daftar isi.pmd
advertisement
Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 ISSN: 0216-1338 DAFTAR ISI Dari Redaksi ............................................................................ Abstrak Artikel: Tanggung Jawab Negara dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial Oleh: Rudy Hendra Pakpahan dan Eka N. A. M. Sihombing ............. Hadirnya Negara di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Oleh: Ahmad Nizar Shihab .............................................................. Komitmen Pemerintah dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional Oleh: Zaelani ................................................................................... Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan Oleh: Mundiharno ............................................................................ Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dan Transformasinya Menurut Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Oleh: Qomaruddin ........................................................................... Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Oleh: Asih Eka Putri ........................................................................ Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) terhadap Kegiatan Operasional Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Oleh: Bambang Purwoko ................................................................. Organisasi Jaminan Sosial di Negara Federal Republik Jerman: Suatu Perbandingan Oleh: Nurfaqih Irfani ........................................................................ Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undangan Sebagai Penerjemah Resmi Peraturan Perundang-Undangan Oleh: Syahmardan .......................................................................... Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi Oleh: Wahyu Wiriadinata ................................................................. Biodata Penulis iii 163 - 174 175 - 190 191 - 206 207 - 222 223 - 238 239 - 254 255 - 274 275 - 298 299 - 314 315 - 332 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 D ARI REDAKSI Dari Redaksi Jurnal Legislasi Indonesia Volume 9 Nomor 2 Tahun 2012 menyajikan tema tentang “Penyelenggaraan Jaminan Sosial di Indonesia”, tema ini dipilih sehubungan dengan telah berlakunya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial pada tanggal 25 November 2011. Pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) merupakan amanat UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Dalam rangka mewujudkan sistem jaminan sosial nasional, Pemerintah perlu membentuk Badan Penyelenggara Jaminan Sosial yang berbentuk badan hukum publik. Undang-Undang tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial ini selain mengamanatkan pembentukan 2 (dua) BPJS yaitu BPJS Kesehatan yang menyelenggarakan program jaminan kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan yang menyelenggarakan program jaminan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian. Undang-Undang ini juga mengamanatkan adanya transformasi kelembagaan PT. ASKES (Persero), PT. JAMSOSTEK (Persero), PT. TASPEN (Persero), dan PT. ASABRI (Persero) menjadi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Dengan terbentuknya Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, diharapkan seluruh masyarakat Indonesia mendapat perlindungan dan kesejahteraan sosial yang lebih menyeluruh dan terpadu sebagaimana diamanatkan oleh UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Edisi Jurnal Legislasi Indonesia Volume 9 Nomor 2 Tahun 2012 ini memuat artikel-artikel tentang Tanggung Jawab Negara dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial, Hadirnya Negara di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Komitmen Pemerintah dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional, Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan, Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dan Transformasinya menurut UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) terhadap Kegiatan Operasional Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS), dan Organisasi Jaminan Sosial di Negara Federal Republik Jerman: Suatu Perbandingan. iii Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Selain itu dalam setiap penerbitan Jurnal Legislasi Indonesia menyajikan artikel yang berkaitan dengan pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam Volume 9 Nomor 2 Tahun 2012 ini memuat artikel mengenai Kedudukan Perancang Peraturan PerundangUndangan Sebagai Penerjemah Resmi Peraturan Perundang-Undangan dan Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi. Saran dan kritik pembaca guna perbaikan dan penyempurnaan isi Jurnal Legislasi Indonesia serta sumbangan pemikiran dalam bentuk tulisan dari pembaca sangat kami harapkan. Salam Redaksi. Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Pakpahan, Rudy Hendra dan Sihombing, Eka N.A.M Tanggungjawab Negara dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Kegiatan operasional jaminan sosial berbasis hukum bilangan besar dan hal itu akan efektif apabila penyelenggaraannya dilakukan tidak secara parsial. Penyelenggaraan jaminan sosial yang terintegrasi diharapkan dapat menjamin terciptanya suatu mekanisme yang efektif dan efisien sehingga mampu menyentuh seluruh lapisan masyarakat. Kata kunci: jaminan sosial, parsial. Pakpahan, Rudy Hendra and Sihombing, Eka N.A.M Responsibility State in the Implementation of Sosial Security Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. Operations of social security law based on a large scale it will be effective if its implementation would not be partially conducted. The implementation of an integrated social security is expected to ensure the creation of an effective and efficient mechanism so being able to reach all walks of society. Keyword: social security, partially. Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Shihab, Ahmad Nizar Hadirnya Negara di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Jaminan sosial telah dilaksanakan sebagian negara di dunia. Di Indonesia, jaminan sosial merupakan amanat konstitusi. Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta dalam batang tubuh yaitu Pasal 28 (3) dan Pasal 34 (1) memberikan jaminan bagi seluruh masyarakat untuk mendapatkan jaminan sosial. Pasal 28 Ayat (3) dan Pasal 34 ayat (1) UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 juga memberikan jaminan kesejahteraan sosial bagi masyarakat. Hingga akhirnya pada tahun 2004 dikeluarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial nasional (SJSN). Undang-Undang SJSN memberikan pertimbangan utama untuk memberikan jaminan sosial yang menyeluruh bagi seluruh rakyat Indonesia. Tindak lanjut amanat konstitusi tersebut adalah disahkannya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). Undang-Undang ini mengatur tentang Badan Penyelenggara yang akan melaksanakan jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang SJSN. Undang-Undang ini mengamanatkan adanya transformasi badan penyelenggara dari badan penyelenggara yang telah ada saat ini untuk menjadi BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Kata kunci: Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Jaminan Sosial, Transformasi. Shihab, Ahmad Nizar The Presence of the State Among People After the Declaration of Law Number 24 Year 2011 Concerning Social Security Administering Agency Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. Social security has been implemented in some countries in the world. In Indonesia, social security is a constitutional mandate. Preamble to the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 and in the body of the Article 28 (3) and Article 34 (1) provide a guarantee for the whole community to get social security. Article 28 Paragraph (3) and Article 34 paragraph (1) of the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 also provide social welfare for the community. Until finally in 2004 issued the Law Number 40 Year 2004 on National Social Security System (SJSN). National Social Security Act gives primary consideration to provide a comprehensive social security for all people of Indonesia. The follow-up of the constitutional mandate is by declared Law Number 24 Year 2011 on Social Security Administering Agency (BPJS). This Law regulates the Operating Body that will carry out social security, as mandated in the National Social Security Act. This Act mandates the existing agency organizing transformation of body organizers today to be Health Social Security Administering Agency (BPJS), and Labor Social Security Administering Agency (BPJS). Key words: Social Security Administering Agency, Social Security, Transformation. Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Zaelani Komitmen Pemerintah dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengamanatkan terhadap hak jaminan sosial bagi seluruh rakyat, untuk mengimplemntasikan jaminan sosial tersebut Majelis Permusyawaratan Rakyat Menetapkan dengan TAP MPR Nomor X/MPR/2001, menugaskan kepada Presiden untuk membentuk Sistem Jaminan Sosial. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), Jaminan sosial merupakan kebutuhan dasar hidup yang layak dan memperoleh jaminan apabila mengalami kecelakaan, memberikan kepastian perlindungan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Program ini dapat menjamin seseorang ketika menderita sakit, kehilangan pekerjaan dan memasuki usia lanjut atau pensiun. Undang-Undang mengamanatkan pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, untuk melaksanakannya telah diundangkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 Badan Penyelenggara Jaminan Sosial diselenggarakan oleh 4(empat) Badan Penyelenggara Jaminan sosial, yaitu PT. Jamsostek (Persero), PT. Taspen, PT. ASABRI (Persero), dan PT. Askes (Persero). kedepan sesuai dengan UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dilaksanakan oleh 2 (dua) Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, yaitu Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan dan Badan Penyelenggara Jaminan Ketenagakerjaan. Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 memerlukan Peraturan Perundang-undangan pelaksana. Penyelenggaraan Jaminan Sosial keberadaannya sangat didambakan masyarakat, karena itu perlu komitmen dan kesungguhan Pemerintah dalam menyelenggarakan Jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan sekaligus membentuk Peraturan Perundang-undangan dan peraturan kebijakan sebagai payung hukum dan dasar hukum untuk melaksanakannya, oleh karena itu perlu kerja keras dan kesungguhan Pemerintah untuk dapat segera merealisakannya. Kata kunci: komitmen pemerintah dalam melaksanakan jaminan sosial. Zaelani Government Commitment in the Implementation of National Social Security Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 mandates the right to sosial security for all citizens, for sosial security mengimpletasikan the People’s Consultative Assembly MPR Set with X/MPR/2001 number, assigned to the President to establish a sosial security system. Law Number 40 Year 2004 on National Sosial Security System (Navigation), Sosial security is a basic life needs and obtain a guarantee when an accident, the assurance of protection and sosial welfare for all the people of Indonesia. This program can guarantee when suffering from illness, loss of jobs and into old age or retirement. Act mandated the establishment of Sosial Security Administering Bodies, have been enacted to implement the Act No. 24 of 2011 on Sosial Security Administering Bodies. Based on Law Number 40 Year 2004 Sosial Security Administering Bodies held by 4 (four) Sosial Security Administering Bodies, namely PT. Jamsostek (Persero), PT. Taspen, PT. ASABRI (Corporation), and PT. Askes (Corporation), and in accordance with Law Number 24 Year 2011 Sosial Security Administering Bodies carried out by two (2) Sosial Security Administering Agency, the Agency for Health and Sosial Security Administering Security Administering Agency for Employment. Implementation of Law No. 24 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 of 2011 requires legislation to implement the other. Implementation of the Sosial Security existence highly coveted community, because it needs sincerity and commitment of the Government in carrying out sosial security for all citizens and legal instruments and creating legislation to make it happen, therefore it needs hard work and seriousness of the Government to immediately merealisakannya. Key words: the Government’s commitment in implementing the National Sosial Security. Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Mundiharno Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Tulisan ini menjelaskan tentang pentingnya peta jalan menuju universal coverage jaminan kesehatan dalam Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Mengingat universal coverage merupakan istilah yang relatif baru maka dalam tulisan ini dijelaskan tentang pengertian universal coverage dan faktor-faktor yang berpengaruh dalam mencapai universal coverage. Penyusunan peta jalan jaminan kesehatan perlu memahami kerangka penyelenggaraan jaminan kesehatan yang terdiri dari berbagai aspek baik aspek peraturan-perundangan, kepesertaan, paket manfaat dan iuran, pelayanan kesehatan, keuangan maupun organisasikelembagaan. Tulisan ini hanya berfokus pada peta jalan penyelenggaraan jaminan kesehatan dari aspek peraturan-perundangan. Kata kunci: Universal coverage, jaminan kesehatan. Mundiharno Road Map to a Universal Health Coverage Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. This paper describes the importance of a road to universal health insurance coverage in the National Social Security System (SJSN). Considering of the universal coverage is a relatively new term that is described in this paper about the notion of universal coverage and the factors that influence in achieving universal coverage. In drawing a roadmap to the health insurance needs to understand the framework of health insurance organization composed of various aspects of both aspects of the rules and regulations, membership, dues and benefits package, health care, financial and institutional organizations. This paper only focused on the implementation roadmap of health insurance, and law and regulations aspects. Keywords: Universal coverage, health security. Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Qomaruddin Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dan Transformasinya Menurut Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sebagaimana ditentukan Pasal 7 adalah untuk menyelenggarakan program jaminan sosial. Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dimaksud meliputi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan dan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan yang berfungsi menyelenggarakan program jaminan kesehatan, program jaminan kecelakaan kerja, program jaminan kematian, program jaminan pensiun, dan jaminan hari tua. Kata kunci: jaminan kecelakaan kerja, kematian, pensiun, dan hari tua. Qomaruddin Public Legal Entity Social Security Administrating Agency and its Transform Based on Law Number 24 Year 2011 Concerning on Social Security Administrating Agency Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. Public Legal Entity Social Security Administrating Agency which established under the Social Security Law Number 24 Year 2011 concerning on Social Security Administering Agency as provided in Article 7 is to organize the social security program. Social Security Administering Body shall include the Health Social Security Administering Agency and Labor Social Security Administering Agency that serves up a program of health insurance, accident insurance, life insurance, pension, as well as old phase insurance. Keywords: Work accident, death, pension, and old phase insurance. Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Putri, Asih Eka Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Transformasi menjadi kosa kata penting sejak tujuh tahun terakhir di Indonesia, tepatnya sejak diundangkannya UU SJSN pada 19 Oktober 2004. Transformasi akan menghadirkan identitas baru dalam penyelenggaraan program jaminan sosial di Indonesia. UU BPJS membentuk dua Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS), BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. BPJS Kesehatan menyelenggarakan program jaminan kesehatan bagi seluruh penduduk Indonesia termasuk orang asing yang bekerja di Indonesia paling singkat 6 (enam) bulan di Indonesia. BPJS Ketenagakerjaan menyelenggarakan program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian bagi seluruh pekerja Indonesia termasuk orang asing yang bekerja di Indonesia paling singkat 6 (enam) bulan di Indonesia. Empat BUMN Persero penyelenggara program jaminan sosial – PT ASKES (Persero), PT ASABRI (Persero), PT JAMSOSTEK (Persero), dan PT TASPEN (Persero) akan bertransformasi menjadi BPJS. UU BPJS telah menetapkan PT ASKES (Persero) untuk bertransformasi menjadi BPJS Kesehatan dan PT JAMSOSTEK akan bertransformasi menjadi BPJS Ketenagakerjaan. UU BPJS belum mengatur mekanisme transformasi PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero) dan mendelegasikan pengaturannya ke Peraturan Pemerintah. Kata kunci: Transformasi, BPJS Kesehatan, BPJS Ketenagakerjaan Putri, Asih Eka Social Security Administering Agency Transformation Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. Transformation into a critical vocabulary from the last seven years in Indonesia, precisely since the enactment of the National Social Security Law on October 19, 2004. Transformation will bring a new identity in the administration of social security programs in Indonesia. Social Security Administering Agency (BPJS) Law established two Social Security Administering Agency (BPJS), Health Social Security Administering Agency and Labor Social Security Administering Agency. Health Social Security Administering Agency organized health insurance program for the entire population of Indonesia, including foreigners working in Indonesia for a minimum of 6 (six) months in Indonesia. Labor Social Security Administering Agency organized program of work accident insurance, old phase insurance, pension and life insurance for Indonesian workers, including foreigners working in Indonesia for a minimum of 6 (six) months in Indonesia. Four state-owned Corporation providers of social security programs - PT Askes (Persero), PT ASABRI (Persero), PT Jamsostek (Persero), and PT TASPEN (Persero) will be transformed into BPJS. BPJS Law has set the PT Askes (Persero) to transform into Health BPJS and PT JAMSOSTEK be transformed into Labor BPJS. BPJS Law transformation mechanism has not been set ASABRI PT (Persero) and PT TASPEN (Persero) and delegate the setting to government regulation. Keywords: Transformation, BPJS of Health, Labor BPJS Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Purwoko, Bambang Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) terhadap Kegiatan Operasional Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Pengawasan terhadap kegiatan operasional BPJS adalah audit operasional yang ditujukan untuk minimalisasi penyimpangan khususnya dalam penggunaan dana. Pengawasan sebagaimana mengacu pada studi ini adalah untuk memberikan konseling, pengarahan dan pedoman bagi operasional BPJS agar mematuhi ketentuan yang berlaku. Sasaran audit finansial adalah pengawasan yang berbasis audit atas aliran kas sedangkan audit operasional difokuskan pada pemeriksaan sistem dan prosedur operasional BPJS. Metodologi dalam penelitian ini adalah metode deskriptif tentang perlunya pengawasan operasional sesuai spesifikasi kegiatan tugas pokok BPJS sebagaimana mengacu pada asas, prinsip dan tujuan penyelenggaraan SJSN berdasarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004. Kesimpulan studi adalah hasil audit operasional oleh DJSN akan memberikan informasi yang berharga kepada BPK tentang capaian-capaian kepesertaan, koleksi iuran dan mekanisme penyelesaian klaim sesuai prosedur yang berlaku dan juga untuk melengkapi hasil akhir audit finansial yang dilakukan Kantor Akuntan Publik (KAP). Kata-kunci: Jaminan sosial, audit finansial /operasional, badan-badan hukum dan tata pamong Purwoko, Bambang Conception of Operating Audit of National Social Security Council Toward the Operational Activities of Social Security Administrative Body Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. Supervision over the operational activities of BPJS is operating audit intended to minimize the improper use of funds. Supervision as referred to this study is to provide counseling, directive and guidance to the operations of BPJS in order to comply with existing regulations. Target of financial audit is to examine cash flows whilst the operational audit is to examine standard operating procedure of social security administrative body BPJS. The methodology in this research applies to descriptive method with regard to the need for operational audit in accordance with the specified tasks of BPJS as referred to the foundation, the principles and the objectives of the National Social Security System SJSN based on Law No 40 of 2004. Conclusion of this studyis that the outcome of operational audit by the DJSN will provide valuable information to the State Board of Auditors (BPK) regarding the achievements in coverage of members, additional contributions and claims payment based on true procedures and to provide some useful inputs for the completion of financial audits as prepared by Public Auditors as well. Key-words: Social security, financial audit/operational, legal entities and good governance. Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Irfani, Nurfaqih Organisasi Jaminan Sosial di Negara Federal Republik Jerman: Suatu Perbandingan Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. UU SJSN, yang menandai lahirnya era baru sistem jaminan sosial nasional, memiliki beberapa kemiripan dengan pengaturan sistem jaminan sosial yang dikembangkan di Negara Federal Republik Jerman, misalnya beberapa kemiripan terkait dengan prinsip dasar penyelenggaraan jaminan sosial, skema pembiayaan yang bersumber utama dari kontribusi peserta, serta cabang asuransi sosial yang menjadi pilar utama jaminan sosial. Sehubungan dengan hal tersebut, di tengah momentum pembentukan BPJS, menarik untuk membandingkan pola pembentukan BPJS sebagaimana diatur dalam UU No. 24 Tahun 2011 dengan pola pengembangan organisasi jaminan sosial yang dipraktikkan di Jerman. Di sisi lain, pembentukan UU BPJS sebagai pelaksanaan ketentuan UU SJSN harus sejalan dengan arah pengaturan organisasi jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam UU SJSN. Tulisan ini akan memberikan gambaran umum mengenai organisasi jaminan sosial di Jerman sebagai suatu kajian perbandingan serta analisis kebijakan pembentukan BPJS dikaitkan dengan grand design dan arah pengaturan organisasi jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam UU SJSN. Kata kunci: era baru, jaminan sosial Irfani, Nurfaqih Social Security Organization in Federal Republic of Germany: a Comparative Study Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. National Social Security Act which has brought Indonesia to a new era of social security system has some fundamental similarities with social security system developed in the Federal Republic of Germany, for example, similarities related to the basic principles, financing scheme from contribution, and similarity on social insurance programs as the main pillar of social security system. In this regard, it is quite interesting to compare the policy development in forming BPJS as stipulated in Law No. 24 Year 2011 with the policy in developing social security organization in Germany. The formation of BPJS as the implementation of National Social Security Act must be also in line with the grand design and general directions on social security organization reform, as mandated in the National Social Security Act. This article will provide an overview of social security organization in Germany as a comparative study and analysis on policy development in forming BPJS related to the grand design and general directions of social security organization reform as mandated in National Social Security Act. Keyword: new era, social security Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Syahmardan Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undangan Sebagai Penerjemah Resmi Peraturan Perundang-Undangan Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Dengan diundangkanya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perudang-undangan, Pasal 91 ayat (1) menegaskan bahwa tugas penerjemahan teks peraturan perundang-undangan khususnya ke dalam bahasa asing menjadi sangat penting dalam rangka penyebarluasan suatu peraturan perundang-undangan yang berlaku. Menyadari hal ini tentunya membuka peluang bagi Perancang untuk “mengembangkan profesinya” khususnya bagi Perancang di Kementerian Hukum dan HAM, tidak hanya menjalankan tugas utama merancang peraturan perundang-undangan, namun juga dapat merangkap menjadi penerjemah resmi isi peraturan perundang-undangan. Namun demikian, tentu saja hal ini tidak serta merta dapat direalisasikan tanpa diiringi dengan peningkatan kompetensi ataupun kualifikasi penerjemahan dari Perancang itu sendiri meskipun dari sisi peraturan perundang-undangan mengindikasikan sangat terbuka peluang ke arah itu. Kata kunci : Peraturan Perundang-undangan, Perancang Peraturan Perundangundangan Syahmardan Position of the Legislative Drafters as an Official Translator for Legislation Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. With the enactment of the Law Number 12 Year 2011 on the Forming of Legislation, article 91 paragraph (1) asserts that the task of translating the text of legislation, especially in a foreign language becomes very important in order to disseminate the laws and regulations applicable. Realizing that is certainly an opportunity for the legislative drafters to “develop the profession”, especially for drafters in the Ministry of Law and Human Rights, not just run the main task of designing the legislation but also may concurrently be the official interpreter of the legislations. However, that is would not necessarily be realized without being accompanied by an increase in competence and qualifications of the drafter’s own despite of the legislation indicates a very open opportunities in that direction. Key words: Legislation, Legislative Drafters. Kata kunci bersumber dari artikel. Lembar abstrak ini boleh dikopi tanpa izin dan biaya Wiridinata, Wahyu Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi Jurnal Legislasi Indonesia Vol. 9 No. 2. Tulisan berjudul Korupsi dan Pembalikan Beban Pembuktian bertujuan untuk menjawab pertanyaan sampai sejauh mana efektifitas sistem pembuktian terbalik sebagaimana yang diatur dalam hukum positif Indonesia yaitu dalam UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Kemudian pertanyaan yang timbul berikutnya adalah; apakah penerapan sistem pembuktian terbalik dalam pembuktian perkara tindak pidana korupsi dapat mencegah atau mengurangi bahkan menghilangkan tindak pidana korupsi di Indonesia secara tuntas. Penelitian ini bertolak dari kerangka pemikiran teoritis Roscoe Pound yang mengemukakan tentang hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat: Law as a tool of social engineering, hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat. Konsep ini dilansir oleh Muchtar Kusumaatmadja dan disesuaikan dengan kondisi Indonesia menjadi hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Pembaharuan maksudnya ialah memperbaharui cara berfikir masyarakat dari cara berfikir tradisional kepada cara berfikir modern. Hukum harus bisa dijadikan sarana untuk memecahkan semua problem yang ada di dalam masyarakat termasuk masalah tindak pidana korupsi. Salah satu hal yang harus diperbaharui adalah sistem hukum pembuktiannya, yaitu dari sistem pembuktikan yang konvensional menjadi sistem pembuktian terbalik. Tulisan ini disusun dengan metode penulisan yuridis normatif yaitu dengan mempelajari peraturan perundang-undangan baik yang ada dalam undang-undang itu sendiri maupun yang ada dalam literatur/ buku ilmu pengetahuan hukum, khususnya perundang-undangan yang berkaitan dengan sistem pembuktian terbalik. Kemudian hasilnya yang berupa aspek yuridis dituangkan dalam bentuk deskriptif analitis. Adapun kesimpulan dari tulisan ini merupakan jawaban atas masalah-masalah yang timbul di atas, yaitu : Bahwa tindak pidana korupsi di Indonesia sampai saat ini masih tetap terjadi. Sehingga, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Pasal 37 belum efektif dalam memberantas tindak pidana korupsi. Kata kunci: Korupsi, pembuktian terbalik, pembuktian terbalik terbatas. Wiridinata, Wahyu Reversal Burden of Proof on Corruption Indonesia Journal of Legislation Vol. 9 No. 2. An article called Corruption and Reversal of Burden of Proof aim to answer the question to what extent the effectiveness of the reversed burden of proof system as set out in Indonesia, namely positive law as regulated in Law Number 31 Year 1999 on the Eradication of Corruption. Then the next problem that arises is: whether the application of reversed burden of proof in proving corruption crimes can prevent or reduce and even eliminate corruption in Indonesia completely. This study departed from the theoretical framework of the Roscoe Pound suggested as a means of updating the law: Law as a tool of social engineering, law as a means of community renewal. This concept was launched by Mochtar Kusumaatmadja and adapted to the conditions of Indonesia became law as a means of community renewal. Renewal point is to renew the way society thinks of the traditional ways of thinking to the modern way of thinking. Laws should be used as a means to solve all the problems that exist in society, including the issue of corruption. One of the things that should be renewed is a system of legal proof, that of the conven- Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 tional system is proving to be reversed burden of proof systems. This paper prepared by the method of writing is to study the normative juridical laws and regulations that exist both in the statute itself and that there is in the literature / science books of law, in particular legislation relating to the verification system upside down. Then the results in the form set out in the form of juridical aspects of descriptive analysis. The conclusions of this paper is a response to the problems that arise in the above, namely: That the criminal acts of corruption in Indonesia is still happening. Thus, Law No. 31 of 1999 Section 37 has not been effective in eradicating corruption. Keywords: Corruption, reversed burden of proof, reverse proof is limited TANGGUNG JAWAB NEGARA DALAM PELAKSANAAN JAMINAN SOSIAL (RESPONSIBILITY STATE IN THE IMPLEMENTATION OF SOSIAL SECURITY) Rudy Hendra Pakpahan, SH, M.Hum* dan Eka N. A. M. Sihombing, SH, M.Hum** (Naskah diterima 05/06/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak Kegiatan operasional jaminan sosial berbasis hukum bilangan besar dan hal itu akan efektif apabila penyelenggaraannya dilakukan tidak secara parsial. Penyelenggaraan jaminan sosial yang terintegrasi diharapkan dapat menjamin terciptanya suatu mekanisme yang efektif dan efisien sehingga mampu menyentuh seluruh lapisan masyarakat. Kata kunci: jaminan sosial, parsial. Abstract Operations of social security law based on a large scale it will be effective if its implementation would not be partially conducted. The implementation of an integrated social security is expected to ensure the creation of an effective and efficient mechanism so being able to reach all walks of society. Keyword: social security, partially. A. Pendahuluan Pembangunan kesejahteraan sosial di Indonesia sesungguhnya mengacu pada konsep negara kesejahteraan. Dalam sila kelima Pancasila serta Undang-Uundang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menekankan bahwa prinsip keadilan sosial mengamanatkan tanggung jawab pemerintah dalam pembangunan kesejahteraan sosial.1 Namun demikian, amanat konstitusi tersebut * Fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan Muda Pada Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM Sumatera Utara, Alumni S1 Fakultas Hukum Universitas Andalas Padang dan Alumni S2 Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara. * * Fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan Muda Pada Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM Sumatera Utara, Alumni S1 Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara dan Alumni S2 Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara. 1 Pasal 27 ayat (2) Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan. 28H ayat (3) Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat. Pasal 34 ayat (1) Fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara oleh negara, ayat (2) Negara mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai dengan martabat kemanusiaan, ayat (3) Negara bertanggung jawab atas penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan fasilitas pelayanan umum yang layak, dan ayat (4) Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang-undang. 163 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 belum dipraktikkan secara konsekuen, baik pada masa Orde Baru maupun era reformasi, pembangunan kesejahteraan sosial baru sebatas wacana dan belum terintegrasi dengan strategi pembangunan ekonomi. Pembangunan dalam bidang sosial ekonomi sebagai salah satu pelaksanaan kebijakan pembangunan nasional yang mendapat perhatian cukup memadai dari pemerintah sehingga dari waktu ke waktu pembangunan bidang sosial ekonomi mengalami banyak kemajuan yang pada gilirannya diharapkan dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat. Dengan demikian pada gilirannya pula kesejahteraan tersebut dapat dijangkau dan dapat dinikmati secara adil, berkelanjutan, merata bagi seluruh rakyat Indonesia. Salah satu bentuk pembangunan sosial ekonomi menjadi dinamika tersendiri dalam pembangunan nasional bangsa Indonesia karena dalam praktiknya masih banyak mengalami tantangan dan tuntutan yang harus dipecahkan. Salah satunya adalah penyelenggaraan Sistem Jaminan Sosial sebagaimana yang diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, utamanya seperti dimaksud dalam Pasal 28H ayat (3) yang menyatakan: “Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat” dan Pasal 34 ayat (2) yang menyatakan: “Negara mengembangkan Sistem Jaminan Sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai dengan matabat kemanusiaan”. Lebih lanjut Sistem Jaminan Sosial juga diatur dan dijamin dalam deklarasi umum Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Hak Asasi Manusia yang dideklarasikan pada tanggal 10 Desember 1948, dan juga ditegaskan dalam konvensi ILO (International Labour Organization) Nomor 102 Tahun 1952 yang pada intinya menganjurkan semua negara untuk memberikan perlindungan minimum kepada setiap tenaga kerja. Selanjutnya, Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam TAP MPR Nomor X/MPR/2001 menugaskan kepada Presiden untuk membentuk Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) dalam rangka memberikan perlindungan sosial kepada seluruh rakyat Indonesia yang menyeluruh dan terpadu dan sebagai tindak lanjutnya dikeluarkan Keputusan Presiden Nomor 20 Tahun 2002 tentang pembentukan Tim Sistem Jaminan Sosial Nasional. SJSN pada dasarnya merupakan program pemerintah yang bertujuan memberikan kepastian atas perlindungan 164 Tanggung Jawab Negara Dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Melalui program SJSN diharapkan setiap penduduk dapat memenuhi kebutuhan dasar hidup yang layak yang sewaktu-waktu dapat hilang atau berkurang antara lain karena berkurangnya pendapatan, karena menderita sakit, mengalami kecelakaan akibat pemutusan hubungan kerja (PHK), habis masa bekerja (pensiun) maupun karena memasuki usia lanjut. SJSN seperti yang tertuang dalam Pasal 4 Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional diselenggarakan berdasarkan pada prinsip-prinsip2: 1. Prinsip kegotong-royongan, prinsip ini diwujudkan dalam mekanisme gotong-royong dari peserta yang mampu kepada peserta yang kurang mampu dalam bentuk kepesertaan wajib bagi seluruh rakyat, peserta yang beresiko rendah membantu yang beresiko tinggi dan peserta yang sehat membantu yang sakit. Melalui prinsip kegotongroyongan ini jaminan sosial dapat menumbuhkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. 2. Prinsip nirlaba, bahwa pengelolaan dana amanat tidak dimaksudkan untuk mencari keuntungan bagi badan penyelenggara jaminan sosial adalah untuk memenuhi sebesarbesarnya kepentingan peserta. 3. Prinsip keterbukaan, kehati-hatian, akuntabilitas, efisiensi dan efektifitas, prinsip-prinsip manajemen ini diterapkan dan mendasari seluruh kegiatan pegelolaan dana yang berasal dari iuran peserta dan dari hasil pengembangannya. 4. Prinsip kehati-hatian, pengelolaan dana secara cermat, teliti, aman dan tertib. 5. Prinsip akuntabilitas, pelaksanaan program dan pengelolaan keuangan yang akurat dan dapat dipertanggungjawabkan. 6. Prinsip Portabilitas, bahwa jaminan sosial yang dimaksud untuk memberikan jaminan yang berkelanjutan meskipun peserta berpindah pekerjaan atau tempat tinggal, tetapi masih dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Bertambah majunya pertumbuhan ekonomi lebih lancarnya transportasi nusantara dan meluasnya usaha-usaha pemerintah maupun sektor swasta di seluruh nusantara menyebabkan penduduk akan lebih sering berpindah-pindah. 2 Pasal 4, Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. 165 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 7. Prinsip kepesertaan yang bersifat wajib dimaksudkan agar seluruh rakyat Indonesia menjadi peserta walaupun dalam penerapannya tetap menyesuaikan dan mempertimbangkan kemampuan ekonomi rakyat dan pemerintah serta kelayakan penyelenggaraan program. Peserta dimulai dari pekerja pada sektor formal dan pekerja pada sektor informal yang dapat menjadi peserta acara sukarela. 