemerintah, berdasarkan UndangUndang Nomor 24 Tahun 2003 hanya berperan sebagai pemohon.
Alasan pembubaran partai politik pada awalnya, menurut Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999, dirumuskan meliputi banyak aspek, tidak hanya
pelanggaran terhadap larangan atau kewajiban, melainkan juga terhadap
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
290
persyaratan pendirian. Persyaratan tersebut dirumuskan semakin spesifik dalam
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002, yaitu terkait dengan ideologi
komunisme/Marxisme-Leninisme. Sedangkan dalam Undang-Undang Nomor 24
Tahun 2003, alasan pembubaran terkait dengan konstitusionalitas partai politik,
yaitu jika ideologi, asas, tujuan, program, dan kegiatan partai politik bertentangan
dengan UUD 1945.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
BAB VI
ANALISIS PENGATURAN PEMBUBARAN PARTAI POLITIK
DAN PROSPEK DI MASA MENDATANG
6.1.
TUJUAN DAN ARAH PENGATURAN
6.1.1. Tujuan Pengaturan
Pengaturan partai politik menjadi salah satu kecenderungan utama negara
demokrasi modern mengingat peran partai politik yang semakin penting.
Pengaturan partai politik diperlukan untuk mewujudkan sistem kepartaian yang
sesuai dengan tipe demokrasi yang dikembangkan dan kondisi bangsa Indonesia.
Pengaturan tentang partai politik juga dimaksudkan untuk menjamin kebebasan
partai politik itu sendiri, serta membatasi campur tangan berlebihan dari
pemerintah yang dapat memasung kebebasan dan peran partai politik sebagai
salah satu institusi yang diperlukan untuk melaksanakan kedaulatan rakyat.1012 Di
sisi lain, pengaturan juga diperlukan untuk menjamin berjalannya demokrasi
dalam tubuh organisasi dan aktivitas partai politik itu sendiri.
Pengaturan partai politik merupakan bagian dari proses institusionalisasi
untuk mengembangkan demokrasi. Pengaturan dimaksudkan untuk mewujudkan
regularitas kompetisi antarpartai, meningkatkan keluasan akar partai politik dalam
masyarakat, meningkatkan penerimaan masyarakat atas hasil pemilihan umum,
dan meningkatkan pengorganisasian internal partai politik.1013
Salah satu aspek pengaturan partai politik adalah pembubaran partai
politik sebagai salah satu bentuk pembatasan hak asasi manusia, khususnya
kebebasan berserikat. Kebebasan berserikat sebagai hak asasi manusia memiliki
batasan yang diperlukan dalam masyarakat demokratis demi keamanan nasional
dan keselamatan publik, untuk mencegah kejahatan, serta untuk melindungi
kesehatan dan moral, serta untuk melindungi hak dan kebebasan lain.1014
1012
Salah satu kesimpulan dari survei yang dilakukan Venice Commission di negara-negara Eropa
menunjukkan bahwa aktivitas partai politik dijamin oleh prinsip kebebasan berserikat. Bahkan adanya
tindakan pembatasan itu sendiri merupakan wujud perhatian terhadap pelaksanaan prinsip kebebasan
berserikat. Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on
Prohibition, Op. Cit.
1013
Reilly, Op. Cit., hal. 5.
1014
Hilaire Barnett, Op. Cit., hal. 589.
291
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
292
Pembatasan yang dibutuhkan dalam masyarakat demokratis merupakan garis
apresiasi yang menyeimbangkan antara kepentingan publik dan privat.
Pembatasan tersebut harus ditafsirkan secara ketat yang meliputi; bahwa
pembatasan harus diatur dalam aturan hukum; harus dilakukan semata-mata untuk
mencapai tujuan dalam masyarakat demokratis; dan harus memang benar-benar
dibutuhkan dan bersifat proporsional sesuai dengan kebutuhan sosial.1015
Sam Issacharoff menyatakan bahwa salah satu bentuk pembatasan yang
dapat dibenarkan dan dibutuhkan dalam negara demokrasi, adalah pembatasan
terhadap kelompok yang mengancam demokrasi, kebebasan, serta masyarakat
secara keseluruhan. Negara dapat melarang atau membubarkan suatu organisasi,
termasuk partai politik, yang bertentangan dengan tujuan dasar dan tatanan
konstitusional. Negara demokratis tidak hanya memiliki hak, tetapi juga tugas
untuk menjamin dan melindungi prinsip-prinsip demokrasi konstitusional.1016
Selain itu, pembatasan juga dimaksudkan untuk melindungi kepentingan nasional
tertentu, seperti loyalitas pada negara dan integrasi dan kedaulatan wilayah.1017
Tujuan pengaturan pembubaran partai politik dapat dilihat dari ketentuan
yang mengatur alasan pembubaran partai politik. Dari berbagai ketentuan di
beberapa negara yang telah dibahas pada bab kedua, pengaturan pembubaran
partai politik antara lain bertujuan untuk melindungi (a) demokrasi, (b) konstitusi,
(c) kedaulatan negara, (d) keamanan nasional, dan (e) ideologi negara.
Perlindungan terhadap demokrasi, dimaksudkan agar tatanan demokrasi
yang sedang berjalan tidak rusak dan digantikan dengan sistem lain yang tidak
demokratis. Pemerintahan yang demokratis harus mencegah bentuk-bentuk yang
mengancam demokrasi.1018 Perlindungan tersebut diwujdukan dalam bentuk
larangan program dan kegiatan partai politik yang hendak menghancurkan tatanan
demokrasi, maupun dalam bentuk keharusan partai politik bersifat demokratis
baik organisasi maupun cara yang digunakan.1019
1015
Janusz Symonides, Op. Cit., hal. 91-92.
Sam Issacharoff, Op. Cit., hal. 6 dan 22.
1017
Weiner and Lapalombara, Op. Cit., hal. 414.
1018
Dikenal dengan doktrin militant democracy. Lihat Kommers, Op. Cit., hal. 202.
1019
Hal itu misalnya dapat dilihat di Albania, Algeria, Angola, Brazil, Cheznya, Korea Selatan, dan Spanyol
Article 9 Para 1 Konstitusi Albania menyatakan, “Political parties are created freely. Their organization
shall conform with democratic principles.” Article 42 Para 2 Konstitusi Algeria menyatakan, “However, this
right cannot be used to viole the fundamental liberties … as well as the democratic and republican nature…”.
Article 26 Konstitusi Andora menyatakan, “Andorrans have the right freely to create political parties. Their
1016
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
293
Perlindungan terhadap konstitusi diwujudkan dalam bentuk ketentuan
yang melarang tujuan dan kegiatan partai politik bertentangan dengan konstitusi
atau hendak menghilangkan atau merusak tatanan konstitusional.1020 Perlindungan
terhadap konstitusi juga diwujudkan dalam bentuk adanya ketentuan yang
melarang partai politik secara paksa atau dengan jalan kekerasan hendak
mengubah tatanan negara konstitusional atau mengubah konstitusi.1021 Namun
demikian tujuan mengubah konstitusi yang dilakukan secara demokratis dan
damai tidak dapat dijadikan alasan pembubaran partai politik.1022
Perlindungan terhadap kedaulatan meliputi keharusan partai politik
menghormati prinsip kedaulatan nasional,1023 larangan membahayakan eksistensi
negara,1024 tidak melanggar kemerdekaan dan kesatuan atau kedaulatan
nasional,1025 hingga larangan afiliasi dan memperoleh pendanaan dari pihak
asing.1026 Perlindungan terhadap keamanan nasional diwujudkan melalui
function and organization must be democratic…”. Article 4 Para 2 Konstitusi Angola menyatakan “Political
parties shall, in their objectives, program and activity, contribute to:… (c) The defence of national
souvereignity and democracy.” Article 17 Konstitusi Brazil menyatakan, “The creation, consolidation,
merger and extinction of political parties is free, with due regard for … the democratic regime…”. Article 5
Konstitusi Cheznya menyatakan, “The political parties is based on free and voluntary formation …
respecting the basic democratic precepts…”. Article 4 Konstitusi Perancis menyatakan, “… They must
respect the principles of national souvereignty and democracy.” Article 8 Para 2 Konstitusi Korea Selatan
menyatakan, “Political parties must be democratic in their objectives, organization, and activities, …”.
Article 6 Konstitusi Spanyol menyatakan, “… Their internal structure and operation must be democratic.”
1020
Hal ini misalnya diatur dalam konstitusi Suriname, Spanyol, dan Fiji. Article 53 Para 3 Konstitusi
Suriname menyatakan, “In exercising their rights the political organizations shall take into account the
following: a. Their goals may not be in violation of or incompatible with the Constitution and the law.”
Article 6 Konstitusi Spanyol menyatakan, “… Their creation and the exercise of their activity are free within
the observance of the Constitution and the laws…” Article 7 Konstitusi Fiji menyatakan, “… Their activities
may not cotravene the constitution and the laws, …”
1021
Misalnya diatur dalam konstitusi Mozambique, Macedonia, dan Belarus. Article 33 Konstitusi
Mozambique menyatakan, “Political parties shall be prohibited from advocating or resorting to violence in
order to change the political and social order of the country.” Article 20 Para 3 Konstitusi Macedonia
menyatakan, “The programs and activities of political parties and other associations of citizens may not be
directed at the violent destruction of the constitutional order of the Republic…” Article 5 Para 3 Konstitusi
Belarus menyatakan, “The creation and activites of political parties and other public associations that aim to
change the constitutional system by force…shall be prohibited.”
1022
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition,
Op. Cit., hal. 2-3. Bandingkan dengan Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 130-134.
1023
Misalnya, Article 31-1 Konstitusi Haiti yang menyatakan, “… They must respect the principles of
national and democratic sovereignty…”; Article 28 Para 2 Konstitusi Mali menyatakan, “They must respect
the principles of national sovereignty, …”
1024
Misalnya, Article 21 Para 2 menyatakan, “Parties which, by reason on their aims or behavior of their
adherents, … or to endanger the existence of the Federal Republic of Germany are unconstitutional…”
1025
Misalnya, Article 26 Konstitusi Iran yang menyatakan, “…they do not violate the principles of
independent, freedom, national unity,…”; Article 11 Para 1 Konstitusi Mauritania menyatakan, “…their
actions they do do not undermine national sovereignty…”; Article 41 Para 4 Konstitusi Moldova
menyatakan, “Parties and social/political organizations are declared unconstitutional by their aims or
activities they are engaged in fighting against … the sovereignty and independent territorial integrity of the
Republic Moldova.”
1026
Misalnya, Article 35 Para 2 konstitusi Afghanistan yang menyatakan, “…The party should have no
affiliation to a foreign political party sources.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
294
kewajiban menghormati dan tidak mengganggu keamanan nasional,1027 larangan
menghasut atau menasihatkan kekerasan atas dasar apapun,1028 hingga larangan
membentuk dan menggunakan organisasi paramiliter.1029
Perlindungan terhadap ideologi negara adalah perlindungan terhadap
faham atau asas tertentu yang dipandang sebagai dasar negara, misalnya
pluralisme,1030 ajaran agama tertentu,1031 atau bahkan prinsip sekularisme.1032
Perlindungan ini juga diwujudkan dalam bentuk larangan partai politik menganut
atau menjalankan program berdasarkan ideologi atau faham tertentu yang
dipandang bertentangan dengan ideologi dan konstitusi negara.1033
Berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan yang terkait dengan
pembubaran partai politik di Indonesia, kepentingan utama yang hendak
dilindungi adalah ideologi Pancasila,1034 konstitusi1035 dan kedaulatan nasional.1036
1027
Misalnya, Article 7 Konstitusi Rwanda menyatakan, “… They shall be formed and shall exercise their
activities freely provided that they respect …, and the security of the State.”; Article 13 Para 5 Konstitusi
Rusia menyatakan, “The establishment and the activities of public associations, whose aims and actions are
…and undermining of the security of the state… are prohibited”; Article Article 8 Para 2 Konstitusi Kongo
menyatakan, “Any propaganda or any act aiming to touch the internal security of the state,… shall be
unconstitutional and punished by the laws and regulations in effect.”
1028
Misalnya Article 20 Para 3 Konstitusi Macedonia menyatakan “The programs and activities of political
parties and other associations of citizens may not be directed at… or at encouragement or incitement to
military aggression or ethnic, racial or religious hatred or intolerance.”; Article 26 Para 3 Konstitusi
Georgia menyatakan, “The formation and activity of such public and political associations aiming at … or
propagandising war or violence, provoking national, local, religious or social animosity, shall be
impermissible.”
1029
Misalnya, Article 17 Para 4 Konstitusi Brazil menyatakan, “Political Parties are forbidden to use
paramilitary organizations.”; Article 35 Para 2 Konstitusi Afghanistan menyatakan, “The party does not
have military or paramilitary aims and structure.”
1030
Misalnya Article 11 Para 1 Konstitusi Bulgaria menyatakan, “Politics in the Republic of Bulgaria shall
founded on the principle of political plurality” dan Para 4 yang menyatakan “There shall be no political
parties on ethnic, racial, or religious line, …”; Article 125 Para 2 Konstitusi Cape Verde menyatakan, “The
political parties shall not adopt denominations which directly or indirectly, … the church, religion or
religious creed…”
1031
Misalnya Article 26 Konstitusi Iran menyatakan, “The formation of parties, societies, political or
professional associations, … is permitted provided the do not violated… the criteria of Islam…”
1032
Misalnya, Article 28 Para 2 Konstitusi Mali menyatakan, “They must respect the principles of … and the
secularity of the State.”
1033
Misalnya, Article 13 Konstitusi Polandia yang menyatakan, “Political parties and other organizations
whode programmes are based upon totalitarian methods and the modes of activity of nazism, fascism and
communism, … shall be forbidden.”
1034
Pada masa Orde Lama diwujudkan dalam bentuk persyaratan menerima dan mempertahankan UUD 1945
yang memuat dasar Pancasila, serta larangan bertentangan atau bermaksud mengubah asas dan tujuan negara.
Pada masa Orde Baru diwujudkan dalam bentuk kewajiban mencantumkan asas Pancasila dan UUD 1945
sebagai satu-satunya asas, larangan menganut, mengembangkan dan menyebarkan ajaran atau faham
Komunisme/Marxisme-Leninisme, serta ajaran atau faham lain yang bertentangan dengan Pancasila dan
UUD 1945. Pada masa reformasi diwujudkan dalam bentuk larangan menganut, mengembangkan dan
menyebarkan ajaran atau faham Komunisme/Marxisme-Leninisme, serta ajaran atau faham lain yang
bertentangan dengan Pancasila dan UUD 1945.
1035
Ketentuan yang menunjukkan tujuan perlindungan terhadap konstitusi secara jelas adalah UndangUndang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, di mana dasar pembubaran partai politik
adalah ideologi, asas, tujuan, program, dan kegiatan yang bertentangan dengan UUD 1945.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
295
Tujuan untuk melindungi tatanan demokrasi dalam ketentuan yang pernah berlaku
di Indonesia hanya ada dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959 yang menyatakan
bahwa partai politik dalam memperjuangkan tujuannya harus menggunakan cara
damai dan demokratis. Dapat saja dikatakan bahwa tujuan melindungi demokrasi
sudah tercakup dalam perlindungan terhadap konstitusi. Namun perlu diingat
bahwa prinsip demokrasi lebih luas dan tidak seluruhnya tercakup dalam
konstitusi tertulis.
Selain itu, dalam peraturan perundang-undangan yang pernah berlaku di
Indonesia pengaturan pembubaran partai politik juga memiliki tujuan untuk
menjaga stabilitas pemerintahan. Pada masa Orde Lama hal itu dapat dilihat dari
syarat pengakuan partai politik harus mendasarkan kerjanya pada Manifesto
Presiden 17 Agustus 1959.1037 Pada masa Orde Baru hal itu dapat dilihat pada
alasan pembekuan pengurus partai politik karena tidak melaksanakan kewajiban
melaksanakan, mengamalkan, dan mengamankan Pancasila. Pengertian dan cara
menjalankan kewajiban tersebut ditentukan sepihak oleh pemerintah. Pada masa
reformasi, kepentingan untuk menjaga stabilitas dapat dilihat dari kewajiban
partai politik berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 yang salah
satunya adalah menyukseskan pembangunan nasional.
Berdasarkan ketentuan yang berlaku saat ini, yaitu Undang-Undang
Nomor 24 Tahun 2003 dan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008, tujuan
pengaturan pembubaran partai politik adalah untuk melindungi ideologi1038,
konstitusi1039, kedaulatan dan keselamatan negara1040. Tujuan tersebut perlu
dirinci terutama untuk melindungi prinsip demokrasi dan negara hukum yang
diyakini sebagai prinsip dasar dalam UUD 1945. Hal itu dimaksudkan agar
1036
Pada masa Orde Lama diwujudkan dalam bentuk alasan pembubaran jika sedang melakukan
pemberontakan. Pada masa Orde Baru diwujudkan dalam bentuk larangan menerima dan/atau memberikan
dana/dan atau sumbangan kepada pihak asing. Sedangkan pada era reformasi diwujudkan dalam bentuk
larangan pembentukan partai politik yang membahayakan persatuan dan kesatuan bangsa.
1037
Pasal 3 Ayat (1) Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
1038
Pasal 48 Ayat (7) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008. Ketentuan ini dapat dibandingkan dengan
Article 13 Konstitusi Polandia yang menyatakan, “Political parties and other organizations whode
programmes are based upon totalitarian methods and the modes of activity of nazism, fascism and
communism, … shall be forbidden.”
1039
Pasal 68 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003. Ketentuan ini dapat dibandingkan dengan
Article 7 Konstitusi Fiji menyatakan, “… Their activities may not cotravene the constitution and the laws,
…”
1040
Pasal 48 Ayat (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008. Ketentuan ini misalnya dapat dibandingkan
dengan Article 31-1 Konstitusi Haiti yang menyatakan, “… They must respect the principles of national and
democratic sovereignty…”, dan Article 28 Para 2 Konstitusi Mali menyatakan, “They must respect the
principles of national sovereignty, …”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
296
demokrasi benar-benar dapat berjalan baik pada tingkat kenegaraan maupun
internal partai politik. Artinya, suatu partai politik yang program dan aktivitasnya
bertentangan dan melawan prinsip-prinsip demokrasi dapat dibubarkan, baik
karena ideologi yang dianut maupun karena cara yang digunakan.
Di masa yang akan datang, pengaturan pembubaran partai politik perlu
juga ditujukan untuk melindungi keamanan nasional. Program atau kegiatan partai
politik yang dapat mengganggu keamanan nasional misalnya adalah yang dapat
menimbulkan kerusuhan sosial. Tujuan ini dielaborasi lebih lanjut ke dalam
alasan-alasan pembubaran partai politik di masa mendatang yang akan dibahas
pada sub bagian tersediri.
6.1.2. Arah Sistem Kepartaian
Pengaturan partai politik juga dimaksudkan untuk mewujudkan sistem
kepartaian yang dipandang sesuai dengan kondisi bangsa. Pengaturan yang
bertujuan untuk mengembangkan sistem kepartaian dalam negara demokrasi harus
tanpa memberikan keistimewaan terhadap partai politik tertentu dan atau
menghilangkan hak pembentukan partai politik baru. Jika dilihat dari jumlah
major party di negara-negara demokrasi, sistem kepartaian yang berkembang
adalah sistem dua partai atau sistem multi partai. Sedangkan sistem satu partai
merupakan salah satu ciri dari kepartaian negara otokrasi.1041
Antara sistem dua partai dan sistem multipartai, masing-masing memiliki
kelemahan dan kelebihan. Berdasarkan analisis yang dilakukan oleh Lijphart,
sistem dua partai merupakan tipikal model demokrasi mayoritas, sedangkan
sistem multi partai merupakan tipikal negara demokrasi konsensus.1042
Jika dilihat dari karakteristik demokrasi di Indonesia, terutama yang
berkembang pasca reformasi, dapat ditentukan bahwa demokrasi di Indonesia
adalah demokrasi konsensus. Indonesia adalah sebuah negara dengan masyarakat
yang plural baik dari sisi agama, ideologi, bahasa, budaya, etnis, ataupun ras.
Tidak ada negara pada masyarakat yang plural menggunakan demokrasi mayoritas
karena cenderung mengakibatkan minoritas tidak memiliki akses terhadap
kekuasaan. Dalam demokrasi mayoritas, kelompok minoritas cenderung
1041
1042
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 301-302.
Lijphart, Op. Cit., hal. 63.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
297
terpinggirkan. Oleh karena itu, negara-negara yang memiliki keragaman lebih
baik menganut model demokrasi konsensus.1043
Karakteristik demokrasi konsensus juga dapat dilihat dari susunan kabinet
yang selalu merupakan koalisi atau pembagian kekuasaan di antara beberapa
partai politik. Antara kekuasaan Presiden (executive power) dan kekuasaan DPR
(legislative power) bersifat seimbang. Presiden tidak dapat membubarkan DPR,
dan DPR tidak dapat menjatuhkan Presiden. Hal itu merupakan konsekuensi
sistem presidensiil yang dianut Indonesia. Pada model demokrasi mayoritas,
kekuasaan kabinet lebih dominan karena kabinet diisi oleh orang-orang yang
merupakan pimpinan partai mayoritas dalam parlemen. Selain itu, peraturan
perundang-undangan di Indonesia dapat diuji terhadap Undang-undang Dasar. Hal
itu merupakan karakteristik demokrasi model konsesus.1044 Sedangkan demokrasi
mayoritas tidak mengenal judicial review karena menganut supremasi parlemen.
Dengan demikian, sistem kepartaian yang sesuai dengan model demokrasi
Indonesia, model demokrasi konsensus, adalah sistem multi partai. Namun, patut
dipertimbangkan
kelemahan
sistem
multi
partai
yang
mengakibatkan
pemerintahan kurang stabil. Untuk mengatasi kelemahan tersebut, sistem multi
partai yang dikembangkan akan lebih baik jika merupakan sistem multi partai
sederhana dengan beberapa partai dominan.
6.1.3. Paradigma Pengaturan
Dilihat dari sisi hubungan antara negara dan partai politik, pada bab kedua
telah diuraikan lima paradigma pengaturan partai politik yang dikemukakan oleh
Persily dan Cain, yaitu managerial, libertarian, progressive, poltical markets, dan
pluralist.1045 Berdasarkan pengaturan partai politik pada periode Orde Lama dan
Orde Baru, paradigma yang digunakan adalah managerial. Hal itu sesuai dengan
sifat rejim Orde Lama dan Orde baru yang cenderung otoriter.1046 Pergeseran
terjadi pada masa reformasi demokrasi, yang pada awalnya cenderung political
1043
Ibid, hal. 32 – 33.
Ibid, hal. 41.
1045
Persily dan Cain, Op. Cit., hal. 4.
1046
Moh. Mahfud M.D. membedakan konfigurasi politik menjadi demokratis dan otoriter. Konfigurasi
tersebut dibuat berdasarkan tiga indikator, yaitu peranan lembaga perwakilan rakyat, peranan pers, dan
peranan eksekutif. Berdasarkan indikator tersebut, Mahfud menggolongkan periode demokrasi terpimpin
(1959-1966) dan Orde Baru (1966-1998) dalam konfigurasi politik otoriter. Lihat, Moh. Mahfud MD, Op.
Cit., hal. 4 dan 355.
1044
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
298
markets, namun selanjutnya diimbangi dengan unsur-unsur paradigma managerial
dan progressive. Hal itu dapat dilihat pada tabel berikut ini.
Tabel 6.1.
Paradigma Pengaturan Partai Politik
Periode
Orde Lama
Orde Baru
Paradigma
Pengaturan
Peraturan
1.
2.
3.
Penpres No. 7 Tahun 1959
Perpres No. 13 Tahun 1960
Perpres No. 25 Tahun 1960
1.
2.
3.
4.
UU No. 3 Tahun 1975
PP No. 9 Tahun 1975
UU No. 3 Tahun 1985
PP No. 19 Tahun 1986
1.
UU No. 2 Tahun 1999
1.
2.
UU No. 31 Tahun 2002
UU No. 24 Tahun 2003
Managerial
Managerial
Political Markets
Libertarian
Reformasi
Libertarian
Political Markets
Managerial
Progressive
Paradigma managerial pada masa Orde Lama dan Orde Baru dapat dilihat
dari kedudukan partai politik yang diposisikan sebagai instrumen negara untuk
menjaga
stabilitas.1047
Pengaturan
partai
politik
diarahkan
untuk
menyederhanakan partai politik pada masa Orde Lama1048 dan membentuk sistem
kepartaian terbatas pada masa Orde Baru.1049 Mengingat partai politik
ditempatkan sebagai instrumen negara, negara dapat melakukan intervensi
terhadap partai politik,1050 serta peran partai politik dibatasi melalui mekanisme
1047
Pada masa Orde Lama, partai politik diposisikan sebagai salah satu alat untuk menjalankan demokrasi
terpimpin. Hal itu dapat dilihat dari Penjelasan Umum Penpres Nomor 7 Tahun 1959 yang menyatakan
bahwa Maklumat Pemerintah tanggal 3 Nopember 1945 ternyata tidak berhasil mencapai stabilitas politik,
oleh karena itu dipandang tiba saatnya untuk mencabut Maklumat tersebut serta mengatur perkembangan
partai politik sebagai alat demokrasi sehingga dapat berlangsung dalam suasana demokrasi terpimpin.
Sedangkan pada masa Orde Baru paradigma managerial dapat dilihat dari konsideran “menimbang” huruf b
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 yang menyatakan “bahwa dengan adanya tiga organisasi kekuatan
sosial politik tersebut, diharapkan agar Partai-Partai Politik dan Golongan Karya benar-benar dapat menjamin
terpeliharanya persatuan dan kesatuan Bangsa, stabilitas nasional serta terlaksananya percepatan
pembangunan.
1048
Hal ini dapat dilihat mulai dari latar belakang munculnya Penpres Nomor 7 Tahun 1959 terutama gagasan
Presiden Sukarno mengubur partai-partai politik, hingga judul Penpres itu sendiri, yaitu “Sjarat-Sjarat dan
Penjederhanaan Kepartaian”.
1049
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1980 menyatakan secara tegas bahwa yang dimaksud dengan organisasi kekuatan sosial politik terdiri atas
PPP, PDI, dan Golkar. Hal itu berarti membatasi organisasi politik hanya pada tiga organisasi tersebut.
Apalagi dalam undang-undang tidak ada ketentuan yang mengatur pembentukan partai baru.
1050
Pada tataran normatif, hal itu dapat dilihat dari mekanisme pengakuan dan pembubaran partai politik
periode Orde Lama yang wewenangnya ada pada Presiden. Demikian pula halnya dengan pembekuan
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
299
pengangkatan sebagian anggota lembaga perwakilan tanpa melalui pemilihan
umum.1051
Pada masa reformasi, paradigma pengaturan partai politik mengalami
pergeseran. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, paradigma yang
menguat adalah political markets.1052 Partai politik lebih ditempatkan sebagai
bentuk kebebasan berserikat yang diakui dan diperlukan di alam demokrasi.1053
Kebebasan tersebut menempatkan partai politik pada awalnya sebagai organisasi
privat individu walaupun aktivitas dan tujuannya bersifat publik.1054 Adanya
kebebasan tersebut juga mengarah pada sistem multi partai1055 serta pengakuan
kemandirian1056 partai politik sesuai dengan tujuan dan aspirasi politik yang
berbeda-beda agar dapat menawarkan pilihan politik kepada masyarakat. Partai
politik juga memiliki peran besar dalam penyelenggaraan kehidupan berbangsa
dan bernegara.1057
Paradigma political markets dalam perkembangannya diimbangi dengan
paradigma manajerial berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 yang
memberikan persyaratan lebih ketat untuk pendirian partai politik yang diarahkan
pengurus partai politik pada masa Orde Baru yang juga dimiliki oleh Presiden, bahkan meliputi juga
wewenang pengawasan dan pembinaan. Sedangkan pada tingkat praktik pada masa Orde Lama terlihat dari
pembekuan Partindo tanpa memiliki dasar hukum. Pada masa Orde Baru intervensi dapat dilihat pada proses
pembentukan Parmusi dan PNI yang harus dilakukan sesuai kehendak Presiden, serta proses fusi partai politik
yang dipaksakan.
1051
Untuk mengimbangi kekuatan partai politik pada masa Orde Lama, disamping pengangkatan anggota
DPRGR dan MPRS dari unsur kekaryaan, juga dibentuk Dewan Nasional. Sedangkan pada masa Orde Baru
untuk membatasi kekuatan partai politik, sebagian anggota DPR dan MPR diangkat dari unsur golongan
kekaryaan ABRI dan non ABRI.
1052
Persily and Cain, Op Cit., hal. 6-8.
1053
Lihat konsideran “Menimbang” huruf c, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
1054
Pasal 1 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 menyatakan “Dalam undang-undang ini yang
dimaksud dengan Partai Politik adalah setiap organisasi yang dibentuk oleh warga negara Republik
Indonesia secara sukarela atas dasar persamaan kehendak untuk memperjuangkan baik kepentingan anggota
maupun bangsa dan negara melalui pemilihan umum.”
1055
Partai politik bebas didirikan setelah memenuhi persyaratan yang diatur dalam Pasal 2 Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999. Bahkan Pasal 2 Ayat (1) menyatakan bahwa sekurang-kurangnya 50 orang WNI yang
telah berusia 21 tahun dapat membentuk partai politik.
1056
Pasal 1 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 menyatakan bahwa kedaulatan partai politik
berada di tangan anggota. Sedangkan Ayat (4)-nya menyatakan bahwa partai politik bersifat mandiri dalam
mengatur rumah tangga organisasinya. Selain itu, syarat pembekuan dan pembubaran partai politik juga
diatur lebih mendetail dengan kewenangan pada MA setelah adanya keputusan hukum yang tetap dan MA
telah memberikan peringatan tertulis sebanya tiga kali.
1057
Semua anggota DPR dan DPRD dipilih oleh rakyat dari calon yang diajukan oleh partai politik. Selain itu
calon Presiden dan Wakil Presiden diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik. Pada masa
berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, pemilihan kepala daerah dilakukan berdasarkan UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 oleh DPRD sehingga peran partai politik pun sangat besar.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
300
untuk membentuk sistem multi partai sederhana.1058 Selain itu, juga terdapat
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 yang mengatur mekanisme pembubaran
partai politik yang bertentangan dengan UUD 1945. Namun demikian kebebasan
pembentukan partai politik tetap dijamin, bahkan dapat dibentuk partai politik
lokal berdasarkan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 20011059 dan UndangUndang Nomor 11 Tahun 2006,1060 sehingga unsur paradigma political markets
masih tetap ada.
Di sisi lain pada periode tersebut juga mulai terlihat unsur-unsur
paradigma progressive berupa pengaturan yang lebih komprehensif untuk
memastikan berjalannya demokrasi hingga pada tataran internal partai politik.1061
Unsur paradigma progressive juga dapat dilihat dari reformasi demokrasi dengan
menerapkan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung, pemilihan
anggota DPD dari calon perseorangan, dan dibukanya kesempatan bagi calon
perseorangan untuk mengikuti pemilihan kepala daerah.1062
Lima paradigma pengaturan partai politik memiliki kelebihan dan
kekurangannya masing-masing sehingga kurang tepat apabila hanya dipilih salah
satu paradigma saja untuk diterapkan dalam pengaturan partai politik di masa
mendatang.1063 Untuk mewujudkan pengaturan partai politik sesui dengan tujuan
mengembangkan kehidupan demokrasi berdasarkan hukum, unsur-unsur dari
setiap paradigma dapat diakomodasikan.
1058
Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 menyatakan bahwa untuk mewujudkan tujuan
kemasyarakatan dan kenegaraan yang berwawasan kebangsaan, diperlukan adanya kehidupan dan sistem
kepartaian yang sehat dan dewasa, yaitu sistem multi partai sederhana.
1059
Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua yang memberikan
hak bagi penduduk Papua membentuk Partai politik, namun belum dapat dilaksanakan karena tidak ada
ketentuan lebih lanjut tentang partai politik lokal di Papua
1060
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh yang juga memberikan hak
masyarakat Aceh membentuk partai politik lokal dengan pengaturan yang lebih lengkap dan telah ada
Peraturan Pemerintah pelaksananya (PP No. 20 Tahun 2007).
1061
Selain fungsi, hak, dan kewajiban, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 juga mengatur kedaulatan
partai dan kepengurusan partai politik yang harus dipilih secara demokratis.
1062
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 5/PUU-V/2007 mengenai pengujian Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Diucapkan pada Sidang Pleno yang terbuka untuk umum pada
Senin, 23 Juli 2007. Perkembangan terbaru dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Pemilu
terkait reformasi sistem pemilihan adalah dianutnya sistem pemilihan proporsional daftar terbuka yang
mempertimbangkan perolehan suara calon minimal 30% dalam penentuan perolehan kursi.
1063
Kelebihan dan kekurangan masing-masing paradigma pengaturan telah diuraikan pada Bab Kedua.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
301
Tabel 6.2.
Paradigma Pengaturan Partai Politik
di Masa Mendatang
Paradigma
Libertarian
Political Markets
Managerial
Progressive
Pluralist
Unsur
Kebebasan berserikat dan perlakuan yang sama
Menawarkan pilihan kepada para pemilih
Perlunya stabilitas pemerintahan
Demokratisasi internal dan adanya kekuatan penyeimbang partai
politik
Demokratisasi internal dengan jumlah dan luas dukungan partai
politik yang memadai
Sebagai dasar acuan pengaturan partai politik adalah bahwa partai politik
merupakan organisasi kelompok kepentingan yang harus dijamin sesuai dengan
prinsip kebebasan berserikat, berpendapat, dan bebas dari diskriminasi negara.1064
Hal itu merupakan pandangan dasar paradigma libertarian. Hal itu sejalan pula
dengan pandangan political markets, bahwa tujuan partai politik adalah
menawarkan pilihan kepada pemilih.1065 Sukses tidaknya suatu partai politik
bergantung kepada keberhasilan memberikan pilihan kepada konsumen pemilih.
Untuk mencapai hal tersebut, dibutuhkan pengaturan agar prosedur demokrasi
yang kompetitif dapat berjalan.
Pengaturan negara, yang menurut paradigma libertarian harus dihindari
untuk mencegah intervensi negara, tetap dibutuhkan agar pemerintahan yang
terwujud dapat berjalan stabil seperti yang menjadi pandangan paradigma
managerial.1066 Namun, pengaturan itu harus dilakukan secara terukur agar tidak
menjadi intervensi yang berlebihan seperti pengistimewaan pada partai politik
tertentu ataupun pembatasan pembentukan partai politik.1067
Pengaturan juga diarahkan untuk mendorong proses demokratisasi partai
politik. Hal itu diperlukan untuk mencegah munculnya kepentingan minoritas
yang memanipulasi suara pemilih dan timbulnya oligarki baik internal partai
politik maupun dalam sistem politik seperti yang dikhawatirkan oleh pandangan
progressive dan pluralist. Untuk itu pengaturan partai politik diimbangi oleh
1064
Percily and Cain, Op Cit., hal. 5 footnote no. 27.
Ibid., hal. 7.
1066
Ibid., hal. 4.
1065
1067
Pengistimewaan partai politik tertentu atau pembatasan pembentukan partai politik adalah
salah satu ciri negara otokratis. Lihat, Kelsen, General Theory, Op. Cit., hal. 265.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
302
pengaturan prosedur pemilihan umum yang dapat mengontrol dan mengimbangi
kekuasaan partai politik. Salah satunya adalah adanya calon perseorangan, sistem
pemilihan yang mengedepankan calon dan prosedur pemilihan langsung.1068 Partai
politik juga harus memiliki mekanisme demokrasi internal dengan dukungan
jumlah yang mencukupi serta sebaran yang luas.1069
Arah pengaturan partai politik juga patut mempertimbangkan pedoman
dari Venice Commission yang telah dikemukakan pada Bab Kedua. Jika
diadopsikan di Indonesia pedoman tersebut dapat dirumuskan sebagai berikut.1070
1. Negara harus mengakui bahwa setiap orang mempunyai hak berorganisasi
secara bebas dalam partai politik. Persyaratan pendaftaran partai politik
tidak dimaksudkan untuk melanggar hak-hak tersebut.1071
2. Jika ada pembatasan terhadap pelaksanaan hak dasar melalui partai politik
tersebut harus tetap konsisten dan relevan dengan ketentuan perlindungan
hak asasi manusia dalam UUD 1945 dan instrumen hak asasi manusia
lainnya baik nasional maupun internasional.1072
3. Persyaratan terkait dengan pendaftaran harus merupakan sesuatu yang
memang diperlukan dalam masyarakat demokratis dan secara obyektif
proporsional antara tujuan yang hendak dicapai dan persyaratannya.
Prosedur pendaftaran partai politik harus tidak berlebihan (excessive) baik
terkait dengan keterwakilan teritorial maupun keanggotaan minimal.
1068
Percily and Cain, Op Cit., hal. 6.
Ibid., hal. 9; bandingkan dengan Lijphart, Op. Cit., hal. 243-257.
1070
European Commission for Democracy Through Law (Venise Commission), Guideline on Prohibition,
Op. Cit. hal. 130-134.
1071
Hal ini merupakan konsekuensi jaminan kebebasan berserikan dalam Pasal 28 dan Pasal 28E Ayat (3)
UUD 1945. Jaminan terhadap kebebasan berserikat merupakan hal yang esensial dalam negara demokrasi.
Oleh karena itu dalam konstitusi demokrasi selalu terdapat jaminan kebebasan berserikat. Misalnya Article 6
Para 1 Konstitusi Georgia menyatakan “Everyone shall have the right to form and join public associations,
including trade union”; Article 21 Konstitusi Jepang menyatakan, “Freedom of assembly and association as
well as speech, press and all other forms of expression are guaranted”; dan Article 18 Konstitusi Afrika
Selatan menyatakan, “Everyone has the right to freedom of association.”
