Document

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Transaksi bisnis internasional pada umumnya dilakukan dengan tujuan untuk
memperoleh keuntungan bersama. Salah satu bentuknya adalah penanaman modal
internasional.1 Salah satu bentuk khusus penanaman modal internasional tersebut
adalah kontrak penanaman modal internasional. Dalam hal ini pihak yang satu di
dalam negeri membutuhkan modal, dalam arti yang luas, dari pihak yang lain di luar
negeri untuk sama-sama memanfaatkan peluang usaha yang ada di dalam persaingan
global, yang didasarkan pada suatu kontrak. Pihak di dalam negeri tersebut di
samping swasta, dapat juga negara/daerah.
Ketika menjadi pihak dalam kontrak penanaman modal internasional,
negara/daerah menggunakan instrumen hukum privat dalam mencapai tujuannya.
Dengan demikian, negara/daerah yang sebagian besar tindakannya tunduk pada
hukum publik, juga tunduk pada hukum privat, yang biasanya digunakan kalangan
swasta atau subjek hukum lain selain negara satu sama lainnya, dalam rangka
mencapai tujuan pemenuhan kepentingan perseorangan, dalam hal ini kepentingan
bisnis.
Konsekuensi hukum dari berlakunya hukum privat, kedudukan negara/daerah
menjadi sejajar dengan subjek hukum yang lain, dan tunduk pada asas dan kaidah
hukum kontrak internasional. Oleh karena salah satu pihaknya adalah negara/daerah,
1
Penanaman modal internasional (international investment) banyak bentuknya, 4 (empat)
yang paling lazim meliputi penanaman modal asing langsung penuh (wholly owned direct foreign
investment), patungan international (international joint ventures), transaksi pembiayaan proyek
international (international project finance transactions), dan pinjaman international (international
loans). Jesawald W. Salacuse, The Laws of international Investments: National, Contractual, and
International Frame Works for Foreign Capital, London, Oxford University Press, 2013, hlm. 204.
Fokus penelitian ini adalah pada patungan internasiional, yang oleh sebagian penulis lain disebut
dengan kontrak penanaman modal internasional (international investment contracts). Misal Klause
Peter Burger “Renegotiation and Adaptation of International Investment Contracts: The Role of
Contract Drafters and Arbitrators“ Vand. J. Trans’l Law, Vol. 36, 2003, hlm. 1374. Penulis lain Liang
Peng, “ Renegotiation Clause in International Investment Contracts” dalam The Mix: Oil and Water!
Oil and Gas Community of Practice Professional Networking, www.themixoiland
water/2011/07/renegotiation-clause-in-international.html, diakses 28-01-2015.
1
2
kontrak internasional termasuk ke dalam pengertian kontrak negara/daerah.2 Dalam
hal ini, negara/daerah berkedudukan sebagai subjek hukum perdata, tepatnya sebagai
suatu badan hukum publik, yang tumbuh dan berkembang atas dasar teori badan
hukum.
Di Indonesia kedudukan negara/daerah sebagai subjek hukum privat diatur
dalam sumber hukum privat utama, yaitu Kitab Undang-Undang Hukum Perdata
(selanjutnya disingkat KUH Perdata). Dalam hukum privat, pengaturan dalam KUH
Perdata ini berkaitan dengan berbagai sumber hukum lain, seperti Undang-Undang
Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (selanjutnya disingkat UUPT) dan
tentu saja hukum perdata internasional. Hukum kontrak internasional merupakan
cabang dari hukum perdata internasional.
Sebagai kontrak negara/daerah, kontrak penanaman modal internasional juga
terkait langsung dengan pengaturan hukum publik tentang tindakan pemerintah.
Untuk provinsi, hal demikian berkenaan dengan kedudukannya sebagai daerah
otonom. Daerah otonom memiliki kewenangan untuk mengurus sendiri urusan
rumah tangganya, berdasarkan teori desentralisasi dan otonomi daerah. Dengan
demikian, samping hukum privat tersebut, dalam hal tertentu dan sampai batas
tertentu, berlaku juga hukum publik tentang otonomi daerah, terutama berkaitan
dengan dasar dan luasnya kewenangan yang dimiliki daerah dalam mengurus sendiri
urusan rumah tangganya sebagai daerah otonom tersebut. Misal untuk Provinsi Aceh,
Indonesia, hal ini diatur secara khusus dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun
2006 tentang Pemerintahan Aceh (selanjutnya disingkat UUPA).
UUPA yang berkedudukan sebagai hukum khusus (lex specialis) otonomi
daerah mengatur secara umum pokok-pokok tentang sistem Pemerintahan Aceh.
Termasuk di dalamnya tentang kewenangan Provinsi Aceh sebagai suatu daerah
otonom di Indonesia. UUPA ini menjadi dasar pengaturan kewenangan Provinsi
Menurut M. Sornarajah kontrak negara/daerah (state contracts) adalah “a contract made
between the State, or entity of the State, which, for present purpose, may be defined as any
organization created by statutes within a state that is given controll over an economic activity and a
foreign national or a legal person of foreign nationality.” Huala Adolf-1, Dasar-Dasar Hukum
Internasional, Bandung, CV Keni Media, 2007, hlm. 126. Kontrak penanaman modal internasional
Provinsi Aceh di samping sebagai kontrak internasional, juga sebagai kontrak negara/daerah.
2
3
Aceh, termasuk dalam menyelengarakan urusan penanaman modal dan pengelolaan
sumber daya alam dalam berbagai bidang usaha.
Atas dasar UUPA lahir beberapa peraturan pelaksanaan, dalam berbagai
tingkatannya, seperti peraturan pemerintah, peraturan presiden, dan qanun Aceh.
Pengaturan pelaksanaan ini mengatur lebih lanjut dan khusus kewenangan dimaksud,
misal Qanun Aceh Nomor 4 Tahun 2013 tentang Penanaman Modal (selanjutnya
disingkat Qanun Aceh Penanaman Modal). Qanun Aceh Penanaman Modal turunan
UUPA ini merupakan hukum khusus terhadap Undang-Undang Nomor 25 Tahun
2007 tentang Penanaman Modal (selanjutnya disingkat UUPM). Beberapa peraturan
pelaksanaan UUPA yang lain, meliputi Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015
tentang Kewenangan Pemerintah yang Bersifat Nasional di Aceh (selanjutnya
disingkat PP Kewenangan Aceh) dan Peraturan Pemerintah tentang Pengelolaan
Bersama Sumber Daya Alam Minyak dan Gas Bumi di Aceh (selanjutnya disingkat
PP Migas Aceh).
Dalam hukum kontrak penanaman modal internasional hukum privat
beririsan dengan hukum publik. Bercampurnya kedua hukum tersebut, baik dalam
hukum domestik maupu hukum transnasional/internasional menjadikan kajian
hukum kontrak penanaman modal internasional memiliki kompleksitas yang tinggi
sehingga tidak cukup apabila hanya ditelaah murni dari aspek hukum privat saja,
melaikan juga aspek hukum publik terkait, melalui suatu pendekatan sistem.
Kompleksitas itu muncul karena suatu masalah hukum tertentu tidak secara tuntas
diatur dalam satu bidang hukum saja, tetapi juga diatur dalam bidang hukum yang
lain yang saling berkaitan. Akibatnya jawaban terhadap masalah hukum tersebut juga
harus dicari dan ditemukan dalam lebih dari satu bidang hukum yang beririsan
tersebut. Meskipun demikian, hukum privat tetap memiliki porsi pembahasan yang
dominan mengingat kedudukannya sebagai bagian inti dari sistem hukum kontrak
penanaman modal internasional tersebut.
Bagi daerah kontrak penanaman modal internasional merupakan instrumen
pendukung pelaksanaan transaksi bisnis internasional. Hal demikian diperlukan
dalam upaya peningkatan pendapatan asli daerah, pengelolaan sumber daya alam,
pertumbuhan ekonomi dan penciptaan lapangan kerja. Keberadaan daerah dalam
4
transaksi bisnis internasional demikian bahkan menjadi lebih penting ketika
pertumbuhan ekonomi masih rendah sehingga kesempatan kerja terbatas. Dalam
keadaan demikian peran daerah diharapkan menjadi pelopor kerja sama penanaman
modal internasional, yang dapat memicu semangat pihak swasta atau subjek hukum
lain untuk melakukan hal yang sama dalam memanfaatkan peluang bisnis global
sejalan dengan sumber daya yang tersedia.3 Sebagai pelopor diharapkan menjadi
lebih proaktif, baik dalam penciptaan kontrak yang lebih seimbang, pengaturan dan
pendayagunaan kapasitas kontrak yang ada, maupun dalam perancangan kontrak
internasional penanaman modal internasional.
Harapan untuk mendukung dan memelopori kegiatan penanaman modal
internasional ternyata belum dapat terwujud secara maksimal karena adanya
beberapa permasalahan hukum terkait kontrak penanaman modal internasional
dimaksud.4 Pertama, karena adanya ketidakseimbangan pengaturan hak dan
3
Menurut Zaini Abdullah, Gubernur Aceh, keikutsertaan daerah dalam penanaman modal
internasional, antara lain melalui penyertaan modal daerah pada Badan Usaha Milik Daerah (BUMD),
yang di Aceh disebut Badan Usaha Milik Aceh (BUMA) strategis mengingat pada satu sisi masih
rendahnya minat swasta melakukannya dan pada sisi yang lain adanya minat penanam modal
internasional untuk menanamkan modalnya di Provinsi Aceh, yang tujuannya untuk meningkatkan
pendapatan asli daerah dan kemanfaatan kepada masyarakat. Lihat dalam “Kerja Sama Ekonomi
Bakal Banyak Batal Jika DPRA Tolak Modali BUMA,” Harian Serambi Indonesia, Jumat, 9 Januari
2015, hlm. 1 dan 7. Sebaliknya, meskipun di luar hukum kontrak internasional, yaitu dalam hukum
perjanjian internasional (traktat), ketika negara/daerah terlibat membantu pihak tertentu di dalam
negeri, misalnya BUMD dalam kaitannya dengan penanaman modal internasional antara pihak
tersebut dan pihak luar negeri, maka negara/daerah tersebut sampai pada tingkat tertentu dapat
dipertanggunggugatkan, sebagaimana diatur dalam International Law Commission’s Articles on State
Responsibility (ILC Articles), Alex Mills, “Antinomies of Public and Private at the Foundations of
International Investment Law and Arbitration” Journal of International Economic Law, Vol. 14, No.
2, 2011, hlm. 494-498.
4
Data Biro Hukum Sekretariat Provinsi Aceh, menunjukkan bahwa hingga tahun 2012
tercatat 36 Memorandum of Understanding (MoU) dan Memorandum of Agreement (MoA) tentang
kerja sama penanaman modal, yang melibatkan Provinsi Aceh di dalamnya, dan 6 (enam) diantaranya
berupa kontrak penanaman modal internasional. Meskipun sebagian sudah ditandatangani para pihak,
dalam perancangan kontrak masih terdapat hambatan. Menurut Van Dunn suatu kontrak secara umum
memiliki 3 (tiga) tahapan proses, yaitu prakontrak, kontrak, dan pascakontrak. Mariam Darus
Badrulzaman-2, Aneka Hukum Bisnis, Bandung, Penerbit Alumni, 1994, hlm. 36. Dengan sedikit
berbeda, Erman Rajagukguk, menyatakan bahwa suatu transaksi bisnis internasional secara umum
dapat diklasifikasikan ke dalam 3 (tiga) tahapan proses, yaitu persiapan (preparation), pelaksanaan
(performance), dan penegakan hukum (enforcement). Mahmul Siregar “Kepastian Hukum dalam
Transaksi Bisnis Internasional dan Implikasinya terhadap Kegiatan Investasi di Indonesia” Jurnal
Hukum Bisnis, Vol 27, No. 4, 2008, hlm. 64-65. Pembahasan selanjutnya dalam disertasi ini hanya
berfokus pada tahap perancangan kontrak, yang apabila mengacu pada pendapat Van Dunn adalah
tahap prakontrak dan kontrak, sedangkan pada pendapat Erman Rajagukguk adalah tahap persiapan
(preparation).
5
kewajiban para pihak dalam kontrak penanaman modal internasional.5 Klausula
kontrak penanaman modal internasional yang ada, lebih banyak menampung
perlindungan kepentingan penanam modal internasional daripada perlindungan
kepentingan negara/daerah. Penilaian demikian dapat dikaji berdasarkan asas yang
mengarah pada keadilan. Asas tersebut dalam berbagai sistem hukum diberi nama
beragam, meliputi tetapi tidak terbatas pada asas keseimbangan, asas itikad baik, asas
ketidakadilan, asas kewajaran dan kepatutan, dan asas proporsionalitas.
Kedua,
adanya
ketidakjelasan
dan
ketidakkonsistenan
pengaturan
kewenangan daerah sebagai pihak dalam kontrak penanaman modal internasional
sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum.6 Kewenangan daerah demikian secara
teoritis dapat dikaji baik dari segi definisi yang membedakan antara kontrak
internasional dan traktat, dari segi subjek sebagai badan hukum pihak dalam suatu
kontrak penanaman modal internasional, maupun dari segi objek, berkenaan dengan
luasnya urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah otonom.7
Ketiga, adanya kelemahan dalam perancangan kontrak penanaman modal
internasional yang dilakukan oleh Provinsi Aceh. Kelemahan tersebut dapat dikaji
berdasarkan sistem hukum yang diperluas, meliputi 3 (tiga) unsur. Ketiga unsur
tersebut adalah substansi hukum, struktur hukum, dan kultur hukum.
Khusus terhadap masalah hukum kedua dan ketiga tersebut, akar
permasalahannya juga terletak pada masih adanya perbedaan pemahaman tentang
pengertian kontrak internasional, yang di Indonesia seringkali dikacaukan dengan
pengertian traktat. Hal demikian dapat menghambat pengembangan penanaman
5
Untuk kontrak penanaman modal internasional selain berlaku asas otonomi para pihak dan
asas perikatan kontrak, juga berlaku asas yang mengarah pada keadilan, seperti asas keseimbangan,
asas itikad baik, asas ketidakadilan, asas kepatutan dan keadilan, dan asas proporsionalitas.
6
Berkenaan dengan kewenangan, permasalahan negara secara nasional dapat dilihat misal
pada bidang usaha pertambangan bahwa ”the uncertainty of who was in controll of Indonesia’s
mineral wealth deterred local and foreign investors...The governments were in a fight for controll of
the countries mineral resources.” Usa Ibp Usa, Indonesia: Mining, Oil and Gas Industry, ExportImport and Business Opportunities Handbook, Volume I Strategic Information and Regulations,
Washington, D.C., International Business Publication, 2013, hlm. 54-55.
7
Sutarman Yodo, Aspek Hukum Ekonomi dalam Kerja Sama Daerah, Yogyakarta, Genta
Publishing, 2013, hlm. 52-71. Berkenaan dengan kewenangannya tentang subjek, Provinsi Aceh,
merupakan subjek hukum yang tergolong ke dalam badan hukum publik, yaitu “badan hukum yang
didirikan oleh negara dan memiliki kewenangan menetapkan kebijakan publik yang mengikat umum
atau masyarakat untuk mematuhinya.” Johny Ibrahim, “Eksistensi Badan Hukum di Indonesia sebagai
Wadah dalam Menunjang Kehidupan Manusia” Law Review, Vol. XI, No. 1, Juli, 2011, hlm. 113.
6
modal internasional di daerah dalam rangka otonomi daerah/otonomi khusus Aceh
berdasarkan UUPA.8 Meskipun demikian, suatu putasan MKRI pada tahun 2012
telah memberikan gambaran yang lebih jelas tentang adanya perbedaan pengertian
tersebut.9
B. Identifikasi Masalah
Atas
dasar
identifikasi
masalah
yang
dilakukan,
dipilih
beberapa
permasalahan hukum pokok, yang dirumuskan sebagai berikut.
1. Apakah kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh telah mengatur
hak dan kewajiban para pihak secara seimbang apabila dinilai berdasarkan asas
yang mengarah pada keadilan?
2. Apakah Provinsi Aceh memiliki kapasitas sebagai pihak dalam kontrak
penanaman modal internasional sehingga memenuhi persyaratan keabsahan
kontrak berdasarkan asas dan kaidah hukum yang mengaturnya?
3. Sejauhmana peran Provinsi Aceh sebagai pihak dalam perancangan kontrak
penanaman modal internasional dilihat dari perspektif sistem hukum yang
diperluas?
C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian
Penelitian dan penulisan disertasi ini bertujuan untuk sebagai berikut.
1. Menggali, mengetahui dan menjelaskan secara mendalam ada tidaknya
keseimbangan pengaturan hak dan kewajiban dalam kontrak penanaman modal
8
Hingga kini belum ada ketentuan khusus yang mengatur tentang kontrak penanaman modal
internasional di Indonesia, yang merupakan bagian dari hukum privat tersebut. Ketentuan yang ada
lahir atas dasar konsep perjanjian internasional (traktat) sebagai bagian dari hukum internasional
(publik), yang dalam praktik sering menimbulkan kesalahan dalam memahami dan menggunakannya.
Regulasi tersebut di tingkat nasional adalah Peraturan Menteri Dalam Negeri tentang Pedoman
Pelaksanaan Kerja Sama Pemerintah Daerah dengan Pihak Luar Negeri (Permendagri Manlak Kerja
Sama Luar Negeri). Sedangkan regulasi yang serupa, namun berlaku khusus (lex specialis) di Provinsi
Aceh sebagai turunan UUPA adalah Peraturan Presiden Nomor 11 Tahun 2010 tentang Kerja Sama
Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau Badan di Luar Negeri (Perpres Kerja Sama Luar Negeri
Aceh).
9
Putusan MKRI Nomor 36/PUU-X/2012 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 22
Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi.
7
internasional Provinsi Aceh apabila dinilai berdasarkan asas yang mengarah
pada keadilan.
2. Menggali, mengetahui dan menjelaskas secara mendalam ada tidaknya kapasitas
Provinsi Aceh sebagai pihak dalam kontrak penanaman modal internasional
sehingga memenuhi persyaratan keabsahan kontrak berdasarkan asas dan kaidah
hukum yang mengaturnya.
3. Menggali, mengetahui dan menjelaskan secara kontekstual peran Provinsi Aceh
sebagai pihak dalam perancangan kontrak penanaman modal internasional
dilihat dari perspektif sistem hukum yang diperluas.
Penelitian ini berguna baik secara teoritis maupun praktis. Secara teoritis
penelitian ini berguna dalam pengembangan konsep terkait kontrak penanaman
modal internasional, khususnya tentang keseimbangan, kapasitas, dan perancangan.
Selain itu, penelitian ini juga berguna dalam menambah jumlah koleksi karya tulis
ilmiah hasil penelitian berbentuk disertasi dan artikel jurnal nasional dan/atau
internasional. Dengan demikian bagi Indonesia, hasil penelitian disertasi ini dapat
membantu dalam kegiatan pendidikan, penelitian dan pengembangan hukum
kontrak pada umumnya dan hukum kontrak penanaman modal internasional pada
khususnya. Secara internasional, kajian ini juga berguna bagi mereka yang
memerlukan pengetahuan komparatif tentang hukum di Indonesia untuk keperluan
pendidikan, penelitian dan pengembangan ilmu hukum.
Secara praktis, penelitian ini memberikan sumbangan tambahan ilmu
pengetahuan dan keahlian hukum kepada dunia praktik atau profesi hukum, baik
eksekutif, legislatif maupun yudisial terkait pembentukan hukum dan perancangan
kontrak penanaman modal internasional. Hal ini penting karena di Indonesia hingga
kini masih terbatasnya jumlah tenaga ahli yang menekuni secara khusus bidang ini,
yang berimplikasi pada terbatasnya penyebaran ilmu pengetahuan dan keahlian
tersebut yang dibutuhkan dunia praktik atau profesi hukum dalam menjalankan
tugasnya sehari-hari, baik di pusat maupun daerah. Sebagai tenaga eksekutif, ahli
hukum memerlukan pengetahuan dan keahlian tersebut dalam perancangan kontrak
penanaman modal internasional, karena keterlibatannya, sebagai pihak yang
mewakili negara/daerah, selaku perancang kontrak (contract drafters), atau sebagai
8
pembentuk regulasi dan kebijakan publik terkait. Sebagai tenaga legislatif, ahli
hukum memerlukannya dalam melaksanakan fungsi legislasi di lembaga perwakilan
rakyat negara atau daerah selaku pembentuk peraturan perundang-undangan
(legislative drafters) terkait. Sebagai tenaga yudisial, ahli hukum memerlukannya
dalam mengadili sengketa yang timbul dari kontrak penanaman modal internasional,
selaku hakim (judges) dalam berbagai tingkatan dan jenis pengadilan, termasuk
selaku arbiter (arbitrators) atau nama lain dalam penyelesaian sengketa di luar
pengadilan.
D. Kerangka Pikir/Tinjauan Pustaka
1. Kerangka Pikir
Penulisan disertasi ini menggunakan kerangka pikir yang didasarkan pada
teori yang dianggap paling relevan untuk menganalisis dan menemukan jawaban
terhadap setiap pokok permasalahan yang diajukan di atas.
Teori yang dipaparkan merupakan pilihan dari berbagai yang ada yang diurut
secara sistematis untuk menjadi dasar dalam penguraian dan analisis disertasi dengan
mengacu pada setiap pokok permasalahan tersebut.10Pemilihan teori didasarkan pada
persoalan hukum yang dianalisis, berupa masih belum seimbangnya pengaturan hak
dan kewajiban para pihak dalam kontrak penanaman modal internasional. Selain ttu,
belum jelas dan konsistennya pengaturan kapasitas sebagai pihak dalam kontrak
penanaman modal internasional. Demikian juga belum maksimalnya peran daerah
dalam perancangan kontrak penanaman modal internasional. Ketiga persoalan
hukum pokok tersebut apabila tidak dicarikan dan ditemukan solusinya dapat
menghambat penanaman modal internasional di Provinsi Aceh. Solusi dari persoalan
hukum tersebut dapat ditelusuri dan ditemukan fondasinya di dalam teori hukum
yang ada.
Teori-teori dimaksud pada prinsipnya dapat digabung ke dalam 4 (empat)
kelompok besar, diurut sesuai dengan permasalahan hukum yang menjadi pertanyaan
penelitian tersebut, dan ditambah dengan teori sistem hukum. Keempat kelompok
10
Jujun S Suriasumantri, Filsafat Ilmu: Sebuah Pengantar Populer, Jakarta, Pustaka Sinar
Harapan, 1994, hlm. 323-327.
9
teori tersebut adalah teori kontrak, teori badan hukum dan teori kewenangan daerah,
teori perancangan kontrak dan teori sistem hukum.
(a) Teori Kontrak
Teori kontrak adalah yang terpenting karena menjawab terutama pokok
permasalahan pertama, yang merupakan permasalahan inti dalam disertasi ini. Dalam
hal ini difokuskan pada pengaturan hak dan kewajiban para pihak dalam isi kontrak
penanaman modal internasional. Oleh karena itu, dalam disertasi ini teori kontrak
dibahas secara lebih mendalam.
Teori kontrak terdiri atas asas otonomi para pihak dan asas perikatan kontrak.
Asas otonomi para pihak memberikan hak kepada para pihak untuk secara bebas
menentukan sendiri isi dan bentuk kontrak beserta segala hal terkait. Sedangkan asas
perikatan kontrak memberikan pengakuan secara hukum bahwa kontrak yang dibuat
para pihak secara sah bersifat mengikat, sebagaimana halnya dengan ketentuan
peraturan perundang undangan. Baik asas otonomi para pihak maupun asas perikatan
kontrak termasuk ke dalam klasifikasi asas yang mengarah pada kepastian hukum.
Meskipun penting dalam upaya mewujudkan kepastian hukum, pengunaan
asas otonomi para pihak dan asas perikatan kontrak yang mutlak atau berlebihan
dapat menimbulkan ketidakadilan kepada salah satu pihak dalam kontrak penanaman
modal internasional. Oleh karena itu, dalam teori kontrak dikenal asas lain, yang
bersifat membatasi penggunaan asas otonomi para pihak dan asas perikatan kontrak
yang melampaui batas karena dapat merugikan pihak lain dalam kontrak tersebut.
Oleh karena itu, dalam teori kontrak dikenal asas keseimbangan, asas itikad baik,
asas ketidakadilan, asas kewajaran dan kepatutan, dan asas proporsionalitas. Semua
asas yang disebut terakhir ini termasuk ke dalam klasifikasi yang lebih besar, yaitu
asas yang mengarah pada keadilan. Asas yang mengarah pada keadilan ini dapat juga
disebut asas keseimbangan dalam arti luas.
Asas hukum di samping dapat difungsikan sebagai instrumen hukum juga
sebagai pelengkap kaidah hukum yang ada. Asas hukum juga penting dalam
penapsiran ketika ketentuan hukum positif tidak jelas atau tidak lengkap. Ketika
ketentuan hukum tidak jelas atau tidak lengkap, untuk mencegah kekosongan hukum
10
dalam menyelesaikan suatu persoalan hukum yang konkrit, diperlukan bantuan asas
hukum, yang dapat diperoleh dalam filsafat dan teori hukum. Filsafat dan teori
hukum dapat memberikan penjelasan yang lebih umum tentang suatu persoalan
hukum tertentu sehingga dapat membantu dalam pemahaman dan penerapan hukum
tersebut. Jadi, ketentuan hukum yang tadinya tidak jelas atau tidak lengkap setelah
dikaitkan dengan teori atau filsafat hukum menjadi lebih jelas dan lebih lengkap.
Ketentuan hukum dan isi kontrak yang tampak sudah jelas sekali pun,
seringkali masih tetap menyisakan pertanyaan tertentu yang perlu dicari jawabannya
dalam bebagai bahan hukum terkait. Hal ini dapat dipahami karena tingkat
keefektifan bahasa dalam suatu ketentuan yang ada tidaklah bersifat mutlak, tetapi
relatif. Bahasa pun, sama halnya dengan, yang menggunakannya sampai tingkat
tertentu menyimpan kelemahan-kelemahan tertentu yang memerlukan penjelasan
lebih lanjut. Hal ini tentu saja ada kaitannya dengan relativitas kemampuan manusia
sebagai pengguna bahasa. Hal demikian tidak terkecuali untuk bahasa hukum yang
ditetapkan oleh pembuat undang-undang atau perancang kontrak.
Dalam upaya mengisi kekosongan ketentuan hukum/kontrak, ahli hukum baik
yang berprofesi sebagai akademisi maupun praktisi melakukan penalaran hukum.
Dalam hal ini para ahli hukum tersebut memerlukan ilmu pengetahuan dan keahlian
tentang metode penapsiran hukum/kontrak. Penapsiran ini diperlukan terutama untuk
memahami dan menjelaskan ketentuan hukum tertentu yang tidak jelas atau tidak
lengkap tersebut. Bahkan, sebagaimana dijelaskan di atas, penapsiran sampai pada
tingkat tertentu juga diperlukan terhadap ketentuan hukum yang tampaknya sudah
jelas atau sudah lengkap. Dengan demikian, penapsiran terbuka untuk semua
ketentuan yang ada meskipun tingkatan berbeda-beda, tergantung pada kebutuhan
kasus per kasus.
Metode
penapsiran
tersebut
berkembang
sepanjang
sejarah,
yang
memberikan kebebasan kepada ahli hukum untuk memilih satu atau beberapa dalam
menyelesaikan suatu persoalan hukum yang konkrit. Metode penapsiran ini dimulai
dari yang paling sempit sampai ke yang paling luas.11 Metode penapsiran yang paling
11
E. Utrecht-2, Pengantar dalam Hukum Indonesia, Cet. Ke-9, Jakarta, Penerbit Universitas,
1966, hlm. 195.
11
sempit dinamakan penapsiran tata bahasa, sedangkan metode penapsiran yang paling
luas dinamakan penapsiran sosiologis atau teleologis.
Metode penapsiran tata bahasa berpegang pada kaidah bahasa dari ketentuan
hukum yang ditapsirkan. Artinya, para ahli memberikan makna sesuai dengan bahasa
yang baik dan benar. Jadi, pemahaman dikaitkan dengan ketepatan makna kata dalam
suatu kalimat atau kalimat dalam suatu alinea atau alinea dalam suatu tulisan
tertentu. Dalam penapsiran tata bahasa ini suatu kata diberi arti dalam konteks
keseluruhan struktur kalimat, alinea, atau tulisan yang mengandung ketentuan hukum
tersebut. Sedangkan penapsiran sosiologis atau teleologis berpegang pada kebutuhan
hukum dalam konteks sosial atau pada tujuan pembentukan ketentuan hukum
tersebut. Apabila kemampuan bahasa yang terutama dipentingkan dalam melakukan
penapsiran tata bahasa, kemampuan penguasaan filsafat dan teori hukum yang
terutama dipentingkan dalam melakukan penapsiran sosiologis atau teleologis.
Dalam kaitannya dengan standar penapsiran hukum/kontrak yang sempit atau
luas, para ahli hukum berbeda pendapat tentang kedudukan asas hukum dalam
keseluruhan makna hukum itu sendiri. Ada ahli yang berpendapat bahwa hukum
terdiri atas kaidah atau norma saja. Kaidah atau norma tersebut sajalah yang
mengikat, tidak ada hukum di luar itu. Penapsiran demikian termasuk penapsiran
yang sempit. Dalam hal ini hukum dipisahkan dari landasan yang lebih luas, yaitu
asas hukum dan tujuan sosial yang bersifat kontekstual.12 Penapsiran yang sempit
demikian lebih berorientasi pada pencapaian tujuan kepastian hukum, sebagaimana
antara lain dimaksudkan oleh aliran filsafat hukum posivistis.
Para ahli yang lain berpendapat bahwa di samping kaidah, terdapat bentuk
lain dari hukum, asas. Jadi, hukum merupakan himpunan kaidah dan asas. Penapsiran
demikian merupakan penapsiran yang luas. Supaya dapat menggunakan penapsiran
yang luas tersebut, para ahli dituntut untuk dapat berpikir kreatif dalam mencari dan
menemukan sendiri secara tepat asas hukum yang mengatur masalah tersebut.
Penapsiran yang luas demikian lebih berorientasi pada pencapaian tujuan hukum
Hanoch Dagan, “Autonomy, Pluralisme, and Contract Law Theory,” Law and
Contemporary Problems, Vol. 76, No. 19, 2013, hlm. 37.
12
12
keadilan, sebagaimana antara lain dimaksudkan oleh aliran filsafat hukum historis
dan sosiologis.13
Para ahli hukum yang melakukan penapsiran hukum memiliki latar belakang
pekerjaan profesional hukum yang berbeda. Ada akademisi dan peneliti hukum yang
melakukan penapsiran ketentuan hukum/kontrak yang dipublikasikan dalam berbagai
jurnal hukum yang ada. Ada praktisi yang melakukan penapsiran ketentuan
hukum/kontrak dalam melaksanakan tugas khususnya sehari-hari. Praktisi ini terdiri,
antara lain, atas pembuat undang-undang, perancang kontrak, hakim, dan arbiter.
Berkenaan dengan metode mana yang dipilih tergantung kebutuhan
profesinya masing-masing. Dalam hal ini antara yang satu dengan yang lain dapat
berbeda penekanan. Meskipun demikian, semuanya menggunakan salah satu atau
gabungan dari beberapa metode yang ada dalam ilmu hukum. Misal kebutuhan
penapsiran akademisi dan peneliti hukum dapat berbeda dengan kebutuhan
penapsiran pembuat undang-undang atau perancang kontrak. Biasanya akademisi dan
peneliti hukum lebih luwes dalam melakukan penapsiran, daripada pembuat undangundang-undang atau perancang kontrak yang lebih ketat. Demikian juga kebutuhan
penapsiran hakim berbeda dengan arbiter. Pada umumnya hakim memilih penapsiran
yang sempit daripada arbiter, yang memilih penapsiran yang lebih luas.
Keberadaan perbedaan dapat dibenarkan, dapat disebabkan oleh banyak hal,
antara lain, ketentuan hukum tentang penapsiran itu sendiri dan kebiasaan praktik
profesi masing-masing. Mengenai keragaman dalam melakukan penapsiran ini dapat
ditelusuri dalam bebagai bahan hukum yang dihasilkan. Di samping metode
penapsiran yang umum dikenal dalam doktrin ilmu hukum, pembuat undang-undang
dan hakim/arbiter juga menghasilkan sendiri asas dan ketentuan hukum dalam batas
penapsiran yang dapat dilakukan ahli hukum/kontrak.
Meskipun teori kontrak modern mengarah pada pada keadilan, tetapi dalam
pencapaian tujuan tersebut tidak mengabaikan tujuan kepastian hukum sebagaimana
diutamakan dalam teori kontrak klasik. Artinya, dalam menyelesaikan suatu
persoalan hukum tentang kontrak, ahli hukum di samping memperhatikan tujuan
keadilan juga memperhatikan tujuan kepastian hukum sekaligus. Kedua tujuan ini
13
E. Utrecht-2, Op. Cit., hlm. 189.
13
penting dan perlu dipertimbangkan secara proporsional. Dengan demikian
keberadaan pemikiran kontrak modern tidak menghilangkan seluruh pemikiran
kontrak klasik. Kontrak modern tetap tumbuh pada akar kontrak klasik yang
mementingkan tujuan kepastian hukum, dengan membatasinya melalui penjabaran
dan penerapan asas yang mengarah pada keadilan.
Dalam pemikiran kontrak modern pun asas kontrak klasik yang mengarah
pada kepastian hukum, otonomi para pihak dan perikatan kontrak tetap penting.
Kontrak modern menambah dengan memberikan bobot yang proporsional terhadap
asas yang mengarah pada keadilan, meliputi asas keseimbangan, asas itikad baik,
asas ketidakadilan, asas kewajaran dan kepatutan, dan asas proporsionalitas. Kedua
klasifikasi asas inilah yang membentuk sistem hukum kontrak modern kini.
Penekanan yang berlebihan pada salah satu tujuan hukum dapat
mengorbankan tujuan hukum yang lain, kepastian hukum atau keadilan. Penentuan
bobot yang pasti diantara kedua tujuan tersebut dapat dilihat dalam berbagai
peraturan perundang-undangan dan putusan hakim/arbiter.
Pemikiran kontrak klasik mulai berkembang pada abad ke-19 Masehi.
Sebelumnya berdasarkan kebutuhan pada masa itu keberadaan kontrak memiliki
landasan yang berbeda, yang berlandaskan pada kepentingan publik. Lambat laun
kontrak demikian tidak dapat memenuhi kebutuhan baru akibat berkembangnya
paham individualisme, yang berkembang di Eropa Barat, khususnya di Inggris.
Paham individualisme inilah yang menjadi latar belakang dari perkembangan
pemikiran kontrak klasik.
Kontrak klasik yang dilatarbelakangi pemikiran individualisme berkembang
sejalan dengan perkembangan paham ekonomi liberal, antara lain, sebagaimana
diajarkan Adam Smith, pada masa itu. Dalam kontrak klasik demikian yang penting
kontrak dapat digunakan untuk menampung pengaturan kepentingan individu para
pihak. Yang ditonjolkan adalah kepentingan individu, bukan kepentingan publik lagi
seperti sebelumnya. Kontrak merupakan domain privat, yang berada di luar campur
tangan pemerintah. Pemikiran demikian sejalan dengan paham ekonomi liberal. Oleh
14
karena itu, baik paham individualisme maupun paham paham ekonomi liberal samasama mendukung tumbuh dan berkembangnya kontrak klasik.14
Perkembangan kontrak klasik pada masa itu cukup pesat, dan pengaruhnya
masih ada hingga kini. Dampak positif dari keberadaan kontrak klasik ini adalah
industrialisasi yang menimbulkan pertumbuhan ekonomi yang besar.15Keberadaan
kontrak klasik sejalan dengan kebutuhan industri dan pertumbuhan ekonomi pada
masa itu. Pertumbuhan ekonomi dapat menciptakan lapangan kerja, meningkatkan
produktivitas dan kesejahteraan. Kontrak klasik dengan demikian telah memberikan
andil yang cukup berarti terhadap perkembangan kemajuan sesuai tuntutan zaman
pada masa itu.
Asas otonomi para pihak (party autonomy)16 memberikan otonomi kepada
para pihak dalam suatu kontrak, termasuk kontrak internasional, dalam memilih
bentuk dan isi ketentuan kontrak. Asas ini merupakan asas yang sudah diterima
umum di dalam berbagai hukum domestik dan sistem hukum yang ada di dunia.
