Anggaran Bukan untuk Rakyat Miskin

TIDAK ADA TEMPAT BAGI RAKYAT APALAGI RAKYAT MISKIN:
Dampak Alokasi APBN 2005 terhadap Pemenuhan Hak Anak Atas Pendidikan,
Kesehatan, dan Pemukiman
Oleh: Adzkar Ahsinin
Pendahuluan
Dasar filosofis kehidupan berbangsa dan bernegara yang termuat dalam Pembukaan UUD 1945
menggariskan tujuan dibentuknya Negara Indonesia yakni melindungi segenap bangsa dan
seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, dan mencerdaskan
kehidupan bangsa. Lebih jauh pasal-pasal dalam batang tubuh Konstitusi Republik Indonesia
menegaskan jaminan serupa. Menarik landasan filosofis dan ketentuan konstitusi yang
menjamin hak asasi manusia (HAM) maka hak atas pendidikan, kesehatan, dan pemukiman jelas
merupakan hak konstitusional bagi setiap warga negara. Bahkan untuk kelompok masyarakat
miskin negara mendeklarasikan janjinya untuk menjamin pemenuhan hak-haknya. Dengan
demikian Konstitusi Republik Indonesia menyiratkan bahwa bangunan negara yang hendak
dibangun adalah negara kesejahteraan (welfare state). Bangunan negara kesejahteraan yang
dibayangkan adalah negara yang didirikan atas dasar kontrak sosial (social contract) antara
warga negara dengan pengemban kekuasaan. Melalui kontrak sosial ini negara diamanati secara
imperatif menghormati, memenuhi, memajukan, dan melindungi hak-hak asasi warganya
termasuk hak-hak anak.
Kewajiban Negara Untuk Menjamin Hak Asasi Anak
Dalam konteks pemenuhan hak anak Negara Republik Indonesia telah terikat komitmennya baik
secara moral dan yuridis untuk menjamin hak-hak anak melalui ratifikasi Konvensi Hak Anak
(KHA) dengan Keputusan Presiden Nomor 36 Tahun 1990. Jauh sebelum ratifikasi KHA,
Konvensi Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan telah menjadi bagian
dari hukum nasional melalui UU Nomor 7 Tahun 1984 yang mengundangkan ratifikasi Indonesia
terhadap konvensi yang mengatur secara khusus pemenuhan dan perlindungan terhadap hak-hak
perempuan, termasuk di dalamnya pengaturan hak-hak anak perempuan. Kedua konvensi
mempunyai fungsi yang esensial untuk mendobrak konstruksi sosial masyarakat yang patriarkhat
dan cenderung memarjinalkan anak. Sebangun dengan jaminan instrumen hukum HAM
internasional UU Perlindungan Anak mengatur pula jaminan perlindungan anak di ranah
domestik. Berdasarkan acuan yuridis tersebut, terdapat 3 (tiga) kewajiban utama negara menurut
pendekatan hak ekonomi, social, dan budaya, yaitu 1 :
1.
Kewajiban untuk menghormati (obligation to respect) yang mengharuskan negara
menahan diri untuk tidak campur tangan atas penikmatan hak-hak ekonomi, social, dan
budaya
2. Kewajiban untuk melindungi (obligation to protect) yang mengharuskan negara
mencegah pelanggaran penikmatan hak ekonomi, social, dan budaya oleh pihak ketiga
3. Kewajiban untuk memenuhi (obligation to fulfill) yang mengharuskan negara mengambil
tindakan-tindakan legislative, administrative, anggaran, hokum, dan tindakan lainnya
guna menjamin pelaksanaan sepenuhnya hak-hak ekonomi, social, dan budaya.
