bab i pendahuluan

BAB I
PENDAHULUAN
1. Latar Belakang Permasalahan
Perseroan terbatas merupakan suatu badan hukum yang berbeda dengan negara
sebagai badan hukum. Jika perseroan terbatas menjalankan fungsi privat dalam kegiatan
pengelolaannya, negara menjalankan tujuan negara dalam praktiknya ialah pemerintah
yang mempunyai kekuasaan dan kewenangan. Berbeda dengan perseroan terbatas yang
diarahkan untuk kegiatan bisnis, tujuan negara melalui pemerintah adalah menjamin
kelangsungan kehidupan bermasyarakat dan bernegara agar senantiasa berjalan teratur,
damai dan harmonis, dan terpenuhinya keanekaragaman kebutuhan yang tidak dapat
terpenuhi oleh manusia secara individual. Keberhasilan pemerintah dalam mencapai
tujuannya tersebut, bergantung pada upaya negara menghimpun dana masyarakat,
utamanya pajak guna menyelenggarakan fungsi-fungsinya, antara lain, keamanan,
ketertiban dan hubungan internasional.
Dalam menjalani pemerintahan tersebut, pemerintah membutuhkan dukungan
dana yang sangat besar yang didapatkan dari pendapatan negara yang potensial,
termasuk di dalamnya melalui pajak sebagai kebijaksanaan fiskal. Sejalan dengan
berjalannya waktu, kebutuhan negara untuk mensejahterakan warga masyarakatnyapun
berkembang meluas,
sehingga kebijakan pemerintah yang semula terbatas hanya
1
2
mengenai perpajakan ikut berkembang lebih luas menjadi kebijakan di bidang keuangan
negara.
Hasil pungutan pajak dan pendapatan lainnya diterima oleh negara dan disimpan
dalam kas negara sebelum pada akhirnya di pergunakan untuk membiayai kegiatan
pemerinta dalam rangka menyelenggarakan fungsinya yang selalu berkembang, di
antaranya untuk menyelenggarakan pemerintahan umum, keamanan dan ketertiban,
pendidikan
dan
kebudayaan,
kesehatan,
kesejahteraan
sosial,
perekonomian,
perhubungan, transmigrasi, dan tertib hukum. Untuk menyelenggarakan fungsi tersebut
pemerintah memerlukan lembaga untuk mengelola segala macam aset yang ada. Dalam
mengelola negara ada jumlah besar arus dana yang mengalir keluar dan masuk.
Pemerintah memerlukan segala macam rencana untuk membangun dan tetap
melestarikan komunitas masyarakat dalam wilayah negaranya.
Termasuk didalamnya rencana dalam mengatur kekayaan atau keuangan negara
dan bagaimana sirkulasi keuangan di negara tersebut. Dana yang demikian merupakan
bagian dari keuangan negara. Keuangan Negara dalam Undang-undang Nomor 17
Tahun 2003 didefinisikan sebagai berikut.
“Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai
dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang
dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban
tersebut.”
3
Hak dan kewajiban tersebut baru dapat dinilai dengan uang apabila
dilaksanakan. Dengan demikian, pengertian keuangan negara menjadi semua hak dan
kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, juga segala sesuatu (baik uang maupun
barang) yang menjadi kekayaan negara berkaitan dengan palaksanaan hak dan
kewajiban tersebut.
Ruang lingkup keuangan negara meliputi antara lain:
a. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan
melakukan pinjaman;
b. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan
negara dan membayar tagihan pihak ketiga;
c. penerimaan negara;
d. pengeluaran negara;
e. penerimaan daerah;
f. pengeluaran daerah;
g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa
uang, surat berharga, piutang barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan
uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan
daerah;
h. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan
tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum.
4
Badan-badan yang memberikan sumbangsih penerimaan negara ialah perseroan
Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Adapun yang membedakan BUMN dengan badan
lainnya ialah BUMN mencari keuntungan. BUMN merupakan badan usaha yang
seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara
langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.
BUMN memiliki berbagai macam bentuk sebagai berikut.
1.
Perseroan Terbatas (Perusahaan Persero).
2.
Perusahaan Umum.
Sementara itu, maksud dan tujuan didirikannya BUMN adalah:
a.
memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada
umumnya dan penerimaan negara pada khususnya;
b.
mengejar keuntungan;
c.
menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa
yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak;
d.
menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh
sector swasta dan koperasi;
e.
turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan
ekonomi lemah, koperasi, dan masyarakat.