Dalam kontrak internasional, asas otonomi para pihak ini merupakan asas
pokok yang dapat menjadi landasan tempat asas lainnya bersandar. Asas lain
tersebut, meliputi tetapi tidak terbatas pada pilihan hukum, pilihan forum, pilihan
pengadilan, dan pilihan arbitrase.17
Penelusuran yang terjauh dari keberadaan asas otonomi para pihak dapat
ditemukan dalam aliran filsafat hukum alam, yang mendapatkan perhatian besar pada
abad pencerahan.18 Dalam hal ini terutama dipengaruhi oleh filsafat moral dari filsuf
Immanuel Kant.19
14
Sutan Remi Sjahdeini, Kebebasan Berkontrak dan Perlindungan yang Seimbang bagi Para
Pihak dalam Perjanjian Kredit Bank, Jakarta, Institut Bankir Indonesia, 1993, hlm. 17.
15
Sutan Remi Sjahdeini, Op.Cit., hlm. 21.
16
Dalam hal ini terdapat beberapa istilah yang mirip, tetapi memiliki penekanan makna yang
berbeda, yaitu party autonomy, private autonomy, dan freedom of contract. Meskipun belum ada
kesamaan penyebutan dalam peraturan perundang-undangan dan doktrin, namun inti dari istilah
tersebut adalah party autonomy, sedangkan freedom of contract dapat memiliki pengertian yang lebih
sempit dan private autonomy lebih luas. Meng Zhaohua. “ Party Autonomy, Private Autonomy, and
Freedom of Contract” Canadian Social Science, Vol. 10, No. 6, 2014., hlm. 215.
17
Sudargo Gautama-2, “ Kontrak Internasional” dalam Naskah Akademik tentang Kontrak di
Bidang Perdagangan, Jakarta, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Kehakiman RI, 1994,
hlm. 25-32.
18
Ridwan Khairandy-1, Itikad Baik dalam Kebebasan Berkontrak, Jakarta, Universitas
Indonesia, 2004, hlm. 46.
19
Ridwan Khairandy-1, Loc.Cit.
15
Immanuel Kant menekankan pada pentingnya kebebasan pribadi di dalam
melakukan sesuatu, termasuk dalam menaati hukum.20Artinya, manusia mematuhi
hukum haruslah atas motivasi yang berada dari dalam dirinya sendiri, bukan atas
dasar paksaan dari luar.21 Jadi, seseorang mematuhi hukum karena ia menganggap
itu sebagai suatu kewajiban moral atau atas dasar keikhlasan diri, bukan karena
dipaksakan oleh kekuatan lain yang berasal dari luar dirinya sendiri.
Immanuel Kant membagi moralitas ke dalam dua klasifikasi yang abstrak,
yaitu moralitas heteronom dan moralitas otonom.22Moralitas heteronom timbul
dalam hal seseorang melakukan kewajiban disebabkan hal-hal yang berasal dari luar,
seperti karena kehendak untuk mendapatkan sesuatu atau karena takut. 23Moralitas
otonom timbul dalam hal seseorang melakukan kewajiban karena keyakinan sendiri
bahwa hal itu adalah baik.24 Menurut Immanuel Kant moralitas heteronom bersifat
negatif dan destruktif terhadap nilai-nilai moral, karena dikuasai oleh pihak lain,
sedangkan moralitas otonom berlandaskan otonomi kehendak (autonomie des
willens) merupakan nilai moral yang paling tinggi, yang berhubungan dengan
otonomi individu pada makhluk rasional yang dinamakan manusia.25Paham Kant
demikian sejalan dengan pemikiran individualisme.
Menurut Mariam Darus Badrulzaman akar asas otonomi para pihak yang
muncul akibat pemikiran individualisme tersebut telah ada sejak masa Yunani, yang
oleh para Epicuristen kemudian diteruskan kembali, dan semakin mendapatkan
tempat pada masa Renaisance, yang juga seirama dengan pemikiran filsuf pada masa
itu, antara lain yang terkenal adalah Hugo de Groot, Thomas Hobbes, John Lock dan
Rousseu, yang kemudian mencapai puncaknya pada masa Revolusi Perancis.26
Meskipun mengalami sejarah yang panjang demikian, asas otonomi para pihak
20
S P Lili Tjahjadi, Hukum Moral: Ajaran Immanuel Kant tentang Etika dan Imperatif
Kategoris, Jakarta, Penerbit Kanisius, 1991, hlm. 47.
21
S P Lili Tjahjadi, Loc. Cit.
22
Ibid. hlm. 48.
23
S P Lili Tjahjadi, Loc. Cit.
24
S P Lili Tjahjadi , Loc. Cit.
25
S P Lili Tjahjadi, Loc. Cit.
26
Mariam Darus Badrulzaman-1, Kitab Undang-undang Hukum Perdata Buku III tentang
Hukum Perikatan dengan Penjelasannya, Bandung, PT Alumni, 1983, hlm. 10.
16
tersebut baru mencapai zaman keemasan pada abad ke-19, dalam masa teori kontrak
klasik muncul dan berkembang.
Dalam konteks hukum alam, asas otonomi para pihak juga sejalan dengan
pengakuan adanya hak milik. Roscoe Pond, sebagaimana dikutip Purnadi
Purbacaraka dan A Ridwan Halim,27 menjelaskan bahwa menurut penganut aliran
hukum alam tentang hak milik seperti Hugo de Groot menjelaskan bahwa pada
awalnya tidak ada pengakuan hak milik pribadi, karena semuanya “res nullus”
(kepemilikan bebas), kemudian diadakan kontrak pembagian benda antarindividu,
sehingga melahirkan hak milik pribadi dan hak milik bersama, diantara masyarakat
atau negara.
John Lock, salah satu filsuf hukum alam, menjelaskan bahwa pada
hakikatnya hak milik dikuasai umum, namun dapat dijadikan hak milik pribadi
apabila individu tertentu telah berpatisipasi dalam pembentukannya.28 Dalam hal ini
individu yang bersangkutan telah ikut dalam menemukan, menguasai, atau
menggunakan kemampuannya sehingga benda tertentu objek kepemilikan tersebut
menjadi lebih ekonomis, produktif
atau efisien.29 Melalui pemberian hak milik
pribadi kepada individu tertentu diharapkan yang bersangkutan dapat meningkatkan
nilai
kemanfaatannya.
menfasilitasi
30
Asas otonomi para pihak lahir antara lain untuk
pemanfaatan hak milik pribadi tersebut melalui perdagangan dan
pertukaran benda hak milik tersebut.
Menurut Rudolf von Jhering, perkembangan berikutnya pada tahun 1891
terjadi pergeseran nilai dari penghargaan yang besar kepada hak milik ke
penghargaan yang besar terhadap manusia, suatu hal yang menunjukkan bahwa
hukum semakin mapan.31 Dampak yang penting dari perubahan tersebut menurut
Roescoe Pound , antara lain, pembatasan otonomi para pihak dan penggunaan
27
Purnadi Purbacaraka dan A. Ridwan Halim, Hak Milik Keadilan dan Kemakmuran:
Tinjauan Filsafat Hukum, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1986, hlm. 18.
28
Samatha J. Hepburn, Principles of Property Law, Sydney, Cavendish Publishing Pte.
Limited, 1998, hlm. 5.
29
Ibid., hlm. 11-12.
30
Samatha J. Hepburn , Loc. Cit.
31
Roscoe Pound, Law Finding Through Experience and Reason: Three Lectures, Athens,
University of Georgia Press, 1960, hlm. 14.
17
kepatutan dalam kewajiban kontraktual.32Pound menambahkan bahwa telah terjadi
perubahan yang penting, dimana secara bisnis negara-negara semakin menjadi satu
atau mendunia, dimana transportasi dan transaksi bisnis telah melampaui batas-batas
negara, yang berimplikasi semakin berkurangnya peran hukum setempat.33 Di
samping itu, campur tangan negara dalam hubungan kontraktual di negara
kesejahteraan telah menunjukkan munculnya kontrak baku, ketentuan wajib baku
dalam kontrak, ketentuan legislasi dan administrasi, dan pengawasan administrasi
dalam perancangan dan penegakan kontrak.34
Dalam perjalanannya, asas otonomi para pihak mengalami pergeseran makna.
Pada awalnya isi kontrak itu dianggap suci, yang tidak dapat dicampuri oleh hakim.
Sekarang ini kemutlakan isi kontrak demikian sudah ditinggalkan, karena itu hakim
dapat mengubah bahkan membatalkan kontrak atas dasar nilai-nilai moral, misal asas
itikad
baik,
yang
indikator
penilaiannya
didasarkan
pada
objektivitas
faktual.35Dengan demikian, sikap pengadilan sekarang ini dalam melakukan
penapsiran terhadap kasus-kasus yang ada cenderung beranggapan bahwa otonomi
para pihak tersebut tidak bersifat absolut, tetapi bersifat relatif. Asas otonomi para
pihak terkait erat dengan asas perikatan kontrak.
Menurut Asser dan AS Hartkamp, sebagaimana dikutip Herlien Budiono,
asas perikatan kontrak (verbindende kracht der overeenkomst) juga memiliki
landasan rasionalitas sejalan ajaran hukum alam.36Filsuf yang menelusuri tentang
dasar kekuatan mengikat kontrak ini antara lain Hugo de Groot, yang menyatakan
bahwa perjanjian menimbulkan perikatan “pacta sunt servanda,” dan para pihak
wajib melaksanakan perjanjian “promissorum implendorum obligation.”37
Hugo de Groot dengan nama lain Grotius walaupun menerima adanya hukum
alam yang bersumber pada tuhan, tetapi berbeda dengan sebagian filsuf lainnya.
32
Ibid., hlm. 15.
Ibid., hlm. 14.
34
Ibid., hlm. 57.
35
Ridwan Khairandi-1, Op. Cit., hlm. 125 dan 347.
36
Herlien Boediono-1, Ajaran Umum Hukum Perjanjian dan Penerapannya di Bidang
Kenotariatan, Bandung, PT Citra Adytia Bakti, 2009, hlm. 30-31.
37
Mariam Darus Badrulzaman-1, Op. Cit., hlm. 109.
33
18
Dalam hal ini ia lebih mementingkan pikiran atau rasio manusia tentang baik
buruknya perbuatan sesuai ajaran hukum alam.38
Asas perikatan kontrak ini bersumber pada nilai-nilai moral, yang didasarkan
pada adanya kemauan bebas para pihak sendiri untuk terikat pada kontrak yang
dibuat.39 Selain Grotius, filsuf hukum alam lainnya John Lock menambahkan bahwa
perikatan40kontrak tidak cukup kalau sepenuhnya diserahkan kepada para pihak
sendiri untuk memaksakan pelaksanaanya, tanpa adanya dukungan atau pengawasan
oleh kekuasaan publik.
Selain dari sisi keadilan kepada para pihak dalam hubungan kontraktual, sisi
kepastian hukum mendapatkan perhatian para filsuf. Dalam hal ini Hans Kelsen,
seorang filsuf penggagas aliran hukum murni juga memberikan sumbangan
pemikirannya tentang perikatan kontrak. Hans Kelsen membedakan antara hukum
peraturan perundang-undangan dan hukum kebiasaan. Yang pertama adalah yang
dibuat melalui tindakan legislatif, yudisial, administratif, dan transaksi hukum
meliputi kontrak dan traktat.41 Kelsen menjelaskan kemungkinan adanya perbedaan
antara isi kontrak dengan maksud para pihak. Masalah apakah kontrak dapat
dilaksanakan dalam hal yang demikian tergantung pada politik hukum dan penetapan
nilai-nilai, yang dapat menganggap berlaku atau sebaliknya tidak berlaku.42Kelsen
lebih lanjut menjelaskan bahwa norma atau ketentuan yang telah ditetapkan oleh para
pihak dalam isi kontrak tetap berlaku, walaupun kemudian keinginan para pihaknya
sudah tidak ada lagi, dan norma tersebut tetap berlaku sampai dibatalkan dengan
kontrak yang lain.43 Pada sisi lain terdapat asas yang mengarah pada keadilan.
Asas yang mengarah pada keadilan digunakan dengan berbagai sebutan di
dalam sumber hukum yang memunculkannya. Apabila asas otonomi para pihak dan
asas perikatan kontrak bertujuan mewujudkan kepastian hukum, asas yang mengarah
pada keadilan bertujuan mewujudkan keadilan, dalam hal ini keadilan kontrak.
38
Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi, Op. Cit., hlm. 52.
Lili Rasjidi dan Ira Thania Rasjidi, Loc.Cit.
40
Huala Adolf-1, Op. Cit., hlm. 16.
41
Jimly Asshiddiqie dan Ali Safa’at, Teori Hans Kelsen tentang Hukum, Jakarta: Konstitusi
Press, 2012, hlm. 89.
42
Ibid, hlm. 113.
43
Ibid, hlm. 114.
39
19
Asas keseimbangan ditemukan baik dalam hukum Indonesia maupun dalam
hukum Isalam. Dalam hukum Indonesia asas keseimbangan ditemukan dalam
doktrin, sedangkan dalam hukum Islam ditemukan dalam ijtihad. Asas keseimbangan
dapat dipahami dalam pengertian yang sempit, yaitu keseimbangan kuantitatif, dan
dalam pengertian yang luas, meliputi baik keseimbangan kuantitatif maupun
keseimbangan kualitatif.
Asas itikad baik ditemukan dalam sistem hukum civil law, yang meskipun
dalam keragaman arti dan tingkatan pengakuan, penggunaannya
kini sudah
mengglobal, lintas negara, lintas hukum, dan sistem hukum. Negara dengan sistem
common law pun kini mulai menggunakan asas itikad baik dalam hukum kontrak,
misal Amerika Serikat. Asas itikad baik juga digunakan dalam hukum transnasional,
misal UPICC. Dalam sistem hukum civil law Indonesia, asas itikad baik ini terdapat
dalam Pasal 1338 ayat (3) KUH Perdata. Asas itikad baik pengertiannya luas,
meliputi penilaian sikap mental, yang bersifat subjektif dan penilaian tindakan, yang
bersifat objektif.
Asas ketidakadilan ditemukan dalam sistem hukum common law. Oleh
karena itu digunakan dalam hukum kontrak, antara lain, Amerika Serikat dan
Australia. Asas ketidakadilan ini dapat digunakan dalam menilai keadilan prosedural
terkait keabsahan kontrak, dan keadilan substantif terkait pengaturan hak dan
kewajiban para pihak dalam kontrak. Asas ketidakadilan menggunakan persyaratan
yang berat untuk dapat dikategorikan sebagai ketidakadilan, antara lain, syarat
ketimpangan besar.
Asas kewajaran dan kepatutan muncul antara lain dalam hukum Belanda,
yang mempersempit arti asas itikad baik hanya terbatas pada ukuran rasionalitas saja
sehubungan dengan adanya kesulitan dalam penerapan asas itikad baik karena di
samping memiliki sisi objektif, juga memiliki sisi subjektif. Asas kewajaran dan
kepatutan hanya menggunakan ukuran yang objektif saja dari asas itikad baik,
dengan mengukur tindakan para pihak dalam suatu kontrak. Standar itikad baik yang
objektif dalam kewajaran dan kepatutan ini bersifat luwes menyesuaikan diri dengan
20
konteks sosial yang melingkarinya. Oleh karena itu, ukurannya juga dapat berubahubah sejalan dengan fakta khusus di lapangan.44
Asas proporsionalitas dalam hukum Indonesia ditemukan dalam doktrin.
Asas proporsionalitas juga ditemukan dalam hukum kontrak Uni Eropa, yang diserap
dari hukum Jerman, dan berkembang juga dalam hukum internasional. Dalam hukum
Indonesia pengertian asas proporsionalitas lebih menekankan pentingnya keadilan
pada proses pembentukan kontrak, bukan produk atau hasil yang diperoleh para
pihak. Dalam hukum Uni Eropa dan juga hukum internasional, pengertian asas
proporsionalitas meliputi tiga unsur, kecocokan, kebutuhan, dan proporsioalitas
dalam arti sempit. Ketiga unsur itu penting dalam menilai hubungan antara alat dan
tujuan, yang harus proporsional. Hukum kontrak Uni Eropa menggunakan baik asas
itikad baik maupun asas proporsional ini sebagai acuan dalam menilai tingkat
keadilan kontrak.
(b) Teori Badan Hukum dan Teori Kewenangan Daerah
Teori badan hukum dan teori kewenangan daerah terutama digunakan untuk
menganalisis permasalahan hukum kedua tentang kapasitas daerah sebagai pihak
dalam kontrak penanaman modal internasional. Apabila teori kontrak digunakan
sebagai acuan dalam menjelaskan dan menilai keseimbangan pengaturan hak dan
kewajiban para pihak dalam kontrak penanaman modal internasional, teori badan
hukum dan teori kewenangan daerah menjelaskan dan menilai pengaturan tentang
kapasitas daerah berdasarkan definisi, subjek dan objek kontrak sebagai bagian dari
pemenuhan persyaratan keabsahan kontrak.
Teori badan hukum bertautan dengan konsep pokok dalam ilmu hukum yang
dinamakan subjek hukum. Selain subjek hukum terdapat konsep pokok lain dalam
ilmu hukum seperti objek hukum, hubungan hukum, dan peristiwa hukum. Menurut
Sunawar Soekowati pengertian subjek hukum adalah “manusia yang berkepribadian
hukum (legal personality) dan segala sesuatu yang berdasarkan kebutuhan
44
Van der Burght, Buku tentang Perikatan, Freddy Tengker (Penyadur) dan Wila Chandawula
Supriadi (Editor), Cet. Ke-2, Bandung, Mandar Maju, 2012, hlm. 86.
21
masyarakat oleh hukum diakui sebagai pendukung hak dan kewajiban.” 45 Dengan
demikian subjek hukum terdiri dari manusia, yang secara alamiah memiliki kapasitas
sebagai subjek hukum, dengan beberapa pengecualian sebagaimana ditetapkan
peraturan perundang-undangan. Oleh karena kedudukan demikian, manusia sering
disebut sebagai subjek hukum alamiah (naturlijk persoon).
Di samping subjek hukum alamiah tersebut terdapat subjek hukum lain, yang
oleh hukum dipersamakan dengan manusia, yaitu sebagai subjek hak dan kewajiban,
yaitu badan hukum. Oleh karena diciptakan oleh hukum melalui suatu konstruksi
konseptual, badan hukum sering disebut sebagai subkjek hukum buatan hukum
(recht persoon). Para ahli mengklasifikasikan badan hukum ini ke dalam 2 (dua)
kelompok besar, yaitu badan hukum privat dan badan hukum publik.46
Sebagai subjek hukum, badan hukum memiliki karateristik tertentu apabila
dibandingkan dengan kelompok manusia, perkumpulan, atau perusahaan yang tidak
berbadan hukum. Karakteristik tersebut terletak pada adanya kemandirian. Pertama,
kemandirian dalam kekayaan, kedua kemandirian dalam tujuan, ketiga kemandirian
dalam kepentingan, dan keempat kemandirian dalam administrasi dan struktur
organisasi.47
Pengertian dan kedudukan subjek hukum dan badan hukum, dapat
dibandingkan juga dengan pengertian subjek hukum dalam hukum internasional,
yang memiliki beberapa unsur.48 Pertama, sebagai subjek hak dan kewajiban. Kedua,
sebagai pemegang kewenangan untuk mengajukan tuntutan hukum ke mahkamah
internasional. Ketiga, sebagai pelaksana kewajiban yang diatur hukum internasional.
Dalam doktrin terutama yang diterima di negara dengan sitem hukum civil
law, dikenal paling tidak 2 (dua) teori dasar badan hukum.49 Pertama, teori fiksi yang
menyatakan bahwa badan hukum tersebut muncul atas dasar rekaan, berupa
konstruksi hukum yang diciptakan ahli dalam memenuhi perkembangan kebutuhan
45
Chidir Ali, Badan Hukum, Bandung, PT Alumni, 2005, hlm. 7.
Man S. Sastrawidjaja, Bunga Rampai Hukum Dagang. Bandung, PT Alumni, 2005, hlm. 131-
46
132.
47
Ibid., hlm. 136-139.
JG Starke, Pengantar Hukum Internasional (Introduction to International Law), Jilid I, Edisi
Ke-10, Bambang Iriana Djadjaatmadja (Penerjemah), Jakarta, Sinar Grafika, 1992, hlm. 91.
49
Munir Fuadi-2, Teori-Teori Besar dalam Hukum (Grand Theory), Jakarta, Kencana, 2013,
hlm. 192-193.
48
22
manusia terhadap subjek hukum bentuk baru, selain yang telah ada, yaitu manusia itu
sendiri. Kedua, teori organ yang menyatakan bahwa badan hukum sebagai subjek
hukum bukan merupakan rekaan manusia, tetapi secara faktual memang ada, yang
perannya sehari-hari dimainkan oleh organ yang mewakili badan hukum tersebut.
Syarat kapasitas subjek hukum tersebut diperlukan untuk dapat memenuhi
persyaratan keabsahan kontrak tentang kepasitas (kecakapan). Di Indonesia
sebagaimana diatur dalam Pasal 1320 KUH Perdata, supaya sah setiap kontrak harus
mememenuhi persyaratan subjektif tentang kesepakatan dan kepasitas, dan
persyaratan objektif tentang hal tertentu serta sebab yang dibolehkan. Berbeda
dengan pada subjek hukum manusia, pemenuhan persyaratan kapasitas pada badan
hukum diukur berdasarkan kewenangannya.
Teori badan hukum perlu dikaitkan dengan teori kewenangan daerah. Di sini
lah letak irisan yang menghubungkan teori kontrak, teori badan hukum, dan teori
kewenangan. Dengan demikian, selain berpegang pada dasar hukum privat,
pembahasan juga berpegang pada dasar hukum publik. Dalam hal ini adalah hukum
tata negara dan hukum administrasi.
Berdasarkan teori kewenangan daerah, daerah memiliki kapasitas apabila
memiliki kewenangan untuk menjadi pihak dalam kontrak penanaman modal
internasional. Kewenangan dapat dinilai berdasarkan definisi kontrak internasional,
berdasarkan subjek sebagai badan hukum publik, dan berdasarkan objek tentang
urusan pemerintahan daerah.
Berkenaan
dengan
difinisi
terdapat
perbedaan
kewenangan
dalam
perancangan kontrak internasional dan traktat. Untuk itu, perlu diketahui dahulu
termasuk ke dalam klasifikasi apa suatu perjanjian yang dinilai, kontrak internasional
atau traktat. Berkenaan dengan subjek, teori kewenangan daerah perlu disandarkan
pada teori instrumen hukum, disebut juga teori tindakan pemerintah. Berdasarkan
teori instrumen hukum daerah sama halnya dengan negara dan badan hukum publik
lain, dapat melakukan tindakan hukum, baik publik maupun privat. Di sini terdapat
kebebasan untuk memilih salah satunya dengan konsekuensi berlakunya salah satu
hukum tersebut. Dengan demikian setiap daerah otonom atas dasar doktrin dapat
melakukan tindakan hukum privat, sama halnya dengan subjek hukum lain.
23
Di samping kewenangan tentang subjek yang berlaku sama terhadap semua
badan hukum (publik dan privat), terdapat kewenangan tentang objek.50 Dalam hal
ini berkenaan dengan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan suatu daerah
otonom tertentu. Di sini terdapat perbedaan antara satu badan hukum publik dengan
badan hukum publik yang lain. Demikian juga terdapat perbedaan antara daerah
otonom yang satu dengan yang lain. Misal untuk Provinsi Aceh kewenangan tentang
objek berupa urusan yang menjadi kewenangan daerah ini diatur terutama dalam
UUPA.
UUPA telah mengatur kerangka dan ketentuan pokok kewenangan tentang
objek yang kemudian ditindaklanjuti dalam peraturan perundang-undangan
pelaksanaan terkait. Dasar hukum pengaturan kewenangan daerah otonom sebagai
badan hukum publik tentang objek ini diatur dalam berbagai peraturan perundangundangan dan didasarkan pada teori kewenangan daerah.
Terkait objek atau urusan pemerintahan ini, sumber kewenangan daerah dapat
diperoleh dengan beberapa cara. Pertama, kewenangan atributif, yang merupakan
kewenangan asli atau asal, yang langsung diberikan kepada daerah oleh peraturan
perundang-undangan. Kedua, kewenangan delegatif, yang merupakan kewenangan
turunan, yang diberikan oleh instansi lain berdasarkan peraturan perundangundangan. Ketiga, kewenangan mandat, yang merupakan kewenangan yang
diberikan pejabat atasan tertentu kepada bawahannya, tanpa disertai dengan
pengalihan tanggung jawab. Kewenangan atributif penting dalam pembahasan
kapasitas kontrak daerah pada umumnya, sedangkan kewenangan mandat penting
dalam
pembahasan
perancangan
kontrak
pada
tahapan
pembahasan
dan
penandatanganan kontrak oleh pejabat daerah pada khususnya.
Teori badan hukum dan teori kewenangan daerah penting dalam kaitannya
dengan pemenuhan persyaratan kapasitas sebagai salah satu dari empat unsur yang
diperlukan untuk keabsahan kontrak. Suatu kontrak penanaman modal internasional
adalah sah apabila telah memenuhi semua persyaratan tersebut. Ketika salah satu
persyaratan, misal persyaratan kewenangan tentang objek tersebut tidak ada atau
dilampaui, kontrak menjadi tidak sah. Pada umumnya persyaratan tentang keabsahan
50
Sutarman Yodo, Op. Cit., hlm. 198-199.
24
suatu kontrak penanaman modal internasional diatur dalam hukum domestik.
Namun, menurut teori internasionalisasi kontrak penanaman modal internasional,
khususnya terkait penyelesaian sengketa pada arbitrase internasional ICSID dapat
saja ditentukan berdasarkan hukum transnasional/internasional.
Apabila kontrak tidak sah berarti tidak ada hubungan hukum yang timbul atas
dasar kontrak tersebut. Artinya, pihak yang satu tidak memiliki dasar untuk
melakukan gugatan perdata terhadap pihak yang lain, karena pihak yang lain tersebut
tidak memiliki tanggung gugat secara hukum. Dengan demikian, dalam hal ini tidak
terpenuhi hubungan kontraktual yang sah sebagaimana dituntut oleh asas personalitas
(privity of contracts). Asas personalitas menegaskan bahwa hanya para pihak dalam
kontrak yang terikat dan berhak melaksanakan penegakan kontrak.51
Khusus untuk badan hukum, pelaksanaan asas personalitas juga terkait
dengan ada tidaknya pelampauan kewenangan oleh badan hukum, yang ditentukan
berdasarkan asas intravirus dan ultravirus. Dalam hal ini pengaturannya terdapat
dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pendirian dan
kewenangan badan hukum tersebut. Dalam kedua asas terakhir ini ditentukan
seberapa jauh suatu subjek hukum dapat memiliki perikatan kontrak dan karena itu
juga tanggung gugat perdata terhadap tindakan hukum badan hukum/daerah otonom
tersebut.
(c) Teori Perancangan Kontrak
Teori
perancangan
kontrak
penting
terutama
dalam
pembahasan
permasalahan ketiga tentang peran daerah dalam perancangan kontrak penanaman
modal internasional. Perancangan kontrak penanaman modal internasional yang
lengkap melewati suatu proses panjang, prakontrak, kontrak, dan pascakontrak.
Dalam hal ini pembahasannya dibatasi pada tahap prakontrak dan kontrak saja.
Dengan demikian dapat lebih fokus, sejalan, dan saling melengkapi dengan pokok
permasalahan pertama dan kedua disertasi, yaitu isi kontrak dan keabsahan kontrak.
“A contract law rule underwhich only parties to a contract are legally bound by and entitled
to enforce it. The rule prevents contractual burdens being imposed on person who are not a party to a
contract.” Henry Campbell Black, et al, Blacks Law Dictionary with Pronunciations, 6th. ed, Saint
Paul, Minnesota, West Publishing Co., 1990, hlm. 344.
51
25
Sedangkan tahap pascakontrak tentang implementasi dan penegakan hukum kontrak
disisakan kepada peneliti lain yang berminat untuk dapat meneruskannya.
Apabila dibandingkan dengan kontrak internasional pada umumnya, kontrak
penanaman modal internasional melewati beberapa subtahapan tambahan dalam
setiap tahapan tersebut. Hal demikian tidak ditemukan dalam kontrak internasional
pada umumnya, yaitu antara bisnis dan bisnis. Akibatnya kontrak penanaman modal
internasional dalam keseluruhan perancangan membutuhkan waktu yang lebih lama,
karena harus mengikuti ketentuan tambahan yang khusus tentang prosedur,
melibatkan birokrasi pemerintahan dalam pembahasan dan persetujuannya, sebelum
kontrak tersebut ditandatangani.
Ketentuan khusus tentang prosedur pada umumnya dianggap sebagai
persyaratan tambahan untuk keabsahan kontrak, yang berkaitan dengan bentuk.52
Dari sisi ini, dengan keberadaan ketentuan khusus tentang prosedur tersebut berarti
telah menjadikan kontrak penanaman modal sebagai suatu kontrak formal, yang
keabsahannya juga ditentukan berdasarkan pemenuhan persyaratan formal tersebut.
Ketentuan khusus tentang prosedur diatur dalam hukum publik, yang
mewajibkan daerah untuk mengikutinya. Ketentuan tersebut misal keterlibatan
lembaga negara/daerah terkait dalam subtahap negosiasi/pembahasan dan untuk jenis
kontrak tertentu yang penting, juga memerlukan persetujuan dari lembaga
perwakilan rakyat dan lembaga pemerintahan yang lebih tinggi untuk mendapatkan
pertimbangan, sebelum kontrak ditandatangani.
Dalam upaya untuk meningkatkan penanaman modal internasional diperlukan
adanya solusi terhadap permasalahan dalam perancangan kontrak penanaman modal
tersebut yang terkait dengan peran daerah. Dalam hal ini diperlukan kajian melalui
pendekatan sistem hukum yang diperluas.
Pendekatan sistem hukum yang diperluas meliputi komponen struktur,
substansi dan kultur.53 Struktur hukum merupakan kerangka luar yang melingkupi
keseluruhan substansi hukum, dalam kaitannya dengan kontrak penanaman modal
52
Sutarman Yodo, Op. Cit., hlm. 199.
Lawrence W. Friedman, Sistem Hukum: Perspektif Ilmu Sosial, “The Legal System: A Social
Science Perspective,” Cet. Ke-5, M. Khozim (Penerjemah) dan Nurainun Mangungsong (Penyunting),
Jakarta, Nusa Media, 2013, hlm. 15-16.
53
26
internasional adalah kelembagaan yang terlibat dalam perancangan kontrak.
Sedangkan, substansi hukum merupakan asas dan kaidah hukum, yang merupakan
ketentuan formal yang ideal sebagai acuan tindakan masyarakat, dalam hal ini
hukum dan klausula kontrak internasional, termasuk ketentuan khusus prosedural.
Terakhir, kultur hukum merupakan keseluruhan pikiran, perasaan, tindakan, dan nilai
yang hidup dalam masyarakat, dalam hal ini sebagaimana realitas yang tercermin
pada wakil birokrasi lembaga negara/daerah dalam perancangan kontrak penanaman
modal internasional. Klasifikasi demikian menjadikan hukum memiliki pengertian
yang luas, tidak hanya meliputi kaidah, tetapi juga memasukkan ke dalamnya
lembaga hukum terkait, dan nilai budaya yang melatarbelakanginya.
(d) Teori Sistem Hukum
a. Pengantar dan Pengertian
Hukum kontrak penanaman modal internasional merupakan suatu bidang
yang luas, yang baru dapat dijelaskan dan dipahami secara utuh, apabila didekati
melalui pendekatan sistem. Pendekatan secara parsial, yang hanya melihat hukum
dalam
arti
yang
sempit
dengan
mengabaikan
konteksnya,
tidak
dapat
memperlihatkan gambar yang lebih luas dan lebih jelas tentang hukum ini secara
keseluruhan, termasuk kaitannya dengan aspek yang lain. Hal ini juga berarti bahwa,
penyelesaian persoalan hukum tertentu secara parsial saja, tidak dapat menemukan
dan merinci akar persoalan yang bersifat kompleks yang melekat pada suatu kontrak
penanaman modal internasional.
Pembahasan hukum secara keseluruhan dapat dilakukan melalui pendekatan
sistem, yang melihat hukum sebagai suatu sistem, yaitu sistem hukum. Kajian hukum
dalam perspektif sistem dimaksudkan untuk menjelaskan setiap komponen dalam
kaitan dengan komponen lainnya di dalam suatu sistem hukum, maupun dalam
hubungan antara sistem hukum tertentu dengan sistem hukum hukum lain yang lebih
besar dan/atau yang terkait.
Pada dasarnya pendekatan sistem sosial budaya, termasuk hukum bersifat
terbuka
sehingga
dapat
menunjukkan
hubungan
yang
saling
berkaitan
antarkomponen, maupun antarsistem. Jadi, terdapat hubungan ke dalam dan keluar
27
sistem, antara sistem yang lebih kecil dengan sistem yang lebih besar atau antara
sistem yang satu dengan sistem yang lain. Hukum kontrak penanaman modal
internasional tanpa kecuali, bahkan membutuhkan pendekatan sistem lebih besar
dalam pembahasan, bukan hanya karena sifat hukum kontrak sebagai pokok dari
hukum kontrak penanaman modal internasional, yang lebih terbuka daripada
sebagian hukum lainnya seperti hukum benda, tetapi juga lebih netral dibandingkan
dengan cabang hukum perdata lainnya, seperti hukum keluarga dan hukum waris.
Dua bidang hukum yang disebutkan terakhir, merupakan cabang hukum yang terkait
erat dengan keyakinan atau agama.
Dalam hukum kontrak penanaman modal internasional kemungkinan untuk
menerima pengaruh dan menyesuaikan dengan sistem hukum lain lebih terbuka dan
dimungkinkan karena pada umumnya dapat digolongkan sebagai bidang hukum
privat yang netral. Oleh karena itu, kebutuhan pembahasan kontrak penanaman
modal internasional dalam perspektif sistem juga lebih tampak dibadingkan dengan
dalam beberapa cabang hukum perdata lain tersebut dan tentunya juga hukum publik.
Banyak ahli yang menulis tentang pengertian sistem, sistem hukum, dan
komponen sistem hukum. Apabila dibandingkan beberapa pendapat mereka tersebut,
terdapat persamaan dan perbedaan. Perbedaan, antara lain, disebabkan adanya
perbedaan latar belakang dan tujuan, sehingga sebagian ahli lebih menekankan pada
aspek tertentu, sedangkan sebagian yang lain lebih menekankan pada aspek yang
lain. Berikut ini dipaparkan beberapa yang dianggap paling penting dalam
menjelaskan topik tulisan ini.
Shrode dan Voich sebagaimana dikutip Tatang memberikan definisi sistem
sebagai “Suatu kumpulan dari bagian-bagian yang saling berhubungan, dalam
mencapai tujuan bersama secara keseluruhan, dalam lingkungan yang kompleks.”54
Dalam definisi ini dapat ditarik beberapa unsur yang membentuk sistem, yaitu
kumpulan bagian, keterhubungan antarbagian, kemandirian setiap bagian dan
54
Tatang M. Amirin, Pokok-Pokok Teori Sistem, Cet. Ke-2, Jakarta, CV Rajawali, 1986, hlm.
11.