Disamping kewajiban tersebut, negara selaku pemegang kewajiban pemenuhan hak, titik
perhatian seharusnya diberikan pada kelompok-kelompok yang secara tradisional menjadi
sasaran diskriminasi. Dalam titik ini, diperlukan tindakan yang bersifat khusus (affirmative
action) yang ditujukan bagi kelompok tersebut. Tindakan-tindakan khusus tersebut dapat
1
Lihat Maastricht Guidelines
1
diwujudkan dalam kerangka kebijakan perlindungan social. Kebijakan perlindungan social
diartikan sebagai kebijakan yang bersifat mengurangi tingkat risiko yang dihadapi seseorang atau
membantu seseorang dalam menghadapi risiko akibat terjadinya perubahan kondisi ekonomi,
efek negative dari mekanisme pasar, maupun factor alam, politik, dan social. 2 Dalam konteks
keindonesiaan krisis moneter yang berdampak pada membuncahnya angka kemiskinan,
menuntut peran negara lebih.
Lebih jauh, dalam mencapai realisasi pemenuhan hak-hak ekonomi, social, dan budaya, negara
dilekati pula kewajiban bertindak atau berbuat (obligation of conduct) dan kewajiban mencapai
hasil (obligation of result). Kewajiban untuk bertindak merupakan kewajiban untuk
melaksanakan dipenuhi dan dilindunginya hak-hak tertentu. Misalnya, agar semua anak
mendapatkan mengeyam pendidikan dasar , maka pemerintah harus mengambil kebijakan
tertentu sehingga semua anak mendapatkan hak atas pendidikan dasar secara gratis dengan
mutu, sarana dan prasarana yang layak. Di bidang kesehatan, pemerintah wajib menyusun
program untuk mengurangi angka kematian bayi, balita, dan ibu. Kewajiban mencapai hasil
mengharuskan negara mencapai sasaran tertentu sesuai dengan standar subtansif. 3 Dalam titik
inilah 8 (delapan ) Sasaran Pembangunan Milenium (Millennium Development Goals)4 yang
diratifikasi Pemerintah Indonesia layak untuk dijadikan rujukan dalam menetapkan kebijakan
pembangunan sebagai pengejawantahan kewajiban mencapai hasil. Lebih jauh apabila ditelisik
Komentar Umum yang dikeluarkan oleh Komite Hak-Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya, juga
Komite Hak Anak, mengeluarkan interpretasi hokum untuk mengelaborasi kewajiban negara
dalam memenuhi hak-hak warga negaranya dalam mengeyam hak-hak ekonomi, social, dan
budaya.
Kesenjangan Antara Realita dan Jaminan Hukum
Meskipun, jaminan yuridis terhadap perlindungan hak anak telah lengkap, namun realitas
kesejahteraan anak khususnya dalam menikmati hak-hak ekonomi, sosial, dan budayanya masih
jauh dari kondisi ideal sebagaimana terlukiskan dalam aturan hukum. Faktanya ditahun 2005 ini,
Idonesia diwarnai aneka peristiwa yang menimpa anak-anak. Peristiwa busung lapar,
menjangkitnya wabah polio, muntaber, dan demam berdarah yang merenggut nyawa anak-anak
membuktikan kegagalan kebijakan negara dalam mengurusi hak anak untuk meraih derajat
kesehatan yang tinggi. Dalam bidang pendidikan kebijakan publik yang ditetapkan pemerintah
malahan membuahkan anak gantung diri karena tidak mampu membayar uang sekolah,
pungutan yang masih saja membebani orang tua siswa, dan angka anak tidak lulus sekolah
tinggi. Di bidang perumahan justru pemerintah semakin memperbesar ketidakmampuannya
menyediakan rumah bagi anak-anak (backlog) melalui praktik-praktik penggusuran rumahrumah penduduk yang masih saja terus berlangsung.