Dalam perekonomian Indonesia, selalu ada sektor yang menyangkut hajat hidup
orang banyak dan dinilai vital strategis yang tidak dapat dipasrahkan kepada perorangan
maupun perusahaan swasta murni. Permasalahan tersebut diharapkan dapat dibantu
5
dengan adanya BUMN yang dalam perekonomian Indonesia mempunyai peran dan misi
khusus agar sektor yang menguasai hajat hidup orang banyak dapat diperoleh secara
adil dan harga terjangkau. Selain itu, laba dari BUMN merupakan salah satu bagian dari
penerimaan pemerintah. Karena menyangkut hajat hidup orang banyak dan vital,
BUMN dimaksudkan dapat menjadi penjaga agar tidak terjadinya monopoli dalam
sektor-sektor tersebut. Namun, pada kenyataannya, manajemen BUMN tidak menjamin
amannya sektor tersebut dari penyelewengan serta inefisiensi. Apabila BUMN tidak
terkontrol, mungkin sekali terjadi penyelewengan dana dalam bentuk kolusi, inefisiensi
serta yang menjadi perdebatan ialah kemungkinan terjadinya tindak pidana korupsi.
Korupsi merupakan salah satu penyimpangan keuangan negara yang berakibat
pada kerugian negara. Dalam beberapa tahun terakhir, semakin banyak perkara pidana,
khususnya pidana korupsi yang diajukan ke pengadilan atas dasar kerugian negara, baik
dalam lapangan hukum publik maupun lapangan hukum privat. UU Nomor 31 Tahun
1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi memberikan batasan korupsi
sebagai berikut.
“Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri
sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara
atau perekonomian negara”
Unsur ‘merugikan keuangan negara’ dalam perumusan definisi ini seringkali
dijadikan dasar pembenar oleh penuntut umum untuk mengajukan kasus ke pengadilan,
meskipun dugaan tindak pidana ini terjadi di tubuh badan hukum privat. Adapun yang
dimaksud badan hukum privat adalah BUMN yang bentuknya perseroan terbatas (PT),
yang sebagian sahamnya dimiliki pemerintah. Lalu apakah penyimpangan keuangan
6
dalam BUMN dapat dikatagorikan sebagai korupsi? Hal ini mengingat yang
diselewengkan adalah status hukum uangnya adalah uang privat dan korupsi merupakan
kajian hukum publik, sementara PT merupakan kajian dalam hukum privat. Penjelasan
UU Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
memberikan pengertian lain mengenai definisi Keuangan Negara, yaitu:
“Keuangan negara yang dimaksud adalah Seluruh kekayaan negara dalam
bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk
didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang
timbul karena :
a. berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban pejabat
Negara, baik di tingkat pusat maupun daerah;
b. berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban Badan Usaha
Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yayasan, badan hukum, dan
perusahaan yang menyertakan modal negara, atau perusahaan yang menyertakan
modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara. Sedangkan yang
dimaksud dengan Perekonomian Negara adalah kehidupan perekonomian yang
disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan ataupun usaha
masyarakat secara mandiri yang didasarkan pada kebijakan Pemerintah, baik
ditingkat pusat maupun di daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku yang bertujuan memberikan manfaat, kemakmuran, dan
kesejahteraan kepada Seluruh kehidupan masyarakat.
7
Dengan demikian, timbul kerancuan mengenai definisi keuangan negara karena
dapat dilihat menurut Penjelasan UU Nomor 31 Tahun 1999. Definisi Keuangan Negara
sendiri menjadi luas, sedangkan definisi korupsi menurut UU Nomor 31 Tahun 1999
sebagaimana diubah dengan UU Nomor 20 Tahun 2001 yang disempitkan dengan unsur
“merugikan keuangan negara atau merugikan perekonomian negara.” Oleh sebab itu,
pertanggungjawaban hukum apabila terjadi penyelewengan dana terhadap BUMN yang
berbentuk PT menjadi rancu mengingat posisi Negara dalam kedudukan pemegang
saham.
Berdasarkan latar belakang ini peneliti menyusun skripsi ini. Dalam skripsi ini
peneliti akan membahas aspek kerugian negara dan katagorisasi penyimpangan
keuangan negara apakah termasuk ke dalam tindak pidana korupsi atau penggelapan?
Peneliti bertujuan memaparkan aspek kerugian negara dalam hal penyimpangan
keuangan negara yang terjadi dalam tubuh BUMN yang berbentuk PT pada konsep
Hukum Keuangan Negara.
2. Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian latar belakang yang disampaikan sebelumnya, permasalahan
yang akan diteliti dan dikaji adalah berikut ini.
1.
Siapa yang bertanggung jawab jika terjadi kerugian terhadap pemegang saham
negara akibat adanya dugaan penyimpangan keuangan dalam Badan Usaha Milik
Negara yang berbentuk PERSERO menurut prinsip hukum bisnis?
8
2.
