Materi Mkl Beda Ekstern Intern 1

MENYIMAK PERSAMAAN DAN PERBEDAAN
ANTARA
AUDIT EKSTERNAL DAN INTERNAL PEMERINTAH
oleh
Nirwan Ristiyanto
NIP 195011141975111 001
Disusun untuk Memenuhi Sebagian Persyaratan Angka Kredit
Pengembangan Profesi Widyaiswara Utama
PUSAT PENDIDIKAN DAN PELATIHAN PENGAWASAN
BADAN PENGAWASAN KEUANGAN DAN PEMBANGUNAN
Agustus 2013
i
Abstrak
Hingga kini masih banyak pihak yang belum memahami perbedaan dan persamaan antara
audit eksternal dan internal di kalangan pemerintahan. Kita mengetahui bahwa ada beberapa
lembaga pengawasan yang ada di lingkungan pemerintah. Ada Badan Pemeriksa Keuangan
(BPK), ada Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), ada inspektorat
jenderal atau inspektorat di setiap kementerian, lembaga, daerah provinsi, dan daerah
kabupaten/kota. Sering pihak institusi pemerintah yang menjadi sasaran audit masih
memertanyakan apa perbedaan dan persamaan di antara mereka.
Banyak persepsi di kalangan institusi pemerintah yang menganggap bahwa setiap
pemeriksaan atau audit, siapa pun pelaksananya, sama saja. Yang mereka ketahui adalah
setiap pemeriksa atau auditor kegiatannya sama. Semuanya meminjam banyak berkas,
menguji setiap dokumen, memeriksa fisik, memeriksa uang kas/bank, banyak bertanya, dan
yang lebih mereka pahami adalah semua auditor ya mencari temuan, mencari masalah. Atas
dasar kondisi tersebut, perlu adanya kejelasan apa persamaan dan perbedaan antara audit
eksternal dan internal di kalangan pemerintah.
Dari pembahasan dapat disimpulkan bahwa antara audit eksternal dan internal memang
ada persamaan dan perbedaannya. Beberapa persamaannya, keduanya: (a) melakukan
pembandingan antara fakta-fakta dengan kriterianya; (b) bertujuan untuk memberikan
rekomendasi guna perbaikan operasi manajemen auditi; (c) dilakukan oleh orang-orang yang
kompeten; (d) berpedoman pada standar audit; dan (e) perilaku auditornya harus taat pada
kode etik profesi.
Perbedaan antara ke-duanya terletak pada pelaksana auditnya dan strategi
pelaksanaannya. Audit eksternal dilakukan oleh auditor yang tidak berasal dari dalam
organisasi auditi, sedangkan audit internal dilakukan oleh auditor yang berasal dari dalam
organisasi auditi. Audit eksternal menilai hasil akhir (output) dari kegiatan atau program
yang diaudit, sedangkan audit internal membantu manajemen sejak sebelum, selama, dan
setelah kegiatan dilakukan. Audit internal memberikan nilai tambah bagi manajemen dalam
bentuk audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan lainnya.
Seluruh kegiatan tersebut ditujukan untuk memberikan jaminan mutu bahwa tujuantujuan auditi dapat direalisasikan secara ekonomis, efisien, dan efektif. Dalam kenyataannya,
masih sering audit internal pemerintah melakukan auditnya seperti audit eksternal, yaitu
hanya mengaudit hasil akhir (output) dari pelaksanaan program atau kegiatan auditi.
ii
iii
KATA PENGANTAR
Penulis mengucap syukur ke hadirat Allah S.W.T, yang karena perkenan-Nya penulis
dapat menyelesaikan karya tulis ilmiah ini. Hingga kini masih banyak pihak yang belum
memahami perbedaan dan persamaan antara audit eksternal dan internal di kalangan
pemerintahan. Kita mengetahui bahwa ada beberapa lembaga pengawasan yang ada di
lingkungan pemerintah. Ada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), ada Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan (BPKP), ada inspektorat jenderal atau inspektorat di setiap
kementerian, lembaga, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Sering pihak institusi
pemerintah yang menjadi sasaran audit masih memertanyakan apa perbedaan dan persamaan
di antara mereka.
Dari uraian di atas layak untuk dipertanyakan, mengapa para pejabat atau pelaksana
di kalangan institusi pemerintah memiliki persepsi seperti itu. Apakah memang di antara
audit eksternal dan internal benar-benar sama? Kalau sama, mengapa harus ada banyak
lembaga yang diberi kewenangan yang sama? Mengapa tidak satu lembaga audit saja yang
diberi kewenangan untuk mengaudit seluruh institusi pemerintah di negara ini? Kalau
memang di antara audit eksternal dan internal berbeda, di mana letak perbedaannya?