Lihat Ari A. Perdana & Yose Rizal Danuri, Pemikiran Baru tentang Kemiskinan , Pemerataan, dan Kebijakan
Perlindungan Sosial, dalam Indra J. Pialang, Edy Prasetyono, Hadi Susastro, Menemukan Kembali Kebangsaan
Indonesia, Jakarta, CSIS, 2002, hal. 549
3 Lihat, Naning Mardiniah, et. al, op.cit, hal. 22
4 MDG’s merupakan sejumlah target terukur yang ditetapkan oleh anggota PBB pada September 2000 untuk
memberantas kemiskinan yang harus dicapai tahun 2015. Ada 8 tujuan yang ditetapkan dalam MDG’s yaitu : (1)
Mengurangi separo kaum miskin yang hidup dengan pendapatan kurang dari US$ 1 per hari dn mengurangi
separo kaum miskin yang kelaparan; (2) Mencukupi kebutuhan pendidikan dasar bagi anak laki-laki dan
perempuan; (3) Menghapus ketidaksetaraan gender dalam pendidikan dasar dan menegah; (4) Mengurangi 2/3
angka kematian balita; (5) Mengurangi ¾ rasio kematian ibu melahirkan; (6) Menghentikan penularan
HIV/AIDS, malaria, dan penyakit menular lainnya; (7) Mengintegrasikan prinsip pembangunan berkelanjutan
dalam kebijakan nasional; mengurangi separo penduduk yang tidak punya akses terhadap air bersih; dan
memperbaiki hidup 100 juta penghuni pemukiman kumuh pada tahun 2010; (8) Mengembangkan kemitraan
global untuk pembangunan
2
2
Lebih lanjut data Organisasi Buruh Internasional (ILO) memperkirakan di Indonesia terdapat
4.201.452 anak terlibat dalam pekerjaan berbahaya, lebih dari 1,5 juta orang diantaranya anak
perempuan. Data IPEC/ILO memperkirakan terdapat 2,6 juta pekerja rumah tangga (PRT) di
Indonesia dan sedikitnya 34,83 persennya tergolong anak. Sekitar 93 persennya anak
perempuan. Kemudian data Komnas Perlindungan Anak (Maret 2005) menunjukkan, angka
penjualan anak balita yang melibatkan sindikat internasional menunjukkan peningkatan. Pada
tahun 2003 ada 102 kasus yang terbongkar, tahun 2004 bertambah menjadi 192 kasus. Jumlah
anak korban trafficking untuk tujuan prostitusi meningkat, dari berbagai rumah bordil di
Indonesia, 30 persen atau sekitar 200.000-300.000 perempuan yang dilacurkan adalah anakanak. Catatan Tahunan Komnas Perempuan menunjukkan, pada tahun 2004 teridentifikasi
14.020 kasus kekerasan terhadap perempuan (meningkat dari tahun 2003, yaitu sebesar 7.787
kasus). Dari angka ini, 562 merupakan kasus trafficking (R. Valentina Sagala, 2005).
Data yang berasal dari Departemen Sosial melaporkan peningkatan jumlah anak jalan akibat
krisis ekonomi mencapai 170.000 anak. Badan PBB urusan anak, UNICEF, menyatakan bahwa
Indonesia akan memiliki 2 sampai 3 juta anak-anak yang disebut generasi yang hilang (lost
generation) akibat kekurangan pangan, berpenyakitan dan kurang-pendidikan. Sebagaimana
ditunjukkan statistik pendidikan 2003 yang dikeluarkan UNESCO, angka putus sekolah dasar di
Indonesia mencapai 7% dari sekitar 26 juta anak usia sekolah dasar, angka ini merupakan yang
tertinggi di antara negara-negara anggota ASEAN.
Kemudian diperkirakan kasus busung lapar yang menyerang anak-anak di bawah usia lima tahun
di Indonesia mencapai angka 8%. Berarti saat ini ada sekitar 1,67 juta anak balita yang menderita
busung lapar. Angka ini sesuai dengan proyeksi penduduk Indonesia yang disusun BPS, tahun
2005 ini jumlah anak usia 0-4 tahun di Indonesia mencapai 20,87 juta. Setelah krisis terdapat
fakta, jumlah kematian bayi dilaporkan setiap hari dari kelahiran 11 ribu anak Indonesia, 800
orang diantaranya meninggal sebelum lima tahun akibat penyakit yang mudah dicegah
(preventable disease).