28
kebersamaan semua bagian dalam pencapaian tujuan, keberadaan tujuan bersama,
dan adanya kompleksitas lingkungan.55
Definisi lain dikemukakan oleh Subekti sebagaimana dikutip Mariam Darus
Badrulzaman bahwa sistem sebagai “suatu susunan atau catatan yang teratur, suatu
keseluruhan yang terdiri atas bagian-bagian yang berkaitan satu sama lain tersusun
menurut suatu rencana atau pola hasil dari suatu pemikiran untuk mencapai suatu
tujuan.”56
Pengertian sistem meliputi baik dalam bentuk konkrit berupa benda yang
berwujud, maupun dalam bentuk abstrak yang tidak berwujud seperti konsep.57
Sedangkan ciri pokok sistem menurut Tatang adalah ada sasaran yang ingin dicapai,
ada garis yang membatasinya, ada keterbukaan terhadap pengaruh luar, ada
kebersamaan dalam pencapaian tujuan, ada ketergandungan antarkomponen dalam
sistem dan antara sistem yang satu dengan sistem lain yang terkait, ada aktivitas di
dalam sistem yang mengubah masukan menjadi keluaran, ada penyeimbang dalam
hubungan antarkomponen dan antara sistem yang satu dengan sistem terkait lain, dan
ada kemampuan adaptasi yang bekerja dengan sendirinya.58
Bellefroid, sebagaimana dikutip Mariam Darus Badrulzaman, mendefinisikan
sistem hukum sebagai “keseluruhan aturan hukum yang disusun secara terpadu
berdasarkan atas asas-asas tertentu.”59 Sedangkan Mariam Darus Badrulzaman
mendefinisikan sistem hukum sebagai “kumpulan asas-asas yang terpadu, yang
merupakan landasan di atas mana dibangun tertip hukum. Asas-asas ini diperoleh
melalui konstruksi yuridis, yaitu dengan menganalisa (mengolah data-data yang
sifatnya nyata (konkrit) untuk kemudian mengambil sifat-sifatnya yang umum
(kolektif) atau abstrak.”60
Hart, sebagaimana dikutip Lili Rasjidi dan I.B. Wyasa Putra, menegaskan
bahwa telah terdapat banyak perkembangan tentang teori hukum dari masa ke masa
55
Ibid., hlm. 11.
Mariam Darus Badrulzaman-3, Mencari Sistem Hukum Benda Nasional. Bandung, PT
Alumni, 1997, hlm. 15.
57
Tatang M. Amirin, Op. Cit., hlm. 3.
58
Tatang M. Amirin, Op. Cit. hlm. 24.
59
Mariam Darus Badrulzaman-3, Op. Cit., hlm. 15.
60
Ibid. hlm. 15.
56
29
yang positif, namun negatifnya perkembangan teori hukum tersebut tidak jarang
menghasilkan ketidakjelasan tentang hukum itu sendiri, karena itulah diperlukan
suatu pendekatan sistem dalam pengkajian dan pemahaman hukum.61 Lili Rasjidi dan
I B Wyasa Putra menjelaskan bahwa pembahasan sistem hukum mengacu pada “cara
pandang sistem terhadap masalah-masalah hukum sebagai bagian dari satu kesatuan
permasalahan hukum yang besar…menurut konsep sistem masalah-masalah ini, baik
yang berada pada kesatuan sistem yang besar ataupun merupakan masalah yang
detail…, yang satu sama lain saling berkaitan dan saling mempengaruhi.”62
Sistem hukum dapat diklasifikasikan ke dalam berbagai kategori, baik pada
tataran hukum nasional atau sistem hukum nasional suatu negara tertentu maupun
pada tataran global. Pada tataran hukum nasional misal dapat diklasifikasikan ke
dalam sistem hukum privat dan sistem hukum publik. Sistem hukum privat sendiri
dapat terdiri dari beberapa sistem hukum yang lebih kecil dan lebih kecil lagi. Dalam
hukum privat misal terdapat sistem hukum perdata, sistem hukum perikatan, dan
sistem hukum kontrak. Pada tataran global terdapat beberapa sistem hukum besar,
seperti civil law, common law, hukum Islam. Beberapa negara dapat tergolong ke
dalam satu atau gabungan dari lebih satu sistem hukum global tersebut.
Pembahasan sistem hukum dapat juga dikaitkan dengan metode perbandingan
hukum. Menurut K. Zweigert dan H. Kotz, sebagaimana dikutip Gunawan Widjaja,
bahwa metode komparatif ini dapat
dibedakan ke dalam dua macam, yaitu
perbandingan mikro dan perbandingan makro. Perbandingan mikro ada apabila objek
perbandingannya adalah berkaitan dengan “masalah atau lembaga hukum yang
khusus, yaitu ketika ketentuan hukum tertentu digunakan untuk menyelesaikan
masalah aktual atau konflik kepentingan tertentu,” sedangkan perbandingan makro
ada apabila objek perbandingannya adalah “jiwa atau gaya dari sistem hukum yang
berbeda, cara berpikir, dan presedur yang digunakan.”63Sedikit berbeda dan
jumlahnya lebih banyak, klasifikasi yang dikemukakan oleh Michael Bogdan.
61
Lili Rasjidi dan I B Wyasa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Bandung, Penerbit Mandar
Maju, 2003, hlm. 136.
62
Lili Rasjidi dan I B Wyasa Putra, Op. Cit., hlm. 201.
63
Gunawan Widjaja, Transplantasi Trusts dalam KUH Perdata, KUHD, dan UndangUndang Pasar Modal Indonesia, Jakarta, PT RadjaGrafindo Persada,2008, hlm. 48-49.
30
Menurut Michael Bogdan perbandingan hukum mikro membandingkan
aturan dan lembaga hukum tertentu, meliputi kajian terhadap baik bahan hukum
maupun bahan nonhukum. Sedangkan perbandingan hukum makro membandingkan
antara atau antarsistem hukum secara umum atau lengkap, yang juga meliputi baik
bahan hukum maupun bahan nonhukum.64
Michael Bogdan juga menambahkan bahwa perbandingan hukum dapat
hanya berupa perbandingan hukum substantif (formal) yang dilakukan secara
terbatas pada objek berupa ciri-ciri formal pada sistem hukum yang dibandingkan.
Misal metode interpretasi peraturan perundang-undangan atau putusan hakim. Di
samping itu, perbandingan hukum bilateral yang membandingkan hukum dua negara,
serta perbandingan hukum multilateral yang membandingkan hukum banyak
negara.65 Ditambahkannya bahwa dalam mempelajari hukum asing dari suatu negara
tertentu, di samping sistem hukum perlu juga memahami konteks sosialnya, yang
berkaitan dengan sistem-sistem yang lain, meliputi sistem ekonomi, sistem politik,
sistem budaya dan agama sebagai bahan nonhukum.66
Pendapat lainnya dikemukan oleh Glendon, Gordon and Osakwe yang
menyatakan bahwa meskipun ada dua pemikiran tentang pengkajian dan pemahaman
perbandingan sistem hukum, yaitu perbandingan hukum substantif dan perbandingan
hukum yang meliputi juga aspek prasarana hukum (“legal infrastructure”), ia
memilih pendekatan yang kedua. Dalam hal ini dengan memasukkan juga dalam
bukunya materi nonhukum sehingga meliputi “sejarah, budaya, penyebaran sistem,
lembaga dan struktur hukum, peran dan pelaku, prosedur, dan klasifikasi dan sumber
hukum.”67
b. Klasifikasi Hukum Privat dan Hukun Publik
Pada awal perkembangannya tidak ada pemisahan antara hukum privat dan
hukum publik dalam sistem hukum civil law. Semua hukum adalah satu, tergabung
64
Michael Bogdan, Pengantar Perbandingan Sistim Hukum. Cet. Ke-1.Derta Sri Widowatie
(Penerjemah) dan Nurainun Mangunsong (Penyunting), Jakarta, Penerbit Nusa Media, 2010, hlm. 62.
65
Ibid., hlm. 61-62.
66
Ibid., hlm. 55-56.
67
Mary Ann Glendon, Michael W. Gordon dan Christopher Osakwe, Comparative Legal
Traditions: In A Nutshell, ST. Paul, MN, West Publishing Company, 1991, hlm. 2-3.
31
semua ke dalamnya. Dengan demikian sama halnya dengan filsafat, pada waktu itu
dalam hukum tidak dikenal adanya klasifikasi atau spesialisasi ke dalam bidang yang
lebih khusus. Namun, kemudian seiring dengan perkembangan pemikiran tentang
hukum muncul ide untuk mengadakan klasifikasi hukum ke dalam hukum privat dan
hukum publik. Pencetus ide tersebut adalah Ulpianus pada masa Romawi.
Ulpianus membagi hukum ke dalam hukum privat dan hukum publik. Hukum
privat adalah hukum yang mengatur hubungan antara rakyat Romawi satu sama
lainnya, sedangkan hukum mengatur hubungan antara negara Romawi dengan
rakyatnya.68 Yang pertama mengatur kepentingan perseorangan, sedangkan yang
terakhir mengatur kepentingan publik. Jadi, dalam hal ini, yang menjadi patokan
dalam penelitian adalah kepentingan, karena itu disebut teori kepentingan.
Klasifikasi hukum privat dan hukum publik tersebut kemudian berkembang
dan menyebar ke berbagai negara dan belahan bumi yang lain, yang mengikuti
sistem hukum civil law tersebut. Misal dari hukum Romawi menjalar ke hukum
Perancis, dari hukum Perancis menjalar ke hukum Belanda, dan dari hukum Belanda
menjalar ke hukum Indonesia. Pengaruh tersebut meski pun sudah klasik, hingga kini
masih tampak, baik dalam teori maupun dalam praktik hukum. Dalam hal ini hukum
privat dalam arti klasik tersebut dapat dipecah ke dalam hukum perdata, hukum
dagang dan hukum perdata internasional, sedangkan hukum publik dipecah ke dalam
hukum tata negara, hukum administrasi negara, hukum pidana dan hukum
internasional. Teori yang membagi hukum ke dalam hukum privat dan hukum publik
tersebut disebut teori kepentingan.
Dalam perkembangan kemudian, banyak juga para ahli dan praktisi hukum
yang mempertanyakan ketepatan pembagian hukum klasik, ke dalam hukum privat
dan hukum publik tersebut.69 Hal ini antara lain karena ada bidang hukum tertentu,
yang tidak dapat dimasukkan seluruhnya ke dalam salah satu klasifikasi tersebut. Hal
68
L.J. van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum (Inleiding tot de Studie het Nederlandse
Recht), Oetarid Sadino (Penerjemah), Cet. Ke-22, Jakarta, Pradnya Paramita, 1985, hlm. 183.
69
Ada penulis yang menyatakan bahwa klasifikasi hukum privat dan hukum publik kental
dengan pemikiran liberal Barat, dan pembagian demikian tidak memiliki dasar yang tetap untuk dapat
dipercaya dan rumit, antara lain, karena mencerminkan preferensi politik tertentu terkait tingkatan dan
kualitas campur tangan pemerintahan. Christine Chinkin, “A Critique of the Public/Private
Dimension” EJIL, Vol. 10, No. 2, 1999, hlm. 389.
32
ini karena bidang hukum tersebut mengatur baik kepentingan privat, maupun
kepentingan publik. Jadi, bersifat campuran, bahkan ada bidang hukum yang selain
memiliki sifat campuran tersebut, juga memiliki karakter sendiri sehingga dapat
berdiri sendiri di luar klasifikasi tersebut.70
Oleh karena adanya kesulitan teoritis maupun praktis, ada yang berpendapat
dikhotomi hukum ke dalam hukum privat dan hukum publik demikian kini sudah
tidak tepat. Sebagai solusinya, muncul alternatif lain yang mengadakan klasifikasi
hukum tidak berdasarkan kepentingan yang diatur, tetapi berdasarkan fungsi hukum
tertentu, yang disesuaikan dengan realitas praktik hukum masa kini.71 Klasifikasi
demikian disebut pembagian fungsional. Dalam klasifikasi ini muncul, misal, hukum
ekonomi, hukum pajak, hukum perburuhan dan ketenagakerjaan, hukum asuransi
sosial, dan hukum penanaman modal. Hukum kontrak penanaman modal
internasional juga dapat dimasukkan ke dalam klasifikasi fungsional ini. Pembagian
demikian tidak lagi didasarkan pada kepentingan apa yang diatur, karena dalam
kenyataannya mencampur berbagai kepentingan yang saling berkaitan satu sama
lainnya.
Khusus terhadap hukum kontrak penanaman modal internasional, karena ada
kesulitan dalam menentukan pembagian berdasarkan teori kepentingan, yang dapat
masuk ke dalam baik hukum privat maupun hukum publik, kemudian muncul teori
subjek. Teori subjek berfokus pada penilaian tentang kedudukan negara/daerah
dalam suatu transaksi penanaman modal internasional.
Apabila negara/daerah bertindak dalam kapasitasnya sebagai permangku
kepentingan komersial (jure gestiones), yang berlaku hukum privat. Sebaliknya,
apabila negara/daerah bertindak dalam kapasitasnya sebagai pemangku kepentingan
publik (jure empirii), yang berlaku hukum publik.72Pembagian demikian pun, yang
70
L.J. van Apeldoorn, Op. Cit., hlm. 190-191.
Hal ini terutama penting dalam kontrak penanaman modal internasional, yang
mengintegrasikan materi muatan hukum privat dan hukum publik dalam suatu sistem supaya dapat
menyelesaikan pertentangan hak dan kepentingan dalam rejim hukum yang kompleks karena
melibatkan pemangku kepentingan yang beragam. Julie A. Maupin “Public and Private in
International Investment Law: An Integrated System Approach” Virginia J. Int’l L. Vol. 52. No. 2.
2014, hlm. 66.
72
Oyunchimeg Bordukh, Choice of Law in State Contracts in Economic Development SectorIs There Party Autonomy? Bond, Bond University Faculty of Law, 2008, hlm. 15.
71
33
terutama berkembang dalam hukum internasional belum dapat secara tuntas
menentukan ke dalam klasifikasi mana hukum tersebut berada dalam dikhotomi
hukum privat dan publik tersebut. Hal ini karena dalam realitas hukum kontrak
penanaman modal internasional tidak hanya diatur oleh hukum kontrak domestik
atau hukum perdata internasional sebagai hukum privat murni, tetapi juga diatur oleh
hukum publik tentang administrasi/ tata negara dan hukum internasional.
Dalam hukum Indonesia tentang kapasitas negara/daerah untuk mengadakan
kontrak pengaturannya selain terdapat dalam hukum perdata, terutama diatur dalam
hukum tata negara dan hukum administrasi. Demikian juga hukum yang berlaku
dalam kontrak penanaman modal internasional tidak hanya bersumber pada hukum
domestik,
tetapi
juga
hukum
transnasional/
internasional.
Dengan
hanya
menggunakan pendekatan hukum privat semata tidak dapat menjawab secara utuh
persoalan hukum tertentu yang rumit terkait kontrak penanaman modal internasional
tersebut. Dalam hal ini diperlukan pendekatan sistem yang dapat menghubungkan
berbagai hukum terkait sehingga dapat menjawab persoalan yang dibahas secara
integratif.
2. Konsep
Beberapa konsep kunci dijadikan pegangan dalam penulisan disertasi ini.
Oleh karena bermaksud mencapai tujuan yang khusus, konsep-konsep operasional
tersebut dibatasi ruang lingkup pengertiannya sebagai berikut.
1. Kontrak penanaman modal internasional adalah kontrak berisi tentang kegiatan
penanaman modal lintas negara, yang salah satu pihaknya negara/daerah, dan
tunduk pada asas dan kaidah hukum baik sebagai kontrak internasional, maupun
kontrak negara/daerah.73 Dalam konsep ini penekanannya terletak pada kontrak,
Sebagai perbandingan definisi lain adalah “contract concluded between a host state as a
bearer of power and a foreign investor for a specific period and aimed to contribute into the economy
of the state.” Karakter kontrak demikian adalah “regulate not only private law, but also public law
relationships, so they are complex.”Valeriy Lisitsa, Siberia: Novosibirk National Research State
University, Institute of Phylosophy and Law, Siberian Branch of Russian Academy of Sciences, 2004
hlm. 1. Sedangkan kontrak internasional memiliki ciri yang lebih umum, yaitu “kontrak yang
memperlihatkan unsur-unsur asing” Sudargo Gautama-2, Ibid., hlm. 33. Definisi lainnya yang
73
34
bukan penanaman modal internasional, yaitu kontrak yang isinya tentang
penanaman modal internasional. Jadi, penanaman modal internasional merupakan
bidang kegiatan khusus yang menjadi isi kontrak dimaksud. Di Indonesia,
pengertian penanaman modal internasional itu sendiri dapat merujuk definisi
formal penanaman modal asing (PMA) sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 1
angka 3 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal
(selanjutnya disingkat UUPM), yaitu “kegiatan menanamkan modal untuk
melakukan usaha di wilayah Negara Republik Indonesia yang dilakukan oleh
penanam modal asing, baik yang menggunakan modal asing sepenuhnya maupun
yang berpatungan dengan penanam modal dalam negeri.” Yang tercakup ke
dalam kontrak penanaman modal internasional di sini hanya penanaman modal
asing yang berpatungan dengan penanaman modal dalam negeri, dalam hal ini
Provinsi Aceh.74
2. Provinsi Aceh sebagaimana termuat dalam Pasal 1 angka 2 UUPA disebut juga
Aceh adalah “provinsi yang merupakan kesatuan masyarakat hukum yang
bersifat istimewa dan diberi kewenangan khusus untuk mengatur dan mengurus
sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan
peraturan perundang-undangan dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan
Republik Indonesia berdasarkan UUD 1945. Dalam disertasi ini, pengertian
diterjemahkan secara agak bebas dari naskah berbahasa Inggris adalah suatu perjanjian, baik tertulis
maupun lisan, antara perseorangan atau badan usaha di dalam negeri dan perseorangan atau badan
usaha di negara lain, atau antara perseorangan atau perusahaan swasta dan pemerintah asing atau
jajarannya, seperti badan usaha milik negara, namun tidak mencakup transaksi antarpemerintah,
dengan beberapa pengecualian karena masuk ke dalam hubungan internasional yang diatur dalam
hukum internasional publik. William F. Fox, Jr., International Commercial Agreement: A Primer on
Drafting, Negotiating, and Resolving Disputes, Deventer, the Netherlands, Kluwer Law and Taxation
Publishers, 1992 hlm. 47-48. UPICC membedakan kontrak internasional ke dalam kontrak komersial,
yang berasumsi bahwa kedudukan pihak-pihak relatif seimbang, dan kontrak konsumen, yang
berasumsi bahwa kedudukan pihak-pihak tidak seimbang. Contoh kontrak komersial adalah waralaba,
sewa guna usaha, kerja sama, dan kerja konstruksi. Agus Yudha Hernoko-1, Hukum Perjanjian: Asas
Proporsionalitas dalam Kontrak Komersial, Yogyakarta, LaksBang Mediatama dan Kantor Advokat
Hufron & Hans Simaela, 2008, hlm. 5 dan 13. Istilah lain untuk kontrak komersial adalah kontrak
bisnis, yang memiliki ciri bernilai kekayaan dengan tingkat harga yang besar. Hikmahanto Juawana-1,
Dasar-Dasar Kontrak Bisnis: Pengertian, Jakarta, 2005, hlm. 4.
74
Istilah lain yang berdekatan dengan pengertian kontrak penanaman modal internasional
adalah kontrak patungan internasional (international joint venture contracts), yang bercirikan muatan
penanaman modal, kerumitan hukum, dan jangka waktu yang panjang, Ronald Charles Wolf, A Guide
to International Joint Ventures with Sample Clauses, London, Kluwer Law International, 1995, hlm.
4-14.
35
Provinsi Aceh tersebut diperluas sehingga mencakup
juga kontrak yang
diadakan oleh Badan Usaha Milik Aceh (selanjutnya disingkat BUMA). Dalam
hal ini Provinsi Aceh menjadi pihak dalam kontrak penanaman modal
internasional, yang termasuk ke dalam pengertian baik kontrak internasional,
maupun kontrak negara/daerah dalam arti luas.75
3. Pendekatan sistem adalah pengkajian lintas bidang hukum terhadap kontrak
penanaman modal internasional, yang mengintegrasikan baik aspek hukum
privat, maupun aspek hukum publik terkait secara bersamaan untuk dapat
menjelaskan secara utuh pemasalahan hukum tertentu yang diajukan.
4. Keseimbangan adalah keadilan yang dalam hukum kontrak dapat dinilai
berdasarkan asas yang mengarah pada keadilan, seperti tetapi tidak terbatas pada
asas keseimbangan, asas itikad baik, asas ketidakadilan, asas kewajaran dan
kepatutan, dan asas proporsionalitas, yang abstrak dan luwes sehingga dapat
ditapsirkan beragam dalam memenuhi kebutuhan khusus pada setiap kasus
konkrit, mulai dari keseimbangan umum yang bersifat
kuantitatif hingga
keseimbangan khusus yang bersifat kualitatif, tergantung pada situasi dan kondisi
yang melingkarinya.
5. Kapasitas adalah keabsahan kontrak yang didasarkan pada unsur kewenangan
badan hukum publik sebagai pihak dalam kontrak penanaman modal
internasional, yang dapat dinilai berdasarkan definisi, subjek, dan objek.
6. Perancangan adalah penyiapan atau perencanaan kontrak penanaman modal
internasional, pada tahap sebelum naskah ditulis (tahap prakontrak) dan ketika
naskah ditulis hingga ditandatangani oleh para pihak (tahap kontrak).
E. Metode Penelitian
75
Dalam suatu kontrak negara atau daerah dalam arti yang luas terkandung baik kepentingan
perseorangan (hukum perdata) maupun kepentingan umum (hukum publik), yang melindungi secara
seimbang baik pihak lain selain negara/daerah maupun kekayaan publik terkait. Kontrak negara atau
daerah ini dapat diklasifikasikan ke dalam kontrak pengadaan, yang pemerintah wajib melakukan
pembayaran, dan kontrak nonpengadaan, yang seringkali memberi peluang kepada pemerintah untuk
mendapatkan pendapatan. Kontrak penanaman modal masuk ke dalam klasifikasi kontrak
nonpengadaan, Yohannes Sogar Simamora, Hukum Perjanjian: Prinsip Hukum Kontrak Pengadaan
Barang dan Jasa oleh Pemerintah, Surabaya, LaksBang PRESSindo, 2009, hlm. 60.
36
Dalam penelitian ini digunakan terutama pendekatan penelitian hukum
normatif (doctrinal legal research). Penelitian demikian tergolong ke dalam
pengertian istilah yang lebih umum, karena digunakan lebih luas dalam berbagai
ilmu pengetahuan, yaitu penelitian perpustakaan (library research). Dengan
demikian, dapat juga disebut metode penelitian hukum perpustakaan (library legal
research). Dalam penelitian hukum, perpustakaan memegang peranan yang utama,
karena tempat dimana berbagai bahan hukum dapat diakses dengan mudah dan cepat.
Perpustakaan menyimpan koleksi, baik bahan tercetak maupun bahan elektronik.
Yang terakhir, sebagian dapat diakses secara online melalui Internet yang terhubung
dengan berbagai jejaring dan pangkalan data. Pendekatan penelitian hukum normatif
ini diperlukan untuk dapat menjawab tuntas terutama pokok permasalahan ke-1 dan
ke-2 di atas.
Penelitian hukum normatif terutama menggunakan data sekunder, yang dalam
penelitian hukum secara khusus disebut bahan hukum. Bahan hukum ini dapat
digolongkan ke dalam 3 (tiga) jenis, yaitu bahan hukum primer, bahan hukum
sekunder, dan bahan hukum tersier. Bahan hukum primer (primary legal materials)
terdiri dari bahan hukum primer yang mengikat (mandatory primary legal materials),
dan bahan hukum primer yang persuasif (persuasive primary legal materials).76 Di
Indonesia, yang menganut sistem hukum Eropa kontinental (civil law), tepatnya
Indonesian civil law, yang termasuk ke dalam subklasifikasi pertama adalah
peraturan perundang-undangan dan traktat yang telah diratifikasikan serta kontrak
yang telah ditandatangani. Sedangkan yang termasuk ke dalam subklasifikasi kedua
adalah putusan pengadilan. Ke dalam kategori putusan pengadilan, dan putusan
arbitrase internasional.
Bahan hukum sekunder (secondary legal materials) membahas lebih lanjut
atau memberikan ulasan, komentar atau penafsiran terhadap bahan hukum primer.
Bahan hukum sekunder terdiri atas karya tulis ahli hukum yang terdapat dalam
berbagai buku, jurnal, laporan penelitian, dan lain-lain. Termasuk juga dalam
76
Amy E. Sloan, Basic Legal Research: Tools and Strategies, 2nd. Ed., New York, Aspen
Publishers, 2003, hlm. 7 dan 8.
37
kategori ini adalah naskah akademik rancangan peraturan perundang-undangan dan
naskah kontrak.
Bahan hukum tersier (tertiery legal materials) dalam literatur penelitian
hukum di negara maju sering dinamakan alat penelusuran (search tools). Bahan
hukum tersier meliputi kamus hukum, ensiklopedi hukum, dan yang semacam itu.
Sesuai dengan nama, digunakan untuk dapat lebih mudah dan cepat dalam
menemukan dan/atau memahami bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder
yang jumlahnya semakin bertambah dari waktu ke waktu.
Dalam memperoleh semua bahan hukum yang diperlukan, telah dimanfaatkan
layanan perpustakaan, terutama yang ada di Banda Aceh. Di samping itu, juga
digunakan akses Internet. Akses Internet dilakukan terutama melalui yahoo.com dan
google scholars. Salah satu database yang paling sering dikunjungi dalam rangka
penelitian ini adalah Free Full-Text Online Law Review/Journal Search.
Sebagai tambahan atau pendukung, dalam penelitian ini juga digunakan
pendekatan penelitian hukum emperik atau penelitian hukum sosiologis (sociolegal
research).77 Pendekatan penelitian ini dalam berbagai ilmu pengetahuan disebut juga
sebagai penelitian lapangan (field research). Dengan demikian dapat dinamakan juga
penelitian hukum lapangan (field legal research). Pendekatan penelitian hukum
lapangan ini diperlukan terutama untuk dapat menjawab pokok permasalahan ke-3 di
atas.
Perolehan data lapangan, terutama dalam rangka pendekatan penelitian
hukum sosiologis, didapatkan dengan menggunakan pedoman wawancara.
Wawancara dilakukan dengan beberapa narasumber terkait dalam rangka perolehan
data primer untuk menjawab pokok permasalahan ketiga disertasi ini. Mereka yang
dipilih sebagai narasumber tersebut meliputi sebagai berikut.
1. Pimpinan dan staf terkait pada Biro Hukum, Sekretariat Daerah Aceh.
2. Pimpinan dan staf terkait pada Biro Perekonomian, Sekretariat Daerah Aceh.
77
Metode penelitian hukum sosiologis dapat digunakan bersamaan dengan penelitian hukum
normatif melalui pendekatan gabungan, yang tingkat kepentingannya tergantung pada pertanyaan
penelitian tertentu yang perlu dijawab oleh peneliti. Sunaryati Hartono-3, 2006, Penelitian Hukum di
Indonesia pada Akhir Abad Ke-20, Bandung, PT Alumni, 2006, hlm. 48.
38
3. Pimpinan dan staf terkait pada dinas yang memiliki tugas dan fungsi tentang
penanaman modal internasional, Sekretariat Daerah Aceh.
4. Pimpinan dan/atau staf terkait pada Badan Investasi dan Promosi (BAINPROM),
Sekretariat Daerah Aceh.
5. Pimpinan dan staf terkait pada Badan Usaha Milik Aceh (BUMA) yang
mengadakan kontrak penanaman modal internasional.
6. Negosiator penghubung perusahaan penanam modal internasional yang menjadi
pihak dalam kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh
Semua bahan hukum dan data lapangan yang terkumpul setelah dipilahpilahkan
berdasarkan
klasifikasi
topik
masing-masing
permasalahan
hukum/pertanyaan penelitian yang diajukan, kemudian dianalisis. Analisis bahanbahan hukum dilakukan dengan memberikan intepretasi terhadap isi, menurut caracara yang digunakan dalam penalaran hukum (legal reasoning/legal methods),
sebagaimana lazimnya dalam ilmu dan praktik hukum. Sedangkan data lapangan
dalam penelitian hukum sosiologis dianalisis secara kualitatif.
Bahan hukum primer dalam bentuk peraturan perundang-undangan, dalam
berbagai tingkatannya, dianalisis berdasarkan arti kata (plain meaning), atau bukti
luar yang menunjukkan maksud pembuat undang-undang (dalam arti luas), dengan
mempelajari sejarah peraturan perundang-undangan dimaksud.78 Bahan hukum
berupa naskah kontrak dianalisis isi klausula terkait dengan mengadakan penilaian
secara preskriptif mengacu pada asas dan kaidah hukum kontrak penanaman modal
internasional yang ada. Sedangkan bahan hukum primer dalam bentuk kasus, akan
dianalisis dengan melakukan analogi (reasoning by analogy), yaitu membandingkan
kasus-kasus yang ada untuk menarik analogi, untuk melihat tingkat persamaan dan
perbedaannya 79Apabila kasus tertentu ingin dijadikan dasar hukum perlu ditekankan
pada adanya persamaan, sedangkan apabila kasus tertentu ingin diabaikan perlu
ditekankan pada adanya perbedaaan.80Jadi, dalam analisis kasus, yang dilakukan
adalah mencari persamaan (analogy) atau perbedaan (distinction) diantara kasus
78
Helene S. Shapo, Marilyn R. Walter and Elizabeth Fajans, Writing and Analysis in the Law,
Revised 4th. Ed. New York, Foundation Press, 2003, hlm. 72-77.
79
Ibid., hlm. 40-41.
80
Ibid., hlm. 40-41.
39
yang
dibandingkan.81Apabila
pada
analisis
peraturan
perundang-undangan
menggunakan metode deduktif, pada analisis kasus menggunakan metode induktif.82
Dalam hal belum terdapat ketentuan hukum yang jelas, baik dalam bentuk
peraturan
perundang-undangan,
menggunakan
analisis
konsep
kontrak,
hukum,83
maupun
yaitu
putusan
dengan
hakim,
mencari
peneliti
dan/atau
mengembangkan sendiri konsep hukum. Hal ini dapat dilakukan dengan bersandar
pada peraturan perundang-undangan, kontrak, kasus, dan doktrin yang ada, meskipun
seringkali masih bersifat umum.84 Selain analisis konsep hukum, dalam hal-hal yang
diperlukan diperkaya dengan analisis sejarah hukum dan analisis perbandingan
hukum.85Analisis perbandingan hukum terutama penting dalam membahas hal
tertentu dengan cara mengemukakan persamaan dan perbedaannya, serta faktor yang
melatarbelakanginya.86
Selain kerangka konsep yang diperluas dengan bahan kepustakaan yang
melengkapinya, yang pada umumnya dapat dikelompokkan ke dalam bahan hukum
sekunder dan bahan nonhukum, dalam disertasi ini juga digunakan bahan hukum lain
sebagai alat analisis yang khusus dan lebih operasional sifatnya. Bahan hukum
dimaksud, terdiri dari bahan hukum primer berupa traktat dan hukum lunak (soft law)
pada tingkat internasional, peraturan perundang-undangan nasional dan daerah,
kontrak penanaman modal internasional, dan putusan pengadilan dan arbitrase
internasional. Bahan hukum primer tersebut ada yang mengikat (traktat yang telah
diratifikasikan, peraturan perundang-undangan nasional dan daerah, dan kontrak
yang telah ditandatangani),
dan ada pula yang persuasif (sumber hukum
transnasional, naskah kontrak yang belum ditandatangani, putusan pengadilan, dan
putusan arbitrase internasional).
81
John C. Dernbach and Richard V. Singleton II, A Practical Guide to Legal Writing and
Legal Methods, Colorado, Fred B. Rothman & Co., 1981, hlm. 57.
82
Ibid, hlm. 57.
83
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum. Edisi Pertama, Cetakan Ke- 1, Jakarta, Prenada
Media, 2005, hlm. 132-136.
84
Ibid.. hlm. 132-136.
85
Ibid., hlm. 126 dan 132.
86
Michael Salter and Julie Mason, Writing Law Dissertations: An Introduction and Guide to
the Conduct of Legal Research, Harlow, England, 2007, hlm. 183.
40
Dokumen kontrak penanaman modal internasional yang digunakan terutama
meliputi sebagai berikut.
1. Memorandum of Agreement (MoA) between Aceh Province and Vogo Blessing
Co. Ltd., South Korea, 2007.
2. Joint Development and Technical Assistance Agreement between Aceh
Plantation Authority (APDA), Aceh Province and Federal Law Development
Authority (FELDA), Malaysia, 2008.
3. Cooperation Agreement between Aceh Province and SFM South East Asia PTE,
LTD, Singapore, 2008.
4. Ulu Masen Ecosystem Project Agreement between Aceh Province and Carbon
Conservation Pte., Ltd., Singapore, 2008.
5. Joint Venture Agreement between Perusahaan Daerah Pembangunan Aceh
(PDPA) and Utopia In Network Co. Ltd., South Korea, 2013.
6. Memorandum of Agreement between Aceh Province and Floresta Holding PTE
LTD, United Kingdom, 2014.
Kontrak penanaman modal internasional merupakan bidang hukum yang
kompleks tercermin dari keragaman bahan hukum dan nonhukum yang digunakan.
Untuk dapat menjawab semua permasalahan hukum yang diajukan secara utuh,
diperlukan pendekatan sistem hukum. Hanya dengan pendekatan sistem hukum,
persoalan hukum terkait kontrak penanaman modal internasional yang kompleks
tersebut dapat diberikan jawabannya secara tepat dan jelas.
41
BAB II
KESEIMBANGAN, KAPASITAS, DAN PERANCANGAN
KONTRAK PENANAMAN MODAL INTERNASIONAL
PROVINSI ACEH
A. Keseimbangan
Asas otonomi para pihak dan asas perikatan kontrak berlaku sama kepada
para pihak dan tujuan kepastian hukum merupakan keinginan bersama, namun dalam
praktik dapat lebih menguntungkan pihak tertentu.87 Dalam kontrak penanaman
modal internasional seringkali lebih menguntungkan pihak penanam modal
internasional daripada negara/daerah penerima modal. Hal ini karena isi keseluruhan
atau klausula tertentu dalam kontrak tersebut lebih menguntungkan penanam modal
internasional. Dengan demikian terdapat ketidakseimbangan dalam pembagian beban
dan manfaat.
Penanam modal internasional pada umumnya memiliki kepentingan yang
lebih besar terhadap penjabaran asas otonomi para pihak dan asas perikatan kontrak.
Dengan kata lain, penanam modal internasional memiliki kepentingan yang lebih
besar dalam pencapaian tujuan kepastian hukum, tepatnya kepastian kontrak.
Supaya seimbang diperlukan penjabaran asas yang mengarah pada keadilan.
Dengan demikian pencapaian
tujuan kepastian hukum
diimbangi dengan
pencapaian tujuan keadilan sekaligus. Hal ini penting mengingat selama ini banyak
87
Tahee Ahn, Application of Pacta Sunt Servanda to State Contracts between Investors and
Host States and Its Implication for International Investment Regime , 2013, hlm. 24. Available at:
http://works.bepress.com/taehee_ahn/2
42
negara berkembang merasakan bahwa ketentuan kontrak yang ada lebih
menguntungkan penanam modal internasional yang berasal dari negara maju.88
Banyak standar yang dapat digunakan untuk menilai keseimbangan kontrak.
Dalam hal ini dapat digunakan satu atau beberapa asas yang mengarah pada keadilan.
Asas tersebut meliputi, tetapi tidak terbatas pada, asas keseimbangan, asas itikad
baik, asas ketidakadilan, asas kepatutan dan keadilan, dan asas proporsionalitas.
Asas yang mengarah pada keseimbangan, dengan berbagai sebutan,
tergantung pada sistem hukum yang berlaku di negara tertentu, menjadi dasar dalam
perumusan kaidah hukum. Perumusan kaidah hukum, yang paling penting terdapat
dalam peraturan perundang-undangan. Dengan demikian asas yang bersifat abstrak
menjadi kaidah yang bersifat konkrit sebagaimana diatur dalam peraturan perundangundangan.
Pengertian dan/atau perumusan asas dan kaidah tidak selalu harus sama
persis.. Hal ini karena masing-masing memiliki fungsi yang berbeda. Jadi, yang satu
sebagai dasar, di hulu, sedangkan yang lain sebagai tindak lanjut, di hilir. Dengan
kata lain, asas berada di pangkal, sedangkan kaidah berada di ujung. Yang pertama
bersifat umum dan fleksibel, sedangkan yang lain bersifat khusus dan ketat. Diantara
keduanya saling terhubung membentuk sistem hukum yang terintegrasi.
Sebagai asas tidak perlu harus terlalu konkrit karena apabila demikian akan
menghilangkan sifatnya sebagai asas. Berbeda halnya dengan kaidah, yang memang
perlu dirumuskan konkrit untuk dapat menjadi pegangan operasional dalam
penerapannya. Oleh karena itu, penjabaran asas ke dalam kaidah peraturan
perundang-undangan dapat bervariasi, tergantung banyak faktor, antara lain politik
hukum negara/daerah pada suatu masa tertentu. Sedangkan asas, tetap bertahan
sebagaimana adanya, yang memungkinkannya untuk menyesuaikan diri dengan
perkembangan zaman dan kebutuhan hukum dalam masyarakat.