1072
Berdasarkan Pasal 28J Ayat (2) UUD 1945 pembatasan dapat dilakukan yang ditetapkan dengan undangundang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan
orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang asil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama,
keamanan, dan ketertiban umum dalam masyarakat yang demokratis. Pembatasan tersebut juga terdapat
dalam Article 29 Para 2 Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia. Di negara-negara lain pembatasan tersebut
juga diatur, misalnya Section 32 Para 2 Konstitusi Fiji menyatakan, “A law may limit, or may authorise the
limitation of the right to freedom of association: (a) in the interests of national security, public safety, public
order, public morality or public health; (b) for the purpose of imposing reasonable restrictions on the holders
of public offices in order to secure their impartial service; but only to the extent that the limitation is
reasonable and justifiable in a free and democratic society.”
1069
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
303
4. Negara harus selalu netral dalam proses pembentukan, pendaftaran dan
aktivitas partai politik, serta tidak memberikan keistimewaan pada partai
politik tertentu. Semua partai politik harus diberikan kesempatan yang
sama untuk berpartisipasi.1073
5. Pelarangan atau pembubaran partai politik dibenarkan dalam kasus partai
politik melakukan tindakan dengan menggunakan kekerasan sebagai alat
politik untuk menjatuhkan tatanan demokrasi konstitusional dan
bertentangan dengan UUD 1945.1074
6. Sebelum meminta lembaga yudisial yang berkompeten untuk melarang
atau membubarkan partai, pemerintah atau organ negara lain harus
menilai, dengan memperhatikan situasi negara, apakah partai tersebut
benar-benar menjadi ancaman bagi kebebasan dan tatanan politik yang
demokratis atau hak-hak indivudu, atau apakah tidak ada tindakan lain
yang kurang radikal untuk mencegah bahaya tersebut.1075
7. Pelarangan atau pembubaran partai politik harus merupakan konsekuensi
dari temuan yudisial tentang pelanggaran konstitusional yang tidak biasa
serta diambil berdasarkan prinsip proporsionalitas.1076 Upaya-upaya
tersebut harus berdasarkan bukti yang cukup bahwa partai politik itu
sendiri, tidak hanya individu anggotanya, yang melakukan pelanggaran
serta menggunakan cara yang tidak konstitusional.
1073
Hal ini sesuai dengan prinsip non diskriminasi sebagaimana dijamin dalam Pasal 28I Ayat (2) UUD 1945
dan sesuai dengan prinsip persamaan dihadapan hukum yang dijamin Pasal 27 Ayat (1) UUD 1945. Selain
itu, prinsip ini juga di kemukakan oleh Persily and Cain dengan istilah principles of equal treatment sebagai
salah satu prinsip pengaturan partai poltik. Lihat Persily and Cain, Op. Cit., hal. 12.
1074
Sesuai dengan pembatasan berdasarkan Pasal 28J Ayat (2) UUD 1945. Maksud bertentangan dengan
UUD 1945 sudah meliputi bertentangan dengan tujuan dan dasar negara, prinsip negara hukum dan
demokrasi, kedaulatan, dan keamanan nasional. Dapat dibandingkan misalnya dengan Article 3 Para 1
Konstitusi Hungaria yang menyatakan, “In the Republic of Hungary, political parties may be freely founded
and may act in freedom provided they show respect for the Constitution and the statutes of constitutional
law.”
1075
Thomas Ayres menyebut ketentuan ini dengan istilah “party dissolution as a “drastic measure” to be
applied “only in the most serious cases”. Lihat, Thomas Ayres, Batasuna Banned: The Dissolution of
Political
Parties
Under
the
European
Convention
of
Human
Rights,
www.bc.edu/schools/law/lawreviews/meta-elements/journals/bciclr/ 27_1/02_TXT.htm, 14/03/2007, hal. 3.
1076
Dapat dibandingkan dengan Chapter I Article 5 Para 19 yang menyatakan, “Association may only be
compulsorily dissolved or have their activities suspended by court decision, and, in the first case, only if the
decision is final and unappealable”; dan Article 12 Para 2 Konstitusi Yunani yang menyatakan, “An
association may not be dissolved for violating the laws or a fundamental provision of by-laws without a court
decision.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
304
6.2.
UU NOMOR 2 TAHUN 2008 TENTANG PARTAI POLITIK
Saat ini telah disahkan dan berlaku UU Nomor 2 Tahun 2008 tentang
Partai Politik.1077 Pembuatan UU Partai politik tersebut diarahkan sebagai upaya
penguatan sistem dan kelembagaan partai politik yang menyangkut demokratisasi
internal partai politik, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan,
peningkatan kesetaraan gender dan kepemimpinan partai politik.1078
Beberapa materi muatan baru yang ada dalam UU Nomor 2 Tahun 2008
jika dibandingkan dengan Undang-undang Nomor 31 Tahun 2002 adalah adanya
ketentuan tentang Pengambilan Keputusan, Rekrutmen Politik, Peraturan dan
Keputusan Partai Politik, dan Pendidikan Politik. Selain adanya ketentuan dalam
bab-bab baru tersebut, juga terdapat perubahan ketentuan-ketentuan tertentu jika
dibandingkan dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Perubahan itu di antaranya adalah mengenai pembentukan partai politik.
Di samping harus didirikan oleh sedikitnya 50 orang, juga terdapat ketentuan
menyertakan 30% keterwakilan perempuan.1079 Selain itu, akta notaris pendirian
ditentukan harus memuat AD dan ART disertai kepengurusan partai politik
tingkat pusat. AD partai politik paling tidak memuat materi tentang asas dan ciri
partai politik; visi dan misi; nama, lambang, dan tanda gambar; tujuan dan fungsi;
organisasi, tempat kedudukan dan pengambilan keputusan; kepengurusan;
peraturan dan keputusan partai politik; pendidikan politik; dan keuangan partai
politik.1080
Persyaratan yang diperlukan untuk pendaftaran sebagai badan hukum di
Departemen Hukum dan HAM terkait dengan jumlah kepengurusan juga semakin
berat. Partai politik harus memiliki kepengurusan paling sedikit 60% dari jumlah
provinsi, 50% dari jumlah kabupaten/kota pada setiap provinsi yang bersangkutan,
1077
Republik Indonesia, Undang-Undang tentang Partai Politik, UU Nomor 2 Tahun 2008. Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 2. Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
4801.
1078
Paragraf 4 Penjelasan Umum UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1079
Pasal 2 Ayat (1) dan (2) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik. Bandingkan dengan persyaratan
pendirian partai politik di Eritrea yang mensyaratkan komposisi pendiri harus terdapat 1/3-nya yang
beragama berbeda (Islam atau Kristen) untuk menjamin keragaman masyarakat. Lihat Article 6 Act on the
Formation of Political Parties and Organization, Eritrea.
1080
Pasal 2 Ayat (4) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik. Bandingkan dengan Section II Internal
Organization, Article 6 Statutes and Programme, Para 2, Political Parties Act of German (Parteiengesetz),
Federal Law Gazette I, Page 773, ammended version published on 31 January 1994.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
305
dan 25% dari jumlah kecamatan pada setiap kabupaten/kota pada daerah yang
bersangkutan.1081
Perubahan selanjutnya adalah ketentuan tentang tujuan khusus partai
politik. Semula, tujuan khusus adalah memperjuangkan cita-cita partai politik
dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Dalam UU Nomor 2
Tahun 2008 ditentukan satu tujuan lain, yaitu meningkatkan partisipasi politik
anggota dan masyarakat dalam rangka penyelenggaraan kegiatan politik dan
pemerintahan.1082 Penambahan ketentuan lain adalah tentang pemberhentian
keanggotaan partai politik, yaitu apabila meninggal dunia; mengundurkan diri
secara tertulis dari keanggotaan partai politik; menjadi anggota partai politik lain;
atau melanggar AD dan ART.
Tata cara pemberhentian keanggotaan partai politik ditentukan harus diatur
dalam peraturan partai politik. Jika anggota partai politik yang diberhentikan
adalah anggota lembaga perwakilan rakyat, pemberhentian itu diikuti dengan
pemberhentian dari keanggotaan di lembaga perwakilan rakyat.1083
Salah satu bab baru yang ada dalam UU Nomor 2 Tahun 2008 adalah Bab
Pengambilan Keputusan. Pengambilan keputusan partai politik pada masingmasing tingkat, dilakukan secara demokratis sesuai dengan AD dan ART Partai
Politik.1084 Jika terjadi perselisihan partai politik, diselesaikan melalui
musyawarah untuk mufakat. Namun jika mufakat tidak tercapai, penyelesaian
perselisihan dapat dilakukan melalui jalur di luar pengadilan maupun melalui
pengadilan. Penyelesaian perselisihan di luar pengadilan dapat dilakukan melalui
rekonsiliasi, mediasi, atau arbitrase1085 yang mekanisme diatur dalam AD dan
ART.1086 Penyelesaian melalui pengadilan diajukan melalui pengadilan negeri
1081
Pasal 3 Ayat (2) Huruf d, RUU Partai Politik. Persyaratan pendaftaran harus merupakan sesuatu yang
memang diperlukan secara proporsional antara persyaratan dan tujuan yang hendak dicapai. Negara harus
membatasi dari penerapan persyaratan berlebihan (excessive) yang berkaitan dengan keterwakilan teritorial
maupun keanggotaan minimal. Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice
Commission), Op. Cit.
1082
Pasal 10 Ayat (2) Huruf a, UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik. Bandingkan dengan Section I
Article 1 Para 2 Political Parties Act of Germany yang menyatakan, “The parties shall participate in the
formation of the political will of people in all fields of public life…”.
1083
Pasal 16 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1084
Pasal 27 dan Pasal 28 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1085
Bandingkan dengan ketentuan penyelesaian perselisihan partai politik di Rumania yang diatur dalam
Article 14 Law on Political Parties No. 27 of 1996 sebagai berikut “For the settlement of differences between
members of political party, or between them and the leaderships of party’s organizations, arbitrament bodies
shall be constituted at party level and at that of its territorial organizations.”
1086
Pasal 32 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
306
yang merupakan pengadilan pertama dan terakhir dan hanya dapat diajukan kasasi
kepada Mahkamah Agung. Pengadilan negeri harus memutus perkara tersebut
dalam waktu paling lama 60 hari. Sedangkan pada tingkat kasasi, harus diputus
paling lama 30 hari sejak memori kasasi terdaftar pada kepaniteraan Mahkamah
Agung.1087
Bab baru lainnya dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 adalah Bab
Rekruitmen Politik, Bab Pendidikan Politik, serta Bab Peraturan dan Keputusan
Partai Politik. Pada bab mengenai rekruitmen politik ditentukan bahwa partai
politik dapat melakukan rekruitmen terhadap warga negara Indonesia guna
menjadi anggota partai politik, dan rekruitmen anggota partai untuk menjadi bakal
calon anggota DPR dan DPRD, bakal calon Presiden dan Wakil Presiden serta
menjadi bakal calon kepala daerah dan wakil kepala daerah. Rekruitmen tersebut
dilakukan sesuai dengan AD dan ART dan peraturan perundang-undangan.
Pengurus partai politik tingkat pusat, provinsi, dan kabupaten/kota menetapkan
bakal calon anggota DPR/DPRD dengan keputusan partai politik.1088
Pengurus partai politik tingkat pusat dapat membentuk peraturan partai
politik dan keputusan partai politik berdasarkan AD dan ART. Peraturan tersebut
tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.1089
Partai politik melakukan pendidikan politik bagi masyarakat sesuai dengan
ruang lingkup tanggung jawabnya. Pendidikan politik bertujuan untuk; (a)
meningkatkan kesadaran hak dan kewajiban masyarakat dalam kehidupan
bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara; (b) meningkatkan partisipasi politik dan
inisiatif masyarakat dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;
dan (c) meningkatkan kemandirian, kedewasaan, dan membangun karakter bangsa
dalam rangka memelihara persatuan dan kesatuan bangsa.1090
Perubahan selanjutnya dalam UU Nomor 2 Tahun 2008 adalah mengenai
batas jumlah sumbangan kepada partai politik. Untuk sumbangan perseorangan,
yang ditentukan adalah sumbangan dari perseorangan yang bukan anggota partai
politik. Sedangkan sumbangan perseorangan anggota partai politik tidak
ditentukan batasnya. Sumbangan perseorangan yang bukan anggota partai politik
1087
Pasal 33 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
Pasal 24 sampai 28 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1089
Pasal 30 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1090
Pasal 31 Ayat (1) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1088
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
307
paling banyak senilai Rp1.000.000.000,00 per orang dalam waktu 1 tahun.
Sedangkan
sumbangan
dari
perusahaan
paling
banyak
senilai
1091
Rp4.000.000.000,00 dalam waktu 1 tahun.
Dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 terdapat beberapa bentuk
sanksi. Pelanggaran terhadap ketentuan tentang syarat-syarat pembentukan,
pendaftaran, dan ketentuan tentang asas dan ciri, sanksi yang ditentukan adalah
penolakan pendaftaran sebagai badan hukum. Pelanggaran terhadap kewajiban
membuat pembukuan serta memelihara daftar penyumbang dan jumlah
sumbangan partai secara terbuka diancam dengan sanksi administratif berupa
teguran dari pemerintah. Pelanggaran terhadap kewajiban memiliki rekening
khusus dana kampanye, diancam dengan sanksi administratif berupa teguran oleh
Komisi
Pemilihan
Umum.
Selain
itu,
terhadap
pelanggaran
larangan
menggunakan fraksi di MPR, DPR, dan DPRD sebagai sumber pendanaan,
diancam dengan sanksi administratif oleh badan atau lembaga yang bertugas.1092
Selain sanksi administratif berupa teguran, UU Partai Politik juga memuat sanksi
administratif berupa pembekuan kepengurusan selama satu tahun oleh pengadilan
negeri. Sanksi tersebut dapat dijatuhkan jika partai politik melanggar larangan
terkait dengan nama, lambang, atau tanda gambar.1093 Sanksi pembekuan
kepengurusan juga dapat dijatuhkan apabila partai politik melanggar larangan
mendirikan badan usaha dan/atau memiliki saham suatu badan usaha.1094
Pembekuan juga dapat dijatuhkan kepada organisasi partai politik jika
melanggar larangan kegiatan yang bertentangan dengan UUD 1945 dan peraturan
perundang-undangan, atau melakukan kegiatan yang membahayakan keutuhan
dan keselamatan negara. Pembekuan itu disebut sebagai pembekuan sementara
dan dilakukan paling lama satu tahun. Apabila partai yang telah dibekukan
tersebut melakukan kembali pelanggaran yang sama, dapat ditindaklanjuti dengan
1091
Pasal 35 Ayat (1) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik. Bandingkan dengan Article 25
Political Parties Act of Germany yang hanya mengatur pembatasan sumbangan dari pihak asing sebanyakbanyaknya DM 1000, sedangkan untuk sumbangan dari perorangan warga negara harus dicatat nama dan
alamat penyumbang yang nilainya lebih dari DM 1000, jika tidak akan dinyatakan tidak sah.
1092
Pasal 47, UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1093
Pasal 47 dan Pasal 48 Ayat (1) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1094
Pasal 48 Ayat (6) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik. Larangan ini juga terdapat di negara
lain, misalnya di Bulgaria yang dalam Article 12 Para 1 Political Parties Act No. 29/10.04.1990, menyatakan,
“The political parties may not establish their own organizations at the enterprises, offices and other
organizations, or interfere in their management and activity.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
308
pembubaran oleh Mahkamah Konstitusi.1095 Selain melalui pembekuan sementara,
pembubaran juga dapat dilakukan secara langsung apabila partai politik
melakukan pelanggaran terhadap larangan menganut dan mengembangkan serta
menyebarkan
ajaran
atau
paham
Komunisme/Marxisme-Leninisme.1096
Pembubaran juga diatur terkait dengan sanksi pidana dalam hal pengurus partai
politik menggunakan partai politiknya untuk melakukan tindak pidana kejahatan
terhadap keamanan negara sebagaimana diatur dalam Pasal 107 huruf c, huruf d,
atau huruf e Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999.1097 Jika pengurus
menggunakan partai politiknya untuk melakukan kejahatan tersebut, partai
politiknya itu dapat dibubarkan.
Selain sanksi administratif dan sanksi pembubaran, Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2008 juga mengatur sanksi pidana bagi pengurus partai politik.
Sanksi pidana diatur terkait dengan pelanggaran larangan menerima dan/atau
memberi sumbangan kepada pihak asing yang bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan, menerima sumbangan tanpa identitas yang jelas, menerima
sumbangan melebihi batas yang ditentukan, serta menerima atau meminta dana
dari badan usaha milik negara, daerah, ataupun desa.1098
6.3.
BENTUK-BENTUK PEMBUBARAN
Sebagai suatu organisasi, partai politik dibentuk oleh sekelompok individu
yang mengikatkan diri berdasarkan aturan tertentu yang dibuat dan disepakati
bersama. Partai politik eksistensinya diakui sebagai subyek hukum setelah
mendapatkan pengesahan dari hukum negara. Pada saat sudah berstatus badan
hukum, sekelompok individu tersebut diperlakukan sebagai satu kesatuan yang
memiliki hak dan kewajiban terpisah dari anggotanya.1099
1095
Pasal 48 Ayat (3) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
Pasal 48 Ayat (7) UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1097
Pasal 50 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
1098
Pasal 48 Ayat (4) dan Ayat (5) RUU Partai Politik. Di Kamboja, larangan ini lebih luas, yaitu dilarang
menerima dana dari institusi negara, asosiasi, organisasi non-pemerintah, badan usaha milik negara, serta
perusahaan asing, kecuali dana yang memang diberikan oleh negara berdasarkan aturan hukum. Lihat Article
29 the Law on Ccreation of Political Parties yang menyatakan sebagai berikut “It is prohibited for a Political
parties to receive constributions in any form from State institutions, associations, non-governmental
organizations, public enterprises, public institutes, or foreign corporations, except in the case stipulated in
article 28 of this law.”
1099
Kelsen, General Theory of Law and State, Op. Cit., hal. 96. Kelsen menyatakan bahwa subyek hukum
penyandang hak dan kewajiban terdiri dari dua jenis, yaitu pribadi manusia sebagai person in nature dan
pribadi hukum korporasi.
1096
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
309
Mengingat keberadaan partai politik sebagai subyek hukum ditentukan
oleh hukum negara, maka berakhirnya keberadaannya juga ditentukan oleh hukum
negara. Apabila suatu partai politik dinyatakan tidak lagi sebagai badan hukum,
maka hilanglah eksistensinya dalam lalu lintas hukum. Hal itu juga berarti
hilangnya hubungan hukum antar individu yang menjadi dasar pembentukan
partai politik.
Peristiwa pembubaran partai politik adalah hilangnya eksistensi partai
politik sebagai subyek hukum penyandang hak dan kewajiban. Black’s Law
Dictionary menerjemahkan kata “dissolution” sebagai berakhirnya eksistensi
hukum korporasi karena berakhirnya perjanjian pendirian, ketentuan undangundang, pailit, atau dengan cara lain yang mendahului proses likuidasi.1100 Dalam
Pasal 20 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik,
disebutkan bahwa partai politik bubar apabila (a) membubarkan diri atas
keputusan sendiri; (b) menggabungkan diri dengan partai politik lain; dan (c)
dibubarkan oleh Mahkamah Konstitusi.1101
Dengan demikian, pembubaran dapat terjadi atas inisiatif partai politik itu
sendiri, baik dalam bentuk membubarkan diri maupun bergabung dengan partai
politik lain, dan pembubaran berdasarkan keputusan atau kebijakan otoritas
negara (enforced dissolution). Pada bagian kerangka teori dan konsep telah
dikemukakan bahwa yang menjadi fokus penelitian ini adalah pembubaran yang
dilakukan atau disebabkan oleh tindakan negara.
1100
The termination of a corporation’s legal existence by expiration of its charter, by legislative act, by
bankruptcy, or other means; the event immediately preceding the liquidation or winding-up process. Lihat,
Garner et. All (eds)., Op. Cit., hal. 486.
1101
Ketentuan ini juga dicantumkan kembali dalam UU Nomor 2 Tahun 2008 pada Pasal 41. Dapat
dibandingkan misalnya dengan Article 22 Para 1 Political Parties Act Bulgaria yang menyatakan, “The
political party shall be dissolved when: 1. merging with or joining another party; 2. splitting into two or more
parties; 3. self-dissolving according to its Statute; 4. at a rulling of the Supreme Court.” Sedangkan di
Mongolia mengatur pembubaran dalam dua Article berbeda. Pada Article 10 Law on Political Parties
mengatur tentang pembubaran oleh partai sendiri dan penghentian kegiatan sebagai berikut, “A party may
voluntary dissolve itself, or terminate its activities, uniting with another party. It shall inform the Supreme
Court of Mongolia within 10 days.” Sedangkan pembubaran secara paksa (enforced dissolution) diatur pada
Article 11 sebagai berikut. “If it is confirmed that the activities of a party contradict the provisions of the
Constitution, this law or other laws of Mongolia, the charter or programme of the party, the Supreme Court
of Mongolia shall require the removal of the infringements or the cessation of activities of the party. A party
which conducts and activity which is forbidden under paragraph 3 of article 2 of this law may be dissolved in
the decision of the Supreme Court of Mongolia.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
310
6.3.1. Bentuk-Bentuk Pembubaran Dalam Peraturan dan Praktik
Berdasarkan peraturan perundang-undangan dan praktik pembubaran yang
telah diuraikan pada bab-bab sebelumnya, pembubaran secara paksa oleh otoritas
negara terwujud dalam beberapa macam cara, baik dalam bentuk kebijakan
maupun keputusan yang mengakibatkan hilangnya eksistensi hukum partai politik
sehingga dapat dimasukkan dalam kategori pembubaran partai politik.1102 Bentukbentuk pembubaran berdasarkan peraturan perundang-undangan dan praktik
pelaksanaannya di Indonesia dapat dilihat pada tabel 6.3. berikut ini.
Tabel 6.3.
Bentuk-Bentuk Pembubaran Partai Politik
Periode
Orde Lama
Peraturan
1.
2.
3.
Orde Baru
1.
2.
3.
1.
Reformasi
Penpres No. 7
Tahun 1959.
Perpres No. 13
Tahun 1960.
Perpres No. 25
Tahun 1960.
Bentuk
1.
2.
1.
Kebijakan Fusi
Parpol.
Pembekuan Pengurus
Parpol oleh Presiden.
Fusi Partai Politik menjadi PPP, PDI,
dan Golkar (Tap MPR No.
IV/MPR/1973 dan UU No. 3 Tahun
1975).
Pembubaran oleh MA.
Pembekuan sementara
oleh pengadilan.
1.
Penpres No. 7
Tahun 1959.
Perpres No. 13
Tahun 1960.
Perpres No. 25
Tahun 1960.
UU No. 3 Tahun
19751103
2. PP No. 9 Tahun
1975.
3. UU No. 3 Tahun
1985.
4. PP No. 19 Tahun
1986
UU No. 2 Tahun 1999.
1.
2.
1.
2.
Praktik
Penyederhanaan
melalui proses
pengakuan Parpol.
Pembubaran oleh
Presiden dengan
memerintahkan
pembubaran diri
Parpol.
Penolakan pengakuan PSII
Abikusno, PRN Bebasa, PRI dan
PRN Djody (Keppres No.
129/1961).
2. Pembubaran Masjumi (Keppres
No. 200/1960).
3. Pembubaran PSI (Keppres No.
201/1960).
4. Pembekuan Partai Murba
(Keppres No. 21/1965)
Pembubaran PKI (Keppres No.
1/3/1966 dasar hukumnya
Supersemar, dikuatkan dengan Tap
MPRS No. XXV/MPRS/1966).
Pembekuan Partindo (Keppres Nomor
57 Tahun 1968)
2.
Gugatan pembekuan dan/atau
pembubaran Partai Golkar
(Perkara 01.G/WPP/2000 tidak
dapat diterima, Perkara
02.G/WPP/2001 ditolak).
Maklumat Presiden 23 Juli 2001,
pembekuan Partai Golkar
(dinyatakan bertentangan dengan
1102
Hakim Maruarar Siahaan menyatakan bahwa memang terdapat berbagai bentuk hilangnya eksistensi
hukum partai politik. Namun semua bentuk tersebut pada kenyataannya adalah pembubaran. Wawancara pada
25 Oktober 2007.
1103
Kebijakan fusi dalam Undang-Undang ini merupakan pelaksanaan dari Tap MPRS Nomor
XXII/MPRS/1966 yang mengamanatkan penyederhanaan partai politik dan Tap MPR Nomor IV/MPR/1973
yang menegaskan bahwa pemilihan umum berikutnya akan diikuti oleh dua partai politik dan satu golongan
karya, padahal saat itu terdapat lebih dari dua partai politik.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
311
hukum oleh Fatwa MA No.
KMA 419/7/2001, dan
dinyatakan tidak sah dan tidak
memiliki kekuatan hukum oleh
Tap MPR No. I/MPR/2001)
1.
2.
3.
Pasal 24C Ayat
(1) UUD 1945.
UU No. 31 Tahun
2002.
UU No. 24 Tahun
2003.
1.
2.
3.
Pembubaran oleh MK.
Pembekuan sementara
(1 tahun) oleh
pengadilan.
Pembatalan status
badan hukum oleh
pemerintah.
Berdasarkan tabel di atas, dilihat dari sisi praktiknya, terdapat peristiwa
pembubaran partai politik yang dilakukan sesuai ketentuan hukum yang berlaku.
Namun di sisi lain juga terdapat praktik pembubaran yang tidak sesuai dengan
ketentuan hukum yang berlaku pada saat itu.
Praktik pembubaran yang dilakukan berdasarkan ketentuan hukum yang
berlaku adalah penolakan pengakuan partai politik pada masa Orde Lama,
Pembubaran Masjumi dan PSI, kebijakan fusi partai politik pada masa Orde Baru,
serta gugatan pembekuan dan pembubaran Partai Golkar di MA pada masa
reformasi. Di antara praktik pembubaran tersebut, gugatan pembekuan dan
pembubaran Partai Golkar di MA tidak berakhir dengan pembekuan atau
pembubaran Partai Golkar karena putusan MA menyatakan gugatan tidak dapat
diterima untuk satu perkara, dan satu perkara lainnya ditolak.1104
Sedangkan praktik pembubaran yang tidak sesuai dengan ketentuan
hukum yang berlaku adalah pembekuan Partai Murba pada masa Orde Lama,1105
pembubaran PKI1106 dan pembekuan Partindo1107 pada masa Orde Baru, serta
Pembekuan Partai Golkar1108 melalui Maklumat Presiden tanggal 23 Juli 2001
1104
Perkara No. 01.G/WPP/2000 diputus tidak dapat diterima pada tanggal 13 Maret 2000 karena berkaitan
dengan Perkara No. 521/PDT.G/1999/PN.JKT.PST yang masih dalam proses persidangan sehingga perkara
No. 01.G/WPP/2000 dinilai belum waktunya diajukan ke MA. Sedangkan Perkara 02.G/WPP/2001 diputus
ditolak pada 31 Juli 2001 karena tidak cukup bukti yang menunjukkan bahwa Partai Golkar telah melanggar
batasan dan aturan pendanaan pemilihan umum.
1105
Berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 tidak dikenal adanya pembekuan partai politik.
1106
Ketentuan yang berlaku pada saat itu adalah Penpres Nomor 7 Tahun 1959. Namun ketentuan hukum
sebagai dasar Keppres Nomor 1/3/1966 adalah Supersemar, bukan Penpres Nomor 7 Tahun 1959. Keppres
Nomor 1/3/1966 juga dibuat tanpa ada pertimbangan dari MA seperti disyaratkan oleh Penpres Nomor 7
Tahun 1959. Keppres Nomor 1/3/1966 ditandatangani oleh Soeharto sebagai pengemban Supersemar, bukan
oleh Presiden pada saat itu, yaitu Soekarno.
1107
Dalam ketentuan yang berlaku pada saat itu, yaitu Penpres Nomor 7 Tahun 1959, tidak diatur pembekuan
partai politik.
1108
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, wewenang pembekuan partai politik ada pada MA.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
312
pada masa reformasi.1109 Pembekuan Partai Golkar melalui Maklumat Presiden 23
Juli 2001 tidak berlaku efektif karena dinyatakan bertentangan dengan hukum
oleh Fatwa MA No. KMA 419/7/2001. Fatwa tersebut selanjutnya dikuatkan
dengan Tap MPR No. I/MPR/2001 yang menyatakan bahwa Maklumat tersebut
tidak sah dan tidak memiliki kekuatan hukum.
Berdasarkan pembubaran dalam peraturan perundang-undangan dan
praktiknya, dapat diklasifikasikan pembubaran partai politik berdasarkan jenis
tindakan pembubaran menjadi enam, yaitu tidak diakuinya partai politik yang
telah ada, pembubaran sebagai konsekuensi kebijakan fusi partai politik, perintah
membubarkan diri, pembubaran oleh pemerintah, pembubaran berdasarkan
putusan pengadilan, dan pembekuan partai politik. Klasifikasi bentuk-bentuk
pembubaran tersebut dapat dilihat pada tabel berikut ini.
Tabel 6.4.
Klasifikasi Jenis Pembubaran dalam Peraturan
Klasifikasi
Bentuk dalam Peraturan
Tidak diakuinya parpol yang telah ada
1. Pengakuan parpol berdasarkan Penpres No. 7
Tahun 1959.
2. Pembatalan status badan hukum parpol
berdasarkan UU No. 31 Tahun 2002
Pembubaran sebagai konsekuensi kebijakan fusi
parpol
Fusi partai politik yang diamanatkan Tap MPRS
Nomor XXII/MPRS/1966 dan Tap MPR No. IV
Tahun 1973, diwujudkan dengan UU No. 3 Tahun
1975.
Perintah membubarkan diri
Pembubaran berdasarkan Penpres No. 7 Tahun 1959.
Pembubaran oleh pemerintah
-
Pembubaran berdasarkan putusan pengadilan
1. Pembubaran
berdasarkan
putusan
MA,
berdasarkan UU No. 2 Tahun 1999.
2. Pembubaran dengan putusan MK berdasarkan
Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945 (diatur lebih lanjut
dalam UU No. 31 Tahun 2002 dan UU No. 24
Tahun 2003).
Pembekuan Partai Politik
1. Pembekuan pengurus parpol berdasarkan UU No.
3 Tahun 1975 dan perubahannya.
2. Pembekuan parpol berdasarkan berdasarkan
putusan MA, berdasarkan UU No. 2 Tahun 1999.
3. Pembekuan
parpol
berdasarkan
putusan
pengadilan, berdasarkan UU No. 31 Tahun 2002.
1109
Pembekuan Partai Murba baru dicairkan atau direhabilitasi pada awal Orde Baru melalui Keppres Nomor
21 Tahun 1966. Sedangkan pembekuan Partindo hingga saat ini belum direhabilitasi ataupun ditindaklanjuti
dengan pembubaran, namun dalam praktinya Partindo telah hilang eksistensinya.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
313
Sedangkan jenis tindakan pembubaran jika dilihat dari praktik yang terjadi
dapat dilihat pada tabel berikut ini.
Tabel 6.5.
Jenis Pembubaran dalam Praktik
Klasifikasi
Bentuk dalam Praktik
Tidak diakuinya parpol yang telah ada
Penolakan pengakuan PSII Abikusno, PRN Bebasa,
PRI dan PRN Djody berdasarkan Keppres No. 129
Tahun 1961.
Pembubaran sebagai konsekuensi kebijakan
fusi parpol
Fusi partai politik:
1. Fusi PNI, IPKI, Murba, Parkindo, dan Partai
Katolik menjadi Partai Indonesia Perjuangan.
2. Fusi NU, Parmusi, PSII, dan Perti menjadi
Partai Persatuan Pembangunan.
Perintah membubarkan diri
1. Pembubaran Masjumi dengan Keppres No.
200/1960.
2. Pembubaran PSI dengan Keppres No. 201/1960.
Pembubaran oleh pemerintah
Pembubaran PKI berdasarkan Keppres Nomor
1/3/1966.
Pembubaran
pengadilan
berdasarkan
Pembekuan Partai Politik
putusan
Gugatan pembubaran Partai Golkar di MA.
Perkara 01.G/WPP/2000 tidak dapat diterima, dan
Perkara 02.G/WPP/2001 ditolak.
1. Pembekuan Partai Murba melalui Keppres No.
21 Tahun 1965.
2. Pembekuan Partindo melalui Keppres Nomor
57 Tahun 1968.
3. Maklumat Presiden tanggal 23 Juli 2001.
6.3.1.1. Tidak Diakuinya Partai Politik yang Telah Ada
Pertama, adalah pembubaran dengan cara tidak mengakui eksistensi partai
politik yang sebelumnya telah sah sebagai badan hukum partai politik. Pada masa
Orde Lama, pembubaran dengan cara ini diatur dalam Perpres Nomor 13 Tahun
1960 tentang Pengakuan, Pengawasan, dan Pembubaran Partai Politik yang
merupakan pelaksanaan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 tentang Syarat-Syarat dan
Penyederhanaan Kepartaian. Partai-partai politik yang telah ada dan sah sebagai
badan hukum diharuskan melaporkan kepada Presiden disertai dengan
persyaratan-persyaratan yang harus dipenuhi.1110 Apabila Presiden menilai bahwa
1110
Persyaratan yang harus dipenuhi untuk diakui sebagai partai politik diatur pada Pasal 5 Penpres Nomor 7
Tahun 1959, yaitu harus mempunyai cabang-cabang yang tersebar paling sedikit seperempat jumlah Daerah
Tingkat I dan jumlah cabang-cabang tersebut harus sekurang-kurangnya seperempat dari Daerah Tingkat II
seluruh Indonesia. Selain itu, Pasal 3 Perpres Nomor 13 Tahun 1960 menambahkan persyaratan jumlah
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
314
partai politik yang bersangkutan tidak memenuhi persyaratan yang ditentukan,
maka tidak akan diakui keberadaannya.
Dalam praktiknya, dari proses pengakuan partai politik pada masa Orde
Lama berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959, terdapat 4 partai politik yang
sebelumnya sah sebagai partai politik, tidak diakui keberadaannya sebagai partai
politik, yaitu PSII Abikusno, PRN Bebasa, PRI, dan PRN Djody.1111 Dengan
ditolaknya pengakuan tersebut, keempat partai itu tidak lagi memiliki status
sebagai badan hukum sehingga kehilangan eksistensi hukumnya.
Bentuk pembubaran yang memiliki persamaan dengan pembubaran
dengan cara tidak diakuinya suatu partai politik adalah pembatalan status badan
hukum partai politik yang telah ada berdasarkan undang-undang lama namun
tidak menyesuaikan diri dengan undang-undang baru sebagaimana diatur dalam
Pasal 29 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik.
Berdasarkan ketentuan tersebut, partai politik yang sudah sah sebagai badan
hukum berdasarkan undang-undang yang lama1112, diharuskan menyesuaikan
diri1113 dalam waktu 9 bulan dengan ketentuan Undang-Undang Nomor 31 Tahun
2002. Jika tidak menyesuaikan diri, akan dibatalkan keabsahannya sebagai badan
hukum dan tidak diakui keberadaannya.1114
Pengakuan Presiden berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan
pembatalan keabsahan badan hukum berdasarkan Undang-Undang Nomor 31
Tahun 2002 merupakan bentuk pengakuan hukum negara sebagai total legal order
anggota seluruhnya sekurang-kurangnya 150 ribu orang dan yang dianggap sebagai cabang adalah yang
anggotanya minimal 50 orang.
1111
Berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 129 Tahun 1961.
1112
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
1113
Tidak dijelaskan apa yang dimaksud dengan menyesuaikan diri dengan Undang-Undang Nomor 31
Tahun 2002. Namun, karena terkait dengan persoalan pengakuan sebagai badan hukum, maka penyesuaian
dalam hal ini tentu berkaitan dengan persyaratan pendaftaran partai politik yang memang terdapat perbedaan
antara Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Dalam Pasal 2
Ayat (3) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 terdapat syarat tambahan yaitu memiliki kepengurusan
sekurang-kurangnya di 50% dari jumlah provinsi, 50% kepengurusan di kabupaten/kota pada setiap provinsi
yang bersangkutan, dan 25% kepengurusan di kecamatan pada setiap kabupaten/kota yang bersangkutan.
Selain itu, persyaratan tambahan lain adalah memiliki kantor tetap.
1114
Ketentuan semacam ini juga terdapat dalam Article 46 Para 1 dan 2 Law on Political Parties Rumania,
yang menyatakan “(1) Political parties existing at the date of the coming into force of the present law shall
continue to function on the basis of the legal deeds of registration valid at the date of setting up; (2) Within
six months after the coming into force of the present law, the existing political parties shall comply with this
provisions, following the legal procedure established under Article 17 to 19.” Namun demikian patut dicatat
bahwa yang melakukan proses pendaftaran dan memberikan status badan hukum kepada partai politik adalah
pengadilan, yaitu Tribunal of the Municipality of Bucharest (Article 17 Law on Political Parties).
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
315
terhadap partai politik sebagai partial legal order.1115 Pengakuan adalah
manifestasi dari pemberian status badan hukum sehingga partai politik diakui
sebagai subyek hukum (legal personality)1116 yang dapat melakukan tindakan
hukum serta menyandang hak dan kewajiban hukum. Dengan tidak diakuinya
suatu partai politik, maka tidak memperoleh status badan hukum sehingga
organisasi tersebut dipandang tidak ada dari sisi hukum serta tidak dapat menjadi
subyek hukum tersendiri yang berbeda dari para anggotanya.