8. Prinsip dana amanat, bahwa dana yang terkumpul dari iuran peserta merupakan titipan kepada badan-badan penyelenggara untuk dikelola sebaik-baiknya dalam rangka mengoptimalkan dana tersebut untuk kesejahteraan peserta. 9. Prinsip hasil pengelolaan dana jaminan sosial nasional bahwa hasil berupa deviden dari para pemegang saham dikembalikan untuk kepentingan peserta jaminan sosial. Dengan demikian tampak jelas bahwa dengan hadirnya UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional dimaksudkan untuk memberikan jaminan dasar yang layak bagi seluruh masyarakat karena itu menjadi kewajiban konstitusional pemerintah terhadap rakyatnya yang harus dikelola langsung oleh pemerintah agar terciptanya suatu pemerataan dan keadilan di seluruh Negara Kesatuan Republik Indonesia. B. Konsep Negara Hukum Negara hukum lahir sebagai hasil perjuangan konstitusionalisme terhadap sistem kekuasaan yang absolut. Negara Hukum dalam kepustakaan Indonesia sering diterjemahkan rechtsstaat atau the rule of law. Paham rechtsstaat mulai populer di Eropah sejak Abad XIX, meskipun pemikiran tentang itu sudah lama ada.3 Sedangkan paham the rule of law populer setelah diterbitkan buku Albert Venn Dicey pada tahun 1885, dengan judul Introduction to Study of the Law of the Constitution.4 Paham rechtsstaat lahir karena menentang absolutisme, yang sifatnya revolusioner, dan bertumpu pada sistem hukum kontinental yang disebut civil law. Walaupun demikian, perbedaan keduanya dalam perkembangannya tidak dipersoalkan lagi karena mengarah pada tujuan yang sama, yaitu perlindungan terhadap hak asasi manusia.5 Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia: Sebuah Studi tentang Prinsipprinsipnya, Penerapannya oleh Pengadilan Dalam Lingkungan peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara, (Surabaya: Bina Ilmu, , 1987), hlm.72. 4 Ibid. 5 Ibid. 3 166 Tanggung Jawab Negara Dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial Dalam karyanya tersebut di atas, Albert Venn Dicey mengemukakan tiga unsur utama negara hukum (the rule of law), yaitu, (a) supremacy of law; (b) equality before the law; dan (c) constitution based on individual rights.6 Meskipun ada perbedaan latar belakang paham rechtsstaat dan the rule of law, namun tidak dapat dipungkiri bahwa kehadiran istilah negara hukum atau dalam istilah UUD 1945 “negara berdasarkan atas hukum” tidak lepas dari pengaruh kedua konsep tersebut.7 Konsep negara hukum atau negara berdasarkan atas hukum (rechtsstaat atau the rule of law), yang mengandung prinsip-prinsip asas legalitas, asas pemisahan (pembagian) kekuasaan, dan asas kekuasaan kehakiman yang merdeka, semuanya itu bertujuan untuk mengendalikan negara atau pemerintah dari kemungkinan bertindak sewenang-wenang atau penyalahgunaan kekuasaan. Dalam negara berkedaulatan rakyat dan berdasarkan hukum (negara hukum demokratis), 8 terkandung pengertian bahwa kekuasaan dibatasi oleh hukum dan sekaligus pula menyatakan bahwa hukum adalah supreme dibanding semua alat kekuasaan yang ada.9 Dengan kata lain, negara yang menempatkan hukum sebagai dasar kekuasaannya dan penyelenggaraan kekuasaan tersebut dalam segala bentuknya dilakukan di bawah kekuasaan hukum10, tidak dengan kekuasaan sewenang-wenang. 6 Azhari, Negara Hukum Indonesia Analisis Yuridis Normatif Tentang Unsur-Unsurnya, (Jakarta: UI Press, 1997), hlm. 39. 7 Ahli-ahli hukum lain juga menekankan bahwa konsep negara hukum bertujuan untuk perlindungan hak asasi manusia, ahli hukum tersebut diantaranya : Immanuel Kant dalam bukunya Methaphysiche Ansfangsgrunde der rechtslehre, mengemukakan konsep negara hukum liberal. Kant mengemukakan paham negara hukum dalam arti sempit, yang menempatkan fungsi recht pada staat, hanya sebagai alat perlindungan hak-hak individual dan kekuasaan negara diartikan secara pasif, yang bertugas sebagai pemelihara ketertiban dan keamanan masyarakat. Paham Kant ini terkenal dengan sebutan nachtwakerstaat atau nachtwachterstaat. Lihat dalam Muhammad Tahir Azhari, Negara Hukum, (Jakarta: Bulan Bintang, 1992), hlm. 73-74. Selanjutnya, Frederich Julius Stahl dalam bukunya Philosophie des Rechts yang menganut paham negara hukum kesejahteraan dan kemakmuran (welvaarstaat dan verzorgingstaat) menyebutkan bahwa unsur-unsur utama dari negara hukum adalah, (a) Mengakui dan melindungi hak-hak asasi manusia; (b) Penyelenggaraan negara harus berdasrkan pada teori trias politika; (c) Dalam menjalankan tugasnya, pemerintah harus berdasarkan Undang-Undang (wetmatigbestuur); dan (d) Adanya peradilan administrasi negara. Lihat dalam, Padmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, (Jakarta : In-Hill Co, 1989), hlm. 151. 8 Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, (Bandung: Alumni, 1993), hlm. 128. 9 Bagir Manan, Pengujian Yustisial Peraturan Perundang-undangan dan Perbuatan Administrasi Negara di Indonesia, makalah Dalam Kuliah Umum Fakultas Hukum Universitas Atmanjaya, Yogyakarta, 1994, hlm.8. 10 A. Hamid S. Attamimi, Teori Perundang-undangan Indonesia (Suatu sisi Ilmu Pengetahuan Perundangundangan Indonesia yang Menjelaskan dan Menjernihkan Pemahaman), Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1992, hlm. 8 167 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Dalam perkembangan selanjutnya, sistem kapitalisme dalam bidang perekonomian secara perlahan-lahan menyebabkan terjadinya kepincangan-kepincangan dalam pembagian sumber-sumber kemakmuran bersama.11 Akibatnya, terjadi proses kemiskinan yang sulit dipecahkan. Hal ini menimbulkan munculnya suatu pemikiran baru, yang menghendaki agar keterlibatan negara untuk mengatasi kepincangan-kepincangan yang ada dihidupkan kembali. Negara dianggap tidak dapat melepaskan tanggung jawabnya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Negara perlu campur tangan untuk mengatur agar sumber-sumber kemakmuran tidak dikuasai oleh segelintir orang.12 Sehingga untuk itu, pada permulaan abad ke- 20 peran negara sebagai penjaga malam (nachwachterstaat), berubah menjadi negara kesejahteraan (welvaart staat atau welfare state). Pada mulanya paham ini lebih dipelopori oleh aliran sosialisme yang menentang paham individualisme, liberalism, dan kapitalisme. Konsep welfare state berkembang di negara-negara Eropa, bahkan meluas hampir ke seluruh negara-negara di dunia. Pengertian konsep welfare state secara umum sebenarnya sudah dimulai sejak abad ke-XIV dan XV, dimulai dari proses perkembangan politzei staat (welfare state klasik), liberale staat, kemudian welfare state modern (akhir abad ke- XIX dan XX). Selanjutnya, Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum (rechtsstaat) dan bukan atas kekuasaan belaka (machtstaat). Negara hukum adalah negara yang di dalam penyelenggaraannya berdasarkan pada hukum atau aturan-aturan yang ditetapkan oleh penguasa, sedangkan dalam arti material adalah negara juga turut serta secara aktif untuk kesejahteraan rakyatnya (welfare state),13 atau dikenal dengan nama negara kesejahteraan yang kemudian dikenal dengan nama verzorgingsstaat, atau disebutnya sociale rechtsstaat (negara hukum sosial). Dalam pengertian modern, pemerintah dituntut untuk mewujudkan kesejahteraan dan keadilan sosial bagi seluruh rakyatnya. Persamaan di muka hukum, perlindungan hukum, dan asas legalitas bertujuan untuk menghindarkan negara atau pemerintah bertindak sewenang-wenang. Perbuatan atau tindakan negara atau pemerintah tidak boleh melampaui atau melanggar hak asasi, tidak boleh menyebabkan seseorang atau sekelompok orang tidak mendapat Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Cet. I, (Jakarta: PT. Ikhtiar Baru Van Hoeve, 1994), hlm. 222. Ibid. 13 Bachsan Mustafa, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, (Bandung: Alumni, 1982), hlm. 22-23. 11 12 168 Tanggung Jawab Negara Dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial perlindungan hukum sebagaimana mestinya, tidak boleh membedabedakan orang karena alasan-alasan yang tidak sah dan semua perbuatan atau tindakan-tindakan pemerintah harus berdasarkan pada ketentuan hukum yang berlaku. Konsep kerakyatan tidak dapat dipisahkan dari konsep negara hukum. Begitu pula sebaliknya sehingga suatu negara semacam ini disebut “negara hukum demokratis”.14 C. Jaminan Sosial Menurut Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional Filosofi jaminan sosial sebagaimana dimaksud dalam UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) berakar pada sistem kapitalisme karena jaminan sosial diterjemahkan sebagai strategi penyediaan cadangan dana mengatasi resiko ekonomi yang timbul secara sistemik dalam siklus ekonomi kapitalisme (krisis).15 Sejarah pembentukan sistem jaminan sosial mengacu pada kaidah internasional dimasukkan dalam hukum nasional melalui amandemen terhadap UUD 1945, dengan memasukkan kata jaminan sosial sebagai metode yang harus dikembangkan oleh negara pasca krisis ekonomi Indonesia. Dalam UUD 1945 Pasal 28H ayat (3) yang menyebutkan bahwa “Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat”, kemudian Pasal 34 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negera Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan “Negara mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai dengan martabat kemanusiaan. Pelaksanaan kedua pasal tersebut dapat memenuhi amanat Pasal 27 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan bahwa “Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan”, dan Pasal 34 ayat (1) berbunyi “Fakir miskin dan anak terlantar dipelihara negara”. Pasalpasal inilah yang secara material menjadi alasan konstitusional di bidang Jaminan Sosial, yang menegaskan bahwa jaminan sosial (social security) merupakan “hak” (right) bukan merupakan “hak istimewa” (privilege), karena16: “Privilege is a particular benefit or advantage enjoyed Bagir Manan dan Kuntara Magnar, Beberapa Masalah……., Loc.Cit. Salamuddin Daeng, Jaminan Sosial dan Posisi Konstitusi UUD 1945, Free Trade Watch Edisi Desember 2011. 16 Henry Champbell Black, Black Law Dictionary with Pronounciations, Edisi VI, (USA: West Publishing, 1990), hlm. 1197. 14 15 169 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 by a person, company,or class beyond the common advantages of other citizen. An exceptional or extraordinary power or exemptions. A peculiar right, advantage, exception, power, franchise, or immunity held by a person or class, not generally possessed by others”. Konsep ini diakomodasi dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial. Pasal 14 ayat (1) Undang- Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional menyatakan “Pemerintah secara bertahap mendaftarkan penerima bantuan iuran sebagai peserta kepada Badan Penyelenggara Jaminan Sosial”. Kemudian Pasal 14 ayat (2) berbunyi “Penerima bantuan iuran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah fakir miskin dan orang tidak mampu”. Kemudian Pasal 17 ayat (4) menyebutkan bahwa “Iuran program jaminan sosial bagi fakir miskin dan orang yang tidak mampu dibayar oleh Pemerintah”. Selanjutnya, Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial menyatakan bahwa “Asuransi kesejahteraan sosial diselenggarakan untuk melindungi warga negara yang tidak mampu membayar premi agar mampu memelihara dan mempertahankan taraf kesejahteraan sosialnya”. Ayat selanjutnya menyatakan “Asuransi kesejahteraan sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberikan dalam bentuk bantuan iuran oleh Pemerintah”. Dalam Pasal 5 ayat (2) huruf b Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara menyebutkan bahwa urusan sosial masuk dalam urusan Pemerintahan yang ruang lingkupnya disebutkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Apabila diteliti lebih lanjut, sebenarnya Pasal 17 ayat (4) Undang-Undang tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional ini justru mendasari pemikirannya berdasarkan Pasal 34 ayat (3) hasil amandemen yang ditambahkan (fasilitas) “sosial” dan “lainnya” untuk lebih menegaskan unsur-unsur yang menjadi tanggung jawab negara, bukan pada Pasal 34 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945. Perubahan ini didasarkan kepada kebutuhan meningkatkan jaminan konstitusional yang mengatur kewajiban negara di bidang kesejahteraan sosial. Adanya ketentuan mengenai kesejahteraan sosial yang jauh lebih lengkap dibanding sebelum perubahan, merupakan bagian upaya mewujudkan Indonesia sebagai negara kesejahteraan (welfare state) sehingga rakyat dapat hidup sesuai dengan harkat dan martabat kemanusiaan. Di dalam rumusan tersebut terkandung maksud untuk lebih mendekatkan gagasan negara kesejahteraan dalam Pembukaan 170 Tanggung Jawab Negara Dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial Undang Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945 ke dalam realita. Selanjutnya, negara Indonesia menganut paham sebagai negara kesejahteraan, 17 berarti terdapat tanggung jawab negara untuk mengembangkan kebijakan negara di berbagai bidang kesejahteraan serta meningkatkan kualitas pelayanan umum (public services) yang baik melalui penyediaan berbagai fasilitas yang diperlukan oleh masyarakat. Konsep jaminan sosial18 dalam arti luas meliputi setiap usaha di bidang kesejahteraan sosial untuk meningkatkan taraf hidup manusia dalam mengatasi keterbelakangan, ketergantungan, ketelantaran, dan kemiskinan. Konsep ini belum dapat diterapkan secara optimal di Indonesia, karena keterbatasan pemerintah di bidang pembiayaan dan sifat ego sektoral dari beberapa pihak yang berkepentingan dalam jaminan sosial. Konsep negara kesejahteraan tidak hanya mencakup deskripsi mengenai sebuah cara pengorganisasian kesejahteraan (welfare) atau pelayanan sosial (social services), melainkan juga sebuah konsep normatif atau sistem pendekatan ideal yang menekankan bahwa setiap orang harus memperoleh pelayanan sosial sebagai haknya. Sebagaimana diketahui, sampai saat ini SJSN belum dapat menjangkau seluruh lapisan masyarakat Indonesia. Permasalahan yang mengemuka selama ini adalah tidak adanya validitas data masyarakat di Indonesia, contohnya terdapat perbedaan data masyarakat miskin versi Badan Pusat 17 Hafiz Habibur Rahman, Political Science and Government, Eighth Enlarged edition (Dacca: Lutfor Rahman Jatia Mudran 109, Hrishikesh Das Road, 1971), hlm. 89. “… The Social Welfare Theory of Rights: The advocate of the social welfare theory hold that rights are conditions of social welfare. They are creations of society, and therefore law, customs, traditions and the natural rights “should all yield to what is socially useful or socially desireble.” The ultiratians, Bentham and Mill are the real exponents of the social welfare theory of rights. They set up the principle of the greatest happiness of the greatest number, and made it the criterion of utility. But, utility, they believed should be determined by consideration of reason and experience. The social welfare theory of rights has much to commend. But one cannot say what social welfare actually means. Does it mean the greatest happiness of the greatest number to be common good? In fact, much political wrong has been done, during recent time, to the individuality of man in the name of social goods.” 18 Dalam Arikel 25 Universal Declaration of Human Rights, dinyatakan: “everyone shall, ‘as a member of society’, have the right to social security. Kemudian dilanjutkan pada ayat (1) “refers to the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or lack of livelihood in circumstances beyond one’s control. Kemudian dalam Artikel 9 International Convenant on Economic, Social, and Cultural Rights provides for the right of everyone to ‘social security, including social insurance’. Kemudian dalam Artikel 10 disebutkan, which deals with protection of the family, mentions social security benefits during maternity leave. The Brief text of Article 9 of the International Convenant on Economic Social, and Cultural Rights must be seen againts the background of the much more developed ILO standards. The principal ILO instrument in the field of social security is the Social Security (Minimum Standards) Convention of 1952. This menu type Convention is stuctured around nine specific branches of social security: (1) medical care, (2) sickness benefit, (3) unemployment benefit, (4) old-age benefit, (5) employment injury benefit, (6) family benefit, (7) maternity benefit, (8) invalidity benefit, (9) survivor’s benefit. 171 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Statistik (BPS) dengan Pemerintah Daerah (Pemda) sehingga berdampak pada ketidakakuratan data kepesertaan penerima jaminan sosial itu sendiri dan berpotensi melanggar hak-hak setiap warga negara untuk mendapatkan jaminan sosial yang diamanatkan dalam konstitusi. D. Tanggung Jawab Negara dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial Pasca amandemen UUD 1945, tujuan negara yang termaktub dalam Pembukaan UUD 1945, tetap tidak mengalami pengubahan dalam amandemen I-IV yang dilakukan sejak tahun 1999-2002. Artinya, meskipun pasal-pasal atau dulu disebut batang tubuh UUD 1945 mengalami banyak perubahan, konsepsi tujuan negara tersebut tetap dipergunakan sebagai landasan setiap penyelenggaran kehidupan negara dan bangsa Indonesia.19 Tetapi, dalam pasal-pasalnya, pengaturan hak-hak asasi manusia yang terdapat dalam UUD 1945 pasca amandemen mengalami banyak sekali perubahan dan tambahan, yang tampak mencolok dan sangat berkeinginan untuk memasukkan segala hak-hak yang diakui secara universal dalam Universal Declaration of Human Rights 1948. 20 Di dalam UUD 1945 tersebut, terselip konsepsi tanggung jawab negara dalam hak asasi manusia (state responsibilities), sebagaimana terlihat dalam pasal 28I (4) dan (5), yang menyatakan “Perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung jawab negara, terutama pemerintah dan untuk menegakkan dan melindungi hak asasi manusia sesuai dengan prinsip negara hukum yang demokratis, maka pelaksanaan hak asasi manusia dijamin, diatur, dan dituangkan dalam peraturan perundang-undangan.” Keduanya, merupakan kunci dalam melihat tanggung jawab konstitutional yang harus dilakukan oleh negara, dalam hal ini pemerintah, untuk melaksanakan upaya-upaya pemajuan hak asasi manusia.21 SJSN merupakan program negara yang bertujuan memberikan kepastian perlindungan hak asasi manusia dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 28H ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) dan Pasal 34 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Selain itu, dalam R.Herlambang Perdana Wiratraman, Jurnal Ilmu Hukum YURIDIKA Vol. 20, No. I Januari 2005, hlm. 9. Ibid. 21 Ibid. 19 20 172 Tanggung Jawab Negara Dalam Pelaksanaan Jaminan Sosial Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor X/MPR/2001, Presiden ditugaskan untuk membentuk sistem jaminan sosial nasional dalam rangka memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat yang lebih menyeluruh dan terpadu.22 E. Kesimpulan Kegiatan operasional jaminan sosial berbasis hukum bilangan besar dan hal itu akan efektif apabila penyelenggaraannya dilakukan tidak secara parsial. Penyelenggaraan jaminan sosial yang terintegrasi diharapkan dapat menjamin terciptanya suatu mekanisme yang efektif dan efisien sehingga mampu menyentuh seluruh lapisan masyarakat. Secara universal, penyelenggaraan sistem jaminan sosial pada prinsipnya merupakan tanggung jawab Pemerintah Pusat dengan dalil suatu penyelenggaraan untuk satu negara karena jaminan sosial sebagai supra sistem untuk pengikat berdirinya sebuah negara. Daftar Pustaka A. Hamid S. Attamimi, Teori Perundang-undangan Indonesia (Suatu sisi Ilmu Pengetahuan Perundang-undangan Indonesia yang Menjelaskan dan Menjernihkan Pemahaman), Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1992. Azhari, Negara Hukum Indonesia Analisis Yuridis Normatif Tentang Unsurunsurnya, Jakarta: UI Press, 1997. Bachsan Mustafa, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Bandung: Alumni, 1982. Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung: Alumni, 1993. Bagir Manan, Pengujian Yustisial Peraturan Perundang-undangan dan Perbuatan Administrasi Negara di Indonesia, makalah Dalam Kuliah Umum Fakultas Hukum Universitas Atmanjaya, Yogyakarta, 1994. 22 Lihat juga dalam Penjelasan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. 173 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Hafiz Habibur Rahman, Political Science and Government, Eighth Enlarged Edition, Dacca: Lutfor Rahman Jatia Mudran 109, Hrishikesh Das Road, 1971. Henry Champbell Black, Black Law Dictionary with Pronounciations, Edisi VI, USA: West Publishing, 1990. Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Cet. I, Jakarta: PT. Ikhtiar Baru Van Hoeve, 1994. Muhammad Tahir Azhari, Negara Hukum, Jakarta: Bulan Bintang, 1992. Padmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, Jakarta: In-Hill Co, 1989. Philipus M. Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia: Sebuah Studi tentang Prinsip-prinsipnya, Penerapannya oleh Pengadilan Dalam Lingkungan peradilan Umum dan Pembentukan Peradilan Administrasi Negara, Surabaya: Bina Ilmu, 1987. R. Herlambang Perdana Wiratraman, Jurnal Ilmu Hukum YURIDIKA Vol. 20. No. I Januari 2005. Salamuddin Daeng, Jaminan Sosial dan Posisi Konstitusi UUD 1945, Free Trade Watch Edisi Desember 2011. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Kesejahteraan Sosial. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. 174 HADIRNYA NEGARA DI TENGAH RAKYATNYA PASCA LAHIRNYA UNDANG-UNDANG NOMOR 24 TAHUN 2011 TENTANG BADAN PENYELENGGARA JAMINAN SOSIAL (THE PRESENCE OF THE STATE AMONG PEOPLE AFTER THE DECLARATION OF LAW NUMBER 24 YEAR 2011 CONCERNING SOCIAL SECURITY ADMINISTERING AGENCY) Ahmad Nizar Shihab* (Naskah diterima 29/05/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak Jaminan sosial telah dilaksanakan sebagian negara di dunia. Di Indonesia, jaminan sosial merupakan amanat konstitusi. Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta dalam batang tubuh yaitu Pasal 28 (3) dan Pasal 34 (1) memberikan jaminan bagi seluruh masyarakat untuk mendapatkan jaminan sosial. Pasal 28 Ayat (3) dan Pasal 34 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 juga memberikan jaminan kesejahteraan sosial bagi masyarakat. Hingga akhirnya pada tahun 2004 dikeluarkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Undang-Undang SJSN memberikan pertimbangan utama untuk memberikan jaminan sosial yang menyeluruh bagi seluruh rakyat Indonesia. Tindak lanjut amanat konstitusi tersebut adalah disahkannya UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). Undang-Undang ini mengatur tentang Badan Penyelenggara yang akan melaksanakan jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam UndangUndang SJSN. Undang-Undang ini mengamanatkan adanya transformasi badan penyelenggara dari badan penyelenggara yang telah ada saat ini untuk menjadi BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Kata kunci: Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Jaminan Sosial, Transformasi. Abstract Social security has been implemented in some countries in the world. In Indonesia, social security is a constitutional mandate. Preamble to the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 and in the body of the Article 28 (3) and Article 34 (1) provide a guarantee for the whole community to get social security. Article 28 Paragraph (3) and Article 34 paragraph (1) of the Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 also provide social welfare for the community. Until finally in 2004 issued the Law Number 40 Year 2004 on National Social Security System (SJSN). National Social Security Act gives primary consideration to provide a comprehensive social security for all people of Indonesia. The follow-up of the constitutional mandate is by declared Law Number 24 Year 2011 on Social Security Administering Agency (BPJS). This Law regulates the Operating Body that will carry out social security, as * Wakil Ketua Komisi IX DPR RI Tahun 2009-2012. 175 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 mandated in the National Social Security Act. This Act mandates the existing agency organizing transformation of body organizers today to be Health Social Security Administering Agency (BPJS), and Labor Social Security Administering Agency (BPJS). Key words: Social Security Administering Agency, Social Security, Transformation. A. Pendahuluan Jaminan sosial telah dilaksanakan sebagian negara di dunia. Dilihat dari perspektif sejarah, sistem jaminan sosial yang bersifat luas diciptakan pertama kali oleh Pemerintah Jerman di bawah Kanselir Bismarck. Pada tahun 1883 Bismarck memulai program jaminan sosial dengan memberikan jaminan kesehatan pada kelompok tenaga kerja tertentu sesuai dengan kebutuhan industrialisasi waktu tersebut. Berbagai asuransi tersebut wajib diikuti oleh para pekerja, dan dibiayai dengan iuran dari para pekerja sendiri dan pemberi kerjanya (Kertonegoro, 1982). Pekerja dan pemberi kerja bergotong royong membiayai program jaminan sosial melalui mekanisme asuransi sosial. Dalam beberapa dekade selanjutnya jaminan sosial di Jerman mengalami perkembangan. Pada masa demokratik Weimar (1918-1933), jaminan sosial terus berkembang. Pada saat dimulainya negara federal republik Jerman pada 1949, ekonomi Jerman memperlihatkan peningkatkan kemampuan basis ekonomi setelah jaminan sosial memberikan stabilitas dan memberi kesempatan untuk memperluas manfaat yang diperoleh. Meski sejarah jaminan sosial pada awalnya dimulai di Jerman tetapi istilah “Jaminan Sosial (Social Security)” sendiri pertama kali digunakan secara resmi dalam suatu undang-undang di Amerika Serikat, yaitu Undang-Undang Jaminan Sosial tahun 1935. Undang-Undang ini memulai program untuk menanggulangi risiko hari tua, kematian, dan cacat, serta kemudian juga memberikan asuransi kesehatan (DeWitt, 2010). Ada banyak pendapat mengenai asal mula atau penggunaan pertama kali istilah “jaminan sosial”. Yang paling sering disebut adalah undang-undang Jaminan Sosial tahun 1935, yang berlaku di Amerika Serikat, meski undang-undang ini hanya mencakup jaminan sosial untuk masa tua dan tunjangan bagi para pekerja. Apa yang diperkenalkan Otto von Bismarck dan Amerika itu dewasa ini telah berkembang di seluruh dunia, dengan modifikasi sesuai kebutuhan masing-masing negara (Anuwat, 1996; Anong, 1993, Liu, 2001), misalnya Jepang 1922 dan kemudian negara-negara Asia lainnya, Philiphina, Korea, Taiwan dan lain-lain. Kelebihan sistem ini adalah memungkinkan cakupan untuk seluruh penduduk. 176 Hadirnya Negara Di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya ... Batang tubuh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 28 Ayat (3) dan Pasal 34 ayat (1) memberikan jaminan kesejahteraan sosial bagi masyarakat. Pada tahun 2004 dikeluarkan Undang-Undang Nomor 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial nasional (SJSN). UU SJSN memberikan jaminan sosial yang menyeluruh bagi seluruh rakyat Indonesia. Tindak lanjut amanat konstitusi tersebut adalah disahkannya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Undang-undang ini mengatur tentang Badan Penyelenggara yang akan melaksanakan jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam UU SJSN. Undang-undang ini mengamanatkan transformasi badan penyelenggara dari badan penyelenggara yang telah ada saat ini untuk menjadi BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. BPJS Kesehatan akan mulai operasional pada 1 Januari 2014 dan BPJS Ketenagakerjaan paling lambat 1 Juli 2015. BPJS Kesehatan akan memberikan jaminan kesehatan sementara BPJS Ketenagakerjaan memberikan jaminan kecelakaan kerja, jaminan pensiun, jaminan hari tua, dan jaminan kematian. Jaminan sosial penting bagi masyarakat karena setiap individu memiliki resiko mengalami kerentanan sosial. Resiko sosial misalnya sakit, kecelakaan, kematian, pemutusan hubungan kerja, dan lainnya dapat dialami oleh semua masyarakat baik kaya maupun miskin. Dengan demikian adanya jaminan sosial merupakan harapan bagi masyarakat. Untuk menghadapi operasionalisasi jaminan sosial yang menyeluruh melalui BPJS, maka diperlukan pemahaman yang sama dari seluruh masyarakat. Sejumlah instansi gencar melakukan sosialisasi saat ini. PT Askes (persero) melaksanakan sosialisasi di berbagai tempat baik di kalangan akademisi, kampus, maupun di masyarakat (Kabupaten Majene, 2012; Universitas Indonesia, 2012). PT Jamsostek (persero) telah melakukan serangkaian seminar sosialisasi BPJS yang bekerjasama dengan lembaga swadaya masyarakat, pemerintah, maupun badan penyelenggara lainnya. Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) menggelar sosialisasi Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggaraan Jaminan Sosial (BPJS) kepada pemerintah Kabupaten/Kota DIY, DPRD dan Direktur Rumah Sakit di DIY di Gedung Pracimasono Kepatihan Jogja pada 10 Mei 2012 (Harian Jogja, 2012). Sementara itu Kementerian Kesehatan menggelar sosialisasi Undang-Undang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial di Nusa 177 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Tenggara Barat untuk meningkatkan pemahaman aparatur pemerintah setempat di bidang kesehatan (NTB terkini, 2012). Meskipun sosialisasi telah dilaksanakan masih terdapat sikap pesimisme dari masyarakat, padahal pelaksanaan jaminan sosial ini sangat krusial bagi masyarakat. Disparitas pengetahuan masyarakat menjadi satu hal yang menjadi pertimbangan dalam persiapan pelaksanaan jaminan sosial. Pemahaman yang setara dari semua masyarakat dapat memberikan jaminan kelancaran pelaksanaan jaminan sosial. Berdasarkan pertimbangan tersebut maka studi ini berupaya untuk menyampaikan pemahaman tentang UU No 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). B. Memahami Jaminan Sosial Sebelum membahas lebih mendalam mengenai jaminan sosial di Indonesia, ada baiknya kita memahami terlebih dahulu perjalanan jaminan sosial. Jaminan sosial merupakan satu bentuk sistem perlindungan sosial. Rys (2011) menyatakan perlindungan sosial lazimnya dipahami sebagai intervensi terpadu oleh berbagai pihak untuk melindungi individu, keluarga, atau komunitas dari berbagai resiko kehidupan sehari-hari yang mungkin terjadi, atau untuk mengatasi berbagai dampak guncangan ekonomi, atau untuk memberikan dukungan bagi kelompok-kelompok rentan di masyarakat. Sistem perlindungan sosial yang bersifat formal dapat dikelompokkan dalam beberapa bentuk yaitu (i) bantuan sosial (social assistance), (ii) tabungan hari tua (provident fund), (iii) asuransi sosial (social assurance), (iv) tanggung jawab pemberi kerja (employer’s liability) (Kertonegoro, 1982). Setiap negara biasanya menggunakan satu atau beberapa bentuk perlindungan sosial tersebut. Spicker (1995) dan MHLW (1999) dalam Nurhadi (2007) memberi batasan dan penjelasan mengenai jaminan sosial sebagai berikut: “The term “social security” is mainly now related to financial assistance but the general sense of term is much wider, and it is still used in many countries to refer to provisions for health care as well as income. Although the benefits if security are not themselves material, they do have monetary value, people in Britain. Where there is National Health Service, are receiving support which people in the US have to pay throught private insurance of Health Maintenace Organization” (Spicker, 1995)”Social security systems mean the systems to enable every citizen to lead worthly life as member of cultured society. Social security systems provide countermeasures againts 178 Hadirnya Negara Di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya ... the causes for needy circumstances including illnes, injury, childbirth, disablement, death old age, unemployemnet and having a lot of children by implementing economic security measures through insurance or by direct public spending”, (MHLW, 1992) Berdasarkan pemaparan di atas, batasan jaminan sosial adalah bantuan untuk menjawab permasalahan sakit, kecelakaan, kelahiran, ketidakmampuan, kesehatan, kematian, tidak adanya pekerjaan yang dilakukan melalui asuransi atau direct public spending (Spicker, 1995; MHLW, 1999). Dalam pelaksanaannya, jaminan sosial tidak hanya memiliki batasan bidang yang dijamin, tetapi juga memiliki program, jenis, metode, pembiayaan, jangka waktu, kepesertaan yang berbedabeda sehingga membutuhkan keterpaduan. Berdasarkan programnya, jaminan sosial dapat dibedakan antara lain dalam pemeliharaan kesehatan, kecelakaan kerja, hari tua, kematian, jaminan pengangguran dan tunjangan keluarga. Selain itu, kita dapat memahami jaminan sosial dengan merunut perkembangan dari masa ke masa di beberapa negara tentang jaminan sosialnya. Sejarah jaminan sosial memperlihatkan bahwa untuk menerapkan sebuah rencana besar dan strategik tidak cukup hanya memiliki sarana dan teknik penerapan yang tepat tapi yang terpenting adalah tekad politik dari pemerintah tersebut. Pemikiran tentang teknik asuransi sosial mulai dikenal di akhir abad ke 17, tetapi hanya Kanselir Bismarck yang berhasil membuat skema yang diadopsi beberapa tahun kemudian. Pelajaran penting lainnya dari sejarah memperlihatkan bahwa pada dasarnya skema jaminan sosial muncul pada saat rasa solidaritas nasional begitu tebal akibat pengalaman yang mengancam keberadaan individu, seperti perang atau krisis ekonomi atau politik yang berat. C. Urgensi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Pada dasarnya terdapat dua aspek yang mendorong diperlukannya undang-undang yang mengatur tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Pertama, amanat konstitusi. Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan bahwa cita-cita luhur bangsa adalah menjamin kesejahteraan rakyatnya. Pancasila mengamanatkan kesejahteraan bagi masayarakat dalam sila kelima yaitu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945 juga memiliki beberapa pasal yang menjadi landasan diperlukannya undang-undang yang mengatur tentang Badan 179 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Penyelenggara Jaminan Sosial. Pasal 28 H ayat (1) secara langsung mengatakan bahwa jaminan sosial menjadi hak setiap manusia. Pada pasal 34 ayat (1) kembali disebutkan landasan konstitusional diperlukannya sistem jaminan sosial. “Setiap orang berhak atas Jaminan Sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat.” (Pasal 28 H ayat (1) UUD 1945) “Negara mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai martabat kemanusiaan.” (Pasal 34 ayat (1) UUD 1945) Landasan konstitusional selanjutnya yaitu Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Dengan latar belakang untuk membangun sistem yang komprehensif dan memberi “rasa aman” (security) yang lebih luas, pada masa Presiden Megawati Sukarnoputri lahirlah Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Pada awalnya krisis ekonomi tahun 1998 Indonesia diprediksi akan paling lambat “recovery-nya” karena belum memiliki program Jaminan Sosial. Oleh karena itu Sistem Jaminan Sosial ini dipersiapkan sejak 2002 dengan Keputusan Presiden Nomor 20 Tahun 2002 yang membentuk tim Sistem Jaminan Sosial Nasional yang diketuai oleh almarhumah Prof. Yaumil Agus Achir, yang pada waktu itu bertugas sebagai Deputi Wakil Presiden untuk Kesejahteraan Sosial. Setelah Prof Yaumil Achir wafat, Dr. Sulastomo MPH, AAK ditugasi menjadi ketua Tim SJSN dengan Keputusan Presiden Nomor 110 Tahun 2003 (Sulastomo, 2011, Sulastomo, 2008). UU SJSN (yang diundangkan tanggal 19 oktober 2004), mengamanatkan agar dalam kurun 5 tahun sudah terbentuk Badan Pengelola Jaminan Sosial melalui Undang Undang. Pada tanggal 28 Oktober 2011 DPR RI dan Pemerintah sepakat mengesahkan undangundang badan penyelenggara jaminan sosial yang ditandatangani oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada 25 November 2011. Sementara itu, ditinjau dari komitmen internasional, terdapat beberapa landasan komitmen yang menjadi dasar untuk mengimplementasikan jaminan sosial. Universal Declaration of Human Rights (1948), memuat hak-hak yang terdapat di dalam hak dasar manusia sebagai standar dasar yang harus dimiliki setiap individu –”as a common standard of achievement for all peoples and all nations”. Pasal 22-25 180 Hadirnya Negara Di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya ... United Nations on Universal Declaration of Human Rights menyatakan bahwa setiap warga negara di dunia ini berhak atas jaminan kesehatan, pekerjaan yang ditindaklanjuti dengan penghasilan yang layak dan jaminan sosial. Konvensi ILO Nomor 102/1952 juga menyatakan bahwa setiap negara wajib menyelenggarakan sembilan cabang jaminan sosial yaitu kecelakaan kerja, sakit-rikkes, persalinan, cacat, kematian dini, pengangguran, hari tua, cacat permanen, dan perlindungan keluarga. Kemudian pada tahun 1976 dikeluarkan International Convenant on Economic, Social, and Cultural Rights dan International Convenant on Civil and Political Rights atas persetujuan Majelis Umum PBB (Arinanto, 2003: 77). Konstitusi Internasional Social Security Association (ISSA) 1998 menyatakan bahwa setiap negara wajibk menyelenggarakan asuransi sosial, bantuan sosial dan skema proteksi lain yang terkoordinasi untuk mencegah kemiskinan (Purwoko, 2011). Dengan demikian baik dalam konstitusi negara kita maupun komitmen internasional terdapat latar belakang konstitusional yang mendorong pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial untuk melaksanakan jaminan sosial di Indonesia. Kedua, aspek kebutuhan rakyat. Jaminan sosial merupakan kebutuhan bagi masyarakat. Jaminan sosial dibutuhkan secara menyeluruh dan tidak terfragmetasi. Aksesabilitas masyarakat yang berbeda karena perbedaan kemampuan ekonomi, letak geografis, dan perbedaan ketersediaan fasilitas, mendorong perlunya jaminan yang sama bagi setiap individu. Jaminan ini dibutuhkan karena setiap individu memiliki kemungkinan masuk dalam kategori masyarakat rentan dalam menghadapi resiko sosial dalam hidupnya. Struktur penduduk Indonesia yang sudah mulai memasuki tahap penduduk tua (ageing population) mengharuskan perlunya dibuat sistem jaminan sosial sejak awal. Jika proporsi penduduk lanjut usia sudah makin besar, biaya yang diperlukan untuk menghadapi resiko sosial dalam hidupnya akan makin besar. Jika jaminan sosial dengan skema asuransi sosial yang dipadukan dengan skema bantuan sosial sudah berjalan, kendala tersebut akan lebih mudah diatasi. Berbagai negara telah mengimplementasikan jaminan sosial sebagai skema untuk mengatasi hal tersebut. Kondisi jaminan sosial di Indonesia saat ini masih dianggap belum memenuhi amanah konstitusi secara sempurna, karena itu Indonesia memerlukan undang-undang yang menjamin jaminan sosial. Atas dasar kebutuhan ini disahkan 181 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Undang-Undang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sebagai penyelenggara jaminan sosial di Indonesia. Dengan terbentuknya undang-undang ini diharapkan kita akan mampu menyelenggarakan jaminan sosial dengan pendekatan sistem yang berlaku secara nasional dan komprehensif berdasarkan asas kemanusiaan, manfaat dan keadilan sosial. D. Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Pengesahan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS pada November 2011 menjadi satu bekal menuju sistem jaminan sosial bagi masyarakat Indonesia. Undang-undang tersebut mengamanatkan transformasi empat badan penyelenggara yaitu PT Askes (persero) menjadi BPJS Kesehatan pada Januari 2014, PT Jamsostek (persero) bertransformasi menjadi BPJS Ketenagakerjaan paling lambat 1 Juli 2012, sedangkan untuk PT Asabri dan PT Taspen bertransformasi paling lambat 2029 melalui Peraturan Pemerintah. Dua BPJS ini memiliki amanah yang berbeda. BPJS Kesehatan akan memberikan jaminan kesehatan. Sementara BPJS Ketenagakerjaan akan memberikan jaminan pensiun, jaminan hari tua, jaminan kecelakaan kerja, dan jaminan kematian. BPJS adalah badan hukum publik dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden. BPJS berkedudukan dan berkantor pusat di Ibukota Negara dengan kemungkinan untuk mendirikan kantor perwakilan di Propinsi dan Kabupaten/Kota. Demi memenuhi amanat tersebut maka perlu ada transformasi badan penyelenggara. Transformasi BPJS dapat diilustrasikan sebagai berikut: Gambar Tahapan Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial 182 Hadirnya Negara Di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya ... Hasil rumusan pansus RUU BPJS menyatakan beberapa prasyarat dalam transformasi tersebut, antara lain: 1. Tidak boleh ada Pemutusan Hubungan Kerja (PHK) dan tidak boleh ada penghilangan hak-hak normatif dari karyawan keempat BUMN. 2. Tidak boleh merugikan peserta lama yang mengikuti program di empat BUMN. 3. Tidak boleh ada program terhadap peserta lama yang stagnan atau terhenti. Pelayanan terhadap peserta lama tidak boleh terhenti. 4. Satu peserta hanya membayar satu kali untuk setiap program. 5. Ada batasan waktu transformasi berupa program, peserta, aset dan lembaga. 6. Pemerintah diamanatkan untuk menyelesaikan seluruh peraturan pelaksanan yang diperlukan terkait transformasi empat BUMN dengan batasan waktu paling lambat 24 (dua puluh empat) bulan. 7. Ada kepastian dalam investasi empat BUMN yang saat ini sedang berjalan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 8. Proses pengalihan asset dari 4 BUMN kepada asset BPJS dan asset dana jaminan sosial dilakukan dengan prinsip ke hati-hatian. Tahapan tranformasi tersebut akan dilaksanakan oleh DJSN dan kementerian terkait, penyusunan PP/Perpres akan dikoordinasikan oleh tiga istansi yaitu Kementerian Kesehatan, Kemenakertrans, dan DJSN. Kementerian Kesehatan akan dikoordinasikan oleh Wakil Menteri Kementerian Kesehatan serta Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi dikoordinasikan oleh Sekjen Kemenakertrans. Badan penyelenggara akan secara proaktif berkoordinasi dengan institusi tersebut (serta institusi terkait lainnya) untuk memberikan masukan teknis dalam proses penyusunan PP/Perpres. Transformasi BPJS memerlukan harmonisasi undang-undang. Diperlukan perubahan / harmonisasi atas beberapa peraturan perundang-undangan antara lain: 1. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1969 tentang Pensiun Pegawai dan Pensiun Janda/ Duda pegawai. 2. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan. 3. Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1995 tentang Penetapan Badan Penyelenggaraan Program Jaminan Sosial Tenaga Kerja. 4. Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 1981 tentang Asuransi Sosial Pegawai Negeri Sipil. 183 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 5. Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 1981 tentang Pengalihan Bentuk Perusahaan Umum Dana tabungan dan Asuransi Pegawai Negeri Menjadi Perusahaan Perseroan (Persero). 6. Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2003 tentang Subsidi dan Iuran Pemerintah Dalam Penyelenggaraan Asuransi Kesehatan Bagi Pegawai Negeri Sipil dan Penerima Pensiun. Proses transformasi badan penyelenggara jaminan sosial menjadi transformasi BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan dapat dijelaskan sebagai berikut: 1. Transformasi menuju BPJS Kesehatan Jaminan kesehatan dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 menjadi prioritas pertama dalam implementasi yaitu akan dilaksanakan pada 1 Januari 2014. Implementasi jaminan kesehatan ini mensyaratkan adanya transformasi dari PT Askes (persero) menjadi BPJS Kesehatan. Dalam prosesnya, jaminan kesehatan yang menjadi bagian dari badan penyelenggara lain akan dipindahkan menjadi bagian tugas BPJS Kesehatan misalnya Jamkesmas oleh Kementerian Kesehatan dan program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan (JPK) PT Jamsostek (persero). 2. Transformasi PT Jamsostek menjadi BPJS Ketenagakerjaan Dibutuhkan waktu yang lebih lama dalam rangka operasionalisasi BPJS Ketenagakerjaan. Proses ini membutuhkan waktu yang lebih lama karena banyak peraturan perundang-undangan yang perlu disinkronisasi dan diharmonisasi agar tidak terjadi tumpang tindih. Perlu dilakukan sinkronisasi iuran dan manfaat untuk menghindari terjadinya pembiayaan untuk pembayaran manfaat yang fungsinya sejenis atau sama. Misalnya, uang perhargaan masa kerja sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 dan jaminan pensiun menurut Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004. Perlu waktu yang cukup bagi pemberi kerja yang telah memiliki program pensiun, terutama yang berjenis program pensiun iuran pasti, untuk melakukan koordinasi iuran dan manfaat, mengingat Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 mengisyaratkan penyelenggaraan program jaminan pensiun dengan pola program pensiun manfaat pasti. Konsensus mengenai besaran manfaat pensiun dan besaran iuran jaminan hari tua juga membutuhkan waktu, mengingat terdapat perbedaan kemampuan calon peserta yang berasal dari kelompok pekerja penerima upah dan yang tidak menerima upah. Besaran manfaat pensiun dan besaran iuran jaminan hari tua 184 Hadirnya Negara Di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya ... merupakan persoalan lain yang membutuhkan pembahasan agar sesuai dengan kemampuan masyarakat dan keuangan negara. Adapun transformasi PT Taspen (persero) dan PT Asabri (persero) akan diatur kemudian melalui Peraturan Pemerintah. “Ketentuan mengenai tata cara pengalihan program Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dan program pembayaran pensiun dari PT ASABRI (Persero) dan pengalihan program tabungan hari tua dan program pembayaran pensiun dari PT TASPEN (Persero) ke BPJS Ketenagakerjaan diatur dengan Peraturan Pemerintah.” (Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 Pasal 66). Transformasi tersebut diikuti pengalihan peserta, program, aset dan liabilitas, pegawai, serta hak dan kewajiban. Terkait hal ini di dalam pasal 65 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 disebutkan bahwa paling lambat PT Asabri dan PT Taspen menyusun peta transformasi tersebut pada tahun 2014. E. Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Undang-Undang Nomor 24 tahun 2011 telah mengatur fungsi, wewenang, dan kewajiban dari BPJS di Indonesia. Fungsi BPJS adalah melakukan pendaftaran peserta, mengumpulkan iuran dari peserta atau pemberi kerja, menerima bantuan iuran dari pemerintah untuk BPJS Kesehatan, mengelola dana jaminan sosial, mengelola data peserta, membayarkan manfaat dan atau memberikan pelayanan. Adapun wewenang BPJS adalah menagih iuran, menempatkan investasi dana jaminan sosial, melakukan pengawasan dan pemeriksaan kepatuhan peserta, mengasosiasikan atau menghentikan kontrak dengan provider pelayanan, mengenakan sanksi administratif, dan melaporkan ketidakpatuhan peserta pada instansi yang berwenang. BPJS juga memiliki beberapa kewajiban, antara lain memberikan nomor identitas tunggal, mengembangkan dana aset jaminan sosial, memberikan informasi kepada peserta dan pemangku kepentingan, memberikan pelayanan dan manfaat, memberikan informasi (hak/ kewajiban), memberikan cadangan teknis, dan melakukan perubahan laporan program 6 bulan sekali kepada Presiden dengan tembusan kepada DJSN. BPJS akan bertanggung jawab atas jaminan sosial dari pesertanya. Cakupan peserta jaminan sosial oleh BPJS adalah setiap orang yang telah membayar iuran, termasuk orang asing yang bekerja lebih dari 6 bulan. BPJS Kesehatan mengenal bantuan iuran sehingga memerlukan peran pemerintah sebagai pihak yang mengalokasikan APBN untuk 185 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 memberikan subsidi kepada penduduk yang menerima bantuan iuran. Transformasi menyebabkan perubahan dalam beberapa bidang. Badan penyelenggara jaminan sosial tidak lagi berbentuk Badan Usaha Milik Negara melainkan akan menjadi Badan Hukum Publik yang akan bertanggungjawab kepada Presiden. Cakupan jaminan sosial juga akan bersifat wajib dan lebih luas yakni BPJS Kesehatan wajib untuk seluruh penduduk dan BPJS Ketenagakerjaan wajib untuk seluruh pekerja. Sistem penyelenggaraan juga akan berubah yaitu perusahaan melakukan administrasi dengan dua BPJS; tenaga kerja dilayani oleh dua BPJS. Dalam hal program dan manfaat pun terdapat perubahan misalnya jaminan pensiun juga ada untuk tenaga kerja swasta dan informal serta jaminan kesehatan untuk seluruh penduduk. Pengimplementasian BPJS perlu dipersiapkan. Poin-poin mendasar dalam berbagai bidang penting untuk ditingkatkan perfomanya secara bersama-sama. Diperlukan kerjasama intensif dari semua stakeholder dalam sembilan hal yaitu, pertama, adanya identitas tunggal; kedua, penyesuaian aspek hukum dari peraturan perundangan-undangan; ketiga proses penyesuaian dari Perusahaan Persero menjadi BPJS; keempat perancangan manfaat setiap program jaminan SJSN serta detail atas proyeksi fiskal jangka pendek dan jangka panjang untuk lima program jaminan sosial SJSN; kelima perbaikan sistem penarikan iuaran/premi/kontribusi dan sistem pengumpulan data; keenam negosiasi kontrak dengan penyedia pelayanan kesehatan dan pelaksanaan prosedur pengendalian kualitas; ketujuh penentuan metodologi untuk mengidentifikasi dan memonitor masyarakat miskin yang berhak memperoleh subsidi pemerintah; kedelapan pembentukan sebuah kantor aktuaria negara untuk mengelola aspek keuangan dan aspek menajemen resiko program SJSN; dan kesembilan sosialisasi untuk menjelaskan skema asuransi sosial yang baru kepada masyarakat, media massa dan parlemen. Sebagaimana kita ketahui bahwa BPJS akan merupakan hasil transformasi dari badan penyelenggara yang telah ada saat ini. Proses transformasi mensyaratkan adanya kegiatan operasional lembaga yang saat ini telah melaksanakan jaminan sosial tetap berjalan. Disebutkan dalam Pasal 57 ayat (a) Undang-Undang Nomor 24 tahun 2011, PT Askes (persero) yang dibentuk dengan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 1992 tentang Pengalihan Bentuk Perusahaan Umum (perum) Husada Bhakti menjadi Perusahaan Perseroan (persero), diakui keberadaannya dan tetap melaksanakan program jaminan kesehatan, termasuk 186 Hadirnya Negara Di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya ... menerima pendaftaran peserta baru, sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan. Dalam Bab yang sama, Kementerian Kesehatan tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program jaminan kesehatan masyarakat, termasuk penambahan peserta baru, sampai BPJS kesehatan beroperasi. Demikian pula, Kementerian Pertahanan, Tentara Nasional Indonesia, dan Kepolisian Republik Indonesia tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program layanan kesehatan bagi pesertanya, termasuk penambahan peserta baru, sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan, kecuali untuk pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan operasionalnya, yang akan ditetapkan dengan Peraturan Presiden. Kemudian Perusahaan Perseroan (persero) PT Jaminan Sosial Tenaga Kerja atau PT Jamsostek (persero) yang dibentuk dengan Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1995 tentang Penetapan Badan Penyelenggara Program Jaminan Sosial Tenaga Kerja. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 3 tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja, tetap melaksanakan tugas operasional penyelenggaraan sampai dengan berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan. Sementara itu PT Asabri (persero) yang dibentuk dengan Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun 1991 tentang Pengalihan Bentuk Perusahaan Umum Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia menjadi perusahaan perseroan, berdasarkan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1966, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1969, UndangUndang Nomor 8 Tahun 1974, sebagaimana telah diubah dengan UndangUndang Nomor 43 Tahun 1999, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1988, Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1968, dan Peraturan Pemerintah Nomor 67 Tahun 1991 tetap emlaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dan program pembayaran pension bagi pesertanya, sampai dengan dialihkan ke BPJS Ketenagakerjaan. PT Taspen (persero), yang dibentuk melalui Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 1981, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1969, UndangUndang Nomor 8 Tahun 1974 sebagaimana telah diubah dengan UndangUndang Nomor 43 Tahun 1999 dan Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 1981 tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program tabungan hari tua dan program pembayaran pensiun bagi pesertanya, termasuk penambahan peserta baru sampai dengan dialihkan ke BPJS Ketenagakerjaan. 187 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Berdasarkan pemaparan tersebut dapat kita pahami bahwa dalam masa transformasi menuju BPJS yaitu BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan, badan penyelenggara yang saat ini telah ada tetap melaksanakan tugas operasionalnya. Kondisi ini akan berbeda pada masa beroperasinya BPJS yang akan melibatkan Presiden, DJSN, DPR RI dan BPJS sendiri. Dalam pelaksanaannya, terdapat hubungan antar lembaga antara BPJS, DJSN, dan Kementerian/Lembaga yang perlu dipahami. Ketiga lembaga mempunyai hubungan fungsional satu sama lainnya, demikian juga dengan Presiden dan DPR RI. Secara khusus Presiden dan DPR RI mempunyai posisi strategis yaitu memilih dan menetapkan anggota Dewan Pengawas dan anggota Direksi BPJS, dan untuk itu Presiden membentuk panitia seleksi yang bertugas melaksanakan ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang BPJS. Hubungan antar lembaga yang secara eksplisit diatur dalam Pasal 51 UU BPJS adalah sebagai berkut: (1) Dalam rangka meningkatkan kualitas penyelenggaraan program Jaminan Sosial, BPJS bekerja sama dengan lembaga Pemerintah; (2) Dalam menjalankan tugasnya, BPJS dapat bekerja sama dengan organisasi atau lembaga lain di dalam negeri atau di luar negeri; (3) BPJS dapat bertindak mewakili Negara Republik Indonesia sebagai anggota organisasi atau anggota lembaga internasional apabila terdapat ketentuan bahwa anggota dari organisasi atau lembaga internasional tersebut mengharuskan atas nama negara. Selanjutnya diamanatkan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara hubungan antarlembaga diatur dengan Peraturan Pemerintah. Di samping pengaturan hubungan antar lembaga yang ditetapkan dalam Pasal 51 UU BPJS tersebut, dalam pasal-pasal lainnya diatur hubungan antar lembaga lainnya. Dalam UU BPJS diatur tugas dan fungsi DJSN yang juga menggambarkan hubungan DJSN dengan lembaga lainnya, yaitu: (1) DJSN menyampaikan hasil monitoring dan evaluasi SJSN setiap 6 bulan; (2) Mengusulkan PAW anggota Dewan Pengawas dan Direksi; (3) Menerima Laporan Pengelolaan Program dan Keuangan BPJS; (4) Memberikan konsultasi kepada BPJS tentang Bentuk dan Isi Laporan Pengelolaan Program; 188 Hadirnya Negara Di Tengah Rakyatnya Pasca Lahirnya ... (5) Bersama Badan Pemeriksa Keuangan dan Otoritas Jasa Keuangan, DJSN sebagai pengawas eksternal BPJS. Dalam rangka persiapan implementasi UU BPJS tersebut, hubungan antar lembaga sudah mulai terbangun berdasarkan tugas pokok dan fungsinya masing-masing. Dari pihak Pemerintah, Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat telah membentuk Tim Penyiapan Pelaksanaan BPJS, yang terdiri dari 3 (tiga) bidang: Bidang BPJS Kesehatan yang diketuai oleh Wakil Menteri Kesehatan; Bidang BPJS Ketenagakerjaan yang diketuai oleh Sekretaris Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi; dan Bidang Sosialisasi, Edukasi, dan Advokasi yang diketuai oleh Direktur Jenderal Informasi dan Komunikasi Publik Kementerian Komunikasi dan Informasi. PT. Askes (Persero) dan PT. Jamsostek (Persero) juga telah membentuk Tim internal masing-masing guna mempersiapkan proses transformasi sebagaimana diamanatkan dalam UU BPJS. Tim internal kedua badan penyelenggara ini berkoordinasi secara intensif dengan Tim Pemerintah agar terjadi sinkronisasi langkah-langkah transformasi BPJS. Tim Pemerintah mengadakan persiapan dari aspek peraturan perundang-undangan dan kebijakan, sementara Tim internal badan penyelenggara menyiapkan aspek operasional BPJS. Baik Tim Pemerintah maupun Tim internal PT. Askes (Persero) dan PT. Jamsostek (Persero) telah bekerja secara sinergis, yang dikoordinasikan oleh Kementrian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Masing-masing Tim bekerja sesuai dengan work plan-nya yang terus disinkronkan antar Tim. Sementara itu, DJSN telah membentuk Tim Adhoc BPJS. F. Penutup Jaminan sosial merupakan hak setiap individu. Akan tetapi perlu dipahami bahwa untuk mewujudkan sebuah sistem yang stabil diperlukan kerja sama tidak hanya antar stakeholder tetapi juga peran aktif dari masyarakat. Masyarakat merupakan pemilik kepentingan yang paling utama, dan selayaknya memiliki kesadaran untuk mengikuti prosedur sistem yang hendak dibentuk dan dilaksanakan. Demikian pula, instansi penyelenggara sebagai pihak yang mendapat amanat, memiliki tanggung jawab untuk melaksanakan tugas dan tanggung jawab hingga terwujud sistem jaminan sosial nasional yang memberikan jaminan sosial secara menyeluruh bagi seluruh masyarakat Indonesia. 189 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Daftar Pustaka Anong Rojvanit. 1993. The Social Welfare for Health Care: The Civil Servant Medical Benefit Scheme«, in: Health Financing in Thailand, Proceedings of a National Workshop. 11-13 November 1993 at Dusit Resort and Polo Club, Petchaburi Province, Thailand. Anuwat, Supachutikul. 1996. Situation Analysis on Health Insurance and Future Development. Bangkok: Health Systems Research Institute. Dewan Jaminan Sosial Nasional. 2011. Roadmap Pencapaian Kepesertaan menyeluruh (Universal Coverage) Program Jaminan Kesehatan di Indonesia. Jakarta: DJSN RI. Dewan Jaminan Sosial Nasional. 2012. Himpunan Peraturan Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) dan Kelembagaan Dewan Jaminan Sosial Nasional. Jakarta: DJSN RI. Dewitt, Larry. 2010. The Development of Social Security in America. Social Security Bulletin, Vol 70 No 3 3010. Kertonegoro, Sentanoe. 1982. Jaminan Sosial: Prinsip dan Pelaksanaannya di Indonesia. Jakarta.: Penerbit Mutiara. Liu, Lilian. 2001. Special Study #8: Foreign Social Security Development Prior to the Social Security Act Research Notes and Special Studies by theHistorian’s Office. Baltimore, MD: SSA. Nurhadi. 2007. Mengembangkan Jaminan Sosial Mengentaskan Kemiskinan. Yogyakarta: Media Wacana. Rys, Vladimir. Merumuskan Ulang Jaminan Sosial: Kembali ke Prinsipprinsip Dasar. Jakarta : Alvabet. Sulastomo. 2008. Sistem Jaminan Sosial Nasional: Sebuah Introduksi. Jakarta: RajaGrafindo Persada. Sulastomo. 2011. Sistem Jaminan Sosial Nasional. Jakarta: Kompas. 190 KOMITMEN PEMERINTAH DALAM PENYELENGGARAAN JAMINAN SOSIAL NASIONAL (GOVERNMENT COMMITMENT IN THE IMPLEMENTATION OF NATIONAL SOCIAL SECURITY) Zaelani * (Naskah diterima 16/07/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengamanatkan terhadap hak jaminan sosial bagi seluruh rakyat, untuk mengimplemntasikan jaminan sosial tersebut Majelis Permusyawaratan Rakyat Menetapkan dengan TAP MPR Nomor X/MPR/2001, menugaskan kepada Presiden untuk membentuk Sistem Jaminan Sosial. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), Jaminan sosial merupakan kebutuhan dasar hidup yang layak dan memperoleh jaminan apabila mengalami kecelakaan, memberikan kepastian perlindungan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Program ini dapat menjamin ketika seseorang menderita sakit, kehilangan pekerjaan dan memasuki usia lanjut atau pensiun. UndangUndang mengamanatkan pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, untuk melaksanakannya telah diundangkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Berdasarkan UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004 Badan Penyelenggara Jaminan Sosial diselenggarakan oleh 4(empat) Badan Penyelenggara Jaminan sosial, yaitu PT. Jamsostek (Persero), PT. Taspen, PT. ASABRI (Persero), dan PT. Askes (Persero). Kedepan sesuai dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dilaksanakan oleh 2 (dua) Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, yaitu Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan dan Badan Penyelenggara Jaminan Ketenagakerjaan. Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 memerlukan Peraturan Perundang-undangan pelaksana. Penyelenggaraan Jaminan Sosial keberadaannya sangat didambakan masyarakat, karena itu perlu komitmen dan kesungguhan Pemerintah dalam menyelenggarakan Jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan sekaligus membentuk Peraturan Perundang-undangan dan peraturan kebijakan sebagai payung hukum dan dasar hukum untuk melaksanakannya, oleh karena itu perlu kerja keras dan kesungguhan Pemerintah untuk dapat segera merealisakannya. Kata kunci: komitmen pemerintah dalam melaksanakan jaminan sosial. Abstract Constitution of the Republic of Indonesia Year 1945 mandates the right to sosial security for all citizens, for sosial security mengimpletasikan the People’s Consultative Assembly MPR Set with X/MPR/2001 number, assigned to the President to * Perancang Pertama merangkap Kasi Penerbitan Subdit. Publikasi, Dit. Pengundangan, Publikasi, dan Kerja Sama, Ditjen Peraturan Perundang-undangan. 191 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 establish a sosial security system. Law Number 40 Year 2004 on National Sosial Security System (Navigation), Sosial security is a basic life needs and obtain a guarantee when an accident, the assurance of protection and sosial welfare for all the people of Indonesia. This program can guarantee when suffering from illness, loss of jobs and into old age or retirement. Act mandated the establishment of Sosial Security Administering Bodies, have been enacted to implement the Act No. 24 of 2011 on Sosial Security Administering Bodies. Based on Law Number 40 Year 2004 Sosial Security Administering Bodies held by 4 (four) Sosial Security Administering Bodies, namely PT. Jamsostek (Persero), PT. Taspen, PT. ASABRI (Corporation), and PT. Askes (Corporation), and in accordance with Law Number 24 Year 2011 Sosial Security Administering Bodies carried out by two (2) Sosial Security Administering Agency, the Agency for Health and Sosial Security Administering Security Administering Agency for Employment. Implementation of Law No. 24 of 2011 requires legislation to implement the other. Implementation of the Sosial Security existence highly coveted community, because it needs sincerity and commitment of the Government in carrying out sosial security for all citizens and legal instruments and creating legislation to make it happen, therefore it needs hard work and seriousness of the Government to immediately merealisakannya. Key words: the Government’s commitment in implementing the National Sosial Security. A. Pendahuluan Pasal 28 H ayat (1), ayat (2), ayat (3) dan Pasal 34 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 telah menentukan mengenai hak jaminan sosial bagi seluruh rakyat. Selain itu, jaminan sosial dijamin pula dalam Deklarasi Perserikatan BangsaBangsa tantang Hak Asasi Manusia Tahun 1948. Hal ini diperkuat juga dalam Konvensi ILO Nomor 102 Tahun 1952 yang menganjurkan semua negara untuk memberikan perlindungan minimum kepada setiap tenaga kerja. Dalam rangka melaksanakan amanat tersebut, Majelis Permusyawaratan Rakyat Menetapkan dengan TAP MPR Nomor X/MPR/ 2001 telah menugaskan kepada Presiden untuk membentuk Sistem Jaminan Sosial Nasional dalam rangka memberikan perlindungan sosial yang menyeluruh dan terpadu. Sistem Jaminan Sosial Nasional merupakan sistem perlindungan sosial bagi seluruh rakyat. Perlindungan sosial memiliki peran strategis untuk menghadapi kerentanan (vulnerability) yang disebabkan oleh risiko alam ataupun risiko ekonomi. Sebagaimana diketahui bahwa Indonesia merupakan salah satu wilayah rawan bencana dan dampak bencana yang terjadi mengakibatkan diharuskannya merelokasi anggaran untuk membangun kembali infrastruktur yang rusak. Bencana juga telah mengakibatkan banyak keluarga kehilangan harta benda dan jiwa, sehingga hal ini cukup menyulitkan dalam upaya meningkatkan 192 Komitmen Pemerintahan dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional kesejahteraan rakyat. Sistem Jaminan Sosial Nasional pada dasarnya merupakan program negara yang mempunyai tujuan memenuhi kebutuhan dasar hidup yang layak dan memperoleh jaminan apabila mengalami kecelakaan dan memberikan kepastian perlindungan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Melalui program ini, diharapkan setiap penduduk dapat terjamin ketika menderita sakit, kehilangan pekerjaan, dan memasuki usia lanjut atau pensiun Masyarakat pada dasarnya selalu berharap bahwa pelaksanaan pembangunan sosial ekonomi sebagai salah satu kebijakan pembangunan nasional harus dapat meningkatkna kesejahteraan rakyat dan kesejahteraan tersebut harus dapat dinikmati secara berkelanjutan, adil, merata, dan menjangkau bagi seluruh rakyat Indonesia. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional adalah peraturan yang dibentuk dalam rangka melaksanakan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang diharapkan mampu untuk mensinkronkan berbagai sistem bentuk jaminan sosial yang dapat memberikan perlindungan yang adil dan merata kepada seluruh masyarakat. Diundangkannya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 merupakan upaya nyata, kesungguhan dan komitmen Pemerintah untuk memberikan jaminan kepada seluruh rakyatnya, Undang-Undang 40 Tahun 2004 mempunyai maksud untuk mengimplementasikan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dan mempunyai tujuan yaitu memberikan kepastian perlindungan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat, dalam menyelenggarakan jaminan sosial. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, telah mengamanatkan dalam Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 52 untuk mempercepat pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dengan Undang-Undang yang merupakan transformasi keempat Badan Usaha Milik Negara untuk menyelenggarakan sistem jaminan sosial nasional bagi seluruh rakyat Indonesia. Pada tanggal 25 Nopember 2011 telah diundangkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 116 dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5256. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 merupakan pelaksanaan amanat dari Undang-Undang Nomor 40 Tahun 193 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 2004 dalam rangka pembentukan badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Kedepan penyelenggara jaminan sosial akan diselenggarakan oleh 2 (dua) badan hukum Publik, yaitu Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan dan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan. B. Pembahasan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), dibentuk dalam rangka memberikan jaminan kepada seluruh rakyat, dan merupakan perangkat hukum untuk mengimplementasikan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam penyelenggarakan jaminan sosial berdasarkan prinsip-prinsip, yaitu sebagai berikut: - Prinsip kegotongroyongan. Prinsip ini diwujudkan dalam mekanisme gotong royong dari peserta yang mampu kepada peserta yang kurang mampu dalam bentuk kepesertaan wajib bagi seluruh rakyat. Peserta yang berisiko rendah membantu peserta yang berisiko tinggi dan peserta yang sehat membantu peserta yang sakit. Melalui prinsip kegotong-royongan ini jaminan sosial dapat menumbuhkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. - Prinsip nirlaba. Pengelolaan dan amanat tidak dimaksudkan mencari laba (nirlaba) bagi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial akan tetapi tujuan utama penyelenggaraan jaminan sosial adalah untuk memenuhi sebesar-besarnya kepentingan peserta. Dana amanat, hasil pengembangannya, dan surplus anggaran akan dimanfaatkan sebesar-besarnya untuk kepentingan peserta. - Prinsip keterbukaan, kehati-hatian, akuntabilitas, efisiensi dan efektivitas. Prinsip-prinsip menajemen ini diterapkan dan mendasari seluruh kegiatan pengelolaan dan yang berasal dari iuran peserta dan hasil pengembangannya. - Prinsip portabilitas. Jaminan sosial dimaksudkan untuk memberikan jaminan yang berkelanjutan meskipun peserta berpindah pekerjaan atau tempat tinggal dalam wilayah negara Kesatuan Republik Indonesia. - Prinsip Kepesertaan bersifat wajib. Kepesertaan wajib dimaksudkan agar seluruh rakyat menjadi peserta sehingga dapat terlindungi. Meskipun kepesertaan bersifat wajib bagi seluruh rakyat, penerapannya tetap disesuaikan dengan kemampuan ekonomi rakyat dan Pemerintah serta kelayakan penyelenggaraan program. Tahapan pertama dimulai dari pekerja di sektor formal, bersamaan 194 Komitmen Pemerintahan dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional dengan itu sektor informal dapat menjadi peserta secara mandiria sehingga pada akhirnya Sistem Jaminan Sosial Nasional dapat mencakup seluruh rakyat. - Prinsip dana amanat. Dana yang terkumpul dari iuran peserta merupakan titipan kepada badan-badan untuk dikelola sebaikbaiknya dalam rangka mengoptimalkan dana tersebut untuk kesejahteraan peserta. Prinsip hasil pengelolaan Dana Jaminan Sosial Nasional dalam Undang-Undang ini adalah hasil berupa dividen dari pemegang saham yang dikembalikan untuk kepentingan peserta jaminan sosial. Pengertian sistem Jaminan sosial adalah suatu tata cara penyelenggaraan program jaminan sosial oleh beberapa badan penyelenggara jaminan sosial. Diundangkannya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 merupakan upaya nyata dan kesungguhan Pemerintah untuk memberikan jaminan sosial kepada seluruh rakyatnya, bertujuan memberikan kepastian perlindungan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat, dalam menyelenggarakan jaminan sosial, pelaksanaannya berdasarkan prinsip-prinsip dalam penyelenggaraannya, sebagaimana tersebut di atas. C. Pelaksanaan Jaminan Sosial Penyelenggaraan jaminan sosial oleh Pemerintah bagi seluruh rakyatnya, sebagaimana telah diamanatkan oleh Undang Undang Dasar merupakan alat jaminan sosial untuk menghimpun dana dalam rangka mengatasi risiko sosial ekonomi seperti sakit, kematian, dan hari tua. Keberadaan jaminan sosial yang baik memastikan rakyat dapat hidup damai, aman, dan sejahtera secara adil dan merata. Dengan terselenggaranya jaminan sosial yang baik memungkinkan semua pekerja akan bekerja lebih konsentrasi dan semangat tanpa khawatir akan risiko ekonomi hal ini pada akhirnya rakyat semakin sejahtera. Kondisi yang demikian akan membuat ekonomi semakin maju dan rakyat sejahtera yang memungkinkan rakyat menabung lebih besar dan mengiur lebih banyak guna memperkuat sistem jaminan sosialnya. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) mempunyai tujuan yang sejalan dengan harapan seluruh rakyat, yaitu memberikan kepastian perlindungan dan 195 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat, sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 3 Undang-Undang tersebut, yaitu: Pasal 3 Sistem Jaminan Sosial Nasional bertujuan untuk memberikan jaminan sepenuhnya kebutuhan dasar hidup layak bagi setiap peserta dan/atau anggota keluarganya.1 Jaminan Sosial merupakan harapan bagi seluruh rakyat untuk menanggulangi risiko yang dialaminya, jaminan sosial juga merupakan kebutuhan dasar masyarakat yang harus dipenuhi oleh Pemerintah, untuk mewujudkan harapan tersebut, perlu membentuk peraturan perundang-undangan sebagai payung hukum pelaksanaan jaminan sosial dimaksud. Penyelenggaraan Jaminan sosial di satu sisi memerlukan perangkat peraturan perundang-undangan sebagai dasar dan payung hukum, dan di sisi lain diperlukan pula persamaan persepsi dan dukungan serta komitmen dari berbagai elemen, tidak hanya Pemerintah melainkan seluruh masyarakat. Sejak diundangkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) hingga sekarang, badan penyelenggara program jaminan sosial dilaksanakan oleh 4 (empat) badan penyelenggara, yaitu sebagai berikut: 1. Perusahaan Perseroan (Persero) Jaminan Sosial Tenaga Kerja (Jamsostek); 2. Perusahaan Perseroan (Persero) Dana Tabungan dan Asuransi pegawai Negeri (TASPEN); 3. Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ASABRI); 4. Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Kesehatan (ASKES). Dengan diundangkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, badan penyelenggara program jaminan sosial, semula diselenggarakan oleh 4 (empat) Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, selanjutnya akan bertransformasi menjadi 2 (dua) Badan Penyelenggara dan berbentuk menjadi badan hukum publik, sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 5, yaitu sebagai berikut : Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), Dewan Jaminan Sosial Nasional, Jakarta, 2011 1 196 Komitmen Pemerintahan dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional Pasal 5 (1) Berdasarkan Undang-Undang ini dibentuk BPJS. (2) BPJS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah: a. BPJS Kesehatan; dan b. BPJS Ketenagakerjaan.2 Sesuai dengan bunyi ketentuan Pasal 6 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011, bahwa Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan, meliputi jaminan sebagai berikut: a. Jaminan Kecelakaan kerja; b. Jaminan Hari Tua; c. Jaminan Pensiun; d. Jaminan Kematian. D. Peraturan Perundang-undangan : Peraturan Perundang-undangan yang mengatur mengenai Jaminan sosial, sebelum diundangkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, telah diundangkan: 1. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1974 tentang Ketentuan Pokok Kesejahteraan Sosial, sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 2 ayat (4), yaitu sebagai berikut: Pasal 2 (4) 2. Seluruh sistem perlindungan dan pemeliharaan kesejahteraan sosial bagi warganegara yang diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau masyarakat guna memelihara taraf kesejahteraan sosial sebagai perwujudan dari pada sekuritas sosial.3 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja, yang mengatur mengenai perlindungan bagi tenaga kerja dalam bentuk santunan berupa uang sebagai pengganti sebagian dari penghasilan yang hilang atau berkurang dan pelayanan sebagai akibat peristiwa atau keadaan yang dialami oleh tenaga kerja, sakit, hamil, bersalin, hari tua, dan meninggal dunia. 2 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Dewan Jaminan Sosial Nasional, Tahun 2012. 3 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1974 tentang Ketentuan Pokok Kesejahteraan Sosial, Gramedia Pers, Jakarta, Tahun 2008. 197 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 3. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1969 tentang Pensiun Pegawai, Pensiun Janda/Duda Pegawai, diundangkan dalam Lembaran Negara Tahun 1969 Nomor 42, mengatur mengenai kewajiban Pemerintah untuk menyelenggarakan program Pensiun bagi pegawai negeri. 