Atas dasar kondisi tersebut, perlu adanya kejelasan apa persamaan dan perbedaan antara
audit eksternal dan internal di kalangan pemerintah. Untuk inilah penulis berusaha
membahasnya dengan judul: ”Menyimak Persamaan dan Perbedaan antara Audit Eksternal
dan Internal Pemerintah”
Semoga karya tulis ini dapat menambah khasanah ilmu pengetahuan dan bermanfaat
bagi kehidupan. Amin.
Ciawi, Agustus 2013
Nirwan Ristiyanto
NIP 195011141975111001
iv
DAFTAR ISI
Halaman
PERNYATAAN PENGESAHAN KTI WIDYAISWARA
i
ABSTRAK
ii
KATA PENGANTAR KAPUSDIKLATWAS BPKP
iii
KATA PENGANTAR
iv
DAFTAR ISI
v
I
PENDAHULUAN
1 Latar Belakang Penulisan
2 Identifikasi Masalah
3 Perumusan Masalah
1
1
1
2
II
Kerangka teoritik
1 Pengertian-Pengertian
2 Jenis-jenis Audit
3 Konsepsi Audit Eksternal Pemerintah
4 Konsepsi Audit Internal Pemerintah
2
2
3
4
7
III
PEMBAHASAN
1 Persamaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal
Pemerintah
2 Perbedaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal
Pemerintah
10
10
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI
16
IV
DAFTAR PUSTAKA
13
17
v
Bab I
PENDAHULUAN
1. Latar Belakang Penulisan
Hingga kini masih banyak pihak yang belum memahami perbedaan dan
persamaan antara audit eksternal dan internal di kalangan pemerintahan. Kita
mengetahui bahwa ada beberapa lembaga pengawasan yang ada di lingkungan
pemerintah. Ada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), ada Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan (BPKP), ada inspektorat jenderal atau inspektorat di
setiap kementerian, lembaga, daerah provinsi, dan daerah kabupaten/kota. Sering
pihak institusi pemerintah yang menjadi sasaran audit masih memertanyakan apa
perbedaan dan persamaan di antara mereka.
Banyak persepsi di kalangan institusi pemerintah yang menganggap bahwa
setiap pemeriksaan atau audit, siapa pun pelaksananya, sama saja. Yang mereka
ketahui adalah setiap pemeriksa atau auditor kegiatannya sama. Semuanya meminjam
banyak berkas, menguji setiap dokumen, memeriksa fisik, memeriksa uang kas/bank,
banyak bertanya, dan yang lebih mereka pahami adalah semua auditor ya mencari
temuan, mencari masalah.
2. Identifikasi Masalah
Dari uraian di atas layak untuk dipertanyakan, mengapa para pejabat atau
pelaksana di kalangan institusi pemerintah memiliki persepsi seperti itu. Apakah
memang di antara audit eksternal dan internal benar-benar sama? Kalau sama,
mengapa harus ada banyak lembaga yang diberi kewenangan yang sama? Mengapa
tidak satu lembaga audit saja yang diberi kewenangan untuk mengaudit seluruh
institusi pemerintah di negara ini? Kalau memang di antara audit eksternal dan
internal berbeda, di mana letak perbedaannya?
1
3. Perumusan Masalah
Dari identifikasi masalah tersebut di atas dapat dirumuskan permasalahan
bahwa perlu adanya kejelasan persamaan dan perbedaan antara audit eksternal dan
internal di kalangan pemerintah. Untuk inilah penulis berusaha membahasnya
dengan judul: ”Menyimak Persamaan dan Perbedaan antara Auditor Eksternal dan
Internal Pemerintah”
Bab II
KERANGKA TEORITIK
1. Pengertian-Pengertian
Di bawah ini pengertian-pengertian tentang audit dan kegiatan lain yang dapat
dilakukan oleh auditor menurut Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur
Negara Nomor: PER/05/M.PAN/03/2008 tentang Standar Audit:
1). Audit adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi bukti yang
dilakukan secara independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar audit
untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, efektivitas, efisiensi, dan
keandalan informasi pelaksanaan tugas dan fungsi instansi pemerintah.
2). Reviu adalah penelaahan ulang bukti-bukti suatu kegiatan untuk memastikan
bahwa kegiatan tersebut telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan, standar,
rencana, atau norma yang telah ditetapkan.
3). Pemantauan adalah proses penilaian kemajuan suatu program/kegiatan dalam
mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
4). Evaluasi adalah rangkaian kegiatan membandingkan hasil/prestasi suatu kegiatan
dengan standar, rencana, atau norma yang telah ditetapkan, dan menentukan
faktor-faktor yang memengaruhi keberhasilan atau kegagalan suatu kegiatan
dalam mencapai tujuan.