Kebijakan Politik Anggaran sebagai Akar Masalah
Apabila ditarik lebih jauh, muara persoalan tersebut bersumber pada kemauan politik negara
untuk memaksimalkan sumber dayanya tidak terefleksikan dalam kebijakan politik anggaran
publik. Dalam perspektif hukum HAM, kondisi ini membuktikan kegagalan negara menjamin
pemenuhan dan perlindungan hak-hak asasi anak karena ketidakmauan (unwilling) dan
tidakmampu (unable) negara mengalokasikan anggaran publiknya untuk kepentingan dan
kebutuhan anak (anak sebagai penerima manfaat/benefeciaries). Dengan kata lain negara telah
melanggar hak anak melalui tindakannya (act commission) karena tidak mengalokasikan
anggaran publiknya bagi kepentingan terbaik untuk anak. Di samping itu kegagalan negara
memanfaatkan anggaran publiknya secara maksimal bagi kepentingan terbaik untuk anak
merupakan pelanggaran hak asasi anak melalui tindakan pembiaran (act of ommission). Padahal
fungsi strategis anggaran publik sejatinya adalah mengemban fungsi keadilan dalam rangka
memenuhi dan melindungi hak-hak dasar warga negara.
Apabila dianalisis lebih lanjut, politik kebijakan anggaran publik yang demikian dipengaruhi halhal sebagai berikut :
1.
Besarnya alokasi anggaran publik untuk membayar utang, baik utang dalam negeri
maupun utang luar negeri;
2. Masuknya agenda neoliberalisme ke dalam kebijakan politik penyusunan anggaran
publik melalui paket deregulasi, privatisasi, dan liberalisasi pasar;
3. Alokasi anggaran militer lebih besar dibandingkan dengan alokasi anggaran publik untuk
kepentingan peningkatan kesejahteraan warga negara;
3
4. Ketidaktepatan sasaran program apabila kita menganalisis anggaran publik melalui
analisis biaya, analisis kinerja, dan analisis politik anggaran
5. Masih besarnya alokasi anggaran rutin
6. Maraknya tindak korupsi dalam penyelenggaraan layanan publik
Alokasi anggaran publik yang tersedot untuk pembayaran utang berdampak pada kemampuan
Pemerintah untuk mengalokasikan anggarannya untuk memenuhi hak-hak masyarakat yang
bersifat mendasar. Saat ini tingkat utang sekitar US$ 67 milyar, atau kurang lebih Rp 600 trilyun.
Kemampuan pemerintah membayar cicilan utang LN antara Rp 15 – 20 triliun per tahun.
Artinya, diperlukan 30 – 40 tahun lagi agar seluruh utang tersebut lunas. Ini pun dengan asumsi
yang "muskil", yaitu pemerintah tidak wajib membayar bunga dan tidak menambah utang baru.
Indonesia perlu waktu puluhan tahun untuk melunasi utang luar negeri pemerintahnya (Drajat
Wibowo, 2004). Artinya puluhan tahun ke depan alokasi pemerintah untuk pendidikan,
kesehatan, dan pelayanan sosial lainnya jelas akan dikorbankan. Padahal menurut seorang
ekonom untuk menggratiskan pendidikan dasar cukup mengalokasikan dana sebesar Rp 10
trilyun. Bandingkan dengan pengeluaran negara untuk menutup kejahatan perbankan yang
jumlahnya Rp 60 trilyun. Artinya tingkat utang luar negeri jangka panjang Indonesia ternyata
sudah melampaui batas aman. Angka psikologis aman adalah 30-40% PDB. Sebelum krisis,
tahun 1996 kondisi kita sudah buruk (57%), lalu naik menjadi 113%, dan turun menjadi sekitar
71% pada tahun 2002 (ibid).