4. Undang Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), yang telah melahirkan peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan sebagai peraturan pelaksanaan, yaitu: E. - Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 44 Tahun 2008 tentang Susunan Organisasi dan Tata Kerja, Tata Cara Pengangkatan, Penggantian dan Pemberhentian Anggota Dewan; - Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 110/M Tahun 2008 tentang Keanggotaan Dewan Jaminan Sosial Nasional; - Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 115/M Tahun 2009 tentang Pengangkatan Anggota Dewan Jaminan Sosial Nasional; - Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 73/M Tahun 2011 tentang Perubahan Anggota Jaminan Sosial Nasional; - Peraturan Menteri Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat Nomor 36/PER/MENKO/KESRA/2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Dewan Jaminan Sosial Nasional - Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 116 dan Tambahan Berita Negara Republik Indonesia Nomor 5256). Latar Belakang Pembentukan Undang-Undang tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), adalah Peraturan Perundang-undangan untuk menindaklanjuti dan melaksanakan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam rangka pembentukan badan penyelenggara jaminan sosial. Hal ini sesuai dengan Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004. Selain itu Undang-Undang tersebut mengamanatkan untuk penyesuaian Badan Penyelenggara Jaminan sosial sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 52 ayat (2) yang 198 Komitmen Pemerintahan dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional telah mengestimasikan pelaksanaannya paling lambat 5 (lima) tahun sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 diundangkan. Dalam rangka mewujudkan tujuan sistem jaminan sosial nasional perlu membentuk badan penyelenggara yang berbadan hukum publik berdasarkan prinsip-prinsip kegotongroyongan, nirlaba, keterbukaan, kehati-hatian, akuntabilitas, kepesertaan bersifat wajib, dana amanat, dan hasil pengelolaan dana jaminan sosial seluruhnya untuk pengembangan program dan sebesar-besarnya untuk kepentingan peserta. Hal ini sebagaimana telah diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), khususnya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 (1) yaitu Badan Penyelenggara Jaminan Sosial harus dibentuk dengan Undang-Undang, sebagai pelaksanaan amanat tersebut telah diundangkan UndangUndang Nomor 24 Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 116 dan Tambahan Berita Negara Republik Indonesia Nomor 5256). F. Persiapan Pelaksanaan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Untuk menjalankan amanat yang diatur Undang-Undang tersebut, diperlukan persipan-persiapan untuk melaksanakannya yakni dengan langkah-langkah menyiapkan perangkat kebijakan dan peraturan perundang-undangan pelaksanaannya. Undang-Undang tersebut telah memerintahkan pembentukan 8 (delapaan) Peraturan Pemerintah, 1 (satu) Peraturan Presiden, 1 (satu) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, dan 1 keputusan Presiden. Salah satu amanat dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 adalah pembentukan Dewan Jaminan Sosial, yaitu Dewan yang berfungsi membantu Presiden dalam Perumusan kebijakan umum dan sinkronisasi penyelenggaraan sistem jaminan nasional, yang akan menyiapkan Rancangan Peraturan Pemerintah, Rancangan Peraturan Presiden, Rancangan Peraturan Presiden, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang serta Rancangan Keputusan Presiden. Persiapan yang utama adalah menyiapkan Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden sebagai dasar transformasi penyelenggaraan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Sesuai dengan Instruksi Presiden bahwa pada tanggal 01 Januari 2014 Badan Penyelenggara Jaminan Sosial di bidang Kesehatan yang selama 199 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 ini dilaksanakan oleh Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Kesehatan (Askes) secara otomatis berubah statusnya menjadi Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara jaminan Sosial Kesehatan . Pelaksanaan Jaminan kesehatan selama ini sudah ada ruhnya hanya tinggal pelaksanaannya saja.4 Setelah pelaksanaan transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial di bidang Kesehatan, selanjutnya akan dilaksanakan transformasi penyelenggara Jaminan Sosial di bidang Ketenagakerjaan, yang akan direalisasikan paling lambat pada tahun 2029.5 (3) Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) adalah: a. Perusahaan Perseroan (Persero) Jaminan Sosial Tenaga Kerja (Jamsostek); b. Perusahaan Perseroan (Persero) Dana Tabungan dan Asuransi pegawai Negeri (TASPEN); c. Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ASABRI); d. Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ASKES). (4) Dalam hal diperlukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial selain dimaksud pada ayat (3), dapat dibentuk yang baru dengan UndangUndang. G. Kendala dan Upaya yang Dilakukan Sejak lahirnya Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, hingga saat ini penyelenggara jaminan sosial diselenggarakan oleh badan penyelenggara yang belum sesuai dengan yang diamanatkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004, misalnya banyak hal yang menyebabkan program sistem jaminan sosial belum dapat dilaksanakan sebagaimana mestinya. Hal ini banyak faktor penyebabnya yaitu faktor politik dan nonpolitik, apalagi Peraturan Perundang-undangan ini bukan merupakan hasil inisiatif DPR. Hasil Wawancara dengan Ketua Dewan Jaminan Sosial Nasional, di Jakarta, pada tanggal 29 Mei 2012. Ibid. 4 5 200 Komitmen Pemerintahan dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional Dalam rangka mengimplementasikan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, perlu membentuk payung hukum, berkenaan dengan hal tersebut, Dewan Jaminan Sosial Nasional berkewajiban menyiapkan perangkat hukum sebagai peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang. Perangkat hukum yang sedang disiapkan oleh Dewan Jaminan Sosial Nasional sesuai amanat Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011, yaitu berupa 8 (delapan) Rancangan Peraturan Pemerintah, 1 (satu) Rancangan Peraturan Presiden, 1 (satu) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, 1 (satu) Rancangan keputusan Presiden. Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sesuai dengan Ketentuan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 program jaminan sosial dilaksanakan oleh 2 (dua) Badan Hukum Publik, yaitu: - Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Kesehatan Indonesia (Askes) berubah status menjadi badan hukum publik, yang akan melaksanakan dari aspek Program jaminan sosial kesehatan. - Perusahaan Perseroan (Persero) Jaminan Sosial Tenaga Kerja (Jamsostek) berubah status menjadi badan hukum publik, yang akan melaksanakan dari aspek program jaminan sosial Ketenagakerjaan. Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan mempunyai 4 (empat) Program ditambah dengan 1 (satu) Program yaitu Jaminan Hari Tua. Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakejaan hendaknya mengcover dari sektor penduduk. Pelaksanaan dari kesuluruhan program tersebut di atas parameternya adalah Peraturan Perundang-undangan Perusahaan Perseroan (Persero) Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ASABRI) dan Perusahaan Perseroan (Persero) Tabungan dan Asuransi Pegawai Negeri (TASPEN) melaksanakan program Jaminan hari tua bagi Pegawai Negeri Sipil dan Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dilaksanakan pada tahun 2029 diserahkan pelaksanaannya kepada Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan.6 Dalam rangka merealisasikan pelaksanaan program jaminan sosial tersebut di atas, Kendala utama adalah Pemerintah harus mempunyai komitmen dan kerja keras, karena hal ini tidak lepas dari 6 Ibid. 201 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 dukungan Pemerintah, dengan demikian kebijakan para penegaknya dapat berupa makareal yang kalau perlu maka demi Pemerintah tentang Peraturan Pemerintah dapat segera direalisasikan. Terkait dengan dukungan keuangan Pemerintah bagi orang miskin dan tidak mampu adalah kisaran 3 X 14 X dari besar biaya yang dikeluarkan untuk program Jamsostek , yaitu sebesar Rp. 6.500,- (enam ribu lima ratus rupiah) per bulan. Biaya ditanggung oleh Pemerintah Pusat. Pemerintah Daerah dapat kerja sama dengan Badan Jaminan Sosial Nasioanal yang berada di Daerahnya. Pada tahun 2008-2009 telah dilakukan persiapan yaitu membuat draft Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden, telah disiapkan sebelum Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 diundangkan. Dalam rangka mengimplementasikan pelaksanaan sistem jaminan sosial nasional, telah dilaksanakan Kajian Investasi, saran investasi , monatarium perpindahan penyelenggaraan sistem jaminan sosial sebagaimana diamanatkan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 telah disahkan 5 (lima) Rancangan Peraturan Pemerintah. Upaya yang dilakukan adalah mengajak masyarakat , hal ini adalah tugas dari Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, mengenai bagaimana dengan nasib tenaga kerja yang jumlahnya sebanyak lebih kurang 20 (dua puluh) juta orang. Bagaimana dengan masyarakat yang perlu jaminan kesehatan mereka mencari jaminan kesehatan daerah (Jamkesda), hal ini bagaimana kita melihatnya dan menyingkapinya, mereka terpaksa. Hal ini disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu: - rendahnya kelembagaan - publik kemasyarakatan - adanya kewajiban untuk mengiur - Masyarakat Melakukan paguyuban yang disebut jaminan bakul Kondisi (trend) pembayaran jaminan kesehatan ke Askes umumnya mereka sudah mengiur, dan dikalangan karyawan swasta umumnya telah menjadi anggota Badan Penyelenggara Jaminan Sosial kesehatan, penyelenggara jaminan sosial kesehatan harus ada Standar Operation prosedur (SOP). Pelayanan pengobatan dapat ditingkatkan, biaya kesehatan akan lebih murah karena biaya dipikul oleh banyak orang, jadi biaya kesehatan tidak perlu ditanggung sendiri, karena anggaran untuk 202 Komitmen Pemerintahan dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional kesehatan mahal lebih kurang 15 % (lima belas persen) per tahun.7 Keberadaan Sistem Jaminan Sosial Nasional secara umum menjanjikan, karena menyelenggarakan dan menjalankan jaminan secara sentralisme sehingga memberi jaminan kepada semua pemangku kepentingan (Steakholder) yaitu seluruh masyarakat di tingkat Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Upaya-upaya lain yang tidak kalah penting perlu dilakukan agar badan penyelenggara jaminan sosial nasional dapat segera terealisasi, adalah: - bersama-sama mensosialisasikan Undang-Undang; - mendorong steakholder yang belum bergerak; - mengakomodasi masukan dari masyarakat. Peran Dewan Penyelenggara Jaminan sosial yang dapat dilaksanakan, yaitu: - Merencanakan investasi harus melalui Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS); - Melakukan pengawasan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) apakah telah bekerja sesuai dengan ketentuan UndangUndang; - Undang-Undang mengamanatkan adanya investor dibidang Jaminan sosial. H. Penutup Kesimpulan: Sistem Jaminan Sosial Nasional merupakan program Negara yang bertujuan memberikan kepastian perlindungan dan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 28 H ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) dan Pasal 34 ayat (1) dan ayat (2) UndangUndang Dasar Negera Republik Indonesia Tahun 1945, dan melalui Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor X/MPR/2001, Presiden ditugaskan untuk membentuk sistem jaminan sosial nasional dalam rangka memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat yang lebih menyeluruh dan terpadu. Sehubungan dengan hal tersebut di atas telah diundangkan UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional 7 Ibid. 203 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 (SJSN), dan untuk mewujudkan tujuan nasional Badan Penyelenggara Jaminan Sosial yang berbentuk badan hukum publik sebagai badan penyelenggara jaminan sosial nasional telah diundangkan UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Hal ini berkait dengan Keputusan Mahkamah Konstitusi terhadap perkara Nomor 007/PUU-III/2005. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 merupakan pelaksanaan amanat Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 untuk pembentukan badan Penyelenggara Jaminan Sosial dan transformasi kelembagaan PT. Jamsostek (Persero), PT. TASPEN (Persero), PT. ASABRI (Persero) dan PT. Askes (Persero), menjadi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, dan berubah status menjadi badan hukum publik, selain itu badan penyelenggara Jaminan Sosial selanjutnya akan dilaksanakan oleh 2 (dua) Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, yaitu badan Penyelenggara Jaminan sosial Kesehatan dan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan, dan transformasi tersebut akan dilanjutkan dengan pengalihan peserta, program, aset dan liabilitas, pegawai, serta hak dan kewajiban. Badan Penyelengara jaminan Sosial Kesehatan, akan dilaksanakan oleh PT. Askes (Persero) yaitu paling lambat direalisasikan pada tanggal 01 Januari 2014 secara otomatis berubah status menjadi badan hukum publik, sedangkan transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan, akan direalisasikan paling lambat pada tahun 2029. Saran: 1. Program Jaminan sosial ini sangat penting dan diperlukan oleh masyarakat , oleh karena itu perlu komitmen Pemerintah untuk segera membentuk Peraturan Perundang-undangan sebagai dasar dan payung hukum Peraturan Pelaksanaan dalam rangka mewujudkan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Nasional; 2. Dewan Jaminan Sosial Nasional kiranya dapat segera melakukan kajian-kajian antara lain : mengenai besarnya jumlah iuran bagi para peserta jaminan sosial; 3. Perlu dilakukan pengkajian mengenai besarnya iuran bagi masyarakat, orang kaya dan masyarakat; 4. Biaya paling besar adalah biaya iuran, oleh karena itu Pemerintah mengkaji lagi mengenai besarnya penganggaran, untuk biaya iuran; 5. Sistem Jaminan Sosial Kesehatan harus dapat memberikan 204 Komitmen Pemerintahan dalam Penyelenggaraan Jaminan Sosial Nasional jaminan perlindungan kesehatan kepada seluruh masyarakat, sehingga masyarakat mau membayar iuran, karena semakin banyak masyarakat yang membayar iuran maka semakin besar dana yang diperoleh; 6. Badan Penyelenggara Jaminan Sosial harus terhindar dari anggapan yang sangat buruk, sehingga dapat mendorong masyarakat untuk membayar iuran, karena dengan jaminan sosial yang baik, akan meningkatkan pendidikan masyarakat yang merupakan asset investasi dan kelak dapat mendorong pembangunan. 7. Dalam merealisasikan Sistem Jaminan Sosial Nasional, Pemerintah jangan merasa dibebani sehingga Pemerintah keberatan untuk membayar biaya jaminan sosial bagi masyarakatnya. 205 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Daftar Pustaka Undang-Undang Dasar Negera Republik Indonesia Tahun 1945, Mahakamah Konstitusi, Jakarta 2010. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), Dewan Jaminan Sosial Nasional, Jakarta, 2011. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, Dewan Jaminan Sosial Nasional, 2012. Wawancara langsung dengan Ketua Dewan Jaminan Sosial Nasional di Jakarta pada tanggal 29 Mei 2012. 206 PETA JALAN MENUJU UNIVERSAL COVERAGE JAMINAN KESEHATAN (ROAD MAP TO A UNIVERSAL HEALTH COVERAGE) (Naskah diterima 01/06/2012, disetujui 23/07/2012) Mundiharno* Abstrak Tulisan ini menjelaskan tentang pentingnya peta jalan menuju universal coverage jaminan kesehatan dalam Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Mengingat universal coverage merupakan istilah yang relatif baru maka dalam tulisan ini dijelaskan tentang pengertian universal coverage dan faktor-faktor yang berpengaruh dalam mencapai universal coverage. Penyusunan peta jalan jaminan kesehatan perlu memahami kerangka penyelenggaraan jaminan kesehatan yang terdiri dari berbagai aspek baik aspek peraturan-perundangan, kepesertaan, paket manfaat dan iuran, pelayanan kesehatan, keuangan maupun organisasi-kelembagaan. Tulisan ini hanya berfokus pada peta jalan penyelenggaraan jaminan kesehatan dari aspek peraturan-perundangan. Kata kunci: Universal coverage, jaminan kesehatan. Abstract This paper describes the importance of a road to universal health insurance coverage in the National Social Security System (SJSN). Considering of the universal coverage is a relatively new term that is described in this paper about the notion of universal coverage and the factors that influence in achieving universal coverage. In drawing a roadmap to the health insurance needs to understand the framework of health insurance organization composed of various aspects of both aspects of the rules and regulations, membership, dues and benefits package, health care, financial and institutional organizations. This paper only focused on the implementation roadmap of health insurance, and law and regulations aspects. Keywords: Universal coverage, health security. A. Pendahuluan Pengembangan jaminan sosial, termasuk di dalamnya jaminan kesehatan, merupakan amanat konstitusi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pasal 28 H ayat (3) menyatakan “Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermartabat”. * Peneliti Pusat Kajian Ekonomi dan Kebijakan FKM UI dan Konsultan GIZ untuk Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN). 207 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Agar hak setiap orang atas jaminan sosial sebagaimana amanat konstitusi dapat terwujud, dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (UU SJSN) dinyatakan bahwa program jaminan sosial bersifat wajib yang memungkinkan mencakup seluruh rakyat (universal social security) yang akan dicapai secara bertahap. Seluruh rakyat wajib menjadi peserta tanpa kecuali. Program jaminan sosial yang diprioritaskan terlebih dahulu untuk mencakup seluruh penduduk terlebih dahulu adalah program jaminan kesehatan. Dengan demikian pencapaian kepesertaan jaminan kesehatan untuk semua penduduk (universal coverage) merupakan amanat undang-undang yang harus dijalankan oleh pemerintah dan semua pihak yang terlibat. Upaya mencapai universal coverage jaminan kesehatan bukanlah hal yang mudah. Banyak hal yang harus dipersiapkan dan dilakukan dari berbagai aspek penyelenggaraan, tidak saja oleh satu lembaga tetapi oleh berbagai lembaga yang satu sama lain saling terkait. Selama ini pemahaman terhadap berbagai hal yang harus dilakukan, bahkan pemahaman terhadap universal coverage jaminan kesehatan sesuai UU SJSN, masih bervariasi di antara berbagai pemangku kepentingan (stakeholders). Variasi pemahaman tersebut berpengaruh terhadap cara untuk mengimplementasikan amanat Undang-Undang. Dengan kondisi seperti itu penyusunan peta jalan (roadmap) bagi pengembangan jaminan kesehatan sesuai dengan prinsip-prinsip yang ada dalam UU SJSN merupakan suatu keharusan. Tanpa peta jalan, yang di dalamnya antara lain memuat kegiatan-kegiatan apa yang perlu dilakukan oleh siapa dan kapan dilakukan, upaya pencapaian universal coverage jaminan kesehatan akan mengalami kebuntuan. Banyak hal yang semestinya dilakukan tetapi tidak diidentifikasi dan tidak dilakukan, sementara ada kegiatan lain yang belum perlu dilakukan tetapi justru dilakukan. Bisa pula terjadi pemangku kepentingan melakukan kegiatan yang sama secara berulang. Peta jalan diperlukan untuk memandu implementasi pengembangan jaminan kesehatan sesuai amanat UU SJSN dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (UU BPJS). Dalam rangka itu DJSN (Dewan Jaminan Sosial Nasional) dan Kementrian Kesehatan RI bersama Kementrian/ Lembaga terkait telah menyusun peta jalan (roadmap) tentang Pengembangan Jaminan Kesehatan di Indonesia. 208 Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan B. Pengertian Universal Coverage Jaminan Kesehatan Universal coverage dapat diartikan sebagai cakupan menyeluruh. Istilah universal coverage berasal dari WHO (World Health Organisation), lebih tepatnya universal health coverage. Istilah tersebut sebenarnya kelanjutan dari jargon sebelumnya yaitu health for all. Belakangan istilah universal coverage lebih banyak dipakai dalam jaminan sosial, khususnya jaminan kesehatan. Dalam perspektif jaminan kesehatan, istilah universal coverage memiliki beberapa dimensi. Pertama, dimensi cakupan kepesertaan. Dari dimensi ini universal coverage dapat diartikan sebagai “kepesertaan menyeluruh”, dalam arti semua penduduk dicakup menjadi peserta jaminan kesehatan. Dengan menjadi peserta jaminan kesehatan diharapkan mereka memiliki akses terhadap pelayanan kesehatan. Namun tidak semua penduduk yang telah menjadi peserta jaminan kesehatan dapat serta merta mengakses pelayanan kesehatan. Jika di daerah tempat penduduk tinggal tidak ada fasilitas kesehatan, penduduk akan tetap sulit menjangkau pelayanan kesehatan. Oleh karena itu dimensi kedua dari universal health coverage adalah akses yang merata bagi semua penduduk dalam memperoleh pelayanan kesehatan. Secara implisit pengertian ini mengandung implikasi perlu tersedianya fasilitas dan tenaga kesehatan agar penduduk yang menjadi peserta jaminan kesehatan benar-benar dapat memperoleh pelayanan kesehatan. Ketiga, universal coverage juga berarti bahwa proporsi biaya yang dikeluarkan secara langsung oleh masyarakat (out of pocket payment) makin kecil sehingga tidak mengganggu keuangan peserta (financial catastrophic) yang 209 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 menyebabkan peserta menjadi miskin. WHO merumuskan tiga dimensi dalam pencapaian universal coverage yang digambarkan melalui kubus (Gambar 1). Ketiga dimensi universal coverage menurut WHO adalah (1) seberapa besar persentase penduduk yang dijamin; (2) seberapa lengkap pelayanan yang dijamin, serta (3) seberapa besar proporsi biaya langsung yang masih ditanggung oleh penduduk. Dimensi pertama adalah jumlah penduduk yang dijamin. Dimensi kedua adalah layanan kesehatan yang dijamin, misalnya apakah hanya layanan di rumah sakit atau termasuk juga layanan rawat jalan. Dimensi ketiga adalah proporsi biaya kesehatan yang dijamin. Makin banyak dana yang tersedia, makin banyak pula penduduk yang terlayani, makin komprehensif paket pelayanannya serta makin kecil proporsi biaya yang harus ditanggung penduduk. Alokasi atau pengumpulan dana yang terbatas berpengaruh terhadap komprehensif tidaknya pelayanan yang dijamin serta proporsi biaya pengobatan/ perawatan yang dijamin. Inggris misalnya menjamin layanan kesehatan komprehensif, termasuk transplantasi organ, untuk seluruh penduduk (bukan hanya warga negara, tetapi penduduk yang tinggal secara legal di Inggris). Malaysia menjamin seluruh penduduknya mendapat pengobatan dan perawatan di rumah sakit, hanya saja penduduk harus membayar 3 RM (sekitar Rp 9.000) per hari perawatan. Muangtai telah menjamin seluruh penduduknya (dimensi I), untuk semua penyakit (dimensi II) tanpa biaya yang harus ditanggung penduduk (dimensi III) dan layanan disediakan di fasilitas kesehatan publik maupun di fasilitas kesehatan swasta. Bagaimana dengan Indonesia? Indonesia berupaya mencapai universal coverage dalam tiga dimensi tersebut secara bertahap. Prioritas pertama dalam pencapaian universal coverage adalah perluasan penduduk yang dijamin, yaitu agar semua penduduk terjamin sehingga setiap penduduk yang sakit tidak menjadi miskin karena beban biaya berobat yang tinggi. Langkah berikutnya adalah memperluas layanan kesehatan yang dijamin agar setiap orang dapat memenuhi kebutuhan medis (yang berarti pula makin komprehensif paket manfaatnya). Dan terakhir adalah peningkatan biaya medis yang dijamin sehingga makin kecil proporsi biaya langsung yang ditanggung penduduk. Sesuai dengan pengalaman masa lalu dan pengalaman penyediaan jaminan kesehatan untuk pegawai negeri, Indonesia menghendaki jaminan kesehatan untuk semua penduduk (dimensi I), menjamin semua penyakit (dimensi 210 Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan II) dan porsi biaya yang menjadi tanggungan penduduk (peserta) sekecil mungkin. Pencapaian universal coverage dengan tiga dimensi tersebut berbedabeda antar negara, tergantung pada kemauan politik dan kemampuan keuangan negara yang bersangkutan. Semakin kaya suatu negara, semakin mampu negara tersebut menjamin seluruh penduduk untuk seluruh layanan kesehatan. Jangka waktu yang diperlukan untuk mencapai universal coverage melalui jaminan kesehatan sosial (social health insurance) juga berbeda-beda antara negara yang satu dan yang lain. Negara Austria, misalnya, mencapai universal coverage dalam waktu 79 tahun sejak undang-undang pertama terkait asuransi kesehatan. Belgia mencapai universal coverage dalam kurun waktu 118 tahun, Costa Rica (20 tahun), Jerman (127 tahun), Jepang (36 tahun) Korea Selatan (26 tahun) dan Luxemburg (72 tahun)1. Cepat tidaknya pencapaian universal coverage melalui asuransi kesehatan sosial (social health insurance) diperngaruhi oleh beberapa faktor. Carrin dan James2 menyebut ada lima faktor yang mempengaruhi cepat lambatnya suatu negara mencapai universal coverage. Pertama, tingkat pendapatan penduduk. Makin tinggi tingkat pendapatan penduduk makin tinggi kemampuan penduduk dan juga majikan dalam membayar iuran (premi). Makin stabil pertumbuhan ekonomi makin meningkat kapasitas negara tersebut untuk menyelenggarakan jaminan kesehatan sosial. Kedua, struktur ekonomi negara terutama berkaitan dengan besarnya proporsi sektor formal dan informal. Perekonomian negara berkembang umumnya masih bergantung pada sektor pertanian, perdagangan dan jasa yang sebagian besar pekerjanya adalah pekerja informal. Kondisi tersebut menyebabkan sulitnya mengumpulkan iuran sebab para pekerja tidak memperoleh gaji secara formal. Ketiga, distribusi penduduk negara. Distribusi penduduk yang tersebar luas ke berbagai wilayah menyebabkan biaya administrasi penyelenggaraan yang lebih tinggi dibanding kalau penduduknya terpusat pada daerah-daerah tertentu. Mengelola asuransi kesehatan sosial di daerah perkotaan 1 Carrin, Guy and Chris James, Reaching Universal Coverage via Social Health Insurance: Key Design Features in the Transition Period, WHO, Discussion Paper Number 2-2004, Geneva, 2004. 2 Ibid., PP. 15-17. 211 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 dengan tingkat kepadatan penduduk tinggi cenderung akan lebih mudah dibanding jika mengelola di daerah pedesaan yang penduduknya tersebar luas ke daerah-daerah pinggiran yang sulit dijangkau. Keempat, kemampuan negara dalam mengelola asuransi kesehatan sosial. Penyelenggaraan jaminan kesehatan memerlukan sumberdaya terampil yang memadai. Oleh karena itu penyelenggaraan jaminan kesehatan sosial harus didukung oleh tenaga-tenaga terampil yang memahami berbagai aspek penyelenggaraan jaminan kesehatan. Kelima, tingkat solidaritas sosial di dalam masyarakat. Tingkat solidaritas ini diperlukan sebab sistem asuransi kesehatan sosial dibangun atas dasar prinsip gotong royong yaitu yang kaya membantu yang miskin, yang sehat membantu yang sakit, yang produktif membantu yang belum atau tidak produkif. Kelima faktor tersebut perlu diperhatikan oleh pemerintah dalam membuat pedoman dan aturan (stewardship) dalam mencapai universal health coverage melalui asuransi kesehatan sosial (SHI). C. Kerangka Penyelenggaraan Jaminan Kesehatan Jaminan kesehatan yang dikembangkan oleh Pemerintah Indonesia adalah jaminan kesehatan yang didasarkan pada UU SJSN dan UU BPJS. Jaminan kesehatan yang dirumuskan oleh UU SJSN adalah jaminan kesehatan yang diselenggarakan secara nasional berdasarkan prinsip asuransi sosial dan prinsip ekuitas sebagaimana diatur dalam Pasal 19 ayat 1 UU SJSN. Penjelasan Pasal 19 UU SJSN menyatakan bahwa yang dimaksud prinsip asuransi sosial adalah: 1) kegotong-royongan antara yang kaya dan miskin, yang sehat dan sakit, yang tua dan muda, dan yang berisiko tinggi dan rendah; 2) kepesertaan yang bersifat wajib dan tidak selektif; 3) iuran berdasarkan persentase upah/penghasilan; 4) bersifat nirlaba. Sedangkan yang dimaksud dengan prinsip ekuitas adalah kesamaan dalam memperoleh pelayanan sesuai dengan kebutuhan medis yang tidak terikat dengan besaran iuran yang telah dibayarkan. Kesamaan memperoleh pelayanan adalah kesamaan jangkauan finansial ke pelayanan kesehatan. Pasal 19 ayat 2 UU SJSN menyatakan bahwa “Jaminan kesehatan diselenggarakan dengan tujuan menjamin agar peserta memperoleh manfaat pemeliharaan kesehatan dan perlindungan dalam memenuhi kebutuhan 212 Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan dasar kesehatan”. Kebutuhan dasar kesehatan adalah kebutuhan akan layanan kesehatan yang memungkinkan seseorang yang sakit dapat sembuh kembali sehingga ia dapat berfungsi normal sesuai usianya. Dalam penyelengaraan jaminan kesehatan perlu diperhatikan tiga unsur penting yaitu (a) bagaimana dana dikumpulkan; (b) bagaimana resiko ditanggung secara bersama; dan (c) bagaimana dana yang terkumpul digunakan seefisien dan seefektif mungkin3. Bagan 2 Aspek Penyelenggaraan Jaminan Kesehatan Sebagaimana tampak pada Bagan 2 penyelenggaraan jaminan kesehatan perlu memperhatikan berbagai aspek. Pertama, aspek regulasi. Oleh karena jaminan kesehatan yang akan dikembangkan adalah jaminan kesehatan sosial yang melibatkan kepentingan publik yang demikian banyak, aspek regulasi sangat penting diperhatikan dan bahkan menjadi dasar dalam penyelenggaraan jaminan kesehatan. Perlu disusun sejumlah peraturan yang mendasari penyelenggaraan jaminan kesehatan. 3 Normand, Charles and Axel Weber, Social Health Insurance. A guidebook for planning, second edition, ADB, GTZ, ILO and WHO, VAS, Germany, 2009, p.16 213 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Kedua, aspek kepesertaan. UU SJSN menyatakan bahwa program jaminan sosial bersifat wajib yang memungkinkan mencakup seluruh rakyat (universal social security) yang akan dicapai secara bertahap. Seluruh rakyat wajib menjadi peserta tanpa kecuali. Program jaminan sosial yang terlebih dahulu diprioritaskan untuk mencakup seluruh penduduk adalah program jaminan kesehatan. Dengan demikian terkait aspek kepesertaan hal yang perlu diperhatikan adalah bagaimana semua penduduk dapat tercakup menjadi peserta jaminan kesehatan. Ketiga, aspek manfaat dan iuran. Jaminan kesehatan diperlukan untuk menjamin agar peserta tidak mengalami masalah pembiayaan kesehatan ketika jatuh sakit. Oleh karena itu jenis penyakit yang dicakup dalam manfaat jaminan kesehatan haruslah sesuai dengan kebutuhan medis peserta. UU SJSN menyatakan bahwa manfaat jaminan kesehatan yang dicakup adalah komprehensif sesuai kebutuhan medis. Namun cakupan yang komprehensif berimplikasi pada besarnya iuran. Agar tidak terjadi ketimpangan dalam pelayanan kesehatan maka cakupan manfaat yang ingin dicapai adalah manfaat yang komprehensif, sesuai kebutuhan medis dan sama bagi semua peserta. Keempat, aspek pelayanan kesehatan. Salah satu masalah kritis dalam pelayanan kesehatan adalah tersedianya fasilitas kesehatan dan tenaga kesehatan yang merata di seluruh wilayah Indonesia. Jaminan kesehatan hanya bermakna jika diiringi dengan ketersediaan fasilitas kesehatan dan tenaga kesehatan yang merata dan dengan kualitas yang terjaga. Sistem rujukan berjenjang perlu diperkuat dalam upaya mengembangkan pelayanan kesehatan. Kelima, aspek keuangan. Salah satu fungsi yang harus dijalankan dalam penyelenggaraan jaminan kesehatan adalah menjaga agar dana yang tersedia selalu mencukupi untuk menyelenggarakan jaminan kesehatan, termasuk untuk membayar klaim-klaim biaya yang dibayarkan kepada para providers. Untuk itu dari aspek keuangan perlu dipastikan agar dana mencukupi dan pengelolaannya efisien dan akuntabel. Keenam, aspek organisasi dan kelembagaan. UU BPJS menyatakan bahwa badan penyelenggara yang menyelenggarakan jaminan kesehatan sosial di Indonesia adalah BPJS Kesehatan yang akan beroperasi mulai 1 Januari 2014. Perlu dipersiapkan berbagai hal agar BPJS Kesehatan mulai 1 Januari 2014 sudah beroperasi dengan baik sesuai dengan prinsip-prinsip good corporate givernance. 214 Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan Peta jalan yang disusun telah mengidentifikasi program dan kegiatan apa saja yang perlu dilakukan untuk setiap aspek penyelenggaraan tersebut, baik aspek regulasi, kepesertaan, paket manfaat dan iuran, pelayanan kesehatan, keuangan maupun organisasi kelembagaan. Pada setiap kegiatan dari masing-masing aspek telah diidentifikasi siapa yang harus melakukan dan kapan perlu dilakukan. Mengingat keterbatasan tempat, tulisan ini hanya akan menukil peta jalan menuju jaminan kesehatan dari aspek peraturan-perundangan. D. Aspek Regulasi Penyelenggaraan Jaminan Kesehatan Aspek hukum merupakan hal yang sangat penting dalam penyelenggaraan jaminan sosial, termasuk jaminan kesehatan, sebab penyelenggaraan jaminan sosial harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan. Dasar peraturan perundang-undangan tersebut diperlukan sebagai dasar hukum dipenuhinya hak dan kewajiban publik, baik dalam kaitan dengan pengumpulan dan pengelolaan iuran dari publik maupun dalam pemberian manfaat (benefit) kepada publik yang menjadi peserta. Penyelenggaraan jaminan sosial di Indonesia secara konstitusional diatur dalam Pasal 28 H dan Pasal 34 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kemudian implementasinya didasarkan pada dua undang-undang yaitu: (a) Undang Undang No 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (UU SJSN) dan; (b) Undang-Undang No 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). Agar jaminan sosial, khususnya jaminan kesehatan, dapat diselenggarakan sesuai dengan ketentuan sebagaimana diatur dalam dua undang-undang tersebut, perlu dibentuk peraturan pelaksanaannya. 215 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 D.1. Turunan Peraturan UU SJSN Beberapa Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden yang harus dibentuk sebagai pelaksanaan dari Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 khususnya terkait dengan jaminan kesehatan adalah: D.1.1 Peraturan Pemerintah tentang Penerima Bantuan Iuran (PP PBI) PP ini sebagai pelaksanaan Pasal 14 ayat (3) dan Pasal 17 ayat (6) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004. Pasal 14 UU SJSN menyatakan: (1) Pemerintah secara bertahap mendaftarkan penerima bantuan iuran sebagai peserta kepada Badan Penyelenggara Jaminan Sosial; (2) Penerima bantuan iuran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah fakir miskin dan orang tidak mampu; (3) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah. Pasal 17 UU SJSN menyatakan: (4) Iuran program jaminan sosial bagi fakir miskin dan orang yang tidak mampu dibayar oleh Pemerintah. (5) Pada tahap pertama, iuran sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dibayar oleh Pemerintah untuk program jaminan kesehatan, (6) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dan ayat (5) diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah. RPP PBI sudah disusun sejak 2007 dan sudah berkali-kali dibahas antar kementerian. Banyak pemangku kepentingan sudah dilibatkan dalam pembahasan RPP tersebut, namun sampai saat ini RPP PBI tersebut belum ditandatangani oleh Presiden. Agar BPJS Kesehatan dapat beroperasi dengan baik sesuai dengan ketentuan Pasal 60 ayat (1) UU BPJS pada 1 Januari 2014, PP PBI tersebut seharusnya sudah dikeluarkan pada pertengahan Tahun 2013. D.1.2 Peraturan Presiden tentang Jaminan Kesehatan Peraturan Presiden ini mengatur mengenai program jaminan kesehatan yang materinya meliputi substansi Pasal 21 sampai dengan Pasal 28 Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 jo Pasal 19 UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011. Uraian Pasal 21 sampai Pasal 28 UU SJSN dapat dilihat pada Box 1. Sedangkan Pasal 19 ayat (5) UU BPJS menyatakan bahwa “Ketentuan lebih lanjut mengenai: a. besaran dan tata cara pembayaran Iuran program jaminan kesehatan diatur dalam Peraturan Presiden. 216 Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan Peraturan Presiden tentang Jaminan Kesehatan mengatur tentang: a. Pelayanan kesehatan yang mencakup pelayanan promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif termasuk obat dan bahan medis habispakai jika diperlukan serta urun biaya untuk jenis pelayanan yang dapat menimbulkan penyalahgunaan pelayanan (Pasal 22 UU Nomor 40 Tahun 2004). b. Pemberian kompensasi oleh BPJS Kesehatan jika di suatu daerah belum tersedia fasilitas kesehatan yang memenuhi sarat guna memenuhi kebutuhan medis peserta dan kelas standar untuk pelayanan di rumah sakit bagi peserta rawat inap (Pasal 23 UU Nomor 40 Tahun 2004). c. Jenis-jenis pelayanan yang tidak dijamin BPJS (Pasal 26 UU Nomor 40 Tahun 2004) d. Besarnya Jaminan Kesehatan untuk peserta penerima upah dengan batas upah yang ditinjau secara berkala, peserta yang tidak menerima upah, dan Penerima bantuan iuran (Pasal 27 UU Nomor 40 Tahun 2004). e. Kewajiban membayar tambahan iuran bagi pekerja yang memiliki keluarga lebih dari 5 (lima) orang dan ingin mengikutsertakan anggota keluarganya (Pasal 28 UU UU Nomor 40 Tahun 2004). f. Besaran dan tata cara pembayaran iuran program jaminan kesehatan (Pasal 15 ayat (5) huruf (a) UU Nomor 40 Tahun 2004). Sebagaimana RPP PBI, Rancangan Peraturan Presiden juga sudah disusun sejak lama (2009) dan sudah berkali-kali dibahas antar kementerian. Banyak pemangku kepentingan sudah dilibatkan dalam pembahasan Rancangan Peraturan Presiden tersebut. Pembahasan ulang rencananya akan dilakukan setelah keluar izin prakarsa dari Presiden. Penyelenggaraan jaminan kesehatan menurut UU SJSN dan UU BPJS sangat tergantung pada Peraturan Presiden Jaminan Kesehatan. Agar BPJS Kesehatan dapat beroperasi dengan baik pada tanggal 1 Januari 2014 Peraturan Presiden tentang Jaminan Kesehatan harus sudah dapat ditetapkan dan diundangkan pada pertengahan tahun 2013 sehingga semester kedua tahun 2013 dapat dilakukan sosialisasi ke berbagai pihak. 