Dalam PP Migas Aceh, yang mengatur kontrak kerja sama bidang minyak
dan gas di Provinsi Aceh, telah dirumuskan penjabaran asas yang mengarah pada
keadilan. Perumusannya, antara lain, dengan menetapkan standar minimum. Standar
Juian Cardenas Garcia, “Rebalancing Oil Contracts in Venezuela,” Houston Journal of
International Law, Vol. 32, No. 2, 2011, hlm. 237 dan 300.
88
43
minimum tersebut harus dipenuhi para pihak supaya dapat mencapai tujuan keadilan.
Hal ini penting karena apabila standar minimum tersebut tidak ada, pihak terkait di
lapangan dapat mengabaikan aspek keseimbangan kontrak, sebagaimana banyak
terjadi di negara berkembang, terutama pada masa lalu. Kontrak penanaman modal
internasional generasi lama cenderung merugikan negara/daerah penerima modal.89
Pengaturan dalam PP Migas Aceh tentang syarat minimum bagian operatif
kontrak penanaman modal internasional termuat terutama dalam Pasal 43. Dalam
Pasal 43 PP Migas Aceh disebutkan daftar klausula yang harus ada, sebagai
persyaratan minimum isi kontrak kerja sama migas Aceh. Daftar tersebut meliputi,
antara lain, kewajiban pemosokan minyak bumi dan/atau gas bumi untuk kebutuhan
dalam negeri, kewajiban pascaeksplorasi dan eksploitasi, pengelolaan lingkungan
hidup, pengutamaan pemanfaatan barang dan jasa dalam negeri, pengembangan
masyarakat, dan pengutamaan pengunaan tenaga kerja Indonesia.
Berikut ini kembali dibahas tentang penjabaran asas yang mengarah pada
keadilan dalam kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh. Pembahasan
asas yang mengarah pada keadilan diperlukan untuk mengetahui tingkat
keseimbangan kontrak. Pembahasan dimulai dengan asas keseimbangan dan diakhiri
dengan asas proporsionalitas. Semua asas tersebut walaupun berbeda nama, tetapi
pada prinsipnya memiliki tujuan yang sama, yaitu keseimbangan atau keadilan
kontrak.
Pertama, asas keseimbangan. Sebagaimana dijelaskan sebelumnya bahwa
asas keseimbangan, dalam arti sempit, lebih mementingkan pencapaian tujuan
keadilan substantif. Di sini yang dilihat adalah produk atau hasil dari keberadaan
kontrak tersebut kepada para pihak. Asas keseimbangan dalam pengertian demikian
menginginkan bahwa kontrak tersebut dapat memberikan keseimbangan produk atau
hasil bagi kedua belah pihak.90Dalam hal ini keseimbangan diartikan sama dengan
pengertian keseimbangan pada umumnya.
89
Nanik Trihastuti, Hukum Kontrak Karya: Pola Kerja Sama Pengusahaan Pertambangan
Indonesia, Cer-1, Malang: Setara Press, 2013, hlm. 7-8.
90
Agus Yudha Hernoko-2, “Azas Proporsionalitas dalam Kontrak Bisnis (Upaya
Mewujudkan Hubungan Bisnis dalam Perspektif Kontrak yang Berkeadilan)’ dalam Moch. Isnaini,
Perkembangan Hukum Perdata di Indonesia, Cet. Ke-1, Yogyakarta, Laksbang Grafika, 2013, hlm.
47-48.
44
Salah seorang yang mendefinisikan keseimbangan adalah John Sinclair et al.
Menurut John Sinclair et al, keseimbangan ada ketika beberapa pengaruh atau aspek
yang ada berada dalam situasi yang sama sehingga tidak ada yang lebih penting dari
yang lain.91 Dengan kata lain, keseimbangan itu ada ketika kedua pengaruh dan
aspek tersebut sama pentingnya.
Keseimbangan dapat diukur secara kuantitatif. Artinya, perhitungannya
dilakukan dengan melihat ada tidaknya kesamaan jumlah produk atau hasil dari
adanya kontrak penanaman modal internasional tersebut. Apabila sama berarti
seimbang, dan apabila berbeda berarti tidak seimbang. Yang dimaksud dengan
produk atau hasil di sini, termasuk hak dan kewajiban yang diatur dalam kontrak.
Apabila digunakan asas keseimbangan kuantitatif sebagai alat untuk menilai,
pengaturan hak dan kewajiban para pihak dalam kontrak penanaman modal
internasional Provinsi Aceh belum seimbang. Hal ini karena pada kenyataannya
secara keseluruhannya, kontrak tersebut lebih lebih banyak mengatur kepentingan
penanam modal internasional daripada mengatur kepentingan daerah.
Asas keseimbangan menginginkan agar kedua pihak dalam kontrak
mendapatkan kesempatan yang sama untuk mengisi halaman-halaman kontrak
dengan pengaturan kepentingannya untuk mendapatkan perlindungan hukum dari
pihak lain, dalam hal ini negara/daerah. Berdasarkan asas keseimbangan pembagian
jumlah klausula kontrak masing-masingnya idealnya setengah-setengah (50%:50%).
Dengan demikian kedua belah pihak mendapat perlindungan yang sama dari sisi
jumlahnya. Tidak boleh ada pihak yang lebih diutamakan penampungan
kepentingannya.
Oleh karena naskah awalnya dibuat oleh penanam modal internasional, yang
mendapatkan perlindungan dalam kontrak adalah pembuat naskah tersebut.
Perancang kontrak, dalam hal ini terutama memenuhi kepentingan kliennya, yaitu
penanam modal internasional. Perancang kontrak terutama tentunya bertugas
memenuhi keinginan atau instruksi dari klien tersebut. Hal demikian sebenarnya
sudah tampak sejak sebelum kontrak tersebut ditelaah, yang dapat dilihat dari
91
John Sinclear et al., Collins Cobulid English Language Dictionary, London, Collins, 1990,
hlm. 475.
45
terminologi hukum yang digunakan, dan jenis atau sifat klausula yang diatur.
Meskipun begitu, kenyataan adanya ketidakseimbangan demikian belum cukup
menjadi alasan untuk meminta pembatalan atau adaptasi kontrak yang telah
ditandatangani para pihak atas dasar asas otonomi para pihak dan asas perikatan
kontrak tersebut.
Hukum Uni Eropa misal menetapkan bahwa untuk dapat meminta
pembatalan dan adaptasi kontrak yang tidak seimbang diperlukan penilaian lebih
lanjut. Dalam hal ini perlu diukur tingkat ketidakseimbangan tersebut apakah kecil
atau biasa saja, atau sudah besar atau penting.
Supaya dapat meminta pembatalan atau adaptasi kontrak harus ada sifat
ekspoitatif dari kontrak tersebut.92 Dalam hal ini pihak yang satu mendapatkan
perlindungan atau keuntungan yang besar dengan mengekspoitasi secara tidak adil
kelemahan pihak yang lain. Apabila kontrak yang tidak seimbang tersebut belum
bersifat eksploitatif berarti belum cukup alasan untuk meminta pembatalan atau
adaptasi kontrak tersebut.
UPICC juga mengatur tentang perlunya sifat eksploitatif dalam menentukan
dapat tidaknya suatu kontrak yang telah ditandatangani dibatalkan atau diadaptasi
atas dasar ketidakseimbangan, meskipun dengan istilah yang berbeda dengan dalam
hukum kontrak Uni Eropa tersebut. Istilah yang digunakan UPICC adalah perbedaan
besar (gross disparity).
Menurut UPICC perbedaan besar dalam kontrak ada ketika keseluruhan
kontrak atau klausula tertentu dalam suatu kontrak memberikan keuntungan yang
besar kepada pihak lain, secara yang tidak dapat dibenarkan. Hanya apabila
persyaratan demikian terpenuhi, hakim/arbiter, atas permohonan pihak yang merasa
dirugikan, dapat mengadaptasi keseluruhan isi atau klausula kontrak tertentu untuk
menyesuaikan dengan standar transaksi bisnis internasional yang patut dan adil.93
Dalam hal ini ukuran yang digunakan bukan bersifat kuantitatif, tetapi kualitatif.
92
Caroline Cauffmann, The Principle of Proportionality and European Contract Law,
Maastrich European Private Law Institute working Paper No. 2013/5, Maastrich University,
Available at https//ssm.com/abstract=2204984, hlm. 8.
93
Pasal 3.10 ayat (1) UPICC menetapkan bahwa “a party may avoid the contract or
individual term of it unjustifiably gave the other party an excessive advantage...”
46
Kedua, asas itikad baik. Sama halnya dengan asas keseimbangan, asas itikad
baik merupakan asas umum yang abstrak. Untuk itu, dapat ditapsirkan bermacammacam sehingga merugikan kepastian kontrak. Meskipun demikian, keluwesan asas
itikad baik berguna dalam membatasi pengunaan asas otonomi para pihak dan asas
perikatan kontrak yang berlebihan atau melampaui batas, untuk memberikan
keadilan kepada para pihak.
Dalam kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh ditemukan
beberapa klausula yang bermaksud menjabarkan asas itikad baik ini. Ketentuan
tersebut misal terdapat dalam pasal ketentuan umum pada salah satu kontrak, yang
menetapkan bahwa “Pihak I (Pertama) dan Pihak II (Kedua) bersama-sama
berkoordinasi degan pihak terkait lainnya sesuai dengan fungsi masing-masing
pihak.”94
Ketentuan dengan maksud yang sama misal ditentukan bahwa “ 1. Tugas dan
kewajiban Pihak I (Pertama) sebagai fasilitator dan regulator a. Menciptakan iklim
kerja sama yang kondusif begi Pihak II (kedua) yang dalam hal ini adalah sebagai
investor, developer dan operator, ... f. Menyiapkan segala bentuk informasi yang
berkaitan dengan kegiatan.95 Hal yang sama tentang kewajiban pihak pertama
diterapkan dalam isi kontrak sebagai berikut: “wajib menjalin kerja sama yang
konstruktif bagi PIHAK KEDUA dalam hal pelaksanaan kegiatan pembangunan
Proyek ini.”96
Penjabaran serupa juga dapat dilihat dalam klausula penyelesaian sengketa
berikut ini: “ Perselisihan yang mungkin timbul dari Nota Kesepahaman ini akan
diselesaikan dengan cara musyawarah untuk mufakat oleh para pihak.”97
Kadang-kadang sebagai ganti kata itikad baik digunakan istilah lain dengan
maksud yang sama, seperti keadilan. Pengertian keadilan lebih umum atau lebih
abstrak daripada istilah itikad baik tersebut. Misal ditentukan bahwa perjanjian
94
Pasal I angka 5 Naskah Memorandum of Agreement (MoA) between Aceh Province and
Vogo Blessing Co. Ltd., South Korea, 2007.
95
Pasal III angka 1 Ibid.
96
Pasal 5 angka 1 Joint Venture Agreement between Perusahaan Daerah Pembangunan Aceh
(PDPA) and Utopia In Network Co. Ltd., South Korea, 2013.
97
Pasal 6 ayat (1) Memorandum of Understanding between Aceh Province Floresta Holding
PTE Ltd, United Kingdom, 2014.
47
dilaksanakan berdasarkan prinsip keadilan untuk para pihak dan pemangku
kepentingan lain. Keadilan tersebut antara lain baik dalam hal pembagian
keuntungan/bagi hasil, maupun dalam bentuk dampak positif kegiatan kerja sama
tersebut untuk kemanfaatan masyarakat, seperti perubahan kondisi ekonomi, sosial
dan lingkungan menjadi lebih kondusif dan baik.98 Keadilan merupakan istilah yang
lebih abstrak yang dapat menjadi sandaran dan tujuan akhir keberadaan asas itikad
baik.
Secara umum kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh sudah
sejalan dengan asas itikad baik, yang memiliki makna yang umum dan abstrak
tersebut. Meskipun kata yang digunakan dalam berbagai klausula yang mengaturnya
beragam, tetapi dapat memberikan petunjuk atau ditapsirkan sebagai bagian dari
pengertian itikad baik tersebut.
Ketiga, asas ketidakadilan. Asas ketidakadilan perlu diberi makna positif,
yang berarti larangan praktik yang tidak adil atau tidak berkeadilan. Dalam hal ini
perlu diukur berdasarkan asas ketidakadilan apakah dalam
kontrak penanaman
modal internasional Provinsi Aceh pengaturan hak dan kewajiban para pihak sudah
seimbang atau belum.
Berbeda dengan asas keseimbangan, asas ketidakadilan menetapkan kriteria
yang berbeda dengan asas keseimbangan dalam arti sempit di atas, yang mengunakan
ukuran kuantitatif berdasarkan kesamaan jumlah. Namun, menggunakan kriterium
kualitaif berdasarkan tingkatan atau derjat ketidakseimbangan.
Untuk dapat dikatakan bahwa pengaturan hak dan kewajiban para pihak tidak
seimbang secara substantif, kontrak tersebut perlu memiliki isi yang terlalu memihak
sebelah atau memihak pada salah satu pihak secara sangat berlebihan. Dengan
demikian ketidakseimbangan biasa atau kecil belum dapat dikategorikan sebagai
adanya ketidakadilan.
98
Pasal 1 dan 2 Schedule 1 Ulu Masen Ecosystem Project Agreement between Aceh Province
and Carbon Conservationa Pte., Ltd., Singapore, 2008 “The parties will strive to uphold the following
principles in all of their activities in relation to the Project and will encourage their partners,
employees, officers and agents to do the same: ...(d) an equitable sharing of benefit in respons to risk
and loss shared by different interests affected by the project including community, environment, and
commercial”
48
Untuk adanya ketidakadilan pengaturan hak dan kewajiban para pihak perlu
menunjukkan ketidakseimbangan yang luar biasa. Dalam arti manusia normal pada
umumnya tidak menginginkan pengaturan hak dan kewajiban dengan standar
demikian, yang diukur pada saat ketika kontrak tersebut mengikat. Dengan demikian
ukurannya seperti yang dimaksudkan oleh hukum Uni Eropa dengan eksploitatif
kontrak atau yang dimaksudkan UPICC dengan ketimpangan besar.
Kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh tidak mengatur hak
dan kewajiban yang memiliki sifat ekspoitatif atau dengan ketimpangan yang besar.
Oleh karena itu, seimbang dinilai berdasarkan asas ketidakadilan tersebut. Dengan
demikian tidak cukup alasan bagi hakim/arbiter untuk menolak pelaksanaan
keseluruhan isi kontrak atau menolak pelaksanaan klausula yang mengandung unsur
ketidakadilan tersebut, tetapi melaksanakan klausula yang lain, atau membatasi
pelaksanaan klausula yang tidak adil untuk mencegah perolehan hasil yang tidak
adil.
Keempat, asas kewajaran dan kepatutan. Asas kewajaran dan kepatutan
berbeda dengan asas itikad baik dalam hal keluasan pengertiannya. Apabila asas
itikad baik meliputi kejujuran dalam pikiran dan perasaan yang bersifat subjektif dan
juga kejujuran dalam tindakan atau perbuatan yang bersifat objektif. Asas kewajaran
dan kepatutan membatasi pengertiannya pada kejujuran dalam arti tindakan atau
perbuatan saja. Dengan demikian menggunakan ukuran yang objektif sehingga lebih
mudah bagi hakim/arbiter dalam menilai.
Asas kewajaran dan kepatutan dapat digunakan dalam mengukur apakah
terdapat pengaturan hak dan kewajiban para pihak yang seimbang dalam kontrak
penanaman modal internasional Provinsi Aceh atau tidak. Dalam hal ini berbeda
dengan asas keseimbangan dalam arti sempit yang hanya menggunakan ukuran
kuantitatif dengan melihat hasil atau produknya.
Asas kewajaran dan kepatutan sesuai namanya menggunakan ukuran
kualitatif. Artinya meskipun tidak seimbang secara kuantitatif, tetapi sudah seimbang
berdasarkan asas kewajaran dan kepatutan. Hal ini berlaku juga untuk kontrak
penanaman modal internasional Provinsi Aceh, bahwa meskipun secara kuantitatif isi
49
kontrak lebih banyak menampung kepentingan penanam modal internasional, tetapi
secara kualitif masih seimbang berdasarkan asas kepatutan dan keadilan.
Dalam hukum Belanda penggunaan asas kewajaran dan kepatutan sudah ada
sejak sebelum diundangkannya NBW, yang didasarkan pada hukum tidak tertulis.
Dalam yurisprudensi di Belanda asas kewajaran dan kepatutan pada awalnya
ditapsirkan luas, meskipun kini semakin dibatasi dengan peraturan perundangundangan. Sebelumnya dalam menerapkan asas kewajaran dan kepatutan ini dapat
diukur, antara lain, hubungan kerja sama yang saling menguntungkan diantara para
pihak, status sosial para pihak, sifat dan isi klausula hak dan kewajiban para pihak
dalam kontrak, proses terbentuknya klausula kontrak, implikasi dari klausula
kontrak, dan tingkat kejelasan implikasi tersebut kepada pihak lain.99
Kelima, asas proporsionalitas. Cara lain mengukur keseimbangan kontrak
adalah dengan menggunakan asas proporsionalitas. Dalam hal ini terdapat perbedaan
pengertian antara asas proporsionalitas yang berlaku ada dalam yurisprudensi hukum
kontrak Uni Eropa yang bersandar pada asas proporsionalitas dalam hukum Jerman
dan hukum internasional.
Dalam hukum Uni Eropa, pengukuran keseimbangan kontrak berdasarkan
asas proporsionalitas ini telah jelas ukurannya. Dalam hal ini dengan mengukur
keseuian antara alat dan tujuan. Alat yang digunakan tidak boleh berakibat negatif
yang berlebihan kepada pihak lain. Artinya alat yang digunakan harus yang cocok
dan perlu saja. Di sini yang ditekankan adalah “berlebihan.” Kalau berakibat negatif
yang berlebihan kepada pihak lain berarti bertentangan dengan asas proporsionalitas.
Dalam kontrak penanaman modal internasional pengertian alat dapat
disamakan dengan klausula yang mengatur hak dan kewajiban para pihak.
Sedangkan pengertian tujuan adalah tujuan transaksi bisnis internasional itu sendiri,
yaitu memberikan laba atau keutungan lain kepada para pihak. Pengaturan klausula
tersebut tidak boleh berakibat negatif yang berlebihan kepada salah satu pihak. Alat,
dalam hal ini, klausula hak dan kewajiban, yang ada dalam kontrak penanaman
modal internasional Provinsi Aceh meskipun lebih banyak mengatur perlindungan
99
Jaap Hijma dan Henk Snijders, the Netherlands New Civil Code, Jakarta, National Law
Reform Program, 2010, hlm. 7.
50
penanam modal internasional, tetapi belum berlebihan sehingga tidak bertentangan
dengan asas proporsionalitas tersebut.
Dalam hukum Indonesia, asas proporsionalitas ditemukan dalam doktrin.
Dalam hal ini dikaitkan dengan tujuan keadilan, tepatnya keadilan berkontrak. Dalam
hal ini pemahamannya perlu dikaitkan secara filosofis dengan pengertian keadilan.
Menurut Aristoteles keadilan meliputi perlakuan sama terhadap hal yang sama, dan
perlakuan berbeda terhadap hal yang berbeda, sesuai proporsi ketidaksamaanya.100
Berbeda dengan asas keseimbangan, yang menggunakan ukuran kuantitatif
untuk mengukur hasil atau produk, asas proporsionalitas menggunakan ukuran yang
kualitatif untuk mengukur proses. Yang dipentingkan dalam asas proporsionalitas
bahwa proses yang dilakukan sudah benar, tanpa perlu melihat hasilnya. Apabila
prosesnya sudah benar bearti sudah sesuai dengan asas proporsionalitas, walaupun
hasilnya berbeda.
Hasilnya tidak seimbang tidak apa, asalkan prosesnya sudah tepat. Dengan
demikian di sini yang dipentingkan adalah keadilan prosedural, bukan keadilan
substantif. Apabila keadilan prosedural sudah terpenuhi otomatis diasumsikan sudah
seimbang berdasarkan asas proporsionalitas tersebut.
Pengertian proses disini meliputi, antara lain, pengaturan hak dan kewajiban
para pihak dalam kontrak. Dalam hal ini pengaturan hak dan kewajiban tersebut tidak
perlu sama secara kuantitif, asalkan secara kualitatif sudah proporsional.
Proporsional di sini adalah sesuai dengan kontribusi, prestasi, beban risiko, atau hak
masing-masing. Atas dasar itu diketahui bahwa pengaturan hak dan kewajiban para
pihak dalam kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh sudah sesuai
dengan asas proporsionalitas. Dengan demikian ketidaksamaan kuantitaif dapat
dibenarkan asalkan proporsional, yaitu sesuai dengan peran masing-masing tersebut.
Keseimbangan kontrak dapat juga dilihat melalui analisis sifat klausula
kontrak penanaman modal internasional. Dalam hal ini dibandingkan isi antara
klausula yang menguntungkan penanam modal internasional dan klausula yang
“Justice consists of treating equals equally and unequals unequally, in proportion to their
inequality” Agus Yudha Hernoko-2, Op. Cit., hlm. 42.
100
51
meguntungkan daerah. Perbandingan demikian menunjukkan tentang ada tidaknya
kecenderungan keberpihakan isi kontrak kepada pihak tertentu.
Keberadaan keberpihakan saja atau adanya ketidakseimbangan isi kontrak
tertentu atau secara keseluruhannya saja belum cukup untuk menyatakan bahwa
kontrak tersebut secara otomatis dapat dibatalkan atau diadaptasikan isinya, karena
masih ada persyaratan lain yang harus dipenuhi. Hal demikian antara lain diatur
dalam hukum kontrak Uni Eropa.101 Untuk itu, perlu dinilai lebih lanjut tingkatan
ketidakseimbangan tersebut apakah tergolong kecil atau belum berarti, atau sudah
tergolong besar sehingga memiliki arti penting bagi pihak yang dirugikan.
Dalam hal ini isi kontrak tersebut supaya dapat dimintakan pembatalan atau
adaptasi isinya harus memiliki klausula yang bersifat ekspoitatif. Artinya, pihak yang
satu mendapatkan perlindungan/keuntungan yang besar dengan mengekspoitasi
secara tidak adil kelemahan pihak yang lain. Apabila keseluruhan atau ketentuan
tertentu dalam isi kontrak tidak bersifat ekspoitatif demikian berarti belum cukup
alasan untuk dapat memintakan pembatalan atau adaptasi berdasarkan asas yang
mengacu pada keseimbangan.
Berkenaan dengan adanya persyaratan tentang keberadaan ekspoitasi
tersebut, pengaturannya juga terdapat dalam sumber hukum kontrak internasional
lain, misal UPICC. Istilah yang digunakan UPICC adalah perbedaan besar (gross
disparity). Menurut UPICC perbedaan besar tersebut ada apabila keseluruhan
kontrak atau klausula kontrak tertentu secara tidak dapat dibenarkan memberikan
keuntungan yang berlebihan kepada pihak lain.102 Apabila persyaratan demikian
terpenuhi, atas dasar permohonan pihak yang dirugikan, pengadilan atau arbitrase
dapat mengadaptasi isi keseluruhan atau klausula kontrak tertentu tersebut untuk
menyesuaikannya dengan standar bisnis yang wajar dan patut.
Berikut ini diuraikan secara berurutan klausula yang saling menguntungkan,
klausula yang menguntungkan penanam modal internasional, dan klausula yang
menguntungkan negara/daerah, dalam kontrak penananaman modal internasional
Provinsi Aceh. Apabila dibandingkan klausula yang satu dengan klausula yang lain
101
Caroline Cauffman, Op. Cit., hlm. 8.
Pasal 3.10 ayat (1) UPICC menetapkan bahwa “A party may avoid the contract or
individual term of it...unjustifiably gave the other party an excessive advantage...”
102
52
atau semua klausula dibandingkan secara keseluruhannya dapat memberikan indikasi
tentang ada tidaknya keberpihakan kontrak kepada pihak tertentu, berdasarkan asas
yang mengarah pada keadilan sebagaimana diuraikan di atas.
Keberadaan klausula tersebut tercantum dalam kontrak penanaman modal
internasional Provinsi Aceh yang dijadikan sampel dalam penelitian ini, sebagaimana
dimuat pada Bab I E. Metode Penelitian. Beberapa kontrak yang dijadikan sampel
tersebut merupakan kontrak yang menampung pengaturan transaksi bisnis
internasional dengan nilai transaksi yang besar, karena itu memiliki risiko yang besar
pula.
Khusus terhadap transaksi bisnis penanaman modal internasional yang
kompleks, pengaturan dalam satu kontrak saja belum cukup. Oleh karena itu,
disamping kontrak induk termasuk lampirannya, masih terdapat kontrak turunan.
Jumlah kontrak turunan ini tergantung pada kebutuhan dan seringkali sudah
ditentukan terlebih dahulu dalam klausula definisi dan/atau kaidah penunjuk kontrak
induk. Dengan demikian antara kontrak induk dan kontrak turunan merupakan suatu
totalitas, yang terdiri atas bagian-bagian yang yang terintegrasi.103 Dengan demikian
pengaturan hak dan kewajiban para pihak diarahkan untuk saling melengkapi dalam
mencapai tujuan yang sama.
Kontrak Ulu Masen Ecosystem Project Agreement antara Provinsi Aceh dan
Carbon Conservation Pte., Ltd., Singapore, merupakan kontrak induk, Di samping
itu,
masih terdapat lampiran, dan beberapa kontrak turunan. Dengan demikian
pengaturan hak dan kewajiban para pihak di samping diatur kontrak induk, kemudian
dijabarkan lebih jelas dan lengkap dalam lampiran dan kontrak turunan tersebut.
Lampiran dan sublampiran yang menyertai kontrak induk meliputi Lampiran
I:
Desain
Proyek
dan
Implementasi
(Schedule
I:
Project
Desain
and
Implementation), Lampiran II: Terminologi Lain (Schedule II: Other Terms), dan
Sublampiran A dari Lampiran II (Annexture A to Schedule II), Lampiran III: Biaya
Pemasaran, Biaya Proyek, dan Pembayaran (Schedule 3: Marketing Fee, Project
Cost and Payment), dan Lampiran 4: Penapsiran (Schedule 4: Interpretation).
103
Huala Adolf-3, Perancangan Kontrak Internasional, Cet. Ke-1, Bandung, Keni Media,
2011, hlm. 81.
53
Kontrak turunan dari kontrak induk tersebut, paling kurang ada (3). Pertama,
Proyek Ekosistem Ulu Masen: Lembaran Terminologi Verifikasi Awal (Ulu Masen
Ecosystem Project: Initial Verification Term Sheet). Kedua, Perjanjian Penjualan
Reduksi Emisi Terverivikasi untuk Pencegahan Perusakan Hutan Proyek di
Ekosistem Ulu Masen (Verified Emmissions Reduction Purchase Agreement for the
Avoided Deforestation Project in Ulu Masen Ecosystem). Ketiga, Kontrak
Pengalihan Hak dan Kewajiban Provinsi Aceh kepada PDPA (Novation Agreement
from Aceh Province to PDPA).
Kontrak lain yang serupa adalah Cooperation Agreement between Aceh
Province and SFM South East Asia Pte. Ltd., Singapore. Dalam hal ini selain kontrak
induk, masih terdapat 2 (dua) kontrak turunan, yang tidak terpisahkan dengan
kontrak induk. Kontrak turunan dimaksud meliputi Perjanjian Jual Beli Hak Karbon
(Carbon Rights Trading Agreement) dan Perjanjian Usaha Patungan (Joint Venture
Agreements).
Klausula di bawah ini bersumber pada kontrak penanaman modal
internasional Provinsi Aceh dalam pengertian keseluruhan komponen dalam sistem
kontrak yang terintegrasi tersebut. Artinya, klausula tersebut bersumber pada kontrak
induk, lampiran, dan bagian-bagiannya, dan/atau pada kontrak turunan yang
merupakan kesatuan kontrak induk tersebut.
1. Klausula Saling Menguntungkan
Dalam konteks perancangan kontrak, klausula saling menguntungkan
termasuk ke dalam pengertian klausula pokok. Dalam klasifikasi lain disebut juga
dengan klausula transaksional atau klausula esensialia. Klausula pokok berkaitan
dengan transaksi itu sendiri. Dalam menilai keseimbangan, untuk menilai klausula
saling menguntungkan ini secara tepat diperlukan keahlian khusus dalam bidang
ekonomi dan bisnis terkait. Dalam hal ini lazimnya lebih dikuasai oleh para pihak
sendiri, baik secara langsung maupun melalui bantuan ahli yang melakukan uji tuntas
keuangan. Dalam hal ini ahli hukum perancang kontrak hanya menampung dan
mengalihkan maksud klien atau para pihak ke dalam bahasa kontrak. Meskipun
demikian, untuk dapat menerjemahkan secara tepat maksud klien tersebut, para ahli
54
hukum perancang kontrak perlu juga menguasai pengetahuan dasar yang bersifat
kontekstual tersebut. Dalam hal ini, berlainan halnya ketika merancang atau menilai
keseimbangan klausula antisipatif atau klausula khusus, yang menurut Hikmahanto
Juwana memang merupakan bidang keahlian khusus ahli hukum perancang kontrak
itu sendiri.104
Disebutkan klausula saling menguntungkan karena pada dasarnya memiliki
sifat yang memberikan keuntungan kepada kedua belah pihak atau memberikan
keuntungan bersama. Dalam hal ini besaran atau standar proporsionalitasnya
tergantung pada banyak terkait. Klausula saling menguntungkan tersebut, antara lain,
meliputi sebagai berikut.
1) Penyertaan modal/pembiayaan
2) Komposisi direksi/komisaris perusahaan
3) Pembagian laba/hasil
2. Klausula Menguntungkan Penanaman Modal Internasional
Klausula menguntungkan penanaman modal internasional merupakan
klausula yang memiliki sifat pada prinsipnya menguntungkan penanam modal
internasional. Semakin banyak atau semakin tinggi standar pengaturan klausula
menguntungkan penanam modal internasional dalam suatu kontrak tertentu
menunjukkan bahwa kontrak tersebut lebih berpihak kepada penanam modal
internasional. Meskipun demikian, klausula ini pada akhirnya tidak dapat dinilai
secara parsial saja, tetapi perlu dibandingkan juga dengan klausula yang
menguntungkan negara/daerah dalam keseluruhan isi kontrak penanaman modal
tertentu. Klausula menguntungkan penanam modal internasional, antara lain,
meliputi sebagai berikut.
1) Pilihan hukum asing/internasional
2) Pilihan arbitrase asing/internasional di luar negeri
3) Pilihan bahasa asing/internasional
4) Masa kontrak yang panjang
5) Stabilisasi kontrak
104
Hikmahanto Juwana-1, Op. Cit., hlm. 48.
55
6) Eksklusifitas kerja sama
7) Pelepasan kekebalan negara/daerah
8) Perlindungan rahasia dagang/hak kekayaan intelektual
9) Fasilitas penanaman modal/perpajakan
10) Pengurusan/fasilitas perizinan
11) Bantuan/jaminan keamanan
12) Penunjukan kontraktor/operator/nama lain
3. Klausula Menguntungkan Daerah
Sama
halnya
dengan
klausula
menguntungkan
penanaman
modal
internasional, klausula menguntungkan daerah, walaupun secara partial memiliki
sifat menguntungkan daerah, tetapi pada akhirnya harus dinilai berdasarkan
imbangan dengan keseluruhan klausula kontrak lain yang ada dalam kontrak tertentu.
Semakin banyak atau semakin tinggi standar penggunaan klausula menguntungkan
daerah dibandingkan dengan klausula yang menguntungkan penanam modal
internasional menunjukkan bahwa kontrak tersebut lebih memihak kepada daerah.
Klausula yang menguntungkan daerah meliputi, antara lain, sebagai berikut.
1) Pilihan hukum Indonesia
2) Pilihan arbitrase Indonesia
3) Pilihan bahasa Indonesia
4) Masa kontrak yang pendek
5) Perubahan hukum domestik
6) Larangan pengalihan kontrak
7) Renegosiasi dan adaptasi dalam perubahan keadaan
8) Pengalihan ilmu pengetahuan dan teknologi
9) Penerimaan pajak daerah
10) Penggunaan tenaga kerja/usaha setempat
11) Pengembangan masyarakat dan perlindungan lingkungan
B. Kapasitas
56
Dalam Kamus Hukum Butterworths Concise Australian Legal Dictionary
kata kapasitas diartikan sebagai kualifikasi yaitu usia dewasa, kompetensi, kekuasaan
atau kecocokan. Sedangkan kapasitas kontrak diartikan sebagai kapasitas untuk
memasuki ke dalam suatu hubungan kontraktual.105
1. Berdasarkan Definisi
Pada prinsipnya persyaratan tentang keabsahan kontrak internasional,
termasuk kontrak penanaman modal internasional diatur dalam hukum domestik.
Hukum domestik dimaksud adalah hukum nasional dari negara penerima modal.
Meskipun demikian, baik dalam kontrak internasional pada umumnya maupun dalam
kontrak penanaman modal internasional pada khususnya, dapat saja berlaku hukum
nasional negara lain dan/atau hukum transnasional/internasional. Yang terakhir
berlaku sepanjang tidak dilarang dalam kaidah hukum pemaksa dan/atau sengketa
diadili oleh arbitrase internasional tertentu.
Persyaratan keabsahan kontrak tersebut bagi suatu daerah, seperti Provinsi
Aceh, tergantung pada kapasitas daerah itu. Berkenaan dengan subjek, sepanjang
pendirian daerah otonom tersebut sah menurut hukum publik dengan sendirinya
menjadi salah satu bentuk badan hukum publik, yang menurut doktrin dengan
sendirinya menjadi subjek hukum pemangku hak dan kewajiban, termasuk tanggung
gugat perdata. Artinya, tentang subjek tersebut jelas daerah otonom memiliki
kapasitas untuk membuat kontrak. Namun, hal itu saja belum cukup untuk
menyatakan bahwa daerah memiliki kapasitas sehingga kontrak yang dibuatnya
menjadi sah. Hal ini penting karena kapasitas tidak hanya dinilai berdasarkan subjek,
tetapi juga berdasarkan objek, yaitu luas lingkup urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan daerah. Dalam hal ini daftar dan keluasan urusan pemerintahan berbeda
antara pemerintah pusat dan daerah otonom. Demikian juga berbeda antara daerah
otonom yang satu dengan daerah otonom yang lain.
Sebelum pembahasan kapasitas tentang subjek dan objek lebih mendalam,
dibahas dahulu tentang pengertian kontrak penanaman modal internasional. Hal ini
105
“Capacity=legal qualification (i.e. legal age), competency, power or fitness.” “Capacity
to contract=the capacity to enter into contractual relations,” Peter E. Nygh and Peter Butt,
Butterworths Concise Australian Legal Dictionary, 2nd. Ed. Sydney, 1998, hlm. 63.
57
penting terutama di Indonesia mengingat pemahaman tentang pengertian ini, baik
secara teoritis dan praktis masih samar-samar. Terdapat 2 (dua) jenis hubungan
hukum yang kelihatannya serupa karena keduanya bersifat melintasi batas negara
atau internasional, walaupun sesungguhnya berbeda.
Kapasitas daerah tergantung pada definisi. Artinya, ada atau tidaknya, luas
atau sempitnya kewenangan tergantung pada jenis perjanjian, apakah kontrak
internasional atau traktat. Apabila definisinya belum dipahami secara jelas, muncul
kesulitan berikutnya dalam menentukan kapasitas daerah tersebut, karena tergantung
pada kewenangan yang dimiliki daerah otonom, yang berbeda antara kontrak
internasional dan traktat.
Dalam doktrin dan praktik perbedaan antara kontrak internasional dan
traktat samar-samar. Akibat ketidakjelasan ini menimbulkan tanda tanya, apakah
suatu perjanjian tertentu tergolong ke dalam pengertian kontrak internasional atau
traktat. Demikian juga terkait hukum yang berlaku terhadap masing-masing jenis
perjanjian tersebut, apakah hukum kontrak internasional atau hukum perjanjian
hukum traktat.
Implikasi lain dari ketidakjelasan pengertian dan kedudukan hukum antara
kontrak internasional dan traktat merembes ke permasalahan hukum tentang
kapasitas negara/daerah. Pertanyaannya berkisar pada siapa yang memiliki kapasitas
dalam penciptaan masing-masing dokumen hukum dimaksud. Dalam hal ini, karena
ada stratifikasi pemerintahan negara/daerah, perlu adanya kejelasan tentang kapasitas
masing-masing badan hukum publik, pusat atau daerah.