2
Menurut Arens, auditing adalah proses pengumpulan dan evaluasi bukti
mengenai suatu informasi untuk menetapkan dan melaporkan tingkat kesesuaian
antara informasi tersebut dengan kriterianya. Audit seharusnya dilakukan oleh orang
yang kompeten dan independen. Auditing sering diterjemahkan sebagai pemeriksaan
atau pengawasan. Menurut Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, pemeriksaan
adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara
independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan untuk menilai
kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan
dan tanggung jawab keuangan negara.
Menurut Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008
tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, pengawasan intern didefinisikan
sebagai berikut: “Pengawasan Intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu,
evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas
dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa
kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara
efektif dan efisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata
kepemerintahan yang baik”.
2.
Jenis-jenis Audit
Dalam mengelompokkan jenis-jenis audit di lingkungan pemerintah,
Pusdiklatwas BPKP (2009) mengelompokkannya sebagai berikut:
1) Berdasarkan pelaku auditnya, ada audit eksternal dan audit internal. Audit
eksternal pemerintah dilakukan oleh oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),
sedangkan audit internal dilakukan oleh unit pengawasan intern (APIP) yang ada
di dalam organisasi auditi.
2) Berdasarkan tujuan auditnya, audit dikelompokkan ke dalam: (a) audit keuangan;
(b) audit operasional atau audit kinerja; dan (c) audit dengan tujuan tertentu.
3
Audit keuangan adalah audit atas laporan keuangan, bertujuan untuk
memberikan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan tentang kesesuaian
antara laporan keuangan yang disajikan oleh manajemen pemerintah dengan standar
akuntansi yang berlaku, yakni Standar Akuntansi Pemerintahan/SAP.
Audit kinerja adalah audit atas pengelolaan keuangan negara yang mengarah pada
kesesuaiannya dengan aspek keekonomian, keefisiensienan, dan efektivitasnya.
Audit dengan tujuan tertentu adalah audit yang ditujukan untuk meyakini
kesesuaian pelaksanaan kegiatan, program, atau hal lain yang tidak termasuk dalam
kategori audit keuangan dan audit operasional/kinerja. Di dalam jenis audit ini
termasuk audit ketaatan dan audit investigatif. Audit ketaatan bertujuan untuk
mengetahui
apakah
auditi
dalam
melaksanakan
kegiatan-kegiatannya
telah
memenaati berbagai aturan yang ada. Sedangkan audit investigatif bertujuan
membuktikan kebenaran informasi awal tentang adanya indikasi tindak pidana
korupsi.
Pada dasarnya, dari apa pun jenis auditnya, jika auditor menjumpai adanya
ketidaksesuaian antara fakta dan kriterianya, auditor akan mengemukakan hal itu
dalam bentuk temuan dan diakhiri dengan rekomendasi untuk perbaikannya. Pihak
yang harus menindaklanjuti rekomendasi adalah manajemen auditi.
3. Konsepsi Audit Eksternal Pemerintah
Sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara, pasal 30 dan 31 menyatakan bahwa Presiden menyampaikan
rancangan undang-undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN kepada
DPR berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan
(BPK) selambat-lambatnya enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. Laporan
keuangan dimaksud setidak-tidaknya meliputi Laporan Realisasi APBN, Neraca,
Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan yang dilampiri dengan
laporan keuangan perusahaan negara dan badan lainnya. Seperti halnya untuk
pemerintah pusat, untuk kalangan pemerintah daerah, Gubernur/Bupati/Walikota
4
menyampaikan rancangan peraturan daerah tentang pertanggungjawaban pelaksanaan
APBD kepada DPRD berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK.
Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD harus
disusun dan disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang
disusun oleh suatu komite standar yang independen dan ditetapkan dengan Peraturan
Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari BPK. Pasal 33
undang-undang tersebut mengamanatkan bahwa pemeriksaan pengelolaan dan
pertanggungjawaban keuangan negara diatur dalam undang-undang tersendiri.
Sebagai implementasi amanat undang-undang tersebut, pemeriksaan (audit)
oleh BPK diatur lebih lanjut dalam Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Pasal 2 ayat (1)
undang-undang tersebut menyatakan bahwa pemeriksaan keuangan negara yang
dilakukan oleh BPK meliputi pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara dan
pemeriksaan atas tanggung jawab keuangan negara.
Hal-hal yang mengatur secara rinci tentang BPK diatur dalam Undang-Undang
Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
Dalam undang-undang tersebut antara lain diatur tentang kedudukan dan
keanggotaan, tugas dan wewenang BPK, pemilihan dan pemberhentian anggota dan
pemimpin BPK, hak keuangan/administratif dan protokoler, tindakan kepolisian,
kekebalan, larangan, kode etik, kebebasan, kemandirian dan akuntabilitas, pelaksana
BPK, anggaran, dan ketentuan pidana bagi anggota BPK yang memperlambat atau
tidak melaporkan hasil pemeriksaan yang mengandung unsur pidana, termasuk
penyalahgunaan kewenangan.