217 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 D.1.3 Peraturan Presiden tentang Pentahapan Pendaftaran Peserta Peraturan Presiden ini adalah pelaksanaan dari Pasal 13 ayat (2) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, dan Pasal 15 Undang-undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Pasal 13 UU SJSN menyatakan (1) Pemberi kerja secara bertahap wajib mendaftarkan dirinya dan pekerjaannya sebagai peserta kepada Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sesuai dengan program jaminan sosial yang diikuti; (2) Penahapan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diatur lebih lanjut dengan Peraturan Presiden. Sedangkan pasal 15 UU BPJS menyatakan (1) Pemberi Kerja secara bertahap wajib mendaftarkan dirinya dan Pekerjanya sebagai Peserta kepada BPJS sesuai dengan program Jaminan Sosial yang diikuti; (2) Pemberi Kerja, dalam melakukan pendaftaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1), wajib memberikan data dirinya dan Pekerjanya berikut anggota keluarganya secara lengkap dan benar kepada BPJS; (3) Penahapan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Presiden. D.2. Turunan Peraturan UU BPJS Di samping peraturan pelaksanaan UU SJSN, ada pula sejumlah peraturan yang perlu disusun berdasarkan UU Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (UU BPJS). Beberapa Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden yang harus dibentuk sebagai pelaksanaan dari UU BPJS khususnya terkait dengan jaminan kesehatan adalah: D.2.1 Peraturan Pemerintah tentang pelaksanaan UU Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS Peraturan Pemerintah ini mengatur tentang: a. Tata cara pengenaan sanksi administratif bagi pemberi kerja (Pasal 17) b. Besaran dan tatacara pembayaran iuran selain program jaminan kesehatan. (Pasal 19 ayat (5) huruf (b) c. Sumber dan pengunaan asset BPJS (Pasal 41) d. Sumber dan penggunaan asset Dana Jaminan Sosial (Pasal 43) e. Persentase dana operasional (Pasal 45) 218 Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan f. Tata cara hubungan antar lembaga (Pasal 51) g. Tata cara pengenaan sanksi administratif bagi Dewan Pengawas dan Direksi BPJS (Pasal 53) D.2.2 Peraturan Pemerintah tentang Modal Awal BPJS dan Pengelolaan Dana Jaminan Sosial Peraturan Pemerintah tentang Modal Awal BPJS perlu disusun dalam rangka mengimplementasikan Pasal 42 UU BPJS yang menyatakan “Modal awal sebagaimana dimaksud dalam Pasal 41 ayat (1) huruf (a) untuk BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan ditetapkan masing-masing paling banyak Rp 2.000.000.000.000,00 (dua triliun rupiah) yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Berdasarkan ketentuan Pasal 41 ayat (4) Undang-Undang tentang Perbendaharaan Negara jo. Pasal 4 ayat (4) Undang-Undang BUMN, penyertaan modal negara yang jumlahnya sebesar seratus milyar ke atas, harus mendapat persetujuan DPR dan pelaksanaannya harus diatur dalam Peraturan Pemerintah. Sehubungan dengan hal tersebut, yang berwenang memprakarsai penyusunan RPP tentang modal awal ini adalah Menteri Keuangan. Sebelum dilakukan penyusunan RPP ini, ketentuan tentang modal awal untuk BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan harus sudah mendapat persetujuan dari DPR RI pada tahun 2013 dan dianggarkan dalam APBN 2013 sebagai kekayaan negara yang dipisahkan. D.2.3 Peraturan Presiden tentang Tata Cara Pemilihan dan Penetapan Dewan Pengawas dan Direksi BPJS Peraturan Presiden ini merupakan pelaksanaan dari beberapa pasal UU BPJS yaitu Pasal 31, Pasal 36, dan Pasal 44. Pasal 31 UU BPJS menyatakan “Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pemilihan dan penetapan Dewan Pengawas dan Direksi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 28, Pasal 29, dan Pasal 30 diatur dengan Peraturan Presiden’. Pasal 36 ayat (5) menyatakan “Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pemilihan dan penetapan calon anggota pengganti antarwaktu sebagaimana dimaksud pada ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) diatur dengan Peraturan Presiden”. Sedangkan Pasal 44 ayat (8) menyatakan “Ketentuan mengenai Gaji atau Upah dan manfaat tambahan lainnya serta insentif bagi anggota Dewan Pengawas dan anggota Direksi diatur dengan Peraturan Presiden’. 219 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Di samping itu, Perpres ini dapat pula mengatur tentang bentuk dan isi laporan pengelolaan program dan laporan tahunan BPJS. Pasal 37 ayat (1) UU BPJS yang mengatur pertanggungjawaban BPJS menyatakan “BPJS wajib menyampaikan pertanggungjawaban atas pelaksanaan tugasnya dalam bentuk laporan pengelolaan program dan laporan keuangan tahunan yang telah diaudit oleh akuntan publik kepada Presiden dengan tembusan kepada DJSN paling lambat tanggal 30 Juni tahun berikutnya”. Pasal 37 ayat (7) menyatakan bahwa “Ketentuan mengenai bentuk dan isi laporan pengelolaan program sebagaimana dimaksud pada ayat (3) diatur dengan Peraturan Presiden”. D.2.4 Keputusan Presiden tentang Pengangkatan untuk Pertama kali Dewan Komisaris dan Direksi PT. Askes (persero) menjadi Dewan pengawas dan Direksi BPJS Kesehatan Pasal 59 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS menyatakan bahwa untuk pertama kali Dewan Komisaris dan Direksi PT. Askes (Persero) diangkat menjadi Dewan Pengawas dan Direksi BPJS Kesehatan untuk jangka waktu paling lama 2 (dua) tahun terhitung sejak BPJS Kesehatan beroperasi pada tanggal 1 Januari 2014. Pengangkatan Dewan Komisaris dan Direksi PT. Askes (Persero) menjadi Dewan Pengawas dan Direksi BPJS Kesehatan dalam Pasal 59 ini secara normatif harus dilakukan dengan Keputusan Presiden. Oleh karena itu perlu disiapkan Rancangan Keputusan Presiden tentang pengangkatan untuk pertama kali Dewan Komisaris dan Direksi PT. Askes (persero) menjadi Dewan pengawas dan Direksi BPJS Kesehatan. Mengingat cukup banyak peraturan pelaksana yang harus disusun, sementara waktu yang tersedia sangat terbatas yaitu tahun 2012 dan 2013, maka diperlukan kerja keras dari pihak-pihak terkait untuk dapat menyelesaikan berbagai peraturan tersebut sehingga dapat disahkan sebelum BPJS Kesehatan beroperasi pada 1 Januari 2014. E. Penutup Dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dapat dikatakan bahwa jalan menuju jaminan sosial, termasuk di dalamnya jaminan kesehatan, di Indonesia makin terang. Namun jalan terang menuju universal coverage jaminan kesehatan sebagaimana diamanatkan oleh kedua undang-undang tersebut masih harus dilalui dengan kerja keras 220 Peta Jalan Menuju Universal Coverage Jaminan Kesehatan oleh semua pemangku kepentingan terkait. Agar apa yang dilakukan oleh masing-masing pemangku kepenting terhindar dari duplikasi dan terjadi sinergi maka perlu ada panduan yang disepakati bersama dalam bentuk peta jalan (roadmap). Peta jalan tersebut hanya bermakna jika diimplementasikan secara sungguh-sungguh oleh semua pihak. Dengan mengimplementasikan peta jalan tersebut diharapkan universal coverage jaminan kesehatan bagi semua penduduk Indonesia dapat tercapai pada tahun 2019. Daftar Pustaka Carrin, Guy, Community based Health Insurance Schemes in Developing Countries: facts, problems and perspectives. Discussion Paper No. 1 2003, WHO, Geneva, 2003. Carrin, Guy and Chris James, Reaching universal coverage via social health insurance: key design features in the transition period, Discussion Paper No. 2 2004, WHO, Geneva, 2004. Carrin G., C. James and D. Evan, Achieving Universal Health Coverage:Developing The Health Financing System, WHO, Geneva, 2005. Dewan Jaminan Sosial Nasional, Roadmap Pencapaian Kepesertaan Menyeluruh (Universal Coverage) Program Jaminan Kesehatan di Indonesia, Dewan Jaminan Sosial Nasional Republik Indonesia, Jakarta, 2011. Nitayarumplong, Sanguan and Anne Mills, Achieving Universal Coverage of Health Care: Experiences from Middle and Upper Income Countries, Office of Health Care Reform, Ministry of Public Health, third printed, Bangkok, Thailand, 2012. Nitayarumplong, Sanguan, Struggling Along the Path to Universal Health Care for All, National Health Security Office, Bangkok, Thailand, 2006. Normand, Charles and Axel Weber, Social Health Insurance. A guidebook for planning, second edition, ADB, GTZ, ILO and WHO, VAS, Germany, 2009. WHO, World Health Report. Health System Financing: the Path to Universal Coverage, WHO, 2010. 221 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 William Savedoff, Tax-Based Financing for Health Systems: Options and Experiences, Discussion Paper No.4 2004, WHO, Geneva, 2004. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggaraan Jaminan Sosial. Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Penerima Bantuan Iuran. 222 BADAN HUKUM PUBLIK BADAN PENYELENGGARA JAMINAN SOSIAL DAN TRANSFORMASINYA MENURUT UNDANG-UNDANG NOMOR 24 TAHUN 2011 TENTANG BADAN PENYELENGGARA JAMINAN SOSIAL (PUBLIC LEGAL ENTITY SOCIAL SECURITY ADMINISTRATING AGENCY AND ITS TRANSFORM BASED ON LAW NUMBER 24 YEAR 2011 CONCERNING ON SOCIAL SECURITY ADMINISTRATING AGENCY) Qomaruddin* (Naskah diterima 22/05/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial sebagaimana ditentukan Pasal 7 adalah untuk menyelenggarakan program jaminan sosial. Badan Penyelenggara Jaminan Sosial dimaksud meliputi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan dan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Ketenagakerjaan yang berfungsi menyelenggarakan program jaminan kesehatan, program jaminan kecelakaan kerja, program jaminan kematian, program jaminan pensiun, dan jaminan hari tua. Kata kunci: jaminan kecelakaan kerja, kematian, pensiun, dan hari tua. Abstract Public Legal Entity Social Security Administrating Agency which established under the Social Security Law Number 24 Year 2011 concerning on Social Security Administering Agency as provided in Article 7 is to organize the social security program. Social Security Administering Body shall include the Health Social Security Administering Agency and Labor Social Security Administering Agency that serves up a program of health insurance, accident insurance, life insurance, pension, as well as old phase insurance. Keywords: Work accident, death, pension, and old phase insurance. A. Pendahuluan Badan hukum adalah suatu persekutuan yang beranggota atau suatu perkumpulan atau organisasi yang oleh hukum diperlakukan seperti seorang manusia (persoon) sebagai pendukung hak dan kewajiban yang dapat menggugat dan digugat di pengadilan. Dengan demikian, badan hukum juga dapat beracara, baik selaku penggugat atau tergugat di pengadilan. Dalam menjalankan peranannya badan hukum tersebut * Konsultan Hukum dan Perundang-Undangan Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) 223 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 diwakili oleh pengurus/anggotanya, karena sebenarnya secara fisik badan hukum tersebut adalah suatu perkumpulan atau organisasi yang beranggotakan orang perseorangan. Untuk itu, badan hukum dapat mengikat suatu perjanjian dengan pihak lain yang pertanggungjawaban hukumnya dilaksanakan oleh pengurus/anggotanya atas nama badan hukum. Jadi, perbuatan hukum tersebut secara yuridis dapat dipertanggungjawabkan, baik di bidang hukum perdata maupun hukum pidana. Di bidang hukum perdata, badan hukum bertanggung jawab penuh atas akibat hukum yang timbul dari perbuatan yang telah dilakukan melalui pengurusnya. Sedangkan di bidang hukum pidana, pertanggungjawaban pidana yang timbul akibat perbuatan badan hukum yang telah dilakukan, dibebankan kepada pengurusnya yang bertindak mewakili badan hukum. Untuk lebih memahami pengertian badan hukum, berikut ini dikutip beberapa teori antara lain: Teori Fiksi: Teori ini dikembangkan oleh F.C. von Savigny (1779-1861) Menurut teori ini dikatakan bahwa badan hukum itu semata-mata buatan pemerintah/ negara. Sesungguhnya menurut alam, hanya manusia atau orang perseorangan sajalah sebagai subjek hukum, badan hukum itu hanya suatu fiksi (anggapan) yang sebenarnya tidak ada, tetapi kemudian diciptakan yang dalam bayangannya sebagai pelaku hukum (badan hukum). Badan hukum yang diciptakan ini diperhitungkan atau dianggap sama dengan manusia sebagai subjek hukum. Untuk itu, sebagai subjek hukum badan hukum juga merupakan pendukung hak dan kewajiban dalam lalu lintas hukum.1 Teori Organ: Teori Organ ini dikembangkan oleh Otto von Gierke (1841-1921). Menurut teori ini dinyatakan bahwa badan hukum itu adalah suatu realitas, artinya badan hukum itu bukanlah sesuatu yang abstrak tetapi benarbenar ada. Begitu juga badan hukum itu bukanlah suatu kekayaan yang tidak bersubjek tetapi badan hukum itu suatu organisme yang nyata, hidup dan bekerja seperti manusia. Menurut teori ini, badan hukum itu tidak hanya merupakan suatu pribadi yang sesungguhnya, tetapi badan hukum itu juga mempunyai kehendak dan kemauan sendiri yang dibentuk melalui alat kelengkapannya yaitu pengurus dan anggota- R Ali Rido, Badan Hukum dan Kedudukan Badan Hukum Perseroan, Perkumpulan, Koprasi, Yayasan, Wakaf, Penerbit PT Alumni bandung, 2004, hlm 7-8. 1 224 Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dan ... anggotanya. Apa yang pengurus dan anggota-anggotanya putuskan adalah merupakan kehendak atau kemauan badan hukum.2 Teori Kenyataan Yuridis: Teori ini dikemukakan oleh E.M. Meijers dan diikuti oleh Paul Scholten. Teori ini lebih merupakan penghalusan dari teori Organ. Menurut teori ini dijelaskan bahwa badan hukum itu merupakan suatu realitas, kongkrit, dan nyata walaupun tidak dapat diraba, bukan hayal tetapi suatu kenyataan yuridis. Menurut teori ini badan hukum adalah wujud yang riil sama riilnya dengan manusia, maksudnya riil menurut hukum. Teori ini sebenarnya teori organ yang telah diperhalus, artinya tidak mutlak lagi seperti teori organ. Keberadaan badan hukum di sini diperlukan menurut hukum sehingga tidak perlu dipersoalkan mana organ-organ tubuhnya (tangan, kaki, otak dan sebagainya.)3 B. Badan Hukum Publik Dalam ilmu hukum dikenal badan hukum privat dan badan hukum publik. Badan hukum privat adalah badan hukum yang didirikan untuk maksud dan tujuan tertentu oleh orang perseorangan yang keabsahannya sebagai badan hukum ditentukan oleh instansi pemerintah yang berwenang. Badan hukum privat ini dalam KUH Perdata diatur dalam Pasal 1653-1654. Sedangkan pengertian badan hukum publik adalah badan hukum yang dibentuk oleh kekuasaan umum dengan kriteria: 1. Dilihat dari cara pendiriannya/terjadinya badan hukum itu diadakan dengan konstruksi hukum publik, yaitu didirikan oleh penguasa (negara) dengan undang-undang. 2. Lingkungan kerjanya, yaitu dalam melaksanakan tugasnya badan hukum tersebut pada umumnya dengan publik/umum dan bertindak dalam kedudukan yang sama dengan publik. 3. Mengenai wewenangnya, badan hukum tersebut oleh penguasa diberi wewenang untuk membuat keputusan, ketetapan, atau peraturan yang mengikat umum. Dengan demikian, pengertian badan hukum publik adalah badan hukum yang diadakan oleh kekuasaan umum yang lazimnya mempunyai teritorial yang pada umumnya harus memperhatikan atau menyelenggarakan kepentingan orang-orang yang tinggal di daerah atau 2 3 Ibid hlm 8. Chaidir Ali, Badan Hukum, Penerbit PT Alumni Bandung, 2005 hlm 35-36. 225 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 wilayah teritorial badan hukum publik tersebut, misalnya Negara Republik Indonesia, Provinsi Jawa Timur, Provinsi Jawa Tengah, bahkan termasuk kota/kabupaten. Selain itu, termasuk dalam pengertian badan hukum publik adalah badan hukum yang diakui oleh kekuasaan umum misalnya partai politik. Berdasarkan uraian mengenai pengertian badan hukum publik tersebut maka dapat disimpulkan bahwa badan hukum publik adalah badan hukum yang mempunyai kekuasaan sebagai penguasa, dan keberadaannya dalam lalu lintas hukum dapat mengambil keputusankeputusan dan membuat peraturan-peraturan yang mengikat orang lain yang tidak tergabung dalam badan hukum tersebut. C. Badan Hukum Publik BPJS Untuk lebih memahami keberadaan apa dan siapa badan hukum publik BPJS ini, perlu memahami norma yang secara jelas diatur dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Berdasarkan ketentuan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 ditentukan bahwa: Pasal 5 (1) Berdasarkan Undang-Undang ini dibentuk BPJS. (2) BPJS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah: a. BPJS Kesehatan; dan b. BPJS Ketenagakerjaan.4 Selanjutnya ditentukan dalam Pasal 7 bahwa: Pasal 7 (1) BPJS sebagaimana dimaksud pada Pasal 5 adalah badan hukum publik berdasarkan Undang-Undang ini. (2) BPJS sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bertanggung jawab kepada presiden.5 Berdasarkan ketentuan Pasal 5 dan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011, jika normanya dikaitkan dengan pengertian badan hukum sebagaimana diuraikan sebelumnya dapatlah diidentifikasi jawabannya apa dan siapa badan hukum publik BPJS itu. Badan hukum publik BPJS menurut Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011, jika 4 5 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Peyelenggara Jaminan Sosial Pasal 5. Ibid, Pasal 7. 226 Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dan ... dikaitkan dengan cara pembentukannya dengan undang-undang dan tugas, fungsi, serta kewenangannya dalam mengambil keputusan/ kebijakan umum dan membuat aturan-aturan yang mengikat umum di luar anggota BPJS, maka dapat dinyatakan bahwa BPJS adalah badan hukum publik yang mempunyai tugas dan kewenangan umum bahkan harus bertanggung jawab kepada Presiden. Untuk menguji secara yuridis/normatif bahwa BPJS itu benarbenar merupakan badan hukum publik, maka dapat dilihat fungsi, tugas, dan wewenang BPJS sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 sampai dengan Pasal 13 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. D. Transformasi Badan Hukum BPJS Menurut Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS D.1. Latar Belakang Pembentukan Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) dan BPJS Badan Hukum Publik BPJS yang dibentuk berdasarkan Pasal 7 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS adalah untuk menyelenggarakan program jaminan sosial. BPJS dimaksud meliputi BPJS kesehatan dan BPJS ketenagakerjaan yang berfungsi menyelenggarakan program jaminan kesehatan, program jaminan kecelakaan kerja, program jaminan kematian, program jaminan pensiun, dan jaminan hari tua. Program jaminan sosial sebagaimana disebutkan di atas sesungguhnya pada saat ini telah diselenggarakan oleh badan hukum privat yang berbentuk BUMN, yaitu Perusahaan Perseroan (Persero) PT Asuransi Kesehatan Indonesia (PT Askes), Perusahaan Perseroan (Persero) PT Jaminan Sosial Tenaga Kerja (PT Jamsostek), Perusahaan Perseroan (Persero) PT ASABRI, dan Perusahaan Perseroan (Persero) PT Dana Tabungan dan Asuransi Pegawai Negeri (PT Taspen). Keempat Perusahaan Perseroan (Persero) tersebut pada saat ini sesuai dengan lingkup tugas dan bidang masing-masing, sesungguhnya telah menyelenggarakan program jaminan sosial sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011. Namun demikian, penyelenggaraannya belum dilakukan secara menyeluruh, terintegrasi, terstandar dan terukur, baik di bidang keperataan, iuran maupun pemberian manfaat kepada peserta. Dalam penyelenggaraan program jaminan sosial, masing-masing persero mempunyai standar dan ukuran sendiri-sendiri dan lebih bersifat parsial dan tidak menyeluruh. Selain 227 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 itu, penyelenggraannya juga berbentuk badan usaha yang lebih berorientasi pada mencari keuntungan. Jadi, secara ideologis penyelenggaraan jaminan sosial tersebut merupakan kegiatan usaha atau bisnis semata, walaupun bentuk badan usahanya adalah BUMN yang secara filosofis masih mempunyai tanggung jawab untuk memberikan pelayanan umum. Sehubungan dengan hal tersebut, atas kesadaran semua pihak sebagai komponen bangsa bahwa secara konstitusional sesungguhnya penyelenggaraan program jaminan sosial tersebut, di satu sisi merupakan tanggung jawab/kewajiban negara dan pada sisi yang lain adalah hak konstitusional bagi warga masyarakat dan bangsa Indonesia, terutama bagi warga masyarakat miskin dan tidak mampu. Sinyalement tersebut didasarkan pada Pasal 28 H ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) yo Pasal 34 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Ketentuan Pasal 28 H ayat (1), ayat (2) dan ayat(3) menyatakan : Pasal 28 H (1) Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan. (2) Setiap orang berhak mendapat kemudahan dan perlakuan khusus untuk memperoleh kesempatan dan manfaat yang sama guna mencapai persamaan dan keadilan. (3) Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermanfaat. Selanjutnya dalam Pasal 34 ditentukan :6 Pasal 34 (1) Fakir miskin dan anak-anak yang terlantar dipelihara oleh Negara (2) Negara mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat lemah dan tidak mampu sesuai dengan martabat kemanusiaan (3) Negara bertanggung jawab atas penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan fasilitas pelayanan umum yang layak.7 6 7 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 28 H Ibid, Pasal 34. 228 Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dan ... Berdasarkan pertimbangan konstatasi fakta sosiologis dan filosofis konstitusional sebagaimana diamanatkan oleh ketentuan Pasal 28 H ayat (1), Ayat (2), dan ayat (3) yo Pasal 34 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut, maka pada tanggal 19 Oktober 2004 Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional disahkan dan diundangkan. Undang-undang ini secara jelas dan cukup rinci mengatur SJSN sebagaimana dimaksud dalam Pasal 34 ayat (2), dan untuk menyelenggarakan SJSN tersebut dibentuk DJSN. Selain itu, dalam penyelenggaraan SJSN perlu dibentuk Badan Penyelenggara Jaminan Sosial atau disisngkat BPJS dengan Undang-Undang. Namun demikian, dengan berbagai alasan dan pertimbangan, baik secara ekonomis, sosiologis, maupun politis BPJS yang menurut ketentuan Pasal 5 ayat(1) Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 harus dibentuk dengan UndangUndang, baru dapat dibentuk pada tanggal 25 November 2011 berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS. D.2. DJSN Sebagai Lembaga Pemerintah Non Kementrian Pengertian DJSN yang menurut ketentuan Pasal 1 butir 11 UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 tentang SJSN adalah dewan yang berfungsi untuk membantu Presiden dalam perumusan kebijakan umum dan sinkronisasi penyelenggaraan SJSN, secara kelembagaan dan fungsional merupakan LPNK yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang untuk membantu Presiden. Oleh sebab itu, dalam kedudukannya sebagai pembantu Presiden tersebut secara konstitusional sesuai dengan ketentuan Pasal 17 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah LPNK, sehingga DJSN mempunyai peran yang sangat strategis dalam penyelenggaraan program jaminan sosial. DJSN dalam penyelenggaraan SJSN berfungsi sebagai pembantu Presiden untuk merumuskan kebijakan umum dan melakukan singkronisasi penyelenggaraan SJSN yang pada saat ini telah berjalan dan diselenggara oleh 4 (empat) perusahaan perseroan (Persero) yang masing-masing berjalan sendiri dengan system, standar, dan tolok ukur yang berbeda, karena tujuan utamanya adalah untuk mencari keuntungan, selain pemberian pelayanan umum. Dengan demikian, keberhasilan DJSN dalam menjalankan peran strategisnya tersebut akan sangat tergantung pada komitmen semua pihak, terutama pemerintah dan pelaku usaha sebagai pemberi kerja. 229 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Penyelenggaraan SJSN yang sangat kompleks dan sarat dengan berbagai kepentingan serta isu sosial, ekonomi, politik, dan hukum akan berhasil dan berjalan dengan baik, jika semua pihak sebagai stakeholder mempunyai visi, misi, dan persepsi yang sama akan pentingnya jaminan sosial sebagai salah satu bentuk perlindungan sosial untuk menjamin seluruh rakyat agar dapat memenuhi kebutuhan dasar hidupnya yang layak. Kebijakan dan pelaksaan jaminan sosial yang pada saat ini tersebar di berbagai kementerian, terutama Kementerian Kesehatan dan Kementerian Ketenagakerjaan dan Transmigrasi, dan pelaksanaannya diselenggarakan oleh beberapa perusahaan perseroan (Persero), harus segera diintegrasikan dan disinkronkan. Kewenangan perumusan kebijkan umum dan sinkronisasi penyelenggaraan SJSN harus diserahkan kepada DJSN. Dengan demikian, perumusan kebijakan yang menyeluruh, terintegrasi, terstandar, dan terukur dapat dilakukan sehingga tujuan penyelenggaraan SJSN sebagaimana ditentukan dalam Pasal 3 Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN dapat diwujudkan. D.3. BPJS sebagai Badan Hukum Publik Penyelenggara Jaminan Sosial BPJS yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS bertujuan untuk mewujudkan terselenggaranya pemberian jaminan terpenuhinya kebutuhan dasar hidup yang layak bagi setiap peserta dan/atau anggota keluarganya. BPJS yang menurut ketentuan Pasal 5 ayat (2) terdiri atas BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan tersebut berfungsi menyelenggarakan Program Jaminan Sosial Kesehatan, Program Jaminan Sosial Kecelakaan Kerja, Program Jaminan Sosial Kematian, Program Jaminan Sosial Pensiun, dan Program jaminan Sosial Hari Tua. Dalam melaksanakan fungsi tersebut, BPJS bertugas untuk: a. melakukan dan/atau menerima pendaftaran peserta; b. memungut dan mengumpulkan iuran dari peserta dan pemberi kerja; c. menerima bantuan iuran dari Pemerintah; d. mengelola dana jaminan sosial untuk kepentingan peserta; e. mengumpulkan dan mengelola data peserta Program Jaminan Sosial; f. membayarkan manfaat dan/atau membiayai pelayanan kesehatan sesuai dengan ketentuan program jaminan sosial; dan 230 Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dan ... g. memberikan informasi mengenai Penyelenggaraan Program Jaminan Sosial kepada peserta dan masyarakat.8 Selanjutnya agar BPJS tersebut dapat melaksanakan tugasnya dengan baik dan efektif, maka berdasarkan ketentuan Pasal 11 UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 diberi wewenang untuk: a. menagih pembayaran iuran; b. menempatkan dana jaminan sosial untuk investasi jangka pendek dan jangka panjang dengan mempertimbangkan aspek likuiditas, solvabilitas, kehati-hatian, keamanan dana, dan hasil yang memadai; c. melakukan pengawasan dan pemeriksaan atas kepatuhan peserta dan pemberi kerja dalam memenuhi kewajibannya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan jaminan sosial nasional; d. membuat kesepakatan dengan fasilitas kesehatan mengenai besar pembayaran fasilitas kesehatan yang mengacu pada standar tarif yang ditetapkan oleh Pemerintah; e. membuat atau menghentikan kontrak kerja dengan fasilitas kesehatan; f. mengenakan sanksi administratif kepada peserta atau pemberi kerja yang tidak memenuhi kewajibannya; g. melaporkan pemberi kerja kepada instansi yang berwenang mengenai ketidakpatuhannya dalam membayar iuran atau dalam memenuhi kewajiban lain sesuai dengan peraturan perundangundangan; dan h. melakukan kerja sama dengan pihak lain dalam rangka penyelenggaraan program jaminan sosial.9 Selain fungsi, tugas, dan wewenang sebagaimana tersebut di atas, BPJS dalam melaksanakan Program Jaminan Sosial juga mempunyai kewajiban yang cukup berat. Kewajiban BPJS tersebut di atas dalam Pasal 13 ditentukan sebagai berikut: a. memberikan nomor identitas tunggal kepada peserta; b. mengembangkan aset dana jaminan sosial dan aset BPJS untuk sebesar-besarnya kepentingan peserta; 8 9 Lock Cit, Pasal 10. Ibid, Pasal 11. 231 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 c. memberikan informasi melalui media massa cetak dan elektronik mengenai kinerja, kondisi keuangan, serta kekayaan dan hasil pengembangannya; d. memberikan manfaat kepada seluruh peserta sesuai dengan Undang-Undang tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional; e. Memberikan informasi kepada peserta mengenai hak dan kewajiban untuk mengikuti ketentuan yang berlaku; f. Membaerikan informasi kepada peserta mengenai prosedut untuk mendapatkan hak dan memenuhi kewajibannya; g. Memberikan informasi kepada peserta mengenai saldo jaminan hari tua dan pengembangannya 1 (satu kali) dalam 1 (satu) tahun; h. Memberikan informasi kepada peserta mengenai besar hak pensiun 1 (satu kali) dalam 1 (satu) tahun; i. Membentuk cadangan teknis dengan standar praktik aktuaria yang lazim dan berlaku umum; j. Melakukan pembukuan sesuai dengan standar akuntansi yang berlaku dalam penyelenggaraan jaminan sosial; dan k. Melaporkan pelaksanaan setiap program, termasuk kondisi keuangan secara berkala 6 (enam) bulan sekali kepada Presiden dengan tembusan kepada DJSN.10 Dengan fungsi, tugas, wewenang, dan kewajiban yang sedemikian berat tersebut, BPJS akan dapat melaksanakannya dengan baik, jika semua stakeholder memberi dukungan dalam pengelolaannya mulai dari perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan secara utuh, seimbang, dan proporsional. Bahkan pada saat ini, sesuai dengan mandat dari Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011, seluruh stakeholder harus mempunyai komitment yang tinggi dan penuh tanggung jawab membantu dan mendukung proses transformasi penyelenggaraan jaminan sosial yang pada saat ini masih tersebar menjadi tanggung jawab beberapa kementerian dan persero tersebut untuk dialihkan/ diserahkan kepada BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan dengan mekanisme yang telah ditentukan sebagaimana diatur dalam UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011. 10 Ibid, Pasal 13. 232 Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dan ... D.4. Tata Cara Pengalihan Tanggung Jawab Penyelenggaraan Program Jaminan Sosial Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya bahwa BPJS terdiri dari BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. BPJS Kesehatan berfungsi menyelenggarakan program jaminan kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan berfungsi menyelenggarakan program jaminan kecelakaan kerja, program jaminan kematian, program jaminan pension, dan program jaminan hari tua. Berdasarkan ketentuan Pasal 60 Ayat (1) dan Ayat (3) huruf a Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 ditentukan bahwa BPJS Kesehatan mulai beroperasi menyelenggarakan program jaminan kesehatan pada tanggal 1 Januari 2014 dan pada saat itu pula PT Askes (Persero) dinyatakan bubar tanpa liquidasi dan semua aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum PT Askes (Persero) menjadi aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum BPJS Kesehatan. Begitu juga, berdasarkan ketentuan Pasal 62 Ayat (1) dan Ayat (2) huruf a Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011, terhitung sejak tanggal 1 Januari 2014 PT Jamsostek (Persero) statusnya berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan dan bersamaan dengan perubahan status tersebut, PT Jamsostek dinyatakan bubar tanpa liquidasi dan semua aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum PT Jamsostek (Persero) menjadi aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum BPJS Ketenagakerjaan. Ketentuan Pasal 60 Ayat (1) dan Ayat (3) huruf a serta Pasal 62 Ayat (1) dan Ayat (2) huruf a tersebut sangat jelas normanya, yaitu bahwa terhitung mulai 1 Januari 2014 BPJS Kesehatan mulai beroperasi menyelenggarakan program jaminan kesehatan dan PT Jamsostek (Persero) berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan. Terhitung sejak pada saat BPJS Kesehatan mulai beroperasi menyelenggarakan program jaminan kesehatan dan PT Jamsostek (Persero) berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan, maka pada saat itu pula PT Askes (Persero) dan PT Jamsostek (Persero) statusnya sebagai badan usaha yang berbentuk badan hukum menjadi bubar. Selain itu, bubarnya status kedua Persero tersebut terjadi tanpa liquidasi terlebih dahulu dan semua aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum PT Askes dan PT Jamsostek beralih menjadi aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Jadi, terhitung sejak tanggal 1 Januari 2014 PT Askes dan PT Jamsostek statusnya sebagai badan usaha yang berbentuk badan hukum penyelenggara program jaminan sosial berakhir karena hukum dan seluruh asetnya, baik yang berupa 233 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 aktiva maupun pasiva terhitung sejak tanggal 1 Januari 2014 beralih menjadi aset BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Dengan bubarnya kedua Persero (PT Askes dan PT Jamsostek) serta beralihnya aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum kedua Persero menjadi aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan tersebut, maka menimbulkan akibat hukum sebagai berikut: a. Berdasarkan ketentuan Pasal 60 Ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 akibat hukum yang timbul meliputi: a) Kementerian Kesehatan tidak lagi menyelenggarakan program jaminan kesehatan masyarakat; b) Kementerian Pertahanan, Tentara Nasional Indonesia, dan Kepolisian Republik Indonesia tidak lagi menyelenggarakan program pelayanan kesehatan bagi pesertanya, kecuali untuk pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan operasionalnya, yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden; dan c) PT Jamsostek (Persero) tidak lagi menyelenggarakan program jaminan kesehatan.11 Selain itu, berdasarkan ketentuan ayat (3)nya akibat hukum yang timbul meliputi: b. a) Semua pegawai PT Askes (Persero) menjadi pegawai BPJS Kesehatan; dan b) Menteri Badan Usaha Milik Negara selaku Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) mengesahkan laporan posisi keuangan penutup PT Askes (Persero) setelah dilakukan audit oleh kantor akuntan publik dan Menteri Keuangan mengesahkan laporan posisi keuangan pembuka BPJS Kesehatan dan laporan posisi keuangan pembuka dana jaminan kesehatan.12 Berdasarkan ketentuan Pasal 62 Ayat (2) huruf b, dan c dinyatakan bahwa : a) 11 12 Semua pegawai PT Jamsostek (Persero) menjadi pegawai BPJS Ketenagakerjaan; dan Ibid, Pasal 60 ayat (2). Ibid, Pasal 60 ayat (3). 234 Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dan ... b) Menteri Badan Usaha Milik Negara selaku Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) mengesahkan laporan posisi keuangan penutup PT Jamsostek (Persero) setelah dilakukan audit oleh kantor akuntan publik dan Menteri Keuangan mengesahkan laporan posisi keuangan pembuka BPJS Ketenagakerjaan dan laporan posisi keuangan pembuka dana jaminan ketenagakerjaan.13 Sehubungan dengan hal tersebut diperlukan langkah-langkah persiapan yang harus dilakukan secara terencana dan terpadu sebelum BPJS Kesehatan mulai beroperasi dalam penyelenggaraan program jaminan kesehatan. Untuk itu, berdasarkan ketentuan Pasal 58 UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 ditentukan bahwa pada saat berlakunya Undang-Undang BPJS ini, Dewan Komisaris dan Direksi PT Askes (Persero) sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan ditugasi untuk: a. Menyiapkan operasional BPJS Kesehatan untuk program jaminan kesehatan sesuai dengan ketentuan Pasal 22 – Pasal 28 UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN; dan b. Menyiapkan pengalihan aset dan liabilitas, pegawai, serta hak dan kewajiban PT Askes (Persero) ke BPJS Kesehatan. Selanjutnya berdasarkan Pasal 61 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 ditentukan bahwa pada saat berlakunya Undang-Undang ini, Dewan Komisaris dan Direksi PT Jamsostek (Persero) sampai dengan berubahnya PT Jamsostek (Persero) menjadi BPJS Ketenagakerjaan ditugasi untuk: a. Menyiapkan pengalihan program jaminan pemeliharaan kesehatan kepada BPJS Kesehatan; b. Menyiapkan operasional BPJS Ketenagakerjaan untuk program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun, dan jaminan kematian; c. Menyiapkan pengalihan aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban program jaminan pemeliharaan kesehatan PT Jamsostek (Persero) terkait penyelenggaraan program jaminan pemeliharaan kesehatan ke BPJS Kesehatan; dan d. Menyiapkan pengalihan aset dan liabilitas, pegawai, serta hak dan kewajiban PT Jamsostek (Persero) ke BPJS Ketenagakerjaan.14 14 13 Ibid, Pasal 61. Ibid, Pasal 62 ayat (2) huruf b dan c. 235 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Terkait dengan langkah-langkah persiapan dalam penyelenggaraan program jaminan kesehatan, Pasal 59 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 menentukan bahwa untuk pertama kali, Dewan Komisaris dan Direksi PT Askes (Persero) diangkat menjadi Dewan Pengawas dan Direksi BPJS Kesehatan untuk jangka waktu paling lama 2 tahun sejak BPJS Kesehatan mulai beroperasi,15 dan berdasarkan ketentuan Pasal 63 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011, untuk pertama kali Dewan Komisaris dan Direksi PT Jamsostek (Persero) diangkat menjadi Dewan Pengawas dan Direksi BPJS Ketenagakerjaan untuk jangka waktu paling lama 2 tahun sejak BPJS Ketenagakerjaan mulai beroperasi.16 Suatu hal yang perlu dicatat bahwa tanggal 1 Januari 2014 tersebut merupakan saat berubahnya status PT Jamsostek (Persero) menjadi BPJS Ketenagakerjaan, sedangkan saat mulai beroperasinya berdasarkan Pasal 64 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 ditentukan paling lambat tanggal 1 Juli 2015. Untuk menghindari kekosongan hukum dalam penyelenggaraan program jaminan sosial maka berdasarkan Pasal 57 Undang-Undang 24 Tahun 2011 ditentukan bahwa pada saat Undang-Undang BPJS mulai berlaku : a. PT Askes (Persero) diakui keberadaannya dan tetap melaksanakan program jaminan kesehatan, termasuk menerima pendaftaran peserta baru, sampai beroperasinya BPJS Kesehatan; b. Kementerian Kesehatan tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program jaminan kesehatan masyarakat, termasuk penambahan peserta baru, sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan; c. Kementerian Pertahanan, Tentara Nasional Indonesia, dan Kepolisian Negara Republik Indonesia tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan layanan kesehatan bagi pesertanya, termasuk penambahan peserta baru, sampai dengan beroperasinya BPJS Kesehatan, kecuali untuk pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan operasionalnya, yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden; d. PT. Jamsostek (Persero) tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan: 15 16 Ibid, Pasal 59. Ibid, Pasal 63. 236 Badan Hukum Publik Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dan ... 1. Program Jaminan Kesehatan termasuk penambahan peserta baru sampai beroperasinya BPJS Kesehatan; dan 2. Program Jaminan Kecelakaan Kerja, Jaminan Kematian, dan jaminan Hari Tua bagi pesertanya termasuk penambahan peserta baru sampai dengan berubah jadi BPJS Ketenagakerjaan e. PT. ASABRI (Persero) tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan Program Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dan Program Pembayaran Pensiun bagi pesertanya, termasuk penambahan peserta baru sampai dengan dialihkan ke BPJS Ketenagakerjaan; f. PT. TASPEN (Persero) tetap melaksanakan kegiatan operasional penyelenggaraan program tabungan hari tua dan program pembayaran pensiun bagi pesertanya termasuk penambahan peserta baru, sampai dialihkan ke BPJS Ketenagakerjaan.17 Satu hal yang harus dicatat, bahwa berdasarkan Pasal 65 UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 ditentukan bahwa PT. ASABRI (Persero) menyelesaikan pengalihan Program Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dan Program Pembayaran Pensiun paling lambat tahun 2009, sedangkan PT. TASPEN (persero) menyelesaikan program tabungan hari tua dan program pembayaran pensiun dari PT. TASPEN ke BPJS Ketenagakerjaan paling lambat tahun 2009. E. Penutup Demikian hasil analisis dan kajian hukum mengenai badan hukum publik BPJS dan transformasinya menurut Undang-Undang nomor 24 tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Hasil analisis dan kajian hukum ini diharapkan menjadi policy paper dalam persiapan pelaksanaan penyelenggarakan program jaminan sosial. Urutan langkah ansipatif sebagaimana tercantum dalam Bab IV merupakan tata urutan hierarki untuk kegiatan yang harus diambil sehubungan dengan persiapan pelaksanaan penyelenggaraan program jaminan sosial sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS. Tataurutan kegiatan tersebut sejauh mungkin disusun dengan mempertimbangkan ketentuan Pasal 70 Undang-Undang 17 Ibid, Pasal 57. 