Kontroversi kewenangan antara kontrak internasional dan traktat timbul dari
adanya ketidakjelasan pemahaman tentang ruang lingkup pengertian kontrak
internasional dan traktat, dan kapasitas pusat dan daerah dalam sebagai pihak dalm
kontrak internasional dan traktat. Dalam hal ini juga terkait dengan ketidakjelasan
ruang lingkup berlakunya asas desentralisasi dan asas otonomi daerah. Misal apakah
kewenangan pusat hanya meliputi traktat atau juga termasuk kontrak internasional.
Dengan kata lain apakah daerah memiliki kewenangan dalam mengadakan traktat
dan/atau kontrak internasional.
58
Banyak ahli berpendapat bahwa traktat merupakan dokumen yang mengatur
urusan politik luar negeri. Urusan politik luar negeri merupakan urusan bidang
khusus hukum internasional publik. Dengan demikian, kewenangan tersebut pada
prinsipnya ada pada pusat, bukan pada daerah. Dalam hal ini berada dalam wilayah
pengaturan hukum publik, termasuk hukum otonomi daerah/otonomi khusus.
Artinya, hal tersebut dapat di sampin dalam UUPI, diatur juga UUPD dan UUPA.
Apabila UUPI merupakan hukum publik dalam bidang hukum internasional,
UUPD dan UUPA merupakan hukum publik bidang desentralisasi dan otonomi
daerah/otonomi khusus. Hukum publik pada prinsipnya memiliki jangkauan berlaku
terbatas pada perjanjian dengan nama traktat, tidak pada kontrak internasional.
Berbeda dengan traktat, kontrak internasional merupakan dokumen yang
mengatur atau terkait urusan transaksi bisnis internasional. Urusan transaksi bisnis
internasional merupakan bidang hukum perdata internasional atau hukum privat.
Pandangan demikian berakar pada banyak teori, antara lain, teori badan hukum, teori
instrumen hukum/teori tindakan pemerintah, teori hukum umum, teori kepentingan,
dan teori subjek. Berdasarkan teori ini, baik pusat maupun daerah memiliki
kewenangannya masing-masing.
Masing-masing badan hukum publik, pusat atau daerah, bersifat mandiri.
Oleh karena itu, sepanjang objek perjanjian merupakan urusan pemerintahannya,
baik pusat maupun daerah berwenang dalam wilayah urusannya sendiri-sendiri.
Meskipun demikian, ada juga yang berpendapat berbeda.
Pendapat berbeda menyatakan bahwa meskipun daerah berwenang, pusat
juga memiliki kewenangan terhadap urusan transaksi bisnis internasional yang
dilakukan daerah. Misal, daerah tidak dapat mengadakan hubungan bisnis
internasional dengan negara yang tidak memiliki hubungan diplomatik dengan
negara tersebut. Dalam hal ini memerlukan upaya prevensi terhadap akibat negatif
yang mungkin timbul akibat adanya hubungan bisnis dengan negara lain yang tidak
memiliki hubungan diplomatik tersebut.106
106
Sayid Fadhil, Kerja Sama Ekonomi Luar Negeri oleh Daerah Ditinjau dari Perspektif
Hukum Perjanjian Internasional, Ringkasan Disertasi, Jakarta, Program Pascasarjana FH UI, hlm. 2123.
59
Untuk mendalami lebih jauh tentang perbedaan pengertian antara kontrak
internasional dan traktat, di sini dibahas lebih dahulu perbandingan pengertian
diantara keduanya..107Kedua pengertian tersebut pada dasarnya berbeda sehingga
tunduk pada rejim hukum yang berbeda.
Terhadap kontrak internasional pada prinsipnya berlaku hukum privat tentang
kontrak internasional, sedangkan terhadap perjanjian internasional publik berlaku
hukum internasional publik tentang traktat. Implikasinya, persyaratan tentang
kapasitas juga mengikuti rejim hukumnya masing-masing. Dalam hal yang pertama,
kewenangan daerah otonom luas, sedangkan dalam hal yang kedua sempit.
Pengertian kontrak internasional (international contracts), dapat diperoleh
dari berbagai sumber hukum, antara lain, sebagai berikut.
Sudargo Gautama menyebutkan bahwa kontrak internasional adalah
“kontrak yang memperlihatkan unsur-unsur asing (foreign elements)”108 Dengan
demikian, kontrak internasional merupakan salah satu bentuk kontrak yang memiliki
ciri tertentu karena adanya unsur internasional, yang tentunya tidak dimiliki oleh
semua kontrak. Unsur internasional ini ada misal apabila terdapat perbedaan
kewarganegaraan antara para pihak. Apabila kewarganegaraan pihak yang satu di
dalam kontrak berbeda dengan kewarganegaaan pihak yang lainnya, berarti sudah
ada unsur internasional dan kontrak tersebut termasuk ke dalam pengertian kontrak
internasional. Jadi, penentuannya didasarkan pada kewarganegaarannya. Di samping
itu, unsur internasional juga ada apabila terdapat perbedaan tempat pelaksanaan
kontrak. Apabila tempat pelaksanaan kontrak berbeda dengan kewarganegaraan dari
para pihak, berarti sudah termasuk kontrak internasional. Dalam hai ini unsur asing
muncul dari perbedaan tempat pelaksanaan kontrak tersebut. Dengan demikian unsur
107
Traktat diadakan oleh dua negara atau lebih, E. Utrecht-2, Op. Cit., hlm. 34. Traktat
merupakan sumber hukum dalam arti formil antara dua negara atau lebih, L.J. van Apeldoorn, Op.
Cit., hlm. 163. Menurut George Schwaezenberger traktat merupakan sumber hukum internasional
yang utama, antara lain karena alasan kecepatan dan keluwesan dalam menampung perkembangan
kebutuhan, F.A. Whisnu Situni, Identifikasi dan Reformulasi Sumber-Sumber Hukum Internasional,
Bandung, Mandar Maju, 1989, hlm. 31.
108
Sudargo Gautama-2, Op. Cit., hlm. 23.
60
asing
tersebut
dapat
bersumber
dari
faktor
nasionalitas,
maupun
faktor
teritorialitas.109
William F. Fox mendefinisikan kontrak bisnis internasional sebagai suatu
perjanjian, baik yang tertulis maupun lisan, antara perseorangan atau badan usaha di
dalam negeri dan perseorangan atau badan usaha di negara lain, atau antara
perseorangan atau perusahaan swasta dan pemerintah asing atau jajarannya, seperti
badan usaha milik negara. Definisi ini diperluas, namun tidak mencakup transaksi
antarpemerintah, dengan beberapa pengecualian, karena masuk ke dalam hubungan
internasional yang diatur dalam hukum internasional publik.110 Fox memberikan
definisi berdasarkan para pihak subjek kontrak, yang berasal dari negara yang
berbeda.
Fox membedakan antara kontrak bisnis internasional dan traktat. Yang
terakhir tidak termasuk ke dalam pengertian kontrak bisnis internasional, karena itu
tunduk pada sumber hukum yang berlainan. Hukum kontrak internasional bersumber
pada kaidah hukum perdata internasional yang menunjuk berlakunya hukum nasional
tertentu, sedangkan hukum traktat bersumber pada hukum internasional publik.
Apabila para pihak dalam suatu hubungan hukum adalah negara dengan negara, pada
umumnya dikatagorikan sebagai traktat, dengan beberapa pengecualian. Artinya,
dapat saja hubungan hukum demikian diklasifikasikan ke dalam kontrak bisnis
internasional juga, asalkan memenuhi persyaratan tertentu.
Willis Reese, sebagaimana dikutip Huala Adolf, mendefinisikan secara lebih
luas daripada definisi Fox dengan menyebutkan bahwa kontrak internasional
merupakan kontrak dengan unsur dalam dua atau lebih negara, yang para pihaknya
mungkin negara dan negara, antara negara dan swasta, atau antara swasta dan
109
Ibid., hlm. 23.
“some kind of business arrangment reflected in a contract, either written or oral: 1.
Between a company or individual in one country and a company or individual in another country, or
2. In certain circumstances, between a private company or individual and a foreign government or
some component of a government such as a state-owned trading company. This definition is
deliberately broad, but excludes, with a few exceptions, those intergovenmental transactions between
sovereign entities that legal scholars often refer to as international relations and whose rules are set
by a body of law normally refer to as public international law.William F. Fox, Op. Cit., hlm. 47-48.
110
61
swasta.111 Jelaslah bahwa para pihak subjek kontrak dapat antarnegara, antara suatu
negara dengan pihak swasta atau antarswasta. Yang penting ada unsur yang
menunjukkan bahwa ia tidak hanya terkait dengan satu negara saja, melainkan dua
atau lebih negara.112
Sebagai perbandingan, traktat tidak termasuk ke dalam pengertian kontrak
internasional. Oleh karenanya, diatur dalam rejim hukum yang berbeda. Meskipun
demikian diantara keduanya terdapat persamaan karena subjek hubungan hukumnya
dapat sama, yaitu negara dan negara (between states). Sebagaimana dijelaskan bahwa
dapat saja kontrak internasional dibuat antarnegara. Namun, keberadaan negara dan
negara sebagai para pihak dalam kontrak internasional inilah yang merupakan salah
satu sumber timbulnya kekacauan pikiran dalam memahami tentang pengertian
kedua istilah tersebut. Hal ini karena pada umumnya ketika para pihaknya negara
dengan negara yang timbul adalah hubungan hukum publik, dalam hal ini melalui
traktat.
Thomas Buergenthal dan Harold G. Maier menjelaskan bahwa traktat, baik
yang bilateral maupun yang multilateral sama-sama dipahami sebagai suatu
persetujuan yang tunduk pada hukum internasional publik.113 Unsur terpenting
adalah traktat tunduk di bawah rejim hukum internasional publik. Prinsipnya semua
persetujuan yang tunduk pada hukum internasional publik adalah traktat. Namun, ada
pengecualian sebagaimana dikemukakan oleh Buergenthal dan Maier bahwa
meskipun ada beberapa persetujuan yang dilakukan oleh para pihak negara atau
organisasi internasional, tetapi secara jelas atau tersirat, diatur oleh hukum nasional,
karena tidak termasuk pengertian traktat, tetapi kontrak. Untuk itu, harus dapat
ditunjukkan bahwa para pihak tersebut menghendaki agar persetujuannya diatur
dalam hukum nasional. Jadi, ukuran penilaiannya terletak pada maksud atau
kehendak para pihak.114
“are contracts with elements in two or more nation states. Such contracts may be between
states, between a state and a private party, or exclusively between private parties.” Huala Adolf-1,
Op. Cit. hlm. 4-5.
112
Ibid. hlm. 4-5.
113
Thomas Buergenthal and Harold G. Maier, Loc. Cit.
114
Loc. Cit.
111
62
Menurut Pasal 38 ayat (1) Statuta Mahkamah Internasional, traktat
merupakan salah satu sumber hukum internasional. Sedangkan sumber hukum lain
selain traktat, meliputi kebiasaan internasional, prinsip-prinsip umum hukum
internasional, dan dalam kelompok terakhir putusan pengadilan dan pendapat ahli
terkenal sebagai sumber hukum tambahan. Dengan demikian traktat mendapatkan
tempat yang utama dalam hukum internasional sehingga diatur secara khusus.
Pengaturan tersebut termuat dalam Konvensi Wina 1969 dan Konvensi Wina 1986.
Konvensi Wina 1969 menetapkan bahwa traktat adalah perjanjian
internasional yang dibuat antarnegara dalam bentuk tertulis dan diatur dalam hukum
internasional.115 Jelaslah bahwa persetujuan dibuat antarnegara dalam bentuk tertulis
dan diatur dalam hukum internasional. Konvensi ini hanya untuk para pihak
antarnegara, sedangkan untuk organisasi internasional diatur kemudian di dalam
Konvensi Wina 1986.
Dalam praktik traktat dipahami dengan makna yang luas dengan sebutan
yang beragam, yang merupakan instrumen hukum perjanjian internasional publik
tersebut.116 Sebutan yang bermacam-macam itu menunjukkan di sana-sini adanya
makna yang lebih khusus untuk istilah tertentu, meskipun demikian semuanya dapat
dikembalikan ke istilah umum traktat tersebut. Istilah dimaksud terlihat dalam dari
judul/nama yang diberikan untuk traktat,
meliputi traktat (treaty), konvensi
(convention), persetujuan/perjanjian (agreement), arrangement, charter, kovenan
(covenant), statuta (statute), konstitusi (constitution), pakta (pact), protokol
(protocol), deklarasi (declaration), final act dan general act117. Namun, tidak ada
sebutan kontrak (contracts) di dalam klasifikasi tersebut, karena kontrak pada
prinsipnya memang tidak diatur dalam hukum internasional publik, tetapi dalam
hukum perdata internasional, yang secara konvensional menunjuk berlakunya hukum
nasional tertentu.
Pasal 2 ayat (1) huruf a Konvensi Wina 1969 menetapkan bahwa, “an international
agreement concluded between States in written form and governed by international law...”
116
Dari aspek kaidah hukum yang diciptakan, terdapat 2 (dua) jenis traktat. Pertama, traktat
pembuatan hukum (law making treaties) yang berakses terbuka dan membentuk hukum yang berlaku
umum. Kedua, traktat kontrak (treaty contracts) yang berakses tertutup dan membentuk hukum yang
berlaku terbatas kepada para pihak saja, I Wayan Parthiana, Pengantar Hukum internasional,
Bandung, Mandar Maju, 1990, hlm. 163-164, J.G. Starke, Op. Cit., hlm. 52.
117
F A Whisnu Situni, Op. Cit., hlm. 48-53.
115
63
Di Indonesia, penjabaran pengertian Konvensi Wina tersebut diatur kembali
dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 24 tentang Perjanjian Internasional
(UUPI) yang mendefinisikan perjanjian internasional sebagai “perjanjian dalam
bentuk dan nama tertentu, yang diatur dalam hukum internasional yang dibuat secara
tertulis oleh Pemerintah Republik Indonesia dengan satu atau lebih negara, organisasi
internasional, atau subjek hukum internasional lainnya yang menimbulkan hak dan
kewajiban di bidang hukum publik.” Definisi UUPI ini sejalan dengan perumusan
dalam Konvensi Wina 1986 di atas.
Sebuah kasus yang diputus Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia
(MKRI) memberikan intepretasi terhadap pengertian kontrak internasional, yang
berbeda dengan traktat. Putusan tersebut tentang Pengujian Undang-Undang Nomor
22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi (UU Migas).118 Esensi permasalahan
hukum yang dipersoalkan adalah ada tidaknya pertentangan antara ketentuan Pasal
11 ayat (2) UU Migas yang menetapkan bahwa setiap kontrak kerja sama yang telah
ditandatangani cukup diberitahukan secara tertulis kepada DPR, dengan ketentuan
Pasal 11 ayat (2) UUD 1945 yang mewajibkan Presiden dalam membuat perjanjian
internasional yang penting terlebih dahulu mendapat persetujuan DPR. MKRI dalam
putusannya menetapkan, antara lain, sebagai berikut. “… perjanjian internasional
yang dimaksud adalah perjanjian internasional sebagaimana diartikan dalam Pasal 1
dan 2 Konvensi Wina Tahun 1969 tentang Hukum Perjanjian (Law of Treaties) dan
Pasal 2 ayat (1) huruf a Konvensi Wina Tahun 1986 tentang Perjanjian Internasional.
Oleh karenanya Kontrak Kerja Sama sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 ayat (2)
Undang-Undang Migas tidak termasuk perjanjian internasional yang merupakan
ruang lingkup Pasal 11 UUD 1945…”
Putusan MKRI di atas telah menunjukkan secara lebih jelas perbedaan antara
kontrak internasional dan traktat. Hal ini penting karena dalam peraturan perundangundangan dan literatur mutakhir di Indonesia kadangkala mengaburkan makna yang
sesungguhnya dari kedua istilah hukum ini. Inti dari rasio/pertimbangan putasan
MKRI tersebut bahwa kontrak kerja sama produksi (production sharing
contracts/PSC) dan karena itu juga kontrak lain sejenisnya bukan merupakan traktat
118
Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MKRI) Nomor 36/PUU-X/ 2012.
64
atau perjanjian internasional sebagaimana dimaksud Pasal 11 ayat (2) UUD 1945, te
kontrak internasional.119 Dengan demikian, pada prinsipnya terhadap kontrak
internasional tidak tunduk pada hukum traktat yang merupakan bagian dari hukum
publik, tetapi tunduk pada hukum kontrak yang merupakan bagian dari hukum privat.
Dalam suatu traktat para pihaknya adalah negara dan negara, termasuk juga
organisasi internasional sebagaimana ditetapkan dalam Konvensi Wina 1986.
Demikian juga dalam suatu kontrak internasional para pihaknya dapat juga terdiri
dari negara dan negara, termasuk juga ke dalamnya organisasi internasional tersebut.
Dalam hal ini dilihat dari sisi subjek para pihaknya, baik dalam kontrak internasional
maupun dalam traktat adalah sama. Disinilah timbul kesulitan dalam menetapkan
secara tepat apakah suatu perjanjian termasuk ke dalam pengertian kontrak
internasional atau traktat.
Menurut Thomas Buergenthal dan Harold G. Maier bahwa dalam hal negara
melakukan tindakan hukum, sebagai aturan umum negara tersebut bertindak dalam
kapasitas sebagai pemangku kepentingan publik. Dalam hal ini negara merupakan
subjek hukum internasional. Artinya, apabila negara mengadakan kerja sama dengan
negara lain, yang berlaku adalah hukum traktat, sebagai bagian dari hukum
internasional publik. Meskipun demikian, sebagai pengecualiannya negara dalam
hubungan kerja sama internasional dengan negara lain atau subjek hukum
internasional lain tersebut dapat bertindak sebagai pemangku hukum privat untuk
kepentingan dagang. Dalam hal ini berlaku hukum kontrak internasional.
Penilaian terhadap kapasitas sebagai pemangku kepentingan privat dapat
didasarkan pada maksud para pihak. Penilaian tersebut dapat juga didasarkan pada
sifat, hakikat atau tujuan perjanjian tersebut, apakah murni dagang atau tidak.
Dengan demikian meskipun secara umum hubungan hukum antara subjek hukum
negara dengan negara lain adalah traktat yang tunduk pada hukum internasional
publik, apabila dapat dibuktikan bahwa masud para pihak untuk memberlakukan
119
Badan Legislasi DPR RI, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tentang
Perjanjian Internasional. Jakarta, DPR RI, 2012, hlm. 16-17.
65
hukum nasional tertentu atau sifat, hakikat, dan tujuan hubungannya murni dagang,
berarti tunduk pada hukum kontrak internasional.120
Pendapat di atas dapat menjelaskan lebih terang definisi kontrak internasional
yang menurut Willis Reese meliputi juga antarnegara. Demikian juga definisi
William F. Fox di atas yang menggunakan frasa bahwa dengan beberapa
pengeculaian, kontrak internasional meliputi juga ketika negara dan negara
merupakan para pihak dalam suatu transaksi bisnis internasional.
Apabila telah jelas perbedaan antara kontrak internasional dan perjanjian
internasional publik dapat dicari pengaturan tentang dasar kewenangannya masingmasing. Di Indonesia mengenai dasar kewenangan ini tentu saja akhirnya harus dapat
dikembalikan pada konstitusi, yaitu UUD 1945 sebagaimana disebutkan di atas.
Khusus untuk Provinsi Aceh penjabaran ketentuan dasar tersebut diatur dalam
UUPA.121 Sebagimana maksud konstitusi, UUPA pada prinsipnya telah menjabarkan
lebih lanjut teori residu. Berdasarkan teori residu ini, kewenangan sisa, dalam hal ini,
yang paling luas ada pada daerah, sedangkan kewenangan pusat terbatas pada apa
yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan saja.
Pasal 7 UUPA menegaskan bahwa kewenangan pengaturan dan pengurusan
urusan pemerintahan pada semua sektor publik berada pada pemerintah daerah
(provinsi dan kabupaten/kota), kecuali urusan yang merupakan kewenangan
pemerintah pusat. Kata “semua” tersebut menunjukkan keluasan kewenangan yang
dimiliki daerah. Dengan demikian untuk dapat mengetahui urusan sisa yang menjadi
kewenangan daerah tersebut, terlebih dahulu perlu diketahui urusan pemerintah pusat
sebagaimana diatur UUPA tersebut. Dalam hal ini Pasal 7 UUPA menyebutkan
secara limitatif 7 (tujuh) bidang yang pada prinsipnya merupakan kewenangan
pemerintah pusat. Pertama, urusan pemerintahan yang bersifat nasional. Kedua,
politik luar negeri. Ketiga, pertahanan dan keamanan. Keempat, yustisi. Kelima,
moneter. Keenam, fiskal nasional. Dan ketujuh, agama. Dengan demikian di luar ke
120
Thomas Buergenthal and Harold G. Maier, Op. Cit., hlm. 92-93.
Pasal 7 UUPA menetapkan bahwa “(1) Pemerintahan Aceh dan kabupaten/kota berwenang
mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam semua sektor publik, kecuali urusan
pemerintahan yang menjadi kewenagan Pemerintah. (2) Kewenangan Pemerintah sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) meliputi urusan pemerintahan yang bersifat nasional, politik luar negeri,
pertahanan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, dan urusan tertentu di bidang agama.”
121
66
tujuh urusan tersebut menjadi kewenangan Pemerintahan Aceh dan pemerintahan
kabupaten/kota di Aceh.
Meskipun sudah diatur UUPA, ketentuan kewenagan yang ada masih bersifat
umum yang memerlukan penjabaran lebih lanjut dalam peraturan pelaksanaannya.
Dalam hal ini, antara lain, terdapat dalam PP Kewenangan Pemerintah di Aceh dan
PP Migas Aceh. Namun, yang paling penting dalam pembahasan tentang perbedaan
kewenangan dalam pembuatan kontrak internasional dan traktat adalah mengetahui
dimana letak keterkaitan antara kedua macam perjanjian tersebut dalam pengaturan
Pasal 7 UUPA.
Dari ketujuh objek/urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
pemerintah berdasarkan UUPA tersebut, traktat berakar pada urusan kedua, yaitu
politik luar negeri. Urusan politik luar negeri ini diatur lebih lanjut dalam Pasal 2 PP
Kewenangan Pemerintah di Aceh.122 Pengertian politik luar negeri ini dijelaskan
secara eksplisit, antara lain, dalam Penjelasan Pasal 2 tersebut. 123 Salah satu urusan
yang terkait dengan topik luas penanaman modal internasional adalah dalam
penetapan kebijakan perdagangan luar negeri, Pengaturan lebih lanjut tentang
penetapan kebijakan perdagangan luar negeri ini diatur dalam Lampiran PP
Kewenangan Pemerintah di Aceh tersebut. Dalam Lampiran PP Kewenagan
Pemerintah di Aceh tersebut dimuat daftar, misal, DD. Bidang Perdagangan, 3.
Subbidang Perjanjian Internasional. Dalam Subbidang Perjanjian Internasional
tersebut ditetapkan kewenangan Pemerintah meliputi
penetapan kebijakan,
kesepakatan, pelaksanaan, koordinasi, sosialisasi, monitoring dan evaluasi perjanjian
perdagangan multilateral(seperti WTO), bilateral (seperti ASEAN, APEC, dan
ASEM), dan bilateral (seperti FTA, EPA, CTEP, CEP, TIF, TIC, dan TIFA).
Dalam rangka otonomi khusus Aceh berdasarkan UUPA, meskipun urusan
pemerintahan tersebut pada dasarnya merupakan kewenangan pemerintah pusat,
namun Pemerintah Aceh juga masih memiliki kewenangan untuk mengadakan kerja
Pasal 2 PP Kewenangan Pemerintah di Aceh menetapkan bahwa “Pemerintah mempunyai
kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan di Aceh, yang meliputi: a. Urusan
politik luar negeri...”
123
Penjelasan Pasal 2 huruf a memberi petunjuk bahwa “Yang dimaksud dengan “urusan
politik luar negeri” antara lain meliputi menetapkan kebijakan luar negeri, melakukan perjanjian
dengan negara lain...menetapkan kebijakan perdagangan luar negeri dan sebagainya.”
122
67
sama langsung dengan luar negeri sebagaimana diatur Pasal 9.124 Dengan demikian
dalam hal ini urusan pemerintahan yang sering disebut urusan absolut tersebut dalam
rangka otonomi khusus Aceh berdasarkan UUPA penapsirannya diperlunak untuk
memberikan kesempatan kepada pemerintah
pusat
dan Pemerintah Aceh
melaksanakan secara bersama-sama (concurent). Meskipun dalam hal ini tanggung
jawab akhir tetap ada pada pemerintah pusat.
Tindak lanjut pengaturan tentang kewenangan bersama tersebut telah
ditetapkan dalam suatu peraturan presiden. Dalam hal ini adalah Peraturan Presiden
Nomor 11 Tahun 2010 tentang Kerja Sama Pemerintah Aceh dengan Lembaga atau
Badan di Luar Negeri (Perpres Kerja Sama Luar Negeri Aceh). Keseluruhan isi
Perpres ini menunjukkan bahwa kontrol dalam bidang kerja sama antara daerah
dengan luar ini tetap berada pada Pemerintah. Hal ini ditandai dengan adanya
ketentuan prosedural yang ketat sehingga tetap berada di bawah kendali pemerintah
pusat. Dalam hal ini Pemerintah Aceh hanya diberikan kesempatan yang terbatas
untuk berinisiasi dan berpartisipasi, serta menandatangani perjanjian, namun untuk
dapat melakukannya diperlukan adanya kuasa penuh (full power) dari pemerintah
pusat, melalui Kementerian Luar Negeri RI.125 Berkenaan dengan identitas para
pihak pun, penyebutan Provinsi Aceh perlu dilengkapi dengan frasa Republik
Indonesia.126
Dalam pertimbangan mengingat Perpres Kerja Sama Luar Negeri Aceh
dimuat sumber hukum yang menjadi landasan acuan pembuatannya, yaitu UUPA dan
juga Undang-Undang Nomor 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri (UU
HLI) serta Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional
(UUPI). Tidak ada penyebutan rujukan pada KUH Perdata dalam Perpres tersebut.
Pasal 9 UUPA menetapkan bahwa “ (1)Pemerintah dapat mengadakan kerja sama dengan
lembaga atau badan di luar negeri kecuali yang menjadi kewenangan pemerintah...(3) Dalam hal
diadakan kerja sama sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dalam naskah kerja sama tersebut
dicantumkan frasa Pemerintah Aceh sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia, (4)
Ketentuan lebih lanjut mengenai kerja sama sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam
Peraturan Presiden.”
125
Pasal 9 Perpres Kerja Sama Luar Negeri Aceh menetapkan bahwa “(1) Menteri luar negeri
memberikan Kuasa Penuh (Full Power) kepada Gubernur atau pejabat Pemerintah Aceh lain yang
ditunjuk untuk menandatangani naskah kerja sama dengan lembaga atau badan di luar negeri.”
126
Pasal 7 Perpres Kerja Sama Luar Negeri Aceh menetapkan kewajiban pencantuman frasa
“Pemerintah Aceh sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia.”
124
68
Dengan rujukan pada UU HLI dan UUPI saja, tanpa KUH Perdata menunjukkan
bahwa materi muatan Perpres tersebut mengatur tentang hukum traktat, sebagai
bagian dari hukum internasional publik, bukan hukum kontrak sebagai bagian dari
hukum perdata. Hal demikian juga mengimplikasikan bahwa ketentuan dalam
Perpres tersebut hanya berlaku dalam pembuatan traktat, dan tidak berlaku dalam
pembuatan kontrak internasional, termasuk kontrak penanaman modal internasional.
Kewenangan pemerintah pusat khususnya dalam konteks UUPI merupakan
kewenangan dalam bidang hukum publik, bukan hukum privat. Dengan demikian
pembuatan kontrak internasional, termasuk kontrak penanaman modal internasional
tidak diatur dalam rejim publik tersebut, tetapi diatur dalam rejim hukum yang lain,
yaitu hukum privat yang di Indonesia bersumber pada asas hukum perdata
internasional dan KUH Perdata. Dalam pembuatan kontrak internasional tersebut
daerah otonom memiliki kewenangan yang mandiri untuk menjadi pihak di
dalamnya, sebagaimana selama ini sudah berjalan di beberapa daerah otonom di
Indonesia.127
Untuk kontrak internasional karena bersifat hukum privat tetap berlaku teori
badan hukum. Dalam hal ini daerah otonom sebagai badan hukum, yang kewenangan
tentang subjek berdasarkan teori keberadaan badan hukum, sedangkan tentang objek
bersarkan teori kapasitas badan hukum. Yang terakhir terkait dengan peraturan
perundang-perundangan tentang otonomi daerah, dalam hal ini otonomi khusus Aceh
berdasarkan UUPA, yang penjabarannya sebagian telah diatur dalam berbagai
peraturan pelaksanaan, sebagaimana disebutkan di atas.
Berdasarkan definisi Provinsi Aceh memiliki kapasitas kontrak secara penuh,
apabila perjanjian internasional dimaksud merupakan kontrak penanaman modal
internasional sebagai bagian dari kontrak internasional. Sebaliknya, apabila
perjanjian internasional yang dimaksud adalah traktat, daerah pada prinsipnya tidak
memiliki kewenangan, kecuali didelegasikan pusat untuk itu
2. Berdasarkan Subjek
127
Sayid Fadil, Op. Cit., hlm. 23.
69
Kapasitas tentang subjek membahas persoalan yang lebih spesifik tentang
kapasitas Provinsi Aceh dalam membuat kontrak penanaman modal internasional.
Dalam hal ini jawabannya ada di dalam teori badan hukum dan teori lain yang
terkait. Menurut teori keberadaan badan hukum, terdapat 2 (dua) jenis badan hukum,
yaitu badan hukum privat dan badan hukum publik. Salah satu contoh badan hukum
publik adalah daerah otonom. Teori keberadaan badan hukum ini bertemu dengan
teori otonomi daerah dan teori terkait.
Provinsi Aceh merupakan suatu daerah otonom, yang didirikan pertamakali
berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 1956.128 Undang-Undang ini
merupakan dasar dalam pembentukan Provinsi Aceh sebagai daerah otonom.
Berdasarkan teori otonomi daerah, suatu daerah otonom merupakan bagian dari suatu
negara, dalam hal ini Indonesia, yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan
mengurus sendiri urusan rumah tangganya. Sebagai daerah otonom Provinsi Aceh
memiliki kekayaan sendiri, organ sendiri, tujuan sendiri, dan kepentingan sendiri.
Dan karena itu, memiliki tanggung jawab/tanggung gugat yang mandiri pula.
Dalam teori badan hukum, daerah otonom diakui sebagai badan hukum
karena juga memenuhi persyaratan sebagai sebuah badan hukum sebagaimana
dimaksudkan dalam teori badan hukum. Sebagai badan hukum publik daerah otonom
dapat mengadakan hubungan hukum perdata,129 sebagaimana subjek hukum lain
pada umumnya, termasuk menandatangani kontrak. Dalam hal ini diwakili oleh
gubernur atau bupati/walikota sebagai organ daerah otonom tersebut.
Pada prinsipnya berdasarkan teori badan hukum terhadap tindakan badan
hukum publik berlaku hukum privat. Daerah otonom sebagai badan hukum, memiliki
tanggung jawab/tanggung gugat perdata sendiri yang terpisah dengan negara misal
Indonesia atau dengan provinsi atau badan hukum lain. Masing-masing badan hukum
tersebut merupakan subjek hukum yang mandiri.
Nama/judul formal peraturan perundang-undangan ini adalah “Undang-Undang Nomor 24
Tahun 1956 tentang Pembentukan Daerah Otonom Provinsi Atjeh dan Perubahan Provinsi Sumatera
Utara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1956 Nomor 64, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 1103).
128
70
Dalam hukum kontrak internasional juga berkembang teori lain tentang dasar
kepasitas badan hukum publik dalam mengadakan hubungan internasional. Dalam
hal ini dimulai dengan muncunya teori sifat kepentingan, yang berfokus pada
pembedaan klasifikasi antara kepentingan perseorangan yang tunduk pada hukum
privat dan kepentingan umum yang tunduk pada hukum publik. Teori kepentingan
telah melahirkan dikhotomi hukum privat dan hukum publik. Kemudian muncul teori
sifat subjek negara/daerah, yang berfokus pada pembedaan tindakan pemerintahan
antara selaku pemangku kepentingan privat dan selaku pemangku kepentingan
publik.
Pada awalnya justifikasi dikaitkan dengan sifat kepentingan dari suatu kerja
sama, yang dapat bersifat untuk kepentingan perseorangan atau untuk kepentingan
umum.130 Apabila kepentingan bersifat perseorangan terhadap tindakan badan hukum
publik tersebut berlaku hukum privat, dalam hal ini hukum kontrak. Sebaliknya,
apabila kepentingan bersifat umum terhadap tindakan badan hukum publik tersebut
berlaku hukum publik, dalam hal ini hukum hukum traktat. Akan tetapi, dalam
praktik muncul kesulitan untuk memisahkan secara jelas antara kedua sifat
kepentingan tersebut, antara lain, karena sering juga terdapat kepentingan yang
bersifat campuran atau beririsan.131Kemudian, berkembang teori lain untuk
memberikan justifikasi terhadap kewenangan badan hukum publik dalam
mengadakan hubungan internasional, disebut teori sifat subjek.
Teori sifat subjek didasarkan pada sifat subjek yang mengadakan hubungan
internasional tersebut.132 Apabila selaku pemangku kepentingan privat, yang berlaku
adalah hukum privat, dalam hal ini hukum kontrak internasional. Sedangkan apabila
selaku pemangku kepentingan umum, yang berlaku adalah hukum publik, dalam hal
ini hukum traktat.
Pada sisi yang lain di luar hukum kontrak, dalam hal ini hukum tata negara
dan hukum administrasi terdapat teori serupa yang menjadi dasar kapasitas kontrak
suatu badan hukum publik. Pertama, teori 2 (dua) instrumen hukum. Kedua, teori
instrumen hukum umum. Teori 2 (dua) instrumen hukum mengenal 2 (dua)
130
Oyunchimeg Bordukh, Op. Cit., hlm. 14.
Ibid., hlm. 495.
132
Ibid., hlm. 15.
131
71
instrumen hukum yang berbeda, yaitu instrumen hukum privat dan instrumen hukum
publik. Ketika negara/daerah menggunakan instrumen hukum privat yang berlaku
adalah hukum kontrak, sebaliknya ketika negara/daerah menggunakan instrumen
hukum publik, yang berlaku adalah hukum publik.
Kapasitas negara/daerah ditentukan berdasarkan instrumen hukum yang
digunakan. Apabila yang digunakan instrumen hukum privat berarti tunduk pada
hukum privat. Sebaliknya, apabila yang digunakan adalah instrumen hukum publik,
berarti tunduk pada hukum publik. Sedangkan teori instrumen hukum umum
menganggap bahwa hukum privat dapat digunakan oleh semua subjek hukum
termasuk negara/daerah, sepanjang tidak dibatasi oleh instrumen hukum khusus,
dalam hal ini hukum publik.
Berdasarkan teori 2 (dua) instrumen hukum, apabila daerah menjadi pihak
dalam kontrak penanaman modal internasional, berarti yang berlaku adalah hukum
privat, tepatnya hukum kontrak. Di sini pada prinsipnya hukum publik tidak berlaku.
Hal ini karena daerah telah memilih sendiri untuk berlakunya instrumen hukum
privat terhadap kontrak yang ditandatanganinya. Hal ini tentu saja berbeda ketika
daerah bertindak sebagai regulator di luar perikatan kontrak tersebut, yang berarti
memilih berlakunya hukum publik, bukan hukum privat. Jadi, dinilai instrumen yang
digunakan atau tindakan yang dilakukan dalam keadaan tertentu.
Menurut teori hukum umum, hukum privat, termasuk hukum kontrak, berlaku
umum untuk siapa saja atau untuk subjek hukum apa saja. Baik rakyat maupun
daerah dapat menggunakan instrumen hukum umum tersebut, dan ketika
menggunakan menimbulkan perikatan perdata kepada yang bersangkutan. Ketika
daerah melaksanakan transaksi bisnis internasional, otomatis berarti daerah telah
memilih instrumen hukum umum tersebut. Dalam hal demikian, hukum privat
menjadi berlaku juga untuk daerah tersebut, sama halnya dengan rakyat.