Proses pendaftaran dan pengakuan status badan hukum suatu partai politik
lazimnya dilakukan pada saat pertama kali pendirian suatu partai politik.1117 Hal
itu merupakan proses yang harus dilalui agar organisasi partai politik yang pada
awalnya bukan merupakan subyek hukum menjadi subyek hukum. Pendaftaran
dan pengakuan adalah proses hukum negara sebagai total legal order menentukan
apakah organisasi tersebut sebagai partial legal order telah memenuhi syarat
untuk diakui sebagai badan hukum. Jika suatu partai politik gagal mendapatkan
pengakuan negara atau ditolak pendaftarannya pada saat pertama kali berdiri, hal
itu bukan merupakan tindakan pembubaran karena partai politik tersebut belum
memiliki status badan hukum.
Hal itu berbeda dalam kasus pengakuan partai politik berdasarkan Penpres
Nomor 7 Tahun 1959 dan pembatalan keabsahan badan hukum partai politik
berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Partai politik yang
diharuskan melaporkan dan menyesuaikan diri adalah partai politik yang telah sah
sebagai badan hukum sehingga sudah menjadi subyek hukum. Apabila partai
tersebut tidak diakui atau dibatalkan keabsahannya sebagai badan hukum, maka
status badan hukum dan eksistensinya sebagai subyek hukum akan hilang. Hal itu
berarti terjadi perubahan status hukum dari ada menjadi tidak ada yang sama
1115
Kelsen, General Theory of Law, Op. Cit., hal. 99-100.
Ibid., hal. 190-191. Pendaftaran sebagai proses pengakuan sebagai pribadi hukum dapat dilihat misalnya
dalam Article 20 Law on Political Parties Rumania yang menyatakan, “The political party acquires legal
personality as from the date when the final decision of the court with regard to the admission of the
applications of registration was delivered.” Dapat dibandingkan pula dengan Article 6 Para 2 Law on
Political Parties of Mongolia yang menyatakan “The party shall become a legal person upon registration.”
1117
Dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 ketentuan
keharusan penyesuaian diri dengan konsekuensi pembatalan keabsahan sebagai badan hukum ini tidak ada.
Pendaftaran hanya pada saat pertama kali pendirian partai politik juga dapat dilihat pada Article 6 Para 1 Law
on Political Parties of Mongolia yang menyatakan, “The Supreme Court of Mongolia shall examine the
materials for the party’s registration and shall officially place the party into the state register within 21 days
if the charter and the programme of the party correspond to the provisions of the Constitution, this law and
othe law of Mongolia…”
1116
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
316
halnya dengan tindakan pembubaran. Pembubaran dengan jalan tidak mengakui
partai politik yang telah ada seharusnya tidak boleh melanggar hak setiap orang
untuk mempunyai organisasi dan menjalankannya secara bebas dalam bentuk
partai politik.1118
Dalam praktik, pengakuan oleh otoritas negara mirip dengan putusan
pengadilan atas kasus konflik perpecahan partai politik yang putusannya
mengakui salah satu pihak sebagai kepengurusan yang sah, dan pihak lain dengan
sendirinya tidak sah. Pihak kepengurusan yang sah mendapatkan hak untuk
menggunakan nama dan identitas suatu partai politik yang dipersengketakan.1119
Namun demikian, kasus itu tidak dapat dilihat sebagai pembubaran partai politik
karena obyek yang dipersengketakan adalah kepengurusan yang sah dari suatu
partai politik, bukan partai politiknya itu sendiri. Eksistensi partai politik tetap ada
dan diakui terlepas dari pihak mana yang menjadi pengurus partai politik tersebut.
6.3.1.2. Pembubaran Sebagai Konsekuensi Kebijakan Fusi Partai
Kedua, adalah pembubaran yang terjadi sebagai konsekuensi kebijakan
yang diambil oleh pemerintah. Pada masa Orde Baru, kebijakan pengaturan partai
politik adalah menjadikan partai politik sebagai sarana menjaga stabilitas
pemerintahan melalui proses penyederhanaan. Penyederhanaan dilakukan melalui
fusi partai politik.
Pembubaran ini merupakan bentuk pembubaran yang khas karena
dilakukan tanpa adanya keputusan pembubaran oleh pemerintah secara langsung.
Namun demikian, tetap dapat dikategorikan sebagai pembubaran karena dua hal.
Pertama, kebijakan fusi partai politik merupakan kebijakan yang dipaksakan,
sehingga penggabungan partai politik yang terjadi tidak murni dari kehendak
partai politik itu sendiri untuk menggabungkan diri. Kedua, fusi partai politik
menyebabkan
hilangnya
eksistensi
hukum
partai-partai
politik
yang
menggabungkan diri.
Kebijakan fusi partai politik sebagai pemaksaan penggabungan partai
politik dapat dilihat dengan adanya peraturan yang mengharuskan adanya
1118
European Commission for Democracy Through Law (Venise Commission), Guideline on Prohibition,
Op. Cit., hal. 2. Bandingkan dengan Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 130-134.
1119
Kasus perpecahan partai politik ini misalnya adalah perpecahan dalam tubuh Partai Kebangkitan Bangsa
antara kubu Matori Abdul Jalil dengan kubu Abdurrahman Wahid, kemudian antara kubu Alwi Sihab dengan
kubu Muhaimin Iskandar.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
317
penyederhanaan partai politik sebelum fusi terjadi.1120 Dalam Ketetapan MPR
Nomor VIII/MPR/1973 tentang Pemilihan Umum telah ditentukan bahwa pemilu
1977 hanya diikuti oleh tiga peserta yaitu dua Partai Politik dan satu Golongan
Karya.1121 Padahal saat itu terdapat 10 partai politik yang sah sebagai badan
hukum dan telah mengikuti Pemilu 1971, yaitu Golkar, NU, Parmusi, PNI, PSII,
Parkindo, Partai Katolik, Perti, IPKI, dan Murba. Upaya pemaksaan tersebut juga
dilakukan dengan mengadakan pertemuan antara Presiden Soeharto dengan
pimpinan partai politik pada 27 Pebruari 1970 yang mendorong pengelompokkan
dan penggabungan partai politik.1122
Dengan telah adanya ketentuan dalam Ketetapan MPR Nomor
VIII/MPR/1973 yang telah menentukan bahwa pemilu 1977 diikuti oleh dua
golongan politik dan satu golongan karya, maka tidak ada pilihan lain bagi partai
politik untuk dapat mengikuti pemilu selanjutnya, kecuali melakukan fusi menjadi
dua partai politik dan satu golongan karya. Akhirnya pada 5 Januari 1973, NU,
Parmusi, PSII, dan Perti melakukan fusi atau menggabungkan diri menjadi Partai
Persatuan Pembangunan. Selanjutnya, pada 10 Januari 1973, PNI, IPKI, Murba,
Parkindo, dan Partai Katolik melakukan fusi atau menggabungkan diri menjadi
Partai Demokrasi Indonesia. Fusi tersebut dikukuhkan dengan Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 1975 baik terhadap proses fusi1123 maupun keberadaan dua partai
politik dan satu golongan karya sebagai organisasi kekuatan sosial politik.1124
Adanya fusi yang diikuti dengan penutupan kesempatan pembentukan partai
politik baru telah memberikan monopoli hanya kepada dua partai politik dan satu
golongan karya. Hal itu secara esensial bertentangan dengan demokrasi.1125
Proses fusi partai politik tidak dapat disamakan dengan penggabungan
yang dilakukan atas kehendak dari partai politik itu sendiri. Proses fusi pada masa
1120
Ketetapan MPRS Nomor XXII/MPRS/1966 menyatakan “Pemerintah bersama-sama DPR-GR segera
membuat Undang-undang yang mengatur kepartaian, keormasan, dan kekaryaan yang menuju pada
penyederhanaan.”
1121
Pasal 3 Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1973 tentang Pemilihan Umum menyatakan, “Pemilihan
Umum yang dimaksud pada pasal 1 Ketetapan ini diikuti oleh dua Golongan Politik dan satu Golongan
Karya.”
1122
Pada saat itu penggabungan disarankan berdasarkan pengelompokkan tekanan aspek pembangunan yang
menjadi program partai politik, yaitu kelompok materiil-spirituil, kelompok spirituil-materiil, dan golongan
karya. Lihat, Ali Moertopo, Op. Cit., hal. 75.
1123
Lihat Konsideran Menimbang huruf a Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
1124
Lihat Pasal 1 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
1125
It is essential for democracy only that the formation of new parties should not be excluded, and that no
party should be given a priveleged position or a monopoly. Lihat, Kelsen, General Theory of Law, Op. Cit.,
hal. 295.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
318
awal Orde Baru dilakukan sebagai pelaksanaan kebijakan dan ketentuan yang
telah dibuat. Sedangkan penggabungan atas kehendak partai politik sendiri tentu
akan dilakukan berdasarkan Anggaran Dasar setiap partai politik.1126
Akibat terjadinya fusi, status badan hukum partai politik yang
menggabungkan diri berakhir, dan terbentuk badan hukum partai politik baru hasil
fusi. Dengan terbentuknya PPP sebagai partai politik yang memiliki status badan
hukum, status badan hukum partai politik NU, Parmusi, PSII, dan Perti berakhir.
Demikian pula halnya dengan adanya PDI sebagai badan hukum partai politik,
status badan hukum partai politik PNI, IPKI, Murba, Parkindo, dan Partai Katolik
telah berakhir.
Namun demikian, dalam kasus fusi partai politik ini, terdapat organisasi
yang meskipun telah kehilangan status badan hukumnya sebagai partai politik,
tetapi tetap berlanjut eksistensinya sebagai organisasi yaitu berubah menjadi
organisasi kemasyarakatan. Organisasi tersebut dalam praktik menjadi salah satu
unsur kekuatan dari suatu partai politik walaupun dari sisi hukum keanggotaan
partai politik adalah perorangan, bukan organisasi. NU misalnya, tetap eksis
sebagai organisasi keagamaan dan menjadi bagian dari PPP sebelum menyatakan
keluar pada Muktamar Tahun 1984.1127 Parmusi juga tetap eksis sebagai
organisasi dan menjelma menjadi Persaudaraan Muslimin Indonesia. PSII pada
masa Orde Baru tetap menjadi salah satu organisasi unsur PPP, namun pada
Pemilu 1999 muncul menjadi partai tersendiri yang mengikuti pemilihan
umum.1128
Sedangkan dari unsur yang berfusi ke dalam PDI, PNI selama masa Orde
Baru menjadi salah satu unsur dari PDI, namun pada pemilu 1999 muncul dua
partai dengan nama PNI, yaitu PNI Marhaenisme dan PNI-Supeni.1129 IPKI juga
1126
Dapat dibandingkan dengan Pasal 20 huruf b Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 yang menyatakan
bahwa partai politik bubar apabila “b. menggabungkan diri dengan partai politik lain.” Dapat dibandingkan
pula dengan Article 22 Political Parties Act yang menyatakan “The political party shall be dissolved when: 1.
merging with or joining another party”, serta Article 36 Law on the Political Parties Kamboja yang
menyatakan “A political party may declare its merging with another party in accordance with its statutes. If
the statute does not provide for the merging, the General Assembly shall make a decision.”
1127
Muktamar di PP Salafiyah Syafiiyah Sukorejo, 8-12 Desember 1984. http://gp-ansor.org/?p=3542,
7/04/2008.
1128
Pada Pemilu 1999 terdapat dua partai dengan nama PSII, yaitu PSII dengan Ketua Umum Taufiq R.
Tjokroaminoto, dan PSII 1905 dengan Ketua Umum Ohan Sudjana. Namun kedua partai ini tidak
memperoleh suara yang signifikan dan tidak lolos electoral treshold.
1129
PNI Marhaenisme dengan Ketua Umum Sukmawati Sukarnoputri dan PNI-Supeni dengan Ketua Umum
Supeni.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
319
tetap eksis sebagai organisasi kemasyarakatan yang pada masa Orde Baru
menyatakan menyalurkan aspirasi politiknya ke Golkar.1130 Pada Pemilu 1999
organisasi tersebut menjadi partai politik sendiri yang mengikuti pemilihan
umum. Partai Murba pada masa Orde Baru menjadi salah satu unsur dari PDI.
Pada Pemilu 1999 muncul Partai Murba sebagai partai politik peserta pemilu
sendiri.1131 Parkindo pada masa Orde Baru menjadi Partisipasi Kristen
Indonesia.1132 Pada masa reformasi juga muncul Partai Kristen Indonesia
(Parkindo) namun tidak mengikuti pemilihan umum, dan pada Pemilu 2004
bergabung ke PDKB.1133
Adanya organisasi-organisasi kemasyarakatan dan keormasan sebagai
kelanjutan dari partai politik yang melakukan fusi pada awal Orde Baru walaupun
statusnya sebagai badan hukum partai politik telah berakhir, menunjukkan
kekhasan dari kebijakan fusi tersebut. Namun, kebijakan fusi yang dipaksakan
tersebut jelas telah menimbulkan pembubaran suatu partai politik, walaupun tidak
selalu diikuti dengan pembubaran sebagai organisasi. Kekhasan tersebut juga
dapat dilihat dari salah satu bukti adanya pemaksaan pada saat kebijakan fusi
dilaksanakan, apalagi partai-partai yang semula berfusi tersebut ada yang menjadi
partai politik sendiri yang memperoleh status badan hukum dan mengikuti pemilu
pada masa reformasi.
6.3.1.3. Perintah Membubarkan Diri
Ketiga, adalah pembubaran dengan cara memerintahkan kepada partai
politik untuk membubarkan diri, jika tidak dilaksanakan akan dinyatakan sebagai
partai terlarang. Model pembubaran ini dianut pada masa Orde Lama berdasarkan
Penpres Nomor 7 Tahun 1959 yang dilaksanakan dengan Perpres Nomor 13
Tahun 1960. Keputusan Presiden tentang pembubaran partai politik tidak
sekaligus merupakan keputusan pembubaran partai politik, tetapi memerintahkan
kepada partai politik untuk membubarkan diri dalam waktu 30 x 24 jam.1134 Jika
tidak membubarkan diri maka partai itu dibubarkan dan dinyatakan sebagai partai
1130
JJ/Rus, Soeprapto Lantik DPW IPKI Kalimantan Barat, Harian Kompas,Senin 21 April 1997.
Bahkan, pada 13 Januari 2007 juga dideklarasikan Partai Murba Indonesia dengan Ketua Umum Kusni,
yang menyatakan sebagai kelanjutan Partai Murba yang ikut dalam Pemilu 1955. Lihat, Oktamandjaja
Wiguna, Partai Murba Indonesia Dideklarasikan, Tempo Interaktif, 13 Januari 2007.
1132
Agus Basri dan Kartoyo Ramelan, PARKINDO, Majalah Gatra, No. 1/II, 18 November 1995.
1133
GCM, Parkindo Bergabung ke Partai PDKB, http://www.glorianet.org/arsip/b4533.html, 07/04/2008.
1134
Pasal 8 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
1131
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
320
terlarang.1135 Dengan demikian pembubaran ini merupakan pembubaran paksa
atas perintah negara. Partai politik hanya memiliki dua pilihan, yaitu
membubarkan diri atau dibubarkan dan dinyatakan sebagai partai terlarang.
Apabila partai politik membubarkan diri, maka proses pembubarannya
dilakukan menurut Anggaran Dasar partai yang bersangkutan, termasuk
pengurusan harta kekayaan serta penyelesaian hak dan kewajiban organisasi. Jika
partai politik dibubarkan dan dinyatakan sebagai partai terlarang, berarti
pembubaran dilakukan secara langsung oleh negara. Dengan demikian tata cara
pembubaran dan akibatnya terhadap organisasi diselesaikan menurut hukum
negara. Namun demikian, tidak terdapat ketentuan yang mengatur apakah partai
politik yang diperintahkan untuk membubarkan diri juga akan berstatus sebagai
partai terlarang dan tidak boleh didirikan lagi.
Pembubaran dengan cara memerintahkan kepada partai yang bersangkutan
untuk membubarkan diri dalam praktiknya terjadi saat pembubaran Partai
Masjumi1136 dan PSI1137. Namun demikian, jika dilihat dari judul diktum
menetapkan pada Keppres Nomor 200 Tahun 1960 yang membubarkan Partai
Masjumi adalah “Membubarkan Partai Politik Masjumi, termasuk bagianbagian/tjabang-tjabang/ranting-rantingnja diseluruh wilayah Negara Republik
Indonesia”. Demikian pula halnya dengan diktum menetapkan Keppres Nomor
201 Tahun 1960 menyatakan “Membubarkan Partai Politik Masjumi, termasuk
bagian-bagian/tjabang-tjabang/ranting-rantingnja
diseluruh
wilayah
Negara
Republik Indonesia”. Dengan demikian Keputusan Presiden tersebut adalah
keputusan pembubaran partai politik, hanya saja cara pembubarannya ditentukan
dapat dilakukan sendiri oleh partai politik yang bersangkutan dalam waktu 30 kali
24 jam, dan jika tidak dilakukan akan dibubarkan oleh pemerintah dan dinyatakan
sebagai partai terlarang sesuai dengan Pasal 9 Ayat (2) Penpres Nomor 7 Tahun
1959 dan Pasal 8 Ayat (2) Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
Pembubaran tersebut tidak berdasarkan putusan pengadilan ataupun
setelah adanya putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap. Peran
pengadilan
dalam
proses
pembubaran
tersebut
hanyalah
memberikan
1135
Pasal 9 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
Berdasarkan Keppres Nomor 200 Tahun 1960. Partai ini menyatakan pembubaran diri pada 13 September
1960. Lihat, Syaifullah, Op. Cit., hal. 219-221, dan Deliar Noer, Partai Politik, Op Cit., hal. 388.
1137
Berdasarkan Keppres Nomor 201 Tahun 1960.
1136
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
321
pertimbangan walaupun ditentukan bahwa untuk memberikan pertimbangan
tersebut MA mengadakan pemeriksaan dengan acara bebas dan dapat
mendengarkan saksi dan ahli di bawah sumpah. Namun demikian, pertimbangan
hukum MA tersebut bukan merupakan vonis, melainkan pertimbangan yang
sifatnya tidak mengikat Presiden.
Dalam praktiknya, Masjumi dan PSI memilih membubarkan diri sebelum
dinyatakan sebagai partai terlarang. Hal itu dilakukan dengan pertimbangan untuk
menghindari status sebagai partai terlarang dan agar bisa menyelamatkan harta
kekayaan partai serta dapat melakukan upaya hukum. Dalam pandangan pimpinan
Masjumi saat itu, apabila menjadi partai terlarang maka tidak dapat mengurus
harta kekayaan partai dan tidak dapat melakukan upaya hukum.1138
Dilihat dari sisi Keputusan Presiden yang diktum “menetapkan”-nya
menyatakan membubarkan partai politik, serta dari sisi peran MA yang hanya
memberikan pertimbangan kepada Presiden, jenis pembubaran ini hampir sama
dengan pembubaran oleh pemerintah yang akan dibahas pada sub bahasan
selanjutnya.1139 Perbedaannya terletak pada cara pembubaran dan peran lembaga
peradilan. Untuk pembubaran oleh pemerintah, pembubaran dilakukan secara
langsung dan serta merta melalui keputusan pemerintah, tanpa memberikan
kesempatan atau memerintahkan kepada partai politik untuk membubarkan diri.
Dari sisi peran pengadilan, pembubaran oleh pemerintah sama sekali tanpa
melibatkan peran pengadilan sedangkan perintah membubarkan diri dilakukan
dengan memperhatikan pertimbangan MA, walupun sifatnya tidak mengikat.
Kekuasaan pemerintah, dalam hal ini Presiden, untuk membubarkan partai
politik sangat membahayakan kehidupan demokrasi. Hal itu karena pada
prinsipnya pemerintahan dalam sistem demokrasi adalah pemerintah partai atau
koalisi beberapa partai politik. Jika pemerintah memiliki kekuasaan membubarkan
partai politik, maka kekuasaan tersebut dapat dimanfaatkan oleh partai politik
yang sedang menguasai pemerintahan untuk membubarkan partai politik
1138
Lihat, Syaifullah, Op. Cit. Masjumi juga mengajukan gugatan atas pembubaran tersebut ke Pengadilan
Jakarta. Pengadilan Jakarta memutus tidak berwenang mengadili karena perkara ini terkait dengan kebijakan
politik dan masalah konstitusi. Terhadap putusan itu diajukan banding, namun menurut Deliar Noer tidak
pernah diputuskan. Lihat, Deliar Noer, Partai Politik, Op. Cit.
1139
Yaitu dalam kasus pembubaran PKI berdasarkan Keppres Nomor 1/3/1966.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
322
saingannya. Hal itu menimbulkan persaingan tidak sehat dalam demokrasi dan
mengarah kepada otoritarianisme.1140
Di negara lain, kekuasaan pemerintah yang agak besar dalam proses
pembubaran partai politik adalah di Pakistan. Namun demikian, keputusan
pemerintah adalah pada tingkat pengumuman bahwa suatu partai politik
memperoleh pendanaan asing, atau dibentuk dan melakukan kegiatan yang
mengganggu kedaulatan atau integritas negara, atau menggerakan terorisme.
Pengumuman tersebut dalam waktu 15 hari harus disampaikan kepada MA. MA
Pakistan yang akan menentukan pembubaran partai tersebut.1141
6.3.1.4. Pembubaran oleh Pemerintah
Keempat, adalah pembubaran oleh pemerintah tanpa melalui proses
hukum bahkan tanpa adanya peran lembaga peradilan sama sekali. Pembubaran
model ini terjadi pada saat pembubaran PKI yang dilakukan melalui Keppres
Nomor 1/3/1966 yang ditandatangi oleh Letjen Soeharto atas nama Presiden.
Keputusan tersebut selanjutnya dikukuhkan dengan Ketetapan MPRS Nomor
XXV/MPRS/1966. Proses pembubaran PKI dilakukan tidak berdasarkan aturan
hukum yang berlaku, yaitu Penpres Nomor 7 Tahun 1959, tetapi berdasarkan
Surat Perintah 11 Maret 1966.
Keputusan pembubaran tersebut dilakukan tanpa adanya pertimbangan
dari MA seperti diatur dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959. Dalam
konsiderannya hanya disebutkan memperhatikan putusan Mahkamah Militer Luar
Biasa terhadap tokoh-tokoh yang terlibat Gerakan 30 September/PKI.
Pembubaran tersebut tanpa memberikan pertanyaan kepada pimpinan PKI seperti
yang pernah dilakukan terhadap Masjumi dan PSI. Peristiwa tersebut
menunjukkan bahwa dalam pembubaran tersebut faktor politik lebih berperan.
Hal itu dapat dibandingkan dengan pembubaran dalam bentuk perintah
membubarkan diri berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 yang menentukan
1140
Lihat Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat…, Op. Cit., hal. 205
Chapter III Article 15 The Political Parties Order 2002 Pakistan menyatakan “(1) Where the Federal
Government is satifistied that a political party is a foreign-aided party or has been formed or is operating in
a manner prejudicial to the sovereignty or integrity of Pakistan or is indulging in terorism, it shall make such
declaration by a notification in the official Gazette. (2) Within fifteen days of making a declaration under
clause (1), the Federal Government shall refer the matter to the Supreme Court whose decision on such
reference shall be final. (3) Where the Supreme Court upholds the declaration made against a political party
under clause (1), such party shall stand dissolved forthwith.” Adanya kewenangan pada pemerintah juga
bertentangan dengan netralitas negara terhadap partai politik. Lihat European Commission for Democracy
Through Law (Venise Commission), Guideline on Prohibition, Op. Cit., hal. 130.
1141
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
323
bahwa Presiden dalam memutuskan pembubaran partai politik dilakukan dengan
mendengar pertimbangan MA.1142 Demikian pula dengan pembubaran partai
politik di Pakistan yang walaupun pernyataan awalnya dilakukan oleh
Pemerintahan Federal, namun kata akhir ada pada MA Pakistan.1143
Pembubaran oleh pemerintah bertentangan dengan prinsip pengaturan
pembubaran partai politik di negara hukum dan demokrasi. Salah satu prinsip
yang dilanggar adalah bahwa pembubaran partai politik harus merupakan
konsekuensi dari temuan yudisial tentang pelanggaran konstitusional. Putusan
pembubaran diambil berdasarkan prinsip proporsionalitas.1144
6.3.1.5. Pembubaran Berdasarkan Putusan Pengadilan
Kelima, adalah pembubaran berdasarkan putusan pengadilan. Bentuk
pembubaran ini terdapat pada masa reformasi berdasarkan Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999 yang menjadi wewenang Mahkamah Agung, dan
berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 yang menjadi wewenang
Mahkamah Konstitusi.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, Mahkamah Agung
dapat membubarkan partai politik yang melakukan pelanggaran tertentu.
Pelaksanaan wewenang itu dilakukan dengan terlebih dahulu mendengar
keterangan dari Pengurus Pusat Partai Politik dan setelah melalui proses peradilan
yang memiliki kekuatan hukum yang tetap.1145 Dengan demikian, proses
pembubaran partai politik oleh MA berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1999 harus melalui proses pengadilan untuk membuktikan pelanggaran yang
dilakukan. Jika proses pengadilan tersebut telah diputus dan memperoleh
kekuatan hukum tetap, dapat dilanjutkan dengan proses peradilan pembubaran
untuk memeriksa keterangan dari pengurus partai pilitik yang bersangkutan1146.
Bahkan sebelum proses peradilan pembubaran partai politik, MA harus
memberikan peringatan tertulis sebanyak 3 kali berturut-turut selama 3 bulan.
1142
Pasal 6 dan Pasal 7 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
Chapter III Article 15 The Political Parties Order 2002 Pakistan.
1144
. Lihat European Commission for Democracy Through Law (Venise Commission), Guideline on
Prohibition, Op. Cit., hal. 134.
1145
Pasal 17 Ayat (2), (3), dan (4) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
1146
Negara-negara lain yang memberikan wewenang pembubaran partai politik kepada Mahkamah Agung
diantaranya adalah Eritrea, Mongolia, Pakistan, Yordania, dan Afghanistan.
1143
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
324
Salah satu kelemahan dari ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 2
Tahun 1999 adalah tidak menentukan siapa yang dapat mengajukan gugatan
pembubaran partai politik, apakah setiap warga negara atau MA sendiri yang juga
memegang fungsi pengawasan partai politik.1147 Pada masa berlakunya undangundang tersebut, pernah terjadi gugatan pembubaran Partai Golkar yang diajukan
oleh Pijar Indonesia mewakili sejumlah Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM)
anti Orde Baru. Namun gugatan itu ditolak oleh Mahkamah Agung. Walaupun
demikian, dari gugatan tersebut dapat diketahui bahwa setiap orang dapat
mengajukan gugatan pembubaran partai politik karena penggugat pada saat itu
yang terdiri dari perseorangan, partai politik, dan beberapa organisasi non
pemerintah dinyatakan memiliki kedudukan hukum.1148
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 digantikan dengan Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 2002 di mana yang memutus pembubaran partai politik adalah
Mahkamah Konstitusi sesuai dengan perubahan UUD 1945.1149 Ketentuan tentang
pembubaran partai politik melalui proses pengadilan di Mahkamah Konstitusi
juga diatur dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah
Konstitusi.1150
Pemohon perkara pembubaran partai politik ke MK adalah pemerintah.1151
Alasan pembubaran partai politik menurut Undang-Undang Nomor 31 Tahun
2002 adalah jika pengurus partai politik menggunakan partainya untuk melakukan
kegiatan menganut, mengembangkan dan menyebarkan ajaran atau paham
Komunisme/ Marxisme-Leninisme sehingga dituntut berdasarkan UndangUndang Nomor 27 Tahun 1999 Tentang Perubahan KUHP yang berkaitan dengan
kejahatan terhadap keamanan negara.1152 Sedangkan alasan yang ditentukan dalam
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 adalah ideologi, asas, tujuan, program,
dan kegiatan partai politik yang bertentangan dengan UUD 1945.1153
1147
Pasal 17 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
Lihat Putusan MA Perkara No. 02.G/WPP/2001, 31 Juli 2001.
1149
Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945. Negara-negara lain yang memberikan wewenang pembubaran partai
politik kepada Mahkamah Konstitusi diantaranya adalah Rumania, Azerbaijan, Taiwan, Jerman, Armenia,
Bulgaria, Georgia, Korea Selatan, Moldova, Polandia, Slovakia, Slovenia, Turki, Thailand, dan Hungaria.
1150
Lihat Pasal 68 sampai dengan 73 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
1151
Pasal 68 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
1152
Pasal 19 Ayat (5) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
1153
Pasal 68 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
1148
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
325
Pembubaran partai politik oleh lembaga peradilan tersebut sesuai dengan
salah satu pedoman yang dibuat oleh Venice Commission yang menyatakan
bahwa pembubaran partai politik secara paksa harus merupakan konsekuensi dari
temuan yudisial terhadap pelanggaran konstitusional yang tidak biasa dan diambil
berdasarkan prinsip proporsionalitas. Selain itu pedoman Venice Commission
juga menyatakan bahwa pembubaran partai politik harus diputuskan oleh
Mahkamah Konstitusi atau lembaga yudisial lain yang tepat dengan prosedur yang
menjamin due process, keterbukaan, dan pengadilan yang fair.1154
6.3.1.6. Pembekuan Partai Politik
Bentuk pembubaran keenam adalah pembekuan partai politik. Namun
demikian patut diingat bahwa pembekuan partai politik tidak selalu dapat
dimaknai sebagai pembubaran, walaupun untuk jangka waktu tertentu partai
politik yang dibekukan mengalami akibat hukum yang sama dengan pembubaran,
yaitu tidak dapat mewujudkan eksistensinya sebagai badan hukum melalui
kegiatan-kegiatannya. Jika pembekuan telah dicabut, maka eksistensi partai
politik yang bersangkutan pulih kembali, bukan sebagai partai politik baru, tetapi
tetap sebagai badan hukum partai politik seperti sebelum dibekukan. Namun,
terdapat praktik di mana pembekuan tidak pernah dicabut sehingga partai politik
kehilangan eksistensinya hingga saat ini.
Pada masa Orde Lama, walaupun berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun
1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960 tidak dikenal istilah pembekuan partai
politik, namun dalam praktik terjadi pembekuan partai politik. Partai yang
dibekukan adalah Partai Murba berdasarkan Keppres Nomor 21 Tahun 1965.
Pembekuan Partai Murba baru dicabut dan direhabilitasi pada 17 Oktober 1966
pada awal kekuasaan Orde Baru.1155
Di awal Orde Baru juga terjadi praktik pembekuan partai politik, yaitu
terhadap Partindo. Walaupun saat itu ketentuan yang berlaku, Penpres Nomor 7
Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960, tidak mengenal pembekuan
partai politik. Pembekuan itu diikuti dengan pemberhentian anggota-anggotanya
1154
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition,
Op. Cit., hal. 130-134.
1155
Sundhaussen, Op. Cit., hal. 318-319; dan Nugroho Notosusanto, Tercapainya Konsensus Nasional, Op.
Cit., hal. 10-11. Pembekuan ini dicairkan pada awal Orde Baru melalui Keppres Nomor 21 Tahun 1966.
Lihat, Muchtar Pakpahan, Op. Cit., hal. 81.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
326
yang menjadi anggota DPRGR melalui Keppres Nomor 57 Tahun 1968.1156
Hingga saat ini pembekuan itu tidak pernah dicabut.
Pembekuan baru diatur dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975
dengan istilah pembekuan pengurus tingkat pusat partai politik. Pembekuan
dilakukan oleh Presiden yang juga memegang kekuasaan pengawasan terhadap
partai politik setelah mendengar keterangan dari pengurus partai politik dan
mendengar pertimbangan Mahkamah Agung.1157 Dalam praktiknya, sepanjang
Orde Baru belum pernah terjadi pembekuan partai politik.
Pada masa reformasi, pembekuan partai politik diatur dalam UndangUndang Nomor 2 Tahun 1999. Pembekuan partai politik menjadi wewenang
Mahkamah Agung setelah mendengar keterangan dari Pengurus Pusat partai
politik dan melalui proses peradilan.1158 Pembekuan diartikan sebagai
menghentikan sementara kepengurusan dan/atau kegiatan partai politik.1159
Walaupun pembekuan diputuskan oleh pengadilan, namun dalam Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999 tidak ditentukan batas waktu pembekuan dan apakah tindak
lanjut dari pembekuan tersebut. Hal itu dapat merugikan partai politik yang
bersangkutan karena pencairan kembali partai politik yang dibekukan bergantung
kepada batas waktu putusan pembekuan tersebut, atau putusan MA yang
mencairkan kembali partai politik yang bersangkutan.
Pada masa reformasi pernah terdapat gugatan pembekuan menjadi satu
dengan gugatan pembubaran Partai Golkar namun ditolak oleh MA.1160 Selain itu,
pada masa pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid pernah dikeluarkan
Maklumat yang salah satu isinya membekukan Partai Golkar.1161 Namun
Maklumat itu tidak efektif dan dianggap tidak memiliki kekuatan hukum oleh
fatwa Mahkamah Agung yang dikukuhkan dengan Ketetapan MPR.1162
Pembekuan partai politik juga dikenal dalam Undang-Undang Nomor 31
Tahun 2002. Namun, dalam undang-undang ini secara tegas dinyatakan sebagai
pembekuan sementara paling lama satu tahun. Pembekuan itu merupakan sanksi
1156
Sundhaussen, Op. Cit., hal. 317; dan Muchtar Pakpahan, Op. Cit., hal. 80.
Pasal 14 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975.
1158
Pasal 17 Ayat (2) dan (3) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
1159
Penjelasan Pasal 17 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
1160
Putusan MA Perkara No. 02.G/WPP/2001, 31 Juli 2001. Lihat, O. C. Kaligis & Associate, Op. Cit., hal.
3-84.
1161
Maklumat Presiden RI Tanggal 22 Juli 2001.
1162
Surat Ketua MA Nomor KMA 419/7/2001. Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2001.
1157
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
327
yang dapat dijatuhkan oleh pengadilan jika partai politik melakukan pelanggaran
tertentu.1163 Namun demikian tidak terdapat ketentuan yang mengatur tindak
lanjut pembekuan tersebut baik jika partai yang bersangkutan tidak lagi
melakukan pelanggaran, ataupun dalam hal partai politik melakukan pelanggaran
serupa. Tidak adanya ketentuan tersebut menimbulkan ketidakpastian bagi partai
politik yang dibekukan. Walaupun disebut sebagai pembekuan sementara, namun
dapat terjadi setelah jangka waktu pembekuan sementara berakhir tidak dilakukan
pencairan kembali. Selain menimbulkan ketidakpastian, hal itu dapat menghambat
perkembangan partai politik, apalagi jika pembekuan diajukan menjelang
pelaksanaan pemilihan umum.
Di Yordania, pembekuan partai politik ditentukan harus diikuti dengan
pengajuan pembubaran partai politik. Pengadilan dapat membekukan suatu partai
politik atas permintaan pemerintah, namun dalam waktu delapan hari pemerintah
harus mengajukan perkara pembubaran partai politik tersebut.1164
6.3.2. Bentuk Pembubaran di Masa Mendatang
Dari berbagai bentuk pembubaran tersebut, terdapat pembubaran yang
seharusnya dihindari pada masa yang akan datang karena bertentangan dengan
UUD 1945 serta prinsip negara hukum dan demokrasi. Bentuk-bentuk
pembubaran tersebut berpeluang melanggar prinsip kebebasan berserikat dan
dilakukan tanpa melalui proses peradilan. Bentuk-bentuk pembubaran tersebut
adalah tidak diakuinya partai politik yang telah ada, perintah membubarkan diri
dengan ancaman akan dibubarkan dan dinyatakan sebagai partai terlarang jika
tidak membubarkan diri tanpa melalui putusan pengadilan, pembubaran yang
dilakukan oleh pemerintah tanpa ada proses peradilan, kebijakan penyederhanaan
partai politik secara paksa, serta pembekuan partai politik tanpa batas waktu dan
tanpa kepastian tindakan lebih lanjut dari pembekuan.
1163
Pasal 27 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Article 25 a Political Parties Law Jordania menyatakan “…The Court may decide to suspend the Party if
the Minister submits a request therefore. The decision to suspend the Party shall be considered cancelled if,
within a period of eigh days from the date of service of that decision, the Minister does not file a case
requesting the dissolution of the Party.’ Di Bulgaria, pembekuan dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi jika
suatu partai politik gagal menempatkan calonnya dalam dua kali pemilihan berturut-turut, atau setidaktidaknya calon di sepuluh daerah pemilihan, atau gagal menyelenggarakan forum nasional pengambilan
keputusan dalam waktu lima tahun. Lihat Article 31 Law on Political Parties Rumania.