237 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS, yaitu peraturan pelaksanaan Undang-Undang BPJS harus sudah ditetapkan paling lama dalam waktu 1 tahun untuk peraturan yang mendukung beroprasinya BPJS Kesehatan dan paling lama 2 tahun untuk peraturan yang mendukung beroprasinya BPJS Ketenagakerjaan, terhitung sejak Undang-Undang BPJS diundangkan. Namun demikian, mengingat substansi yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS materinya saling terkait maka penyusunan urutan kegiatan tersebut tidak bisa dilakukan secara konsisten. Selain itu, beberapa materi Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN secara substantif diatur kembali dalam UndangUndang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS. Dengan demikian, penyusunan peraturan pelaksanaan sebagai langkah antisipatif dalam persiapan dan pelaksanaan penyelenggaraan program jaminan sosial harus benar-benar memperhatikan urgensi materinya. Daftar Pustaka Achmad Subianto, Sistem Jaminan Sosial Nasional, Pilar Penyangga Kemandirian Perekonomian Bangsa, Diterbitkan Dalam Bahasa Indonesia Oleh Gabon Books dan Yayasan Bermula Dari Kanan. Haidir Ali, Badan Hukum, Penerbit PT Alumni Bandung, 2005. H.A. Daradjat Kartawidjaja, Konsep dan Efektifitas, Implementasi Kebijakan Keselamatan dan Kesehatan Kerja (K3) Diterbitkan Madani Publishing, 2011. R. Ali Rido, Badan Hukum dan Kedudukan Badan Hukum Perseroan, Perkumpulan, Koprasi, Yayasan, Wakaf, Penerbit PT Alumni bandung, 2004. Dewan Jaminan Sosial Nasional Road Map Pencapaian Kepersertaan Menyeluruh (Universal Coverage) Program Jaminan Kesehatan Di Indonesia, 2011. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Peyelenggara Jaminan Sosial. 238 TRANSFORMASI BADAN PENYELENGGARA JAMINAN SOSIAL (SOCIAL SECURITY ADMINISTERING AGENCY TRANSFORMATION) (Naskah diterima 23/05/2012, disetujui 23/07/2012) Asih Eka Putri* Abstrak Transformasi menjadi kosa kata penting sejak tujuh tahun terakhir di Indonesia, tepatnya sejak diundangkannya UU SJSN pada 19 Oktober 2004. Transformasi akan menghadirkan identitas baru dalam penyelenggaraan program jaminan sosial di Indonesia. UU BPJS membentuk dua Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS), BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. BPJS Kesehatan menyelenggarakan program jaminan kesehatan bagi seluruh penduduk Indonesia termasuk orang asing yang bekerja di Indonesia paling singkat 6 (enam) bulan di Indonesia. BPJS Ketenagakerjaan menyelenggarakan program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian bagi seluruh pekerja Indonesia termasuk orang asing yang bekerja di Indonesia paling singkat 6 (enam) bulan di Indonesia. Empat BUMN Persero penyelenggara program jaminan sosial – PT ASKES (Persero), PT ASABRI (Persero), PT JAMSOSTEK (Persero), dan PT TASPEN (Persero) akan bertransformasi menjadi BPJS. UU BPJS telah menetapkan PT ASKES (Persero) untuk bertransformasi menjadi BPJS Kesehatan dan PT JAMSOSTEK akan bertransformasi menjadi BPJS Ketenagakerjaan. UU BPJS belum mengatur mekanisme transformasi PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero) dan mendelegasikan pengaturannya ke Peraturan Pemerintah. Kata kunci: Transformasi, BPJS Kesehatan, BPJS Ketenagakerjaan. Abstract Transformation into a critical vocabulary from the last seven years in Indonesia, precisely since the enactment of the National Social Security Law on October 19, 2004. Transformation will bring a new identity in the administration of social security programs in Indonesia. Social Security Administering Agency (BPJS) Law established two Social Security Administering Agency (BPJS), Health Social Security Administering Agency and Labor Social Security Administering Agency. Health Social Security Administering Agency organized health insurance program for the entire population of Indonesia, including foreigners working in Indonesia for a minimum of 6 (six) months in Indonesia. Labor Social Security Administering Agency organized program of work accident insurance, old phase insurance, pension and life insurance for Indonesian workers, including foreigners working in Indonesia for a minimum of 6 (six) months in Indonesia. Four state-owned Corporation providers of social security programs - PT Askes (Persero), PT ASABRI (Persero), PT Jamsostek (Persero), and PT TASPEN (Persero) will be transformed into BPJS. BPJS Law has set the PT Askes (Persero) to transform into Health BPJS and PT JAMSOSTEK be * Direktur Konsultan Jaminan Sosial dan Pelayanan Kesehatan MARTABAT. 239 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 transformed into Labor BPJS. BPJS Law transformation mechanism has not been set ASABRI PT (Persero) and PT TASPEN (Persero) and delegate the setting to government regulation. Keywords: Transformation, BPJS of Health, Labor BPJS. A. Pendahuluan Perintah transformasi kelembagaan badan penyelenggara jaminan sosial diatur dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (UU SJSN). Penjelasan Umum alinea kesepuluh UU SJSN menjelaskan bahwa, Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) yang dibentuk oleh UU SJSN adalah transformasi dari badan penyelenggara jaminan sosial yang tengah berjalan dan dimungkinkan membentuk badan penyelenggara baru. Transformasi badan penyelenggara diatur lebih rinci dalam UndangUndang Nomor 24 tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (UU BPJS). UU BPJS adalah pelaksanaan Putusan Mahkamah Konstitusi atas Perkara Nomor 007/PUU-III/2005. Penjelasan Umum UU BPJS alinea keempat mengemukakan bahwa UU BPJS merupakan pelaksanaan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 52 UU SJSN pasca Putusan Mahkamah Konstitusi. Kedua pasal ini mengamanatkan pembentukan BPJS dan transformasi kelembagaan PT ASKES (Persero), PT ASABRI (Persero), PT JAMSOSTEK (Persero) dan PT TASPEN (Persero) menjadi BPJS. Transformasi kelembagaan diikuti adanya pengalihan peserta, program, aset dan liabilitas, serta hak dan kewajiban. B. Makna Transformasi UU SJSN dan UU BPJS memberi arti kata ‘transformasi’ sebagai perubahan bentuk BUMN Persero yang menyelenggarakan program jaminan sosial, menjadi BPJS. Perubahan bentuk bermakna perubahan karakteristik badan penyelenggara jaminan sosial sebagai penyesuaian atas perubahan filosofi penyelenggaraan program jaminan sosial. Perubahan karakteristik berarti perubahan bentuk badan hukum yang mencakup pendirian, ruang lingkup kerja dan kewenangan badan yang selanjutnya diikuti dengan perubahan struktur organisasi, prosedur kerja dan budaya organisasi. 1. Perubahan Filosofi Penyelenggaraan Jaminan Sosial Badan Usaha Milik Negara Persero penyelenggara jaminan sosial terdiri dari PT ASKES, PT ASABRI, PT JAMSOSTEK, PT TASPEN. Keempatnya adalah badan hukum privat yang dirikan sesuai ketentuan 240 Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara dan tatakelolanya tunduk pada ketentuan yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Misi yang dilaksanakan oleh keempat Persero tersebut merujuk pada peraturan perundangan yang mengatur program-program jaminan sosial bagi berbagai kelompok pekerja. Walaupun program-program jaminan sosial yang tengah berlangsung saat ini diatur dalam peraturan perundangan yang berlainan, keempat Persero mengemban misi yang sama, yaitu menyelenggarakan program jaminan sosial untuk menggairahkan semangat kerja para pekerja. Program JAMSOSTEK diselenggarakan dengan pertimbangan selain untuk memberikan ketenangan kerja juga karena dianggap mempunyai dampak positif terhadap usaha-usaha peningkatan disiplin dan produktifitas tenaga kerja.1 Program JAMSOSTEK diselenggarakan untuk memberikan perlindungan dasar untuk memenuhi kebutuhan hidup minimal bagi tenaga kerja dan keluarganya, serta merupakan penghargaan kepada tenaga kerja yang telah menyumbangkan tenaga dan pikirannya kepada perusahaan tempat mereka bekerja.2 Begitu pula dengan Program ASKES dan Program TASPEN, penyelenggaraan kedua program jaminan sosial bagi pegawai negeri sipil adalah insentif yang bertujuan untuk meningkatkan kegairahan bekerja.3 Program ASABRI adalah bagian dari hak prajurit dan anggota POLRI atas penghasilan yang layak.4 Sebaliknya di era SJSN, Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) merepresentasikan Negara dalam mewujudkan hak konstitusional warga Negara atas jaminan sosial dan hak atas pengidupan yang layak. Penyelenggaraan jaminan sosial berbasis kepada hak konstitusional setiap orang dan sebagai wujud tanggung jawab Negara sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Dasar Negara Penjelasan Umum alinea ke-2 UU No. 3 Tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja Penjelasan Umum alinea ke-7 UU No. 3 Tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja 3 Pasal 32 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian 4 Pasal 49 dan Pasal 50 UU No. 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia dan Pasal 5 huruf a dan huruf i PP No. 42 Tahun 2010 tentang Hak-Hak Anggota POLRI 1 2 241 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 28 H ayat (3)5 dan Pasal 34 ayat (2)6. Penyelenggaraan sistem jaminan sosial berdasarkan asas antara lain asas kemanusiaan yang berkaitan dengan martabat manusia.7 BPJS mengemban misi perlindungan finansial untuk terpenuhinya kehidupan dasar warga Negara dengan layak. Yang dimaksud dengan kebutuhan dasar hidup adalah kebutuhan esensial setiap orang agar dapat hidup layak, demi terwujudnya kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.8 Transformasi BUMN Persero menjadi BPJS bertujuan untuk memenuhi prinsip dana amanat dan prinsip nir laba SJSN, di mana dana yang dikumpulkan oleh BPJS adalah dana amanat peserta yang dikelola oleh BPJS untuk memberikan manfaat sebesar-besarnya bagi peserta.9 Penyelenggaraan program jaminan sosial oleh BUMN Perseroan tidak sesuai dengan filosofi penyelenggaraan program jaminan sosial pasca amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pendirian BUMN Persero antara lain bertujuan untuk memberikan sumbangan pada perekonomian nasional dan pendapatan negara serta untuk mengejar keuntungan guna meningkatkan nilai perusahaan.10 Tujuan pendirian BUMN jelas bertentangan dengan tujuan penyelenggaraan sistem jaminan sosial nasional sebagaimana diuraikan di atas. 2. Perubahan Badan Hukum Keempat BUMN Persero penyelenggara program jaminan sosial – PT ASKES, PT ASABRI, PT JAMSOSTEK, PT TASPEN, adalah empat badan privat yang terdiri dari persekutuan modal dan bertanggung jawab kepada pemegang saham. Keempatnya bertindak sesuai dengan kewenangan yang diberikan oleh dan sesuai dengan keputusan pemilik saham yang tergabung dalam Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS)11. Sebagai badan hukum privat, BUMN Persero tidak didirikan oleh penguasa Negara dengan Undang-Undang, melainkan didirikan oleh Pasal 28 H ayat (3) UUD NRI 1945: “Setiap orang berhak atas jaminan sosial yang memungkinkan pengembangan dirinya secara utuh sebagai manusia yang bermanfaat. 6 Pasal 34 ayat (2) UUD NRI 1945: “Negara mengembangkan sistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat dan memberdayakan masyarakat yang lemah dan tidak mampu sesuai dengan martabat kemanusiaan.” 7 Penjelasan Pasal 2 UU No. 40 Tahun 2004. 8 Penjelasan Pasal 3 UU No. 40 Tahun 2004. 9 Pasal 4 UU No. 40 Tahun 2004 tentang SJSN 10 Pasal 2 ayat (1) huruf a dan b dan Pasal 12 huruf b UU No. 19 Tahun 2003 Tentang BUMN 11 Pasal 13 UU No. 19 Tahun 2003 Tentang BUMN 5 242 Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial perseorangan selayaknya perusahaan umum lainnya, didaftarkan pada notaris dan diberi keabsahan oleh Kementerian Hukum dan HAM. Menteri mendirikan persero setelah berkonsultasi dengan Presiden dan setelah dikaji oleh Menteri Teknis dan Menteri Keuangan. 12 Sebaliknya, pendirian BPJS dilakukan oleh penguasa Negara dengan Undang-undang, yaitu UU SJSN dan UU BPJS. Pendirian BPJS tidak didaftarkan pada notaris dan tidak perlu pengabsahan dari lembaga pemerintah. 13 RUPS adalah organ Persero yang memegang kekuasaan tertinggi dalam Persero dan memegang wewenang yang tidak diberikan kepada Direksi atau Komisaris. Transformasi kelembagaan jaminan sosial mengeluarkan badan penyelenggara jaminan sosial dari tatanan Persero yang berdasar pada kepemilikan saham dan kewenangan RUPS, menuju tatanan badan hukum publik sebagai pelaksana amanat konstitusi dan peraturan perundangan. Selanjutnya, perubahan berlanjut pada organisasi badan penyelenggara. Didasari pada kondisi bahwa kekayaan Negara dan saham tidak dikenal dalam SJSN, maka RUPS tidak dikenal dalam organ BPJS. Organ BPJS terdiri dari Dewan Pengawas dan Direksi. Dewan Pengawas berfungsi melakukan pengawasan atas pelaksanaan tugas BPJS, sedangkan Direksi berfungsi melaksanakan penyelenggaraan kegiatan operasional BPJS. 14 Anggota Direksi diangkat dan diberhentikan oleh Presiden15. Berbeda dengan Dewan Pengawas BUMN Persero, Dewan Pengawas BPJS ditetapkan oleh Presiden. Pemilihan Dewan Pengawas BPJS dilakukan oleh Presiden dan DPR. Presiden memilih anggota Dewan Pengawas dari unsur Pemerintah, sedangkan DPR memilih anggota Dewan Pengawas dari unsur Pekerja, unsur Pemberi Kerja dan unsur tokoh masyarakat. Sebagai badan hukum privat, keempat BUMN Persero tersebut tidak memiliki kewenangan publik yang seharusnya dimiliki oleh badan penyelenggara jaminan sosial. Hambatan utama yang dialami oleh keempat BUMN Persero adalah ketidakefektifan penegakan hukum jaminan sosial karena ketiadaan kewenangan untuk mengatur, mengawasi maupun menjatuhkan sanksi kepada peserta. Sebaliknya, 12 Pasal 10 ayat (2) UU No. 19 Tahun 2003 Tentang BUMN dan Pasal 7 UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. 13 Pasal 5 ayat (1) UU No. 40 Tahun 2004 Tentang SJSN, Pasal 5 dan Pasal 7 UU No. 24 Tahun 2011 tentang BPJS 14 Pasal 20, Pasal 22 ayat (1), Pasal 24 ayat (1) UU No. 24 Tahun 2011 Tentang BPJS 15 Pasal 23 ayat (2) UU No. 24 Tahun 2011 Tentang BPJS 243 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 BPJS selaku badan hukum publik memiliki kekuasaan dan kewenangan untuk mengatur publik melalui kewenangan membuat peraturanperaturan yang mengikat publik. Sebagai badan hukum publik, BPJS wajib menyampaikan pertanggungjawaban atas pelaksanaan tugasnya kepada pejabat publik yang diwakili oleh Presiden. BPJS menyampaikan kinerjanya dalam bentuk laporan pengelolaan program dan laporan keuangan tahunan yang telah diaudit oleh akuntan publik kepada Presiden, dengan tembusan kepada DJSN, paling lambat 30 Juni tahun berikutnya. Perubahan terakhir dari serangkaian proses transformasi badan penyelenggara jaminan sosial adalah perubahan budaya organisasi. Reposisi kedudukan peserta dan kepemilikan dana dalam tatanan penyelenggaraan jaminan sosial mengubah perilaku dan kinerja badan penyelenggara. Pasal 40 ayat (2) UU BPJS mewajibkan BPJS memisahkan aset BPJS dan aset Dana Jaminan Sosial. Pasal 40 ayat (3) UU BPJS menegaskan bahwa aset Dana Jaminan Sosial bukan merupakan aset BPJS. Penegasan ini untuk memastikan bahwa Dana Jaminan Sosial merupakan dana amanat milik seluruh peserta yang tidak merupakan aset BPJS. Tabel 1. Karakteristik BPJS sebagai badan hukum publik BPJS merupakan badan hukum publik karena memenuhi persyaratan sebagai berikut:Dibentuk dengan Undang-Undang (Pasal 5 UU BPJS)Berfungsi untuk menyelenggarakan kepentingan umum, yaitu Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) yang berdasarkan asas kemanusiaan, manfaat dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia (Pasal 2 UU BPJS)Diberi delegasi kewenangan untuk membuat aturan yang mengikat umum (Pasal 48 ayat (3) UU BPJS)Bertugas mengelola dana publik, yaitu dana jaminan sosial untuk kepentingan peserta (Pasal 10 huruf d UU BPJS)Berwenang melakukan pengawasan dan pemeriksaan atas kepatuhan peserta dan pemberi kerja dalam memenuhi kewajibannya sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan jaminan sosial nasional (Pasal 11 huruf c UU BPJS)Bertindak mewakili Negara RI sebagai anggota organisasi atau lembaga internasional (Pasal 51 ayat (3) UU BPJS)Berwenang mengenakan sanksi administratif kepada peserta atau pemberi kerja yang tidak memenuhi kewajibannya (Pasal 11 huruf f UU BPJS).Pengangkatan Angggota Dewan Pengawas dan Anggota Direksi oleh Presiden, setelah melalui proses seleksi publik (Pasal 28 s/d Pasal 30 UU BPJS). 244 Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial 3. Proses Transformasi UU BPJS mengatur ketentuan pembubaran dan pengalihan PT ASKES (Persero) dan PT JAMSOSTEK (Persero). Ketentuan pembubaran BUMN Persero tidak berlaku bagi pembubaran PT ASKES (Persero) dan PT JAMSOSTEK (Persero)16. Pembubaran kedua Persero tersebut tidak perlu diikuti dengan likuidasi 17, dan tidak perlu ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.18 Namun, UU BPJS tidak jelas mengatur apakah ketentuan ini juga berlaku bagi pembubaran dan transformasi PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero). Proses transformasi keempat BUMN Persero tersebut tidaklah sederajat. Ada tiga derajat transformasi dalam UU BPJS. Tingkat tertinggi adalah transformasi tegas. UU BPJS dengan tegas mengubah PT JAMSOSTEK (Persero) menjadi BPJS Ketenagakerjaan, membubarkan PT JAMSOSTEK (Persero) dan mencabut Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1992 tentang JAMSOSTEK. Tingkat kedua adalah transformasi tidak tegas. UU BPJS tidak secara eksplisit mengubah PT ASKES (Persero) menjadi BPJS Kesehatan, maupun pencabutan peraturan perundangan terkait pembentukan PT ASKES (Persero). UU BPJS hanya menyatakan pembubaran PT ASKES (Persero) menjadi BPJS Kesehatan sejak beroperasinya BPJS Kesehatan pada 1 Januari 2014. Perubahan PT ASKES (Persero) menjadi BPJS Kesehatan tersirat dalam kata pembubaran PT ASKES (Persero) dan beroperasinya BPJS Kesehatan. Tingkat ketiga adalah tidak bertransformasi. UU BPJS tidak menyatakan perubahan maupun pembubaran PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero). UU BPJS hanya mengalihkan program dan fungsi kedua Persero sebagai pembayar pensiun ke BPJS Ketenagakerjaan selambatnya pada tahun 2029. Bagaimana nasib kedua Persero tersebut masih menunggu rumusan peraturan Pemerintah yang didelegasikan oleh Pasal 66 UU BPJS. Di samping terdapat tingkatan transformasi, UU BPJS menetapkan dua kriteria proses transformasi BPJS. UU BPJS memberi tenggat 2 tahun sejak pengundangan UU BPJS (pada 25 November 2011) kepada PT ASKES (Persero) dan PT JAMSOSTEK (Persero) untuk beralih dari Perseroan menjadi badan hukum publik BPJS. Namun, saat mulai beroperasi BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan terpaut 1,5 tahun. 16 17 18 Pasal 67 UU NO. 24 Tahun 2011 Pasal 142 ayat (2) huruf a UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas Pasal 64 ayat (1) UU No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara 245 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Kriteria pertama adalah transformasi simultan. PT ASKES (Persero) pada waktu yang sama bertransformasi menjadi BPJS Kesehatan dan beroperasi. Mulai 1 Januari 2014 PT ASKES (Persero) berubah menjadi BPJS Kesehatan dan pada saat yang sama BPJS Kesehatan menyelenggarakan program jaminan kesehatan sesuai ketentuan UU SJSN. Kriteria kedua adalah transformasi bertahap. PT JAMSOSTEK (Persero) bertransformasi dan beroperasi secara bertahap. Pada 1 Januari 2014, PT JAMSOSTEK (Persero) bubar dan berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan, namun tetap melanjutkan penyelenggaraan tiga program PT JAMSOSTEK (Persero) – jaminan kecelakaan kerja, jaminan kematian dan jaminan hari tua. BPJS Ketenagakerjaan diberi waktu 1,5 tahun untuk menyesuaikan penyelenggaraan ketiga program tersebut dengan ketentuan UU SJSN dan menambahkan program jaminan pensiun ke dalam pengelolaannya. Selambat-lambatnya pada 1 Juli 2015, BPJS Ketenagakerjaan telah menyelenggarakan program jaminan kecelakaan kerja, jaminan kematian, jaminan hari tua dan jaminan pensiun sesuai UU SJSN. 3.1 Transformasi PT ASKES (Persero) Menjadi BPJS Kesehatan Masa persiapan transformasi PT ASKES (Persero) menjadi BPJS Kesehatan adalah selama dua tahun terhitung mulai 25 November 2011 sampai dengan 31 Desember 2013. Dalam masa persiapan, Dewan Komisaris dan Direksi PT Askes (Persero) ditugasi untuk menyiapkan operasional BPJS Kesehatan, serta menyiapkan pengalihan aset dan liabilitas, pegawai serta hak dan kewajiban PT Askes (Persero) ke BPJS Kes. Penyiapan operasional BPJS Kesehatan mencakup: - penyusunan sistem dan prosedur operasional BPJS Kesehatan, - sosialisasi kepada seluruh pemangku kepentingan, - ketentuan program jaminan kesehatan yang sesuai dengan UU SJSN, - Koordinasi dengan Kementerian Kesehatan untuk mengalihkan penyelenggaraan program Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas), - Kordinasi dengan KemHan,TNI dan POLRI untuk mengalihkan penyelenggaraan program pelayanan kesehatan bagi anggota TNI/ POLRI dan PNS di lingkungan KemHan,TNI/POLRI, dan - koordinasi dengan PT Jamsostek (Persero) untuk mengalihkan 246 Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial penyelenggaraan program jaminan pemeliharaan kesehatan Jamsostek. Penyiapan pengalihan aset dan liabilitas, pegawai serta hak dan kewajiban PT Askes (Persero) ke BPJS Kesehatan, mencakup penunjukan kantor akuntan publik untuk melakukan audit atas: - laporan keuangan penutup PT Askes(Persero), - laporan posisi keuangan pembukaan BPJS Kes, - laporan posisi keuangan pembukaan dana jaminan kesehatan. Pada saat BPJS Kesehatan mulai beroperasi pada 1 Januari 2014, PT Askes (Persero) dinyatakan bubar tanpa likuidasi. Semua aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum PT Askes (Persero) menjadi aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum BPJS Kesehatan, dan semua pegawai PT Askes (Persero) menjadi pegawai BPJS Kesehatan. Pada saat yang sama, Menteri BUMN selaku RUPS mengesahkan laporan posisi keuangan penutup PT Askes (Persero) setelah dilakukan audit oleh kantor akuntan publik. Menteri Keuangan mengesahkan laporan posisi keuangan pembuka BPJS Kes dan laporan keuangan pembuka dana jaminan kesehatan. Untuk pertama kali, Dewan Komisaris dan Direksi PT Askes (Persero) diangkat menjadi Dewan Pengawas dan Direksi BPJS Kesehatan untuk jangka waktu paling lama 2 tahun sejak BPJS Kesehatan mulai beroperasi. Mulai 1 Januari 2014, program-program jaminan kesehatan sosial yang telah diselenggarakan oleh pemerintah dialihkan kepada BPJS Kesehatan. Kementerian kesehatan tidak lagi menyelenggarakan program Jamkesmas. Kementerian Pertahanan,TNI dan POLRI tidak lagi menyelenggarakan program pelayanan kesehatan bagi pesertanya, kecuali untuk pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan operasionalnya yang ditentukan dengan Peraturan Pemerintah. PT Jamsostek (Persero) tidak lagi menyelenggarakan program jaminan kesehatan pekerja. 3.2 Transformasi PT JAMSOSTEK (Persero) Menjadi BPJS Ketenagakerjaan Berbeda dengan transformasi PT ASKES (Persero), transformasi PT Jamsostek dilakukan dalam dua tahap. Tahap pertama adalah masa peralihan PT JAMSOSTEK (Persero) menjadi BPJS Ketenagakerjaan berlangsung selama 2 tahun, mulai 25 November 2011 sampai dengan 31 Desember 2013. Tahap pertama 247 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 diakhiri dengan pendirian BPJS Ketenagakerjaan pada 1 Januari 2014. Tahap kedua, adalah tahap penyiapan operasionalisasi BPJS Ketenagakerjaan untuk penyelenggaraan program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian sesuai dengan ketentuan UU SJSN. Persiapan tahap kedua berlangsung selambat-lambatnya hingga 30 Juni 201 dan diakhiri dengan beroperasinya BPJS Ketenagakerjaan untuk penyelenggaraan keempat program tersebut sesuai dengan ketentuan UU SJSN selambatnya pada 1 Juli 2015. Selama masa persiapan, Dewan Komisaris dan Direksi PT Jamsostek (Persero) ditugasi untuk menyiapkan: - Pengalihan program jaminan kesehatan Jamsostek kepada BPJS Kesehatan. - Pengalihan aset dan liabilitas, pegawai serta hak dan kewajiban program jaminan pemeliharaan kesehatan PT Jamsostek (Persero) ke BPJS Kesehatan. - Penyiapan beroperasinya BPJS Ketenagakerjaan berupa pembangunan sistem dan prosedur bagi penyelenggaraan program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian, serta sosialisasi program kepada publik. - Pengalihan aset dan liabilitas, pegawai serta hak dan kewajiban PT Jamsostek (Persero) ke BPJS Ketenagakerjaan. Penyiapan pengalihan aset dan liabilitas, pegawai serta hak dan kewajiban PT Jamsostek (Persero) ke BPJS Ketenagakerjaan mencakup penunjukan kantor akuntan publik untuk melakukan audit atas: - laporan keuangan penutup PT Askes(Persero), - laporan posisi keuangan pembukaan BPJS Kesehatan, dan - laporan posisi keuangan pembukaan dana jaminan kesehatan. Seperti halnya pembubaran PT ASKES (Persero), pada 1 Januari 2014 PT Jamsostek (Persero) dinyatakan bubar tanpa likuidasi dan PT Jamsostek (Persero) berubah menjadi BPJS Ketenagakerjaan. Peraturan Pemerintah Nomor 36 Tahun 1995 tentang Penetapan Badan Penyelenggara Program Jaminan Sosial Tenaga Kerja (JAMSOSTEK) dicabut dan dinyatakan tidak berlaku lagi. Semua aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum PT Jamsostek (Persero) menjadi aset dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum BPJS Ketenagakerjaan. Semua pegawai PT Jamsostek (Persero) menjadi pegawai BPJS Ketenagakerjaan. 248 Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Pada saat pembubaran, Menteri BUMN selaku RUPS mengesahkan laporan posisi keuangan penutup PT Jamsostek (Persero) setelah dilakukan audit oleh kantor akuntan publik. Menteri Keuangan mengesahkan posissi laporan keuangan pembukaan BPJS Ketenagakerjaan dan laporan posisi keuangan pembukaan dana jaminan ketenagakerjaan. Sejak 1 Januari 2014 hingga selambat-lambatnya 30 Juni 2015, BPJS Ketenagakerjaan melanjutkan penyelenggaraan tiga program yang selama ini diselenggarakan oleh PT Jamsostek (Persero), yaitu program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua dan jaminan kematian, termasuk menerima peserta baru. Penyelenggaraan ketiga program tersebut oleh BPJS Ketenagakerjaan masih berpedoman pada ketentuan Pasal 8 sampai dengan Pasal 15 UU Nomor 3 Tahun 1992 tentang Jamsostek. Selambat-lambatnya pada 1 Juli 2015, BPJS Ketenagakerjaan beroperasi sesuai dengan ketentuan UU SJSN. Seluruh pasal UU Jamsostek dicabut dan dinyatakan tidak berlaku. BPJS Ketenagakerjaan menyelenggarakan program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian sesuai dengan ketentuan UU SJSN untuk seluruh pekerja kecuali Pegawai Negeri Sipil, Anggota TNI dan POLRI. Untuk pertama kali, Presiden mengangkat Dewan Komisaris dan Direksi PT Jamsostek (Persero) menjadi aggota Dewan Pengawas dan anggota Direksi BPJS Ketenagakerjaan untuk jangka waktu paling lama 2 tahun sejak BPJS Ketenagakerjaan mulai beroperasi.19 Ketentuan ini berpotensi menimbulkan kekosongan pimpinan dan pengawas BPJS Ketenagakerjaan di masa transisi, mulai saat pembubaran PT JAMSOSTEK pada 1 Januari 2014 hingga beroperasinya BPJS Ketenagakerjaan pada 1 Juli 2015. 3.3 Transformasi PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero) Menjadi BPJS Ketenagakerjaan UU BPJS tidak membubarkan PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero), juga tidak mengalihkan kedua Persero tersebut menjadi BPJS. UU BPJS tidak mengatur pembubaran badan, pengalihan aset dan liabilitas, pengalihan pegawai serta hak dan kewajiban PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero). 19 Pasal 63 UU No. 24 Tahun 2011. 249 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 UU BPJS hanya mengalihkan fungsi kedua Persero, yaitu penyelenggaraan program perlindungan hari tua dan pembayaran pensiun yang diselenggarakan oleh keduanya ke BPJS Ketenagakerjaan paling lambat pada tahun 2029. UU BPJS mendelegasikan pengaturan tatacara pengalihan program yang diselenggarakan oleh keduanya ke Peraturan Pemerintah.20 Berikut kutipan ketentuan yang mengatur pengalihan program ASABRI dan program TASPEN: Pasal 65 ayat 1, “PT ASABRI (Persero) menyelesaikan pengalihan program Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dan program pembayaran pensiun ke BPJS Ketenagakerjaan paling lambat tahun 2029.” Pasal 65 ayat 2, “PT TASPEN (Persero) menyelesaikan pengalihan program tabungan hari tua dan program pembayaran tabungan hari tua dan program pembayaran pensiun dari PT TASPEN (Persero) ke BPJS Ketenagakerjaan paling lambat tahun 2029.” UU BPJS mewajibkan PT ASABRI (Persero) dan PT TASPEN (Persero) untuk menyusun roadmap tansformasi paling lambat tahun 2014.21 4. Kelengkapan Peraturan Perundangan Transformasi PT ASKES (Persero) dan PT JAMSOSTEK (Persero) menjadi BPJS memerlukan koridor hukum yang diatur oleh peraturan pelaksanaan UU BPJS. Untuk penyelenggaraan program, BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan memerlukan peraturan pelaksanaan UU SJSN. 4.1 Peraturan Pelaksanaan UU BPJS Telah enam bulan berlalu sejak pengundangan UU BPJS, belum satupun peraturan pelaksanaan UU BPJS selesai diundangkan. Terdapat duapuluh satu pasal UU BPJS mendelegasikan pengaturan teknis operasional ke peraturan di bawah undang-undang. Delapan pasal mendelegasikan peraturan pelaksanaan ke dalam Peraturan Pemerintah. Delapan pasal mendelegasikan ke dalam Peraturan Presiden. Satu pasal mendelegasikan ke Keputusan Presiden. Satu pasal mendelegasikan ke Peraturan BPJS. Dua pasal mendelegasikan ke Peraturan Direktur dan 1 pasal mendelegasikan ke Peraturan Dewan Pengawas. 20 21 Pasal 65 dan Pasal 66 UU No. 24 Tahun 2011 Penjelasan Pasal 65 ayat (1) dan ayat (2) UU No. 24 Tahun 2011 250 Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Delapan pasal mendelegasikan ke dalam Peraturan Pemerintah untuk mengatur hal-hal di bawah ini: - Tata cara pengenaan sanksi administratif kepada pemberi kerja selain penyelenggara Negara dan setiap orang yang tidak mendaftarkan diri kepada BPJS; pendelegasian dari pasal 17 ayat (5). - Besaran dan tata cara pembayaran iuran program jaminan kecelakaan kerja, jaminan hari tua, jaminan pensiun dan jaminan kematian; pendelegasian dari pasal 19 ayat (5) huruf b. - Sumber aset BPJS dan penggunaannya; pendelegasian dari pasal 41 ayat (3). - Sumber aset dana jaminan sosial dan penggunaannya; pendelegasian dari pasal 43 ayat (3). - Presentase dana operasional BPJS dari iuran yang diterima dan/ atau dari dana hasil pengembangan; pendelegasian dari pasal 45 ayat (2). - Tata cara hubungan BPJS dengan lembaga-lembaga di dalam negeri dan di luar negeri, serta bertindak mewakili Negara RI sebagai anggota organisasi/lembaga internasional; pendelegasian dari pasal 51 ayat (4). - Tata cara pengenaan sanksi administratif kepada anggota Dewan Pengawas atau anggota Direksi yang melanggar ketentuan larangan; pendelegasian dari pasal 53 ayat (4). - Tata cara pengalihan program Asuransi Sosial Angkatan Bersenjata Republik Indonesia dan program pembayaran pensiun dari PT ASABRI (Persero) dan pengalihan program tabungan hari tua dan program pembayaran pensiun dari PT TASPEN (Persero) ke BPJS Ketenagakerjaan; pendelegasian dari pasal 66. Delapan pasal mendelegasikan ke Peraturan Presiden untuk mengatur hal-hal di bawah ini: - Tata cara penahapan kepesertaan wajib bagi Pemberi Kerja untuk mendaftarkan dirinya dan Pekerjanya sebagai Peserta kepada BPJS sesuai dengan program Jaminan Sosial yang diikuti; pendelegasian dari pasal 15 ayat (3). - Besaran dan tata cara pembayaran Iuran program jaminan kesehatan; pendelegasian dari pasal 19 ayat (5) huruf a. - Tata cara pemilihan dan penetapan Dewan Pengawas dan Direksi; 251 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 pendelegasian dari pasal 31. - Tata cara pemilihan dan penetapan calon anggota pengganti antarwaktu; pendelegasian dari pasal 36 ayat (5). - Bentuk dan isi laporan pengelolaan program; pendelegasian dari pasal 37 ayat (7). - Gaji atau Upah dan manfaat tambahan lainnya serta insentif bagi anggota Dewan Pengawas dan anggota Direksi; pendelegasian dari pasal 44 ayat (8). - Daftar pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan operasional Kementerian Pertahanan, TNI dan POLRI dan tidak dialihkan kepada BPJS Kesehatan; pendelegasian dari pasal 57 huruf c dan pasal 60 ayat (2) huruf b. - Satu pasal mendelegasikan ke keputusan Presiden untuk menetapkan keanggotaan panitia seleksi untuk memilih dan menetapkan anggota Dewan Pengawas dan anggota Direksi; pendelegasian dari pasal 28 ayat (3). - Satu pasal mendelegasikan ke Peraturan BPJS untuk mengatur pembentukan unit pengendali mutu dan penanganan pengaduan Peserta serta tatakelolanya; pendelegasian dari pasal 48 ayat (3). Dua pasal mendelegasikan ke Peraturan Direktur untuk mengatur: - Tata cara pelaksanaan fungsi, tugas, dan wewenang Direksi; pendelegasian dari pasal 24 ayat (4). - Gaji atau Upah dan manfaat tambahan lainnya serta insentif bagi karyawan BPJS; pendelegasian dari pasal 44 ayat (7). - Satu pasal mendelegasikan ke Peraturan Dewan Pengawas untuk mengatur tata cara pelaksanaan fungsi, tugas, dan wewenang Dewan Pengawas. 4.2 Peraturan Pelaksanaan UU SJSN Setelah hampir delapan tahun pengundangan UU SJSN pada 19 Oktober 2004, baru satu perintah pendelegasian yang dilaksanakan dari 22 pasal yang memerintahkan pengaturan lanjut materi muatan UU SJSN. Perintah yang telah dilaksanakan adalah pembentukan Peraturan Presiden tentang susunan organisasi dan tatakerja Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN). Perintah lainnya yang telah dilaksanakan adalah putusan Mahkamah Konstitusi atas perkara No. 007/PUU-III/2005, yaitu membentuk UU BPJS. 252 Transformasi Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Dua puluh satu perintah pengaturan lanjut tentang penyelenggaraan jaminan sosial dapat dikelompokkan sebagai berikut: Sembilan Peraturan Pemerintah: - Penyelenggaraan Program Jaminan Kecelakaan Kerja - Penyelenggaraan Program Jaminan Hari Tua - Penyelenggaraan Program Jaminan Pensiun - Penyelenggaraan Program Jaminan Kematian - Penerima Bantuan Iuran Jaminan Sosial - Tata cara pengelolaan dan pengembangan dana jaminan sosial - Cadangan Teknis Dua Peraturan Presiden: - Penyelenggaraan Program Jaminan Kesehatan - Penahapan pendaftaran peserta . C. Penutup Mencermati ruang lingkup pengaturan transformasi badan penyelenggara jaminan sosial yang diatur dalam UU SJSN dan UU BPJS, keberhasilan transformasi bergantung pada ketersediaan peraturan pelaksanaan yang harmonis, konsisten dan dilaksanakan secara efektif. Kemauan politik yang kuat dari Pemerintah dan komitmen pemangku kepentingan untuk melaksanakan trasnformasi setidaknya tercermin dari kesungguhan menyelesaikan agenda-agenda regulasi yang terbengkalai. Peraturan perundangan jaminan sosial yang efektif akan berdampak pada kepercayaan dan dukungan publik akan transformasi badan penyelenggara. Publik hendaknya dapat melihat dan merasakan bahwa transformasi badan penyelenggara bermanfaat bagi peningkatan efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan SJSN, sebagai salah satu pilar untuk mewujudkan kesejahteraan sosial. Pembangunan dukungan publik diiringi dengan sosialisasi yang intensif dan menjangkau segenap lapisan masyarakat. Sosialisasi diharapkan dapat menumbuhkan kesadaran pentingnya penyelenggaraan SJSN dan penataan kembali penyelenggaraan program jaminan sosial agar sesuai dengan prinsipprinsip jaminan sosial yang universal, sebagaimana diatur dalam Konstitusi dan UU SJSN. 253 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Daftar Pustaka Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja. Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UndangUndang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang BUMN. Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial. Peraturan Pemerintah Nomor 42 Tahun 2010 tentang Hak-Hak Anggota POLRI. 254 KONSEPSI PENGAWASAN OPERASIONAL DEWAN JAMINAN SOSIAL NASIONAL (DJSN) TERHADAP KEGIATAN OPERASIONAL BADAN PENYELENGGARA JAMINAN SOSIAL (BPJS) (CONCEPTION OF OPERATING AUDIT OF NATIONAL SOCIAL SECURITY COUNCIL TOWARD THE OPERATIONAL ACTIVITIES OF SOCIAL SECURITY ADMINISTRATIVE BODY) Bambang Purwoko* (Naskah diterima 21/05/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak Pengawasan terhadap kegiatan operasional BPJS adalah audit operasional yang ditujukan untuk minimalisasi penyimpangan khususnya dalam penggunaan dana. Pengawasan sebagaimana mengacu pada studi ini adalah untuk memberikan konseling, pengarahan dan pedoman bagi operasional BPJS agar mematuhi ketentuan yang berlaku. Sasaran audit finansial adalah pengawasan yang berbasis audit atas aliran kas sedangkan audit operasional difokuskan pada pemeriksaan sistem dan prosedur operasional BPJS. Metodologi dalam penelitian ini adalah metode deskriptif tentang perlunya pengawasan operasional sesuai spesifikasi kegiatan tugas pokok BPJS sebagaimana mengacu pada asas, prinsip dan tujuan penyelenggaraan SJSN berdasarkan UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004. Kesimpulan studi adalah hasil audit operasional oleh DJSN akan memberikan informasi yang berharga kepada BPK tentang capaian-capaian kepesertaan, koleksi iuran dan mekanisme penyelesaian klaim sesuai prosedur yang berlaku dan juga untuk melengkapi hasil akhir audit finansial yang dilakukan Kantor Akuntan Publik (KAP). Kata-kunci: Jaminan sosial, audit finansial /operasional, badan-badan hukum dan tata pamong. Abstract Supervision over the operational activities of BPJS is operating audit intended to minimize the improper use of funds. Supervision as referred to this study is to provide counseling, directive and guidance to the operations of BPJS in order to comply with existing regulations. Target of financial audit is to examine cash flows whilst the operational audit is to examine standard operating procedure of social security administrative body BPJS. The methodology in this research applies to descriptive method with regard to the need for operational audit in accordance with the specified tasks of BPJS as referred to the foundation, the principles and the objectives of the National Social Security System SJSN based on Law No 40 of 2004. Conclusion of this studyis that the outcome of operational audit by the DJSN will provide valuable information to the State Board of Auditors (BPK) regarding the achievements in coverage of members, additional contributions and claims payment based on true * Guru Besar Program Studi Doktor Ekonomika Universitas Pancasila dan Anggota Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) yang mewakili Ahli Jaminan Sosial. 