Tabel 1
Perkembangan Utang Pemerintah Indonesia serta Persentasenya terhadap PDB
(milliar rupiah)
1999
2002
2003
2004
2005
Utang LN
Utang DN
Total
1998
493,782
100,000
593,782
557,273
510,116
1,067,379
558,180
651,767
1,209,947
558,180
620,932
1,179,112
558,180
602,649
1,160,829
570,584
579,124
1,149,708
PDB
Rasio Utang
thd PDB
989,611
60%
1,119,442
95,35%
1,685,378
71,79%
1,940,001
60,78%
2,219,319
52,31%
2,509,865
39,97%
Sumber : www.fiskal.depkeu.go.id
Maraknya privatisasi BUMN yang menguasai kepentingan publik dan menguntungkan seperti
Indosat, BCA merupakan dampak langsung dari tunduknya Indonesia ke dalam mainstream
neoliberalisme. Liberalisasi pasar berdampak pada maraknya komersialisasi dan privatisasi
pendidikan, air, kesehatan, perumahan, dan layanan publik. Agenda neoliberalisme ini masuk
melalui pintu deregulasi yang didesakkan kekuatan pasar. Dampaknya layanan publik semakin
sulit dijangkau oleh kelompok masyarakat miskin.
Bandingkan alokasi untuk pembayaran hutang dengan alokasi yang dianggarkan oleh negara
untuk bidang pendidikan dan kesehatan di bawah ini.
Tabel 2
Perbandingan Anggaran Pendidikan terhadap PDB
PERSENTASE ANGGARAN PENDIDIKAN TERHADAP PDB
TAHUN 2000 – 2002 (dalam juta rupiah)
Tahun 2001
Tahun 2002
Anggaran Pembangunan
Tahun 2000*
5,959,700
9,339,766
10,813,700
Anggaran Rutin
5,101,300
3,713,533
4,004,600
11,061,000
13,053,299
14,818,300
Total Anggaran Pendidikan
4
PDB
1,290,684,200
1,468,100,000
1,685,378,000
ABPN
221,000,000
354,500,000
344,000,000
Anggaran Pendidikan/ PDB masingmasing tahun
0.86%
0.89%
0.88%
Anggaran Pendidikan/Total APBN
masing-masing tahun
5.00%
3.68%
4.31%
Sumber : Position Paper Idea Jogja
Tabel 3
Perbandingan Anggaran Pendidikan terhadap PDB
PERSENTASE ANGGARAN KESEHATAN TERHADAP PDB
TAHUN 2000-2002 (dalam juta rupiah)
Tahun 2000*
Anggaran Pembangunan Sektor
Kesehatan
Anggaran Rutin Sektor Kesehatan
Total Anggaran Kesehatan
PDB
Total APBN
Tahun 2001
Tahun 2002
2,112,900
3,025,300
3,589,900
712,000
594,000
269,900
2,824,900
3,619,300
3,859,800
1,290,684,200
1,468,100,000
1,685,378,000
221,000,000
354,500,000
344,000,000
Anggaran Kesehatan dibandingkan
PDB
0.22%
0.25%
0.23%
Anggaran Kesehatan dibandingkan
total APBN
1.28%
1.02%
1.12%
Sumber : Position Paper : Idea Jogja
Idealnya alokasi anggaran pendidikan sebesar 20% dari APBN sebagaimana telah diamanatkan
oleh konstitusi. Sedangkan untuk bidang kesehatan WHO mensyaratkan alokasi anggaran publik
untuk kesehatan minimal 5 – 6 % dari APBN, idealnya mencapai 15 – 20 % dari total APBN.
Untuk bidang permukiman negara dipatok kewajiban untuk menyisihkan anggarannya sebesar
10% dari total APBN. Jika hak-hak asasi yang bersifat mendasar 5 dipenuhi dan dilindungi oleh
negara maka jumlah total alokasi anggaran yang seharusnya dianggarkan oleh negara sebesar 55
% dari total APBN yang berasal dari penerimaan dalam negeri. 6
Namun realitanya, anggaran untuk sektor pendidikan tahun 2004 baru dipatok Rp 15,34 triliun
atau 3,49 persen dari Rp 439,8 triliun total APBN (www.kompas.com). Kemudian APBN 2005
dengan total anggaran lebih dari 397 trilyun alokasi anggaran sektor pendidikan dialokasikan
Hak-hak yang bersifat mendasar seperti : Hak atas kesehatan, hak atas pendidikan, hak atas perumahan, hak
atas pangan, hak atas pekerjaan, hak atas layanan air bersih, hak atas lingkungan yang bersih, hak atas partisipasi