1164
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
328
Di masa mendatang seharusnya hanya terdapat pembubaran partai politik
berdasarkan putusan pengadilan, yaitu Mahkamah Konstitusi. Hal itu sesuai
dengan ketentuan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945. Proses pembubaran partai
politik yang menjadi wewenang Mahkamah Konstitusi sesuai dengan pedoman
Venise Commission bahwa pembubaran suatu partai politik harus diputuskan oleh
Mahkamah Konstitusi atau lembaga yudisial yang tepat dengan prosedur yang
menjamin due process, keterbukaan, dan fair. Selain itu juga ditentukan bahwa
pembubaran partai politik harus merupakan konsekuensi temuan yudisial tentang
pelanggaran konstitusional yang tidak biasa dan diputus berdasarkan prinsip
proporsionalitas.1165
Pembubaran karena alasan administratif yang selama ini terjadi, yaitu
dalam bentuk tidak diakuinya suatu partai politik yang telah sah sebelumnya
karena tidak dapat menyesuaikan diri dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang baru, sudah seharusnya juga dilakukan melalui proses pengadilan
karena pada prinsipnya merupakan tindakan pembubaran.1166 Dengan demikian,
segala tindakan pembubaran yang pada hakikatnya menghilangkan atau
membatasi hak kebebasan berserikat tersebut tidak disalahgunakan dan benarbenar untuk mencegah ancaman bagi kebebasan, hak-hak asasi manusia, dan
tatanan masyarakat yang demokratis.1167 Di sisi lain, kebijakan yang mengarah
pada penyederhanaan partai politik tidak boleh dilakukan dengan pemaksaan,
apalagi dengan memberikan keistimewaan dan monopoli kepada partai politik
tertentu yang melanggar esensi demokrasi.1168
Untuk pembekuan partai politik, harus terdapat pembatasan waktu karena
pembekuan dimaksudkan sebagai sanksi agar partai politik yang bersangkutan
melakukan tindakan penyesuaian atau perbaikan atas pelanggaran yang dilakukan.
Jika telah melakukan perbaikan, maka pembekuan harus dicabut. Namun jika
tidak dicabut, pembekuan dilanjutkan dengan pembubaran yang juga harus
dilakukan berdasarkan putusan pengadilan.
1165
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition,
Op. Cit.
1166
Pembubaran baik karena alasan pelanggaran konstitusional maupun karena alasan administratif menjadi
wewenang pengadilan juga terdapat misalnya di Rumania, Yaman, Yordania, Georgia, Moldova, Polandia,
dan Hungari. Lihat Tabel 2.3. pada Bab Dua.
1167
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition,
Op. Cit.
1168
Kelsen, General Theory of Law…, Op. Cit.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
329
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik mengatur
keterkaitan antara sanksi pembekuan sementara partai politik yang diberikan oleh
pengadilan dengan pembubaran partai politik telah diatur lebih jelas. Partai politik
yang telah dibekukan sementara dan melakukan pelanggaran lagi, dibubarkan
dengan putusan Mahkamah Konstitusi.1169 Hal itu juga berlaku untuk pembubaran
partai politik lokal Aceh berdasarkan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
Dinyatakan bahwa pengurus partai politik lokal yang melakukan kegiatan yang
bertentangan dengan Pancasila, UUD 1945, atau peraturan perundang-undangan
lain, serta kegiatan yang membahayakan keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia, dikenai sanksi administratif berupa pembekuan sementara paling lama
satu tahun oleh pengadilan negeri.1170 Partai politik lokal yang telah dibekukan
namun kembali melakukan pelanggaran, dapat dibubarkan oleh putusan
Mahkamah Konstitusi.1171
6.4.
ALASAN PEMBUBARAN
Alasan pembubaran partai politik dalam hal ini dimaksudkan sebagai
ketentuan-ketentuan yang harus dipenuhi oleh partai politik, yang apabila
dilanggar atau tidak dipenuhi, dapat menjadi dasar alasan partai politik tersebut
dibubarkan. Di negara-negara eropa,
Commission
1172
berdasarkan hasil survey Venice
, terdapat beberapa alasan yang dapat menjadi dasar pembubaran,
di antaranya adalah (1) partai politik mempunyai tujuan yang bersifat “unlawful or
immoral aims”; (2) kegiatan partai membahayakan hak asasi manusia, bersifat
totalitarian, serta bertentangan dengan prinsip-prinsip “rule of law and
democracy”;1173 (3) merupakan partai ekstrem;1174 (4) menyebarkan, mengajarkan,
1169
Pasal 48 Ayat (3) RUU Partai Politik.
Pasal 87 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
1171
Pasal 88 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006.
1172
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and
Dissolution, Op. Cit., hal. 135. Bandingkan dengan Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat…, Op. Cit., hal.
135.
1173
Article 5 Proclamation on the Formation of Political Parties and Organization Eritrea mengatur salah satu
prinsip dasar partai politik yang harus dipenuhi dan jika dilanggar akan menjadi alasan pembubaran adalah
“Adhere to the rule of law and democratic norms, and thereby strive to promote as well as consolidate these
objectives.”
1174
Dalam Article 11 Para 4 Konstitusi Bulgaria dinyatakan “There shall be no political parties on ethnic,
racial, or religious lines, nor parties which seek the violent usurpation of state power.”
1170
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
330
atau memperjuangkan kebencian, kekerasan, atau diskriminasi;1175 (5) melakukan
kegiatan dengan cara kekerasan yang anti demokrasi;1176 (6) mengancam
eksistensi dan kemerdekaan negara;1177 (7) mengancam integritas wilayah
negara1178; (8) menganjurkan kejahatan;1179 (9) mengambil alih kegiatan
negara;1180 (10) melakukan kegiatan yang dilarang;1181 dan (11) melakukan
kegiatan “para-militer”.1182
Venice Commission juga merumuskan alasan yang dapat dijadikan dasar
pembubaran partai politik, yaitu melakukan tindakan dengan menggunakan
kekerasan
sebagai
alat
politik
untuk
menjatuhkan
tatanan
demokrasi
konstitusional sehingga meruntuhkan hak dan kebebasan yang dijamin konstitusi.
Namun demikian, suatu partai politik tidak dapat dimintai pertanggungjawaban
atas tindakan individu anggotanya yang tidak mendapatkan mandat dari partai.
Selain itu, sebelum dilakukan pembubaran harus diupayakan tindakan lain yang
kurang radikal untuk mencegah bahaya yang diakibatkan oleh partai politik
1175
Section 78 Para 2 Konstitusi Denmark menyatakan “Association employing violence, or aiming at
attaining their object by violence, by istigation to violence, or by similar punishable influence on people of
other views, shall be dissolved by judgment.” Dapat dibandingkan misalnya dengan Sec I Article 5 Konstitusi
Belarusia yang menyatakan “The creation and activities of political parties and other public associations that
aim to change the constitutional system by force, or conduct a propaganda of war, social, ethnic, religious
and racial hatred, shaal be prohibited.”
1176
Dapat dilihat misalnya dalam Article 13 Konstitusi Polandia yang menyatakan “Political parties and
other organizations whose programmes are based upon totalitarian methods and the model of activity of
nazims, facism and communism, as well as those whose programmes or activities sanction racial or national
hatred, the application of violence for the purpose of obtaining power or to influence the State policy, or
provide for the secrecy of their own structure or membership, shall be forbidden.”
1177
Misalnya Article 37 Para 2 Konstitusi Rumania menyatakan “Any political parties or organizations
which, by their aims or activity, militate against political pluralism, the principles of a state governed by the
rule of law, or against the sovereignty, integrity , or independence of Romania shall be unconstitutional.”
Sedangkan Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman menyatakan “Parties which, by reason of their aims or
behavior of their adherents, seek to impair or abolish the free democratic basic order or to endanger the
existence of the Federal republic of Germany are unconstitutional.”
1178
Article 3 Para 2 Political Parties Act Bulgaria misalnya menyatakan bahwa salah satu hal yang dapat
menjadi alasan pembubaran partai politik adalah “its activities are aimed against the sovereignty or integrity
of the country and the unity of the nation, against the rights and the freedoms of the citizens.”
1179
Atikel 32 Parties and Political Organizations Law Yaman misalnya menyatakan salah satu larangan yang
jika dilanggar dapat menjadi alasan pembubaran partai politik adalah “Not to disrupt the general order and
security, or to be involved in plots or violence or to motivate others in them.”
1180
Bahkan di Azerbaijan partai politik dilarang mencampuri urusan kegiatan negara dan pemerintahan.
Article 12 Law on Political Parties Azerbaijan menentukan salah satu kewajiban partai politik adalah
“Political parties may not interfere with activities of State bodies and officials.”
1181
Dalam Article 47 Para 4 Konstitusi Estonia dinyatakan “The termination or suspension of the activities of
an association, a league or a political party, and its penalization, may only be invoked by a court, in cases
where a law has been violated.”
1182
Article 46 Para 4 Konstitusi Portugal yang mengatur Freedom of Association misalnya menyatakan
“Armed, military-type, militerized, or para-military associations outside the State and the Armed Forces and
organizations which adopt facist ideology are not permitted.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
331
tersebut.1183 Di negara-negara Asia dan Afrika, menurut Weinar dan Lapalombara,
pada umumnya alasan pembubaran partai politik terkait dengan dua elemen
integrasi nasional, yaitu kontrol terhadap kesatuan wilayah nasional dan loyalitas
terhadap negara.1184
Pada umumnya alasan pembubaran partai politik adalah karena
pelanggaran terhadap larangan dan kewajiban partai politik. Hal itu misalnya
dapat dilihat di Jerman1185, Turki,1186 Bulgaria,1187 dan negara-negara lain.
Namun, selain alasan tersebut, beberapa negara juga menentukan bahwa
pembubaran juga dapat terjadi apabila suatu partai politik gagal menjalankan
aktivitasnya sebagai partai politik atau tidak lagi memenuhi persyaratan sebagai
partai politik. Yang dimaksud dengan aktivitas dalam hal ini adalah aktivitas
utama, yaitu mengikuti pemilihan umum dan menempatkan wakil di parlemen.
Ketentuan-ketentuan tersebut dapat dijumpai di Korea Selatan,1188 Hungaria,1189
dan Moldova.1190
6.4.1. Alasan Pembubaran dalam Peraturan dan Praktik
Dalam aturan hukum yang pernah berlaku di Indonesia, alasan
pembubaran partai politik pada umumnya terkait dengan prinsip demokrasi,
konstitusi, dan ideologi tertentu. Pasal 9 Penpres Nomor 7 Tahun 1959
menentukan alasan-alasan yang dapat menjadi dasar pembubaran, meliputi; (1)
partai politik bertentangan dengan asas dan tujuan negara; (2) programnya
bermaksud merombak asas dan tujuan negara;1191 (3) sedang melakukan
pemberontakan karena pemimpin-pemimpinnya turut serta dalam pemberontakanpemberontakan atau telah jelas memberikan bantuan, sedangkan partai itu tidak
1183
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and
Dissolution, Op. Cit., hal. 130-134. Alasan-alasan tersebut juga terdapat dalam European Commission for
Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline and Explanatory Report, Op. Cit., hal. 2-3.
1184
Lapalombara and Weiner (eds.), Op. Cit., hal. 414.
1185
Lihat Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman.
1186
Lihat Article 68 Para 4 Konstitusi Turki.
1187
Lihat Article 3 Political Parties Act Bulgaria 1990.
1188
Lihat Article 44 Para 1 Political Parties Act of South Korea, No. 7683, 2005.
1189
Lihat Article 3 Para 2 Act No. XXXIII of 1989 On the Operation and Financial Function of Political
Parties.
1190
Lihat Article 32 Para 1 Law No. 718-XII of 17.09.91, Law of the Republic Moldova on Political Parties
and Other Socio-Political Organizations.
1191
Alasan pertama dan kedua ini dapat dibandingkan dengan Article 3 Para 1 angka 2 Political Parties Act
Bulgaria yang menyatakan salah satu kegiatan yang dilarang dan menjadi alasan pembubaran adalah “its goal
run contrary to the Constitution and Legislation of the Country.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
332
dengan resmi menyalahkan perbuatan anggota-anggotanya itu;1192 dan (4) tidak
memenuhi syarat-syarat lain yang ditentukan. Alasan ke-3 menjadi dasar
pembubaran Partai Masjumi dan PSI pada masa Orde Lama, yaitu dinilai ikut
melakukan pemberontakan PRRI/Permesta karena beberapa pimpinan Masjumi
dan PSI terlibat dalam pemberontakan tersebut.1193 Selain pembubaran tersebut,
juga terjadi pembekuan Partai Murba dengan alasan karena dianggap
menyelewengkan dan membunuh ajaran Soekarno, serta memecah-belah
persatuan Nasakom1194.
Tabel 6.6.
Alasan Pembubaran Partai Politik
Pada Masa Orde Lama
Peraturan
1. Penpres No. 7
Tahun 1959
2. Perpres No. 13
Tahun 1960.
3. Perpres 25
Tahun 1960
Alasan dalam Peraturan
Alasan dalam Praktik
1. Bertentangan dengan asas dan
tujuan negara.
2. Programnya bermaksud merombak
asas dan tujuan negara.
3. Sedang melakukan pemberontakan
karena pemimpinnya turut serta
dalam pemberontakan, dan partai
tidak dengan resmi menyalahkan
perbuatan anggotanya itu.
4. Tidak memenuhi syarat sesuai
syarat pengakuan.
Pembubaran Masjumi dan PSI
dengan alasan keterlibatan
pimpinan kedua partai tersebut
dalam pemberontakan
PRRI/Permesta dan partai
politiknya tidak secara resmi
menyalahkan perbuatan
anggotanya itu.
Selain praktik pembubaran dengan memerintahkan pembubaran Masjumi
dan PSI, serta pembekuan Partai Murba, pada masa Orde Lama juga terjadi
pembubaran partai politik dalam bentuk penolakan pengakuan terhadap partai
politik yang sebelumnya telah ada. Partai politik yang tidak diakui dengan alasan
tidak memenuhi syarat-syarat tersebut adalah PSII Abikusno, PRN Bebasa, PRI,
1192
Alasan ini dapat dikategorikan dalam alasan mengancam integritas wilayah negara menurut pedoman
yang dibuat oleh Venice Commission. European Commission for Democracy Through Law (Venice
Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution, Op. Cit., hal. 135.
1193
Konsideran “Menimbang” Keppres Nomor 200 Tahun 1960 dan Keppres Nomor 201 Tahun 1960
menyatakan “bahwa untuk kepentingan keselamatan negara dan bangsa, perlu membubarkan Masjumi dan
PSI, oleh karena organisasi (partai) itu melakukan pemberontakan, karena pemimpin-pemimpinnya turut serta
dalam pemberontakan apa yang disebut dengan ‘Pemerintah Revolusioner Republik Indonesia’ atau
‘Republik Persatuan Indonesia’, sedangkan organisasi (partai itu) tidak resmi menyalahkan perbuatan
anggota-anggota pimpinan tersebut.”
1194
Keppres Nomor 21 Tahun 1965.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
333
dan PRN Djody.1195 Syarat-syarat tersebut meliputi syarat-syarat1196 yang bersifat
ideologis,1197 tujuan,1198 program,1199 kegiatan,1200 keanggotaan,1201 pendanaan,1202
serta jumlah kepengurusan1203 dan anggota.1204
Pada awal masa Orde Baru, terjadi pembubaran PKI. Namun hal itu tidak
dilakukan berdasarkan alasan yang diatur dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
Dalam Keppres Nomor 1/3/1966, disebutkan alasan pembubaran tersebut adalah
karena munculnya kembali aksi-aksi gelap yang dilakukan oleh “Gerakan 30
September” PKI. Aksi-aksi tersebut mengakibatkan terganggunya keamanan
rakyat dan ketertiban.1205
Namun, Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966 mempertimbangkan
alasan lain untuk mengukuhkan pembubaran PKI. Ketetapan MPRS tersebut
menyatakan bahwa ajaran Komunisme/ Marxisme-Leninisme pada hakikatnya
bertentangan dengan Pancasila. Selain itu, para penganut paham tersebut,
khususnya PKI, dalam sejarah Indonesia telah terbukti berusaha merobohkan
kekuasaan Pemerintah Republik Indonesia yang sah dengan jalan kekerasan.1206
Pada masa awal Orde Baru ini juga terjadi pembekuan terhadap Partindo dengan
alasan kedekatannya dengan PKI dan keterlibatannya dalam Gerakan 30
September 1965 walaupun tanpa ada putusan pengadilan.
1195
Keppres Nomor 129 Tahun 1961.
Sebagaimana diatur dalam Pasal 2 sampai Pasal 3 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.
1197
Menerima dan mempertahankan UUD 1945 yang memuat dasar Pancasila.
1198
Partai politik bertujuan membangun masyarakat adil dan makmur menurut kepribadian Indonesia.
1199
Mendasarkan program kerjanya pada Manifesto Politik Presiden tanggal 17 Agustus 1959.
1200
Dalam memperjuangkan tujuannya harus menggunakan cara damai dan demokratis.
1201
Tidak memiliki anggota pengurus, atau pengurus kehormatan dari warga negara asing.
1202
Tidak menerima bantuan dari pihak asing tanpa ijin dari pemerintah. Tidak memberi bantuan kepada
pihak asing tanpa ijin dari pemerintah.
1203
Jumlah cabang harus sedikitnya ¼ dari jumlah Daerah Tingkat II. Yang dianggap sebagai cabang adalah
kesatuan organisasi yang jumlah anggotanya sekurang-kurangnya 50 orang.
1204
Jumlah anggota partai sekurang-kurangnya 150.000 orang.
1205
Jika digunakan pedoman dari Venice Commission, aksi-aksi PKI yang menjadi alasan Kepres Nomor
1/3/1966 masuk dalam kategori melakukan kegiatan dengan cara kekerasan yang anti demokrasi. European
Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution,
Op. Cit.
1206
Dalam Law on Political Parties Mongolia, hal ini disebut dengan istilah anticonstitutional seizure of state
power. Lihat, Article 2 Law on Political Parties Mongolia.
1196
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
334
Tabel 6.7.
Alasan Pembubaran Partai Politik
Pada Awal Orde Baru
Peraturan
Alasan dalam Peraturan
1. Penpres No. 7
Tahun 1959
2. Perpres No. 13
Tahun 1960.
3. Perpres 25 Tahun
1960
1. Bertentangan dengan asas dan
tujuan negara.
2. Programnya bermaksud merombak
asas dan tujuan negara.
3. Sedang melakukan pemberontakan
karena pemimpinnya turut serta
dalam pemberontakan, dan partai
tidak dengan resmi menyalahkan
perbuatan anggotanya itu.
4. Tidak memenuhi syarat sesuai
syarat pengakuan.
Alasan dalam Praktik
Keppres No. 1/3/1966 tentang
Pembubaran PKI tidak
berdasarkan ketentuan yang
saat itu berlaku. Keppres
tersebut dikuatkan dengan Tap
MPRS No. XXV/MPRS/1966.
1. Alasan dalam Keppres No.
1/3/1966 adalah munculnya
aksi-aksi gelap yang
dilakukan oleh G 30 S/PKI
yang mengganggu kemanan
rakyat dan ketertiban.
2. Alasan dalam Tap MPRS No.
XXV/MPRS/1966 adalah
bahwa ajaran
Komunisme/MarxismeLeninisme bertentangan
dengan Pancasila dan para
penganut paham tersebut,
khususnya PKI, telah terbukti
beberapa kali berusaha
merobohkan kekuasaan yang
sah dengan jalan kekerasan.
Pada masa Orde Baru, dilakukan kebijakan penyederhanaan melalui fusi
partai politik sebagaimana digariskan dalam Tap MPRS Nomor XXII/MPRS/1966
dan Tap MPR Nomor VIII/MPR/1973. Kebijakan fusi tersebut didasarkan pada
alasan perlunya membina kehidupan politik yang efektif dan efisien bagi
pelaksanaan pembangunan. Namun demikian tidak terdapat peraturan perundangundangan yang mengatur bagaimana fusi tersebut harus dilakukan, misalnya
syarat-syarat partai politik yang harus melakukan penggabungan.1207 Fusi
dilakukan berdasarkan kebijakan tidak tertulis yang dijalankan oleh Presiden
Soeharto. Bahkan kriteria pengelompokkan pun ditentukan oleh Presiden
1207
Hal ini berbeda dengan proses penyederhanaan pada masa Orde Lama yang diatur dalam Penpres Nomor
7 Tahun 1959 dan Keppes Nomor 13 Tahun 1960. Kedua aturan tersebut memuat syarat-syarat yang harus
dipenuhi oleh partai politik untuk mendapatkan pengakuan, walaupun keputusan pengakuan tersebut
sepenuhnya ada pada Presiden.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
335
Soeharto.1208 Pada akhirnya kebijakan fusi menghasilkan 3 partai, yaitu PPP, PDI,
dan Golkar.1209
Setelah fusi berhasil dilakukan, ketentuan selanjutnya mengenai partai
politik diatur dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1975. Dalam undangundang itu tidak dikenal adanya pembentukan dan pembubaran partai politik.
Sanksi paling berat bagi partai politik adalah pembekuan pengurus partai politik.
Alasan pembekuan pengurus meliputi pelanggaran terhadap asas, kewajiban, dan
larangan. Asas yang wajib dicantumkan adalah Pancasila dan UUD 1945.1210
Kewajiban partai politik adalah melaksanakan, mengamalkan, dan mengamankan
Pancasila dan UUD 1945.1211 Sedangkan larangan bagi partai politik adalah1212
a. Menganut, mengembangkan dan menyebarkan faham atau ajaran
Komunisme/Marxisme, Leninisme serta faham atau ajaran lain yang
bertentangan dengan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 dalam
segala bentuk dan perwujudannya;
b. Menerima bantuan dari pihak asing; dan
c. Memberikan bantuan kepada pihak asing yang mengikat kepentingan
Bangsa dan Negara.
Tabel 6.8.
Alasan Pembekuan Pengurus Partai Politik
Pada Masa Orde Baru
Peraturan
Alasan dalam Peraturan
1. UU No. 3
Tahun 1975
2. PP No. 9 Tahun
1975
1. Tidak mencantumkan asas
Pancasila dan UUD 1945.
2. Tidak melaksanakan kewajiban
Parpol melaksanakan,
mengamalkan, dan mengamankan
Pancasila.
3. Menganut, mengembangkan dan
menyebarkan faham atau ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme.
Alasan dalam Praktik
-
1208
Pada pertemuan dengan pimpinan partai politik, 27 Pebruari 1970, Presiden Soeharto menyampaikan
gagasan pengelompokkan berdasarkan perhatian partai politik antara aspek materiil dan spirituil dalam
pembangunan. Kelompok pertama adalah kelompok materiil-spirituil yang menekankan pada aspek materiil
tanpa meninggalkan spirituil. Sedangkan kelompok kedua adalah kelompok spirituil-materiil yang
menekankan pada aspek spirituil tanpa meninggalkan aspek materiil. Lihat Daniel Dhakidae, Op. Cit., hal. 33.
1209
PPP merupakan hasil fusi dari kelompok spirituil-materiil yang meliputi NU, Parmusi, PSII, dan Perti.
Sedangkan PDI merupakan hasil fusi dari kelompok materiil spirituil yang meliputi PNI, Murba, IPKI, Partai
Katolik, dan Parkindo.
1210
Pasal 4 UU Nomor 3 Tahun 1975.
1211
Pasal 7 UU Nomor 3 Tahun 1975.
1212
Pasal 12 UU Nomor 3 Tahun 1975.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
336
4. Menganut, mengembangkan dan
menyebarkan faham atau ajaran
lain yang bertentangan dengan
Pancasila dan UUD 1945 dalam
segala bentuk dan perwujudannya.
5. Menerima bantuan dari pihak
asing.
6. Memberikan bantuan kepada pihak
asing yang mengikat kepentingan
bangsa dan negara.
1. UU No. 3
Tahun 1985
2. PP No. 19
Tahun 1986
1. Tidak mencantumkan Pancasila
sebagai satu-satunya asas.
2. Mencantumkan istilah atau
pengertian lain yang dapat
mengurangi atau mengaburkan
maksud ditetapkannya Pancasila
sebagai satu-satunya asas.
3. Tidak melaksanakan kewajiban
Parpol melaksanakan,
mengamalkan, dan mengamankan
Pancasila.
4. Menganut, mengembangkan dan
menyebarkan faham atau ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme.
5. Menganut, mengembangkan dan
menyebarkan faham atau ajaran
lain yang bertentangan dengan
Pancasila dan UUD 1945 dalam
segala bentuk dan perwujudannya.
6. Menerima bantuan dari pihak
asing.
7. Memberikan bantuan kepada pihak
asing yang mengikat kepentingan
bangsa dan negara.
-
Pada masa reformasi, dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999, alasan
pembekuan dan pembubaran partai politik adalah pelanggaran terhadap ketentuan
mengenai syarat-syarat pembentukan partai, tujuan, larangan, dan kewajiban
partai politik. Syarat-syarat pembentukan partai meliputi;1213 (1) didirikan
sekurang-kurangnya 50 orang warga negara Indonesia yang telah berusia 21
tahun; (2) mencantumkan Pancasila sebagai dasar negara Indonesia dalam
anggaran dasar partai politik; (3) asas atau ciri, aspirasi dan program partai politik
tidak bertentangan dengan Pancasila; (4) keanggotaan partai politik bersifat
terbuka untuk setiap warga negara Indonesia yang telah mempunyai hak pilih; dan
1213
Syarat-syarat ini sesungguhnya merupakan syarat-syarat pendaftaran partai politik sebagai badan hukum
yang dapat dijumpai pada peraturan perundang-undangan periode lain, kecuali pada masa Orde Baru yang
memang tidak mengenal pembentukan partai politik baru.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
337
(5) tidak boleh menggunakan nama atau lambang yang sama dengan lambang
negara asing, bendera Indonesia Sang Merah Putih, bendera negara lain, gambar
perorangan dan nama serta lambang partai yang telah ada.1214
Pasal 3 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 menyatakan bahwa
pembentukan partai politik tidak boleh membahayakan persatuan dan kesatuan
nasional.1215 Dengan demikian, partai politik tidak boleh memiliki tujuan
separatisme dan segala tindakan lain yang berakibat terganggunya persatuan dan
kesatuan nasional.1216 Pasal 5 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 mengatur
tentang tujuan partai politik. Tujuan umum partai politik adalah mewujudkan citacita nasional Bangsa Indonesia dan mengembangkan kehidupan demokrasi
berdasarkan Pancasila dengan menjunjung tinggi kedaulatan rakyat. Sedangkan
tujuan khusus yang ditentukan adalah memperjuangkan cita-cita para anggotanya
dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
Kewajiban partai politik yang diatur dalam Pasal 9 Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999 meliputi; (1) memegang teguh serta mengamalkan Pancasila
dan UUD 1945; (2) mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan Republik
Indonesia; (3) memelihara persatuan dan kesatuan bangsa; (4) menyukseskan
pembangunan nasional; dan (5) menyukseskan penyelenggaraan pemilihan umum
secara demokratis, jujur, dan adil dengan mengadakan pemberian dan pemungutan
suara secara langsung umum, bebas, dan rahasia1217. Pasal 16 Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 1999 mengatur tentang larangan terhadap partai politik1218, yaitu
tidak boleh (1) menganut, mengembangkan, menyebarkan ajaran atau paham
Komunisme/Marxisme-Leninisme dan ajaran lain yang bertentangan dengan
Pancasila; (2) menerima sumbangan dan/atau bantuan dalam bentuk apa pun
kepada pihak asing, baik langsung maupun tidak langsung; (3) memberi
1214
Pasal 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999.
Bandingkan dengan Article 3 Para 2 Political Parties Act Bulgaria yang memuat salah satu larangan yang
dapat menjadi alasan pembubaran partai politik adalah “its activities are aimed against souveregnty or
territorial integrity of the country and the unity of the nation, …”
1216
Penjelasan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999. Larangan ini merupakan alasan pembubaran
yang menurut pedoman Venice Commission dapat dikategarikan dalam alasan mengancam eksistensi dan
kemerdekaan negara, serta alasan mengancam integritas wilayah negara. Lihat. European Commission for
Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution, Op. Cit.
1217
Ketentuan ini dapat dibandingkan dengan Section 70 Para 1 Konstitusi Timor Leste yang menyatakan
“Political parties shall participate in organs of political power in accordance with their democratic
representation based on direct and univesal suffrage.”
1218
Larangan-larangan ini dapat dikategorikan sebagai “unlawful or immoral aims”. Lihat European
Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution,
Op. Cit.
1215
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
338
sumbangan dan/atau bantuan dalam bentuk apapun kepada pihak asing, baik
langsung maupun tidak langsung, yang dapat merugikan kepentingan bangsa dan
negara; dan (4) melakukan kegiatan yang bertentangan dengan kebijakan
Pemerintah Republik Indonesia dalam memelihara persahabatan dengan negara
lain.
Dalam praktik berlakunya Undang-undang Nomor 2 tahun 1999, pernah
terjadi gugatan Pembubaran Partai Golkar dengan alasan menerima sumbangan
yang melanggar batas maksimal yang ditentukan sehingga dianggap melanggar
kewajiban partai politik menyukseskan penyelenggaraan pemilihan umum secara
demokratis, jujur, dan adil. Namun MA menyatakan menolak gugatan tersebut.1219
Selain itu, juga terdapat Maklumat Presiden yang membekukan Partai Golkar
dengan alasan untuk menyelamatkan gerakan reformasi total dari hambatan unsurunsur Orde Baru. Namun Maklumat tersebut dinyatakan bertentangan dengan
hukum oleh MA1220 dan melalui Tap MPR Nomor I/MPR/2001 dinyatakan
bertentangan dengan hukum dan tidak mempunyai kekuatan hukum.
Menurut Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002, alasan pembubaran
partai politik adalah jika pengurus partai politik menggunakan partainya untuk
melakukan kegiatan menganut, mengembangkan dan menyebarkan ajaran atau
paham Komunisme/Marxisme-Leninisme. Pengurus partai tersebut dituntut
berdasarkan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999 tentang Perubahan Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana yang berkaitan dengan Kejahatan terhadap
Keamanan Negara dalam Pasal 107 huruf c1221, d1222, dan e1223, dan partainya
dapat dibubarkan.
1219
Putusan Perkara No. 02.G/WPP/2001, 23 Juli 2001. Lihat, O. C. Kaligis & Associate, Op. Cit.
Surat Ketua Mahkamah Agung Nomor KMA 419/7/2001. Maklumat Presiden tersebut tidak berlaku
efektif disamping karena adanya Fatwa MA dan Ketetapan MPR, juga karena tidak adanya dukungan politik
dan aparat pertahanan dan keamanan sehingga setelah dimaklumatkan pembekuan MPR, justru MPR
melakukan sidang Istimewa. Hal itu berbeda dengan praktik pembekuan Partai Murba pada masa Orde Lama
dan Partindo pada masa awal Orde Baru yang dapat dijalankan.
1221
Pasal 107c menyatakan “Barang siapa yang secara melawan hukum di muka umum dengan lisan, tulisan
dan atau melalui media apapun, menyebarkan atau mengembangkan ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme
yang berakibat timbulnya kerusuhan dalam masyarakat, atau menimbulkan korban jiwa atau kerugian harta
benda, dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun”.
1222
Pasal 107d menyatakan “Barang siapa yang secara melawan hukum di muka umum dengan lisan, tulisan
dan atau melalui media apapun, menyebarkan atau mengembangkan ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme
dengan maksud mengubah atau mengganti Pancasila sebagai dasar Negara, dipidana dengan pidana penjara
paling lama 20 (dua puluh) tahun”.
1223
Pasal 107e menyatakan: “Dipidana dengan pidana penjara paling lama 15 (lima belas) tahun;
a. barang siapa yang mendirikan organisasi yang diketahui atau patut diduga menganut ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme atas dalam segala bentuk dan perwujudannya; atau
1220
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
339
Ketentuan Pasal 28 ayat (6) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002
mengatur sanksi pidana bagi pengurus yang menggunakan partainya, dan
pembubaran partai hanya merupakan salah satu bentuk sanksi. Pelanggaran yang
dapat menjadi dasar pembubaran partai hanya terkait dengan kejahatan keamanan
negara, khususnya terkait dengan ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme.
Berdasarkan ketentuan tersebut, pembubaran partai politik didahului
dengan pengadilan terhadap pengurus partai politik yang bersangkutan. Apabila
pengurus diputus bersalah melakukan kejahatan negara, harus dibuktikan apakah
perbuatan tersebut berhubungan dengan partai politik atau tidak, atau bahkan
partai politik yang bersangkutan memang sekedar “dimanfaatkan” sebagai alat
semata. Jika perbuatan tersebut tidak memiliki hubungan dengan identitas, asas,
program, dan kegiatan partai politik, tentu tidak dapat dijadikan sebagai dasar
pembubaran partai politik.1224
Oleh karena itu, dari tiga ketentuan Pasal KUHP yang telah diubah dengan
Undang-Undang Nomor 27 Tahun 1999, yang dapat dijadikan dasar pembubaran
partai politik adalah jika pengurusnya terbukti melakukan kejahatan sebagaimana
diatur Pasal 107e, yaitu mendirikan atau berhubungan dengan organisasi yang
menganut ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme. Organisasi yang dimaksud
harus partai politik itu sendiri, sehingga di pengadilan harus dibuktikan bahwa
partai politik tersebut menganut ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme.1225
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 juga mengatur sanksi pembekuan
selama-lamanya satu tahun bagi partai politik yang melakukan kegiatan yang
bertentangan
dengan
UUD
1945
dan
peraturan
perundang-undangan,
membahayakan Negara Kesatuan Republik Indonesia, atau bertentangan dengan
kebijakan pemerintah dalam memelihara persahabatan dengan negara lain dalam
b. barang siapa yang mengadakan hubungan dengan atau memberikan bantuan kepada organisasi, baik di
dalam maupun di luar negeri, yang diketahuinya berasaskan ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme
atau dalam segala bentuk dan perwujudannya dengan maksud mengubah dasar negara atau
menggulingkan pemerintah yang sah.”
1224
Bandingkan dengan pedoman Venice Commission yang menyatakan bahwa partai politik secara
keseluruhan tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas tindakan individu anggotanya yang tidak
mendapat mandat dari partai. Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice
Commission), Op. Cit., hal. 2-3.
1225
Ketentuan yang sama terdapat dalam Pasal 50 UU Nomor 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
340
rangka ikut memelihara ketertiban dunia.1226 Sanksi tersebut diputuskan oleh
pengadilan.
Menurut Jimly Asshiddiqie, alasan pembekuan sementara partai politik
tersebut dapat juga menjadi alasan pembubaran partai politik.1227 Pendapat
tersebut dapat diterima dengan mengingat bahwa alasan-alasan pembekuan
sementara tersebut dapat dikategorikan bertentangan dengan UUD 1945 yang
merupakan alasan pembubaran partai politik berdasarkan Undang-Undang Nomor
24 Tahun 2003.1228
Alasan pembubaran partai politik yang diatur dalam Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 2002 berbeda dengan yang diatur dalam Undang-Undang
Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Pasal 68 Ayat (2) UndangUndang Nomor 24 Tahun 2003 mewajibkan pemohon “menguraikan dengan jelas
dalam permohonannya tentang ideologi, asas, tujuan, program, dan kegiatan partai
politik yang bersangkutan, yang dianggap bertentangan dengan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.
Alasan dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tidak hanya terkait
dengan ajaran Komunisme/Marxisme-Leninisme, tetapi meliputi (a) ideologi; (b)
asas; (c) tujuan; (d) program; serta (c) kegiatan partai yang bertentangan dengan
UUD 1945.1229 Bertentangan dengan UUD 1945 memiliki makna yang lebih luas.
Partai politik yang tidak bersifat demokratis dan tidak menghormati prinsip negara
hukum juga dapat disebut bertentangan dengan UUD 1945. Oleh karena itu,
antara Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 dan Undang-Undang Nomor 24
Tahun 2003 terlihat belum ada kesesuaian.
1226
Pasal 27 Ayat (2) dan Pasal 19 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Ketentuan Pasal 19
Ayat (2) tersebut menjadi wilayah pengawasan Departemen Dalam Negeri sebagaimana diatur dalam Pasal
23 Huruf f junto Pasal 24 Ayat (1) Huruf c Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Dengan demikian
seharusnya yang mengajukan perkara pembekuan adalah Departemen Dalam Negeri.
1227
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 113.
1228
Selain itu, jika melihat alasan pembekuan sementara yang diatur dalam Pasal 19 Ayat (2) UndangUndang Nomor 31 Tahun 2002, memang memenuhi pedoman yang dibuat oleh Venice Commission karena
kegiatan yang dilarang tersebut bertentangan dengan prinsip rule of law and democracy dan mengancam
integritas wilayah negara. Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission),
Guideline on Prohibition and Dissolution, Op. Cit.
1229
Dapat dibandingkan dengan ketentuan 7 Konstitusi Fiji yang menyatakan “… Their activities may not
contravene the Constitution and the laws, …”; dan Article 35 Para 1 Konstitusi Lithuania yang menyatakan
“Citizens shall be guaranted the right to freely form societies, political parties, and associations, provided
that the aims and activities thereof do not contradict the Constitution and the laws.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
341
Tabel 6.9.
Alasan Pembubaran Partai Politik
Pada Masa Reformasi
Peraturan
UU No. 2 Tahun
1999.
Alasan dalam Peraturan
Alasan dalam Praktik
1. Melanggar syarat-syarat
pembentukan:
a. Didirikan sekurang-kurangnya
50 orang WNI yang telah berusia
21 Tahun.
b. Mencantumkan Pancasila
sebagai dasar negara Indonesia
dalam AD nya.
c. Asas atau ciri, aspirasi dan
pogram partai bertentangan
dengan Pancasila.
d. Keanggotaan bersifat terbuka
untuk setiap WNI yang punya
hak pilih.
e. Tidak boleh menggunakan nama
atau lambang yang sama dengan
lambang negara asing, bendera
merah putih, bendera negara lain,
gambar perorangan, dan nama
serta lambang partai yang telah
ada.
2. Pembentukan partai
membahayakan persatuan dan
kesatuan nasional.
3. Tujuannya tidak sesuai dengan
tujuan yang telah ditetapkan, yaitu;
a. Mewujudkan cita-cita nasional
dan mengembangkan kehidupan
demokrasi berdasarkan Pancasila
dengan menjunjung tinggi
kedaulatan rakyat.
b. Memperjuangkan cita-cita para
anggotanya dalam kehidupan
bermasyarakat, berbangsa, dan
bernegara.