255 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 procedures and to provide some useful inputs for the completion of financial audits as prepared by Public Auditors as well. Key-words: Social security, financial audit/operational, legal entities and good governance. A. Pendahuluan Pengawasan menjadi isu sentra khususnya bagi setiap badan hukum yang melakukan kegiatan pengumpulan dana masyarakat seperti asuransi, dana pensiun dan jaminan sosial yang dapat ditengarai adanya penyimpangan dalam penggunaan dana yang pada akhirnya akan merugikan para pemangku kepentingan. Pengawasan akan menjadi efektif apabila ditindak-lanjuti dengan pelaksanaan pengendalian internal sebagai salah satu sub-sistem dalam pengawasan suatu organisasi. Pengawasan lebih ditujukan untuk memberikan konseling, pengarahan dan pembinaan terhadap pelaksana kegiatan dan bukan untuk melakukan investigasi atau mencari kesalahan semata. Pengawasan berhasil apabila pelaksana kegiatan mematuhi kaidahkaidah yang berlaku sehingga berbagai kemungkinan penyimpangan dapat dicegah atau direduksi. Untuk tindak-lanjut dalam implementasi pengawasan diperlukan Satuan Pengawasan Internal (SPI) yang berfungsi melakukan kegiatan pemeriksaan antara kegiatan yang direncanakan dan realisasi. Pengawasan dapat dibedakan atas pengawasan finansial (financialauditor) dan pengawasan non-finansial atau pengawasan operasional (non-financial or operational auditor). Pengawasan finansial untuk mengevaluasi kinerja Badan Hukum Publik termasuk BUMN dilakukan oleh Kantor Akuntan Publik (KAP) atas rekomendasi BPK. Pengawasan finansial untuk mengevaluasi kinerja Kementerian dilakukan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) sebagai pengawas internal Pemerintah. Sasaran pengawasan finansial difokuskan pada “financial measures of success” seperti aliran-kas untuk penyusunan laporan keuangan secara lengkap, sedangkan pengawasan non-finansial melakukan pemeriksaan pada sistem, proses dan prosedur operasi baku untuk meminimalisasi penyimpangan Pengawasan merupakan tindak-lanjut dari “Penerapan TataPamong” yang mencakup prinsip-prinsip (i) Transparansi, (ii) Akuntabilitas, (iii) Pertanggung-jawaban, (iv) Kemandirian dan (v) Kejujuran. Dalam hal ini, jelas bahwa setiap badan hukum apakah privat atau badan hukum publik menjadi obyek pengawasan oleh lembaga- 256 Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... lembaga negara yang berwenang seperti BPK, OJK dan DJSN. Demikian halnya dengan Badan-badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) sebagai Badan Hukum Publik wajib diaudit, karena BPJS sebagai operator Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) bagi seluruh tenaga kerja dan seluruh warga negara. Sebagai operator SJSN menurut UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004, BPJS melakukan tugas-tugas (i) perluasan kepesertaan perusahaan/tenaga kerja, (ii) pendataan penduduk miskin yang akan menjadi Penerima Bantuan Iuran (PBI), (iii) koleksi iuran, (iv) kontrak kerjasama dengan fasilitas-fasilitas kesehatan, (v) penyelesaian klaim/pembayaran manfaat tepat waktu dan (vi) penerbitan kartu peserta serta (vii) pengelolaan dana jaminan sosial. Karena fungsi dan tugas-tugasnya begitu menentukan, terutama dalam pengumpulan dana publik untuk penyelenggaraan SJSN, maka BPJS menjadi obyek pengawasan. Berikut disampaikan latar belakang pembentukan DJSN dan BPJS beserta fungsi dan tugas-tugas masing masing. 1. Latar Belakang Sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 6 UU SJSN, untuk penyelenggaraan SJSN dibentuk DJSN yang bertanggung-jawab kepada Presiden. DJSN memiliki 15 Anggota yang terdiri dari unsurunsur Pemerintah, Tokoh-Ahli, Pemberi-kerja dan Serikat-pekerja yang diangkat dan diberhentikan dengan Keputusan Presiden RI Nomor 110/M/2008. DJSN dalam melaksanakan fungsi dan tugastugasnya dibantu oleh Sekretariat DJSN yang dibentuk dengan Peraturan Presiden No 44/2008. 2. Fungsi dan Tugas Pokok Fungsi DJSN sesuai Pasal 7 (2) UU SJSN adalah merumuskan kebijakan umum tentang jaminan sosial dan melakukan sinkronisasi dalam penyelenggaraan SJSN. Adapun tugas-tugas yang diemban sesuai Pasal 7 (3) mencakup 3 hal kegiatan, yaitu (i) melakukan kajian-penelitian tentang jaminan sosial, (ii) mengusulkan kebijakan investasi dana jaminan sosial dan (iii) mengusulkan anggaran jaminan kesehatan bagi penerima bantuan iuran khususnya penduduk miskin dan warga tak mampu. 3. Kewenangan-kewenangan dalam penyelenggaraan SJSN a. Berdasarkan Pasal 7 (4) UU SJSN, DJSN berwenang melakukan MONITORING dan EVALUASI (MONEV) penyelenggaraan program jaminan sosial yang dilaksanakan oleh BPJS-BPJS agar hasil hasil monev tersebut dapat 257 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 digunakan sebagai salah satu masukan dalam perumusan kebijakan untuk disampaikan kepada Presiden. b 4. Berdasarkan Pasal 39 (3) UU BPJS yang mencakup BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenaga-kerjaan, DJSN berwenang melakukan PENGAWASAN terhadap kegiatan operasional BPJS yang dilakukan bersama dengan Lembaga Pengawas Independen lainnya seperti BPK dan atau OJK. Lingkup Bahasan, Metodologi dan Organisasi Penulisan Lingkup bahasan adalah pengawasan-non-finansial atau pengawasan operasional (non-financial audit or operating audit). Perbedaannya dengan pengawasan finansial (financial-audit) adalah bahwa sasaran pengawasan finansial difokuskan pada cash-flows audit sedangkan operating audit dipusatkan pada pemeriksaan sistem dan prosedur. Metodologi dalam penelitian ini adalah metode deskriptif tentang aplikasi pengawasan operasional sesuai spesifikasi kegiatan tugas pokok BPJS yang mengacu pada asas, prinsip dan tujuan penyelenggaraan SJSN berdasarkan UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004. Adapun organisasi penulisan meliputi 5 sesi yang dimulai dengan pendahuluan tentang pembentukan DJSN-BPJS. Sesi kedua ini menjelaskan tinjauan pustaka tentang pengawasan, sedang sesi ketiga terkait dengan implementasi SJSN dan sesi keempat menjelaskan sasaran pengawasan. Dalam sesi kelima dibahas tentang alat-alat pengawasan dan dalam sesi akhir disampaikan kesimpulan. B. Tinjauan Pustaka tentang Pengawasan Setelah memahami latar belakang, fungsi-tugas pokok dan kewenangan DJSN yang antara lain melaksanakan monitoring-evaluasi (MONEV) serta pengawasan terhadap kegiatan operasional BPJS, di bawah ini akan dikutip beberapa pengertian tentang internal-external audits dari sumber-sumber terpercaya seperti Woods (1990) dari the Institute of Internal Auditors (1990); kemudian esensi pengawasan dari Committee of Sponsoring Organization of the Treadway (COSO), yaitu Komisi Nasional di AS yang dibentuk pada tahun 1985 untuk membangun pengawasan yang terintegrasi antara financial dan operating audits menyusul pemahaman Pengawasan Internal dari Mercher University’s Audit Charter (2006) dan konsep pengawasan operasional (operating audit) dari Medical College of Ontario in Canada (2010) yang dapat digunakan DJSN dalam melakukan pengawasan operasional terhadap 258 Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. 1. Pengertian Pengertian pengawasan (supervision) sebagaimana dikemukakan Woods (1990) dan konsep COSO (1985), Audit Service Charter dan Medical College of Ontario (2006) bervariasi, akan tetapi pengawasan yang dimaksud pada prinsipnya diperlukan berbagai persiapan/ pentahapan audit dari mulai rekonsiliasi data, pemeriksaan dokumen rinci yang terkait, telaahan dokumen kebijakan, pemeriksaan sistemprosedur dan komunikasi dengan pejabat kunci serta persiapan lingkungan audit yang baik. Pengawasan sebagai suatu proses pemeriksaan yang terkait dengan kedudukan struktur organisasi, alur pekerjaan & batasan kewenangan, interaksi eksekutif dan sistem informasi manajemen dilakukan untuk mencapai tujuan akhir suatu organisasi. Audit Service Charter dari Mercer University lebih menekankan pada sasaran pengawasan efektif, yang sangat tergantung dari tersedianya laporan finansial yang terpercaya, kegiatan operasional sesuai prosedur yang berlaku dan adanya tingkat kepatuhan pelaksana kegiatan terhadap regulasi dan statuta. a. Dalam melakukan pengawasan, khususnya audit operasional, diperlukan proses, sistem dan prosedur operasi baku yang dilakukan oleh Badan Hukum tertentu seperti BPK dan OJK termasuk DJSN sebagai Pengawas BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenaga-kerjaan. Tujuan utama pengawasan adalah untuk konseling, pengarahan dan pembinaan tentang capaian-capaian kinerja agar sesuai visi, misi dan rencana-kerja. Prinsip pengawasan mencegah kemungkinan terjadinya penyimpangan sedangkan hasil akhir pengawasan berupa catatan-catatan tentang temuan temuan yang harus ditindak-lanjuti dengan perbaikan karena ditengarahi terjadi potensi pelanggaran UU, PP dan Statuta. b. Pengendalian (control) adalah tindak-lanjut dari kegiatan pengawasan dalam bentuk verifikasi pemeriksaan dan uji ulang atas capaian kinerja tentang pertambahan perluasan kepesertaan universal oleh BPJS Kesehatan. Jika tambahan perluasan kepesertaan tidak sesuai rencana kerja atau bahkan tak tercapai, maka berarti terjadi temuan yang dapat dilakukan melalui verifikasi antara sasaran pertambahan kepesertaan dan realisasi kepesertaan. Penelusuran lebih lanjut tentang pertambahan kepesertaan yang tidak sesuai rencana kerja dapat 259 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 memperlihatkan antara lain: (i) rendahnya tingkat kepatuhan peserta terhadap UU SJSN, (ii) masalah penindakan hukum, (iii) kurangnya kordinasi kebijakan, (iv) kurangnya sosialisasi program SJSN kepada stake-holders dan (v) masalah kompetensi SDM. Karena pengendalian adalah pengawasan yang berbasis perencanaan, maka pengawas berpegang pada rencana kerja dan ketentuan peraturan perundangan dalam mengenali berbagai kemungkinan penyimpangan yang terjadi, baik yang mengarah pada temuan yang bersifat materil atau tidak. Jika temuan yang terjadi bersifat material, diperlukan tindak-lanjut sampai pada proses sanksi administrasi hingga sanksi hukum. Jika temuan yang terjadi tidak bersifat materil, diberikan nota rekomendasi untuk perbaikan kinerja lebih lanjut. 2. Proses Pengawasan Proses pengawasan melakukan pengukuran kinerja dan perbandingan kinerja terhadap standar yang telah ditetapkan sebelumnya, misalnya pengukuran kecepatan penyelesaian klaim jaminan terhadap standar satuan waktu yang ditetapkan lebih dulu dalam rencana kerja BPJS. Standarisasi diperlukan sebagai satuan ukuran yang digunakan DJSN untuk mengevaluasi apakah kinerja BPJS memadai atau tidak. Pengawasan dilakukan secara acak mulai dari obyek pemeriksaan suatu kasus yang paling ekstrim hingga obyek pemeriksaan kasus yang paling ringan. Sebagai contoh, pengawasan terhadap kantor pusat dilakukan secara penuh sedangkan pengawasan terhadap kantor-kantor cabang BPJS dilakukan secara acak mulai dari kantor cabang utama hingga kantor cabang pembantu yang dipilih secara proporsional. Alasan pengawasan secara acak adalah efektivitas waktu dan skedul kerja pengawas itu sendiri yang sangat padat dan waktu untuk menyusun rekapitulasi atas hasil pemeriksaan BPJS. 3. Jenis-jenis Pengawasan Pengawasan mencakup tindakan preventif untuk minimalisasi potensi penyimpangan, kegiatan identifikasi terhadap berbagai permasalahan dan pada akhirnya analisis terhadap sebab-sebab terjadinya penyimpangan. a. Pengawasan awal pengawasan awal adalah kegiatan konseling, pengarahan dan pembinaan yang dilakukan oleh Pimpinan Unit Kerja ataupun Pengawas kepada Pelaksana kegiatan sebelum melaksanakan 260 Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... kegiatan operasional. Tujuan pra-pengawasan adalah untuk mengingatkan pelaksana kegiatan agar selalu mematuhi ketentuan-ketentuan yang berlaku dengan berpedoman pada rencana kerja sehingga kemungkinan penyimpangan dapat dicegah. b. Pengawasan sedang berlangsung Pengawasan ini adalah kegiatan pengawasan yang dilakukan pengawas secara acak terhadap pelaksanaan pekerjaan untuk kemudian dibandingkan dengan standar-standar yang berlaku atau statuta dan atau ketentuan peraturan perundangan yang berlaku. Hasil dari analisis komparatif dilakukan untuk mengetahui apakah terjadi peningkatan kinerja atau sebaliknya terjadi penurunan kinerja. c. Pengawasan historikal Pengawasan ini memberikan perhatian pada capaian-capaian kinerja masa lalu sebagai illustrasi untuk memberikan koreksi atau gambaran tentang keberhasilan kinerja di masa lalu sebagai rujukan dalam meningkatkan kinerja di masa datang. Sebagai contoh, sukses dalam reduksi kemiskinan tidak semata akibat dari pemberian jaminan kesehatan secara gratis oleh Pemerintah kepada penduduk miskin akan tetapi dapat disebabkan oleh keberhasilan dalam pemberdayaan penduduk miskin secara ekonomi. 4. Fungsi-Fungsi Pengawasan a. Pengawasan berfungsi memberi masukan untuk perbaikan kinerja lebih lanjut bagi BPJS dan bagi DJSN selaku pengawas dalam meningkatkan intensitas pemantauan terhadap kegiatan operasional BPJS. b. Pengawasan berfungsi memberikan pembagian kewenangan secara berjenjang sesuai bidang pertanggung-jawaban yang sifatnya melekat pada jenjang jabatan yang berbeda. c. Pengawasan berfungsi untuk melakukan pencegahan, pengarahan atas kegiatan operasional dan pemberian sanksi terhadap setiap penyimpangan prosedur atau pelanggaran statuta. d. Pengawasan berfungsi untuk penyelamatan aset BPJS dan juga untuk pemberdayaan dana jaminan sosial bagi kepentingan peserta. 261 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 5. Hambatan, Kegagalan dan Gangguan Pengawasan beserta solusinya a. Adanya resistensi dari pelaksana kegiatan terhadap pemeriksaan dengan cara memberikan berbagai kemudahan tertentu yang biasanya tidak disadari oleh pengawas seperti mengajak golf dan sebagainya. Karena itu, pengawas tidak diperkenankan untuk bekerja secara sendirian atau tinggal di hotel sendirian guna mencegah kunjungan yang tak dikehendaki. b. Karena acuan regulasi yang begitu ketat dan karena kekhawatiran para pelaksana kegiatan akan keberhasilan suatu capaian rencana kerja, maka sering kali terjadi pemalsuan dokumen. Untuk itu diperlukan on the spot inspection atau wawancara dengan peserta dan atau dengan karyawan tertentu tanpa diketahui oleh pelaksana kegiatan. c. Karena ketakutan yang berlebihan dari para pelaksana kegiatan, maka sering dilakukan penghilangan dokumen atau barang bukti lain agar proses pemeriksanaan terhenti untuk sementara waktu. Hasil akhir dari pengawasan adalah temuan-temuan yang meliputi (i) penyimpangan prosedur operasi standar (POS), (ii) pelanggaran statuta/ regulasi dan (iii) penyalah-gunaan wewenang. Penyimpangan POS pada dasarnya masih dapat diperbaiki, sedangkan pelanggaran statuta/ regulasi dapat berupa sanksi, dan penyalah-gunaan wewenang dapat mengarah pada masalah pidana. Untuk mendapatkan hasil akhir dari pengawasan diperlukan alat-alat pengawasan untuk melakukan financial dan operating audits. Di bawah ini akan diuraikan alat-alat pengawasan yang dapat digunakan DJSN untuk melakukan non-financial audit terhadap kegiatan operasional BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenaga-kerjaan. C. Implementasi SJSN dan Kegiatan Operasionalisasi BPJS Sebelum merumuskan alat-alat pengawasan yang akan digunakan DJSN dalam pembinaan kegiatan operasional BPJS, maka terlebih dulu akan dibahas pemahaman SJSN sebagai suatu program jaminan sosial yang memiliki 3 asas, 9 prinsip dan 5 program yang perlu dijadikan pedoman pengawasan manakala terjadi penyimpangan dalam implementasi dan operasionalisasi oleh BPJS. Pemahaman tentang SJSN berdasarkan Pasal 1 (2) UU Nomor 40 Tahun 2004 adalah tata cara penyelenggaraan program jaminan sosial oleh BPJS sebagai badan hukum 262 Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... publik yang dibentuk dengan UU Nomor 24 Tahun 2011 Pasal 7 (1). Sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 2 UU SJSN, SJSN diselenggarakan berdasarkan asas kemanusiaan, asas manfaat dan asas kedialan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Apabila penyelenggaraan SJSN tidak berbasis pada ketiga asas tersebut, maka terjadi pelanggaran terhadap UU SJSN. Kelalaian dalam meliput dan atau melayani jaminan kesehatan bagi penduduk miskin, termasuk warga tak mampu, pada dasarnya merupakan pelanggaran terhadap asas kemanusiaan. Kemudian, asas manfaat jaminan sosial yang didesain harus memberikan manfaat yang berarti bagi peserta, paling tidak memberikan jaminan terpenuhinya kebutuhan dasar bagi peserta termasuk layanan kesehatan secara komprehensif, sedangkan asas keadilan dalam penyelenggaraan SJSN berlaku untuk seluruh lapisan masyarakat baik kaya, menengah atau miskin agar tercipta prinsip kegotong-royongan. Prinsip-prinsip SJSN sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 UndangUndang Nomor 40 Tahun 2004 adalah sebagai berikut: 1. Kegotong-royongan 2. Nirlaba 3. Keterbukaan 4. Kehati-hatian 5. Akuntabilitas 6. Portabilitas 7. Kepesertaan yang bersifat wajib 8. Dana amanat dan 9. Hasil pengelolaan dana jaminan sosial untuk peserta Potensi-potensi pelanggaran terhadap sembilan (9) prinsip SJSN mencakup (i) penyimpangan dalam implementasi program; (ii) penyalahgunaan prinsip nirlaba; (iii) keterbatasan akses informasi; (iv) ketidakhati-hatian dalam investasi; (v) ketidak-akuratan dalam pengelolaan keuangan; (vi) terhentinya layanan kesehatan yang berkelanjutan; (vii) kepesertaan yang masih bersifat eksklusif; (viii) kelalaian dalam pengelolaan dana amanah dan (ix) ketidak-sesuaian dalam pengembalian hasil investasi kepada peserta. Direksi BPJS kesehatan maupun Direksi BPJS Ketenagakerjaan diamanatkan untuk melaksanakan sembilan prinsip SJSN. Pelanggaran terhadap prinsip-prinsip SJSN dapat dikenakan sanksi hukum. Karena itu, dalam penyelenggaraan SJSN 263 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 oleh BPJS-BPJS diperlukan DJSN sebagai pengawas berdasarkan Pasal 39 (3) UU Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS. Sudah barang tentu, peranan DJSN dalam pengawasan adalah non-financial auditor atau operating auditor sebagai mitra kerja BPK atau OJK yang berperan sebagai financial auditor. Kedua auditor yang berbeda tersebut pada prinsipnya akan memberikan temuan audit yang saling melengkapi. Alat-alat pengawasan yang digunakan baik dalam financial audit maupun operating audit hanya berbeda dalam penekanan audit (lihat Tabel 1). Penekanan financial audit tertuju pada rasio rasio finansial sedangkan operating audit dipusatkan pada pemeriksaan standar operasi baku, proses dan supervisi suatu kegiatan operasional. Pengawasan finansial berlaku juga pada BPJS untuk melengkapi ukuran kinerja finansial. Berikut disampaikan perbedaan dalam penggunaan alat-alat pengawasan antara financial audit dan operating audit dalam penyelenggaraan SJSN. Tabel 1 Alat-alat Pengawasan yang digunakan dalam Penyelenggaraan SJSN No Financial Audit dilakukan oleh Operating Audit dilakukan oleh BPK atau OJK DJSN 1 Rasio profitabilitas Pertambahan perluasan kepesertaan 2 Rasio solvabilitas Mekanisme koleksi iuran 3 Rasio kecukupan dana Desain manfaat / paket manfaat 4 Rasio produktivitas kerja Prosedur penyelesaian klaim jaminan 5 Pembiayaan berbasis kegiatan Ketentuan investasi dana jaminan sosial Tabel 1 memaparkan perbedaan penggunaan alat-alat pengawasan antara financial audit dan operating audit. Audit finansial difokuskan pada analisis laporan keuangan sehingga alat-alat pengawasan yang digunakan mencakup rasio profitabilitas, yaitu rasio kemampu-labaan yang mencakup Return on Investment (ROI) dan Return on Equity (ROE) dengan ekspektasi bahwa capaian ROI ditetapkan paling tidak 10% sedang ROE paling tidak 30%. Capaian ROI ditetapkan paling tidak 10% dalam artian lebih besar dari suku bunga deposito sebesar 5,5%. Kemudian Rasio Solvabilitas, yaitu rasio antara total aset dan liabiliti atau rasio antara investasi dan akumulasi dana jangka panjang plus 264 Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... cadangan teknis untuk mengukur sampai seberapa besar kemampuan BPJS dalam memenuhi kewajiban jangka panjang yang harus dicapai di atas 100%. Rasio kecukupan dana dalam hal ini mengacu pada risk based capital ratio (RBC) atau rasio modal berbasis risiko, yaitu aset yang diperkenankan (investasi) terhadap cadangan teknis dengan ketentuan lebih besar dari 100%. Rasio produktivitas kerja, yaitu rasio antara penyelesaian klaim dan jumlah klaim yang dilaporkan dan faktor-faktor lain yang tak dapat dijelaskan dalam perumusan ini dengan tingkat capaian di atas 100%. Pembiayaan berbasis kegiatan adalah refleksi bahwa setiap kegiatan BPJS memiliki konsekuensi finansial yang harus menghasilkan nilai tambah. Kemudian alat-alat pengawasan untuk operating audit ditujukan untuk identifikasi masalah yang terkait dengan kegiatan operasional BPJS sebagaimana dipaparkan dalam Tabel 1 meliputi pertambahan kepesertaan antara lain pertambahan perusahaan/badan hukum, pertambahan tenaga-kerja dan pertambahan partisipasi masyarakat atau perorangan. Ukuran kinerja BPJS adalah bahwa dalam perluasan kepesertaan tidak lagi ditemukan adanya perusahaan yang mendaftarkan hanya sebagian tenaga kerjanya ataupun sebagian gaji/ upah. Mekanisme koleksi iuran dilakukan melalui perbankan yang ditunjuk BPJS dimana peserta perusahaan membayar iuran SJSN untuk tenaga-kerja secara tepat waktu untuk keperluan pengelolaan dana jaminan sosial. Ukuran sukses dalam penyimpanan iuran adalah tidak ditemukan adanya tunggakan iuran kecuali perusahaan peserta SJSN dinyatakan pailit oleh ketentuan perundangan yang berlaku. Desain manfaat SJSN bersifat komprehensif dan paling tidak memenuhi kebutuhan dasar sebagai pengganti penghasilan yang hilang karena mencapai usia pensiun atau terkena pemutusan hubungan kerja (PHK). Prosedur penyelesaian klaim dengan pemenuhan kelengkapan dokumen sebagai persyaratan untuk mendapatkan klaim SJSN diharapkan tidak lebih dari 1 (satu) hari dan bahkan kalau bisa dalam hitungan jam. Untuk pengelolaan investasi dana jaminan sosial biasanya berlaku kebijakan yang konservatif yang mengacu pada faktor-faktor likiditas dan solvabilitas. D. Sasaran Pengawasan Non-Finansial Sebagaimana dipaparkan dalam Tabel 1, perbedaan antara financial audit dan operating audit sangat jelas, yaitu DJSN berperan sebagai operating auditor. Untuk memperlancar tugas-tugas DJSN baik dalam 265 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 melakukan MONEV sesuai Pasal 7 (4) UU Nomor 40 Tahun 2004 tentang SJSN maupun melaksanakan pengawasan terhadap kegiatan operasional BPJS sesuai Pasal 39 (3) UU Nomor 24 Tahun 2011 jelas diperlukan bantuan tenaga spesialis seperti akuntan, dokter dan pharmasi. Selain itu, juga dapat dilakukan pelatihan bagi Staf Sekretariat DJSN yang ada sekarang untuk operating audit. Dalam kegiatan operasional BPJS, seperti halnya dalam penyelenggaraan program-program Askes dan Jamsostek, tidak tertutup kemungkinan ditemukan adanya penyimpangan. Potensi penyimpangan dalam operasionalisasi program jaminan sosial tak dapat dihindarkan dan dapat diperkecil melalui pembinaan rutin oleh kepala unit kerja dan pengawasan yang melekat pada setiap kepala unit kerja. Potensipotensi penyimpangan dan atau penyalah-gunaan wewenang secara empirik dalam penyelenggaraan program-program jaminan sosial baik yang terjadi secara external maupun internal adalah sebagai berikut: 1. 2. 266 Penyimpangan dalam perluasan atau pertambahan sebagai berikut: a. Pertambahan kepesertaan badan-hukum termasuk badanbadan usaha menengah seperti toko, restoran, outlet, usaha praktek dokter bersama, jasa hukum, jasa pengiriman tenaga kerja, jasa pendidikan dan bengkel masih belum mencapai sasaran sebagaimana mestinya khususnya dalam penyelenggaraan program Jamsostek yang bersifat wajib sesuai UU No 3/1992, karena belum efektifnya penindakan hukum. b. Pertambahan kepesertaan tenaga-kerja yang bekerja pada badan-badan hukum termasuk badan usaha menengah ke atas masih belum mencapai sasaran sebagaimana mestinya, karena masih adanya perusahaan baru atau perusahaan yang terdaftar hanya mendaftarkan sebagian pekerjanya termasuk melaporkan sebagian penghasilan tenaga kerja. Mekanisme penghimpunan iuran dilakukan melalui transfer pembayaran iuran oleh perusahaan ke bank yang telah ditunjuk. Bagi perusahaan-perusahaan peserta yang melakukan pembayaran iuran secara teratur atau secara berkala tertentu tidak akan terjadi penyimpangan. Sebaliknya perusahaan-perusahaan peserta yang tidak tertib administrasi kepesertaannya termasuk menunggak iuran dapat terjadi penyalah-gunaan wewenang yang dilakukan oleh petugas-petugas lapangan (account officers) di kantor-kantor cabang khususnya pada perusahaan-perusahaan yang menjadi binaan Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... petugas yang bersangkutan. 3. Desain manfaat atau paket manfaat khususnya dalam layanan kesehatan masih belum bersifat komprehensif, dalam artian membatasi atau tidak menanggung penyakit-penyakit yang berisiko tinggi termasuk pembatasan obat-obat tertentu sehingga terjadi out of pocket (OOP), yaitu pengeluaran ekstra oleh peserta baik dalam rawat jalan maupun rawat inap. Masalah OOP terkait dengan rendahnya biaya kapitasi dan fee for service untuk rujukan layanan kesehatan spesialis. Dalam tagihan biaya rawat inap atau rujukan khusus untuk perawatan medis sering terjadi moral hazard yang dilakukan oleh rumah sakit, sehingga diperlukan verifikasi pengeluaran medis oleh para dokter sebagai pegawai BPJS guna meminimalisasi moral hazard. 4. Dalam prosedur penyelesaian klaim/pembayaran jaminan diperlukan dokumen-dokumen asli seperti kartu peserta, surat keterangan pemutusan hubungan kerja dan surat keterangan dokter tentang kecelakaan kerja dan tentang kematian sebagai salah satu persyaratan untuk mendapatkan klaim jaminan kecelakaan kerja atau jaminan kematian. Dalam praktek sering terjadi pemalsuan dokumen-dokumen di atas yang pada umumnya dilakukan oleh perusahaan atau kelompok tertentu. Kemungkinan terjadi pelanggaran prosedur yang dilakukan oleh BPJS dalam artian tidak menyelesaikan klaim dengan tepat waktu atau klaim telah selesai diproses tapi sengaja tidak diberitahukan kepada peserta yang mengalami musibah. 5. Penyimpangan/penyalah-gunaan wewenang sebagaimana dikemukakan dalam angka-angka 1-4 merupakan penyimpangan operasional sehingga perlu dilakukan operational audit untuk memperkecil penyimpangan. Di samping (kemungkinan) penyimpanan operasional, ada juga penyimpangan finansial atau investasi yang biasanya terjadi pada penempatan dana jaminan sosial pada sekuritas yang berisiko melebihi batas toleransi sebagaimana ditentukan dalam Peraturan Pemerintah tentang Investasi Dana Jaminan Sosial (PP Nomor 22 Tahun 2004). Dengan demikian, sasaran operating audit yang akan dilakukan DJSN difokuskan pada pemeriksaan proses kepesertaan, penghimpunan iuran dan mekanisme penyelesaian klaim, dan verifikasi untuk klaim obat dari faskes kepada BPJS. Untuk menopang operating audit yang akan dilakukan DJSN diperlukan perekrutan atau kontrak profesi 267 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 akuntan guna melaksanakan tugas financial audit dan kontrak profesi dokter dan ahli hukum serta aktuaris untuk melaksanakan operational audit. Para auditor bertindak tersebut sebagai pembantu Anggota DJSN yang difasilitasi Sekretariat DJSN dalam baik dalam melakukan operational audit maupun penyampaian hasil audit untuk disahkan oleh Anggota DJSN. E. Alat-alat Pengawasan yang digunakan Alat-alat pengawasan sebagaimana dipaparkan dalam Tabel 1 masih perlu dikembangkan dalam pelaksanaan pengawasan yang efektif terhadap kegiatan operasional BPJS (lihat Tabel 2 dan 3). Pengawasan perlu ditindak-lanjuti dengan pengendalian, yaitu teknik penelusuran baik terhadap kegiatan operasional BPJS di masa lalu maupun operasional sedang berjalan dengan tujuan untuk mengenali sampai seberapa besar adanya penyimpangan operasional. Terjadinya penyimpangan operasional boleh jadi disebabkan oleh adanya kegagalan sistem atau perubahan perilaku dari pelaksana kegiatan. Secara umum, alat-alat pengawasan yang digunakan oleh DJSN melakukan kontrol meliputi (i) manajemen pengecualian, (ii) analisis ekonomi ketenagakerjaan, (iii) analisis kepesertaan dan (iv) rencana kerja BPJS. Adapun perangkat peraturan perundang-undangan yang digunakan DJSN untuk mengawasi kegiatan operasional BPJS sebagai “Operating Auditor” mencakup (i) UU No 40/2004 tentang SJSN, UU No 24/2011 tentang BPJS, (ii) Peraturan Pemerintah/Peraturan Presiden, (iii) Peraturan Menteri terkait, (iv) Pedoman Kerja BPJS dan (v) Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) BPJS. Dalam Tabel 2 dipaparkan sasaran-sasaran untuk audit operasional DJSN terhadap BPJS. Tabel 2 Audit Operasional yang berbasis Sasaran oleh DJSN No Sasaran Audit Rincian Audit Kinerja sesuai rencana 1 Angkatan kerja, Apakah sesuai dengan kesempatan kerja dan perencanaa jaminansosial Ketenaga-kerjaan komposisi pekerja 2 268 Kepesertaan SJSN -Badan hukum -Tenaga-kerja Tidak sesuai rencana -Orang perorangan Sesuai rencana Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... 3 Penerima bantuan iuran -Rumah tangga miskin Tepat sasaran atau tidak -Warga tak mampu Idem 4 Koleksi iuran Lama koleksi Makin cepat makin baik 5 Penyelesaian klaim Lama penyelesaian Idem 6 Kualitas manfaat -Manfaat tunai Makin bermanfaat -Layanan kesehatan Keluhan berkurang Tabel 2 memaparkan tentang sasaran audit yang meliputi analisis ketenagakerjaan, kepesertaan jaminan sosial, penerima bantuan iuran, penghimpunan iuran sebagai suatu proses, penyelesaian klaim serta kualitas manfaat. Dalam analisis ketenaga-kerjaan terdapat perencanaan jaminan sosial (social security planning) sebagai pilar kedua dari perencanaan ketenaga-kerjaan dan investasi sebagai pilar utama. Social security planning pada dasarnya merupakan perluasan kepesertaan yang berbasis pada pertambahan angkatan kerja, dimana BPJS akan menyusun perencanaan perluasan kepesertaan sebagai indikator untuk menilai kinerja BPJS (Purwoko, 2011:104). Pertambahan angkatan kerja diharapkan berdampak terhadap pertambahan kepesertaan jaminan sosial. Jika tidak, maka dapat dilihat apakah rencana kerja BPJS dalam perluasan kesempatan kerja telah memperhatikan analisis ketenagakerjaan sebagai salah satu sasaran audit. Pertambahan angkatan kerja yang terkait dengan kesempatan kerja dapat dibedakan atas kesempatan kerja di sektor formal dan kesempatan kerja di sektor informal. Kesempatan kerja di sektor formal dengan sendirinya akan menambah kepesertaan jaminan sosial yang dapat dilihat dari seberapa besar potensi jumlah badan hukum, jumlah tenaga kerja dan perorangan yang belum diliput dalam kepesertaan jaminan sosial. Pertambahan kepesertaan berdampak terhadap pertambahan iuran dengan harapan terjadi proses koleksi iuran yang berkesinambungan. Proses koleksi iuran yang tepat waktu menjadi penting guna membiayai manfaat jaminan sosial yang jatuh tempo (pay as you go) dan juga untuk pengembangan pengelolaan dana jaminan sosial. Sebaliknya angkatan kerja yang tak terserap di sektor formal menunjukkan bahwa daya serap kesempatan kerja di sektor formal masih sangat rendah. Dengan demikian pekerja sektor informal akan 269 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 mengalami tantangan tersendiri dalam memperoleh hak jaminan sosial, karena walaupun jaminan sosial adalah hak seluruh warga negara, namun masalah pekerjaan yang tidak stabil dapat menimbulkan gangguan dalam pembayaran iuran. Karena itu diperlukan bantuan iuran bagi penduduk miskin dan warga tak mampu sesuai Pasal 17 (4) dan (5) UN SJSN. Penyelesaian klaim dapat dilakukan dengan hitungan menit atau jam khusus untuk proses penarikan JHT yang jatuh tempo dan jaminan kematian bila dokumen yang diperlukan lengkap dan juga dapat diselesaikan dalam hitungan minggu khususnya untuk jaminan kecelakaan kerja. Indikator kualitas manfaat dapat dilihat dari komplain peserta, khususnya untuk manfaat layanan kesehatan. Setelah mendalami tentang audit operasional yang berbasis sasaran seperti dipaparkan dalam Tabel 2, dalam Tabel 3 dijelaskan audit operasional yang berbasis pada program-program SJSN. Rincian audit dalam program JK mencakup layanan diagnosa dokter umum/spesialis, layanan rawat jalan dan inap, serta berapa besarnya biaya kapitasi serta frekuensi kunjungan pasien ke fasilitas-fasilitas kesehatan. Audit pada JKK diawali dengan mengenali ada tidaknya kelengkapan K3, karena kelengkapan K3 yang tidak sesuai ketentuan yang berlaku dapat menimbulkan potensi kecelakaan kerja. Telaah berikutnya dalam JKK terkait dengan kelengkapan dokumen seperti surat keterangan dokter/ polisi dalam hal terjadi peristiwa kecelakaan kerja baik di tempat kerja maupun menuju tempat kerja. Audit operasional terhadap program JHT lebih ditekankan pada kekuatan internal BPJS itu sendiri untuk melakukan proses amalgamasi, yaitu koneksitas dari perpindahan pekerja peserta SJSN dari satu perusahaan ke perusahaan lain. Selain itu, juga kinerja BPJS dapat dilihat dari rekonsiliasi data apakah dilakukan per minggu atau per bulan dan untuk JHT paling tidak dilakukan rekonsiliasi per minggu. Penerbitan pernyataan saldo/dana jaminan hari tua (PS/DJHT) yang selama ini diberikan kepada peserta setahun sekali dapat ditingkatkan paling tidak per semesteran agar peserta dapat mengetahui akun yang sebenarnya, khususnya dampak terhadap mutasi upah. Kemudian, dalam administrasi kepesertaan, khususnya untuk program JP, diperlukan kesiapan administrasi data keluarga peserta, surat keterangan pensiun dari perusahaan dan proses pembayaran pensiun melalui bank guna menghindari antrian panjang di BPJS. Audit operasional yang terakhir tertuju pada proses penyelesaian program JKm, yaitu kesiapan BPJS dalam hal kesiapan administrasi pendataan ahli waris dan surat kematian yang dinyatakan sah, khususnya dari rumah sakit atau pejabat setempat yang berwenang, 270 Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... sebagai syarat untuk memastikan pembayaran manfaat tunai jaminan kematian kepada ahli waris yang benar dan sah. Tabel 3 Audit Operasional yang berbasis Program oleh DJSN No Program Audit Rincian Audit Hasil Pengawasan 1 -Diagnosa dokter u/s -Layanan relatif baik -Rawat jalan / inap -Dominan rawat jalan -Biaya kapitasi / FFS -Standar / beragam -Frekuensi kunjungan -Sedang / kerap Jaminan Kecelakaan -Kelengkapan K3 -Tidak lengkap Kerja -Kenyamanan Kerja -Tidak tersedia -Surat Dokter/Polisi -Tidak lengkap -Penyelesaian klaim -Terganggu -Proses amalgamasi -Belum on-line -Rekonsiliasi iuran -Mingguan / Bulanan -Penerbitan PS/D-JHT -Per semester / tahun -Surat ket PHK < 55 -Pemalsuan -Pembayaran JHT -Tepat waktu -Kesiapan administrasi -Masih dalam proses 2 3 4 Jaminan Kesehatan Jaminan Hari Tua Jaminan Pensiun data keluarga peserta -Surat keterangan -Ada pensiun normal -Prosedur pembayaran -Diminati sebagian pensiun melalui bank -Pembayaran pensiun -Sebagian besar secara berkala -Validitas penerima -Sebagian tak berlaku 271 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 manfaat pensiun 5 Jaminan Kematian -Kesiapan administrasi -Masih dalam proses untuk ahli waris -Surat kematian sah F. -Ada Penutup Hasil akhir dari pengawasan adalah perbaikan kinerja untuk capaian di masa datang dan informasi terkini tentang capaian kinerja dengan minimalisasi penyimpangan. Pokok-pokok pengawasan yang sesuai UU Nomor 40 Tahun 2004 dan UU Nomor 24 Tahun 2011 dalam penyelenggaraan sistem jaminan sosial nasional. 1. Pengawasan adalah tindakan sistematis yang dilakukan oleh unit kerja khusus seperti SPI dan atau Badan Hukum tertentu seperti DJSN sebagai Pengawas BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Tujuan utama pengawasan adalah untuk konseling, pembinaan dan pengarahan kepada BPJS tentang apakah capaiancapaian kinerja telah sesuai visi, misi dan rencana-kerja. Prinsip pengawasan mencegah kemungkinan terjadinya penyimpangan sedangkan hasil akhir pengawasan berupa catatan-catatan tentang temuan-temuan ringan dan berat yang terkait dengan pelanggaran UU, PP dan Perpres serta penyimpangan finansial. 2. Pengendalian adalah kegiatan pengawasan dalam bentuk pemeriksaan, verifikasi dan uji ulang atas capaian kinerja tentang pertambahan perluasan kepesertaan. Penelusuran lebih lanjut tentang capaian kepesertaan yang tidak sesuai rencana kerja dapat terjadi karena berbagai sebab. Karena pengendalian adalah pengawasan yang berbasis perencanaan, maka pengawas berpegang pada rencana kerja dan ketentuan peraturan perundangan dalam mengenali berbagai kemungkinan penyimpangan yang terjadi, yaitu apakah mengarah pada temuan yang bersifat materil atau tidak. Jika temuan yang terjadi bersifat material, diperlukan tindak-lanjut sampai pada proses sanksi administrasi hingga sanksi hukum. Jika temuan yang terjadi tidak bersifat materil, diberikan nota rekomendasi untuk perbaikan kinerja lebih lanjut. 3. Alat-alat pengawasan yang digunakan baik dalam financial audit maupun operating audit hanya berbeda dalam penekanan audit. 272 Konsepsi Pengawasan Operasional Dewan Jaminan Sosial (DJSN) ... Penekanan finansial audit tertuju pada rasio-rasio finansial sedangkan operating audit dipusatkan pada pemeriksaan standar operasi baku, proses dan supervisi dari suatu kegiatan operasional. Pengawasan finansial pada BPJS dilakukan untuk melengkapi ukuran kinerja finansial. 4. Sasaran operating audit yang akan dilakukan DJSN difokuskan pada pemeriksaan proses kepesertaan, penghimpunan iuran dan mekanisme penyelesaian klaim serta verifikasi untuk klaim obat dari faskes kepada BPJS. Untuk menopang operating audit yang dilakukan DJSN diperlukan perekrutan atau bantuan tenaga akuntan dari BPK guna melaksanakan tugas financial audit, kemudian kontrak-kerja dengan profesi dokter, ahli hukum dan aktuaris untuk melaksanakan operational audit. 