Berkenaan dengan subjek kontrak penanaman modal internasional yang
melibatkan daerah sebagai pihak, selain ditandatangani kepala daerah secara
langsung atau yang mewakilinya melalui mandat atau surat kuasa khusus, terdapat
juga varian lain. Misal kepala daerah mengalihkan pelaksanaan tindak lanjut kepada
72
Badan Usaha Milik Daerah (BUMD).133 BUMD merupakan suatu badan usaha yang
juga berbentuk badan hukum.
Secara hukum kini terdapat dua bentuk usaha BUMD, yaitu Perusahaan
Daerah (PD) yang seluruh modalnya dimiliki daerah dan Perseroan terbatas (PT)
yang sebagian besar sahamnya dimiliki daerah.134 BUMD PD diatur dalam UndangUndang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah. PD didesain sedemikian
rupa sehingga pengendalian pemerintah daerah relatif besar. BUMD PT diatur dalam
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum
Badan Usaha Milik Daerah, yang menunjuk berlakunya UUPT. Berbeda dengan PD,
PT layaknya perusahaan swasta, didesain luwes, sehingga dapat lebih mudah dalam
pengelolaan, pengambilan putusan, pengembangan usaha, dan perolehan laba.
Baik PD maupun PT berstatus sebagai badan hukum. Sebagai badan hukum,
BUMD secara organisatoris merupakan subjek hukum mandiri, yang terpisah dari
pemiliknya pemerintah daerah. PD dan PT memiliki kekayaan sendiri yang terpisah
di luar mekanisme pertanggungjawaban anggaran pendapatan dan belanja
negara/daerah. Sebagai badan hukum PD dan PT memiliki hak dan kewajiban sendiri
sesuai peraturan perundang-undangan khusus di atas. Oleh karena itu, pemerintah
daerah yang mengalihkan hak dan kewajibannya kepada BUMD perlu melakukannya
melalui suatu perjanjian tersendiri, antara lain disebut perjanjian novasi (novation
agreement).
Meskipun BUMD sebagai badan hukum mandiri yang dalam hukum privat
memiliki tanggung gugat terpisah, tetapi tidak berarti bahwa negara/daerah dapat
sepenuhnya melepaskan diri dari tanggung gugat dalam pelaksanaan kontrak
tersebut. Hal ini karena melalui tindakan pengalihan tersebut masih dapat
menimbulkan konsekuensi hukum tesendiri yang tunduk pada hukum lain di luar
hukum privat, misal hukum internasional publik. Dalam hal ini terdapat suatu asas
hukum tentang tanggung jawab negara yang dapat dijadikan pedoman dalam
133
Di Provinsi Aceh BUMD diberi nama dengan sebutan yang khusus, yaitu Badan Usaha
Milik Aceh (BUMA).
134
Perubahan terakhir tentang bentuk usaha BUMD yang mengarah pada pola pengaturan
BUMN ditentukan Pasal 331 ayat (3) UUPD bahwa “BUMD...terdiri atas perusahaan umum daerah
dan perusahaan perseroan daerah.” Dan dalam ayat (6) ditambahkan bahwa tindak lanjut
pengaturanakan ditetapkan dalam peraturan pemerintah, yang hingga kini belum ada.
73
penapsiran, karena sering dipedomani lembaga arbitrase internasional.135 Pedoman
tersebut dikeluarkan oleh International Law Commission’s Articles on State
Responsibility (ILC Articles).
ILC Articles menggunakan 3 (tiga) ukuran tentang ada tidaknya tanggung
jawab negara. Pertama, didasarkan pada otoritas formal yang diberikan kepada organ
negara, pegawai negeri, termasuk pemerintah provinsi. Kedua, didasarkan pada
fungsi, yang walaupun swasta sekali pun kalau melaksanakan kekuasaan
pemerintahan dianggap bertanggung jawab. Ketiga, didasarkan pada pengendalian,
dimana suatu pihak bertindak di bawah perintah, arahan atau pengendalian dari
negara dianggap bertanggung jawab.136 Dengan demikian, dapat dinilai apakah
tindakan pemerintah daerah sudah dapat memenuhi satu atau beberapa ukuran
tersebut, sehingga dapat dikatakan ikut bertanggungjawab/bertanggunggugat.
Dalam hukum kontrak menyangkut ruang lingkup tanggung gugat pada
awalnya terikat dengan asas personalitas, yang membatasi tanggung gugat tersebut
hanya pada para pihak yang menandatangani kontrak saja. Akibatnya kontrak tidak
dapat berlaku kepada pihak lain, kecuali terbatas pada pemberian manfaat saja. Jadi
berdasarkan asas personalitas tersebut pada prinsipnya hukum kontrak tidak
memberikan beban tanggung gugat perdata kepada pihak ketiga, karena bukan para
pihak dalam kontrak tersebut.
Dalam perkembangannya, asas personalitas dalam hukum kontrak ditapsirkan
luwes, dengan memperluas pengecualian. Artinya, semakin tampak ada celah untuk
membebani tanggung gugat tersebut juga pada pihak ketiga yang berada di luar
hubungan kontraktual. Hal ini tidak hanya terjadi dalam hukum kontrak domestik,
seperti dalam hukum perlindungan konsumen, tetapi juga dalam hukum kontrak
penanaman modal internasional.
Khusus dalam hukum kontrak penanaman modal internasional, meskipun
masih kontroversial, perkembangannya dapat dilihat misal dalam suatu putusan
lembaga arbitrase ICC. Dalam hal ini, kasus Bridas melawan Turkmenistan, arbitrase
ICSID memutuskan bahwa meskipun Turkmenistan bukan sebagai pihak, dan karena
135
Alex Mills, Op. Cit., hlm. 495.
Ibid, hlm. 495.
136
74
itu tidak terikat dengan kontrak usaha patungan internasional tersebut. Arbitrase ICC
berpendapat bahwa Turkmenistan tetap terikat kontrak tersebut. Dalam hal ini rasio
putusan arbitrase ICC, memperhatikan suasana sekitar yang memberi konteks
terhadap isi kontrak tersebut, dan atas dasar itu menyatakan bahwa Turkmenistan
terbukti memiliki maksud untuk terikat, meskipun tidak menandatangani kontrak.137
Pertimbangan lain yang mendukung bahwa tindakan Turkmenistan sebelum
pembentukan kontrak usaha patungan internasional tersebut ditandatangani oleh para
pihak, memperlihatkan keterlibatan yang tinggi dalam masa proses tender
internasional, dan beberapa klausula kontrak, seperti jaminan perpajakan dan
penetapan nilai tukar hanya dapat dilaksanakan oleh Turkmenistan. Di samping itu,
juga terdapat tumpang tindih personalia yang mengawasi proyek tersebut melalui
pemerintahan.138
Berbeda dengan putusan arbitrase ICC, suatu putusan pengadilan di Amerika
Serikat justeru sebaliknya mempertahankan berlakunya asas personalitas tersebut.
Dalam hal ini diputuskan bahwa kontrak semacam itu tidak mengikat, karena
Turkmenistan tidak menandatangani dan menjadikan namanya sebagai pihak dalam
kontrak tersebut.139 Oleh karena itu, perikatan kontrak tersebut tidak menjangkau
pihak ketiga, dalam hal ini Turkmenistan.
Dalam konteks Indonesia kadangkala suatu kontrak yang dibuat oleh BUMD,
tetapi pada kolom tanda tangan juga ikut ditandatangani oleh kepala daerah, misal
gubernur. Jadi, selain penanam modal internasional dan BUMD, juga dilengkapi
dengan tanda tangan kepala daerah. Dalam hal ini menjadi persoalan hukum tentang
bagaimana kedudukan kepala daerah dalam kontrak tersebut.
BUMD sama halnya dengan penanam modal internasional merupakan suatu
badan hukum, yang memiliki kedudukan mandiri sebagai subjek hukum, pemangku
hak dan kewajiban. Secara konvensional dipahami bahwa yang memiliki tanggung
gugat terhadap kontrak tersebut adalah para pihak itu saja, yaitu BUMD dan
penanam modal internasional. Dalam hal kepala daerah ikut juga menandatangani
137
Tai-Heng Cheng, “Power, Authority, and International Investment Law” Am. U. Int’l L.
Rev. Vol. 20. No. 465, hlm. 5.
138
Ibid., hlm. 5.
139
Ibid., hlm. 5.
75
misal pada kolom mengetahui/menyetujui, di Indonesia terdapat pernbedaan
pandangan diantara para ahli.
Ada yang berpendapat bahwa walaupun negara/daerah ikut memberikan
tanda tangan melalui organnya, kedudukan negara/daerah tetap sebagai pihak ketiga
yang tidak terikat. Dalam hal ini negara/daerah hanya memberikan penegasan
tentang berlakunya kontrak tersebut secara hukum.140 Berbeda dengan pendapat
tersebut, yang lain menyatakan bahwa ketika organ negara/daerah menandatangani
kontrak penanaman modal internasional, dapat memberikan arti bahwa negara/daerah
tersebut bertindak sebagai penjamin bahwa BUMN/BUMD akan memenuhi
ketentuan kontrak tersebut.141
Dengan bertindak sebagai penjamin berarti negara/daerah juga memiliki
tanggung gugat atas dasar asas perikatan kontrak. Hal demikian dapat dikuatkan
apabila dapat dibuktikan bahwa negara/daerah memiliki peran tertentu yang penting
dalam jalannya proses transaksi bisnis internasional tersebut. Penapsiran demikian
sejalan dengan maksud ILC Article dan rasio putusan arbitrase ICC dalam kasus
Turkmenistan tentang tanggung jawab negara sebagaimana disebutkan di atas.
Berdasarkan subjek Provinsi Aceh memiliki kapasitas kontrak secara penuh
sebagai pihak dalam kontrak penanaman modal internasional sejalan dengan teori
badan hukum. Dalam hal ini teori badan hukum didukung oleh teori sifat
kepentingan, teori sifat subjek, teori 2 (dua) instrumen hukum, dan teori instrumen
hukum umum. Kapasitas Provinsi Aceh demikian sama dengan kapasitas negara,
provinsi, kabupaten, kota, atau badan hukum publik lain.
3. Berdasarkan Objek
Kapasitas tergantung kewenangan dan kewenangan tergantung objek, yaitu
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Provinsi Aceh. Sebelum diuraikan
tentang ruang lingkup urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Provinsi
Aceh, sebagai perbandingan mengenai kewenangan daerah ini di Indonesia secara
nasional diatur dalam UUPD. UUPD menjabarkan lebih lanjut ketentuan Pasal 18
140
Madjedi Hasan, Pacta Sunt Servanda: Penerapan Asas Janji Itu Mengikat dalam Kontrak
Bagi Hasil, Jakarta, Fikahati, 2005, hlm. 91.
141
Ibid.,hlm. 91.
76
UUD 1945. Sebagai tindak lanjut pembagian kewenangan antara pemerintah pusat
dan pemerintah daerah telah diatur dalam PP Pembagian Urusan Pemerintahan
Nasional,142 yang berlaku untuk seluruh wilayah Indonesia, kecuali daerah dengan
status otonomi khusus, seperti Provinsi Aceh.
UUPD mengatur, antara lain, tentang otonomi daerah,143 termasuk urusan
pemerintahan daerah otonom.144 Pasal 3 UUPD menetapkan bahwa daerah provinsi
dan kabupaten/kota merupakan suatu daerah otonom, yang memiliki organ sendiri,
yaitu pemerintahan daerah, yang dibentuk dengan undang-undang. Selanjutnya Pasal
5 menegaskan bahwa penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah otonom
tersebut dilaksanakan bedasarkan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas
pembantuan.
Pembahasan tentang urusan pemerintahan penting dalam menentukan
kapasitas dalam membuat kontrak penanaman modal internasional. Dalam hal ini
untuk menentukan ada tidaknya kewenangan daerah dalam suatu urusan
pemerintahan sehingga dapat ditentukan ada tidaknya kewenangan daerah otonom
dalam urusan pemerintahan tersebut. Hal ini karena kewenangan daerah otonom
sama halnya juga dengan Pemerintah terbatas. Sebagian dari urusan pemerintahan
tersebut merupakan kewenangan daerah, sementara sebagian lainnya kewenangan
pemerintah pusat, dan sebagian lainnya kewenangan bersama antara daerah otonom
dan pemerintah pusat, sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundangundangan.
UUPD ternyata belum sepenuhnya dapat menjabarkan teori residu dalam
pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.145 Hal ini,
antara lain, terimplikasi dari adanya klasifikasi urusan pemerintahan ke dalam 3
(tiga) jenis. Ketiga jenis urusan pemerintahan tersebut meliputi urusan pemerintahan
142
Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan
antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.
143
Pasal 1 angka 6 UUPD mendefinisikan otonomi daerah sebagai “hak, wewenang dan
kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.”
144
Pasal 1 angka 12 UUPD mendefinisikan daerah otonom yang selanjutnya disebut daerah
sebagai “kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang
mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa
sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.”
145
Sutarman Yodo, Op. Cit., hlm. 65.
77
absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum.146 Dengan
demikian, kewenangan residual berdasarkan teori residu yang seharusnya dimiliki
daerah, menjadi tidak terakomodasi secara penuh sebagaimana yang diharapkan.
Pertama,
urusan
pemerintahan
absolut,
yang
sepenuhnya
menjadi
kewenangan pemerintah pusat. Kedua, urusan pemerintahan konkuren, yang dimiliki
bersama dan dibagi antara pemerintah pusat dan daerah provinsi dan kabupaten/kota.
Urusan pemerintahan konkuren yang menjadi kewenangan daerah dibedakan lagi
antara urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintah pilihan.147 Urusan
pemerintahan wajib ada pada semua daerah, sementara urusan pemerintahan pilihan
diselenggarakan oleh daerah berdasarkan potensi khusus di daerah tersebut. Dalam
klasifikasi UUPD ini penanaman modal merupakan salah satu urusan pemerintahan
wajib, sedangkan kelautan, perikanan, pertanian, kelautan, energi dan sumber daya
mineral, perdagangan dan perindustrian termasuk ke dalam urusan pemerintahan
pilihan.148 Ketiga, urusan pemerintah umum, yang menjadi kewenangan presiden
sebagai kepala pemerintahan. Contoh urusan pemerintahan umum ini adalah
pembinaan kesatuan bangsa.
Dalam konteks UUPD yang penting adalah kewenangan daerah tentang
objek/urusan pemerintahan tentang kapasitas daerah dalam kontrak penanaman
modal internasional adalah urusan pemerintahan konkuren tersebut. Dalam hal ini
menurut UUPD termasuk di dalamnya, baik urusan pemerintahan wajib maupun
urusan pemerintahan pilihan. Hal ini karena pada prinsipnya daerah tidak memiliki
kewenangan dalam urusan pemerintahan absolut dan urusan pemerintahan umum,
yang dimiliki pemerintah pusat. Namun, sesuai namanya urusan pemerintahan
konkuren ini pun tidak dimiliki secara absolut oleh daerah, karena dibagi bersama
antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan demikian kewenangan
daerah menjadi lebih terbatas.
146
Pasal 9 UUPD
Pasal 11 UUPD
148
Pasal 12 UUPD
147
78
Berbeda halnya dengan Provinsi Aceh yang berlaku ketentuan khusus, yaitu
UUPA.149UUPA memiliki peraturan pelaksanaannya sendiri yang menjabarkan lebih
lanjut kewenangan daerah dengan cara yang berbeda dengan UUPD. Peraturan
pelaksanaan khusus tersebut terutama adalah PP Kewenangan Pemerintah di Aceh.
Di samping itu, juga terdapat PP Migas Aceh, dan beberapa Qanun Aceh khususnya
terkait penguasaan sumber daya alam di Aceh, antara lain, tentang penanaman
modal, mineral dan batu bara, kehutanan, perkebunan, dan perikanan. Dalam
berbagai peraturan pelaksanaan inilah secara mendetil kewenangan tentang
objek/urusan pemerintahan diatur.
UUPA tampaknya lebih maju dalam menjabarkan lebih lanjut teori residu
sebagaimana dianut Pasal 18 UUD 1945 ke dalam peraturan perundang-undangan
yang kedudukannya secara hierakhis lebih rendah. Dalam otonomi khusus Aceh
berdasarkan UUPA tersebut urusan pemerintahan yang bersifat absolut masih
dipertahankan,150 tetapi ditapsirkan luwes sehingga Provinsi Aceh secara terbatas
masih juga memiliki kewenangan di dalamnya. Misal tentang politik luar negeri,
berdasarkan Pasal 8 UUPA, Pemerintah Aceh dapat mengadakan kerja sama dengan
lembaga atau badan di luar negeri, kecuali yang menjadi kewenangan pemerintah
pusat. Utuk itu, telah dibentuk Perpres Kerja Sama Luar Negeri Aceh. Demikian juga
berdasarkan Pasal 8 UUPA tersebut bahwa rencana perjanjian internasional yang
berkaitan langsung dengan Pemerintahan Aceh yang dibuat oleh pemerintah pusat
dilakukan dengan konsultasi dan pertimbangan DPRA.151
149
Pada salah satu butir konsiderans menimbang UUPA antara lain disebutkan pertimbangan
yang melatarbelakangi lahirnya UUPA bahwa untuk“... menyelesaikan konflik secara damai,
menyeluruh, berkelanjutan, dan bermartabat..” Dan pada butir lainnya juga ditambahkan bahwa
“penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan di Aceh belum dapat sepenuhnya
mewujudkan kesejahteraan rakyat, keadilan serta pemajuan, pemenuhan, dan perlindungan hak asasi
manusia...”
150
Pasal 7 UUPA menetapkan bahwa“(1) Pemerintah Aceh dan kabupaten/kota berwenang
mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam semua sektor publik, kecuali urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah. (2) Kewenagan Pemerintah sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) meliputi urusan pemerintahan yang besifat nasional, politik luar negeri,
pertahanan, keamanan, yustisi, moneter, dan fiskal nasional, dan urusan tertentu di bidang agama.
151
Dalam hal ini peraturan pelaksanaannya adalah Peraturan Presiden Nomor 75 Tahun 2008
tentang Tata Cara Konsultasi dan Pemberian Pertimbangan atas Rencana Persetujuan Internasional,
Rencana Pembentukan Undang-Undang, dan Kebijakan Administratif yang Berkaitan Langsung
dengan Pemerintah Aceh (Perpres Konsultasi dan Pertimbangan Aceh).
79
Dalam UUPA tentang kewenangan daerah otonom diatur Pasal 12 UUPA
yang memberikan kewenangan kepada Aceh untuk mengatur dan mengurus sendiri
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Selanjutnya, UUPA juga
mengenal klasifikasi urusan pemerintahan wajib, dengan tambahan khusus, dan
urusan pemerintahan pilihan, sebagimana diatur Pasal 16. Pasal 16 UUPA merinci
secara detil urusan pemerintahan wajib, dengan tambahan khusus tersebut. Namun,
pasal tersebut tidak merinci urusan pemerintahan tambahan. Dalam hal yang terakhir
ini dapat ditapsirkan dengan menganalogikannya pada ketentuan hukum umum
sebagaimana diatur UUPD, sepanjang isinya tidak bertentangan dengan asas dan
kaidah UUPA tersebut. Dalam UUPD urusan pemerintahan tambahan ini meliputi,
antara lain, kelautan dan perikanan, pariwisata, pertanian, kelautan, energi dan
sumber daya mineral, perdagangan, dan perindustrian.152
Urusan pemerintahan yang paling relevan dengan kewenangan daerah dalam
pembuatan kontrak penanaman modal internasional adalah tentang pengelolaan
sumber daya alam. UUPA mengatur kewenangan pengelolaan sumber daya alam ini,
terutama dalam Pasal 156. Pasal 156 UUPA menentukan bahwa yang berwenang
dalam pengelolaan sumber daya alam di Aceh adalah Pemerintah Aceh dan
pemerintah kabupaten/kota.153
Pada prinsipnya Provinsi Aceh memiliki kewenangan penuh (full authority)
dalam pengelolaan sumber daya alam, yang menjadi kewenangannya. Menurut
UUPA pengertian sumber daya alam ini meliputi pertambangan umum (mineral, batu
bara, dan panas bumi), kehutanan, pertanian dan perkebunan, dan kelautan dan
perikanan.154 Hal ini karena sumber daya alam minyak dan gas bumi kewenangan
152
Pasal 12 ayat (3) UUPD
Pasal 156 ayat (1) dan ayat (2) UUPA menetapkan bahwa “(1) Pemerintah Aceh dan
pemerintah kabupaten/kota mengelola sumber daya alam di Aceh baik di darat maupun di laut wilayah
Aceh sesuai dengan kewenangannya. (2) Pengelolaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi
perencanaan, pelaksanaan, pemanfaatan dan pengawasan kegiatan usaha yang dapat berupa
eksploitasi, eksplorasi, dan budidaya.
154
Pasal 156 ayat (3) UUPA menetapkan bahwa “ sumber daya alam sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) meliputi bidang pertambangan yang terdiri atas pertambangan mineral, batu bara, panas
bumi, bidang kehutanan, pertanian, perikanan dan kelautan...”
153
80
pengelolaan tersebut tidak penuh, karena berdasarkan Pasal 160 UUPA dibagi
bersama antara pemerintah pusat dan Pemerintah Aceh.155
Dalam pengelolaan sumber daya alam pada umumnya, kecuali minyak dan
gas bumi, kewenangan pemerintah pusat dengan demikian terbatas hanya pada
penetapan norma, standar, dan prosedur.156 Penetapan norma, standar dan prosedur
ini memang pada prinsipnya selalu ada pada pemerintah pusat, sebagai bagian dari
pemilihan bentuk negara kesatuan dalam konstitusi. Namun, kewenangan pemerintah
pusat dalam penetapan norma, standar, dan prosedur demikian tidak boleh digunakan
dengan maksud untuk mengurangi kewenangan yang telah diberikan kepada suatu
daerah otonom.157 Selain penetapan norma standar dan prosedur pemerintah pusat
juga masih memiliki kewenangan untuk melakukan pembinaan dan pengawasan.
Dalam hal ini berlaku untuk segala urusan pemerintahan, termasuk urusan
pemerintahan yang telah menjadi kewenangan suatu daerah otonom.158
Pengaturan lebih lanjut tentang kewenangan Aceh dalam pengelolaan sumber
daya alam pada umumnya, maupun sumber daya alam minyak dan gas bumi pada
khususnya diatur dalam berbagai peraturan pelaksanaan. Peraturan pelaksanaan ada
baik pada tingkat nasional maupun pada tingkat daerah. Di bawah ini disebutkan
beberapa yang terpenting terkait keweangan Provinsi Aceh dalam pemenuhan
persyaratan keabsahan kontrak penanaman modal internasional.
Pertama, PP Kewenangan Pemerintah di Aceh. Dalam konsiderans
menimbang disebutkan bahwa PP Kewenangan Pemerintah di Aceh dimaksudkan
Pasal 160 UUPA menetapkan bahwa “ (1)Pemerintah dan Pemerintah Aceh melakukan
pengelolaan bersama sumber daya alam minyak dan gas bumi yang berada di darat dan laut di wilayah
kewenangan Aceh.... (3) Kontrak kerja sama dengan pihak lain untuk melakukan eksplorasi dan
eksploitasi dalam rangka pengelolaan minyak dan gas bumi dapat dilakukan jika keseluruhan isi
perjanjian kontrak kerja sama telah disepakati bersama oleh Pemerintah dan Pemerintah Aceh.”
156
Pasal 156 ayat (6) UUPA menetapkan bahwa “Pelaksanaan ketentuan sebagaimana
dimaksud pada ayat (4) dan ayat (5) berpedoman pada standar, norma, dan prosedur yang ditetapkan
Pemerintah.”
157
Pasal 11 ayat (2) UUPA menetapkan bahwa “ Norma, standar, dan prosedur sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) tidak mengurangi kewenangan yang dimiliki Pemerintahan Aceh dan
pemerintah kabupaten/kota.”
158
Pasal 11 UUPA menetapkan bahwa “ Pemerintah menetapkan norma, standar, dan
prosedur serta melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan yang dilaksanakan oleh
Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota.” Bandingkan dengan ketentuan serupa dalam Pasal
7 ayat (1) UUPD yang menetapkan bahwa “Pemerintah Pusat melakukan pembinaan dan pengawasan
terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Daerah.”
155
81
sebagai penjabaran lebih lanjut ketentuan UUPA sebagaimana ditentukan Pasal
270.159 Dalam hal ini diatur dalam suatu instrumen hukum berbentuk peraturan
pemerintah di tingkat pusat. Hal ini berbeda dengan instrumen hukum yang
digunakan dalam
penjabaran lebih lanjut kewenangan Pemerintah Aceh, yang
menurut Pasal 270 diatur dalam produk hukum berbentuk Qanun Aceh.160
Pasal 4 PP Kewenangan Pemerintah di Aceh menjabarkan kewenangan
pemerintah pusat dalam penetapan norma, standar, dan prosedur, serta pembinaan
dan pengawasan sebagaimana dimaksudkan UUPA tersebut. Dalam hal ini
ditetapkan daftar urusan pemerintahan dan luasnya kewenangan pemerintah pusat di
wilayah Aceh. Daftar tersebut harus ditapsirkan dalam bingkai atau sejalan dengan
asas dan kaidah yang ada di dalam UUPA itu sendiri, sebagai ketentuan hukum
khusus yang lebih tinggi kedudukannya, dan yang dalam banyak hal berbeda
pengaturannya dengan ketentuan hukum umum sebagaimana diatur UUPD. Daftar
yang menjadi kewenangan pemerintah pusat tersebut meliputi 32 urusan
pemerintahan. Beberapa diantaranya, meliputi penanaman modal, kelautan dan
perikanan, pariwisata, pertanian, kehutanan, energi dan sumber daya mineral,
perdagangan dan perindustrian.
Ke 32 (tiga puluh dua) urusan pemerintahan tersebut kemudian dijabarkan
lebih lanjut dalam subbidang dan sub-subbidang yang lebih terinci. Dalam hal ini
ditempatkan dalam suatu lampiran yang tidak terpisahkan dengan PP Kewenangan
Pemerintah di Aceh tersebut.161 Terkait dengan pengelolaan sumber daya alam,
karena pada umumnya sudah menjadi kewenangan penuh Aceh, PP ini pada intinya
hanya mengatur tentang norma, standar, dan prosedur, serta juga pembinaan dan
pengawasan sebagaimana dimaksudkan UUPA.
Kedua, PP Migas Aceh. Dalam konsiderans menimbang disebutkan bahwa
PP Migas Aceh merupakan pengaturan tindaklanjut dari ketentuan Pasal 160 ayat (5)
Pasal 270 ayat (1) UUPA menetapkan bahwa “Kewenagan Pemrintah yang bersifat
nasional dan pelaksanaan undang-undang ini yang menyangkut kewenangan Pemerintah diatur dengan
peraturan perundang-undangan.”
160
Pasal 270 ayat (2) menetapkan bahwa “Kewenangan Pemerintah Aceh tentang
pelaksanaan Undang-Undang ini diatur dengan Qanun Aceh.”
161
Lampiran Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015 tentang Kewenangan Pemerintah
yang Bersifat Nasional di Aceh.
159
82
UUPA yang mengatur tentang pengelolaan sumber daya alam minyak dan gas
bumi.162 Beberapa ketentuan PP Migas Aceh terkait kewenangan antara lain diatur
Pasal 2. Pasal 2 ayat (2) menetapkan bahwa sumber daya alam minyak dan gas bumi
yang berada di darat dan laut wilayah kewenangan Aceh dikelola bersama antara
pemerintah pusat dan Pemerintah Aceh. Dalam Penjelasan Pasal 2 ayat (2) tersebut
ditambahkan bahwa luas kewenangan Aceh pada subbidang minyak dan gas bumi ini
meliputi wilayah daratan dan lautan sepanjang 12 mil laut. Sebagai perbandingan
ketentuan otonomi khusus Aceh berdasarkan UUPA dalam pengelolaan minyak dan
gas bumi ini berbeda dengan pengaturan umum secara nasional, sebagaimana diatur
UUPD.163
PP Migas Aceh juga mengatur tentang pembentukan Badan Pengelola
Minyak dan Gas Aceh (BPMA).164BPMA yang berkedudukan dan berkantor pusat di
Banda Aceh ini berada di bawah Menteri dan bertanggungjawab kepada Menteri dan
Gubernur, sebagai suatu badan pemerintah.165 Pasal 12 PP Migas Aceh merinci tugas
dan wewenang BPMA, antara lain menandatangani kontrak kerja sama dan mewakili
BPMA di dlam dan di luar pengadilan. Dengan demikian, jelas bahwa BPMA ini
merupakan badan hukum publik, yang pembentukan ditetapkan dalam peraturan
perundang-undangan. Dalam hal ini sama dengan pemerintah pusat dan daerah
otonom bertindak sebagai subjek hukum, pemangku hak dan kewajiban. BPMA
sebagai badan hukum juga memiliki kewenangan untuk menjadi pihak dalam suatu
kontrak penanaman modal internasional.
Pasal 160 ayat (5) UUPA menetapkan bahwa “Ketentuan lebih lanjut mengenai hal
sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Sedangkan dalam Penjelasan ayat (5) dipaparkan bahwa”yang dimuat dalam Peraturan Pemerintah
sebagiamana dimaksud dalam ketentuan ini adalh hal-hal yang telah disepakati bersama antara
Pemerintah dan Pemerintah Aceh, antara lain penunjukan dan pembentukan badan pelaksana, tata cara
negosiasi, membuat perjanjian kerja sama, penentuan target jumlah produksi minyak dan gas bumi,
produksi yang dijual (lifting) dan pengembalian biaya produksi (cost recovery), bagi hasil,
pengawasan, pengembangan masyarakat, kewajiban reklamasi, dan penunjukan auditor independen.”
163
Pasal 14 ayat (3) UUPD mentapkan bahwa “Urusan pemerintahan bidang energi dan
sumber daya mineral sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang berkaitan dengan pengelolaan minyak
dan gas bumi menjadi kewenangan Pemerintah Pusat.”
164
Pasal 1 angka 22 PP Migas Aceh mendefinisikan BPMA sebagai “suatu badan Pemerintah
yang dibentuk untuk melakukan pengelolaan dan pengendalian bersama kegiatan usaha hulu di bidang
Minyak dan Gas Bumi yang berada di darat dan laut di wilayah kewenangan Aceh (0 s.d. 12 mil laut).
165
Pasal 11 ayat (1) dan (2) jo Pasal 10 ayat (2) PP Migas Aceh.
162
83
Ketiga. Qanun Aceh Penanaman Modal. Qanun Aceh Penanaman Modal,
antara lain mengatur pembagian kewenangan bidang penanaman modal antara
Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota di Aceh. Dalam salah satu butir
konsiderans menimbang Qanun Aceh Penanaman Modal disebutkan dasar
kewenangan Aceh dalam bidang penanaman modal dalam rangka otonomi khusus
Aceh berdasarkan UUPA. Dasar hukum tersebut meliputi Pasal 154 sampai dengan
Pasal 160, Pasal 165, Pasal 166, Pasal 213 dan Pasal 253 UUPA.
Pasal 7 Qanun Aceh Penanaman Modal menegaskan bahwa penanam modal
asing yang menanamkan modalnya di Aceh harus berbentuk Perseroan terbatas (PT),
yang didirikan berdasarkan hukum Indonesia dan berkedudukan di Indonesia.166
Pasal 20 Qanun Aceh Penanaman Modal menetapkan bahwa Pemerintah Aceh dan
pemerintah kabupaten/kota memberikan izin yang terkait dengan penanaman modal,
baik penanaman modal dalam negeri maupun penanaman modal asing.167
Pasal 23 Qanun Aceh Penanaman Modal menegaskan luas lingkup
kewenangan Provinsi Aceh dalam bidang penanaman modal. Satu diantaranya yang
paling terkait dengan kontrak penanaman modal internasional adalah kewenangan
mengadakan kerja sama penanaman modal. Dalam hal ini Provinsi Aceh berwenang
untuk melakukan kerja sama dengan lembaga atau badan baik publik maupun swasta
di dalam dan di luar negeri dalam rangka penanaman modal.168 Dengan demikian
atas dasar ketentuan ini Provinsi Aceh dapat memiliki kewenangan untuk
mengikatkan diri dalam suatu kontrak penanaman modal internasional.
Keempat, Qanun Aceh Perikanan. Qanun Aceh perikanan antara lain
mengatur tentang pembagian kewenangan bidang perikanan antara Pemerintah Aceh
dan pemerintah kabupaten/kota di Aceh. Pasal 5 dan Pasal 6 ayat (1) Qanun Aceh
Perikanan menegaskan kewenangan Aceh di bidang perikanan berdasarkan UUPA.
166
Pasal 7 ayat (3) Qanun Aceh Penanaman Modal.
Pasal 20 ayat (1) Qanun Aceh Penanaman Modal. Ketentuan ini mengulang kembali
ketentuan Pasal 165 ayat (3) UUPA yang menetapkan bahwa “Pemerintah aceh dan pemerintah
kabupaten/kota sesuai dengan kewenagannya dapat...memberikan izin yang terkait dengan penanaman
modal dalam negeri, penanaman modal asing...dengan memperhatikan norma, standar, dan prosedur
yang berlaku secara nasional. Ketentuan Pasal 165 ayat (3) UUPA ini yang mmeberikan kewenagan
pemeberian izin PMA ini merupakan salah satu wujud otonomi khusus Aceh, karena di daerah lain
atau secara nasional hal tersebut hingga kini masih berada pada Pemerintah.
168
Pasal 23 ayat (1) huruf h Qanun Aceh Penanaman Modal.
167
84
Ditegaskan bahwa pengelolaan sumber daya ikan atas wilayah laut Aceh, perairan
kepulauan dan perairan pedalaman, sungai, danau, waduk, rawa, dan pengenangan
air lainnya yang dapat diusahakan serta lahan pembudidayaan ikan adalah
kewenangan bersama antara Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota di
Aceh.169
Kewenangan bersama perikanan di Aceh dibagi antara Provinsi Aceh dan
kabupaten/kota. Dalam hal ini Provinsi memiliki kewenangan di atas 4 mil laut,
sedangkan kabupaten/kota memiliki kewenangan dalam jarak empat mil laut diukur
dari garis pantai.170 Kewenangan Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota
tersebut, antara lain, meliputi pelaksanaan kerja sama dalam pengelolaan sumber
daya ikan.171Tentang penanaman modal di bidang perikanan diatur Pasal 57 yang
menyatakan bahwa Pemerintah Aceh memberikan izin penanaman modal di bidang
perikanan kepada warga negara Indonesia, badan hukum Indonesia atau warga
negara asing dan badan hukum asing yang harus berdomisili atau berkantor di
Aceh.172
Kelima, Qanun Aceh Perkebunan. Qanun Aceh Perkebunan, antara lain
mengatur
tentang
pembagian
kewenangan
pengelolaan
perkebunan
antara
Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota di Aceh. Gubernur Aceh memiliki
kewenangan untuk mengeluarkan izin usaha perkebunan dengan luas 25 (dua puluh
lima) hektar sampai dengan 200 (dua ratus) hektar setelah mendapatkan rekomendasi
dari kabupaten/kota, yang terletak pada lintas kabupaten/kota.173 Sedangkan,
bupati/walikota berwenang mengeluarkan izin usaha perkebunan dengan luas lahan
25 (dua puluh lima) sampai dengan 200 (dua ratus) hektar di dalam wilayah
kabupaten/kota tersebut.174
Pasal 9 Qanun Aceh Perkebunan menegaskan bahwa badan usaha asing atau
perseorangan warga negara asing yang melakukan usaha perkebunan di wilayah
169
Dalam Penjelasan Umum Qanun Aceh Perikanan, antara lain, dijelaskan dasar hukum
kewenagan yang diatur berasal terutama dari Pasal 156, Pasal 162, dan Pasal 165 UUPA.
170
Pasal 6 ayat (2) dan ayat (3) Qanun Aceh Perikanan.
171
Pasal 7 huruf d Qanun Aceh Perikanan.
172
Pasal 57 ayat (1) dan ayat (2) Qanun Aceh Perikanan.
173
Pasal 12 ayat (1) Qanun Aceh Perkebunan
174
Pasal 11 ayat (3) Qanun Aceh Perkebunan.