Bagaimana kategorisasi penyimpangan keuangan dalam Badan Usaha Milik
Negara yang berbentuk PERSERO menurut prinsip hukum bisnis?
3. Keaslian Penelitian
Masalah mengenai kerugian pemegang saham negara dalam badan usaha milik
negara belum ada yang membahas secara spesifik dikaitkan dengan prinsip hukum
bisnis dan dikaitkan dengan dugaan penyimpangan keuangan. Oleh sebab itu, sepanjang
sepengetahuan penulis tidak pernah ada yang menulis keterkaitan antara keduanya.
4. Faedah yang Diharapkan
Melalui tesis ini diharapkan diperoleh manfaat praktis dan teoretis sebagai
berikut :
(1) Dari segi praktis, temuan penelitian ini bermanfaat sebagai masukan untuk:
1.1 Manfaat bagi penulis
Penelitian ini merupakan tugas akhir sebagai salah satu syarat untuk
memperoleh gelar Magister Hukum pada program Pascasarjana Universitas
Gadjah Mada. Selain itu, sebagai masukan mendalam bagi terwujudnya
kepastian hukum bagi badan usaha milik negara, khususnya dalam pengelolaan
dan pertanggungjawabannya.
1.2 Manfaat bagi Kementerian Badan Usaha Milik Negara
Penelitian ini memberikan masukan dan tambahan pengetahuan bagi
Kementerian badan usaha milik negara, khususnya untuk menelaah implikasi
9
hukum atas kebijakan dan pengaturan pengelolaan dan pengurusan badan usaha
milik negara. Dengan demikian, Kementerian Badan Usaha Milik Negara
sebagai regulator pelaksanaan usaha milik negara dapat memberikan pedoman
dan langkah hukum untuk mewujudkan kepastian dan keadilan hukum.
1.3 Manfaat bagi Badan Usaha Milik Negara
Badan usaha milik negara mengambil manfaat atas penelitian ini dengan
menjadikan aturan dan prinsip dasar hukum bisnis dan hukum pidana,
khususnya mengenai aspek kerugian pemegang saham.
1.4 Manfaat bagi Pemerintah sebagai Pemegang Saham
Bagi Pemerintah sebagai pemegang saham adanya penelitian ini akan
memberikan konsep hukum yang baik dalam mengurus dan mengelola badan
usaha milik negara.
(2) Dari segi teoretis, temuan penelitian ini bermanfaat untuk:
2.1 Penelitian mengenai topik ini masih belum dikaji secara mendalam, khususnya
dari segi hukum bisnis dan ketersinggungannya dengan hukum pidana dan
hukum keuangan negara. Oleh sebab itu, adanya penelitian ini memberikan data
penelitian dan literatur yang bermanfaat bagi pengembangan keilmuan hukum,
khususnya hukum bisnis.
2.2 Akan bermanfaat sebagai bahan awal kajian yang lebih mendalam bagi peneliti
lainnya yang akan melakukan kajian atas pengelolaan dan pengurusan
perseroan badan usaha milik negara dengan pendekatan hukum bisnis dan
hukum keuangan negara.
10
5. Tujuan Penelitian
Secara umum penelitian ini akan diarahkan pada pendalaman pemahaman
mengenai konsep kerugian pemegang saham negara dalam badan usaha milik negara
yang terjadi akibat penyimpangan keuangan BUMN. Pemahaman selama ini cenderung
mengeneralisasi
semua
penyimpangan
keuangan
di
BUMN
menjadi bentuk
penyimpangan yang bersifat korupsi. Padahal, hakikat status hukum uang di dalam
BUMN mempunyai perbedaan dengan status hukum uang yang terdapat dalam APBN.
6. Kerangka Teori
Perspektif hukum terhadap hak penguasaan keuangan publik oleh negara saat ini
menjadi sangat penting karena munculnya beragam masalah yang berasal dari perluasan
pengertian keuangan negara. Selain itu, perluasan tersebut membawa implikasi yang
kurang menguntungkan terhadap pengelolaan badan usaha milik negara.
Sejak Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara (UU
Nomor 17 Tahun 2003) disahkan, hak penguasaan keuangan publik oleh negara tidak
lagi menganut pembedaan prinsip hukum publik dan hukum privat di dalamnya.
Pengertian Keuangan Negara sebagaimana diatur dalam Pasal 2 UU Nomor 17 Tahun
2003 menyatakan:
Keuangan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi:
a. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang
dan melakukan pinjaman;
11
b. kewajiban
negara
untuk
menyelenggarakan
tugas
layanan
umum
pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;
c. penerimaan negara;
d. pengeluaran negara;
e. penerimaan daerah;
f. pengeluaran daerah;
g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain
berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat
dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan
negara/perusahaan daerah;
h. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka
penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;
i. kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang
diberikan pemerintah.