4. Tidak melaksanakan kewajiban
berupa:
a. Memegang teguh serta
mengamalkan Pancasila dan
UUD 1945.
b. Mempertahankan keutuhan
NKRI.
c. Memelihara persatuan dan
kesatuan bangsa.
d. Menyukseskan pembangunan
nasional.
e. Menyukseskan penyelenggaraan
pemilu secara demokratis, jujur
dan adil dengan mengadakan
pemberian suara dan
pemungutan suara secara
langsung, umum, bebas, dan
Gugatan Pembubaran Partai
Golkar dengan alasan
menerima sumbangan yang
melanggar batas maksimal yang
ditentukan sehingga dianggap
kewajiban partai politik
menyukseskan
penyelenggaraan pemilihan
umum secara demokratis, jujur,
dan adil.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
342
rahasia.
5. Melanggar larangan partai politik:
a. Menganut, mengembangkan,
menyebarkan ajaran atau paham
Komunisme/ MarxismeLeninisme.
b. Menganut, mengembangkan,
menyebarkan ajaran lain yang
bertentangan dengan Pancasila.
c. Menerima sumbangan atau
bantuan kepada pihak asing.
d. Memberi sumbangan kepada
pihak asing yang dapat
merugikan kepentingan bangsa
dan negara.
e. Melakukan kegiatan yang
bertentangan dengan kebijakan
pemerintah RI dalam
memelihara persahabatan dengan
negara lain.
UU No. 31 Tahun
2002
Pengurus parpol menggunakan
partainya untuk melakukan kegiatan
menganut, mengembangkan dan
menyebarkan ajaran atau paham
Komunisme/Marxisme-Leninisme,
berupa:
a. Di muka umum dengan lisan,
tulisan dan/atau melalui media
apapun menyebarkan dan/atau
mengembangkan ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme
yang berakibat timbulnya
kerusuhan dalam masyarakat, atau
menimbulkan korban jiwa atau
harta benda.
b. Di muka umum dengan lisan,
tulisan dan/atau melalui media
apapun menyebarkan datau
mengembangkan ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme
dengan maksud mengubah atau
mengganti Pancasila sebagai dasar
negara.
c. Mendirikan organisasi yang
diketahui atau patut diduga
menganut ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme
dalam segala bentuk dan
perwujudannya.
d. Mengadakan hubungan dengan
atau memberikan bantuan kepada
organisasi, baik di dalam maupun
luar negeri, yang diketahuinya
berasaskan ajaran
Komunisme/Marxisme-Leninisme
dengan maksud mengubah dasar
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
-
Universitas Indonesia
343
negara atau menggulingkan
pemerintah yang sah.
UU No. 24 Tahun
2003
Bertentangan dengan UUD 1945
terkait dengan:
a. Ideologi;
b. Asas;
c. Tujuan;
d. Program;
e. Kegiatan.
-
Selain itu, berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002, suatu
partai politik juga dapat kehilangan eksistensinya apabila tidak dapat
menyesuaikan diri dengan ketentuan undang-undang. Ditentukan bahwa partai
politik yang menurut Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 telah disahkan
sebagai badan hukum, diakui keberadaannya dan wajib menyesuaikan diri
selambat-lambatnya 9 bulan sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 31 Tahun
2002.1230 Partai politik yang tidak menyesuaikan diri dalam waktu tersebut,
dibatalkan
keabsahannya
sebagai
badan
hukum
dan
tidak
diakui
keberadaannya.1231 Yang dimaksud dengan penyesuaian tersebut adalah
penyesuaian persyaratan untuk dapat didaftar sebagai badan hukum berdasarkan
Pasal 2 ayat (3) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002, meliputi memiliki akta
notaris, jumlah kepengurusan,1232 nama, lambang, dan tanda gambar1233, serta
memiliki kantor yang tetap.
Dari alasan-alasan pembubaran partai politik yang pernah berlaku, dapat
diklasifikasikan menjadi dua jenis, yaitu alasan yang bersifat normatif
konstitusional, serta alasan yang bersifat administratif. Alasan normatif
konstitusional meliputi alasan-alasan terkait dengan ideologi, asas, program,
kegiatan, serta kewajiban dan larangan tertentu bagi partai politik. Sedangkan
alasan administratif berupa syarat-syarat kepengurusan dan keanggotaan yang
harus dipenuhi organisasi. Ketentuan peraturan perundang-undangan yang paling
banyak menentukan alasan pembubaran adalah Undang-Undang Nomor 2 Tahun
1230
Pasal 29 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002. Undang-Undang ini mulai berlaku sejak
tanggal diundangkan, yaitu 27 Desember 2002.
1231
Pasal 29 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
1232
Mempunyai kepengurusan sekurang-kurangnya 50% dari jumlah provinsi, 50% dari jumlah
kabupaten/kota pada setiap provinsi yang bersangkutan, dan 25% dari jumlah kecamatan pada setiap
kabupaten/kota yang bersangkutan.
1233
Memiliki nama, lambang, dan tanda gambar yang tidak mempunyai persamaan pada pokoknya atau
keseluruhannya dengan nama, lambang, dan tanda gambar partai politik lain.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
344
1999.1234 Sedangkan ketentuan yang paling sedikit mengatur alasan pembubaran
adalah Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 dan Undang-Undang Nomor 24
Tahun 2003.
Mengingat bahwa alasan pembubaran partai politik merupakan penentu
apakah suatu partai politik akan dibubarkan atau tidak, maka sudah seharusnya
diatur lebih jelas.1235 Hal itu penting dilakukan karena alasan-alasan tersebut di
satu sisi akan menjadi pedoman bagi partai politik dalam pendirian dan
aktivitasnya, pedoman bagi pihak yang akan menjadi pemohon pembubaran partai
politik, serta pedoman bagi hakim untuk memeriksa, mengadili, dan memutus
pembubaran partai politik.
6.4.2. Alasan Pembubaran di Masa Mendatang
Untuk menentukan alasan pembubaran partai politik, yang harus
diperhatikan adalah dasar pemikiran adanya ketentuan pembubaran partai politik
itu sendiri. Pembubaran partai politik merupakan salah satu bentuk pembatasan
kebebasan berserikat yang diperlukan dalam masyarakat yang demokratis dan
semata-mata dimaksudkan untuk melindungi keamanan nasional, keselamatan
publik, mencegah kejahatan, melindungi kesehatan dan moral, serta melindungi
hak dan kebebasan orang lain.1236 Berdasarkan pembatasan tersebut, pada bagian
awal bab ini telah diuraikan bahwa adanya kemungkinan pembubaran partai
politik adalah untuk melindungi demokrasi, konstitusi, kedaulatan negara,
keamanan nasional, dan ideologi negara.
Dari keempat hal yang hendak dilindungi tersebut, dapat dikelompokkan
lagi menjadi tiga, yaitu melindungi konstitusi, kedaulatan negara, dan keamanan
nasional. Bahkan, ketiga kepentingan tersebut dapat disebut dalam pengertian
umum untuk melindungi konstitusi yang di dalamnya mencakup ideologi negara,
prinsip demokrasi, kedaulatan negara, dan keamanan nasional.1237 Oleh karena itu,
1234
Dalam undang-undang ini, baik alasan normatif konstitusional maupun alasan administratif dapat menjadi
dasar pembubaran partai politik.
1235
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 119.
1236
Barnett, Op. Cit., hal. 589.
1237
Konstitusi sebagai konsensus nasional dibentuk berdasarkan tiga kesepakatan dasar yaitu (1) kesepakatan
tentang tujuan dan cita-cita bersama (the general goals of society or general acceptance of the same
philosophy of government) yang di dalamnya terkait dengan masalah ideologi, tujuan negara, dan konsep
kedaulatan; (2) Kesepakatan tentang the rule of law sebagai landasan pemerintahan atau penyelenggaraan
negara (the basis of government) yang di dalam termasuk juga prinsip-prinsip demokrasi; dan (3)
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
345
di beberapa negara masalah pembubaran partai politik disebut sebagai masalah
konstitusionalitas partai politik. Suatu partai politik yang dibubarkan adalah
karena partai politik tersebut unconstitutional.1238 Dengan demikian, proses
peradilan memutus pembubaran partai politik adalah proses menentukan
konstitusionalitas partai politik. Sandaran utama pembubaran adalah UUD 1945
mengingat keberadaan partai politik sebagai wujud kebebasan berserikat adalah
hak konstitusional warga negara yang dijamin dalam UUD 1945.
Hal-hal yang dapat menjadi alasan pembubaran partai politik dalam
peraturan perundang-undangan di masa yang akan datang tentu lebih baik jika
ditentukan dengan cara lebih detail, berdasarkan tujuan pengaturan pembubaran
partai politik, yaitu untuk melindungi konstitusi, yang di dalamnya termasuk
melindungi demokrasi dan ideologi negara, kedaulatan negara, dan keamanan
nasional. Pada bab dua telah diuraikan prinsip-prinsip dasar yang harus dipatuhi
oleh partai politik dan jika dilanggar menjadi alasan pembubaran di berbagai
negara.1239 Berdasarkan tujuan pengaturan pembubaran partai politik dan
perbandingan di beberapa negara, pemikiran tentang alasan pembubaran partai
politik di masa yang akan datang adalah sebagai berikut.1240
Kesepakatan tentang bentuk institusi-institusi dan prosedur-prosedur ketatanegaraan (the form of institutions
and procedures) yaitu tatanan kenegaraan konstitusional. Lihat, William G. Andrew, Constitution and
Constitutionalism, 3rd edition, (New Jersey: van Nostrand Company, 1968), hal. 9
1238
Dalam Konstitusi Chile pada Article 82 mengenai wewenang Mahkamah Konstitusi disebutkan salah
satunya adalah “To declare the unconstitutionality of organizations, movements or political parties in
accordance with provisions of Article 8 of this Constitutions.” Article 8 Konstitusi Kongo menyatakan
“Political Associations, Parties, and Groupings of which the goals aim to touch or overthrow the democratic
constitutional order or compromise the existence of the Republic of Congo shall be unconstitutional.” Article
89 Konstitusi Georgia menyatakan bahwa salah satu wewenang Mahkamah Konstitusi adalah “c. consider
constitutionality of formation and activity of political association of citizens.” Dapat dibandingkan pula
dengan Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman yang menyatakan “Parties which, by reason of their aims or
behavior of their adherents, seek impair or abolish the free democratic basic order or to endanger the
existence of the Federal Republic of germany are unconstitutional. The Federal Constitutional Court decides
on the question of unconstitutionality.”
1239
Lihat Bab 2, huruf E, angka 4, huruf a tentang Pembatasan Partai Politik, hal. 132.
1240
Terdapat dua model perumusan alasan pembubaran, yaitu dirumuskan dalam satu kalimat dan dirumuskan
dalam bentuk daftar. Perumusan dalam satu kalimat dapat dilihat misalnya pada Article 6 Para 2 Konstitusi
Kroasia yang menyatakan “Political parties have to be organized according to a territorial principle. The
work of any political party which by its program of activity violently endangers the democratic constitutional
order, independence, unity, or territorial integrity of the Republic of Croatia is prohibited”; dan Article 9
The Law of The Republic Armenia on Political Parties yang menyatakan, “Formation and activity of such
parties, whose aims or activity are directed at violent overthrow of Constitutional order of the Republic of
Armenia and territorial integrity of the Republic of Armenia, impaired of grounds of independece, formation
of armed units, instigation of national, racial and religious hatred, incitement to violence and war, is
prohibited.” Sedangkan ketentuan dalam bentuk daftar dapat dilihat pada Article 4 Para 2 Konstitusi Angola
yang menyatakan, “Political parties shall, in their objectives, program and activity, contribute to: (a) The
consolidation of the Angola nation, national independence and strengthened national unity; (b) The
safeguarding of territorial integrity; (c) The defense of national sovereignty and democracy; (d) The
protection of fundamental freedoms and the rights of the individual; (e) The defense of the republican form
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
346
1. Bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi.
2. Melanggar nilai dan prinsip dasar konstitusional.1241
3. Hendak mengubah dan/atau mengganti UUD 1945 dengan jalan paksa atau
kekerasan.
4. Bermaksud menggantikan tatanan demokrasi berdasarkan UUD 1945
dengan tatanan otoritarianisme atau fasisme.
5. Mengambil alih kekuasaan atau mempengaruhi kebijakan dengan cara
kekerasan.
6. Melanggar kebebasan dasar dan hak asasi manusia.
7. Menerima bantuan pihak asing tanpa seijin pemerintah.1242
8. Memberi bantuan kepada pihak asing tanpa seijin pemerintah.
9. Membahayakan persatuan dan kesatuan serta integritas wilayah nasional.
10. Membahayakan kedaulatan NKRI.
11. Membahayakan eksistensi dan kemerdekaan negara.
12. Mendirikan organisasi yang bersifat militer atau paramiliter, atau
organisasi rahasia.
13. Menghasut atau mendukung sentimen rasial, agama, etnis, dan kedaerahan
yang dapat menimbulkan konflik sosial.
14. Menggunakan cara-cara kekerasan dalam menjalankan aktivitasnya.
Alasan-alasan pembubaran tersebut meliputi aspek ideologi, asas, tujuan,
program, serta kegiatan partai politik. Di antara aspek-aspek pelanggaran tersebut,
and unitary and secular nature of the State”, dan pada tingkat undang-undang partai politik dapat dilihat pada
Article 3 Para 2 Political Parties Act Bulgaria yang menyatakan “A political party may not be establish when:
1. Its activities are aimed against the souvereignty or territorial integrity of the country and the unity of the
nation, against the rights and the freedom of citizens; 2. Its goals run contrary to the Constitution and the
legislation of the Country; 3. It is based on a confessional or an ethnic principle or puports to fan up racial,
national, ethnic and religious enmity; 4. It proclaims a fascist ideology or is striving to achieve its goals
through violence or other legally impermissible means.”
1241
Di dalam nilai dan prinsip dasar konstitusional tercakup dasar dan tujuan negara.
1242
Di beberapa negara terdapat larangan mutlak menerima dan memberikan dana atau sumbangan dalam
bentuk apapun. Misalnya dalam Article 17 Parties and Political Organizations Law, Yaman, menyatakan
“The party, or, political organization may nor accept from non-Yemeni individuals of parties (even if they
acquired Yemeni nationality) any gift, merits, or service.” Namun demikian di era saat ini kerjasama antar
partai politik lintas negara juga dimungkinkan. Kerjasama tersebut bersifat timbal-balik sehingga tidak
terhindarkan ada proses memberi dan menerima bantuan dalam bentuk tertentu. Oleh karena itu yang
terpenting adalah bahwa proses kerjasama dan saling memberi-menerima tersebut dengan ijin pemerintah
untuk memastikan bahwa hal itu tidak mengurangi atau merugikan kepentingan negara, terutama kedaulatan
dan integritas wilayah nasional. Hal ini dapat dibandingkan dengan Article 9 Law on Political Parties
Mongolia yang menyatakan “A Party may receive donation from parties and citizens of foreign countries in
accordance with the law of Mongolia. The amounts of such donations shall be made public.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
347
ideologi, asas, tujuan, dan program dapat dilihat dari dokumen tertulis partai
politik. Sedangkan aspek kegiatan dapat dilihat dari bentuk dan pelaksanaan
kegiatan serta akibat yang dikehendaki dari kegiatan itu sendiri. Alasan yang
hanya berada pada wilayah kegiatan adalah menerima dan/atau memberi bantuan
kepada
pihak asing tanpa seijin pemerintah; mendirikan organisasi militer,
paramiliter atau organisasi rahasia, dan menggunakan cara-cara kekerasan dalam
menjalankan aktivitasnya.
Untuk dapat dibubarkannya suatu partai politik, pelanggaran-pelanggaran
yang memenuhi alasan pembubaran di atas tidak hanya merupakan tindakan
perseorangan pengurus atau anggota partai politik, tetapi pelanggaran yang
dilakukan oleh partai politik sebagai organisasi.1243 Paling tidak harus dibuktikan
bahwa partai politik telah dengan sengaja membiarkan pengurus atau anggota
tertentu menggunakan organisasi partai politik untuk melakukan pelanggaran
yang dapat mengakibatkan pembubaran.1244
Pembubaran suatu partai politik adalah penghilangan status badan hukum
partai politik sebagai organisasi yang utuh, dari pusat hingga daerah. Muncul
permasalahan jika pelanggaran tersebut hanya dilakukan oleh pengurus tingkat
daerah, apakah dapat diajukan pembubaran untuk daerah tertentu saja atau juga
dapat menjadi alasan pembubaran keseluruhan organisasi. Mengingat bahwa
badan hukum adalah suatu tata hukum tersendiri (partial legal order)1245 yang
mengikat dari pusat hingga satuan terkecil, maka subyek hukum yang
berhubungan dengan hukum negara adalah badan hukum yang diwakili oleh
pengurus puncaknya, atau pengurus pusat. Sedangkan organisasi partai politik di
tingkat daerah adalah bagian dari badan hukum partai politik yang berhubungan
secara hierarkis dengan pengurus tingkat pusat. Jika partai politik di tingkat
daerah melakukan tindakan hukum tertentu, harus dilihat sebagai organ badan
hukum yang mewakili kepentingan partai politik secara keseluruhan.
1243
Pedoman Venice Commission menyatakan bahwa suatu partai politik tidak dapat dimintai
pertanggungjawaban atas tindakan individu anggotanya yang tidak mendapatkan mandat dari partai politik.
Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition
and Dissolution, Op. Cit.
1244
Dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959 hal ini dirumuskan dalam bentuk adanya pengurus yang ikut
melakukan atau mendukung pemberontakan dan partai politik itu tidak menyalahkan perbuatan tersebut. Hal
ini diterapkan dalam pembubaran Masjumi dan PSI.
1245
Kelsen, Pure Theory of Law, Op. Cit., hal. 190-191.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
348
Oleh karena itu, jika terjadi pelanggaran yang dilakukan oleh pengurus di
tingkat daerah, maka dapat menjadi alasan bagi pembubaran partai politik secara
keseluruhan, bukan hanya daerah yang melakukan pelanggaran. Namun demikian
dapat terjadi bahwa pelanggaran tersebut dilakukan tanpa sepengetahuan atau
tanpa adanya mandat organ partai politik yang lebih tinggi. Oleh karena itu,
terhadap kasus demikian sebaiknya diberikan peringatan terlebih dahulu kepada
pengurus pusat partai politik agar melakukan tindakan terhadap pelanggaran yang
dilakukan oleh pengurusnya di tingkat daerah, sebelum mengajukan pembubaran
partai politik secara keseluruhan kepada MK. Hal itu karena yang berhak
melakukan tindakan terhadap pengurus daerah adalah organ partai politik yang
diatur berdasarkan AD dan ART partai politik itu sendiri.1246 Jika pengurus
tingkat pusat tidak melakukan tindakan apapun terhadap pelanggaran sebagai
tindak lanjut peringatan yang disampaikan, tindakan pelanggaran dapat dinilai
merupakan kebijakan organisasi, dan dapat menjadi alasan pembubaran partai
politik secara keseluruhan.
Kemungkinan lain yang terjadi adalah pelanggaran dilakukan oleh
organisasi sayap politik.1247 Terhadap pelanggaran tersebut tentu harus dilihat
terlebih dahulu hubungan antara organisasi sayap politik dengan partai politik itu
sendiri. Prinsipnya, pelanggaran yang dilakukan oleh sayap politik dapat menjadi
dasar pembubaran jika dapat dibuktikan bahwa partai politik dimaksud
menggunakan organisasi sayap politik, atau walaupun partai politik memiliki
hubungan kewenangan yang dapat mencegah dan menghentikan terjadinya
pelanggaran, namun membiarkannya. Sebaliknya, pembubaran suatu partai politik
selalu diikuti dengan pembubaran organisasi sayap politiknya karena merupakan
organisasi yang dibentuk oleh partai politik dimaksud.1248
1246
Ibid., hal. 180-185.
Pasal 12 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 memberikan hak kepada partai politik untuk membentuk
organisasi sayap politik. Penjelasan pasal tersebut menyatakan bahwa organisasi sayap Partai Politik
merupakan organisasi yang dibentuk oleh dan/atau menyatakan diri sebagai sayap Partai Politik sesuai
dengan AD dan ART masing-masing Partai Politik.
1248
Hal ini berbeda jika yang dimaksud sayap politik tersebut adalah organisasi yang bersifat mandiri, hanya
memiliki afiliasi terhadap partai politik yang tentu harus dibuktikan terlebih dahulu keterlibatannya.
Demikian pula jika pelanggaran dilakukan oleh organisasi yang bersifat mandiri dan hanya berafiliasi tidak
selalu diikuti dengan pembubaran partai politik. Sebagai perbandingan, lihat Article 46 Para 2
Bundesverfassungsgerichts-Gesetz, yang menyatakan “The declaration may be confined to a legally or
organisationally independent section of a party.”
1247
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
349
Pengaturan mengenai alasan-alasan pembubaran partai politik di beberapa
negara ada yang diatur dalam konstitusi,1249 ada yang diatur dalam UndangUndang Partai Politik saja,1250 namun ada pula yang baik dalam konstitusi
maupun dalam undang-undang.1251 Undang-Undang Mahkamah Konstitusi lebih
banyak mengatur mengenai proses persidangan perkara atau hukum acara.
Pengaturan di masa yang akan datang sebaiknya ditentukan pinsip dasarnya dalam
konstitusi dengan mengingat bahwa memutus perkara pembubaran partai politik
adalah memutus konstitusionalitas partai politik. Sedangkan penjabaran prinsip
dasar dalam konstitusi di atur lebih lanjut dalam Undang-Undang tetang Partai
Politik yang dapat berbentuk larangan atau kewajiban partai politik, serta UndangUndang tentang Mahkamah Konstitusi.
Selain pembubaran dengan alasan pelanggaran konstitusional, juga
terdapat bentuk pembubaran karena alasan administratif. Hal itu terkait dengan
tidak terpenuhinya lagi syarat-syarat pendaftaran partai politik sebagai badan
hukum serta tidak dapat menyesuaikan diri berdasarkan undang-undang yang
baru. Selain itu suatu partai politik ditentukan tidak dapat mengikuti pemilihan
umum baik karena tidak lolos verifikasi oleh KPU, maupun karena tidak
memenuhi electoral treshold tetap diberikan hak hidup.
Namun, berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 20081252,
ketentuan tentang electoral treshold digantikan dengan ketentuan parliamentary
1249
Misalnya di Jerman ketentuan yang diatur dalam konstitusinya adalah “Parties which, by reason of their
aims or behavior of their adherents, seek to impair or abolish the free democratic basic order or to endanger
the existence of the Federal Republic of Germany are unconstitutional. The Federal Constitutional Court
decides on the question of unconstitutionality.” Sedangkan dalam Sedangkan dalam Article 35 Political
Parties Act Jerman hanya menunjuk pada ketentuan dalam Article 21 Para 2 Konstitusi Jerman tersebut.
1250
Konstitusi Kamboja sama sekali tidak mengatur partai politik. Pengaturan tentang pembubaran partai ada
dalam Kram Dated October 28, 1997 on The Political Parties. Alasan pembubaran adalah pelanggaran
terhadap larangan partai politik yang diatur dalam Article 6 meliputi “1. Creating a secession jeopardizing
national unity and territorial integrity of Kingdom of Cambodia; 2. Carrying on subversion against liberal
and multiparty democratic regime by using violence to seize power; 3. Setting up armed forces.”
1251
Hal ini dapat di lihat dalam Konstitusi Bulgaria. Article 11 Para 4 menyatakan “(4) There shall be no
political parties on ethnic, racial, or religious lines, nor parties which seek the violent usurpation of state
power.” Sedangkan dalam Article 23 Para 1 Political Parties Act Bulgaria disebutkan bahwa pembubaran
partai politik diajukan oleh Jaksa Agung jika partai melakukan kegiatan yang melanggar Article 3. Article 3
dimaksud sebagai alasan pembubaran meliputi “1. Its activities are aimed against the souvereignty or
territorial integrity of the country and the unity of the nation, against the rights and the freedom of citizens; 2.
Its goals run contrary to the Constitution and the legislation of the Country; 3. It is based on a confessional
or an ethnic principle or puports to fan up racial, national, ethnic and religious enmity; 4. It proclaims a
fascist ideology or is striving to achieve its goals through violence or other legally impermissible means.”
1252
Republik Indonesia, Undang-Undang Tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat,
Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU No. 10 Tahun 2008, Lembaran
Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 51, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
4836.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
350
treshold. Konsekuensinya, suatu partai politik yang tidak memperoleh jumlah
suara sekurang-kurangnya 2,5% dari suara sah tidak dapat menempatkan wakilnya
di DPR,1253 walaupun perolehan suara tersebut mencukupi untuk jumlah kursi
tertentu. Namun partai politik tersebut tetap dapat mengikuti pemilihan umum
berikutnya.1254
Konsekuensi dari ketentuan tersebut yang menimbulkan permasalahan
adalah, pertama, terdapat partai politik yang telah memperoleh status badan
hukum dari proses pendaftaran di Departemen Hukum dan HAM1255 namun tidak
dapat mengikuti pemilihan umum karena tidak lolos verifikasi KPU1256. Namun,
partai politik ini dapat mengikuti verifikasi pada pemilihan umum berikutnya
tanpa harus mendaftarkan badan hukumnya kembali. Kedua, terdapat partai
politik yang berhasil mengikuti pemilihan umum tetapi tidak dapat memperoleh
kursi di DPR karena tidak memenuhi parliamentary treshold. Partai politik ini
tetap dapat mengikuti pemilihan umum berikutnya.
Terhadap eksistensi kedua jenis partai politik tersebut, dapat dilakukan
tindakan pembubaran melalui pengadilan, yaitu Mahkamah Konstitusi, karena
tidak mampu menjalankan fungsi sesuai dengan tujuan pendiriannya. Hal itu juga
dimungkinkan menurut penjelasan Venice Commission.1257 Disebutkan dalam
penjelasan ke-7 bahwa pada saat legislasi nasional menyatakan partai kehilangan
statusnya sebagai partai politik jika tidak berhasil mengikuti pemilihan umum atau
memperoleh wakil di lembaga legislatif, mereka harus dibolehkan melanjutkan
eksistensi dan aktivitasnya berdasarkan hukum yang mengatur organisasi secara
umum. Dengan demikian terdapat dua pilihan bagi partai politik tersebut, yaitu
mengubah diri jenis organisasi menjadi non-partai politik atau dibubarkan.
Di beberapa negara, pembubaran terhadap partai politik yang tidak dapat
mengikuti pemilihan umum atau menempatkan wakilnya di parlemen nasional
ditentukan dengan batas tertentu, misalnya dalam dua kali pemilihan umum
1253
Pasal 202 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 menyatakan “Partai Politik Peserta pemilu
harus memenuhi ambang batas perolehan suara sekurang-kurangnya 2,5% (dua koma lima perseratus) dari
jumlah suara sah secara nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi DPR”
1254
Ketentuan Pasal 8 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 menyatakan “Partai Politik Peserta
Pemilu pada Pemilu sebelumnya dapat menjadi Peserta Pemilu pada Pemilu berikutnya.”
1255
Diatur dalam Pasal 2 dan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008.
1256
Diatur dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008.
1257
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline and Explanatory
Report, Op. Cit., hal. 2-3.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
351
berturut-turut. Hal itu dapat dilihat misalnya di Rumania dan Korea Selatan. Di
Korea Selatan, partai politik yang gagal berpartisipasi dalam pemilihan umum
anggota National Assembly dalam empat tahun terakhir, atau dalam pemilihan
kepala daerah, atau gagal memperoleh kursi di National Assembly setelah
mengikuti pemilihan umum dan gagal memperoleh 2% dari jumlah suara sah
dibatalkan pendaftarannya oleh Komisi Pemilihan Umum.1258 Di Rumania, partai
politik yang gagal menempatkan calonnya, baik sendiri maupun bersama partai
lain, dalam dua pemilihan legislatif berturut-turut sekurang-kurangnya di sepuluh
distrik, atas permintaan pemerintah, pengadilan menetapkan pembubarannya.1259
6.5.
PROSEDUR PEMBUBARAN
Pembubaran partai politik dapat dilihat sebagai suatu proses yang terdiri
dari beberapa peristiwa dan tindakan hingga terjadinya peristiwa pembubaran
partai politik. Hal itu terkait erat dengan lembaga-lembaga yang memiliki peran
dan wewenang dalam proses pembubaran partai politik. Lembaga-lembaga
tersebut bertindak berdasarkan aturan hukum negara yang menentukan
berakhirnya eksistensi suatu partai politik sebagai badan hukum.1260
6.5.1. Prosedur Pembubaran dalam Peraturan dan Praktik
Di dalam peraturan perundang-undang yang pernah berlaku, terdapat
perbedaan prosedur pembubaran partai politik. Namun demikian, di dalam setiap
proses pembubaran tersebut selalu melibatkan peran pemerintah dan lembaga
peradilan. Pada masa Orde Lama dan Orde Baru, yang dapat dikategorikan
sebagai periode yang kurang demokratis1261, peran pemerintah lebih besar
dibanding lembaga peradilan. Penentu utama pembubaran partai politik adalah
pemerintah. Lembaga peradilan hanya memberikan pertimbangan. Sebaliknya,
1258
Article 44 Para 1 Political Parties Act of South Korea, No. 7683, Aug. 4, 2005.
Article 31 Law on Political Parties Rumania menyatakan “In case that a political party should fail to
designate candidates, alone or in an alliance, in two successive legislative electoral campaigns, in at least ten
electoral districts, or should have failed to hold a general assembly over a period of five years, at the request
of the Public Ministry, the Tribunal of the Municipality of Bucharest shall establish the cessation of its
existence under observation of the procedural rules provided under Article 23.” Negara-negara lain yang
menganut model seperti Rumania adalah Yaman, Yordania, Georgia, Moldova, Polandia, dan Hungaria. Lihat
Tabel 2.3.
1260
Hal ini berarti hukum negara sebagai total legal order, tidak lagi mengakui atau mencabut status badan
hukum (legal personality) yang pernah diberikannya kepada organisasi partai politik. Lihat, Kelsen, Pure
Theory of Law, Op. Cit., hal. 190-191.
1261
Lihat, Moh.Mahfud MD, Politik Hukum, Op. Cit.
1259
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
352
pada masa reformasi peran lembaga peradilan lebih besar di banding pemerintah.
Lembaga peradilanlah yang memutus pembubaran partai politik.1262 Sedangkan
pemerintah berperan sebagai pemohon dan atau sebagai pelaksana putusan
pengadilan.
Pada masa Orde Lama, prosedur pembubaran partai politik dalam
peraturan perundang-undangan dapat dilihat dalam tabel berikut ini.
Peraturan
Tabel 6.10.
Prosedur Pembubaran Partai Politik
Pada Masa Orde Lama
Jenis
Prosedur
Pengakuan
- Partai politik menyampaikan laporan kepada
Presiden.
- Presiden meneliti apakah syarat-syarat yang telah
ditentukan dipenuhi oleh partai politik.
- Presiden memutuskan dengan Keputusan Presiden
partai-partai yang diakui dan yang tidak diakui.
- Keputusan disampaikan kepada pimpinan partai
politik masing-masing dan diumumkan dalam Berita
Negara.
- Partai politik yang tidak diakui dengan sendirinya
kehilangan status sebagai badan hukum partai politik.
Pembubaran
- Partai politik menyampaikan laporan kepada
Presiden.
- Apabila terdapat dugaan bahwa partai politik
memenuhi syarat untuk dibubarkan, Presiden
menyampaikan hal itu kepada MA.
- MA mengadakan pemeriksaan dengan acara bebas.
- MA menyampaikan pendapat kepada Presiden.
- Presiden memutuskan pembubaran partai politik
melalui Keputusan Presiden.
- Keputusan disampaikan kepada pimpinan partai
politik masing-masing dan diumumkan dalam Berita
Negara.
- Partai politik harus menyatakan partainya bubar
dalam waktu 30X24 jam dengan memberitahukannya
kepada Presiden.
- Jika tidak membubarkan diri dinyatakan sebagai
partai terlarang.
1. Penpres Nomor 7
Tahun 1959
2. Keppres Nomor
13 Tahun 1960
3. Keppres Nomor
25 Tahun 1960
1262
Dapat dibandingkan dengan pedoman Venice Commission yang menyatakan bahwa pembubaran partai
politik secara paksa yang legal harus merupakan konsekuensi dari temuan yudisial tentang pelanggaran
konstitusional yang benar-benar tidak biasa serta diambil berdasarkan prinsip proporsionalitas. Pembubaran
suatu partai politik harus diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi atau lembaga yudisial lain sesuai dengan
prosedur yang menjamin due process, keterbukaan, dan prinsip pengadilan yang fair. Lihat, European
Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution,
Op. Cit.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
353
Berdasarkan prosedur tersebut, proses pengakuan dan pembubaran partai
politik dapat dilihat sebagai satu kesatuan. Partai politik menyampaikan laporan
kepada Presiden, yang selanjutnya akan ditentukan apakah suatu partai politik
akan diakui, tidak diakui, atau diproses lebih lanjut untuk dibubarkan. Tidak
diakuinya partai politik adalah karena alasan yang bersifat administratif1263
sedangkan pembubaran1264 adalah karena pelanggaran.
Dalam praktik, prosedur pembubaran Masjumi dan PSI terjadi terpisah
dengan proses pengakuan partai politik. Presiden memanggil pimpinan Masjumi
dan PSI pada 21 Juli 1960, sedangkan kewajiban partai politik menyampaikan
laporan kepada Presiden adalah sampai 31 Desember 19601265 yang selanjutnya
diubah sampai 28 Pebruari 1961.1266 Pada pertemuan tersebut Presiden
menyampaikan daftar pertanyaan kepada pimpinan Masjumi dan PSI yang harus
dijawab secara tertulis dalam waktu satu minggu. Jawaban tersebut dinilai tidak
memuaskan sehingga Presiden memutuskan pembubaran Masjumi dan PSI setelah
mendengar pendapat MA yang menyatakan bahwa kedua partai tersebut terkena
ketentuan Pasal 9 Ayat (1) Angka 3 Penpres Nomor 7 Tahun 1959.1267
Selain pembubaran dalam bentuk pengakuan dan pembubaran oleh
Presiden, pada masa Orde Lama juga terjadi pembekuan Partai Murba yang
dituangkan dalam Keppres Nomor 291 Tahun 1965.1268 Proses pembekuan
tersebut tidak memiliki dasar hukum dan dilakukan semata-mata oleh Presiden
tanpa peran dan keterlibatan lembaga lain.1269
Pada masa Orde Baru, tidak dikenal adanya pembubaran partai politik.
Ketentuan terkait dengan sanksi pelanggaran oleh partai politik adalah pembekuan
pengurus partai politik, tanpa ditentukan jangka waktu pembekuan. Sebelum
adanya ketentuan pembekuan pengurus partai politik berdasarkan Undang1263
Diatur dalam Pasal 2 sampai Pasal 7 Penpres Nomor 7 Tahun 1959 serta Pasal 2 sampai Pasal 4 Perpres
Nomor 13 Tahun 1960.
1264
Diatur dalam Pasal 9 Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan Pasal 6 sampai Pasal 9 Perpres Nomor 13 Tahun
1960.
1265
Berdasarkan Pasal 2 Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
1266
Perubahan ini diberlakukan melalui Perpres Nomor 25 Tahun 1960. Bandingkan pula dengan Keputusan
Presiden yang menolak pengakuan PSII Abikusno, PRN Bebasa, PRI, dan PRN Djody yang baru dikeluarkan
pada 14 April 1961.
1267
Deliar Noer, Partai Politik, Op. Cit., hal. 384. Lihat pula, Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op.
Cit., hal. 181; serta Sukarno, Dibawah Bendera Revolusi, Djilid Kedua, Op. Cit., hal. 411.
1268
Lihat, A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 72.
1269
Hal ini tentu tidak sesuai dengan pembubaran partai politik di negara hukum dan demokrasi berdasarkan
pedoman yang dibuat oleh Venice Commission. Lihat, European Commission for Democracy Through Law
(Venice Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution, Op. Cit.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
354
Undang Nomor 3 Tahun 1975 yang selanjutnya diubah dengan Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 1985, pada masa awal Orde Baru yang berlaku adalah Penpres
Nomor 7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960. Berikut ini adalah
prosedur pembekuan pengurus partai politik berdasarkan Undang-Undang Nomor
3 Tahun 19751270 yang tidak diubah dalam Undang-Undang Nomor 3 Tahun
19851271. Sedangkan prosedur berdasarkan Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan
Perpres Nomor 13 Tahun 1960 telah diuraikan sebelumnya.
Peraturan
1. UU No. 3
Tahun 1975
2. PP No. 9
Tahun 1975
3. UU No. 3
Tahun 1985.
4. PP No. 19
Tahun 1986
1270
1271
Tabel 6.11.
Prosedur Pembekuan Pengurus Partai Politik
Pada Masa Orde Baru
Jenis
Prosedur
Pembekuan Pengurus Partai
Politik
1.
Presiden memegang kekuasaan
pengawasan terhadap partai politik
yang dalam pelaksanaannya dibantu
Menteri Dalam Negeri.
2. Presiden dapat meminta keterangan
kepada Pengurus Tingkat Pusat suatu
partai politik.
3. Presiden memberikan
peringatan/teguran kepada Pengurus
Pusat Partai Politik jika terdapat
petunjuk pelanggaran.
4. Apabila peringatan/teguran tidak
diindahkan, Presiden memberitahukan
adanya pelanggaran kepada MA.
5. MA melakukan penelitian terhadap
surat, dokumen dan bukti lain serta
bila perlu mendengar keterangan dari
Pengurus Pusat Partai Politik.