85
Aceh, wajib bekerja sama denagn usaha perkebunan lokal atau nasional dengan
membentuk
badan
hukum
Indonesia
sesuai
peraturan
perundang-
undangan.175Dengan demikian, penanaman modal internasional tidak dapat
dilakukan dengan sepenuhnya milik asing. Yang dimungkinkan adalah usaha
patungan antara modal asing dan modal lokal atau nasional dengan membentuk
badan hukum usaha patungan. Modal lokal atau nasional tersebut dapat dimiliki oleh
Provinsi Aceh.
Keenam, Qanun Aceh Minerba. Qanun Aceh Minerba, antara lain,
menegaskan kewenangan Aceh dalam pengelolaan pertambangan umum (mineral
dan batu bara). Dalam salah satu butir konsiderans menimbang Qanun Aceh Minerba
ditegaskan bahwa Pemerintah Aceh berwenang untuk mengatur dan mengurus
sendiri urusan pertambangan mineral dan batubara. Kewengan tersebut, antara lain,
berdasarkan Pasal 7, Pasal 11, Pasal 43, Pasal 156 sampai dengan Pasal 165 UUPA.
Terkait penanaman modal internasional, Pasal 13 Qanun Aceh Minerba
menegaskan bahwa izin usaha pertambangan khusus (IUPK) diberikan oleh
Gubernur Aceh berdasarkan permohonan yang diajukan oleh BUMN, BUMD, badan
usaha swasta atau badan usaha internasional.176 Penjelasan Pasal 13 menegaskan
pengertian badan usaha asing tersebut, yaitu yang telah bekerja sama dengan Badan
Usaha Milik Aceh (BUMA). Dalam hal ini BUMA menguasai paling sedikit 51 %
(lima puluh satu persen) saham.177 Dengan demikian, BUMA sebagai pemegang
saham mayoritas, dan sekaligus juga berarti perusahaan itu sendiri menjadi suatu
BUMA.178
Perlu juga diperhatikan hukum domestik yang berlaku terhadap kontrak
tersebut, supaya tidak menimbulkan risiko dalam pelaksanaan dari kemungkinan
175
Pasal 9 ayat (2) Qanun Aceh Perkebunan.
Pasal 13 ayat (1) Qanun Aceh Minerba.
177
Penjelasan Pasal 13 ayat (1) Qanun Aceh Minerba.
178
Pasal 1 Qanun Aceh Nomor 16 tentang Penyertaan Modal Pemerintah Aceh pada Badan
Usaha Milik Aceh (Qanun Aceh Penyertaan Modal BUMA) medefinisikan BUMA sebagai “semua
perusahaan yang didirikan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang modalnya untuk
seluruhnya atau untuk sebagian merupakan kekayaan Aceh yang dipisahkan, kecuali jika ditentukan
lain dengan atau berdasarkan undang-undang. Sejalan dengan maksud ketentuan yang sama dalam UU
BUMN dan UUPD frasa untuk “sebagian” seharusnya disebutkan untuk “sebagian besar.” Artinya,
apabila modal daerah kurang dari 51 % (lima puluh satu persen) atau tidak menjadi pemegang saham
mayoritas, perusahaan tersebut belum dapat disebut sebagai BUMA atau BUMD, tetapi perusahaan
swasta yang sebagian kecil sahamnya dimiliki daerah.
176
86
dinyatakan tidak sah. Demikian juga ketika ada sengketa yang diputuskan arbitrase
dianggap bertentangan dengan kebijakan publik di negara pengeksekusi sebagaimana
diatur dala Konvensi New York 1958. Akan tetapi, terdapat juga kemungkinan lain
bahwa sengketa tidak diadili dan diputus berdasar hukum domestik tertentu, tetapi
berdasarkan hukum transnasional/internasional sejalan dengan asas internasionalisasi
dalam kontrak penanaman modal internasional.179
Berdasarkan objek Provinsi Aceh memiliki kapasitas kontrak untuk menjadi
pihak dalam kontrak penanaman modal internasional, sepanjang materi muatan
kontrak atau bidang usaha transaksi bisnis internasional dalam penanaman modal
internasional tersebut berada dalam ruang lingkup objek atau urusan pemerintahan
Aceh. Dalam hal ini kapasitas kontrak tergantung pada ada tidaknya kewenangan
terhadap objek atau dalam urusan pemerintahan tersebut, berdasarkan teori
kewenangan daerah dan kaidah hukum administrasi/tata negara. Artinya, terhadap
objek atau urusan pemerintahan tertentu tidak berada di bawah kewenangan Provinsi
Aceh, tetapi di bawah kewenangan instansi pemerintahan lain atau berada di bawah
kewenangan bersama.
Dikaitkan dengan teori kewenangan daerah, kewenangan yang dimiliki
Provinsi Aceh sebagai pihak dalam kontrak internasional pada umumnya merupakan
kewenangan atributif. Kewenangan atributif merupakan kewenangan asli atau
kewenangan asal, yang diperoleh daerah langsung dari peraturan perundangundangan. Hal ini berbeda dengan kewenangan delegatif, yang diberikan melalui
instansi lain. Artinya, dalam kewenangan delegatif tersebut aslinya atau asalnya
merupakan kewenangan instansi lain, misal pusat, yang kemudian berdasarkan
peraturan perundang-undangan didelegasikan kepada Provinsi Aceh. Baik dalam
kewenangan atributif, maupun dalam kewenangan delegatif, disertai secara otomatis
dengan pengalihan tanggung jawab/tanggung gugat kepada daerah penerima
kewenangan.
Supaya tercapai tujuannya, pelaksanaan kewenangan atributif daerah
memerlukan bantuan dan fasilitasi pusat. Tanpa bantuan dan fasilitasi pusat, baik
179
M. Sornarajah-1, The Settelement of Investment Disputes, The Hague, Kluwer Law
International, hlm. 95-111. Lihat juga M. Sornarajah-2, The Law on Foreign Investment. 2nd.Ed. U.K.,
Cambridge University Press, 2007, hlm. 433-434.
87
melalui peraturan perundang-undangan yang tidak kontradiktif, maupun melalui
berbagai cara lain, pelaksanaan kewenangan atributif yang dimiliki daerah tidak akan
dapat diwujudkan dengan maksimal. Hal ini, antara lain, karena dalam banyak hal
walaupun kewenangannya sudah diberikan kepada daerah, tetapi pelaksanaannya
masih tergantung atau terkait dengan pusat. Untuk itu, pemberian kewenangan
kepada daerah perlu disertai dengan keikhlasan untuk mendukung pelaksanaannya di
lapangan. Apabila tidak, daerah tidak akan memperoleh banyak manfaat dari adanya
kewenangan atributif tersebut.
Selain kewenangan atributif, khusus dalam perancangan kontrak penanaman
modal internasional, terdapat juga kewenangan mandat. Di sini kewenangan pejabat
atasan tertentu dimandatkan kepada pejabat bawahannya, tanpa diiringi dengan
pengalihan tanggung jawab/tanggung gugat. Tanggung jawab dalam kewenangan
mandat tetap pada pejabat atasan yang memberikan mandat tersebut. Dalam hal ini
misal yang berwenang menandatangani kontrak penanaman modal internasional
Provinsi Aceh adalah gubernur. Gubernur, dalam hal ini, dapat memberi mandat
kepada kepala dinas atau kepala badan tertentu yang berada di bawah jajaran
pemerintahan Aceh untuk menandatangani kontrak tersebut.
Meskipun memiliki kapasitas kontrak berdasarkan objek atau urusan
pemerintahan tersebut, sebagai negara kesatuan dengan sistem desentralisasi
berdasarkan UUD 1945, pusat masih tetap memiliki kewenangan untuk melakukan
pembinaan dan pengawasan terhadap pelaksanaan kapasitas kontrak oleh daerah.
Dalam hal ini tingkatan pembinaan dan pengawasan yang diperlukan berbeda,
tergantung objek atau urusan pemerintahan yang dibina dan diawasi sebagaimana
diatur peraturan perundang-undangan. Yang penting pembinaan dan pengawasan
yang dilakukan atau peraturan perundang-undangan yang mengaturnya tersebut
haruslah proporsional sehingga tidak mengurangi kewenangan daerah yang ada
tersebut. Apabila pembinaan dan pengawasan yang diberikan pusat dapat
mengurangi kewenangan daerah sebagaimana yang telah diberikan peraturan
perundang-undangan tersebut, berarti pusat telah mengatur sesuatu atau bertindak
melampaui batas yang dimaksudkan. Untuk itu, perlu diatur dengan baik.
88
C. Perancangan
Salah satu cara untuk dapat mewujudkan akselerasi penanaman modal
internasional di Provinsi Aceh adalah dengan meningkatkan peran Provinsi Aceh
dalam perancangan kontrak penanaman modal internasional. Peran secara umum
berarti kedudukan yang dimiliki dalam suatu situasi tertentu, yang menentukan
sejauhmana keterlibatannya dalam situasi tersebut.180 Sedangkan perancangan secara
umum berarti “proses, cara, perbuatan merancang,” merancang adalah “mengatur
sesuatu
(sebelum
bertindak,
mengerjakan
atau
melakukan
sesuatu);
merencanakan.”181
Perancangan secara keseluruhannya meliputi 3 (tiga) tahapan. Pertama, tahap
prarancangan, kedua tahap rancangan, dan ketiga tahap pascarancangan. Pembahasan
di bawah ini dibatasi hanya pada tahap rancangan saja.
1. Naskah Awal Kontrak
Langkah pertama pada tahap rancangan kontrak ini adalah mencari dan
menemukan segala informasi yang diperlukan untuk merancang kontrak tersebut.
Informasi tersebut dapat berupa bahan hukum dan bahan nonhukum. Dengan
demikian perancang kontrak harus menguasai baik fakta maupun hukum.
Informasi mengenai fakta dan hukum dapat dipeoleh melalui wawancara dan
penelitian hukum. Jadi, idealnya sebelum mulai menyiapkan naskah awal kontrak,
perancang terlebih dahulu melakukan wawancara dengan klien dan penelitian
hukum, sebagai bagian dari pekerjaan profesional seaorang ahli hukum yang
bertindak selaku perancang kontrak.
Dalam penelitian hukum perancang kontrak sama halnya dengan pada uji
tuntas/studi kelayakan tidak hanya melakukan pengumpulan data kepustakaan
hukum untuk mencari dan menemukan bahan hukum primer, sekunder, dan tersier.
Akan tetapi, perancang kontrak juga melakukan pengumpulan bahan nonhukum
180
John Sinclear et al (Editors), Op. Cit., hlm. 1258.
Tim Penyusun Kamus, Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa, Departemen
Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Jakarta, Balai Pustaka, 1994, hlm. 815.
181
89
berupa data kepustakaan ilmu lain, terkait langsung dengan objek pengaturan kontrak
penanaman modal internasional atau bidang usaha transaksi bisnis internasional
tersebut. Jadi, informasi yang diperlukan tidak hanya bersifat tekstual hukum, tetapi
juga kontekstual bidang usaha penanaman modal.
Bahan tekstual tersebut dapat diperoleh dari perpustakaan, jaringan informasi
Internet dan dokumen prakontrak. Sedangkan bahan kontekstual dapat meliputi
pengetahuan tentang objek transaksi tersebut, seperti bisnisagro, energi dan
infrastruktur, pariwisata, teknologi multimedia, dan sebagainya, tergantung bidang
usaha penanaman modal tertentu.
Wawancara dengan klien untuk mengetahui fakta dan kehendak serta
kebutuhan para pihak yang sesungguhnya harus sudah dimulai sebelum melakukan
penelitian hukum dan objek bisnis. Informasi yang diperlukan dapat juga diperoleh
melalui keikutsertaan perancang kontrak dalam tahapan prarancangan, yaitu
negosiasi, pembahasan nota kesepahaman, dan uji tuntas/studi kelayakan
sebagaimana diuraikan di atas. Setelah itu, perancang pertamakali membuat kerangka
kontrak.
Dalam membuat kerangka kontrak, selain catatan dan daftar identifikasi
masalah hasil wawancara dan penelitian hukum, juga dapat dipedomani buku tentang
bentuk kontrak (forms books), atau contoh/model kontrak yang ada. Untuk bidang
kontrak tertentu, seperti minyak dan gas kadangkala terdapat kaidah hukum publik
tentang syarat minimum isi kontrak yang harus dipenuhi. Dalam hal ini, perancang
kontrak perlu berpedoman pada daftar klausula minimum tersebut. Atas dasar
kerangka tersebut, kemudian perancang kontrak menulis naskah awal kontrak.
Dalam penulisan naskah awal ini faktor penguasaan bahasa hukum menjadi
penting untuk mencapai keberhasilannya. Sebagai pedoman Scott J. Burnman
merekomendasikan beberapa langkah untuk dapat menghasilkan suatu kontrak
dengan bahasa lugas.
Pertama, mengetahui hukum berdasarkan perubahan terakhir. Kedua,
mengidentifikasikan masalah dengan membuat check list. Ketiga, membuat kerangka
yang logis dan sistematis. Keempat, membaca kembali untuk menilai kebaikan dan
90
kebenaran bahasakontrak. Kelima, memperbaiki desain keseluruhan dokumen (style).
Keenam, membuat kontrak tersebut terlihat baik dengan sistematika yang logis.182
Dalam praktik di Provinsi Aceh pada umumnya penulisan naskah awal
dilakukan penanam modal internasional. Dalam hal ini penanamam modal
internasional menfaatkan jasa kantor hukum (law firms) internasional, termasuk yang
ada di Indonesia. Misal dalam rangka pengelolaan minyak dan gas bumi di Wilayah
Pase, yang membutuhkan naskah perjanjian usaha patungan dengan para pihak
PDPA dan Triangle Energy (Global) Limited, Australia, pihak yang menyiapkan
naskah awal kontrak bukan PDPA, tetapi penanam modal internasional tersebut.
Dalam penulisan naskah awal meskipun para pihak sudah sama-sama
memiliki tenaga ahli hukum dan/atau perancang kontrak, yang sudah dilibatkan sejak
tahap prakontrak, tetapi disepakati yang bertugas menulis naskah awal adalah pihak
penanam modal internasional tersebut. Penanam modal internasional lazimnya
menggunakan jasa kantor hukum besar di Jakarta.183 Perjanjian usaha patungan
tersebut dilakukan sehubungan dengan adanya perubahan hukum lama ke hukum
baru berdasarkan UUPA tentang kewenangan pengelolaan minyak dan gas Aceh,
yang memberikan Aceh hak pengelolaan bersama dengan pusat.
Apabila dinilai berdasarkan asas keseimbangan dalam arti sempit, penyerahan
tugas kepada pihak penanam modal internasional dapat tidak menguntungkan
negara/daerah. Hal ini karena pihak yang merancang cenderung untuk lebih besar
menampung kepentingannya daripada kepentingan pihak lain. Namun, hal demikizn
lazim terjadi dalam praktek, dengan alasan pihak penanam modal internasional
menaggung risiko penanaman modal yang lebih besar daripada daerah. Oleh karena
itu, apabila diukur berdasarkan asas itikat baik atau asas proporsionalitas sudah
sesuai. Dengan kata lain, hal demikian adalah wajar dan patut atau proporsional.
Secara umum kontrak internasional, termasuk kontrak penanaman modal
internasional memiliki kerangka yang sama, meliputi judul, kata pembuka, para
182
Scott J. Burnham, Drafting Contract, Charlottesville, Virginia, The Michie Company Law
Publishers, 1987, hlm. 205.
183
M. Nur Rasyid, Ahli hukum yang mewakili Provinsi Aceh/PDPA dalam perancangan
kontrak usaha patungan internasional pengelolaan minyak dan gas bumi wilayak kerja blok Pase,
Wawancara, 16 Juni 2015.
91
pihak, pertimbangan (recitals), isi, kata penutup dan tanda tangan. Namun, variasi
terdapat pada bagian isi.
Terdapat perbedaan kecenderungan antara perancang kontrak luar negeri
yang berasal dari negara dengan latar belakang sistem hukum common law dan
perancang kontrak dalam negeri Indonesia dengan latar belakang sistem hukum civil
law dalam merancang bagian operatif. Pada bagian operatif inilah komponen budaya
hukum berperan. Perbedaan dalam perumusan bagian operatif kerangka kontrak
tersebut dilatarbelakangi perbedaan sejarah hukum, kebiasaan, dan pengalaman
masing-masing perancang kontrak tersebut.
Perancang kontrak luar negeri cenderung memasukkan klausula yang umum
di negara-negara common law, yang menginginkan isi kontrak dimuat selengkap
mungkin, untuk memaksimalkan perlindungan kepentingan penanam modal
internasional terhadap pengembalian modal dan perolehan laba yang wajar.
Sedangkan perancang kontrak dalam negeri mengikuti tradisi di negara dengan
sistem hukum civil law bahwa, karena telah ada kaidah mengatur isi kontrak relatif
tidak terlalu lengkap, bahkan banyak yang tipis. Namun yang penting apabila
terdapat kaidah hukum publik yang memaksa, hal tersebut harus ditampung supaya
kontrak formal tersebut sah dalam pandangan hukum.
Perancang kontrak luar negeri melengkapi bagian isi kerangka kontrak
sedemikian rupa sehingga menjadi relatif lengkap dan tebal. Bagian isi tersebut
meliputi klausula definisi, klausula pokok, klausula syarat tangguh, kalusula
pernyatan dan jaminan, klausula melakukan dan tidak melakukan, klausula
kegagalan, wanprestasi, keadaan memaksa, keadaan sulit, dan perubahan keadaan,
klausula penyelesaian sengketa, dan klausula umum yang standar. Klausula umum
yang standar sendiri, memasukkan ke dalamnya beberapa klausula yang umum
digunakan hampir pada semua kontrak internasional, meliputi subklausula pilihan
hukum, pilihan forum, pilihan bahasa, pengalihan, kekebalan, pelepasan tanggung
gugat,
jaminan,
keterpisahan,
keseluruhan
persekutuan, kerahasiaan dan pemberitahuan.
kontrak,
perubahan,
ketiadaan
92
Sebagai perbandingan perancang kontrak dalam negeri memuat sebagian dari
klausula yang diperlukan.184 Misal kerangka kontrak tersebut hanya memuat klausula
yang meliputi ketentuan umum, maksud dan tujuan, objek kontrak, pelaksanaan kerja
sama, kewajiban dan hak pihak pertama, kewajiban dan hak pihak kedua, lokasi dan
wilayah, jangka waktu, penerimaan bagi hasil, pengakhiran kontrak, keadaankahar,
penyelesaian sengketa, addendum, dan penutup.
Untuk kontrak kerja sama pengelolaan bersama minyak dan gas bumi Aceh
terdapat format khusus kerangka kontrak, paling kurang berisi klausula yang
disyaratkan Pasal 43 PP Migas Aceh. Klausula minimum tersebut terdiri atas
penerimaan negara, wilayah kerja dan pengembaliannya, kewajiban pengeluaran
dana, perpindahan kepemilikan hasil produksi atas minyak dan gas bumi, jangka
waktu dan kondisi perpanjangan kontrak, penyelesaian perselisihan, kewajiban
pemasokan minyak dan gas bumi untuk kebutuhan dalam negeri, berakhirnya
kontrak, kewajiban pascaeksplorasi dan eksploitasi, kesehatan dan keselamatan kerja,
pengelolaan lingkungan hidup, pengalihan hak dan kewajiban, pelaporan yang
diperlukan, rencana pengembangan lapangan, pengutamaan pemanfaatan barang dan
jasa dalam negeri, pengembangan masyarakat, dan pengutamaan pengunaan tenaga
kerja Indonesia.
Bagian operatif kontrak penanaman modal internasional dapat menunjukkan
adanya perbedaan antara kontrak internasional pada umumnya dan kontrak
penanaman modal internasional pada khususnya. Selain itu, tentu saja perbedaan
dapat dilihat pada para pihak subjek kontrak. Subjek kontrak internasional pada
umunya antara swasta dan swasta lintas negara, sedangkan subjek kontrak
penanaman modal internasional antara negara/daerah dan swasta lintas negara.
Negara/daerah dalam hal ini, sering juga mengalihkan perannya sebagai pihak
kepada BUMD/BUMA. Apabila itu terjadi seperti pada pengelolaan minyak dan gas
bumi Aceh wilayah blok Pase, yang menjadi pihak adalah PDPA dan Triangle
Energy (Global) Limited, Australia.
184
Joint Venture Agreement antara Perusahaan Daerah Pembangunan Aceh dan Utopia In
Network Co. Ltd., South Korea, 2013.
93
Melihat contoh standar minimum isi kontrak migas berdasarkan PP Migas
Aceh, dapat diketahui klausula khas untuk kontrak penanaman modal internasional.
Klausula khas tersebut pada umumnya dimaksudkan untuk memaksimalkan
perlindungan kepeda negara/daerah dalam penguasaan sumber daya alam dan
perolehan manfaat darinya. Klausula tersebut, antara lain, meliputi penerimaan
negara, kewajiban pascaeksplorasi dan eksploitasi, kesehatan dan keselamatan kerja,
pengelolaan lingkungan hidup, pelaporan yang diperlukan, rencana pengembangan
lapangan, pengutamaan pemanfaatan barang dan jasa dalam negeri, pengembangan
masyarakat, dan pengutamaan penggunaan tenaga kerja Indonesia. Perhatian yang
besar terhadap perumusan klausula tersebut dapat menjadikan kontrak internasional
lebih seimbang. Selanjutnya naskah awal kontrak perlu ditelaah untuk perbaikannya.
2. Penelaahan
Perangkat daerah Aceh yang memiliki tugas pokok dan fungsi (tupoksi)
dalam bidang ini adalah Biro Hukum Sekretariat Daerah Aceh. Biro Hukum
memiliki 4 (empat) bagian. Satu diantaranya adalah Bagian Bantuan Hukum dan
Kerja Sama. Pada bagian ini terdapat 3 (tiga) Subbagian. Satu diantaranya adalah
Subbagian Naskah Kerja Sama.
Oleh karena pada umumnya naskah kontrak disiapkan penanam modal
internasional, Biro Hukum tidak merancang naskah kontrak baru atau naskah kontrak
tandingan. Akan tetapi, hanya melakukan penelaahan kontrak (contract review).
Naskah kontrak yang ada tersebut diperiksa kesesuaiannya dengan peraturan
perundang-undangan di Indonesia dan Provinsi Aceh. Dalam hal ini Biro Hukum
beserta tenaga ahli yang diperbantukan terlebih dahulu melakukan penelitian hukum
tentang permasalahan hukum terkait, sebelum menulis laporan hasil penelaaahan
atau telaah staf.
Biro Hukum di samping menilai kesesuaian antara kontrak dan peraturan
perundang-undangan, juga melakukan perbaikan bahasa hukum.185Dalam menilai
kesesuaian tersebut Biro Hukum berpedoman pada peraturan perundang-undangan,
185
Sabaruddin, Kabag. Bantuan Hukum dan Kerja Sama, dan Zulkifli, KaSubBag. Naskah
Kerja Sama pada Biro Hukum Sekretariat Daerah Aceh, Wawancara, 16 Agustus 2015.
94
baik tingkat pusat maupun tingkat daerah. Dalam hal ini petugas atau tim yang
ditunjuk Biro Hukum, tergantung skala dan tingkat kerumitan kontrak, terlebih
dahulu mengadakan penelitian hukum doktrinal. Dalam hal tertentu sebagai
tambahan dilakukan juga penelitian hukum emperik dengan mewawancarai pihak
terkait.
Dalam memperbaiki bahasa hukum, Biro Hukum memiliki tenaga ahli hukum
yang menguasai bahasa Inggris hukum. Dalam hal ini berpedoman pada penggunaan
bahasa Inggris hukum yang baik dan benar, khususnya bahasa Inggris kontrak.
Bahasa Inggris hukum, sama halnya dengan bahasa Indonesia hukum atau bahasa
hukum memiliki karakter khusus. Dengan demikian, di samping tunduk pada kaidah
bahasa yang umum juga memberi penekanan pada pada hal-hal yang khusus. Dalam
hal ini penekanan diberikan pada aspek kejelasan arti, kepaduan pikiran, kelugasan
komposisi, dan keresmian pengunaan.186
Dalam praktik tidak selalu Biro Hukum dilibatkan dalam penelaahan kontrak
penanaman modal internasional. Hal ini tergantung pada ada tidaknya kebutuhan
khusus dari setiap transaksi bisnis internasional yang melibatkan Provinsi Aceh
sebagai pihak. Dalam ada kebutuhan khusus Provinsi Aceh membentuk tim khusus
untuk melaksanakan tugas tertentu di bidang hukum, termasuk dalam penelaahan
kontrak. Misal dalam rangka pengelolaan minyak gas Aceh pascaUUPA, Provinsi
Aceh telah beberapa kali membentuk tim khusus.
Pada tahun 2006 dan tahun 2007 dibentuk Tim Advokasi Migas, pada tahun
2012 Tim Perumus Kelanjutan Pengelolaan Migas Blok Pase Aceh, pada tahun 2013
tim Energi dan Sumber Daya Mineral Provinsi Aceh, dan pada tahun 2014 Tim
Bersama Perpanjangan Wilayah Kerja Pase. Tim tersebut memiliki masa kerja
selama 1 (satu) tahun dan dapat diperpanjang apabila masih dibutuhkan.
Terkait pilihan bahasa terdapat ketentuan Undang-Undang Nomor 24 Tahun
2009 tentang Bendera, Bahasa, dan Lambang Negara serta Lagu Kebangsaan (UU
B2LNLK).187 Pasal 31 UU B2LNLK menetapkan bahwa naskah kontrak penanaman
186
Bahder Johan Nasution dan Sri Warjiati, Bahasa Indonesia Hukum, Bandung, Citra Aditya
Bakti, 1998, hlm. 2-5.
187
Pasal 31 UUB2LNLK bahwa “(1) bahasa Indonesia wajib digunakan dalam nota
kesepahaman atau perjanjian yang melibatkan lembaga negara, instansi pemerintah RI, lembaga
95
modal internasional tersebut harus berbahasa Indonesia dan menggunakan bahasa
asing negara asal penanam modal internasional atau bahasa Inggris.
Ketentuan kewajiban penggunaan bahasa Indonesia berdasarkan UU
B2LNLK pernah diuji sampai ke Mahkamah Agung Republik Indonesia (MARI).
Dalam hal ini kasus Nine AM Ltd. melawan PT Bangun Karya Pratama
(BKP).188Putusan MARI dalam kasus ini menguatkan putusan PN Jakbar dan PT
DKI Jakarta tentang hal tersebut.
Kasus Nine AM Ltd. melawan PT BKP bermula ketika adanya kontrak
pinjam meminjam uang internasional (international loan agrement) dengan jaminan
fidusia, antara peminjam (BKP) dan yang meminjamkan uang (Nine AM Ltd.).
Kontrak internasional dengan klausula pilihan hukum Indonesia ini semula berjalan
baik, karena peminjam secara teratur melakukan penyetoran pembayaran secara
periodik sesuai ketentuan kontrak. Akan tetapi, kemudian berubah karena peminjam
tidak meneruskan penyetoran sisi hutang tersebut, dan menggugat ke PN Jakbar
karena kontrak tidak memenuhi persyaratan bahasa sebagaimana ditentukan Pasal 31
UU B2LNLK tersebut, yang tidak dirancang dalam bahasa Indonesia, tetapi hanya
dalam bahasa Inggris. PN Jakbar, yang dikuatkan PT DKI Jakarta dan MARI
menyatakan kontrak tersebut batal demi hukum dan peminjam wajib mengembalikan
sisa uang yang telah diterima.189Dengan demikian alam praktik paling kurang ada
2(dua) versi bahasa kontrak, yaitu bahasa Indonesia dan bahasa asing atau bahasa
Inggris sebagai bahasa internasional.
Pada umumnya naskah awal karena dirancang oleh perancang kontrak
bertaraf internasional menggunakan bahasa Inggris. Naskah asli berbahasa Inggris ini
kemudian diterjemahkan oleh ahli bahasa ke dalam bahasa Indonesia, yang
kualitasnya kadang-kadang kurang sehingga Biro Hukum perlu memperbaiki untuk
swasta Indonesia atau perseorangan warga negara Indonesia. (2) nota kesepahaman atau perjanjian
sebagaimana dimaksudkan ayat (1) yang melibatkan pihak asing ditulis juga dalam bahasa nasional
pihak asing tersebut dan/atau bahasa Inggris.”
188
Putusan MARI Nomor 601K/PDT/2015.
189
Hukum Online, “ MA Tolak Kasasi Perkara Gugatan Kontrak Berbahasa Inggris, Rabu, 16
September
2015,
www.hukumonline.com/berita/baca/IT55f90b8cabd/ma-tolak-kasasi-perkaragugatan- kontrak-berbahasa-inggris
96
meningkatkan kualitas penerjemahan tersebut. Walaupun demikian, ada juga naskah
yang dari awal disiapkan dwi bahasa Indonesia dan Inggris.
Kontrak usaha patungan internasional minyak dan gas bumi wilayah Pase
antara PDPA dan Triangle Energy (Global), Australia, dari awal disiapkan dalam
lembaran yang didesain ke dalam dua kolom. Masing-masing berisi teks bahasa
Indonesia dan bahasa Inggris dalam setiap lembaran tersebut.
Naskah kontrak yang dibuat dalam bahasa Inggris pun seringkali tidak
sempurna, karena itu selalu terbuka kesempatan untuk memperbaiki sehingga lebih
berkualitas dan lebih sesuai dengan kebutuhan khusus transaksi tertentu serta hukum
yang berlaku di Indonesia dan Provinsi Aceh. Dalam hal ini aspek bahasa Inggris
hukum atau bahasa Inggris kontrak menjadi penting untuk diperhatikan.
Secara umum terdapat beberapa prinsip yang perlu diperhatikan dalam
perbaikan bahasa kontrak sebagaimana dikemukakan Paul Rylance.190 Pertama,
akurasi (accurancy). Kedua, kelengkapan (complateness). Ketiga, ketepatan
(precision).
Keempat,
kejelasan/kejernihan
(clearrness).
Kelima,
kekinian
(contemporary). Dan keenam kelugasan/kesederhanaan (plainly).
Akurasi diperlukan untuk menghindari kesalahan atau ketidakefektifan dalam
penuangan maksud para pihak. Kelengkapan diperlukan supaya bahasa kontrak dapat
menampung pengaturan segala hak ada kewajiban yang diperlukan sehingga tidak
ada yang ketinggalan. Ketepatan diperlukan agar bahasa kontrak dapat menghindari
makna lain, selain yang dimaksudkan. Kejelasan/kejernihan diperlukan supaya
bahasa kontrak memberikan makna yang jelas dan konsisten. Kekinian diperlukan
supaya bahasa kontrtak mencerminkan realitas bahasa masa kini dengan penggunaan
bahasa kuno yang manfaatnya tidak jelas. Sedangkan kelugasan/kesederhanaan
diperlukan supaya dapat memudahkan pembaca memahaminya, dengan mengunakan
kalimat yang pendek dan desain yang baik.
Beberapa rekomendasi Scott Burnham di bawah ini dapat membantu
perancang dalam perbaikan naskah kontrak yang ada. Pertama, rancang dalam
kalimat bentuk sekarang (present tense). Kedua, rancang dalam kalimat aktif. Ketiga,
190
Paul Rylance, Legal Practice Handbook: Legal Writing and Drafting, Anthony G. King
(Editor), London, Blackstone Press Limited, 1994, hlm. 97.
97
hilangkan kata/bahasa yang tidak perlu. Keempat, gunakan kata shall untuk
pelaksanaan suatu kewajiban, yang berarti berkewajiban atau memiliki tugas,
Kelima, gunakan kata may untuk pelaksanaan suatu hak atau wewenang, yang berarti
berhak atau berwenang. Keenam, gunakan must untuk syarat tangguh. Ketujuh,
pertimbangkan apakah sudah dipilih kata yang tepat dalam hal diperlukan arti
spesifik sehingga tidak timbul multitapsir. Kedelapan, pertanyakan terus menerus
bagaimana kalau, untuk menghadapi ketidakpastian yang penting. Kesembilan,
siapkan sanksi kepada pihak yang berkewajiban, sebagai pemulihan kepada pihak
yang berhak, ketika suatu kewajiban dalam ketentuan kontrak tidak dilaksanakan.191
Selanjutnya naskah kontrak siap untuk dibahas dalam forum antar lembaga daerah.
3. Pembahasan Antar Lembaga Daerah
Selesai penelaahan pada Biro Hukum Sekretariat Daerah Aceh dilakukan
pembahasan antar lembaga daerah terkait yang berada di bawah jajaran Pemerintah
Aceh. Biasanya rapat dipimpin Asisten II Bidang Keistimewaan Aceh, Pembangunan
dan Ekonomi yang dihadiri oleh pejabat mewakili lembaga daerah Provinsi Aceh
terkait. Pejabat yang diundang rapat terutama dinas yang memiliki tupoksi dalam
bidang usaha penanaman modal tersebut (leading sector officer). Misal dinas
kehutanan, pekebunan, kelautan dan perikanan, pertambangan dan energi, pekerjaan
umum, perindustrian dan perdagangan, kesehatan hewan dan peternakan, dan
kebudayaan dan pariwisata.
Dalam pembahasan antar lembaga daerah Provinsi Aceh lazimnya diundang
pejabat dinas dan lembaga teknis daerah terkait penanaman modal pada umumnya.
Ke dalam kategori ini termasuk dinas pendapatan dan kekayaan Aceh, dinas
keuangan, badan perencanaan pembangunan daerah (BAPPEDA), BAINPROM,
Badan Pengendalian Dampak Lingkungan Daerah (BAPEDALDA), dan badan
pelayanan perizinan terpadu (BPPT).
191
Scott J. Burnhan, Op. Cit., hlm. 198.
98
Apabila terkait misal karena direncanakan untuk dialihkan kepada
BUMD/BUMA, juga diundang direksi BUMD/BUMA tersebut.192 Salah satu
BUMD/BUMA terkait penanaman modal internasional yang masih aktif adalah
PDPA. PDPA memiliki beberapa anak perusahaan, diantaranya terafiliasi di
bawahnya.193 Salah satu perusahaan yang terafiliasi dengan PDPA tersebut adalah
Aceh Pase Global Energy PTE. LTD. (APGE) yang didirikan pada 2013. APGE
adalah sebuah perusahaan patungan yang didirikan berdasarkan hukum Singapura.
APGE ini merupakan perusahaan patungan internasional yang lahir sebagai amanat
dari kontrak usaha patungan antara PDPA dan Triangle Energy (Global) Limited.
Perkembangan terakhir pada 2015, atas persetujuan Provinsi Aceh/PDPA saham
Triangle Energy (Global) Limited telah dialihkan seluruhnya (100%) kepada pihak
ketiga, yaitu PT Enso Asia Inc.194
Pembahasan antar lembaga daerah dilakukan dalam suatu rapat yang
biasanya dipimpin pejabat setingkat asisten sekretaris daerah provinsi. Dalam hal ini
dengan memberikan kesempatan kepada penanam modal internasional terlebih
dahulu mempresentasikan naskah kontrak yang telah diperbaiki. Perbaikan dilakukan
atas dasar telaahan staf atau memorandum hukum hasil uji tuntas Biro Hukum dan
masukan dari lembaga daerah terkait. Presentasi dilakukan dengan menggunakan
power point yang dibawakan oleh penanam modal internasional itu sendiri atau
wakil/kuasanya.
Setelah presentasi dilakukan tanya jawab yang dipimpin pejabat Provinsi
Aceh, yang lazimnya dengan melakukan penyisiran keseluruhan isi kontrak, pasal
demi pasal. Yang menarik pembahasan seringkali menjadi lebih serius ketika
memasuki klausula yang memiliki implikasi keuangan kepada para pihak. Di
samping klausula transaksional yang memiliki implikasi keuangan tersebut,
pembahasan yang serius juga terjadi ketika membahas klausula tentang penguasaan
sumber daya alam dan pemanfaatannya untuk kepentingan daerah.
192
Safwan, Kasi Pembinaan dan Pengawasan Minyak dan Gas Bumi, Energi dan Kelistrikan
dan Khairil Basyar, Kasi Pengusahaan Pengusahaan Pertambangan Mineral, Batu Bara, dan Panas
Bumi, Dinas Pertambangan dan Energi Provinsi Aceh, Wawancara, 16 dan 17 Desember 2015.