Pengertian keuangan negara yang memperluas sebagaimana diatur dalam Pasal
2 UU Nomor 17 Tahun 2003 tersebut tidak membedakan lingkup tata kelola dan tata
tanggung jawab keuangan publik dalam makna sebagai keuangan negara, keuangan
daerah, keuangan badan usaha milik negara (BUMN), keuangan badan usaha milik
daerah (BUMD), maupun keuangan swasta. Di samping itu, pengertian keuangan
negara yang diperluas dari segi hukum menimbulkan masalah dalam menentukan batasbatas tanggung jawab negara pada ranah publik dan privat.
12
Implikasi perluasan pengertian keuangan negara terhadap identifikasi kerugian
dalam semua lingkup keuangan publik berindikasi sebagai kerugian negara, sehingga
pengaturan tata kelola dan tata tanggung jawabnya harus sesuai dengan aturan keuangan
negara. Namun, dalam kenyataannya, keuangan BUMN memiliki ketundukan terhadap
peraturan perundang-undangan yang berbeda dengan keuangan negara.
Adanya perluasan pengertian keuangan negara tersebut menimbulkan dua
kelompok pendapat yang menimbulkan polarisasi, yaitu:
1. kelompok pertama, yang
menyatakan
pengertian
keuangan negara yang
mengidentifikasikan uang negara secara terbatas pada anggaran pendapatan dan
belanja negara (APBN), hak dan tanggung jawab negara sebagai badan hukum
publik serta secara tegas membatasi tanggung jawab kolektif negara hanya dalam
pengelolaan keuangan negara.
2. kelompok kedua, yang menyatakan pengertian keuangan negara merupakan konsep
kepunyaan dan penguasaan negara dalam lapangan hukum apapun, baik privat
maupun publik, sehingga semua uang atau benda yang berasal dan bersumber dari
negara merupakan keuangan negara.
Adanya polarisasi ini pada dasarnya menunjukkan krisis rasionalitas dalam
memaknai hak penguasaan keuangan publik oleh negara. Kelompok kedua
mengidentifikasi keuangan negara sebagai seluruh kekayaan negara di manapun,
sehingga menumbuhkan kesadaran yang bersifat konkret dan subtanstif bagi penganut
ini yang menyatakan keuangan negara ada di mana-mana. Hal ini berarti rasionalitasnya
13
adalah memandang keuangan negara merupakan uang atau benda yang bersumber,
berasal, dan berkembang dari negara. Ada semangat serba negara di dalamnya.
Pandangan ini cenderung mereduksi pemahaman BUMN.
7. Metode Penelitian
Metode penelitian yang digunakan dalam tesis ini merupakan metode evaluatifanalisis yang meliputi analisis teoretis dan empiris dengan teknik pengumpulan data
berupa studi kepustakaan dan studi lapangan kepada pihak terkait yang relevan dengan
masalah yang dibahas, serta melakukan wawancara Forum Hukum BUMN yang
mendalami aspek kerugian negara dari segi hukum. Pembahasan mengenai metode
penelitian akan disampaikan secara mendalam dalam Bab III.
8. Sistematika Penulisan
Pada dasarnya penelitian ini akan diawali dengan penyampaian teori hukum
mengenai topik yang dibahas, kemudian dilanjutkan dengan analisis hukumnya.
Adapun sistematika penulisan akan disampaikan sebagai berikut :
Bab I
Pendahuluan
Bab ini menguraikan gambaran mengenai materi tesis yang meliputi latar
belakang masalah, rumusan masalah, keaslian penelitian, faedah
penelitian, tujuan penelitian, kerangka teori, metode penelitian, dan
sistematika penulisan.
14
Bab II
Tinjauan Teori Tentang Perseroan Terbatas
Bab ini membahas teori dalam hal keuangan negara dan kemudian akan
diuraikan teori pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara.
Bab III
Metode Penelitian
Akan disampaikan tata cara penelitian yang digunakan dalam penulisan
tesis ini, bahan atau materi penelitian termasuk tipe penelitian, lokasi
penelitian, alat pengumpulan data, dan analisis hasil penelitian.
Bab IV
Kerugian Keuangan dalam Badan Usaha Milik Negara yang Sahamnya
Dimiliki Pemerintah dan Publik (Persero)
Bab ini akan dikaji dalam bab ini mengenai aspek kerugian negara
sebagai pemegang saham dalam penyimpangan keuangan di Badan
Usaha Milik Negara perseroan terbatas dan Katagorisasi penyimpangan
keuangan dalam Badan Usaha Milik Negara menurut prinsip hukum
bisnis.
BAB V
Penutup
Bab ini akan disampaikan kesimpulan dan saran.