6. MA menyampaikan pertimbangannya
kepada Presiden.
7. Presiden mengambil keputusan yang
menyatakan pembekuan pengurus
tingkat pusat suatu partai politik.
8. Keputusan pembekuan pengurus
disampaikan kepada pengurus tingkat
pusat partai politik dimaksud serta
diumumkan dalam berita negara.
9. Jika Presiden mencairkan pembekuan
tersebut apabila memandang telah
terdapat alasan yang cukup.
10. Keputusan pencairan kembali
disampaikan kepada pengurus
dimaksud dan diumumkan dalam
Berita Negara.
Sebagai pelaksanaannya diatur dengan Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 1975.
Sebagai pelaksanaannya diatur dengan Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 1986.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
355
Berdasarkan prosedur tersebut, terdapat kemiripan dengan prosedur yang
diatur dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960.
Perbedaannya hanya pada tindakan akhir, yaitu pembekuan pengurus pusat partai
politik. Sedangkan dalam Penpres Nomor 7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13
Tahun 1960 tindakan akhirnya adalah pembubaran partai politik. Keduanya
terdapat peran MA, namun sebatas memberikan pertimbangan atau pendapat.1272
Salah satu hal yang tidak diatur dalam peraturan perundangan-undangan
periode lain adalah bahwa pembekuan pengurus partai hanya dilakukan terhadap
pengurus pusat. Apabila pelanggaran dilakukan oleh pengurus tingkat daerah,
maka pengurus pusat diberikan peringatan untuk melakukan tindakan penertiban.
Apabila diabaikan, maka Presiden dapat membekukan pengurus pusatnya. Adanya
ketentuan ini menunjukkan bahwa dimungkinkan pelanggaran dilakukan oleh
pengurus daerah tertentu. Terhadap pengurus tersebut yang berhak melakukan
tindakan adalah pengurus tingkat pusat karena partai politik adalah satu kesatuan
organisasi.1273 Jika pengurus pusat tidak melakukan tindakan, hal itu sama halnya
dengan mengijinkan atau dapat dipandang bahwa pelanggaran itu adalah
kebijakan organisasi sehingga pengurus pusat dapat dibekukan.
Namun demikian, pada masa Orde Baru tidak pernah terjadi pembekuan
pengurus partai politik. Hal itu karena partai politik yang ada dikontrol secara
ketat oleh pemerintah, baik terkait dengan asas dan program maupun terkait
dengan kepengurusan partai politik.1274 Praktik pembubaran justru terjadi pada
awal Orde Baru yang pada saat itu ketentuan yang berlaku adalah Penpres Nomor
1272
Dapat dibandingkan dengan ketentuan di Pakistan yang melibatkan pemerintah dan pengadilan, namun
pengadilan yang pada memberikan kata akhir. Pemerintah berperan mengumumkan bahwa suatu partai politik
telah dituduh sebagai partai yang dibiayai pihak asing atau merongrong kedaulatan dan integritas Pakistan
atau mendukung terorisme. Pengumuman tersebut harus diajukan kepada MA dalam waktu 25 hari. MA yang
memutuskan pembubaran partai politik tersebut. Lihat Chapter III Article 15 The Political Parties Order,
2002, Pakistan.
1273
Di Jerman, pembubaran dapat dilakukan terhadap bagian yang bersifat mandiri (independent section) dari
organisasi partai politik. Hal itu berarti organisasi sayap atau bagian yang memiliki struktur tersendiri dari
suatu partai politik. Bukan partai politik di tingkat daerah. Lihat, Article 46 Para 2
Bundesverfassungsgerichts-Gesetz, yang menyatakan “The declaration may be confined to a legally or
organisationally independent section of a party.”
1274
Dari sisi asas, hal itu diwujudkan dalam kewajiban asas tunggal yang diatur dalam Undang-Undang
Nomor 3 Tahun 1985 dan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1985. Kontrol pemerintah juga terdapat pada
wewenang pengawasan partai politik yang dimiliki oleh Presiden dan dalam pelaksanaannya dibantu oleh
Menteri Dalam Negeri. Selain itu, selama Orde Baru, intervensi juga dilakukan dalam penyusunan
kepengurusan partai politik yang hal ditu dimulai sejak pembentukan kembali Parmusi dan PNI. Lihat Moh.
Mahfud MD, Op. Cit., hal. 219; dan M. Sulaiman, Op. Cit., hal. 34-53.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
356
7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960,1275 yaitu pembubaran PKI dan
pembekuan Partindo. Kedua hal tersebut tidak dilakukan berdasarkan Penpres
Nomor 7 Tahun 1959 dan Perpres Nomor 13 Tahun 1960. Pembubaran PKI tanpa
melalui proses penelitian persyaratan dan alasan pembubaran serta tanpa ada
pertimbangan dari MA, demikian pula dengan pembekuan Partindo.
Pada masa reformasi, pembubaran partai politik diatur dalam UndangUndang Nomor 2 Tahun 1999, yang di dalamnya diatur pembekuan dan
pembubaran partai politik. Undang-undang tersebut selanjutnya diganti dengan
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 20021276 yang juga mengenal pembekuan
sementara dan pembubaran partai politik. Selain itu, ketentuan pembubaran partai
politik juga diatur dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 sebagai
pelaksanaan Pasal 24C UUD 1945. Prosedur pembubaran partai politik pada masa
reformasi tersebut dapat dilihat pada tabel berikut ini.
Tabel 6.12.
Prosedur Pembubaran Partai Politik
Pada Masa Reformasi
Peraturan
Jenis
Prosedur
UU No. 2 Tahun
1999
Pembekuan atau
Pembubaran
1. MA
melakukan
pengawasan
terhadap
pelaksanaan ketentuan UU oleh partai politik.
2. Apabila terjadi pelanggaran, MA memberikan
peringatan tertulis.
3. Apabila tidak diindahkan peringatan tertulis
diberikan sampai 3 kali dalam waktu 3 bulan.
4. Apabila tidak diindahkan, pelanggaran diputus
melalui proses peradilan (tidak disebutkan siapa
yang mengajukan).
5. Berdasarkan
putusan
pengadilan,
MA
memproses pembekuan atau pembubaran dengan
mempertimbangkan dari pengurus pusat partai
politik.
6. Pelaksanaan pembekuan atau pembubaran
dilakukan setelah ada putusan pengadilan
berkekuatan tetap.
7. Menteri kehakiman mengumumkan putusan
tersebut dalam Berita Negara.
UU No. 31 Tahun
2002
Pembekuan
Sementara
1. Pengawasan terhadap kegiatan yang dilarang
yang menjadi alasan pembekuan sementara
(Pasal 19 Ayat 2 UU No. 31 Tahun 2002)
dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri.
1275
Abdul Mukthie Fadjar, Op. Cit., hal. 205.
Pada saat undang-undang ini dibentuk telah dilakukan Perubahan UUD 1945 yang salah satunya adalah
pembentukan Mahkamah Konstitusi dengan salah satu wewenangnya memutus pembubaran partai politik.
Lihat Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945.
1276
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
357
2. Departemen Dalam Negeri melakukan penelitian
terhadap
kemungkinan
dilakukan-nya
pelanggaran tersebut.
3. Pembekuan diputuskan oleh Pengadilan Negeri.
4. Putusan tersebut adalah putusan terakhir yang
hanya dapat diajukan kasasi kepada MA.
UU No. 24 Tahun
2003
Pembubaran
1. Pengurus partai politik yang menggunakan
partainya
untuk
melakukan
kegiatan
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 19 ayat (5)
dituntut berdasarkan UU No. 27 Tahun 1999
yang berkaitan dengan Kejahatan terhadap
Keamanan Negara dalam Pasal 107 huruf c,
huruf d, dan huruf e.
2. Partai politik pengurus tersebut dapat dibubarkan
oleh Mahkamah Konstitusi.
Pembatalan Status
Badan Hukum
Partai politik yang tidak menyesuaikan diri dengan
ketentuan undang-undang ini selambat-lambatnya 9
bulan sejak berlakunya undang-undang ini,
dibatalkan keabsahannya sebagai badan hukum dan
tidak diakui keberadaannya menurut undangundang ini.
Pembubaran
1. Pemohon adalah pemerintah.
2. Permohonan diajukan kepada MK dengan
menguraikan dengan jelas ideologi, asas, tujuan,
program, dan kegiatan partai politik yang
dianggap bertentangan dengan UUD 1945.
3. MK menyampaikan permohonan yang sudah
diregistrasi kepada partai politik yang
bersangkutan selambat-lambatnya 7 hari kerja
sejak dilakukan registrasi.
4. MK harus memutus permohonan selambatlambatnya 60 hari kerja sejak permohonan
diregistrasi.
5. Putusan MK disampaikan kepada partai politik
yang bersangkutan.
6. Pelaksanaan putusan pembubaran partai politik
dilakukan dengan membatalkan pendaftaran oleh
pemerintah.
7. Putusan MK yang membubarkan partai politik
diumumkan dalam Berita Negara oleh
Pemerintah paling lambat 14 hari kerja sejak
putusan diterima.
Berdasarkan prosedur dalam peraturan perundang-undangan di masa
reformasi tersebut, wewenang pembubaran partai politik ada pada pengadilan,
yaitu MA dan setelah itu ada pada MK.1277 Bahkan, berdasarkan Undang-Undang
1277
Hal ini sesuai dengan pedoman Venice Commission yang menyatakan bahwa pembubaran partai politik
harus diputuskan oleh Mahkamah Konstitusi atau lembaga yudisial lain yang tepat dengan prosedur yang
menjamin due process, keterbukaan, dan prinsip pengadilan yang fair. Lihat, European Commission for
Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution, Op. Cit., hal. 2-3.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
358
Nomor 2 tahun 1999, MA memiliki peran yang besar karena juga memiliki
wewenang pengawasan terhadap partai politik. Dalam ketentuan tersebut tidak
diatur peran pemerintah. Berdasarkan praktik yang terjadi, yaitu Gugatan
Pembubaran Partai Golkar dalam Perkara No. 02.G/WPP/2001, yang bertindak
sebagai pemohon adalah perorangan warga negara dan LSM.1278
Pasca Perubahan UUD 1945, wewenang pembubaran partai politik ada
pada Mahkamah Konstitusi berdasarkan Pasal 24C Ayat (1).1279 Hal itu
selanjutnya diatur dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 dan UndangUndang Nomor 24 Tahun 2003. Terkait dengan prosedur, yang lebih banyak
mengatur adalah Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003, sedangkan UndangUndang Nomor 31 Tahun 2002 hanya mengatur alasan dan wewenang
pembubaran.
Dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003, diatur bahwa pemohon
pembubaran partai politik adalah pemerintah, materi permohonan, serta jangka
waktu proses pembubaran. Untuk melengkapi prosedur tersebut masih dibutuhkan
pengaturan lebih lanjut, misalnya mengenai status partai politik sebagai termohon,
apakah pembubaran juga dapat dilakukan terhadap pengurus daerah tertentu, serta
proses pembuktiannya.
6.5.2. Prosedur Pembubaran di Masa Mendatang
Pada
bagian
bentuk-bentuk
pembubaran
telah
diuraikan
bahwa
pembubaran partai politik yang sesuai dengan konstitusi serta sesuai pula prinsip
negara hukum dan demokrasi adalah pembubaran oleh pengadilan. UUD 1945
menentukan bahwa memutus pembubaran partai politik menjadi wewenang
MK.1280 Saat ini pembubaran dapat dilakukan terhadap partai politik yang
melakukan pelanggaran konstitusional. Di masa yang akan datang perlu
dipertimbangkan adanya pembubaran berdasarkan alasan partai politik tidak dapat
1278
O. C. Kaligis & Associate, Op. Cit., hal. 3-184.
Bandingkan dengan ketentuan dalam Konstitusi Jerman pada Article 21 Para 3 yang menyatakan “Parties
which, by reason of their aims of behavior of their adherents, seek to impair or abolish the free democratic
basic order or to endanger the existence of the Federal Republic of Germany are unconstitutional. The
Federal Constitutional Court decides on the question of unconstitutionality”, serta Article 69 Para 5
Konstitusi Turki yang menyatakan “The permanent dissolution of a political party shall be decided finally by
the Constitutional Court after the filling of a suit by the Office of the Chief Public Prosecutor of the
Republic.”
1280
Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945 yang merupakan bagian dari Perubahan Ketiga UUD 1945, disahkan pada
9 November 2001.
1279
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
359
mengikuti pemilihan umum atau menempatkan wakilnya di lembaga perwakilan,
seperti telah diuraikan pada sub bab alasan pembubaran.
Prosedur pembubaran yang dibahas pada bagian ini adalah pembubaran
oleh MK. Prosedur tersebut meliputi pemohon dan permohonan, pemeriksaan
persidangan, putusan, dan pelaksanaan putusan. Ketentuan yang lebih banyak
mengatur prosedur pembubaran partai politik saat ini adalah Undang-Undang
Nomor 24 Tahun 2003.
6.5.2.1. Pemohon dan Permohonan
Pasal 68 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 menentukan
bahwa pemohon dalam perkara pembubaran partai politik adalah pemerintah,
yaitu pemerintah pusat.1281 Tidak ditentukan instansi mana yang mewakili
pemerintah pusat tersebut.1282 Menurut Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan,
mengingat Pemerintahan Pusat dipimpin oleh Presiden, maka departemen
pemerintahan yang akan mewakili pemerintah untuk mengajukan permohonan
pembubaran partai politik harus dengan penunjukkan atau didasarkan surat kuasa
Presiden.1283
Sebagai pemohon, sebaiknya adalah instansi yang di satu sisi memiliki
data dan memahami persoalan kepartaian sehingga dapat menentukan saat suatu
partai politik telah melakukan pelanggaran yang diancam dengan sanksi
pembubaran. Di sisi lain, pemohon juga harus menguasai persoalan hukum dan
mekanisme beracara di peradilan.
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002, terdapat tiga instansi
yang memiliki hubungan terhadap keberadaan partai politik. Pertama adalah
Departemen Dalam negeri yang memiliki wewenang pengawasan terkait dengan
1281
Pasal 68 Ayat (1) dan Penjelasannya, Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003. Negara lain yang hanya
menentukan pemerintah sebagai pemohon diantaranya adalah, Kamboja, Azerbaijan, Mongolia, Taiwan,
Pakistan, Yordania, Afghanistan, Bulgaria, Korea Selatan, Moldova, Polandia. Lihat Tabel 4.1.
1282
Pemerintah dalam melaksanakan pengajuan permohonan pembubaran partai politik ada yang menentukan
dilakukan oleh Presiden, pemerintah pusat atau federal, menteri, menteri kehakiman, menteri dalam negeri,
atau oleh Penuntut Umum. Oleh Presiden misalnya dalam. Oleh pemerintah federal misalnya di Pakistan
berdasarkan Article 15 Political Parties Order 2002. Oleh Menteri Kehakiman misalnya di Azerbaijan yang
dalam Article 4 Para 6 Law on Political Parties of the Republic of Azerbaijan menyatakan “A political party
may be liquidated by a court decision if it re-commits the acts referred to in Paragraph 3 of Article 15 this
Law.” Ditentukan oleh Menteri saja misalnya di Yordania, yang dalam Article 25 Law Number 32, 1992,
menyatakan “The party may be dissolved by decision of the Court, upon a case filed by the Minister, if the
Party violates any of the provisions of Paragraphs (2) and (3) of Article (16) of the Constitution…” Yang
menentukan oleh Penuntut Umum misalnya adalah di Turki berdasarkan Article 69 Para 5 Konstitusi Turki
yang menyatakan “The dissolution of political parties shall be decided finally by the Constitutional Court
after the filling of a suit by the office of the Chief Public Prosecutor of the Republic.”
1283
Maruarar Siahaan, op.cit., hal. 199-200.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
360
pelanggaran yang dapat menjadi dasar pembubaran partai politik.1284 Kedua,
adalah Departemen Kehakiman yang memberikan pengesahan badan hukum
partai politik.1285 Ketiga adalah KPU yang memiliki wewenang verifikasi untuk
mengikuti pemilu dan pengawasan dana partai politik.1286 Dari ketiga instansi
tersebut, yang keterkaitannya paling erat dengan pembubaran partai politik adalah
Departemen Dalam Negeri.
Namun demikian, dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tidak lagi
diatur mengenai instansi yang melakukan pengawasan partai politik. Pasal 46
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 menyatakan,
Pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang ini dilakukan oleh lembaga
negara yang berwenang secara fungsional sesuai dengan undang-undang.
Ketentuan tersebut tidak menunjukkan lembaga mana yang berwenang
melakukan pengawasan. Penjelasan pasal tersebut hanya menyatakan bahwa yang
dimaksud dengan “sesuai dengan undang-undang” adalah sesuai dengan undangundang organik yang memberikan kewenangan kepada lembaga negara untuk
melakukan pengawasan.1287 Tentu yang dimaksud dengan pengawasan dalam
penjelasan tersebut, adalah pengawasan terhadap partai politik, bukan pengawasan
secara umum. Dalam lingkup pemerintahan, salah satu lembaga penyelenggara
pengawasan adalah Kejaksaan.1288 Salah satu wewenang pengawasan yang
dimiliki oleh Kejaksaan adalah pengawasan aliran kepercayaan yang dapat
membahayakan
masyarakat
dan
negara.
Walaupun
demikian
kejaksaan
merupakan institusi negara yang memang menjalankan fungsi penuntutan
sehingga sudah pada tempatnya apabila menjalankan tugas penuntutan mewakili
pemerintah dalam perkara pembubaran partai politik.
Di sisi lain, terkait dengan pengawasan partai politik dalam UndangUndang Nomor 2 Tahun 2008 terdapat dua instansi yang disebut, yaitu
Departemen Hukum dan HAM, dan Departemen Dalam Negeri. Departemen
Hukum dan HAM memiliki wewenang melakukan verifikasi pendaftaran partai
1284
Pasal 23 Huruf f junto Pasal 24 Ayat (1) Huruf c Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
Pasal 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
1286
Pasal 26 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002.
1287
Penjelasan Pasal 46 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008.
1288
Republik Indonesia, Undang-Undang Tentang Kejaksaan Republik Indonesia, UU No. 16 Tahun 2004,
Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 67, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 4401.
1285
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
361
politik dan verifikasi periodik pemenuhan syarat-syarat pendaftaran partai
politik.1289 Sedangkan Departemen Dalam Negeri menerima laporan pemanfaatan
dana bantuan partai politik.1290 Di antara kedua instansi tersebut, yang memiliki
data lebih banyak adalah Departemen Hukum dan HAM karena salah satu syarat
verifikasi adalah menyampaikan AD dan ART partai politik yang di dalamnya
berisi mulai dari asas dan ciri hingga keuangan partai politik. Selain itu,
Departemen Hukum dan HAM juga melakukan verifikasi faktual terhadap syaratsyarat partai politik.
Mengingat yang ditentukan sebagai pemohon adalah pemerintah pusat,
maka yang berwenang menentukan siapa yang bertindak sebagai pemohon adalah
Presiden. Hanya saja berdasarkan wewenang dan kemampuan hukum instansi
pemerintah, sebaiknya yang menjadi pemohon adalah penuntut khusus dari
Kejaksaan Agung bekerja sama dengan Departemen Hukum dan HAM.1291
Pemberian hak mengajukan permohonan pembubaran partai politik hanya
kepada pemerintah adalah untuk mencegah terjadinya saling menuntut
pembubaran di antara partai politik yang ada. Namun demikian, permasalahan
yang muncul adalah jika yang melakukan pelanggaran adalah partai yang sedang
memerintah. Untuk itu di masa yang akan datang perlu dipertimbangkan hak
mengajukan permohonan pembubaran partai politik juga diberikan kepada
anggota DPR dan atau anggota DPD. Namun harus pula dibatasi dengan
mensyaratkan jumlah tertentu sehingga mewakili pendapat banyak kelompok serta
berdasarkan bukti-bukti awal yang kuat.1292
1289
Pasal 4 Ayat (1) dan Penjelasannya, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008.
Penjelasan Pasal 13 huruf i, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008.
1291
Pengajuan permohonan pembubaran partai politik menurut Venice Commission harus berdasarkan
penilaian dan memperhatikan situasi negara, apakah partai tersebut benar-benar menjadi ancaman bagi
kebebasan dan tatanan politik yang demokratis dan hak-hak individu, atau apakah tidak ada tindakan lain
yang lebih lunak untuk mencegah bahaya tersebut. Lihat, European Commission for Democracy Through
Law (Venice Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution, Op. Cit., hal. 133. Ukuran ini oleh
Thomas Ayres disebut sebagai “party dissolution as ‘a drastic measure’ to be applied “only in the most
serious cases”. Lihat Ayres, Op. Cit., hal. 3.
1292
Hal ini diterapkan di beberapa negara lain, diantaranya adalah Rumania, Armenia, Georgia, dan Jerman.
Misalnya di Rumania, Article 28 Para 2 Law no. 47 of 18 May 1992 on the Organisation and Operation of the
Constitutional Court menyatakan “The challenge regarding constitutionality of a political party may be filled
in by the President of either Chamber of Parliament, or by the Government. The President of the Chamber
may file a challenge only in the basis of a resolution passed by a majority vote of the Members of that
Chamber.” Sedangkan Article 35 Para 1 The Constitutional Court Law of Georgia menyatakan “The
President of Georgia, not less than one fifth of members of the Georgian Parliament and the supreme state
bodies of Abkhazia and Adjara have the right to introduce a claim at the Constitutional Court on formation of
political amalgamations of citizens and on constitutionality of activities.”
1290
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
362
Pemberian hak kepada anggota parlemen tersebut juga dianut oleh
beberapa negara, dan merupakan salah satu model pembubaran partai politik
dilihat dari pemohonnya. Bahkan di Slovenia setiap orang berhak mengajukan
inisiatif permohonan pembubaran partai politik.1293 Namun pemberian hak kepada
setiap orang tersebut bertentangan dengan argumentasi diberikannya hak sebagai
pemohon terbatas kepada pemerintah dan parlemen, yaitu akan menimbulkan
saling menggunggat di antara partai politik dan dapat menggeser kompetisi partai
politik dari wilayah politik ke wilayah hukum.1294
Apabila telah ditentukan bahwa wewenang memutus pembubaran partai
politik ada pada MK, berarti tidak ada lembaga lain yang memiliki wewenang
tersebut. Pembubaran yang tidak dilakukan oleh MK adalah batal demi hukum.
Namun demikian, tetap ada kemungkinan pembubaran dilakukan secara sepihak
oleh pemerintah, baik secara jelas berupa keputusan pembubaran ataupun melalui
keputusan lain yang dapat mengakibatkan pembubaran, misalnya pembekuan.1295
Terhadap keputusan tersebut, partai politik tidak dapat mengajukannya ke
MK karena sudah ditentukan bahwa pemohon adalah pemerintah. Kondisi ini
menurut Jimly Asshiddiqie tidak sesuai dengan maksud pendirian MK untuk
melindungi hak atas kebebasan berserikat dalam perkara pembubaran partai
politik.1296 Partai politik memang dapat mengajukan gugatan ke PTUN dengan
asumsi keputusan pembubaran merupakan keputusan pejabat tata usaha negara.
Namun proses gugatan itu memerlukan waktu yang lama dan merugikan partai
politik, apalagi jika keputusan pembekuan dijatuhkan menjelang pelaksanaan
pemilu.1297
1293
Article 68 Para 1 The Constitutional Court Act Slovenia menyatakan “Any person may make an initiative,
and the proposers from Article 23 of this Law a demand, for an assessment of the unconstitutionality of
particular acts and activities of political parties.”
1294
Selain itu, pemberian hak kepada pemerintah sebagai pemohon adalah terkait dengan tanggungjawab
pemerintah untuk menjalankan UUD dan undang-undang yang berlaku, serta mengupayakan tegaknya UUD
dan semua undang-undang dengan sebaik-baiknya. Lihat, Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit.,
hal. 138.
1295
Misalnya kasus pembekuan Partai Murba pada masa Orde Lama, pembubaran PKI, serta pembekuan
Partindo yang tidak memiliki dasar hukum. Kasus ini juga terjadi dalam bentuk Maklumat Presiden
Abdurrahman Wahid yang membekukan Partai Golkar.
1296
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 139.
1297
Misalnya, pada kasus pembubaran Masjumi pada masa Orde Lama, diajukan gugatan ke Pengadilan
Jakarta namun diputus bahwa pengadilan tidak berwenang. Terhadap putusan tersebut diajukan banding tetapi
menurut Deliar Noer tidak pernah diputuskan pada tingkat banding. Lihat, Deliar Noer, Partai Politik, Op.
Cit., hal. 387.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
363
Menurut Jimly Asshiddiqie, hal itu menunjukkan mekanisme yang
diskriminatif (unequal treatment under the law).1298 Di beberapa negara, partai
politik dapat mengajukan tindakan atau keputusan pemerintah tersebut melalui
mekanisme constitutional complaint ke MK.1299 Namun di Indonesia, hal itu
belum dimungkinkan karena berdasarkan UUD 1945 MK tidak memiliki
wewenang mengadili perkara constitutional complaint.
Untuk mengatasi persoalan tersebut, di masa yang akan datang perlu
dipertimbangkan adanya wewenang memutus constitusional complaint oleh MK.
Apalagi praktik di negara lain, misalnya Jerman dan Austria, perkara yang paling
banyak adalah perkara constitusional complaint.1300 Di samping itu, terdapat
alternatif lain khusus untuk perlindungan terhadap partai politik dari tindakan
sewenang-wenang pembubaran oleh pemerintah, perlu dipertimbangkan partai
politik di masa yang akan datang diberikan hak, khusus untuk mengajukan
permohonan pembatalan keputusan pemerintah yang membubarkan atau yang
mengakibatkan pembubaran suatu partai politik.1301 Dengan demikian obyek
permohonannya adalah keputusan pemerintah yang membubarkan atau yang
mengakibatkan bubarnya suatu partai politik. Kedudukan sebagai pemohon ini
tidak untuk mengajukan permohonan pembubaran partai politik lain. Pemberian
hak ini tidak bertentangan dengan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945, bahkan
mempertegas bahwa setiap pembubaran partai politik harus diputus oleh MK.
Sesuai dengan kedudukan pemohon, materi permohonan di masa yang
akan datang terdiri atas dua jenis. Permohonan pertama adalah permohonan
pembubaran suatu partai politik yang diajukan oleh pemerintah atau oleh anggota
parlemen. Dalam permohonan pembubaran partai politik tersebut, harus ditunjuk
dengan tegas partai politik yang dimohonkan untuk dibubarkan. Oleh karena itu
Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan menyatakan bahwa partai politik yang
1298
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 139-142.
Misalnya di Jerman dan Austria. Article 93 Para 1 menyebutkan salah satu wewenang MK Jerman adalah
“4a. on complaints of unconstitutionality, being filed by any person claiming that one of his basic rights or
one of his rights under Article 20 (4) or under Article 33, 38, 101, 103 or 104 has been violated by public
authority.”
1300
Jimly Asshiddiqie, Kebebasan Berserikat, Op. Cit., hal. 142.
1301
Hal ini berbeda dengan pemberian hak kepada partai politik untuk mengajukan permohonan pembubaran
partai politik lain seperti yang dianut di Slovakia. Article 64 Para 1 Act of the National Council of the Slovak
Republic on the Organization of the Constitutional Court of the Slovak Republic, menyatakan “A motion for
the review of a decision to dissolve a political party or political movement may be submitted, apart from by
the submitters quoted in Art 18 Clause 1 Subsection a) to e), also by a political party or political movement.
The motion for the commencement of proceedings shall have suspensive effect. “
1299
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
364
bersangkutan kedudukannya adalah sebagai termohon, walaupun undang-undang
tidak menyatakan hal tersebut secara tegas.1302 Forum pengadilan tersebut juga
untuk memberi kesempatan kepada partai politik untuk melakukan pembelaan diri
serta mengajukan bukti, saksi, dan ahli untuk melindungi kepentingannya.
Sedangkan jenis permohonan kedua, adalah permohonan yang diajukan
oleh pemohon partai politik terhadap keputusan pemerintah yang membubarkan
atau mengakibatkan bubarnya partai politik. Dengan demikian yang akan diadili
adalah keputusan pemerintah dimaksud dan sebagai termohon adalah pemerintah
yang mengeluarkan keputusan.1303
Di dalam permohonan pembubaran partai politik, harus diuraikan alasan
atau argumentasi yang mendasari permohonan. Untuk permohonan pembubaran
partai politik karena alasan konstitusional, yang harus diuraikan adalah ideologi,
asas, tujuan, program, atau kegiatan partai politik yang bertentangan dengan UUD
19451304, dan memenuhi salah satu atau lebih dari 14 alasan pembubaran partai
politik yang telah diuraikan pada bagian sebelumnya.1305 Untuk permohonan
karena alasan ketidakmampuan menjalankan fungsi dan aktivitas sebagai partai
politik, yang harus diuraikan adalah bahwa partai tersebut tidak mampu mengikuti
pemilihan umum untuk jangka waktu tertentu dan/atau tidak mampu
menempatkan wakilnya di lembaga parlemen dalam beberapa kali pemilu.
Sedangkan untuk permohonan yang diajukan oleh partai politik terhadap
keputusan pemerintah yang membubarkan atau mengakibatkan bubarnya partai
1302
Maruarar Siahaan, Op. Cit., hal. 200-201.
Dapat dibandingkan dengan sengketa tata usaha negara yang menjadi wewenang PTUN. Pasal 1 angka 4
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Pengadilan Tata Usaha Negara menyatakan “Sengketa Tata
Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara antara orang atau badan hukum
perdata dengan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat
dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.” Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1987 Nomor 77,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3344. Sebagaimana telah diubah dengan UndangUndang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang
Pengadilan Tata Usaha Negara, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 35, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4380.
1304
Sesuai dengan Pasal 68 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
1305
Bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi; Melanggar nilai dan prinsip dasar konstitusional; Hendak
mengubah dan/atau mengganti UUD 1945 dengan jalan paksa atau kekerasan; Bermaksud menggantikan
tatanan demokrasi berdasarkan UUD 1945 dengan tatanan otoritarianisme atau fasisme; Mengambil alih
kekuasaan atau mempengaruhi kebijakan dengan cara kekerasan; Melanggar kebebasan dasar dan hak asasi
manusia; Menerima bantuan pihak asing tanpa seijin pemerintah; Memberi bantuan kepada pihak asing tanpa
seijin pemerintah; membahayakan persatuan dan kesatuan serta integritas wilayah nasional; Membahayakan
kedaulatan NKRI; Membahayakan eksistensi dan kemerdekaan negara; Mendirikan organisasi yang bersifat
militer atau paramiliter, atau organisasi rahasia; Menghasut atau mendukung sentimen rasial, agama, etnis,
dan kedaerahan yang dapat menimbulkan konflik sosial; dan Menggunakan cara-cara kekerasan dalam
menjalankan aktivitasnya.
1303
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
365
politik, harus diuraikan adanya suatu keputusan pemerintah itu sendiri dan
argumentasi bahwa keputusan tersebut adalah pembubaran atau mengakibatkan
bubarnya partai politik yang mengajukan permohonan.
Permohonan perkara pembubaran partai politik yang diterima Mahkamah
Konstitusi dicatat dalam Buku Registrasi perkara Konstitusi. Mahkamah
konstitusi menyampaikan permohonan yang sudah dicatat tersebut kepada partai
politik yang bersangkutan dalam waktu paling lambat 7 hari kerja sejak
pencatatan dilakukan. Di masa yang akan datang, batas waktu 7 hari kerja tersebut
dapat juga terapkan untuk penyampaian kepada pemerintah dalam kasus
permohonan disampaikan oleh partai politik terhadap keputusan pembubaran atau
yang mengakibatkan pembubaran yang dibuat pemerintah.
6.5.2.2. Persidangan
Di dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003, acara persidangan
pembubaran partai politik tidak diatur secara khusus, sehingga proses
pemeriksaan persidangan mengikuti hukum acara Mahkamah Konstitusi yang
meliputi pemeriksaan pendahuluan, pemeriksaan persidangan, dan putusan.1306
Perkara pembubaran partai politik wajib diputus dalam jangka waktu selambatlambatnya 60 hari kerja sejak permohonan diregistrasi.1307 Batasan waktu ini
diperlukan untuk menjamin terselenggaranya prinsip peradilan yang cepat
sehingga cepat pula diperoleh kepastian hukum.1308
Proses persidangan, dapat dibagi menjadi dua tahap, yaitu pemeriksaan
pendahuluan dan pemeriksaan persidangan. Di dalam pemeriksaan pendahuluan
yang diperiksa adalah kelengkapan dan kejelasan permohonan. Pemohon
diberikan kesempatan untuk memperbaiki permononannya.1309
1306
Sebagaimana diatur dalam Pasal 39 sampai Pasal 49 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
Pasal 71 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003. Selain itu, tata cara persidangan juga diatur dalam
Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 03/PMK/2003 tentang Tata Tertib Persidangan pada Mahkamah
Konstitusi. Saat ini Mahkamah Konstitusi tengah menyusun PMK tentang Pedoman Beracara Dalam Perkara
Pembubaran Partai Politik. Di Azerbaijan waktu yang ditentukan adalah mulainya persidangan pertama sejak
permohonan diterima.
1308
Hal ini juga mengingat perkara pembubaran partai politik menyangkut hak anggota partai politik yang
banyak jumlahnya. Apalagi jika proses pembubaran tersebut jangka waktunya dekat dengan pelaksanaan
pemilihan umum. Di Azerbaijan, batas waktu yang ditentukan adalah persidangan pertama sejak diterimanya
permohonan. Article 60 Para 3 The Law of Azerbaijan Republic on the Constitutional Court menyatakan
“Consideration of the essence of acecepted request by the Constitutional Court shall commence not later
than 15 days since acceptance.”
1309
Lihat, Pasal 39 Ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
1307
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
366
Sedangkan dalam pemeriksaan persidangan akan dilakukan untuk
mendengarkan keterangan pemohon, termohon, serta pihak terkait lainnya. Pada
proses selanjutnya dilakukan pemeriksaan terhadap alat bukti serta mendengarkan
keterangan saksi dan ahli. Pada proses persidangan ini pertanyaan hukum yang
harus dijawab adalah kedudukan hukum (legal standing) pemohon, kewenangan
MK, serta alasan permohonan.
Terkait dengan pemohon harus dibuktikan bahwa pemohon memang
memiliki kedudukan hukum. Untuk pemohon pemerintah, harus dibuktikan bahwa
pemohon tersebut mewakili pemerintah pusat.1310 Untuk pemohon anggota
parlemen harus dibuktikan bahwa pemohon bertindak untuk dan atas nama
sejumlah anggota DPR dan/atau DPD sesuai yang dipersyaratkan.1311
Sedangkan untuk pemohon partai politik, yang harus dibuktikan adalah
pemohon bertindak atas nama suatu partai politik yang telah sah sebagai badan
hukum.1312 Selain itu, yang harus dibuktikan pula adalah adanya keputusan
pemerintah yang telah membubarkan atau mengakibatkan bubarnya partai politik
itu. Namun hal itu sesungguhnya telah masuk pada pemeriksaan pokok perkara
karena obyek permohonan adalah keputusan dimaksud, sehingga pemeriksaan dan
pembuktiannya dapat dilakukan bersamaan dengan pemeriksaan pokok perkara.
Setelah pemeriksaan legal standing, dilanjutkan dengan pemerikasan
pokok perkara. Hal yang utama dalam pemeriksaan pokok perkara ini adalah
permohonan dan alasan permohonan. Untuk permohonan pembubaran suatu partai
1310
Menurut Hakim Konstitusi Maruarar Siahaan, hal itu harus dibuktikan dengan surat kuasa khusus dari
Presiden. Lihat, Maruarar Siahaan, Op. Cit.
1311
Misalnya surat kuasa yang ditandatangani oleh 1/5 dari jumlah anggota DPR dan DPD. Di Armenia dan
Georgia, pengajuan dilakukan oleh sejumlah anggota Parlemen. Di Armenia ditentukan bahwa permohonan
dapat diajukan oleh 1/3 wakil rakyat. Article 63 Para 1 Law on the Constitutional Court Armenia menyatakan
“With regard to the issues provided by paragraph 9 article 100 of the Constitution, the Constitutional Court
may be appealed to by 1) the President of the Republic; 2) at least one third of deputies.” Article 35 Para 1
The Constitutional Court Law of Georgia menyatakan, “The President of Georgia, not less than one fifth of
members of te Georgian Parliament and the supreme state bodies of abkhazia and Adjara have the right to
introduce a Claim at the Constitutional Court on formation of political amalgamations of citizens and on
Constitutionality of activities.” Di Jerman, ditentukan salah satu yang dapat menjadi pemohon pembubaran
partai politik adalah parlemen sebagai lembaga, yaitu Bundestag dan Bundesrat. Article 43 Para 1
Bundesverfassungsgerichts-gesetz menyatakan “The application for a decision on wether a party is
unconstitutional (Article 21 (2) of the Basic Law) may be made by the Bundestag, the Bundesrat or the
Federal Government.” Sedangkan di Rumania, permohonan juga dapat diajukan oleh parlemen yang
diputuskan melalui suara terbanyak. Article 28 Para 2 Law no. 47 of 18 May 1992 on the Organisation and
Operation of the Constitutional Court Rumania menyatakan, “The challenge regarding the constitutionality
of a political party may be filed in by the President of either Chamber of Parliament, or by Government. The
President of the Chamber may file a challenge only on the basis of a resolution passed by majority vote of the
Members of that Chamber.”
1312
Syarat ini sesuai dengan makna pembubaran yang berarti hilangnya status badan hukum partai politik.