6 Sudah saatnya Pemerintah tidak lagi menjadikan utang laur negeri sebagai sumber pembiayaan pembangunan.
Sejatinya utang luar negeri pada akhirnya menjerumuskan Negara Indonesia dalam debt trap dan melalui utang
agenda tersembunyi neoliberisme terakomodasi dalam kebijakan negara melalui peraturan perundang-undangan
yang ditetapkan pemerintah. UU Ketenagalistrikan, UU Sumber Daya Air, Perpu Pembukaan Tambang
Terbuka di Hutan Lindung merupakan bukti empiric bahwa saat ini pemerintah menjadikan neoliberalisme
menjadi mainstreaming kebijakan ekonomi
5
5
hanya 6 persen dari total anggaran atau sekitar Rp 21,4 trilyun. Malahan rencana Pemerintah
merealisasikan
alokasi anggaran pendidikan sebesar 20% yang menjadi kewajiban
konstitusionalnya baru tercapai pada tahun 2009. Memang untuk mewujudkan secara penuh
hak-hak yang termasuk dalam rumpun hak-hak ekonomi, social, dan budaya dinyatakan sebagai
kewajiban yang bertahap. Dengan kata lain karena keterbatasan sumber daya yang tersedia,
negara diberi keleluasaan untuk mengambil langkah-langkah dan cara yang tepat untuk
mewujudkannya. Namun demikian, ada ambang batas di mana keterbatsan sumber daya tidak
dapat lagi dijadikan dalih bagi negara untuk mengingkari pemenuhan dan perlindungan hak-hak
tersebut. Ambang batas inilah yang disebut minimum core content of rights, yang mana negara
harus segera mewujudkan hak-hak tersebut.7 Oleh karenanya keputusan politis ini merupakan
bentuk pelanggaran HAM oleh negara melalui tindakan (act commission). Disisi lain bidang
kesehatan untuk tahun anggaran 2005 berkisar 6,7 trilyun hanya 1,54% dari total APBN.
Gambaran di atas menunjukkan anggaran untuk kedua bidang ini di bawah standar ideal.
Bandingkan dengan anggaran militer meski di bawah alokasi anggaran pendidikan namun selalu
lebih tinggi alokasinya dibanding bidang kesehatan. Rata-rata anggaran militer dari tahun 2000
– 2004 sebesar 4,29 % dari APBN. Pada tahun 2005 ini, anggaran militer mencapai 21,9 trilyun.
Lebih jauh rencananya untuk tahun 2006, Departemen Pertahanan dan Keamanan mengajukan
anggaran untuk kepentinagn militer sebesar 56 trilyun.
Kebijakan politik anggaran sebagaimana terurai di atas jelas menjadi penyebab (causa) dan
berkorelasi dengan kegagalan pemerintah menjamin pemenuhan dan perlindungan hak anak.
Salah satu indikator yang dapat dijadikan rujukan untuk mengetahui dampak alokasi anggaran
publik yang tidak mengarusutamakan kepentingan terbaik untuk anak dan berpihak pada orang
miskin adalah Indikator Human Development Report (HDR) yang dikeluarkan oleh United
Nation Development Program (UNDP). Pada tahun 2004 Negara Indonesia berdasarkan
Human Development Index (HDI) dalam peringkat 111 dari 175 negara. Akibat lebih jauh adalah
tidak tercapainya target yang tertuang dalam MDG’s pada tahun 2015 nanti.
Lihat Naning Mardiniah, et. al, Meneropong Hak Atas Pendidikan dan Layanan Kesehatan : Analisis Situasi di Tiga
Kabupaten : Indramayu, Sikka, dan Jayapura, Jakarta, 2005, CESDA-LP3ES, hal. 15
7
6