Sumber hukum dari kewenangan BPK untuk memeriksa keuangan negara
tersebut adalah Undang-Undang Dasar (UUD) Negara Republik Indonesia Tahun
1945. Pasal 23 E UUD 1945 menyebutkan bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan
tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan
yang bebas dan mandiri. Hasil pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada
5
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dan Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sesuai dengan kewenangannya. Hasil
pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga perwakilan dan/atau badan sesuai
dengan undang-undang.
Dari uraian di atas dapat dimengerti bahwa di kalangan pemerintah, audit yang
dilaksanakan oleh BPK menunjukkan bahwa audit dilaksanakan oleh auditor di luar
organisasi pemerintah. Organisasi pemerintah, pada dasarnya ada tiga lapisan, yakni
pemerintah pusat yang dalam operasionalnya tergambar pada adanya APBN,
pemerintah provinsi ada APBD Provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota yang ada
APBD
Kabupaten/Kota.
Penanggung
jawab
APBN
adalah
presiden
dan
memertanggungjawabkannya kepada DPR. Di tingkat provinsi, penanggung jawab
APBD-nya adalah gubernur yang dan memertanggungjawabkannya kepada DPRD
Provinsi. Selanjutnya, di tingkat kabupaten/kota, penanggung jawab APBD
Kabupaten/Kota adalah bupati/walikota dan memertanggungjawabkannya kepada
DPRD Kabupaten/Kota.
Baik
pemerintah
pusat,
provinsi,
maupun
kabupaten/kota,
laporan
pertanggungjawabannya berupa laporan keuangan yang sebelum disampaikan kepada
DPR/DPRD terlebih dahulu diperiksa/diaudit oleh BPK. Pemeriksaan oleh BPK yang
keberadaannya di luar pemerintah menunjukkan bahwa auditnya dilakukan oleh pihak
eksternal. Dengan demikian maka BPK merupakan auditor eksternal.
Jika kita perhatikan, audit BPK terhadap laporan keuangan atau laporan
pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN/APBD ditujukan untuk menilai hasil
akhir dari pengelolaan keuangan pemerintah. Tujuan auditnya adalah untuk menilai
apakah laporan keuangan telah sesuai dengan: (1) standan standar akuntansi
pemerintah dan (2) kinerja pemerintah telah sesuai dengan yang diharapkan secara
ekonomis, efisien, dan efektif. Di luar kedua jenis audit tersebut, BPK juga
melakukan audit lain sebagaimana dikelompokkan sebagai audit dengan tujuan
tertentu.
6
Pemeriksaan BPK dilakukan sesuai dengan standar pemeriksaan. Dalam
penulisan laporan hasil pemeriksaan, BPK selalu menyatakan di dalam laporannya
bahwa pemeriksaan telah dilakukan sesuai dengan standar pemeriksaan. Standar
pemeriksaan merupakan patokan bagi para pemeriksa dalam melakukan tugas
pemeriksaannya. Standar pemeriksaan BPK diatur dalam Peraturan Badan Pemeriksa
Keuangan Republik Indonesia Nomor 01 Tahun 2007 tentang Standar Pemeriksaan
Keuangan Negara. Standar pemeriksaan yang dimaksud antara lain mengatur: (1)
tanggung jawab manajemen entitas yang diperiksa; (2) tanggung jawab pemeriksa;
dan (3) tanggung jawab organisasi pemeriksa dalam setiap pelaksanaan tugas
pemeriksaan.
BPK, baik sebagai institusi pemeriksa maupun para pemeriksanya, dalam
melaksanakan penugasan pemeriksaan juga wajib menaati kode etik. Untuk ini setiap
anggota BPK dan pemeriksanya wajib: (a) mematuhi peraturan perundang-undangan
dan peraturan kedinasan yang berlaku; (b) mengutamakan kepentingan negara di atas
kepentingan pribadi atau golongan; (c) menjunjung tinggi independensi, integritas
dan profesionalitas; dan (d) menjunjung tinggi martabat, kehormatan, citra, dan
kredibilitas BPK. Kode etik yang berlaku di BPK diatur dalam Peraturan Badan
Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2007 tentang Kode Etik
Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.
4. Konsepsi Audit Internal Pemerintah
Sebagaimana telah dikemukakan pada pengertian audit internal di atas, audit
internal di kalangan pemerintah dilakukan oleh auditor yang berada di lingkungan
pemerintah, baik pemerintah pusat, provinsi, maupun kabupaten/kota. Di pemerintah
pusat ada BPKP (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan) untuk
mendampingi presiden, ada itjen (inspektorat jenderal) di setiap kementerian, dan
inspektorat di setiap lembaga pemerintah. Di setiap provinsi ada Inspktorat Provinsi
dan di setiap kabupaten/kota juga ada Inspektorat Kabupaten/Kota.