193
Zulkarnain Yusuf, mantan Direktur Utama PDPA dan Direktur Utama PT Petrogas Aceh,
anak perusahaan yang terafiliasi dengan PDPA, Wawancara, 11-12 Desember 2015.
194
Nasruddin Daud, mantan Direktur Utama PDPA, Wawancara, 16 Juni 2016.
99
Klausula lain yang juga memakan waktu yang lebih lama adalah ketika
membahas tentang persentase jumlah kontribusi saham masing-masing pihak dan
klausula pengelolaan perusahaan patunganyang dibentuk. Klausula lain yang sering
menjadi perhatian daerah adalah klausula khas kontrak penanaman modal
internasional sebagai suatu kontrak negara/daerah yang memuat kepentingan publik.
4. Persetujuan DPRA/BINAWAS Pusat
Dalam praktik di Provinsi Aceh pada dasarnya persetujuan DPRA dan
pemerintah pusat hanya dilakukan terhadap traktat, yang melibatkan Provinsi Aceh
sebagai pihak. Sedangkan untuk kontrak penanaman modal internasional pada
umumnya tidak melewati proses persetujuan DPRA dan pemberitahuan kepada
pemerintah pusat. Pemberitahuan kepada pemerintah hanya dilakukan setelah
kontrak penanaman modal ditandatangani gubernur atau yang mewakilinya, sebagai
bagian dari kewenangan pusat dalam melakukan pengawasan dan pembinaan
(BINAWAS) otonomi daerah.
Langkah yang diambil oleh Provinsi Aceh tersebut sejalan dengan doktrin
yang membedakan kewenangan pemerintah berdasarkan definisi, antara traktat dan
kontrak internasional. Dari sisi definisi meskipun memiliki persamaan karena kedua
produk hukum tersebut bersifat lintas negara, tetapi terdapat perbedaan pada rejim
hukum yang mengaturnya. Dalam hal ini traktat tunduk pada rejim hukum publik,
sedangkan kontrak internasional tunduk pada rejim hukum privat. Dari sisi
kewenangan pemerintah traktat merupakan bagian dari urusan politik luar negeri
yang diatur hukum publik, sedangkan kontrak internasional bagian dari urusan
transaksi bisnis internasional yang secara konvensional diatur hukum perdata
internasional.
Perbedaan pengertian antara kontrak internasional dan traktat berimplikasi
pada pengaturan tentang tingkat kontrol DPRA dan pemerintahan pusat terhadap
traktat dan kontrak internasional. Untuk traktat, sebagai bagian dari urusan politik
luar negeri dan diatur hukum publik memerlukan kendali yang relatif lebih ketat dari
DPRA dan pemerintahan pusat. Ketentuan regulasi yang dibentuk perlu sejalan
dengan tujuan tersebut. Kontrol DPRA dan BINAWAS pemerintah pusat tersebut
100
kemungkinan dapat dilakukan secara berlapis sejak dari penjajakan, negosiasi,
penandatanganan, sampai dengan pengakhiran.
Berbeda halnya untuk kontrak internasional, sebagai bagian dari urusan
transaksi bisnis internasional yang diatur hukum privat memerlukan kebebasan dan
keterbukaan yang lebih lebar sebagai upaya untuk mendukung kegiatan ekonomi
yang diperlukan untuk mewujudkan pemerataan kesejahteraan. Dengan demikian
tidak memerlukan campur tangan yang banyak dari DPRA dan pemerintahan pusat
karena dapat menciptakan birokrasi yang panjang, inefisiensi, dan melemahkan daya
saing ekonomi negara/daerah. Ketentuan regulasi yang dibentuk perlu sejalan dengan
tujuan tersebut. Kontrol DPRA dan BINAWAS pemerintahan pusat ditekan pada
tingkat yang paling efisien.
Variasi lain secara khusus dalam bidang pengelolaan migas, sejak sebelum
PP Migas Aceh terbentuk, Provinsi Aceh melalui beberapa tim khusus yang dibentuk
pascaUUPA, seringkali melakukan pembahasan di Jakarta dengan bersama dengan
pusat.195 Dalam hal ini terutama pejabat mewakili Kementerian Energi dan Sumber
Daya Mineral beserta jajarannya. Hal ini terjadi karena khusus dalam pengelolaan
minyak dan gas ini dari sisi objek atau urusan pemerintahan, kewenangannya tidak
sepenuhnya pada daerah, tetapi kewenangan bersama antara daerah dan pusat.
5. Penandatanganan
Terakhir, setelah melewati proses pembahasan antarlermbaga daerah, kontrak
penanaman modal internasional siap untuk diproses penandatanganannya. Dalam hal
ini yang berwenang melakukan penandatanganan adalah pejabat daerah setingkat
organ. Dalam hal ini untuk Provinsi Aceh adalah Gubernur.
Dalam hal Gubernur tidak dapat menandatanganinya, instrumen hukum
khusus tentang hukum tata negara dan hukum administrasi, maupun instrumen
hukum umum tentang hukum perdata telah menyediakan sistem pengaturan yang
dapat mengatasinya. Dalam hal ini Gubernur dapat memberikan mandat kepada
195
Nasruddin Daud, mantan Direktur Utama PDPA dan M. Nur Rasyid, ahli hukum mewakili
Provinsi Aceh/PDPA, Wawancara, 16 Juni 2016.
101
pejabat lain dari perangkat daerah yang berada di bawah pimpinannya untuk
mewakilinya.
Meskipun tidak menandatangani sendiri secara langsung, gubernur tetap
bertanggungjawab atas pelaksanaan suatu mandat yang diberikannya. Alternatifnya,
gubernur berdasarkan hukum perdata dapat juga memberikan kuasa dengan surat
kuasa kepada penerima kuasa untuk bertindak atas nama gubernur. Dalam hal ini
perlaku ketentuan tentang kontrak pemeberian kuasa, sebagaimana diatur dalam
KUH Perdata.
Dalam hal kegiatan penanaman modal internasional tidak dilaksanakan
langsung oleh Provinsi Aceh, dan kegiatannya dialihkan kepada BUMD/BUMA
untuk melaksanakannya, penandatangan dilakukan oleh direksi BUMD/BUMA.
Pengaturannya terdapat dalam hukum perusahaan yang mengatur tentang
BUMD/BUMA tersebut. Dalam hal ini pada prinsipnya BUMD/BUMA merupakan
badan hukum mandiri yang memiliki tanggung gugat terpisah dengan Provinsi Aceh
sebagai badan hukum yang lain. Di sini perlu juga dipedomani apa yang diatur secara
internasional dalam ILC Articles bahwa tingkat keterlibatan gubernur dalam proses,
meskipun tidak menandatanganinya, dapat memberikan indikasi bahwa yang pejabat
yang bersangkutan juga ikut bertanggunggugat terhadap transaksi bisnsis penanaman
modal internasional tersebut.
Berkenaan dengan siapa yang menadatangani kontrak penananaman modal
dalam praktik terdapat keragaman. Misal dalam hal BUMD/BUMA sebagai pihak,
yang menandatangani adalah direktur utama BUMD/BUMA. Akan tetapi, sering
juga dalam praktek untuk lebih yakin, penanam modal sering juga meminta tanda
tangan Gubernur pada kolom tambahan mengetahui dan/atau menyetujui. Di sini
BUMD/BUMA setelah menandatangani sendiri sebagai badan hukum, masih harus
berperan dalam birokrasi pemerintahan Aceh.196
Pada umumnya kontrak berlaku mulai penandatangan, kecuali ada klausula
khusus tentang tanggal efektif, yang berbeda dengan tanggal penandatanganan. Jika
ada, kontrak berlaku mulai tanggal efektif tersebut. Di samping itu, dalam kontrak
196
Zulkarnain Yusuf, mantan Direktur Utama PDPA dan Direktur Utama PT Petrogas Aceh,
anak perusahaan yang berafiliasi dengan PDPA, Wawancara, 11-12 Desember 2015.
102
penanaman modal internasional seringkali terdapat klausula syarat tangguh yang
menunda pelaksanaan kontrak hingga syarat tangguh tersebut dipenuhi oleh salah
satu atau kedua belah pihak.
Penandatanganan kontrak penanaman modal internasional menunjukkan
bahwa para pihak sudah bersepakat. Sepanjang kontrak yang ditandatangani
memenuhi persyaratan keabsahan kontrak, kontrak tersebut mengikat secara hukum
berdasarkan asas perikatan kontrak. Meskipun demikian, hal tersebut tidak berarti
bahwa persyaratan tentang keseimbangan kontrak sudah terpenuhi. Artinya, dapat
saja kontrak yang telah ditandatangani mengandung kelemahan dari sudut pandang
asas yang mengarah pada keadilan.
Ada bererapa alasan mengapa kontrak yang sudah ditandatangani belum
memiliki kualitas maksimal sehingga dapat lebih seimbang. Dalam hal ini, bukan
hanya faktor hukum, tetapi faktor nonhukum ikut mempengaruhinya. Faktor
nonhukum ini dapat terhubung dengan struktur hukum dan kultur hukum, dalam
sistem hukum yang diperluas.
Pada satu sisi, sebagaian kontrak yang ada lahir pada awal masa perdamaian
pascakonflik. Pada masa itu terdapat keinginan yang besar untuk dapat
mempertahankan dan menikmati hasil perjuangan panjang tentang kewenangan
daerah dalam penguasaan sumber daya alam.
Dalam waktu yang lama pra dan masa konflik, penguasaan sumber daya
alam daerah di Indonesia bersifat sentralistis sehingga dipandang merugikan daerah.
Hal demikian mendorong pemerintah daerah untuk dapat segera melaksanakan
kewenangan yang diberikan UUPA sehingga dalam waktu cepat dapat membawa
hasil bagi daerah.
Pada sisi lain, pengetahuan dan pengalaman pihak negara/daerah dalam
transaksi bisnis penanaman modal internasional masih terbatas. Dalam hal ini terjadi
ketimpangan dalam penguasaan informasi. Pihak negara/daerah menguasai lebih
sedikit informasi dibandingkan dengan pihak penanam modal internasional. Hal
demikian mempengaruhi posisi tawar para pihak dalam negosiasi kontrak penanaman
modal internasional. Kelemahan posisi tawar demikian tercermin pada pengaturan
103
hak dan kewajiban para pihak dalam kontrak penanaman modal internasional yang
ada.
Untuk dapat melaksanakan kontrak penanaman modal internasional yang
telah ditandatangani juga masih tergantung pada aspek struktur hukum. Dalam hal ini
kesiapan para pihak untuk memulainya. Dari sisi peran Provinsi Aceh, kelemahan di
sini, antara lain, adalah pada kesiapan instansi pelaksana, termasuk BUMD/BUMA,
yang belum kondusif. BUMD/BUMA yang kini ada masih menyimpan banyak
permasalahan internal yang perlu dibenahi lebih dahulu memasuki era akselerasi dan
peningkatan penanaman modal internasional di Provinsi Aceh.
104
BAB III
PENUTUP
A. Kesimpulan
1. Kontrak penanaman modal internasional Provinsi Aceh, apabila dinilai
berdasarkan asas keseimbangan dalam arti sempit, belum mengatur hak dan
kewajiban para pihak secara seimbang. Kontrak penanaman modal internasional
yang ada cenderung menampung lebih besar kepentingan penanam modal
internasional, karena itu belum secara cukup menampung kepentingan
negara/daerah.197 Meskipun demikian, kontrak penanaman modal internasional
Provinsi Aceh telah mengatur hak dan kewajiban para pihak secara seimbang
berdasarkan asas yang mengarah pada keadilan lainnya/asas keseimbangan dalam
arti luas, meliputi tetapi tidak terbatas pada, asas itikad baik, asas ketidakadilan,
asas kewajaran dan kepatutan, dan asas proporsionalitas. Dalam hal ini tingkat
keseimbangan yang diperlukan sudah cukup, meskipun kualitasnya belum
setinggi pada keseimbangan kuantitatif sebagaimana dimaksudkan asas
keseimbangan dalam arti sempit.
Peningkatan kualitas keseimbangan diperlukan karena lebih mengarah
pada pencapaian tujuan keadilan sehingga dapat mencegah sengketa dan konflik
dengan masyarakat setempat.198 Dengan demikian para pihak dapat mencegah
risiko dan mengurangi biaya yang seharusnya diperlukan untuk penyelesaian
sengketa dan konflik serta dapat memberikan kesempatan kepada para pihak
untuk berfokus pada pencapaian tujuan penanaman modal internasional.
197
Hal ini ada kaitannya dengan kedudukan penanam modal internasional sebagai perancang
naskah awal kontrak, yang lebih lazim dengan kontrak tertulis, dan berasal dari negara dengan sistem
hukum yang lebih mapan, Karla C. Shippey, Menyusun Kontrak Bisnis Internasional: Panduan
Menyusun Draft Kontrak Bisnis Internasional, Jakarta, Penerbit PPM, 2000, hlm. 1-2.
198
H. Salim HS, Hukum Penyelesaian Sengketa Pertambangan di Indonesia, Cet. Ke-1,
Bandung, Pustaka Reka Cipta, hlm. 285-286.
105
2. Provinsi Aceh memiliki kapasitas sebagai pihak dalam kontrak penanaman modal
internasional. Kapasitas negara/daerah sebagai pihak dalam kontrak penanaman
modal internasional dapat dinilai berdasarkan definisi, subjek, dan objek.
Berdasarkan definisi kontrak penanaman modal internasional merupakan
bagian dari pengertian kontrak internasional, termasuk dalam hukum perdata
internasional, yang pada intinya mengatur transaksi bisnis internasional.
Transaksi bisnis internasional merupakan bagian dari hukum privat yang berada
di dalam kewenangan residu daerah. Hal ini berbeda dengan traktat, yang
merupakan bagian dari hukum international, yang pada intinya mengatur
kepentingan publik, termasuk politik luar negeri, yang berada di bawah
kewenangan pusat.
Kapasitas daerah berdasarkan subjek dinilai dengan teori badan hukum.
Menurut teori badan hukum daerah tergolong ke dalam badan hukum publik
yang dapat menjadi subjek hukum, pemangku hak dan kewajiban kontraktual.
Teori badan hukum ini bersinergi dengan teori instrumen hukum/teori tindakan
pemerintah.
Kapasitas berdasarkan objek dinilai berdasarkan teori kewenangan
daerah, yang menjelaskan bahwa daerah otonom berwenang mengatur dan
mengurus urusan rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat di
wilayahnya. Lingkup kewenangan tersebar dalam berbagai urusan pemerintahan
sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan, antara lain, terkait
penanaman modal internasional dan pengelolaan sumber daya alam. Sepanjang
kontrak penanaman modal internasional berkenaan dengan urusan yang menjadi
kewenangannya, daerah memiliki kapasitas sebagai pihak dalam kontrak
penanaman modal internasional tersebut.
Kejelasan tentang
kapasitas daerah sebagai pihak dalam kontrak
penanaman modal internasional penting dalam mencapai tujuan kepastian
hukum tentang keabsahan kontrak penanaman modal internasional yang dibuat
daerah. Peningkatan kepastian hukum penting dalam mengurangi hambatan
penanaman modal untuk menciptakan iklim penanaman modal yang kondusif
mengikuti perkembangan arus globalisasi dan regionalisasi perdagangan dan
106
dalam mendukung pelaksanaan kewenangan daerah dalam pengelolaan sumber
daya alam dalam era otonomi daerah/otonomi khusus Aceh.
3. Peran Provinsi Aceh dalam perancangan kontrak penanaman modal internasional
sudah ada sejak negosiasi awal pada tahap prarancangan sampai dengan
penandatanganan kontrak pada tahap rancangan. Pada tahap prarancangan,
daerah mengikutsertakan pejabat dan/atau perangkat daerah terkait lain pada
berbagai subtahapan, yaitu negosiasi awal, uji tuntas/studi kelayakan,
pembahasan naskah nota kesepahaman, dan negosiasi akhir.
Pada tahap rancangan peran daerah masih terbatas pada melakukan
penelaahan terhadap naskah kontrak yang diusulkan penanam modal
internasional. Dalam tahap ini peran daerah belum mencapai tingkatan
merancang sendiri naskah awal kontrak. Lazimnya naskah awal kontrak
disiapkan oleh penanam modal internasional.
Beberapa hambatan ditemukan dalam perancangan kontrak penanaman
modal internasional daerah tersebut terkait sistem hukum yang diperluas,
meliputi substansi hukum, struktur hukum, dan budaya hukum. Hambatan
tersebut, antara lain, meliputi kelemahan substansi regulasi prosedural,
kelemahan struktur hukum/kelembagaan daerah, dan kelemahan kultur hukum
berupa rendahnya penguasaan bahasa Inggris hukum dan lemahnya wawasan
kewirausahaan terkait penanaman modal internasional.
Peningkatan peran daerah dalam perancangan kontrak internasional dapat
memberi dampak positif dalam pencapaian secara maksimal tujuan kemanfaatan
dari penanaman modal internasional. Tujuan kemanfaatan dimaksud meliputi
peningkatkan pertumbuhan ekonomi, penguatan daya saing, pembukaan
lapangan kerja, dan peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah.
B. Saran
1. Kontrak penanaman modal internasional perlu mengatur hak dan kewajiban lebih
seimbang dalam bagian operatif kontrak sehingga lebih mengarah pada
107
pencapaian tujuan keadilan.199 Dalam hal ini di samping menampung pengaturan
kepentingan penanam modal internasional, perlu juga menampung secara
seimbang kepentingan daerah. Penampungan kepentingan daerah yang lebih
seimbang tersebut dapat dilakukan dengan mengatur lebih seimbang klausula
saling menguntungkan dan klausula menguntungkan daerah. Klausula saling
menguntungkan
merupakan
klausula
transaksional.
Sedangkan
klausula
menguntungkan daerah, meliputi tetapi tidak terbatas pada, pengalihan ilmu
pengetahuan dan teknologi, pilihan hukum Indonesia, penggunaan tenaga
kerja/usaha setempat, pengembangan masyarakat dan perlindungan lingkungan,
renegosiasi dan adaptasi dalam perubahan keadaan, perubahan hukum domestik,
pilihan arbitrase Indonesia, penerimaan pajak daerah, dan masa kontrak yang
lebih menguntungkan daerah.
2. Pengaturan kapasitas kontrak penanaman modal internasional daerah perlu diatur
lebih jelas dan konsisten untuk memberikan kepastian hukum yang lebih besar
tentang keabsahan kontrak. Dalam hal ini perlu pembaruan hukum melalui
pembentukan regulasi perancangan kontrak penanaman modal internasional
daerah, dan perbaikan regulasi prosedur kerja sama luar negeri daerah yang ada.
Dalam melaksanakan pembaruan hukum perlu berpegang pada doktrin,
yang memisahkan pengertian traktat dan kontrak internasional. Menurut doktrin,
traktat berada dalam lingkup politik luar negeri, yang merupakan kewenangan
absolut pemerintah pusat. Sebaliknya, kontrak penanaman modal internasional
berada dalam lingkup transaksi bisnis internasional, yang merupakan
kewenangan daerah otonom.
3. Pemerintah pusat perlu melakukan pembaruan regulasi prosedur perancangan
kontrak penanaman modal internasional yang ada dan membatasi berlaku hanya
untuk kontrak yang dilakukan pusat dan perlu mengatur lebih jelas dan konsisten
norma, standar, dan prosedur serta BINAWAS pemerintah pusat terhadap
perancangan kontrak penanaman modal internasional yang dilakukan daerah.
Sedangkan daerah perlu membentuk sendiri regulasi prosedur perancangan
199
Kontrak yang seimbang mendorong pelaksanaan, karenanya dapat mencegah pengeluaran
dana yang tidak diperlukan pada tahap pascakontrak, untuk penapsiran dan penegakan
kontrak/penyelesaian sengketa. Karla P. Shippey, Op. Cit., hlm. 2.
108
kontrak penanaman modal internasional yang dilakukan daerah dalam bentuk
peraturan daerah. Berbeda dengan pada traktat, ketentuan tentang norma, standar,
dan prosedur, serta pembinaan dan pengawasan pada perancangan kontrak
penanaman modal perlu ditekan minimal. Hal ini penting mengingat sifat
transaksi bisnis internasional yang khas, berbeda dengan sifat politik luar negeri.
Yang pertama lebih menekankan pada pentingnya otonomi para pihak dan
keterbukaan, yang kedua lebih menekankan pada pentingnya kontrol. Materi
muatan regulasi kerja sama luar negeri daerah dan regulasi kerja sama luar negeri
Aceh yang ada perlu dibatasi pemberlakuannya hanya pada perancangan traktat.
Sedangkan, untuk prosedur perancangan kontrak penanaman modal internasional
daerah diperlukan pembentukan regulasi baru sesuai dengan kebutuhan khusus
dalam upaya peningkatan penanaman modal di daerah.
Daerah perlu menguatkan struktur hukum dan budaya hukum, termasuk
penguatan BUMD/BUMA, dan peningkatan kualitas sumber daya manusia serta
pengembangan wawasan kewirausahaan
bagi pejabat dan perangkat daerah
terkait lainnya yang memiliki tugas pokok dan fungsi terkait perancangan
kontrak penanaman modal internasional. Hal demikian diperlukan untuk
meningkatkan keahlian dan motivasi yang diperlukan dalam perancangan
kontrak penanaman modal internasional.
109
DAFTAR PUSTAKA
A. Buku/Makalah
Agus Yudha Hernoko-1, Hukum Perjanjian: Asas Proporsionalitas dalam Kontrak
Komersial, Laksbang Mediatama, 2008.
--------2, “Azas Proporsionalitas dalam Kontrak Bisnis (Upaya Mewujudkan
Hubungan Bisnis dalam Perspektif Kontrak yang Berkeadilan)” dalam
Moch. Isnaini, Perkembangan Hukum Perdata di Indonesia, Cet- 1,
Laksbang Grafika, Yogyakarta, 2013.
Apeldoorn, LJ., Pengantar Ilmu Hukum (Inleiding tot de Studie het Nederlandse
Recht), Oetarid Sadino (Penerjemah). Cet. Ke-22. Pradnya Paramita,
Jakarta, 1985.
Black, Henry Campbell et al., Black Law Dictionary with Pronunciations, 6th. Ed.,
West Publishing Co., Minnesota, 1990.
Bogdan, Michael., Pengantar Perbandingan Sistem Hukum, Cet. Ke-1, Derta Sri
Widowatie (Penerjemah) dan Nurainun Mangunsong (Penyunting), Nusa
Media, Jakarta, 2010.
Bordukh, Oyunchimeg., Choice of Law in State Contracts in Economic Development
Sector-Is There Party Autonomy? Bond University School of Law, Bond,
1990.
Buergenthal, Thomas and Harold G. Maier, Public International Law, West
Publishing Co, Minnesota, 1990.
Burght, van Der., Buku tentang Perikatan, Freddy Tengker (Penyadur) dan Wila
Chandrawula Supriadi (Editor), Cet. Ke-2, Mandar Maju, Bandung,
2012.
Burnham, Scott J., Drafting Contracts, The Michie Company Publishers,
Charlotteville, Virginia, 1987.
Badan Legislasi DPR RI, Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tentang
Perjanjian Internasional, DPR RI, Jakarta, 2012.
Chidir Ali, Badan Hukum, Edisi Ke-1, PT Alumni, Bandung, 2005.
Dernbanch, John C., and Richard V Singleton II, A Practical Guide to Legal Writing
and Legal Method, Fred B. Rothman & Co., Colorado, 1981.
110
Fox, William F Jr. International Commercial Agreement: A Primer on Drafting,
Negotiating, and Resolving Disputes. Kluwer Law and Taxation
Publishers, Deventer, The Netherlands, 1992.
Friedmann, Lawrence W. Sistem Hukum: Perspektif Ilmu Sosial (The Legal System:
A Social Science Perspectives. Cet. Ke-5. M. Khozim (Penerjemah),
Nurainun Mangunsong (Penyunting), Nusa Media, Jakarta.
Glendon, Mary Ann, Michael W. Gordon and Christopher Osakwe, Comparative
Legal Traditions: In a Nutshell, West Publishing Co., St. Paul, MN.
Gunawan Widjaja, Transpantasi Trust dalam KUH Perdata, KUHD, dan UndangUndang Pasar Modal Indonesia, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta.
Hepburn, Samatha J, Principles of Property Law, Cavendish Publishing Pty., Ltd.,
Sydney, 1998.
Herlien Budiono-1, Ajaran Umum Hukum Perjanjian dan Penerapannya di Bidang
Kenotariatan, Cet. Ke-1. Citra Adytia Bakti, Bandung, 2009.
Hijma, Jaap dan Henk Snijders, the Netherlands New Civil Code, National Law
Reform Program, Jakarta, 2010.
Hikmahanto Juwana-1, Dasar-Dasar Kontrak Bisnis: I Pengertian. Tidak
Dipublikasikan.
Huala Adolf-1, Dasar-Dasar Hukum Kontrak Internasional, PT Rafika Aditama,
Bandung, 2007.
--------2, Instrumen-Instrumen Hukum tentang Kontrak Internasional, CV Keni
Media, Bandung, 2011.
--------3, Perancangan Kontrak Internasional, CV Keni Media, Bandung, 2011.
--------4, Hukum Penyelesaian Sengketa Penanaman Modal, Cet. Ke-1, CV Keni
Media, Bandung, 2011.
Jimly Ashiddiqie dan Ali Saa’at, Teori Hans Kelsen tentang Hukum, Konstitusi
Press, Jakrata, 2012.
Jujun S Suriasumantri, Filsafat Ilmu: Sebuah Pengantar, Pustaka Sinar Harapan,
Jakarta, 1994.
Lili Rasjidi dan Thania Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat dan Teori Hukum, PT Citra
Adytia Bakti, Bandung, 2010.
111
Lili Rasjidi dan Wyasa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Mandar Maju, Bandung,
2010.
Lili Tjahjadi SP., Hukum Moral: Ajaran Immanuel Kant tentang Etika dan Imperatif
Kategoris, Penerbit Kanisius, Jakarta, 1991.
Lisitsa, Valeriy., International Investment Contracts. Siberia: Novosibirk National
Research State, Institute of Phylosophy and Law, Siberian Branch of
Russian Academy of Sciences.
Madjedi Hasan, Pacta Sunt Servanda: Penerapan Asas “Janji Itu Mengikat” dalam
Kontrak Bagi Hasil Minyak dan Gas, Fikahati, Jakarta, 2005.
Man S Sastrawidjaja, H., Bunga Rampai Hukum Dagang, PT Alumni, 2005.
Mariam Darus Badrulzaman-1, Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Buku III
tentang Hukum Perikatan dengan Penjelasannya, PT Alumni, 1983.
--------2, Aneka Hukum Bisnis, PT Alumni, Bandung, 1994.
--------3, Mencari Sistem Hukum Benda Nasional, PT Alumni, Bandung, 1997.
Munir Fuady-1, Hukum Kontrak (Dari Sudut Pandang Hukum Bisnis), PT Citra
Adytia Bakti, Bandung, 1999.
--------2, Teori-Teori Besar dalam Hukum (Grand Theory), Kencana, Jakarta, 2013.
Nasution, Bahder Johan., dan Sri Warjiati, Bahasa Indonesia Hukum, PT Citra
Adytia Bakti, Bandung, 1998.
Nygh, E. Peter and Peter Butt, Butterworth Concise Australian Legal Dictionary,
2nd. Ed. Sydney: Butterworths, 1998.
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Edisi Ke-1, Cet. Ke-1, Prenada Medya,
Jakarta, 2005.
Pound, Roscoe., Law Finding through Experience and Reason: Three Lectures,
University of Georgia Press, Athens, 1960.
Punadi Purbacaraka dan A. Ridwan Halim, Hak Milik, Keadilan, dan Kemakmuran,
Ghalia Indonesia, Jakarta, 1986.
Ridwan Khairandi-1, Itikad Baik dalam Kebebasan Berkontrak, Universitas
Indonesia, Jakarta, 2004.
112
--------2, Hukum Kontrak Indonesia dalam Perspektif Perbandingan (Bagian
Pertama), FH UII Press, Yogyakarta, 2013.
Rylance, Paul., Legal Practice Handbook: Legal Writing Practice Handbook: Legal
Writing and Drafting, Anthony G. King (Editor), Blackstone Press
Limited, London, 1994.
Salacuse, Jesawald., The Three Laws of International Investments: National,
Contractual and International Frame Works for Foreign Capital, Oxford
University Press, London, 2013.
Salim HS, Hukum Penyelesaian Sengketa Pertambangan di Indonesia, Cet. Ke-1,
Pustaka Reka Cipta, 2013.
Salter, Michael and Julie Mason, Writing Law Dissertations: An Introduction and
Guide to the Conduct of Legal Research, Pearson Longman, Harlow,
England, 2007.
Sayid Fadil, Kerja Sama Ekonomi Luar Negeri oleh Daerah Ditinjau dari Perspektif
Hukum Perjanjian Internasional, Ringkasan Disertasi, Program
Pascasarjana, FH UI, Jakarta, 2007.
Shapo, Helene S., et al, Writing and Analysis in the Law, Revised 4th. Ed.,
Foundation Press, New York, 2003.
Shippey, Karla C., Menyusun Kontrak Bisnis Internasional: Panduan Menyusun
Draft Kontrak Bisnis Internasional, Cet. Ke-2, Penerbit PPM, Jakarta,
2004.
Simamora, Yohannes Sogar., Hukum Perjanjian: Prinsip Hukum Kontrak
Pengadaan Barang dan Jasa oleh Pemerintah, Cet. Ke-1, LaksBang
PRESSindo, Surabaya, 2009.
Sinclear, John., (Editor), Collins Cobuild English Language Dictionary, Collins,
London, 1990.
Sloan, Amy E., Basic Legal Research: Tool and Strategies, 2nd. Ed.. Aspern
Publishers, New York, 2013.
Sornarajah, M-1., The Settelement of Foreign Investment Disputes, Kluwer Law
International, The Hague.
--------2., The International Law on Foreign Direct Investment, 2nd. Ed., Cambridge
University Press, Cambridge, 2007.
113
Starke, JG., Pengantar Hukum Internasional, Bambang Iriana Djajaatmadja
(Penerjemah), Sinar Grafika, Jakarta, 1992.
Sudargo Gautama-1, Kontrak Dagang Internasional: Himpunan Ceramah dan
Prasaran, PT Alumni, Bandung, 1976.
--------2, “Kontrak Internasional” dalam Naskah Akademik tentang Kontrak di
Bidang Perdagangan, Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen
kehakiman RI, 1994.
Sunaryati Hartono-1, Pokok-Pokok Hukum Perdata Internasional Indonesia,
Binacipta, Bandung, 1976.
--------2, Capita Selekta Perbandingan Hukum, PT Alumni, Bandung, 1976.
--------3, Penelitian Hukum di Indonesia pada Abat ke-21, PT Alumni, Bandung,
2006.
Sunaryati Hartono, Setiawan, dan Taryana Sunandar, The Indonesian Law on
Contracts, Institute of Developing Economies, Japan, 2001.
Sutan Remy Syahdeini, Kebebasan Berkontrak dan Perlindungan yang Seimbang
bagi Para Pihak dalam Perjanjian Kredit Bank di Indonesia, Institut
Bankir Indonesia, Jakarta, 1993.
Sutarman Yodo, Aspek Hukum Ekonomi dalam Kerja Sama Daerah, Cet. Ke-1,
Genta Publishing, Yogyakarta, 2013.
Tatang M. Amirin, Pokok-Pokok Teori Sistem, Cet. Ke-2, CV Rajawali, Jakarta,
1986.
Tim Penyusun Kamus Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa, departemen
Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Edisi Ke2, Cet. Ke-3, Balai Pustaka, Jakarta, 1994.
Usa lbp Usa, Indonesia: Mining, Oil and Gas Industry: Export-Import and Business
Opportunities Handbook: Volume I Strategic Information and
Regulation, Washington, D.C., 2013.
Utrecht, E.-1, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Cet. Ke-4, FH
UNPAD, Bandung, 1960.
--------2, Pengantar dalam Hukum Indonesia, Cet. Ke-9, Penerbit Universitas,
Jakarta, 1966.
Wayan Partrhiana I, Pengantar Hukum Internasional, Mandar Maju, Bandung, 1990.
114
Whisnu F. Situni, Identifikasi dan Reformasi Sumber-Sumber Hukum Internasional,
Mandar Maju, Bandung, 1989.
Wolf, Ronald Charles., A Guide to International Joint Venture with Sample Clauses,
Kluwer Law International, London, 1995.
WALHI Aceh, Draft Naskah Akademik Rancangan Qanun Aceh tentang Kehutanan,
WALHI Aceh, Banda Aceh, 2012.
Yansen Dermanto Latief, Pilihan Hukum dan Pilihan Forum dalam Kontrak
Internasional, Program Pascasarjana, Fakultas Hukum, Universitas
Indonesia, 2002.
Yetti Komalasari Dewi, Pemikiran Baru tentang Commanditaire Vennoottschap
(CV) (Studi Perbandingan KUHD dan WvK serta Putusan Pengadilan
Indonesia-Belanda), Badan Penerbit FH UI, Jakarta, 2011.
B. Jurnal//Majalah/Buletin
Agus Yudha Hernoko-3, “Azas Proporsionalitas dalam Kontrak Bisnis (Upaya
Mewujudkan Hubungan Bisnis dalam Perspektif Kontrak yang
Berkeadilan” Jurnal Hukum Bisnis, Vol. 29, No.2, 2010, 5-18.
Burger, Klause Peter., “Renegotiation and Adaptation of International Investment
Contracts: The Role of Contract Drafters and Arbitrators” Vand. J.
Transn’l L., 2003, 1374.
Cheng, Tai Heng., “Power, Authority, and International Investment Law.” Am. U.
Int’l Rev, Vol. 20, No. 465, 2010.
Chinkin, Cristine.,”A Critique of the Public/Private Dimension.” EJIL. Vol. 10,
1999, 388-395.
Dagan, Hanoch., “Autonomy, Pluralism, and Contract Law Theory” Law and
Contemporary Problems, Vol. 6. No. 19, 2013, 19-38.
Garcia, Julian Cardenas., “Rebalancing Oil Contracts in Venezuela, “Houston
Journal of International Law, Vol. 33, No. 2, 2011, 236-300.
Johny Ibrahim, “Eksistensi Badan Hukum di Indonesia sebagai Wadah dalam
Menunjang Kehidupan Manusia,” Law Review, Vol. XI, No.1, Juli, 2011,
105-122.
Maupin, Julie A., “Public and Private in International Investment Law: An Integrated
System Approach,” Virginia J. Int’l L. Vol. 54, No. 2, 2014, 31-66.
115
Mills, Alex., “Antinomies of Public and Private at the Foundations of International
Investment Law and Arbitration. “ Journal of International Economic
Law, Vol 14, No. 2, 2011, 469-503.
Siregar, Mahmul., “Kepastian Hukum dalam Transaksi Bisnis Internasional dan
Implikasi terhadap Kegiatan Investasi di Indonesia,” Jurnal Hukum
Bisnis, Vol. 27. No. 4, 2008, 58-67.
Zhouhua, Meng., “Party Autonomy, Private Autonomy, and Freedom of Contracts “
Canadian Social Science, Vol. 10, No. 6, 2004, 212-216.
C. Internet/Sumber Lain
Ahn, Tahee., Application of Pacta Sunt Servanda to State Contracts between
Investors and Host States and Its Implication for International Investment
Regime, 2013. Available at: http://works.bepress.com/taehee_ahn/2
Caufmann, Caroline., The Principle of Proportionality and European Contract Law,
Maasricht European Private Law Institute Working Paper No. 2013/5,
Maastricht University. Availabe at: https//ssm.com/abstract=2204984
Hikmahanto Juwana-2., “Kontrak Karya Free Port” Harian Kompas. 31 Desember
2015.
Tersedia
pada:
http//www.doabagirajatega.blogspot.co.id./2015/12/kontrak-karya-freeport-hikmahanto
Hukum Online, “MA Tolak Kasasi Perkara Gugatan Kontrak Berbahasa Inggris,
Rabu,
16
September
2015.
Available
at:www.hukumonline.com/berita/baca/it55f90bcabd/ma-tolak-kasasiperkara-gugatan-kontrak-berbahasa-inggris
Peng, Liang., “Renegostiation of Clause in International Investment Contracts”
dalam the Mix oil and Water! Oil and Gas Community of Practice
Professional
Networking,
2011.
Available
at:
www.themixoilandwater/2011/07/renegotiation-clause-ininternational.html.
Serambi Indonesia, Jumat, 9 Januari 2015.