Keberadaan partai politik dari sisi hukum adalah pada statusnya sebagai badan hukum.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
367
politik yang diajukan oleh pemerintah atau anggota parlemen, terdapat dua
pertanyaan yang harus dijawab dalam persidangan. Pertama, apakah partai politik
sebagai termohon memiliki ideologi, asas, tujuan, program dan/atau melakukan
kegiatan yang dinilai oleh pemohon memenuhi klasifikasi sebagai alasan
pembubaran partai politik. Kedua, apakah ideologi, asas, tujuan, program,
dan/atau kegiatan dimaksud memang memenuhi klasifikasi sebagai alasan
pembubaran partai politik.
Proses pembuktian dapat dibagi menjadi dua jenis, yaitu pembuktian
terhadap dokumen dan pembuktian terhadap fakta.1313 Pembubaran terhadap
dokumen adalah pembuktian terkait dengan ideologi, asas, tujuan, dan program
partai politik. Untuk melihat hal itu, alat bukti utama yang diperlukan adalah
statuta pendirian partai politik, AD dan ART, Platform, Program Kerja, serta
dokumen dan keputusan-keputusan partai politik lainnya. Partai politik dapat
dibubarkan jika dari dokumen partai politik terbukti bahwa ideologi asas, tujuan,
dan programnya memenuhi salah satu alasan pembubaran, yaitu,
1. bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi;
2. melanggar nilai dan prinsip dasar konstitusional;
3. hendak mengubah dan/atau mengganti UUD 1945 dengan jalan paksa atau
kekerasan;
4. bermaksud menggantikan tatanan demokrasi berdasarkan UUD 1945
dengan tatanan otoritarianisme atau fasisme;
5. mengambil alih kekuasaan atau mempengaruhi kebijakan dengan cara
kekerasan;
6. melanggar kebebasan dasar dan hak asasi manusia;
7. membahayakan persatuan dan kesatuan serta integritas wilayah nasional;
8. membahayakan kedaulatan NKRI;
1313
Di beberapa negara, ditentukan bahwa pembuktian dilakukan dengan menggunakan acara pidana dan
beban pembuktian ada pada pemohon. Article 57 The Constitutional Tribunal Act Hungary menyatakan “1.
Application concerning the conformity of activities of political parties to the Constitutions shall be examined
by the Tribunal by applying the provisions of the Code of Criminal Procedure accordingly. 2. The burden of
proving the non-conformity to the Constitution shall rest with the applicant, who therefore shall present or
give notice of evidence indicating such non-conformity.” Article 33 Para 1 Law of the Organisation and Trial
Procedure of the Constitutional Court Turki menyatakan “In cases concerning the dissolution of political
parties being investigated by the Chief Public Prosecutor of the Republic, the case shall be investigated and
decided upon files in accordance with the regulations of the Law on Criminal Procedure. In these cases
defences brought forward by the general presidency of the political party, the dissolution of which is intended
by the Chief Public Prosecutor of the Republic, or by a designated deputy shall be heard.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
368
9. membahayakan eksistensi dan kemerdekaan negara;
10. mendirikan organisasi yang bersifat militer atau paramiliter, atau
organisasi rahasia; atau
11. menghasut atau mendukung sentimen rasial, agama, etnis, dan kedaerahan
yang dapat menimbulkan konflik sosial;
Namun demikian, dapat terjadi bahwa bukti-bukti dari dokumen kurang
meyakinkan, atau bahkan tidak terbukti sama sekali, maka proses pembuktian
dilanjutkan pada fakta kegiatan yang dilakukan oleh partai politik. Pemohon harus
menunjukan dan membuktikan kegiatan-kegiatan partai politik yang memenuhi
salah satu atau lebih ke-11 alasan pembubaran. Selain itu, suatu partai politik juga
dapat dibubarkan jika telah melakukan kegiatan; (1) memberi bantuan kepada
pihak asing tanpa seijin pemerintah; (2) menerima bantuan kepada pihak asing
tanpa seijin pemerintah; atau (3) menggunakan cara-cara kekerasan dalam
menjalankan aktivitasnya. Pembuktian fakta kegiatan ini dapat dilakukan dari
bentuk dan substansi atau materi kegiatan serta dari dampak atau akibat yang
secara obyektif memang diinginkan dari pelaksanaan kegiatan partai politik.
Untuk persidangan pembubaran partai politik dengan alasan partai politik
tidak dapat mengikuti sejumlah pemilihan umum atau tidak dapat menempatkan
wakilnya di lembaga perwakilan, yang harus dibuktikan pertama adalah bahwa
partai politik tersebut telah sah terdaftar sebagai badan hukum. Kedua, bahwa
partai politik dimaksud telah tidak dapat atau atas keinginan sendiri tidak
mengikuti beberapa kali pemilihan umum secara berturut-turut. Ketiga, partai
politik telah mengikuti beberapa pemilu, namun tidak dapat menempatkan
wakilnya di lembaga perwakilan secara berturut-turut.1314
Sedangkan untuk permohonan yang diajukan oleh partai politik yang
dibubarkan oleh pemerintah, terdapat tiga hal yang harus dibuktikan. Pertama,
adalah adanya keputusan dari pemerintah terkait dengan partai politik yang
menjadi pemohon. Kedua, keputusan tersebut adalah membubarkan partai politik
dimaksud, dan/atau ketiga, keputusan tersebut mengakibatkan pembubaran partai
1314
Berdasarkan hal-hal yang harus dibuktikan tersebut, maka alat bukti yang sangat berperan adalah alat
bukti dokumen, yaitu dokumen status badan hukum, dokumen yang menunjukkan lolos verifikasi untuk
mengikuti pemilu, serta dokumen penetapan hasil pemilu dan pembagian kursi lembaga perwakilan dari
KPU.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
369
politik dimaksud. Hal itu dapat dilihat dari dokumen dan/atau fakta, yaitu
dokumen keputusan pembubaran atau fakta suatu pernyataan pembubaran, atau
fakta, paling tidak bersifat potensial, bahwa bahwa keputusan atau pernyataan
tersebut memiliki akibat yang sama dengan pembubaran.
6.5.2.3. Putusan
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 menyatakan bahwa jika MK
berpendapat bahwa permohonan tidak memenuhi syarat yang diatur dalam Pasal
68 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003, amar putusan menyatakan
permohonan tidak dapat diterima.1315 Ketentuan ini di masa yang akan datang
perlu disesuaikan dengan pihak yang dapat mengajukan permohonan, meliputi
pemerintah, anggota parlemen, dan partai politik (untuk keputusan pembubaran
yang dilakukan oleh pemerintah), serta alasan pembubaran yang telah diuraikan
pada bagian sebelumnya.
Apabila subyek pemohon dan obyek permohonan telah sesuai serta MK
berpendapat permohonannya beralasan, maka amar putusannya menyatakan
permohonan dikabulkan.1316 Hal itu berarti terbukti bahwa ideologi, asas, tujuan,
program, dan/atau kegiatan partai politik memenuhi kriteria alasan pembubaran,
atau partai politik tersebut terbukti tidak mengikuti sejumlah pemilu berturut-turut
atau tidak dapat menempatkan wakilnya di lembaga perwakilan untuk beberapa
periode secara berturut-turut, dan partai politik tersebut diputus dibubarkan.1317
Sedangkan apabila Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa permohonan tidak
beralasan, amar putusan menyatakan permohonan ditolak.1318
Untuk putusan atas permohonan yang diajukan oleh partai politik
dinyatakan tidak dapat diterima jika pemohon tidak memenuhi syarat, yaitu suatu
partai politik dan partai itu terkena suatu keputusan pemerintah. Apabila
keputusan atau pernyataan terkait dengan partai politik tersebut ternyata dinilai
oleh MK bukan merupakan bentuk pembubaran atau tidak mengakibatkan
bubarnya partai politik, maka putusannya adalah menolak permohonan.
Sedangkan apabila MK menilai bahwa permohonan itu beralasan dalam arti
1315
Pasal 70 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
Dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 diatur pada Pasal 70 Ayat (2).
1317
Jika alasan pembubaran bukan alasan pelanggaran konstitusional, maka organisasi ini harus dapat
melanjutkan organisasinya dalam bentuk badan hukum lain selain partai politik. Lihat European Commission
for Democracy Through Law (Venice Commission), Guideline and Explanatory Report, Op. Cit., hal. 3.
1318
Dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 diatu pada Pasal 70 Ayat (3).
1316
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
370
merupakan bentuk pembubaran partai politik atau mengakibatkan bubarnya suatu
partai politik, maka putusannya adalah mengabulkan. Konsekuensi dari
dikabulkannya permohonan ini, keputusan yang dimohonkan dinyatakan batal
demi hukum1319 karena bertentangan dengan konstitusi serta tidak memiliki
kekuatan hukum yang mengikat.
Keputusan MK bersifat final dan mengikat sejak dibacakan dalam
persidangan pengucapan putusan.1320 Hal itu berarti yang membubarkan suatu
partai politik, jika permohonan pembubaran dikabulkan, adalah MK. Putusan MK
disampaikan kepada partai politik yang bersangkutan.1321 Demikian pula pada
kasus pembatalan keputusan pemerintah yang membubarkan partai politik sudah
seharusnya disampaikan kepada pemerintah dan pihak lain yang terkait.
6.5.2.4. Pelaksanaan Putusan
Pelaksanaan putusan MK yang membubarkan partai politik dilakukan
dengan membatalkan pendaftaran pada Pemerintah.1322 Namun demikian,
eksistensi partai politik yang dibubarkan tersebut sesungguhnya telah berakhir
pada saat dibacakan putusan pembubarannya oleh MK. Tindakan pembatalan
pendaftaran hanya merupakan tindakan pelaksanaan atau konsekuensi dari adanya
putusan MK.1323 Selain itu, Putusan itu juga harus diumumkan oleh pemerintah
dalam berita Negara Republik Indonesia dalam jangka waktu 14 hari kerja harus
sejak putusan diterima, sebagai bentuk pengumuman agar diketahui oleh
masyarakat.1324 Mengingat yang menangani pendaftaran partai politik adalah
Departemen Hukum dan HAM, maka pelaksanaan putusan Mahkamah Konstitusi
1319
Hal ini berarti bahwa putusan pembubaran tersebut dibuat oleh lembaga yang tidak berwenang mengingat
yang berwenang memutus pembubaran partai politik berdasarkan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945 adalah MK.
1320
Pada umumnya putusan MK adalah bersifat final dan mengikat. Article 59 The Constitutional Court Act
Korea Selatan menyatakan “When a decision ordering dissolution of a political party is pronounced, the
political party shall be dissolved.”
1321
Dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 diatur pada Pasal 72.
1322
Pasal 73 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003.
1323
Di Korea Selatan, pelaksanaan putusan pembubaran partai politik dilakukan oleh komisi pemilihan
umum. Article 60 The Constitutional Court Act Korea Selatan menyatakan “The decision of the
Constitutional Court ordering dissolution of a political party shall be executed by the National Election
Commission in accordance with the Political Parties Act.” Di Slovakia, pelaksanaan putusan pembubaran
partai politik dilakukan oleh Menteri Dalam Negeri. Article 64 Para 4 Act of the National Council of the
Slovak Republic on the organisation of the Constitutional Court of the Slovak Republic menyatakan “The
decision of the Constitutional Court shall be delivered to the submitter and to the Ministry of Interior of the
Slovak Republic.”
1324
Pasal 73 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003. Dapat dibandaingkan dengan Article 153 Para
6 Konstitusi Turki yang menyatakan, “Decisions of the Constitutional Court shall be published immediately
in the Official Gazette, and shall be binding on the legislative, executive, and judicial organs, on the
administrative authorities, and on persons and corporate bodies.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
371
dalam bentuk pembatalan pendaftaran partai politik tersebut juga dilakukan oleh
Departemen Hukum dan HAM.1325
Untuk putusan MK yang menyatakan bahwa keputusan pemerintah yang
membubarkan atau mengakibatkan bubarnya partai politik adalah bertentangan
dengan konstitusi sehingga batal demi hukum serta tidak memiliki kekuatan
hukum yang mengikat, pelaksanaannya dilakukan dengan mengumumkannya
dalam Berita Negara agar diketahui oleh semua pihak dan masyarakat umum.
Putusan tersebut tidak perlu ditindaklanjuti dengan tindakan pemerintah mencabut
keputusan dimaksud. Hal itu karena keputusan itu dianggap tidak pernah ada
karena dibuat oleh lembaga yang tidak berwenang.1326
6.6.
AKIBAT HUKUM PEMBUBARAN
Sebelum dibubarkan, partai politik sebagai badan hukum tentu telah
melakukan hubungan dan tindakan hukum. Hal itu menimbulkan hak dan
kewajiban, kepemilikan berupa harta benda, serta hubungan dengan anggota partai
politik yang menduduki jabatan-jabatan publik. Berakhirnya eksistensi hukum
partai politik karena pembubaran tentu berpengaruh terhadap hak dan kewajiban
yang telah ada, serta terhadap harta kekayaan dan jabatan-jabatan yang dihasilkan
dari hubungan dan tindakan hukum yang dilakukan sebelum dibubarkan. Selain
itu, terutama untuk pembubaran karena alasan pelanggaran konstitusional, timbul
pertanyaan apakah dapat dijatuhkan sanksi kepada anggota atau pengurus partai
politik yang bersangkutan.
Berdasarkan pengaturan di beberapa negara, dikenal adanya beberapa
akibat hukum pembubaran partai politik. Pertama adalah tidak dapat didirikan lagi
partai pengganti baik dengan nama yang sama maupun nama lain tetapi memiliki
ideologi, asas, tujuan, program, atau kegiatan yang sama dengan alasan
dibubarkannya partai tersebut. Hal itu berarti partai tersebut dinyatakan sebagai
1325
Maruarar Siahaan, Op. Cit., hal. 201-202.
Suatu produk hukum atau perjanjian yang batal demi hukum dikatakan “null and void”. Null dan void
sesungguhnya memiliki kesamaan arti. Null adalah ajektif yang menunjukkan sesuatu “having no legal effect”
atau “without binding force”. Sedangkan void juga berarti “no legal effect”. Void lebih tepat diartikan untuk
“those provisions that are of no effect whatsoever – those that are an absolute nullity.” Sedangkan voidable
adalah dapat dibatalkan yang berarti tetap valid hingga dibatalkan (valid until annulled). Lihat, Garner, Op.
Cit., hal. 1096 dan 1568.
1326
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
372
partai terlarang. Ketentuan ini di antaranya dapat dijumpai di Turki,1327
Jerman,1328 dan Taiwan.1329
Selain pernyataan sebagai partai terlarang, terdapat pula negara yang
memberikan sanksi kepada pengurus dan/atau anggota partai politik yang
dibubarkan. Sanksi tersebut pada umumnya berupa larangan menjadi pendiri atau
pengurus, bahkan sebagai anggota partai politik. Hal itu di antaranya diatur pada
Article 69 Para 9 Konstitusi Turki yang menyatakan,
The members, including the founders of a political party whose acts or statements
have caused the party to be dissolved permanently cannot be founders, members,
directors or supervisors in any other party for period of five years from the date
of publication in the official gazette of the Constitutional Court’s final decision
and its justification for permanently dissolving the party.
Sedangkan di Pakistan sanksi khusus diberikan kepada anggota parlemen
nasional dan provinsi dari partai yang dibubarkan.1330 Di samping berhenti dari
keanggotaan lembaga perwakilan, juga dilarang mengikuti pemilihan umum
selama empat tahun sejak pemberhentiannya. Dalam praktik pembubaran Partai
Thai Rak Thai dan Pattana Chart Thai di Tahiland, sejumlah pengurus dikenakan
sanksi tidak boleh melakukan kegiatan berpolitik termasuk memilih dan dipilih
selama lima tahun.1331
Akibat hukum pembubaran partai politik selanjutnya yang terdapat di
beberapa negara adalah berakhirnya keanggotaan lembaga perwakilan dari partai
yang dibubarkan tersebut. Hal itu misalnya diatur dalam Article 30-I Procedur Act
Taiwan yang menyatakan,
The members of the elected bodies appointed to the dissolved party in
accordance with the proportional representative system shall be deprived of their
membership immediately upon the judgment’s becoming effective.
1327
Article 69 Para 8 Konstitusi Republik Turki menyatakan “A Party which has been dissolved permanently
cannot be founded under another name.”
1328
Article 6 Para 3 Bundesverfassungsgerichts-Gesetz menyatakan “The declaration shall be accompanied
by the dissolution of the party or the independent section of the party and the prohibition of the establisment
of substitute organization.”
1329
Article 30-I of the Procedure Act menyatakan “The political party being dissolved shall cease all
activities and shall not establish any substitute organization to pursue the same goals;…”
1330
Article 16 Para 2 The Political Parties Order, 2002, menyatakan “A person becoming disqualified from
being a member of the Majlis-e-Shoora or Provincial Assembly under clause (1) shall not participate in
election for any elective office or any legislative body till the expiry of four years from the date of his
disqualification from being member of Majlis-e-Shoora or, as the case may be, the Provincial Assembly.”
1331
Summary of the Decision of the Constitutional Tribunal Case Group 1. Op. Cit.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
373
Di Jerman, walaupun dalam ketentuan konstitusi, undang-undang partai
politik, maupun undang-undang Mahkamah Konstitusi tidak terdapat ketentuan
akibat hukum terhadap wakil partai politik di lembaga perwakilan, namun dalam
praktik pembubaran Partai SRP1332 dan KPD,1333 keduanya otomatis kehilangan
kursi di lembaga perwakilan.1334
Akibat hukum selanjutnya adalah terhadap harta kekayaan partai politik.
Di Jerman, salah satu akibat hukum pembubaran partai politik yang diatur dalam
Bundesverfassungsgerichts-Gesetz adalah harta kekayaan partai politik dapat
disita negara untuk kepentingan publik. Hal itu diatur dalam Article 6 Para 3
sebagai berikut.
The declaration shall be accompanied by the dissolution of the party or the
independent section of the party and the prohibition of the establisment of
substitute organization. Morever, in this instance the Federal Constitutional
Court may direct that the property of the party or the independent section of the
party be confiscated for use by the Federation or the Land for public benefit.
Ketentuan mengenai akibat hukum terhadap harta kekayaan juga diatur
lebih jelas dalam Political Parties Act Bulgaria. Bahkan juga dinyatakan bahwa
negara bertanggungjawab atas hutang yang dimiliki oleh partai politik yang
dibubarkan. Article 24 Para 2 Political Parties Act Bulgaria menyatakan sebagai
berikut.
When a party is dissolved under Article 22, Para 4, its property is confiscated in
favour of the State. The State shall held liable for the debts of the dissolved party
up to the value of the property received.
6.6.1. Akibat Hukum dalam Peraturan dan Praktik
Salah satu aspek pembubaran partai politik yang belum diatur adalah
akibat hukum dari pembubaran partai politik. Dari berbagai peraturan perundangundangan pembubaran partai politik yang pernah berlaku, hanya ketentuan pada
masa Orde Lama, yaitu Penpres Nomor 13 Tahun 1960 yang mengaturnya.
Ditentukan bahwa sebagai akibat pembubaran atau pelarangan suatu partai politik,
1332
Socialist Reich Party, Partai Sosialis Jerman.
Kommunistische Partei Deutschlands, Partai Komunis Jerman.
1334
Kommers, Op. Cit., hal. 229.
1333
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
374
anggota partai yang duduk sebagai anggota MPR, DPR, atau DPRD dianggap
berhenti sebagai anggota badan-badan tersebut.1335
Namun, ketentuan tersebut tidak dapat dilihat pelaksanaannya dalam kasus
pembubaran Partai Masjumi dan PSI. Hal itu karena kedua partai tersebut sudah
tidak memiliki wakil lagi di DPRGR yang dibentuk oleh Presiden berdasarkan
Keppres Nomor 156 Tahun 1960. Masjumi dan PSI juga tidak lagi masuk dalam
kabinet sejak Kabinet Djuanda karena menolak adanya unsur PKI.1336
Terhadap partai-partai yang tidak diakui, akibat hukumnya juga tidak
dapat dilihat. Hal itu karena dari 4 partai yang tidak diakui, hanya PRI yang
berdasarkan hasil pemilihan umum 1955 memperoleh 2 kursi DPR. Namun,
dalam DPRGR yang dibentuk oleh Presiden Soekarno, PRI sudah tidak
mendapatkan kursi lagi. Akibat hukum tersebut terjadi dalam praktik pembekuan
Partai Murba. Setelah dibekukan, anggota DPRGR dari partai Murba dibekukan
dengan Keppres Nomor 21 Tahun 1965.1337
6.6.2. Akibat Hukum Pembubaran di Masa Mendatang
Paling tidak terdapat empat hal terkait dengan akibat hukum pembubaran
partai politik, yaitu terkait dengan status partai politik; sanksi terhadap pengurus
partai politik yang dibubarkan; status anggota badan perwakilan yang terpilih dari
partai politik yang dibubarkan; serta harta kekayaan partai politik.
6.6.2.1. Status Partai Politik sebagai Partai Terlarang
Tentang status partai politik, jika pembubaran terjadi dengan alasan partai
politik melakukan pelanggaran konstitusional, tentu diikuti dengan sanksi
larangan pembentukan kembali partai tersebut atau pembentukan partai pengganti
dengan ideologi, platform, asas, program, dan kegiatan yang sama dengan partai
yang dibubarkan. Hal itu berarti partai politik yang dibubarkan menjadi partai
terlarang.
Akibat hukum larangan pendirian partai pengganti yang memiliki
kesamaan dengan partai yang dibubarkan dapat dipandang sebagai konsekuensi
1335
Pasal 9 Perpres Nomor 13 Tahun 1960. Bandingkan dengan Article 30-I Procedur Act Taiwan yang
menyatakan “The members of the elected bodies appointed to the dissolved party in accordance with the
proportional representative system shall be deprived of their membership immediately upon the judgment’s
becoming effective.”
1336
Deliar Noer, Partai Islam, Op. Cit., hal. 362-363.
1337
A. H. Nasution, Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I, Op. Cit., hal. 35.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
375
logis, karena jika dapat dibentuk partai yang sama atau partai baru dengan
identitas yang sama, pembubaran yang dilakukan tidak memiliki arti. Di sisi lain,
Jika partai pengganti dapat didirikan, hal itu berarti pelanggaran kostitusi kembali
terjadi. Oleh karena itu pendiriannya harus dilarang. Sanksi tersebut juga dianut di
Turki,1338 Jerman,1339 dan Korea Selatan.1340
Akibat hukum larangan membentuk partai yang sama atau yang memiliki
identitas yang sama tidak dapat diterapkan dalam kasus pembubaran karena alasan
partai politik tidak dapat mengikuti pemilu atau menempatkan wakilnya di
lembaga parlemen. Dalam kasus tersebut, pendirian partai baru dengan identitas
yang sama tidak dapat dilarang asalkan memenuhi persyaratan pembentukan
partai baru.
6.6.2.2. Sanksi Terhadap Pengurus dan Anggota
Terkait dengan pengurus partai politik yang dibubarkan, terdapat negara
yang memberikan sanksi kepada pengurus partai politik yang dibubarkan berupa
larangan mendirikan atau menjadi pengurus partai politik, bahkan larangan
melakukan aktivitas politik. Penerapan sanksi hukum ini tentunya harus
mempertimbangkan bahwa hak berserikat merupakan hak yang dijamin oleh
konstitusi. Di sisi lain, tindakan pembubaran adalah terhadap partai politik sebagai
badan hukum, sedangkan terhadap orang-perorang baik anggota, pengurus,
maupun pendiri, sanksi yang dikenakan adalah sanksi pidana atau sanksi lain yang
harus diputuskan oleh pengadilan.1341
Menurut Jimly Asshiddiqie, pembubaran suatu partai politik harus
dibedakan dari persoalan hukum yang menyangkut pertanggungjawaban pribadi
1338
Article 69 Para 8 Konstitusi Republik Turki menyatakan “A party which has been dissolved permanently
cannot be founded under another name.”
1339
Article 46 Para 3 Bundesverfassungsgerichts-Gesetz menyatakan “The declaration shall be accompanied
by the dissolution of the party or the independent section of the party and the prohibition of the establishment
of a substitute organization…” Sedangkan Article 33 Para 1 Parteiengesetz menyatakan “It is prohibited to
set up organizations which pursue the unconstitutional aims of a party banned pursuant to Art. 21, Para 2 of
the Basic Law in conjunction with Art. 46 of the Law on the Federal Constitutional Court in lieu of the said
banned party (subtitute) organizationas, or to continue existing organizations as substitute organizations.”
1340
Article 40 Political Parties Act of South Korea, No. 7683, Aug 4, 2005, menyatakan “When a political
party has been dissolved by a rulling of the Constitutional Court, no political party shall be established upon
the same or similar platform (or basic policies) as the dissolved political party.”
1341
Hal ini juga merupakan konsekuensi dari salah pedoman Venice Commission yang menyatakan bahwa
suatu partai politik secara keseluruhan tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas tindakan individu
anggotanya yang tidak mendapatkan mandat dari partai. Dengan demikian, setiap pengurus atau anggota
partai juga tidak secara otomatis dapat dikenai sanksi larangan melakukan aktivitas politik. Sanksi harus
diputuskan setelah dibuktikan keterlibatan pengurus atau anggota dimaksud dalam pelanggaran yang
menyebabkan pembubaran partai. Lihat, European Commission for Democracy Through Law (Venice
Commission), Guideline on Prohibition and Dissolution, Op. Cit.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
376
orang perorang pengurus atau anggota partai yang bersangkutan. Hanya orang
yang benar-benar bertanggungjawablah yang harus dipersalahkan. Sanksi hukum
tidak dapat dikenakan secara semena-mena terhadap setiap anggota partai yang
bersangkutan.1342
Larangan menjadi anggota, pendiri, atau pengurus suatu partai politik
merupakan sanksi yang bersifat politis yang dalam sejarah Indonesia telah
menimbulkan diskriminasi berkepanjangan terhadap mantan anggota PKI tanpa
adanya putusan pengadilan yang menyatakan mereka bersalah. Akibatnya, hak
dan kebebasan mereka untuk berserikat dan berkumpul telah hilang dalam waktu
cukup lama. Mereka juga kehilangan hak memilih sepanjang orde baru1343 dan
baru mendapatkan hak dipilih pada tahun 2004 setelah ada putusan Mahkamah
Konstitusi1344.
Oleh karena itu, sanksi hukum ini harus diputuskan oleh pengadilan
terhadap pengurus atau anggota tertentu yang memang terbukti terlibat dan
memiliki peran yang besar atas pelanggaran yang menyebabkan dibubarkannya
partai politik. Pertanggungjawaban individual bergantung kepada tingkat
kesalahan yang dibuktikan melalui proses peradilan yang adil dan terbuka (due
process, open and fair trial).1345
Sanksi terhadap pengurus atau anggota partai politik juga tidak dapat
dijatuhkan terhadap partai yang dibubarkan dengan alasan tidak dapat mengikuti
pemilu atau tidak dapat menempatkan wakilnya di lembaga perwakilan. Hal itu
karena memang tidak ada pelanggaran hukum dan konstitusi yang dilakukan oleh
partai tersebut.
6.6.2.3. Status Wakil Partai di Lembaga Perwakilan
Apabila suatu partai politik dibubarkan, tentu menimbulkan permasalahan
terhadap anggota lembaga perwakilan yang dipilih dari partai tersebut, apakah
ikut berhenti atau tetap menjadi anggota lembaga tersebut. Terdapat pandangan
bahwa terpilihnya seorang calon sebagai anggota lembaga perwakilan adalah
1342
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 154.
Persyaratan bukan bekas anggota organisasi terlarang PKI dan ormasnya untuk memiliki hak memilih
baru ditiadakan pada Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999.
1344
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 11-17/PUU-I/2003 yang menyatakan Pasal 60 huruf g UndangUndang Nomor 12 Tahun 2003 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum
mengikat.
1345
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 154.
1343
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
377
karena pencalonannya melalui suatu partai politik dan dipilih oleh konstituen
partai politik itu. Dengan dibubarkannya partai politik yang bersangkutan, anggota
badan perwakilan yang berasal dari partai politik itu kehilangan legitimasinya.
Oleh karena itu, salah satu akibat dibubarkannya partai politik di beberapa negara
adalah berakhirnya status anggota partai politik sebagai anggota lembaga
perwakilan.1346
Pasal 20 Ayat (3) UUD 1945 menyatakan “Peserta pemilihan umum untuk
memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah adalah partai politik”. Hal itu menunjukkan bahwa peserta pemilu
anggota DPR dan DPRD adalah partai politik.1347 Dengan demikian jika partai
politiknya sebagai peserta pemilu dbubarkan, tentu akan memiliki pengaruh
terhadap status keanggotaan orang-orang yang terpilih dari partai tersebut.1348
Namun hal itu tidak berlaku terhadap jabatan Presiden dan Wakil Presiden.
Pasal 6A Ayat (2) UUD 1945 menyatakan “Pasangan calon Presiden dan Wakil
Presiden diusulkan oleh partai politik peserta pemilihan umum sebelum
pelaksanaan pemilihan umum.” Hal itu menurut Jimly Asshiddiqie menunjukkan
bahwa peserta pemilihan adalah pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden.
Partai politik hanya merupakan pihak yang mencalonkan. Setelah dinyatakan
sebagai calon, pasangan calon itu sendiri yang menjadi subyek hukum dalam
proses selanjutnya.1349
Berdasarkan kedudukan tersebut, Jimly Asshidiqie menyatakan bahwa
pada saat terpilih menjadi Presiden dan Wakil Presiden, tidak terdapat lagi
hubungan hukumnya dengan partai politik yang bersangkutan. Oleh karena itu
apabila partai politik yang mengusulkan pencalonan Presiden dan Wakil Presiden
1346
Hal ini pernah diatur dalam Perpres Nomo 13 Tahun 1960 pada Pasal 9 yang menyatakan “Sebagai akibat
pembubaran/pelarangan sesuatu partai, seorang anggota dari partai itu jang duduk sebagai anggota Madjelis
Permusjawaratan Rakjat, Dewan Perwakilan Rakjat atau Dewan Perwakilan Rakjat Daerah dianggap berhenti
sebagai anggota badan-badan tersebut.” Bandingkan misalnya dengan Article 16 Para 1 The Political Parties
Order, 2002 Pakistan yang menyatakan “Where a political party is dissolved under Article 15, any member of
such political party, if he is a member of the Majlis-e-Shoora or a Parliament Assembly, shall be disqualified
for the remaining term to be member of the Majlis-e-Shoora or as the case may be, the Provincial Assembly,
unless before the final decision of the Supreme Court, he resigns from the membership of the party and
publicly announces his disassociation with such political party.”
1347
Sedangkan untuk pemilihan umum anggota DPD pesertanya adalah perseorangan. Pasal 22E Ayat (4)
UUD 1945 menyatakan “Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Daerah adalah
perseorangan.”
1348
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 151.
1349
Ibid., hal. 148. Ketentuan terkait dengan jabatan Presiden dan Wakil Presiden atau jabatan eksekutif
lainnya juga tidak dijumpai di negara-negara lain yang mengatur akibat hukum pembubaran partai politik
seperti di Pakistan, Taiwan, Jerman, dan Turki.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
378
dibubarkan, tidak menimbulkan akibat terhadap jabatan Presiden dan Wakil
Presiden.1350
Namun demikian, terhadap status anggota DPR dan DPRD juga patut
diingat bahwa dari sisi hukum mereka tidak hanya mewakili partai politiknya,
tetapi merupakan wakil rakyat secara keseluruhan. Di sisi lain, setelah terpilih
sebagai anggota DPR dan DPRD, seseorang tidak hanya memiliki hubungan
hukum dengan partai politiknya, tetapi juga dengan negara, yaitu lembaga DPR
dan DPRD. Dengan demikian hilangnya status keanggotaan dari partai politik
karena pembubaran tidak dapat dengan sendirinya berakibat hilangnya status
keanggotaan dalam lembaga perwakilan.
Dalam pandangan Hakim Konstitusi Jimly Asshiddiqie dan Maruarar
Siahaan, hubungan hukum antara anggota DPR dengan partai politiknya adalah
hubungan hukum yang bersifat privat (privaatrechtelijk). Sedangkan hubungan
antara anggota DPR dengan negara, yaitu lembaga DPR adalah hubungan yang
bersifat publik dan tunduk terhadap ketentuan hukum publik. Hilangnya hubungan
hukum yang bersifat privat tidak selayaknya sekaligus menghilangkan hubungan
hukum publik. Dalam kasus berhentinya seseorang anggota DPR dari
keanggotaan partai politik, seyogianya tidak serta merta menjadi dasar
berhentinya dia sebagai anggota DPR. Pemberhentian tersebut setidak-tidaknya
melalui dua syarat. Pertama adalah pemberhentian di internal partai politik di
dasarkan pada prinsip due process of law sesuai peraturan perundang-undangan.
Kedua, DPR sendiri sebagai lembaga negara harus berperan menjatuhkan
keputusan memberhentikannya dari keanggotaan DPR berdasarkan prinsip due
process of law pula sesuai dengan peraturan perundang-undangan.1351
Dilihat dari sisi sistem pemilihan umum, hubungan hukum antara anggota
lembaga perwakilan dengan pemilih dan negara akan semakin kuat dan tidak
dapat dikesampingkan oleh hubungannya dengan partai politik pada saat sistem
pemilu yang diterapkan lebih mengarahkan pilihan para pemilih kepada calon
daripada kepada partai politinya. Dalam pemilu dengan sistem distrik dan sistem
proporsional yang dipadu dengan sistem daftar calon terbuka (list system), pemilih
1350
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 149.
Lihat Dissenting Opinion Hakim Konstitusi Jimly Asshiddiqie dan Maruarar Siahaan pada Putusan MK
Nomor 008/PUU-IV/2006.
1351
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
379
dapat memilih langsung pada nama calon. Oleh karena itu hubungan antara wakil
rakyat dengan konstituennya sangat kuat.
Berdasarkan pemikiran tersebut, pembubaran suatu partai politik juga
seharusnya tidak secara otomatis berakibat terhadap berakhirnya keanggotaan
seseorang di lembaga perwakilan. Pemberhentian itu harus melalui proses hukum
yang membuktikan keterlibatan dan tanggungjawab atas pelanggaran yang
mengakibatkan pembubaran partai politik.
Proses pemberhentian ini dapat dilakukan melalui dua mekanisme.
Pertama, adalah pada saat mengajukan perkara pembubaran partai politik ke MK,
juga dimohonkan pemberhentian anggota-anggota lembaga perwakilan dari partai
yang dimohonkan pembubarnnya apabila dinilai harus bertanggungjawab atas
pelanggaran yang dilakukan oleh partai politik itu. Kedua, apabila MK
membubarkan partai politik namun tidak memberhentikan anggota lembaga
perwakilan dari partai tersebut, dapat diajukan pemberhentian kepada lembaga
perwakilan berdasarkan putusan MK dan bukti-bukti keterlibatan anggota yang
terungkap dalam persidangan MK. Pemberhentian tersebut selanjutnya akan
diputus berdasarkan peraturan internal lembaga perwakilan sesuai ketentuan
perundang-undangan.
6.6.2.4. Harta Kekayaan Partai Politik
Akibat hukum selanjutnya yang perlu ditentukan adalah terkait dengan
harta kekayaan partai politik. Salah satu akibat pembubaran partai politik karena
pelanggaran konstitusional adalah harta kekayaannya disita oleh negara.1352
Walaupun partai politik bukan merupakan badan hukum keperdataan yang
berorientasi keuntungan, bahkan dilarang melakukan usaha komersial, namun
dalam aktivitasnya pasti pernah terlibat dalam lalu lintas hukum perdata yang
menimbulkan hak dan kewajiban. Segala hak dan kewajiban yang timbul dalam
hubungan hukum yang dilakukan oleh partai politik sebelum dibubarkan harus
diselesaikan menurut aturan hukum yang berlaku. Jika partai politik memiliki
utang, maka kewajiban tersebut tetap harus ditunaikan. Demikian pula halnya jika
1352
Bandingkan dengan Article 46 Para 2 Bundesverfassungsgerichts-Gesetz Jerman yang menyatakan “…
Morever, in this instance the Federal Constitutional Court may direct that the property of the party or the
independent section of the party be confiscated for use by the Federation or the Land for public benefit.”
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
380
partai politik memiliki hak piutang, harus ditagih sehingga dapat dipergunakan
untuk melaksanakan kewajiban kepada pihak ketiga.1353
Apabila harta kekayaan partai politik yang dibubarkan disita oleh negara,
tentu kewajiban atau utang dan hak-hak partai politik juga harus diselesaikan oleh
negara. Hal itu juga berlaku dalam hal terjadi masalah antara pengurus yang
mewakili partai politik sebelum dibubarkan dengan anggota partai politik itu
sendiri. Untuk menangani hal tersebut dapat diserahkan kepada instansi atau
dibentuk suatu panitia oleh pemerintah. Apabila terdapat sisa harta kekayaan
setelah semua kewajiban ditunaikan, akan menjadi milik negara.1354
Sedangkan terhadap partai politik yang pembubarannya karena tidak dapat
mengikuti pemilu atau menempatkan wakilnya di lembaga perwakilan, harta
kekayaan tidak perlu di sita oleh negara. Pengurusan harta kekayaan dan
kewajiban partai politik itu diserahkan sesuai dengan ketentuan dalam anggaran
dasar dan anggaran rumah tangga partai politik itu sendiri. Hal itu membutuhan
adanya ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang mengamanatkan
agar dalam anggaran dasar dan anggaran rumah tangga partai politik.