7
Tujuan dibentuknya auditor internal di setiap jenjang pemerintahan tersebut
adalah untuk membantu manajemen pemerintahan guna meningkatkan kinerja
instansi pemerintah. Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 60 Tahun 2008 tentang
Sistem Pengendalian Intern Pemerintah menyatakan bahwa BPKP adalah aparat
pengawasan intern pemerintah (APIP) yang bertanggung jawab langsung kepada
presiden, Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan
pengawasan intern adalah APIP yang bertanggung jawab langsung kepada
menteri/pimpinan lembaga, Inspektorat Provinsi adalah APIP yang bertanggung
jawab langsung kepada gubernur, dan Inspektorat Kabupaten/Kota adalah APIP yang
bertanggung jawab langsung kepada bupati/walikota.
Dalam kaitannya dengan lingkungan pengendalian sebagai salah satu unsur
dari Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, perwujudan peran aparat pengawasan
intern pemerintah yang efektif sangat diperlukan (pasal 4 huruf g, PP Nomor 60
Tahun 2008). Perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif
dalam membantu meningkatkan kinerja manajemen tersebut sekurang-kurangnya
harus: (1) memberikan keyakinan yang memadai atas ketaatan, kehematan, efisiensi,
dan efektivitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi
pemerintah; (2) memberikan peringatan dini dan meningkatkan efektivitas
manajemen risiko dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah; dan
(3) memelihara dan meningkatkan kualitas tata kelola penyelenggaraan tugas dan
fungsi instansi pemerintah.
Peran APIP dalam membantu manajemen institusi pemerintah juga diatur
dalam berbagai peraturan lainnya. Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010 tentang
Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah mewajibkan pimpinan institusi pemerintah untuk
melakukan pengawasan terhadap PPK dan ULP/Pejabat Pengadaan di lingkungan
K/L/D/I (kementerian, lembaga, daerah, dan instansi) masing masing, dan
menugaskan aparat pengawasan intern yang bersangkutan untuk melakukan audit.
8
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pasal
218 menetapkan bahwa pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah
dilaksanakan oleh aparat pengawas intern yang meliputi: (1) pengawasan atas
pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah; dan (2) pengawasan terhadap peraturan
daerah dan peraturan kepala daerah. Pasal 9 Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004
tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara juga
menyebutkan bahwa dalam menyelenggarakan pemeriksaan pengelolaan dan
tanggung jawab keuangan negara, BPK dapat memanfaatkan hasil pemeriksaan
aparat pengawasan intern pemerintah dan laporan hasil pemeriksaannya wajib
disampaikan kepada BPK.
Dalam setiap melaksanakan tugas audit, auditor internal juga wajib
melaksanakannya sesuai dengan standar audit. Bahkan di dalam setiap menulis
laporan hasil audit, auditor wajib mencantumkan satu kalimat di dalam laporannya
bahwa audit telah dilaksanakan sesuai dengan standar audit. Standar audit internal,
antara lain diatur dalam: (1) Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur
Negara Nomor: PER/05/M.PAN/03/2008 tentang Standar Audit; dan (2) Keputusan
Kepala BPKP Nomor: KEP-378/K/1996 tanggal 30 Mei 1996 tentang Penetapan
Berlakunya Standar Audit Aparat Pengawasan Fungsional Pemerintah.
Kecuali harus sesuai dengan standar audit, auditor internal juga diwajibkan
untuk selalu berperilaku yang baik. Hal ini diatur dalam kode etik auditor. Prinsip
kode etik adalah mengatur perilaku dalam setiap melaksanakan audit agar auditor
tetap menjaga integritas, obyektif, kerahasiaan, dan meningkatkan/menjaga
kompetensinya. Kode etik di lingkungan auditor internal pemerintah antara lain diatur
dalam: (1) Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:
Per/04/M.Pan/03/2008 tentang Kode Etik Aparat Pengawasan Intern Pemerintah; dan
(2) Aturan Perilaku Pemeriksa BPKP yang diterbitkan oleh Badan Pengawasan
Keuangan dan Pembangunan tahun 1993.
9
Bab III
PEMBAHASAN
1. Persamaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal Pemerintah
Dari uraian pada bab-bab terdahulu dapat diketahui beberapa persamaan
antara audit eksternal dan audit internal di kalangan pemerintah. Beberapa persamaan
tersebut, keduanya sama-sama: (a) melakukan pembandingan antara fakta-fakta yang
dijumpai di pihak auditi dengan kriterianya; (b) bertujuan untuk memberikan
rekomendasi guna perbaikan operasi manajemen auditi; (c) dilakukan oleh orangorang yang kompeten; (d) berpedoman pada standar audit; dan (e) perilaku auditornya
harus taat pada kode etik profesi. Di bawah ini diuraikan
beberapa persamaan
tersebut.
a. Membandingan Antara Fakta dengan Kriterianya
Pada dasarnya setiap audit dilakukan dengan cara membandingkan fakta-fakta
yang dijumpai auditor dengan kriterianya. Dari pembandingan ini auditor akan
mengetahui apakah fakta yang ada telah sesuai atau tidak dengan kriterianya. Jika
fakta telah sesuai dengan kriteria, berarti auditi telah dapat merealisasikan tugas
pokok dan fungsinya dengan baik. Namun jika fakta yang ada berbeda atau
bertentangan dengan kriterianya, hal ini menunjukkan auditi tidak atau belum dapat
melaksanakan tugas-tugasnya dengan baik, atau ada penyimpangan. Jika terjadi
demikian, maka auditor mengembangkan pebedaan tersebut dalam bentuk temuan.
Untuk ini auditor mencari penyebab terjadinya perbedaan dan dampak dari perbedaan
tersebut.
Dengan mengetahui dampak yang ditimbulkan oleh perbedaan tersebut, auditor
dapat menakar seberapa besar dampak yang terjadi. Jika dampaknya material atau
signifikan, berarti penyimpangan perlu segera diperbaiki. Sebaliknya, jika dampak
penyimpangannya tidak signifikan, mungkin perbaikannya tidak terlalu mendesak.
Dengan mengetahui seberapa besar dampak dan penyebab penyimpangan, auditor
akan dapat memberikan saran untuk perbaikannya.
10
Untuk auditor eksternal yang melakukan audit atas kewajaran laporan
keuangan, jika laporan keuangan telah disusun sesuai dengan standar akuntansinya,
auditor memberi opini wajar tanpa pengecualian. Hal ini menunjukkan bahwa praktik
manajemen dalam menyusun laporan keuangan telah baik dan dapat diteruskan untuk
periode berikutnya. Sebaliknya jika laporan keuangan tidak sesuai dengan standar
akuntansi secara material atau signifikan, berarti manajemen telah salah dalam
menerapkan standar tersebut. Dalam hal ini auditor memberi opini tidak wajar. Jika
keadaannya demikian, maka manajemen harus melakukan perbaikan dalam
penyususunan laporan keuangan.
Auditor internal yang melakukan audit kinerja akan menemukan kenyataan
apakah auditi telah melaksanakan program dan atau kegiatannya secara ekonomis,
efisien, dan efektif (3E). Jika auditi telah memenuhi tiga aspek tersebut, berarti auditi
telah melaksanakan tugas dan fungsinya secara baik. Jika demikian, auditor tidak
perlu menyampaikan temuan dan rekomendasi untuk perbaikannya. Dengan demikian
auditi dapat meneruskan pelaksanaan program dan kegiatannya pada periode
berikutnya. Namun jika auditor masih menemukan kekurangan pada salah satu atau
seluruh aspek 3E tersebut, berarti auditi dalam melaksanakan tugas pokok dan
fungsinya masih ada kekurangan. Untuk ini auditor menyampaikan temuan disertai
dengan rekomendasinya.
b. Bertujuan Memberikan Rekomendasi untuk Perbaikan
Nilai tambah yang dapat diberikan oleh auditor dan sangat bermanfaat bagi
auditi adalah temuan dan rekomendasinya. Dengan adanya rekomendasi sebagaimana
diuraikan di atas, auditi dapat melakukan perbaikan. Tanpa temuan audit, mungkin
penyimpangan yang ada tidak diketahui oleh manajemen auditi. Hal ini dapat terjadi
karena rutinitasnya, manajemen auditi tidak dapat mengenali kekurangan yang ada
pada lembaganya sendiri. Sebaliknya, dengan melakukan audit secara profesional dan
independen, auditor akan mampu mengenali kekurangan-kekurangan yang ada.
11
c. Dilakukan oleh Orang-Orang yang Kompeten
Baik audit eksternal maupun internal, semuanya dilakukan oleh orang-orang
yang kompeten, profesional, dan independen. Standar 2200 dari standar audit APIP
mensyaratkan bahwa auditor harus mempunyai pengetahuan, keterampilan, dan
kompetensi lainnya yang diperlukan untuk melaksanakan tanggung jawabnya.
Standar pemeriksaan BPK juga menyatakan bahwa “Pemeriksa secara kolektif
harus memiliki kecakapan profesional yang memadai untuk melaksanakan tugas
pemeriksaan”.
d. Berpedoman pada Standar Audit
Baik audit eksternal maupun internal, auditornya dalam melaksanakan tugas
audit harus selalu berpedoman pada ketentuan yang diatur dalam standar audit. Pada
dasarnya, auditor dalam melaksanakan audit harus menerapkan berbagai prosedur
yang sesuai dengan keadaannya. Seluruh prosedur yang ditempuh harus dalam rangka
meyakinkan bahwa fakta-fakta memang sesuai dari kriterianya, atau sebaliknya.