Seluruh kekayaan badan hukum partai politik yang dibubarkan harus
diselesaikan, baik oleh negara dalam kasus harta kekayaan tersebut disita oleh
negara maupun oleh mekanisme internal partai dalam kasus tidak disita oleh
negara. Harus dicegah terjadinya pengambilalihan harta kekayaan partai politik
menjadi hak milik pribadi pengurusnya atau individu tertentu, baik di pusat
maupun daerah. Apabila hal itu terjadi, dapat menimbulkan konflik yang lebih
luas.1355
1353
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 147-148.
Bandingkan dengan Article 24 Para 2 Political Parties Act Bulgaria yang menyatakan “When a party is
dissolved under Article 22, Para 4, its property is confiscated in favour of the State. The State shall held
liable for the debts of the dissolved party up to the value of the property received.”
1355
Jimly Asshiddiqie, Kemerdekaan Berserikat, Op. Cit., hal. 155-156.
1354
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
BAB VII
PENUTUP
7.1.
KESIMPULAN
1. Pembubaran partai politik pada setiap periode diatur dalam ketentuan
peraturan perundang-undangan, kecuali pada masa Orde Baru yang tidak
mengenal pembubaran partai politik. Pada masa Orde Baru hanya dikenal
pembekuan pengurus pusat partai politik.
Alasan pembubaran partai politik pada masa Orde Lama adalah terkait
ideologi, dasar dan tujuan negara, serta ancaman terhadap keamanan dan
keutuhan wilayah negara. Ideologi pada masa Orde Lama adalah konsepsi
nasakom Nasakom. Pada masa Reformasi, alasan pembubaran partai politik
adalah jika menganut dan atau menyebarkan paham Komunisme/MarxismeLeninisme. Selain itu, pembubaran partai politik juga dapat dilakukan
berdasarkan alasan (a) ideologi; (b) asas; (c) tujuan; (d) program; serta (c)
kegiatan partai yang bertentangan dengan UUD 1945.
Pada masa Orde Lama, pembubaran partai politik menjadi wewenang
Presiden. Pengadilan, yaitu MA, hanya memberikan pertimbangan yang
sifatnya tidak mengikat. Hal itu hampir sama dengan prosedur pembekuan
pengurus pusat partai politik pada masa Orde Baru. Pada masa Orde Lama
juga terdapat proses pengakuan partai politik yang mengakibatkan
pembubaran partai politik. Partai politik diwajibkan menyampaikan laporan
kepada Presiden disertai persyaratan yang diperlukan. Presiden mengeluarkan
keputusan menerima atau menolak pengakuan partai politik. Sedangkan pada
masa reformasi, pembubaran partai politik menjadi wewenang lembaga
peradilan, yaitu MA dan selanjutnya berdasarkan Perubahan UUD 1945
menjadi wewenang MK.
Dengan demikian terdapat perbedaan dalam hal peran pemerintah dan
pengadilan dalam proses pembubaran partai politik. Pada masa Orde Lama,
pembubaran partai politik menjadi wewenang pemerintah, yaitu Presiden.
Pengadilan, dalam hal ini MA, hanya memberikan pertimbangan atas
381 Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
382 permintaan Presiden. Hal itu hampir sama dengan mekanisme pembekuan
pengurus pusat partai politik pada masa Orde Baru yang menjadi wewenang
Presiden dengan pertimbangan MA. Pada masa Reformasi terjadi pergeseran.
Wewenang memutus pembubaran partai politik dimiliki oleh pengadilan, yaitu
MA dan selanjutnya MK. Pemerintah hanya berperan sebagai pemohon.
Salah satu aspek pembubaran partai politik yang belum diatur adalah akibat
hukum dari pembubaran partai politik. Dari berbagai peraturan perundangundangan pembubaran partai politik yang pernah berlaku, hanya pada masa
Orde Lama yang mengatur akibat hukum pembubaran partai politik. Apabila
suatu partai politik dibubarkan atau dinyatakan sebagai partai terlarang maka
anggota partai yang duduk di lembaga perwakilan rakyat dianggap berhenti
sebagai anggota badan-badan tersebut. Pada masa Orde Baru dan Reformasi
tidak ada ketentuan yang mengatur akibat hukum pembubaran partai politik.
2. Selama kurun waktu 1959 hingga 2004 terdapat beberapa kali praktik
pembubaran partai politik. Pada masa Orde Lama praktik pembubaran terjadi
dalam bentuk tidak diakuinya 5 (lima) partai politik yang telah ada
sebelumnya karena dinilai tidak memenuhi syarat dalam peraturan yang
berlaku, pembubaran 2 (dua) partai politik melalui keputusan Presiden dengan
alasan terlibat pemberontakan, dan pembekuan 1 (satu) partai politik yang
tidak pernah dicairkan kembali selama periode Orde Lama dengan alasan
memecah-belah persatuan nasional.
Pada awal masa Orde Baru, terdapat 1 (satu) partai politik yang dibubarkan
namun tidak menggunakan aturan hukum yang berlaku pada saat itu.
Pembubaran dan pelarangan tersebut terjadi dengan alasan ancaman keamanan
negara serta ideologi partai yang dibubarkan dinilai bertentangan dengan
Pancasila dan para penganutnya telah beberapa kali berupaya merobohkan
kekuasaan yang sah. Selain itu, pada awal Orde Baru juga terjadi pembekuan
1 (satu) partai politik dengan alasan memiliki keterkaitan edngan partai yang
telah dibubarkan. Tindakan pembekuan ini tidak dikenal dalam peraturan
perundang-undangan yang berlaku pada saat itu. Selain itu, pada masa awal
Orde Baru juga terdapat kebijakan penyederhanaan melalui fusi partai politik
yang mengakibatkan pembubaran partai-partai politik yang melakukan fusi
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
383 menjadi 2 (dua) partai politik dan satu golongan karya. Kebijakan tersebut
dilanjutkan dengan pembatasan dan pengekangan kebebasan partai politik.
Sedangkan pada masa reformasi, terdapat praktik dua gugatan pembubaran
satu partai politik ke MA yang diajukan oleh beberapa individu dan organisasi
non pemerintah. Gugatan tersebut satu diputus tidak dapat diterima karena
pelanggaran yang dituduhkan masih dalam proses persidangan di tingkat
pengadilan negeri, dan satu gugatan ditolak karena dinilai tidak cukup bukti.
Selain praktik tersebut, juga terdapat Maklumat Presiden yang membekukan
satu partai politik sambil menunggu putusan pengadilan karena dianggap
menghalangi proses reformasi total. Namun maklumat tersebut dinyatakan
bertentangan dengan hukum dan tidak memiliki kekuatan hukum oleh Fatwa
MA dan Ketetapan MPR.
Dengan demikian dalam kurun waktu 1959 hingga 2004 telah terjadi 3 (tiga)
pembubaran partai politik, 2 (dua) pembekuan partai politik yang berakibat
sama dengan pembubaran, dan 3 (tiga) upaya pembubaran partai politik
namun tidak berujung pada pembubaran. Tiga pembubaran partai politik
terjadi masing-masing 2 (dua) pada masa Orde Lama yang dilakukan sesuai
dengan aturan hukum yang berlaku saat itu dan 1 (satu) pada masa Orde Baru
yang dilakukan tidak sesuai dengan peraturan yang berlaku saat itu.
Pembekuan partai politik terjadi pada masa Orde Lama dan Orde Baru tanpa
memiliki dasar hukum. Sedangkan 3 (tiga) upaya pembubaran partai politik
terjadi pada masa Reformasi, 2 (dua) dilakukan melalui pengadilan sesuai
aturan hukum yang berlaku dan 1 (satu) upaya oleh Presiden melalui
maklumat.
3. Pengaturan partai politik di masa yang akan datang bertujuan untuk menjamin
dan melindungi kebebasan berserikat, sekaligus melindungi kostitusi,
kedaulatan negara, serta keamanan nasional. Pengaturan partai politik
sebaiknya dibuat dengan menggabungkan unsur-unsur dari paradigma
libertarian, political market, managerial, progressive, dan pluralist.
Pengaturan tersebut diharapkan dapat mewujudkan sistem kepartaian yang
sesuai dengan model demokrasi di Indonesia, yaitu sistem multi partai
sederhana dengan beberapa partai dominan.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
384 Dari berbagai bentuk pembubaran yang pernah ada dalam peraturan dan
praktik, yang sesuai dengan UUD 1945 serta prinsip negara hukum dan
demokrasi, yaitu pembubaran oleh putusan pengadilan berdasarkan prinsip
due process of law dan free and fair trial. Berdasarkan UUD 1945, pengadilan
yang berwenang membubarkan partai politik adalah MK.
Alasan pembubaran partai politik di masa yang akan datang sebaiknya diatur
lebih detail berdasarkan tujuan adanya pengaturan pembubaran partai politik
yaitu untuk menjamin hak kebebasan berserikat, melindungi konstitusi,
kedaulatan negara, serta keamanan nasional. Berdasarkan hal tersebut alasanalasan pembubaran di masa yang akan datang dapat ditentukan meliputi,
bertentangan dengan prinsip-prinsip demokrasi, melanggar nilai dan prinsip
dasar konstitusional, hendak mengubah dan/atau mengganti UUD 1945
dengan jalan paksa atau kekerasan, bermaksud menggantikan tatanan
demokrasi berdasarkan UUD 1945 dengan tatanan otoritarianisme atau
fasisme, mengambil alih kekuasaan atau mempengaruhi kebijakan dengan cara
kekerasan, melanggar kebebasan dasar dan hak asasi manusia, menerima
bantuan pihak asing tanpa seijin pemerintah, memberi bantuan kepada pihak
asing tanpa seijin pemerintah, membahayakan persatuan dan kesatuan serta
integritas
wilayah
nasional,
membahayakan
kedaulatan
negara,
membahayakan eksistensi dan kemerdekaan negara, mendirikan organisasi
yang bersifat militer atau paramiliter, atau organisasi rahasia, menghasut atau
mendukung sentimen rasial, agama, etnis, dan kedaerahan yang dapat
menimbulkan konflik sosial, menggunakan cara-cara kekerasan dalam
menjalankan aktivitasnya.
Permohonan pembubaran partai politik di masa yang akan datang dapat
diajukan oleh sejumlah anggota DPR dan/atau DPD selain pemerintah. Selain
itu, partai politik dapat menjadi pemohon kepada MK khusus terhadap
keputusan pembubaran atau yang mengakibatkan bubarnya partai politik
tersebut. Hal itu sebagai wujud perlindungan terhadap kebebasan berserikat
terhadap keputusan yang sewenang-wenang sesuai dengan prinsip equal
treatment under the law.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
385 Ketentuan lain yang perlu diatur di masa mendatang adalah pemeriksaan
persidangan dan akibat hukum pembubaran partai politik. Pemeriksaan
persidangan meliputi penentuan dan acara pemeriksaan bukti-bukti yang
meliputi bukti dokumen fakta yang dapat dilakukan berdasarkan acara pidana.
Sedangkan akibat hukum yang perlu diatur adalah terkait dengan status partai
politik, sanksi bagi pengurus dan anggota tertentu yang terlibat dan
bertanggungjawab terhadap pelanggaraan, status anggota lembaga perwakilan
dan pejabat dari partai politik yang dibubarkan, serta harta kekayaan partai
politik.
7.2.
SARAN
1. Ketentuan terbaru yang mengatur partai politik, yaitu Undang-Undang Nomor
2 Tahun 2008, tidak banyak mengalami perubahan dari ketentuan sebelumnya,
yaitu Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2001. Di masa yang akan datang
perlu diatur lebih detail mengenai alasan-alasan pembubaran dan prosedur
pembubaran yang meliputi penambahan pemohon anggota DPR dan/atau DPD
serta partai politik selain pemerintah, serta akibat hukum pembubaran partai
politik. Selain itu juga perlu diatur kemungkinan pelanggaran yang dilakukan
oleh pengurus partai politik tingkat daerah atau oleh organisasi sayap politik.
Sedangkan mengenai persidangan pembubaran partai politik, perlu diatur lebih
detail mengenai acara pemeriksaan di dalam perubahan Undang-Undang
Nomor 24 Tahun 2003.
2. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008, diberlakukan ketentuan
mengenai parliamentary treshold. Namun, suatu partai politik yang tidak
dapat mengikuti pemilihan umum karena tidak lolos verifikasi KPU, ataupun
mengikuti pemilihan umum tetapi tidak dapat memenuhi ketentuan parliament
treshold, tidak memiliki konsekuensi pembubaran. Di beberapa negara,
pembubaran dapat dilakukan terhadap partai politik yang untuk beberapa kali
tidak dapat mengikuti pemilu atau tidak dapat menempatkan wakilnya di DPR.
Alasan ini dapat diterapkan dengan dasar pemikiran bahwa partai tersebut
tidak dapat menjalankan fungsi utamanya dan tidak memperoleh dukungan
masyarakat. Namun, pembubaran karena alasan tersebut harus tetap
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
386 memberikan hak bagi anggota partai yang dibubarkan melanjutkan eksistensi
organisasinya berdasarkan aturan organisasi yang bersifat umum, bukan partai
politik.
3. Perlu dilakukan penelitian lebih lanjut mengenai akibat hukum partai politik
terutama terkait dengan pertanggungjawaban anggota atau pengurus terhadap
pelanggaran partai politik. Selain itu, juga perlu dilakukan penelitian
mengenai akibat hukum pembubaran terhadap status anggota lembaga
perwakilan dan pejabat publik dari partai yang dibubarkan, terkait dengan cara
pemilihan dan hubungan hukum antara partai politik, anggota yang sedang
menjabat, serta lembaga-lembaga negara di mana anggota tersebut menjabat.
Universitas Indonesia
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
387
DAFTAR PUSTAKA
A.
Buku
A. H. Nasution. Menegakkan Keadilan dan Kebenaran I. Djakarta: Seruling
Masa, 1967.
-------------------. Menegakkan Keadilan dan Kebenaran II. Djakarta: Seruling
Mas, 1967.
A. Muhammad Asrun (ed.). 70 Tahun Ismail Suny; Bergelut Dengan Ilmu
Berkiprah Dalam Politik. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2000.
A.A. Oka Mahendra dan Soekedy. Sistem Multi Partai; Prospek Politik Pasca
2004. Jakarta: Yayasan Pancur Siwah, 2004.
A.K. Pringgodigdo. Kedudukan Presiden Menurut Tiga Undang-Undang dasar
Dalam Teori dan Praktek. Djakarta: P.T. Pembangunan, 1956.
Aa, H. Undang-Undang Negara Republik Indonesia. Djilid I. Djakarta –
Bandung: Neijenhuis & Co., 1950.
Abdul Bari Azed dan Makmur Amir. Pemilu & Partai Politik Di Indonesia.
Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas
Indonesia, 2005
Abdul Mukthie Fadjar. Hukum Konstitusi Dan Mahkamah Konstitusi. Jakarta:
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006.
Adnan Buyung Nasution. Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di Indonesia;
Studi Sosio-Legal atas Konstituante 1956 – 1959. Cetakan Kedua. Jakarta:
PT Pustaka Utama Grafiti, 2001.
Afan Gaffar, dkk. Golkar Dan Demokratisasi Di Indonesia. Yogyakarta: PPSK,
1993.
Ahmad Syafii Maarif. Studi Tentang Percaturan dalam Konstituante: Islam Dan
Masalah Kenegaraan. Jakarta: LP3ES, 1985.
Aisyah Aminy. Pasang Surut Peran DPR – MPR 1945 – 2004. Jakarta: Yayasan
Pancur Siwah, 2004.
Alder, John and Peter English. Constitutional and Administrative Law.
Hampshire-London: Macmillan Education Ltd., 1989.
Alfian. Pemikiran Dan Perubahan Politik Indonesia. Jakarta: PT. Gramedia
Pustaka Utama, 1992.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
388
Alford, Robert R., and Roger Friedland. Power Theory: Capitalism, the state, and
democracy. Cambridge-New York-Melbourne: Cambridge University Press,
1985.
Ali Moertopo. Strategi Politik Nasional. Jakarta: CSIS, 1974.
Almond, Gabriel A., and G. Bingham Powell, Jr. Comparative Politics; A
Developmental Approach. Boston: Little, Brown and Company, Inc., 1966.
Ananda, Endang Basri dan Sori Siregar (peny.). Karya Lengkap Bung Hatta, Buku
1 Kebangsaan dan Kerakyatan. Jakarta: LP3ES, 2000.
------------------------------------------------------------. Karya Lengkap Bung Hatta,
Buku 2 Kemerdekaan dan Demokrasi. Jakarta: LP3ES, 2000.
Andrew, William G. Constitution and Constitutionalism. 3rd edition. New Jersey:
van Nostrand Company, 1968.
Arif Zulkifli. PDI Di Mata Golongan Menengah Indonesia. Jakarta: Pustaka
Utama Grafiti, 1996.
Arora, N.D. and S.S. Awasthy. Political Theory. New Delhi: Har-Anand
Publication, 1999.
Atmadji Sumarkidjo. Jenderal M. Jusuf: Panglima Para Prajurit. Jakarta: Kasta
Hasta Pustaka, 2006.
-------------------------. Mendung Di Atas Istana Merdeka: Menyingkap Peran Biro
Khusus PKI Dalam Pemberontakan G-30-S. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,
2000.
Awaloedin Djamin (peny.). Pahlawan Nasional Ir. H. Djuanda; Negarawan,
Administrator, dan Teknokrat Utama. Jakarta: Kompas, 2001.
Azhary. Negara Hukum Indonesia; Analisis Yuridis Normatif Tentang UnsurUnsurnya. Jakarta: UI Press, 1995.
B.N. Marbun. Demokrasi Jerman; Perkembangan dan Masalahnya. Jakarta:
Penerbit Sinar Harapan, 1983.
Babbie, Earl. The Practice of Social Research. Eight Edition. Belmont:
Wadsworth Publising Company, 1998.
Bacharuddin Jusuf Habibie. Detik-Detik yang Menentukan: Jalan Panjang
Indonesia Menuju Demokrasi. Jakarta: THC Mandiri, 2006.
Bagir Manan. Perkembangan Pemikiran dan Pengaturan Hak Asasi Manusia di
Indonesia. Jakarta: Yayasan Hak Asasi Manusia, Demokrasi dan Supremasi
Hukum, 2001.
----------------. Teori dan Politik Konstitusi. Yogyakarta: FH UII Press, 2003.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
389
Bambang Setiawan dan Bestian Nainggolan (eds.). Partai-partai Politik Indonesia
Ideologi dan Program 2004 – 2009. Jakarta: Kompas, 2004.
Barendt, Eric. An Introduction to Constitutional Law. New York: Oxford
University Press, 1998.
Barnett, Hilaire. Constitutional & Administrative Law. Fifth Edition. LondonSydney-Portland, Oregon: Cavendish Publishing Limited, 2004.
Bell, John. French Constitutional Law. Oxford: Clarendon Press, 1992.
Bintan R. Saragih dan Moh. Kusnadi. Ilmu Negara. Edisi Revisi. Cetakan
Keempat. Jakarta: Gaya Media Pratama, 2000.
Blaug, Ricardo and John Schwarzmantel. Democracy: A Reader. Edinburgh:
Edinburgh University Press, 2000.
Buntaran Sanusi, Ronny Kaloke, dan Kusnandar (eds.). K.H.A. Wahid Hasyim;
Mengapa Memilih NU? (Konsepsi tentang Agama, Pendidikan, dan Politik).
Jakarta: Inti Sarana Aksara, 1985.
Burns, James MacGregor, J.W. Petalson, and Thomas E. Cronin. Government by
the People. New Jersey: Prentice Hall 1989.
C.S.T. Kansil dan Christine S.T. Kansil. Pokok-Pokok Badan Hukum. Jakarta:
Pustaka Sinar Harapan, 2002.
Carnoy, Martin. The State and Political Theory. New Jersey: Princenton
University Press, 1984.
CESDA. Laporan Seminar Keberadaan UU No. 3/1985 Tentang Parpol Dan
Golkar Ditinjau Dari Prospek Demokrasi Di Indonesia, Jakarta, 5 Agustus
1993. Jakarta: LP3ES, 1993.
Chand, Hari. Modern Jurisprudence. Kuala Lumpur: International Law Book
Services, 1994.
Clark, Alistair. Parties And Political Linkage: Towards a Comprehensive
Framework for Analysis. Paper prepared for PSA Annual Conference,
University of Leicester, 15th – 17th April 2003.
Coker, Francis W (eds.). Democracy, Liberty, And Property: Reading in the
American Political Tradition. New York: The Macmillan Company, 1942.
Creswell, John W. Research Design; Qualitative & Quantitative Approaches.
London: Sage Publication, 1994.
Croissant, Aurel, Gabriele Bruns, and Marei John (eds.). Politik Pemilu di Asia
Tenggara dan Asia Timur. Judul Asli: Electoral Politic in Southeast & East
Asia. Penerjemah: Hermawan Sulistyo dkk. Jakarta: Pensil-324 dan
Friedrich Ebert Stiftung, 2003.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
390
D. Bailey, Kenneth. Methods of Social Research. Second Edition. London: The
Free Press, 1982.
Dahl, Robert A. Dilema Demokrasi Pluralis Antara Otonomi dan Kontrol. Judul
Asli: Dilemmas of Pluralist Democracy; Autonomy vs. Control.
Penerjemah: Sahat Simamora. Jakarta: Rajawali Pers, 1985.
------------------. Perihal Demokrasi; Menjelajah Teori dan Praktek Demokrasi
Secara Singkat. Judul Asli: On Democracy. Penerjemah: A. Rahman
Zainuddin. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2001.
Dalton, Russell J. and Martin P. Wattenberg (eds.). Parties Without Partisans:
Political Change in Advance Industrial Democracies. New York: Oxford
University Press, 2002.
Daniel Dhakidae. Cendekiawan dan Kekuasaan Dalam Negara Orde Baru.
Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2003.
Deliar Noer dan Akbarsyah. KNIP: Komite Nasional Indonesia Pusat, Parlemen
Indonesia 1945 – 1950. Jakarta: Yayasan Risalah, 2005.
Deliar Noer. Gerakan Modern Islam di Indonesia 1900-1942. Jakarta: LP3ES,
1980.
--------------. Partai-Partai Islam Di Pentas Nasional 1945 -1965. Jakarta: PT
Pustaka Utama Grafiti, 1987.
--------------. Pemikiran Politik Di Negeri Barat. Edisi Revisi. Cetakan II.
.Bandung: Mizan, 1997.
Delwit, Pascal, Erol Kűlahci and Cėdric Van de Walle (eds). The European
Federation of Political Parties, Organisation and Influence. Brussel: Centre
d’ėtude de la vie politique of the Free University of Brussels, 2004.
Denzin, Norman K. dan Yvonna S. Lincoln (eds.). Handbook of Qualitative
Research, Second edition. London: SAGE Publication Inc., 2000.
Departemen Penerangan. Almanak Lembaga2 Negara dan Kepartaian. Jakarta:
Departemen Penerangan Republik Indonesia, 1961.
Dhory Faraby, S. Satya Dharma, dan M. Nur Purnomosidhi. Pertanggungjawaban
Publik Ali Masykur Musa: Aksi & Pemikiran dalam Perspektif Pers
Indonesia. Jakarta: Asosiasi Wartawan Muslim (AWAM) Indonesia, 2005.
Dicey, A.V. Introduction To The Study Of The Law Of The Constitution. Tenth
Edition. London: Macmillan Education Ltd., 1959.
Duverger, Maurice. Political Parties. London: Metheun & Co., 1964.
------------------------. The Study of Politics. Translated by: Robert Wagoner. New
York: Thomas Y. Crowell Company, 1972.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
391
Easton, David. A System Analisys of Political Life. Chicago: John Wiley & Sons,
Inc., 1967.
Eep Saefulloh Fatah. Catatan Politik 1998 – 1999 Eep Saefuloh Fatah;
Menuntaskan Perubahan. Buku Kesatu. Jakarta: Mizan, 2000.
---------------------------. Masalah Dan Prospek Demokrasi di Indonesia. Jakarta:
Ghalia Indonesia, 1994.
Eidelberg, Paul. The Philosophy of the American Constitution. New York: The
Free Press, 1968.
Eko Sugitario. Kemerdekaan Berserikat dan Berkumpul Melalui Partai Politik di
Indonesia. Disertasi Program Doktor Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas
Airlangga, 2006.
Elza Peldi Taher (ed.). Demokratisasi Politik, Budaya Dan Ekonomi; Pengalaman
Indonesia Masa Orde Baru. Jakarta: Paramadina, 1994.
European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission).
Guidelines And Explanatory Report On Legislation On Political Parties:
Some Specific Issues. Adopted by the Venice Commission at its 58th Plenary
Session. Venice, 12-13 March 2004.
F.S. Swantoro. Dinamika Politik Dalam Pemilihan Umum Era Orde Baru: 1971 –
1992. Yogyakarta: PPS Ilmu Politik UGM, 1996.
Feith, Herbert, dan Lance Castle (eds.). Pemikiran Politik Indonesia 1945-1965.
Judul Asli: Indonesia Political Thinking 1945-1965. Jakarta: LP3ES, 1988.
Feith, Herbert. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia. Ithaca and
London: Cornell University Press, 1962.
Ferejohn, John, Jack N. Rakove and Jonathan Riley (eds.). Constitutional Culture
and Democratic Rule. Cambridge: Cambridge University Press, 2001.
Ferguson, John H. and Dean E. McHenry. The American Federal Government.
New York-Toronto-London: McGraw-Hill Book Company, Inc., 1950.
Field, G. Lowell. Governments in Modern Society. New York-Toronto-London:
McGraw-Hill Book Company, Inc., 1951.
Finer, S.E., Vernon Bogdanor and Bernard Rudden. Comparing Constitutions.
Oxford: Clarendon Press, 1995.
Frans M. Parera dan T. Jakob Koekerits (peny.). Masyarakat Versus Negara.
Jakarta: Kompas, 1999.
Franz Magnis-Suseno. Etika Politik; Prisip-Prinsip Moral Dasar Kenegaraan
Modern. Cetakan Kelima. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 1999.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
392
Friedrich, Carl J. Constitutional Government And Democracy: Theory and
Practice in Europe and America. Fourth Edition. Massachusetts-TorontoLondon: Blaisdell Publishing Company, 1967.
Gilissen, John dan Frits Gorlé. Sejarah Hukum: Suatu Pengantar. Judul Asli:
Historische Inleiding tot het Recht. Penyadur: Freddy Tengker. Bandung:
PT Refika Aditama, 2005.
Gunther, Richard, Jose Ramon Montero, and Juan J. Linz (eds.). Political Parties,
Old Concepts and New Challenges. New York: Oxford University Press,
2002.
Hamdan Zoelva. Impeachment Presiden: Alasan Tindak Pidana Pemberhentian
Presiden Menurut UUD 1945. Jakarta: Konpress, 2005.
Harry Tjan Silalahi. Konsensus Politik Nasional Orde Baru: Ortodoksi Dan
Aktualisasinya. Jakarta: CSIS, 1990.
Harun Alrasid. Naskah UUD 1945 Sesudah Empat Kali Diubah oleh MPR. Revisi
Cetakan Pertama. Jakarta: UI Press, 2003.
------------------. Pemilihan Presiden dan Pergantian Presiden Dalam Hukum
Positif Indonesia. Jakarta: YLBHI, 1997.
------------------. Pengisian Jabatan Presiden. Jakarta: Pustaka Utama Grafiti,
1999.
Hendarmin Ranadireksa. Visi Politik Amandemen UUD 1945 Menuju Konstitusi
Yang Berkedaulatan Rakyat. Jakarta: Pancur Siwah, 2002.
Himawan Soetanto. Madiun: dari Republik ke Republik, Jakarta: Kata, 2006.
Holcombe, Arthur N. The Constitutional System. American Government Series.
New York: Scott , Foresman and Company, 1964.
Huntington, Samuel P. Tertib Politik Di Tengah Pergeseran Kepentingan Massa.
Judul Asli: Political Order in Changing Societies. Penerjemah: Sahat
Simamora. Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2003.
I. Wangsa Widjaja, dan Meutia F. Swasono. Mohammad hatta: Kumpulan Pidato
II. Jakarta: Idayu Press, 1983.
----------------------------------------------------------. Mohammad hatta: Kumpulan
Pidato III. Jakarta: Idayu Press, 1985.
I.N. Soebagijo. K.H. Mas Mansur; Pembaharu Islam di Indonesia. Jakarta:
Gunung Agung, 1982.
Iman Toto K. Rahardjo, dan Herdianto WK. Bung Karno dan Partai Politik:
Kenangan 100 Tahun Bung Karno. Jakarta: PT Grasindo, 2001.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
393
Ingleson, John. Jalan Ke Pengasingan; Pergerakan Nasional Indonesia Tahun
1927-1934. Penerjemah: Zamakhsyari Dhofier. Jakarta: LP3ES, 1983.
--------------------. Perhimpunan Indonesia Dan Pergerakan Kebangsaan. Jakarta:
Pustaka Utama Grafiti, 1993.
Internasional IDEA. Penilaian Demokratisasi Di Indonesia. Stockholm:
International Idea, 2000.
-------------------------. Sistem Pemilu. ACE Project, 2001.
Inter-Parlementary Union. Parliaments of the World. A Comparative Reference
Compedium. Volume I. Second Edition. New York-Oxford: Fact on File
Publications, 1976.
JCT Simorangkir. Beberapa Karya Lepas. Jakarta: Kesaint Blanc, 1985.
---------------------. Penetapan UUD Dilihat Dari Segi Ilmu Hukum Tata Negara
Indonesia. Jakarta: Gunung Agung, 1984.
Jimly Asshiddiqie. Gagasan Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi Dan
Pelaksanaannya Di Indonesia. Jakarta: Ichtiar Baru Van Hoeve, 1994.
-----------------------. Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai Politik, Dan
Mahkamah Konstitusi. Jakarta: Konstitusi Press, 2005.
-----------------------. Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat.
Jakarta: Yarsif Watampone, 2003.
-----------------------. Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia. Jakarta:
Kerjasama Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Dan Pusat Studi
Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2004.
-----------------------. Pergumulan Peran Pemerintah Dan Parlemen Dalam
Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara. Jakarta: UI
Press, 1996.
-----------------------. Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca
Reformasi. Jakarta: Buana Ilmu Populer, 2007.
-----------------------. Teori & Aliran Penafsiran Hukum Tata Negara. Jakarta: Ind.
Hill-Co, 1998.
Johnny Ibrahim. Teori & Metode Penelitian Hukum Normatif. Malang:
Bayumedia, 2005.
Jones, Charles O. The Presidency In A Separated System. Washington D.C.: The
Brookings Institution, 1994.
Juniarto. Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia. Jakarta: Bumi Aksara,
1984.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
394
Juwono Sudarsono (ed.). Pembangunan Politik dan Perubahan Politik, Sebuah
Bunga Rampai. Jakarta: PT Gramedia, 1985.
Kahin, George McTurman. Nasionalisme dan Revolusi Di Indonesia. Judul asli:
Nationalism And Revolution In Indonesia. Penerjemah: Nin Bakdi
Soemanto. Jakarta: UNS Press dan Pustaka Sinar Harapan, 1995.
Katz, Richard S. and Peter Mair (eds.). How Parties Organize: Change and
Adaption in Party Organizations in Western Democracie. London: SAGE
Publications Ltd., 1994.
Kelsen, Hans. General Theory of Law And State. Translated by Anders Wedberg.
New York: Russel & Russel, 1961.
------------------. Pure Theory of Law. Translation from the Secong (Revised and
Enlarged) German Edition by Max Knight. Barkeley, Los Angeles, London:
University of California Press, 1967.
Kementerian Penerangan Republik Indonesia. Kepartaian Di Indonesia. Jakarta:
Kementerian Penerangan RI, 1951.
--------------------------------------------------------------.
Kepartaian
Parlementaria Indonesia. Jakarta: Kementerian Penerangan, 1954.
Dan
King, Gary, Robert o. Keohane, dan Sidney Verba. Designing Social Inquiry:
Scientific Inference in Qualitative Research. New Jersey: Princenton
University Press, 1994.
Klingemann, Hans-Dieter, Richard I. Hofferbert, and Ian Budge. Partai,
Kebijakan & Demokrasi. Judul asli: Parties, Politics, and Democracy.
Yogyakarta: Jentera 1999.
Komisi Pemilihan Umum. Pemilu Legislatif 2004. Jakarta: Komisi Pemilihan
Umum, 2005.
Kommers, Donald P. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of
Germany. Durham and London: Duke University Press, 1989.
Kortmann, Constantijn A.J.M. and Paul P.T. Bovend’Eert. Dutch Constitutional
Law. The Hague-London-Boston: Kluwer Law International, 2000.
Kranenburg, R, dan Tk. B. Sabaroedin. Ilmu Negara Umum. Cetakan Kesebelas.
Jakarta: Pradnya Paramita, 1989.
Lapalombara, Joseph and Myron Weiner (eds.). Political Parties and Political
Development. New York: Princeton University Press, 1966.
Laski, H.J. A Grammar of Politics. Eleventh Impression. London: George Allen &
Unwin Ltd., 1951.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
395
-------------. An Introduction to Politics. New Editin. London: George Allen &
Unwin Ltd., 1960.
Lasswell, Harold D. The Analysis of Political Behaviour. An Empirical Approach.
Third Impression. London: Routledge & Kegan Paul Ltd., 1951.
Leirissa, R.Z. PRRI Permesta: Strategi Membangun Tanpa Komunis. Jakarta: PT
Pustaka Utama Grafiti, 1991.
Lewis-Beck, Michael S. Alan Bryman, dan Tim Futing Liao (eds.). The SAGE
Encyclopedia of Social Science Research Methods. Volume 2. California:
SAGE Publication Inc., 2004.
Liddle, R. William. Partisipasi & Partai Politik Indonesia pada Awal Orde Baru.
Jakarta: Pustaka Utama Grafiti, 1992.
Lijphart, Arend. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven
Democracies, 1945-1990. New York: Oxford University Press, 1994.
-------------------. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in
Thirty-Six Countries. New Haven and London: Yale University Press, 1999.
Lipset, Seymour M and Stein Rakkan (eds.). Party Systems and Voter Alignments:
Cross-National Perspectives. New York: The Free Press, 1967.
Locke, John. Two Treaties of Government. London: McMaster University
Archive, 1823.
Logeman, J.H.A. Tentang Teori Suatu Hukum Tata Negara Positif. Judul Asli:
Over de theorie van een stellig staatsrecht. Penerjemah: Makkatutu dan J.C.
Pangkerego. Jakarta: Ichtiar Baru – Van Hoeve, 1975.
M. Rusli Karim. Perjalanan Partai Politik Di Indonesia; Sebuah potret pasangsurut. Cetakan Ketiga. Jakarta: Rajawali Press, 1993.
MacIver, R.M. The Modern State. First Edition. London: Oxford University Press,
1955.
Maor, Moshe. Political Parties and Party Systems; Comparative approaches and
the British experience. London and New York: Routledge, 1997.
Maruarar Siahaan. Hukum Acara Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Edisi
Revisi. Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi
RI, 2006.
Mauch, James E. and Jack W. Birch. Guide to the Successful Thesis and
Desertation. Third Edition. New York: Marcel Dekker Inc., 1993.
Mayer, David N. The Constitutional Thought of Thomas Jefferson.
Constitutionalism & Democracy Series. Charlottesville and London:
University Press of Virginia, 1997.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
396
Meny, Yves and Andrew Knapp. Government and Politic in Western Europe:
Britain, France, Italy, Germany. Third Edition. Oxford: Oxford University
Press, 1998.
Michels, Robert. Political Parties: a Sociological Study of the Oligarchical
Tendencies of Modern Democracy. London: Jarrold & Sons. 1950.
Miriam Budiardjo (peny.). Partisipasi dan Partai Politik: Sebuah Bunga Rampai.
Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1998.
----------------------. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Cetakan Keduapuluh Lima. Jakarta:
PT Gramedia Pustaka Utama, 2003.
----------------------. Demokrasi di Indonesia; Demokrasi Parlementer dan
Demokrasi Pancasila. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1994.
Moh. Kusnadi dan Bintan R. Saragih. Ilmu Negara. Edisi Revisi. Jakarta: Gaya
Media Pratama, 2000.
Moh. Mahfud MD. Dasar Dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia. Edisi Revisi.
Jakarta; Rineka Cipta, 2001.
------------------------. Politik Hukum Di Indonesia. Jakarta: LP3ES, 1998.
Mohammad Tolchah Mansoer. Pembahasan Beberapa Aspek Tentang
Kekuasaan-Kekuasaan Eksekutif dan Legislatif Negara Indonesia. Cetakan
ketiga (ditambah dan diperbaiki). Jakarta: Pradnya Paramita, 1983.
Muchtar Pakpahan. DPR RI Semasa Orde Baru. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,
1994.
Musa Kazhim dan Alfian Hamzah. 5 Partai Dalam Timbangan. Bandung: Pustaka
Hidaya, 1999.
Nazaruddin Sjamsuddin. PNI Dan Kepolitikannya 1963 – 1969. Jakarta: CV.
Rajawali, 1983.
Niel, Robert Van. Munculnya Elit Modern Indonesia. Judul Asli: The Emergence
of the Modern Indonesian Elite. Penerjemah: Yayasan Ilmu-Ilmu Sosial.
Jakarta: Pustaka Jaya, 1984.
Nugroho Notosusanto (ed.). Tercapainya Konsensus Nasional 1966 – 1969.
Jakarta: PN Balai Pustaka, 1985.
Nugroho Notosusanto. Pejuang dan Prajurit. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,
1991.
O.C. Kaligis & Associates. Partai Golkar Digugat. Jakarta: Otto Cornelis Kaligis,
2001.
Pembubaran partai ..., Muchamad Ali Safa’at, FH UI., 2009.
Universitas Indonesia
397
Osman Raliby. Documenta Historica: Sedjarah Dokumenter Dari Pertumbuhan
Dan Perdjuangan Negara Republik Indon