Dengan standar yang demikian, maka simpulan, temuan, dan hal-hal penting yang
dijumpai auditor dapat diandalkan kebenarannya.
e. Taat pada Kode Etik Profesi
Tentang independensi auditor, kode etik
BPK menyatakan bahwa “Untuk
menjamin independensi dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, pemeriksa
wajib: (a) bersikap netral dan tidak memihak; (b) menghindari terjadinya benturan
kepentingan dalam melaksanakan kewajiban profesionalnya; (c) menghindari hal-hal
yang dapat memengaruhi independensinya; (d) memertimbangkan informasi,
pandangan, dan tanggapan dari pihak yang diperiksa dalam menyusun opini atau
laporan pemeriksaan; dan (e) bersikap tenang dan mampu mengendalikan diri.
Senada dengan kode etik BPK, untuk APIP kewajiban independensi diatur
dalam Kode Etik APIP yang diterbitkan oleh Menteri Negara Pendayagunaan
Aparatur Negara. Kode etik tersebut menetapkan hal-hal yang seharusnya dilakukan
12
dalam setiap melaksanakan penugasan audit. Setiap terjadi pelanggaran terhadap
kode etik, auditor dikenakan sanksi.
2. Perbedaan antara Audit Eksternal dan Audit Internal Pemerintah
Dari uraian pada bab-bab terdahulu diketahui ada dua perbedaan antara audit
eksternal dan audit internal di kalangan pemerintah. Dua perbedaan tersebut berkaitan
dengan: (a) pelaksana auditnya; dan (b) strategi pelaksanaannya. Di bawah ini
diuraikan perbedaan-perbedaan tersebut.
a. Perbedaan Pelaksana Auditnya
Perbedaan yang paling mudah dilihat antara audit eksternal dan audit internal di
lingkungan pemerintah adalah pelaku auditnya. Seperti telah diuraikan di atas, audit
eksternal dilakukan oleh auditor dari luar organisasi auditi, sedangkan audit internal
dilakukan oleh auditor dari dalam organisasi auditi. Secara mudah dapat
dikemukakan bahwa jika auditornya adalah BPK, maka audit tersebut adalah audit
eksternal. Sedangkan jika auditornya adalah inspektorat jenderal atau nama lain,
maka audit tersebut adalah audit internal.
Termasuk di dalam audit internal adalah audit pada institusi pemerintah oleh
BPKP. Sekalipun BPKP tidak berada pada organisasi kementerian, lembaga, atau
pemerintah daerah, namun BPKP berada di lingkungan pemerintah, yakni di bawah
presiden. Dengan demikian audit yang dilakukan oleh BPKP masih tergolong audit
internal.
b. Perbedaan Strategi Pelaksanaannya
Perbedaan kedua antara audit eksternal dan audit internal di lingkungan
pemerintah adalah dalam strategi pelaksanaan auditnya. Yang dimaksud strategi
pelakssanaan audit di sini lebih cenderung berkaitan dengan penetapan sasaran
auditnya. Sasaran audit dari auditor internal lebih bersifat pembenahan dari dalam
organisasi, dilakukan selama proses kegiatan berlangsung, sebelum terjadi
penyimpangan. Sedangkan audit eksternal memberikan penilaian akhir atas hasil-
13
hasil yang telah dicapai oleh auditi. Audit eksternal menilai output terhadap hasil
kegiatan auditi, sedangkan internal membantu manajemen, baik sebelum, selama,
maupun setelah kegiatan dilakukan.
Seperti telah dikemukakan di atas, audit internal dapat dilakukan dalam
bentuk audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap
penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi. Seluruh jasa yang diberikan oleh
auditor internal ditujukan untuk memberikan keyakinan memadai bahwa kegiatan
dapat dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan
efisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata kepemerintahan yang
baik. Dengan demikian audit internal ikut membantu manajemen untuk memberikan
jaminan bahwa target-target kinerja yang telah ditetapkan dapat tercapai secara 3E.
Perbedaan strategi atau sasaran audit antara audit internal dengan eksternal ini
dapat digambarkan sebagai berikut ini.
Peran Audit Internal (APIP) dan Audit Eksternal
APIP sebagai PENJAMIN MUTU (quality assurance)
a. audit;
b. reviu;
c. evaluasi;
d. pemantauan; dan
e. kegiatan pengawasan
lainnya
Audit
Ekstern
MANAJEMEN
Outcome
Input
Proses
Output
Perencanaan
Pengorganisasian
Penggerakan
Pengawasan
PEMETAAN WILAYAH-PENGAWASAN BERBASIS RISIKO
 HAS*
 SKP*
 IM*
 HES*
**
14
*Catatan:
HAS = Hasil Audit Sebelumnya
SKP
= Survei Kepuasan Pelanggan
IM
= Informasi Masyarakat
HES
= Hasil Evaluasi Stakeholder
Sumber: Pusdiklatwas BPKP, Kebijakan Pengawasan
Dari gambar di atas diketahui bahwa antara manajemen dan APIP tidak terlepas
karena APIP berperan sebagai pendamping manajemen. Jasa dari APIP kepada
manajemen dapat diberikan pada setiap tahapan kegiatan, mulai perencanaan,
pengorganisasian, penggerakan, dan pengawasan.
Ditinjau dari sudut lain, kontribusi APIP diberikan kepada manajemen sejak
dari penetapan standar input, process, output, hingga outcome. Dengan peran APIP
sejak tahap awal tersebut, diharapkan potensi penyimpangan dapat diminimalkan.
Risiko yang mungkin ada dapat diantisipasi dan segera dapat dicarikan
pencegahannya. Jasa dari APIP, sebagaimana nampak pada gambar di atas dapat
diberikan dalam bentuk: (a) audit; (b) reviu; (c) evaluasi; (d) pemantauan; dan
(e) kegiatan pengawasan lainnya. Seluruh kegiatan tersebut berkaitan dengan
penjaminan mutu (quality assurance).
Perlu dipahami bahwa belum seluruh APIP selaku auditor internal pemerintah
telah melaksanakan auditnya seperti diilustrasikan pada gambar di atas. Masih
banyak APIP yang melaksanakan kegiatan auditnya mirip seperti yang dilakukan
oleh BPK selaku audit eksternal. Dengan demikian wajar jika masih banyak kalangan
yang menganggap bahwa antara audit internal dengan audit eksternal sama atau
duplikasi.
15
Bab IV
SIMPULAN DAN SARAN
1. Simpulan
Dari uraian pada bab-bab terdahulu dapat disimpulkan bahwa antara audit
eksternal dan internal memang ada persamaan dan perbedaannya. Beberapa
persamaannya, keduanya: (a) melakukan pembandingan antara fakta-fakta dengan
kriterianya; (b) bertujuan untuk memberikan rekomendasi guna perbaikan operasi
manajemen auditi; (c) dilakukan oleh orang-orang yang kompeten; (d) berpedoman
pada standar audit; dan (e) perilaku auditornya harus taat pada kode etik profesi.
Perbedaan antara keduanya terletak pada pelaksana auditnya dan strategi
pelaksanaannya. Audit eksternal dilakukan oleh auditor yang tidak berasal dari dalam
organisasi auditi, sedangkan audit internal dilakukan oleh auditor yang berasal dari
dalam organisasi auditi. Audit eksternal menilai hasil akhir (output) dari kegiatan atau
program yang diaudit, sedangkan audit internal membantu manajemen sejak sebelum,
selama, dan setelah kegiatan dilakukan. Audit internal memberikan nilai tambah bagi
manajemen dalam bentuk audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan lainnya.
Seluruh kegiatan tersebut ditujukan untuk memberikan jaminan mutu bahwa
tujuan-tujuan auditi dapat direalisasikan secara ekonomis, efisien, dan efektif. Dalam
kenyataannya, masih sering audit internal pemerintah melakukan auditnya seperti
audit eksternal, yaitu hanya mengaudit hasil akhir (output) dari pelaksanaan program
atau kegiatan auditi.
2. Saran
Berkaitan dengan masih adanya APIP yang hanya melakukan audit terhadap
hasil akhir (output) dari pelaksanaan program atau kegiatan auditi, disarankan agar
APIP mengubah paradigma yang semula bertindak duplikatif dengan audit yang
dilakukan auditor eksternal. Paradigma tersebut perlu diubah menjadi pemberi
jaminan mutu agar seluruh tujuan auditi dapat direalisasikan secara ekonomis, efisien,
dan efektif.
16
Daftar Pustaka
Arens, Alvin A., et.al., Auditing and Assurance Services: An Integfrated Approach.
Prentice Hall. 2007. Diambil dari Pusdiklatwas BPKP, modul Diklat Auditing.
2009.
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Standar Audit Aparat Pengawasan
Fungsional Pemerintah (SA-APFP). 1996.
Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Aturan Perilaku Pemeriksa BPKP.
1993.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem
Pengendalian Intern Pemerintah.
Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 01 Tahun 2007
tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara.
Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2007
tentang Kode Etik Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.
Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:
Per/04/M.Pan/03/2008 tentang Kode Etik Aparat Pengawasan Intern
Pemerintah
Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor:
PER/05/M.PAN/03/2008 tentang Standar Audit Aparat Pengawasan Intern
Pemerintah.
Pusat Pendidikan Dan Pelatihan Pengawasan Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan. Kode Etik Dan Standar Audit. 2005.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pasca Amandemen.
Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan
Tanggung Jawab Keuangan Negara.
Undang-undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah.
Undang-undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara.
Undang-undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa
Keuangan.
17