5. Alat-alat pengawasan untuk DJSN melakukan kontrol meliputi (i) manajemen pengecualian, (ii) analisis ekonomi ketenaga-kerjaan, (iii) analisis kepesertaan dan (iv) rencana kerja BPJS. Selain itu, diperlukan perangkat peraturan perundangan-undangan yang memadai untuk DJSN agar lebih leluasa dalam mengawasi kegiatan operasional BPJS sebagai “Operating Auditor”. 273 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Daftar Pustaka Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). Peraturan Presiden Nomor 44 Tahun 2008 tentang Kesekretariatan DJSN. Keputusan Presiden Nomor 110/M/2008 tentang Keanggotaan DJSN. (2001), “Committee of Sponsoring Organization of the Treadway (COSO) as formed in 1985 to sponsor the National Commission on Integrated Control in US. (2006), “Procedure of Internal Control”, Mercer University’s Audit Service Charter, Atlanta, USA. (2010), “Operating Audit”, Medical College of Ontario in Canada. Hansen, Don, R and Maryanne M. Mowen, (2000), “Cost Management: Accounting and Control”, Thompson Learning Asia Singapore 1899969. Purwoko, Bambang, (2011), “Sistem Proteksi Sosial dalam Dimensi Ekonomi”, ISBN 978-979-1380-08-9, Penerbit Oxford Graventa Indonesia-Jakarta. Woods, Gae-Lynn, (1990), “How to prepara for an external audit”, the Institute for Internal Auditors By Gae-Lynn Woods, eHow Contributor-USA. 274 ORGANISASI JAMINAN SOSIAL DI NEGARA FEDERAL REPUBLIK JERMAN: SUATU PERBANDINGAN (SOCIAL SECURITY ORGANIZATION IN FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY: A COMPARATIVE STUDY) Nurfaqih Irfani* (Naskah diterima 01/06/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak UU SJSN, yang menandai lahirnya era baru sistem jaminan sosial nasional, memiliki beberapa kemiripan dengan pengaturan sistem jaminan sosial yang dikembangkan di Negara Federal Republik Jerman, misalnya beberapa kemiripan terkait dengan prinsip dasar penyelenggaraan jaminan sosial, skema pembiayaan yang bersumber utama dari kontribusi peserta, serta cabang asuransi sosial yang menjadi pilar utama jaminan sosial. Sehubungan dengan hal tersebut, di tengah momentum pembentukan BPJS, menarik untuk membandingkan pola pembentukan BPJS sebagaimana diatur dalam UU No. 24 Tahun 2011 dengan pola pengembangan organisasi jaminan sosial yang dipraktikkan di Jerman. Di sisi lain, pembentukan UU BPJS sebagai pelaksanaan ketentuan UU SJSN harus sejalan dengan arah pengaturan organisasi jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam UU SJSN. Tulisan ini akan memberikan gambaran umum mengenai organisasi jaminan sosial di Jerman sebagai suatu kajian perbandingan serta analisis kebijakan pembentukan BPJS dikaitkan dengan grand design dan arah pengaturan organisasi jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam UU SJSN. Kata kunci: era baru, jaminan sosial. Abstract National Social Security Act which has brought Indonesia to a new era of social security system has some fundamental similarities with social security system developed in the Federal Republic of Germany, for example, similarities related to the basic principles, financing scheme from contribution, and similarity on social insurance programs as the main pillar of social security system. In this regard, it is quite interesting to compare the policy development in forming BPJS as stipulated in Law No. 24 Year 2011 with the policy in developing social security organization in Germany. The formation of BPJS as the implementation of National Social Security Act must be also in line with the grand design and general directions on social security organization reform, as mandated in the National Social Security Act. This article will provide an overview of social security organization in Germany as a comparative study * Pegawai Direktorat Harmonisasi Peraturan perundang-undangan Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Kementerian Hukum dan HAM RI. 275 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 and analysis on policy development in forming BPJS related to the grand design and general directions of social security organization reform as mandated in National Social Security Act. Keyword: new era, social security. A. Pendahuluan Sistem jaminan sosial di Negara Federal Republik Jerman merupakan salah satu sistem jaminan sosial tertua yang menjadi inspirasi dan model bagi pengembangan sistem jaminan sosial negara lain di dunia. Sistem tersebut didasarkan pada konsep asuransi sosial yang dikembangkan oleh Otto von Bismarck (Bismarck Model) yang menekankan pembiayaan asuransi dari kontribusi peserta berupa premi asuransi. Sistem lain yang lazim dijadikan pembanding adalah Beveridge System yang dikembangkan oleh William Beveridge dari Inggris yang menekankan pembiayaan asuransi dari penerimaan perpajakan (general taxation). Indonesia merupakan salah satu negara yang dalam pengembangan sistem jaminan sosialnya banyak belajar dari pengetahuan dan pengalaman penyelenggaraan sistem jaminan sosial yang dikembangkan di Jerman. Kehadiran Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (UU SJSN) yang membawa Indonesia pada pintu gerbang reformasi jaminan sosial nasional, tidak dapat dilepaskan dari dukungan dan peran aktif Pemerintah Jerman melalui kerjasama teknis bilateral antara Pemerintah Republik Indonesia dengan Pemerintah Federal Republik Jerman yang dalam pelaksanannya difasilitasi oleh GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit/ the German Technical Cooperation) dan InWEnt.1 Melalui kerjasama tersebut, Pemerintah Jerman banyak memberikan kontribusi baik berupa asistensi teknis seperti analisis penentuan kebijakan, penyediaan tenaga ahli, referensi, dan akses informasi, maupun kontribusi yang berupa dukungan finansial. Di samping itu, Pemerintah Jerman juga aktif memberikan dukungan peningkatan kualitas sumber daya manusia melalui pelatihan “International Leadership Training on Sejak 1 Januari 2012, GTZ bersama dengan dua organisasi kerja sama internasional lainnya yaitu InWEnt dan DED bergabung menjadi satu organisasi kerja sama internasional dengan nama GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit/German Agency for International Cooperation). Saat ini GIZ merupakan organisasi terbesar di Jerman yang bertugas mempromosikan dan memfaslitasi kerjasama internasional Pemerintah Jerman dengan negara lain. 1 276 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... Social Security” yang diselenggarakan di Jerman dalam rangka mempelajari secara langsung dan lebih mendalam implementasi sistem jaminan sosial di Jerman. Menentukan Jerman sebagai salah satu referensi utama dalam pengembangan sistem jaminan sosial nasional memiliki alasan yang cukup kuat mengingat saat ini Jerman diakui sebagai salah satu negara yang paling berhasil dalam menyediakan jaminan sosial bagi seluruh warga negaranya. Sistem jaminan sosial di Jerman dikenal dengan kualitas layanan (services) dan manfaat (benefit) yang tinggi serta tingkat cakupan (coverage) yang hampir menyeluruh, yaitu mencapai 90% dari total jumlah penduduk.2 Beberapa hal yang dapat menggambarkan pengaruh Jerman dalam pengembangan sistem jaminan sosial di Indonesia antara lain sebagai berikut: 1. Prinsip penyelenggaraan jaminan sosial nasional dalam UU SJSN memiliki kemiripan dengan prinsip penyelenggaraan jaminan sosial yang diterapkan di Jerman. 2. Sumber utama pembiayaan sistem jaminan sosial nasional sebagaimana diatur dalam UU SJSN bersumber dari kontribusi peserta dan bukan dari penerimaan perpajakan (general taxation). Skema pembiayaan tersebut merupakan karakter utama sistem asuransi sosial yang dikembangkan oleh Kanselir Otto von Bismarck (Bismarck Model) dan menjadi ciri khas sistem jaminan sosial di Jerman. 3. Sistem jaminan sosial dalam UU SJSN terdiri atas beberapa program jaminan sosial yang hampir sama dengan cabang asuransi sosial yang menjadi pilar utama sistem jaminan sosial di Jerman. B. Prinsip dan Pilar Utama Sistem Jaminan Sosial di Jerman Sistem jaminan sosial di Jerman mulai dikembangkan pada masa Pemerintahan Kaisar Wilhelm I (1871-1888) dan banyak dipengaruhi oleh pemikiran kanselir Otto von Bismarck, yang merupakan salah satu tokoh pencetus negara kesejahteraan (welfare state) dalam perjuangan penyatuan Jerman pada abad ke-19. Berdasarkan inisiatif Kanselir Otto von Bismarck, Kaisar Wilhelm I menerbitkan Imperial Decree 17 November 1881, yang secara resmi menandakan peluncuran sistem asuransi 2 http://www.deutsche-sozialversicherung.de/en/guide/pillars.html. 277 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 pertama yaitu system of accident and illness insurance for workers sebagai cikal-bakal pengembangan sistem jaminan sosial di Jerman. Dalam perkembangan selanjutnya, Bismarck memperkenalkan beberapa asuransi sosial lainnya, yaitu asuransi kesehatan (statutory health insurance) pada 1883, asuransi kecelakaan (statutory accident insurance) pada 1884, dan sejak 1889 para pekerja untuk pertama kalinya dapat mengasuransikan diri terhadap konsekuensi yang timbul dari usia tua dan keadaan cacat. Pada tahun 1911 pengaturan beberapa cabang asuransi sosial tersebut dikonsolidasikan dalam sebuah undang-undang tentang asuransi sosial, yaitu Reichsversicherungsordnung (RVO).3 Kemudian pada tahun berikutnya, cakupan sistem asuransi sosial diperluas, yaitu dengan menciptakan asuransi sosial bagi pekerja kantoran (white-collar employees) pada 1912 dan asuransi bagi pengangguran yang mulai diberlakukan pada tahun 1927. Cabang terbaru asuransi sosial di Jerman adalah asuransi perawatan jangka panjang (statutory long-term care insurance) yang mulai diperkenalkan secara bertahap pada tahun 1994. Penyelenggaraan sistem jaminan sosial di Jerman merupakan salah satu upaya menuju negara kesejahteraan (welfare state) sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar (Grundgesetz). Prinsip negara kesejahteraan yang juga merupakan salah satu atribut negara hukum (Rechtsstaat) 4 , menentukan bahwa negara wajib menyelenggarakan sistem jaminan sosial (social security) sebagai bentuk tanggung jawab untuk mengamankan dan mensejahterakan kehidupan warganya. Falsafah utama penyelenggaraan sistem jaminan sosial di Jerman adalah menjaga standar hidup orang tertanggung (insured people) dan kedudukan sosialnya dalam masyarakat dalam hal terjadi situasi yang mengancam mata pencahariannya dan kondisi keuangannya. Hal tersebut diwujudkan melalui penyelenggaraan asuransi sosial yang berlandaskan pada prinsip antara lain sebagai berikut.5 Nigel Foster dan Satish Sule, German Legal System and Laws, Cet. 4., Oxford University Press, 2010, hlm. 311. 4 Christian Starck, “Constitutional Interpretation”, artikel dalam Studies in German Constitutionalism: The German Contribution to the Fourth World Congress of the International Association of Constitutional Law, cet. 1, Baden-Baden: Nomos Publishing, 1995, hlm. 67. 5 http://www.deutsche-sozialversicherung.de/en/guide/basic_principles.html. 3 278 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... 1. The Principle of Compulsory Insurance Berdasarkan Prinsip ini, pada dasarnya seluruh warga negara diwajibkan menjadi peserta asuransi sosial (statutory social insurance). Namun demikian, bagi warga negara yang telah memenuhi syarat tertentu, diberikan kebebasan untuk memilih menjadi peserta asuransi swasta (private insurance) atau secara sukarela menjadi peserta asuransi sosial (voluntary social insurance). Meskipun pengecualian ini dalam praktiknya menimbulkan keberatan, khususnya bagi golongan yang diwajibkan untuk tunduk pada sistem asuransi sosial, sistem asuransi sosial yang demikian telah diterima secara luas sebagai inti dari penyelenggaraan jaminan sosial di Jerman. Hampir 90% penduduk telah berhasil tercakup dalam sistem asuransi sosial yang diselenggarakan oleh negara baik yang bersifat wajib (statutory social insurance) maupun sukarela (voluntary social insurance). 2. The Principle of Financing through Contributions/Shared Financing Prinsip ini menentukan bahwa skema pembiayaan asuransi sosial bersumber utama dari kontribusi yang dibayar oleh pekerja (employees) dan pemberi kerja (employers). Besarnya kontribusi pada umumnya ditetapkan dengan Undang-Undang Pemerintahan Federal Jerman (asuransi pensiun, kesehatan, perawatan jangka panjang, dan pengangguran) dan dapat pula ditentukan oleh organisasi asuransi sosial sendiri (asuransi kecelakaan). 3. The Principle of Solidarity Prinsip solidaritas mengandung makna bahwa risiko ditanggung secara kolektif oleh komunitas peserta asuransi (members) dan orang tertanggung (insured people). Tanpa membedakan besar kontribusi yang diberikan oleh masing-masing peserta ke dalam sistem asuransi, semua peserta memiliki akses yang sama atas layanan komprehensif dan manfaat (benefit) yang disediakan oleh sistem asuransi. Pendekatan berbasis solidaritas ini ditujukan untuk menciptakan keseimbangan antara yang sehat dan sakit, yang berpenghasilan tinggi dan rendah, serta antara keluarga dan individu. 4. The Principle of Self-Government Berdasarkan prinsip ini, pelaksanaan kegiatan operasional asuransi sosial bukan merupakan lingkup tugas dan wewenang lembaga negara melainkan dilakukan oleh organisasi asuransi sosial yang 279 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 mandiri dan tidak berstatus sebagai badan atau lembaga negara. Negara mendelegasikan tugas dan tanggung jawab pelaksanaan sistem asuransi sosial kepada organisasi asuransi sosial yang bukan lembaga Negara, yang dikenal dengan the principle of subsidiarity. Organisasi asuransi sosial tersebut adalah korporasi yang dalam menyelenggarakan kegiatannya tunduk pada ketentuan hukum publik, yaitu hukum jaminan sosial (social security law). Korporasi tersebut secara penuh bertugas dan bertanggung jawab untuk melaksanakan dan mengelola dana asuransi sosial dan dalam pelaksanaannya berada dalam pengawasan hukum Negara. Organisasi jaminan sosial bersifat mandiri baik dari segi kelembagaan maupun finansial. Pembayar kontribusi yang terdiri atas pekerja dan pemberi kerja berpartisipasi secara langsung dalam organisasi asuransi sosial melalui mekanisme pemilihan umum (sozialwahl) untuk menentukan perwakilan yang duduk dalam organisasi tersebut. 5. The Principle of Equivalence Prinsip ini hanya berlaku untuk asuransi pensiun untuk menggambarkan hubungan antara jumlah kontribusi yang sudah dibayarkan dan manfaat yang akan diterima oleh orang tertanggung. Berdasarkan prinsip ini, jumlah benefit yang akan diterima oleh setiap orang tidak sama, melainkan didasarkan pada pada jumlah kontribusi yang telah dibayarkan oleh tertanggung. Sistem asuransi sosial yang diwajibkan berdasarkan undangundang (statutory social insurance/die gesetzliche Sozialversicherung) memegang peran utama dalam penyelenggaraan jaminan sosial di Jerman. Asuransi swasta (private insurance) tetap diberikan ruang untuk menyediakan layanan asuransi yang sama, namun undang-undang menentukan bahwa hanya orang tertentu saja yang diberikan hak untuk dapat memilih menjadi peserta asuransi swasta tersebut, yaitu: pekerja (employees) atau pensiunan (pensioners) yang pendapatan per tahunnya di atas batas yang telah ditentukan, wiraswasta (self-employed), pegawai negeri (Staatsbeamte), atau orang yang sudah terdaftar sebagai perserta asuransi sosial namun menginginkan layanan dan manfaat (benefit) tambahan. Apabila mereka memilih untuk menjadi peserta asuransi sosial (voluntary social insurance) maka pengaturannya tunduk pada rezim hukum publik, yaitu Undang-Undang Jaminan Sosial (Social Security Code/Sozialgesetzbuch (SGB)) dan peraturan perundang-undangan terkait lainnya. Sebaliknya, apabila mereka memilih menjadi peserta asuransi swasta maka pengaturannya tunduk pada rezim hukum perdata 280 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... berdasarkan kontrak asuransi yang disepakati kedua belah pihak. Pendapatan minimum per tahun seseorang untuk dapat diberikan kebebasan untuk memilih asuransi swasta adalah sebesar 49.950 € dan angka tersebut disesuaikan setiap tahunnya oleh Pemerintah Federal berdasarkan mekanisme yang diatur dalam SGB.6 Berdasarkan solidaritas komunitas orang tertanggung (insured people), sistem asuransi sosial memberikan perlindungan finansial yang efektif terhadap risiko kehidupan yang utama (major life risks) dan akibatnya. Asuransi sosial menjamin standar kehidupan yang stabil bagi setiap individu melalui lima cabang asuransi yang menjadi pilar utama penyelenggaraan sistem jaminan sosial di Jerman, yaitu: 1) asuransi kesehatan (statutory health insurance/die gesetzliche Krankenversicherung); 2) asuransi pensiun (statutory pension insurance/die gesetzliche Rentenversicherung); 3) asuransi pengangguran (statutory unemployment insurance/die gesetzliche Arbeitslosen-versicherung); 4) asuransi kecelakaan (statutory accident insurance/die gesetzliche Unfallversicherung); dan 5) asuransi perawatan jangka panjang (Statutory long-term care insurance/die gesetzliche Pflegeversicherung). Selain lima cabang asuransi tersebut, sistem jaminan sosial di Jerman dalam arti yang luas mencakup pula apa yang disebut dengan social compensation dan social welfare. Salah satu elemen dalam social welfare benefit adalah pemenuhan kebutuhan dasar warga negara, yaitu kebutuhan dasar yang diperlukan oleh seseorang untuk hidup secara layak (basic living expenses/Lebensunterhalt), yang di dalamnya mencakup juga kebutuhan dasar sosial dan budaya, misalnya kebutuhan untuk menikmati hiburan seperti menonton film.7 Skema sistem jaminan sosial (social security) di Jerman dalam pengertian yang luas dapat dijelaskan dengan tabel sebagai berikut: 6 7 Monika Karn, Ibid. Gerhard Robbers, an Introduction to German Law, Cet. 1., (Baden-Baden: Nomos, 1998), hlm. 123. 281 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 SOCIAL SECURITY SYSTEM SOCIAL INSURANCE SOCIAL COMPENSATION SOCIAL WELFARE - Statutory Pension e.g. e.g. - Assistance to war/ - Basic income support for Insurance - Statutory Health Insurance mil.s. victims - Assistance to victims - Statutory Unemployment of crime - Assistance to political Insurance prisoners in the - Statutory Long-term German Democratic Insurance - Statutory Accident Job Seekers - Social assistance benefits - Housing allowance - Child welfare - Allowance for disabled persons Republic (GDR) System - Severely disabled Insurance persons - Victims of violence Sumber: Monika Karn, Introduction, Fundamentals and Historical Development of Social Security Systems, 2010. Dilihat dari aspek penggolongan hukum, hukum jaminan sosial termasuk dalam kategori hukum publik karena mengatur hubungan antara negara dan warga negara. Hukum jaminan sosial merupakan salah satu jenis hukum administrasi negara yang bersifat khusus (special administrative law/besonderes Verwaltungsrecht) di samping jenis hukum administrasi negara khusus lainnya seperti hukum lingkungan, hukum pajak (Steuer), hukum lalu lintas (Strassenverkehrsrecht), hukum bangunan (Baurecht), dan hukum perlindungan data (Datenschutz).8 Sistem hukum jaminan sosial di Jerman meliputi berbagai perangkat aturan yang kompleks dan tersebar dalam berbagai instrumen hukum. Dalam rangka menciptakan sistem hukum jaminan sosial yang harmonis, pada tahun 1971 Pemerintahan Jerman memutuskan untuk 8 Nigel Foster, Op. Cit., hlm.309. 282 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... melakukan kodifikasi hukum jaminan sosial yang pelaksanaannya dimulai pada tahun 1975. Kodifikasi ditujukan untuk menyatukan sekaligus menyempurnakan pengaturan sistem jaminan sosial di Jerman dalam satu Kitab Undang-Undang Jaminan Sosial yang dikenal dengan Social Security Code atau Sozialgesetzbuch (SGB) yang terdiri dari 13 (tiga belas) Buku. SGB diposisikan sebagai sumber hukum utama sistem jaminan sosial yang mengatur secara lengkap dan terperinci setiap aspek penyelenggaraan sistem jaminan sosial, yang mencakup antara lain: prinsip dasar, pilar utama jaminan sosial; tugas dan wewenang pemerintah; hak dan kewajiban organisasi jaminan sosial, peserta, orang tertanggung, dan stake holders lainnya; kelembagaan dan hubungan kerja antar lembaga; pembiayaan; besaran dan mekanisme penentuan kontribusi asuransi sosial; layanan dan manfaat bagi perserta dan orang tertanggung, administrasi kepesertaan; sanksi; dan pengaturan kegiatan operasional setiap cabang asuransi sosial yang ada. Proses kodifikasi SGB masih terus berlangsung dan sejauh ini telah berhasil disusun 12 Buku yang sebagian besar menyempurnakan dan menginkorporasikan ketentuan hukum jaminan sosial yang tersebar dalam berbagai undang-undang seperti: Reich Insurance Code (Reichsversicherungsordnung-RVO), Federal Social Welfare Acts (Bundessozial-hilfegesetz-BSHG), The Promotion of Employment Acts (Arbeitsforderungsgesetz-AFG), dan Employees Insurance Act (Angestelltenversicherungsgesetz-AVG). Buku XIII akan diisi dengan materi muatan yang terkait dengan pelayanan jaminan sosial dalam lingkup Uni Eropa.9 C. Organisasi Jaminan Sosial di Negara Federal Republik Jerman Pada bagian sebelumnya telah dikemukakan bahwa organisasi jaminan sosial di Jerman melaksanakan tugasnya berdasarkan prinsip pengaturan sendiri (the principle of self-government) dan prinsip subsidiaritas (the principle of subsidiarity). Organisasi tersebut berbentuk korporasi yang bersifat independen (self-governing corporations) yang tunduk pada hukum publik, yaitu hukum jaminan sosial sebagaimana tertuang dalam SGB. Korporasi tersebut dibentuk sesuai dengan wilayah kerja masing-masing di tingkat negara bagian dan representasi mereka di tingkat federal diwujudkan dalam bentuk asosiasi. 9 Ibid., hlm. 311. 283 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Tugas dan fungsi organisasi jaminan nasional ditetapkan dalam Undang-Undang dan dalam melaksanakan kegiatannya, organisasi jaminan sosial berada dalam supervisi Pemerintah Negara Federal. Kementerian Federal yang berwenang dalam hal ini adalah: 1. Kementerian Kesehatan (the Federal Ministry of Health/ Bundesministerium für Gesundheit) yang bertugas memastikan kemampuan kinerja dan pengembangan berkelanjutan penyelenggaraan asuransi kesehatan dan asuransi perawatan jangka panjang; dan 2. Kementerian Tenaga Kerja dan Urusan Sosial (the Federal Ministry of Labour and Social Affairs/Bundesministerium für Arbeit und Soziales) yang bertugas untuk memastikan kemampuan kinerja dan pengembangan berkelanjutan asuransi di bidang pensiun, kecelakaan kerja, dan pengangguran. Sistem jaminan sosial di Jerman tidak dilaksanakan oleh satu organisasi tunggal melainkan oleh banyak korporasi sesuai dengan bidang asuransinya masing-masing. Berikut akan dikemukakan secara sepintas organisasi yang menangani masing-masing cabang asuransi sosial yang menjadi pilar utama sistem jaminan sosial di Jerman. C.1. Organisasi Asuransi Kesehatan Asuransi kesehatan di Jerman dilaksanakan setidaknya oleh 6 (enam) macam organisasi. Organisasi tersebut berdomisili dan melakukan kegiatan operasionalnya pada tingkat negara bagian. Sedangkan pada tingkat federal, masing-masing organisasi tersebut direpresentasikan dalam berbagai asosiasi tersendiri. Enam macam organisasi asuransi kesehatan tersebut adalah: 1. General local health insurance funds atau AOK yang merupakan organisasi asuransi kesehatan terbesar di Jerman. Asosiasi yang mewadahi AOK pada tingkat federal adalah the Federal Association of Local Health Insurance Funds atau AOK-Bundesverband; 2. Alternative health insurance funds, yaitu organisasi asuransi kesehatan alternatif seperti Barmer dan TK (Techniker Krankenkasse), yang pada tingkat federal diwadahi dengan the Federation of Alternative Health Insurance Funds (Verband der Ersatzkassen - VDEK); 3. The Sickness Fund for Miners and Seamen (Knappschaft), yaitu asuransi bagi pekerja di sektor pertambangan dan pelaut serta the Maritime Health Insurance Fund (See-Krankenkasse), yang sejak 284 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... 1 Januari 2008 bergabung menjadi The Sickness Fund for Miners and Seamen (Knappschaft); 4. Company health insurance funds, yang pada tingkat federal diwadahi oleh asosiasi the Federal Association of Company Health Insurance Funds (BKK Bundesverband; 5. Guild health insurance funds, pada tingkat federal diwadahi dengan the Federal Association of Guild Health Insurance Funds (IKK-Bundesverband); dan 6. Agricultural health insurance funds, pada tingkat federal diwadahi dalam the Central Agricultural Social Insurance Fund (LSV Spitzenverband der landwirtschaftlichen Sozialversicherung). Jumlah perusahaan asuransi kesehatan di Jerman pada tahun 1970-an tercatat mencapai 1815 perusahaan dimana 399 perusahaan di antaranya adalah AOK. Jumlah tersebut semakin berkurang seiring dengan kebijakan efisiensi dan efektifitas kelembagaan asuransi kesehatan. Pada 2010, perusahaan asuransi kesehatan hanya berjumlah 160 perusahaan dimana 13 di antaranya adalah AOK yang wilayah kerjanya tersebar meliputi 16 negara bagian.10 Dari sekian banyak organisasi asuransi kesehatan di Jerman, AOK adalah organisasi yang terbesar dengan jumlah tertanggung (insured people) paling banyak. Sampai dengan Januari 2011, dari jumlah keseluruhan peserta (members) asuransi kesehatan di Jerman sebanyak 51.235.860 orang, peserta asuransi kesehatan AOK mencapai 17.499.660. Sedangkan jumlah tertanggung secara keseluruhan mencapai 23.728.633 dari total jumlah keseluruhan tertanggung di Jerman sebanyak 70.010.369.11 Organisasi asuransi kesehatan melaksanakan kegiatannya berdasarkan prinsip self-government atau lazim disebut dengan isitilah “self-administering corporations under public law”. Ini berarti bahwa organisasi asuransi kesehatan dalam menjalankan tugasnya berada di bawah pengawasan Pemerintah Federal, namun organisasi tersebut secara kelembagaan dan finansial bersifat mandiri (independent). Prinsip self-administration dalam kelembagaan asuransi kesehatan pada umumnya direpresentasikan oleh dua organ utama, yaitu Administrative Council dan Executive Board. Perwakilan yang duduk di Administrative 10 Monika Karn, Introduction, Fundamentals and Historical Development of Social Security Systems (Social Insurance - Health Insurance), 2010. 11 Ibid. 285 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Council dipilih oleh seluruh tertanggung (insured people) dan pemberi kerja (employers). Administrative Councils bertugas antara lain: menyusun rencana anggaran organisasi, menyusun ketentuan mengenai tarif kontribusi, serta memilih dan mengawasi executive board. Pemilihan anggota Administrative Council dilaksanakan secara demokratis melalui pemilihan umum yang lazim disebut dengan social election atau sozialwahl. Pemilihan umum ini dilaksanakan enam tahun sekali dengan berpegang pada prinsip bebas dan rahasia. Para tertanggung (insured people) dan pemberi kerja (employers) secara terpisah memilih wakil mereka masing-masing dari daftar nama yang sudah direkomendasikan yang akan menjadi wakil kelompok mereka, berdasarkan prinsip perwakilan proporsional. Anggota executive board dipilih oleh administrative council dan bertugas melaksanakan kegiatan bisnis organisasi sehari-hari. Skema self-administering corporation dalam organisasi asuransi kesehatan di Jerman dapat dilihat dari gambar sebagai berikut: Sumber: Monika Karn, Introduction, Fundamentals and Historical Development of Social Security Systems, 2010. Berbagai asosiasi organisasi asuransi kesehatan sebagaimana dikemukakan di atas, diwadahi lagi oleh satu asosiasi yang lebih besar, yaitu “The National Association of Statutory Health Insurance Funds (GKVSpitzenverband)”. GKV-Spitzenverband mengambil peran sentral dalam sistem asuransi kesehatan Jerman sejak 1 Juli 2008, dengan menjadi tempat bertemu, pusat lobi, dan pengambilan keputusan bagi berbagai asosiasi organisasi asuransi kesehatan di tingkat federal. GKVSpitzenverband mengambil alih kewenangan yang sebelumnya dilaksanakan oleh tujuh asosiasi asuransi kesehatan yang ada dalam rangka meningkatkan koordinasi, kebersamaan, dan pendekatan yang seragam dalam menentukan kebijakan asuransi kesehatan. 286 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... Organisasi lain yang memiliki peran penting dalam sistem asuransi kesehatan di Jerman adalah the Federal Joint Committee (Gemeinsamer Bundesausschuss/G-BA) yang bertindak selaku penentu kebijakan dan pengambil keputusan bagi seluruh organisasi kesehatan yang ada di Jerman. Anggota G-BA, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 91 SGB V, berjumlah 13 orang yang komposisinya terdiri dari perwakilan semua stake holder yang tercakup dalam sistem asuransi kesehatan, yaitu: Federal Association of Statutory Health Insurance Funds (GKVSpitzenverband), German Hospital Federation (DKG), National Association of Statutory Health Insurance Physicians (KBV), dan National Association of Statutory Health Insurance Dentists (KBVZ).12 G-BA juga dikenal sebagai “little legislator” karena G-BA berwenang mengeluarkan peraturan pelaksanaan atas undang-undang pemerintahan federal. Dalam melaksanakan kewenangan tersebut, G-BA tunduk pada supervisi Kementerian Kesehatan dan hanya apabila tidak ada keberatan dari Kementerian Kesehatan, peraturan pelaksanaan yang disusun oleh G-BA dapat disahkan menjadi peraturan yang mengikat umum.13 Secara umum, skema organisasi asuransi kesehatan di Jerman dan hubungan kerjanya dapat dilihat dalam gambar sebagai berikut: Sumber: Monika Karn, Introduction, Fundamentals and Historical Development of Social Security Systems, 2010. 12 13 http://www.english.g-ba.de/structure/ http://www.english.g-ba.de/legalduties/ 287 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 C.2. Organisasi Asuransi Pensiun Sama halnya dengan organisasi asuransi kesehatan, organisasi asuransi pensiun merupakan korporasi (self-governing corporation) yang tunduk pada hukum publik sebagaimana diatur dalam Buku VI SGB tentang Asuransi Pensiun (Gesetzliche Rentenversicherung). Pada 1 Oktober 2005, dilakukan reformasi besar-besaran terhadap organisasi asuransi pensiun di Jerman dan sejak saat itu semua perusahaan asuransi pensiun melaksanakan kegiatannya di bawah satu nama organisasi yaitu: German Pension Insurance/Deutsche Rentenversicherung (DRV). DRV merupakan gabungan (merger) dari beberapa organisasi asuransi pensiun yang ada sebelumnya, yaitu: 1. the Federal Insurance Institution for Salaried Employees (Bundesversicherungsanstalt für Angestellte/BfA); 2. dua puluh dua (22) Kantor Wilayah (Regional Insurance Offices/ Landesversicherungsanstalten-LVA) yang tersebar di negara bagian; 3. the Federal Miners’ Insurance Institution; 4. the Railways Insurance Office and the Mariners’ Insurance Fund; dan 5. the Federation of German Pension Insurance Institutes (Verband Deutscher Rentenversicherungsträger/VDR). Reformasi organisasi asuransi pensiun dilakukan dalam rangka meningkatkan efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan asuransi pensiun dan menciptakan organisasi yang lebih kuat dan terpadu dalam kerangka sistem asuransi sosial. Di samping itu, pelaksanaan reformasi organisasi juga akan mengurangi biaya operasional organisasi (administrative costs), memudahkan penyeragaman kualitas layanan dan manfaat yang karena faktor historis cenderung dibedakan antara whitecollar workers (Angestellte) dan blue-collar workers (Arbeiter), serta meningkatkan koordinasi dan tata kerja organisasi asuransi baik pada tingkat federal maupun negara bagian.14 Organisasi di tingkat federal adalah Deutsche Rentenversicherung Bund dan pada tingkat negara bagian terdapat cabang asuransi pensiun (insurance agencies) yang wilayah kerjanya dibagi secara proporsional berdasarkan wilayah negara bagian. Sylvia Dünn, Organizational Reform of the Statutory Pension Insurance in Germany, European Regional Meeting of International Social Security Association, “Social security reforms Empowering the Administrators” Vilnius, 17 - 19 May 2006. 14 288 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... DRV Bund sebagaimana ditentukan dalam SGB, memiliki peran ganda, yaitu sebagai penyedia jasa asuransi sosial bagi peserta layaknya agen asuransi (insurance agency) pada umumnya, sekaligus berkedudukan sebagai organisasi induk (umbrella organization) yang menjalankan fungsi representasi organisasi pensiun di tingkat federal dan melaksanakan tugas pokok lain yang bersifat lintas sektoral. Operasional organisasi asuransi pensiun didasari oleh prinsip self government/self administration yang merupakan ciri utama dari setiap organisasi asuransi sosial di Jerman. Dalam prinsip ini terkandung beberapa esensi atau hal pokok organisasi asuransi pensiun, yaitu: organisasi asuransi pensiun adalah korporasi yang tunduk pada hukum publik; tertanggung (insured people) dan pemberi kerja (employers) terorganisasi dalam satu badan yang dipilih secara demokratis berdasarkan partisipasi yang sama (equal participation); tugas-tugas yang diamanatkan secara hukum merupakan otoritas penuh organisasi (legal autonomy); dan keuangan organisasi bersifat otonom atau terpisah dari keuangan negara. Gambaran umum mengenai organisasi asuransi pensiun di Jerman sebelum dan sesudah reformasi dapat dilihat dari tabel sebagai berikut: 289 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Sumber: Sylvia Dunn et.al., SGB IV- Kommentar, Beck Muenchen, 2008. C.3. Organisasi Cabang Asuransi Sosial Lainnya Di samping organisasi asuransi kesehatan dan asuransi pensiun sebagaimana telah dikemukakan di atas, cabang asuransi sosial lainnya, yaitu asuransi pengangguran (statutory unemployment insurance/die gesetzliche Arbeitslosen-versicherung) dan asuransi kecelakaan (statutory accident insurance/die gesetzliche Unfallversicherung) juga dilaksanakan oleh organisasi tersendiri yang secara khusus menangani cabang asuransi tersebut. Organisasi asuransi pengangguran adalah Bundesagantur fur Arbeit (BA). Sama halnya dengan organisasi asuransi sosial kesehatan dan pensiun, BA merupakan korporasi yang tunduk pada hukum publik yang dalam menjalankan kegiatannya berdasarkan pada prinsip self-government. Kantor pusat BA terletak di Nuremberg dengan 10 direktorat regional, 178 kantor perwakilan, dan 610 kantor cabang.15 Asuransi kecelakaan diselenggarakan juga oleh berbagai organisasi yang secara khusus menangani cabang asuransi tersebut. Secara umum dikenal dua macam organisasi asuransi kecelakaan, yaitu organisasi asuransi kecelakaan yang dibentuk bagi pekerja pada sektor industri atau sektor privat lainnya yang dikenal dengan sebutan Berufsgenossenschaft (BG) dan organisasi asuransi kecelakaan yang dibentuk bagi pekerja di bidang pelayanan publik (Unfallversicherungsträger der Öffentlichen Hand), seperti petugas pemadam kebakaran, angkutan umum, dan perkeretaapian. Pada tingkat federal, organisasi asuransi 15 http://www.deutsche-sozialversicherung.de/de/arbeitslosenversicherung/.html. 290 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... kecelakaan diwadahi dalam satu asosiasi yang disebut German Social Accident Insurance atau Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung Spitzenverband (DGUV). DGUV terletak di Berlin dan memiliki kantor perwakilan di Sankt Augustin (dekat Bonn) dan Munich.16 Satu-satunya cabang asuransi sosial yang tidak dijalankan secara khusus oleh suatu organisasi tersendiri adalah asuransi perawatan jangka panjang (Statutory long-term care insurance/die gesetzliche Pflegeversicherung). Asuransi ini dilaksanakan di bawah payung dana asuransi kesehatan karena pengelolaan asuransi perawatan jangka panjang memiliki keterkaitan dengan asuransi kesehatan. Pengelolaan asuransi perawatan jangka panjang berafiliasi dengan organisasi asuransi kesehatan sehingga organisasi yang menjalankan fungsi asuransi perawatan jangka panjang adalah organisasi asuransi kesehatan yang juga menyediakan layanan asuransi perawatan jangka panjang. D. Catatan Kecil atas Pembentukan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Berdasarkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 Pada bagian sebelumnya telah dikemukakan bahwa terdapat beberapa kesamaan prinsipiil antara sistem jaminan sosial nasional sebagaimana diatur dalam UU SJSN dengan sistem jaminan sosial yang dikembangkan oleh Negara Federal Republik Jerman. Sehubungan dengan hal tersebut, di tengah momentum lahirnya UU No. 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (UU BPJS) sebagai pelaksanaan ketentuan UU SJSN, menarik untuk membandingkan pola pembentukan organisasi jaminan sosial sebagaimana diatur dalam UU BPJS dengan pola pengembangan organisasi jaminan sosial yang diterapkan di Jerman. Pendekatan yang digunakan dalam kebijakan pengembangan organisasi jaminan sosial di Jerman lebih menekankan pada spesialisasi tugas dan fungsi organisasi yang fokus pada pengelolaan satu cabang asuransi sosial tertentu sehingga masing-masing cabang asuransi sosial dikelola oleh organisasi yang secara khusus dibentuk untuk menyelenggarakan cabang asuransi tersebut. Dari lima cabang asuransi sosial yang menjadi pilar utama sistem jaminan sosial di Jerman, hanya 16 http://www.dguv.de/content/about/index.jsp 291 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 ada satu yang tidak dikelola oleh organisasi tersendiri, yaitu asuransi perawatan jangka panjang (Statutory long-term care insurance/die gesetzliche Pflegeversicherung). Hal ini disebabkan karena layanan asuransi perawatan jangka panjang berkaitan erat dengan layanan asuransi kesehatan sehingga operasional kegiatan dan pengelolaan finansialnya dapat dikelola oleh satu organisasi, yaitu organisasi asuransi kesehatan seperti AOK atau Barmer. Pembentukan organisasi jaminan sosial dalam UU BPJS memiliki arah kebijakan yang berbeda dengan pola pembentukan organisasi jaminan sosial yang dikembangkan di Jerman. Dalam UU BPJS dinyatakan bahwa lima program jaminan sosial sebagaimana diatur dalam UU SJSN diselenggarakan oleh dua BPJS yaitu: 1) BPJS Kesehatan yang menyelenggarakan program Jaminan Kesehatan; dan 2) BPJS Ketenagakerjaan yang menyelenggarakan program Jaminan Kecelakaan Kerja, Jaminan Hari Tua, Jaminan Pensiun, dan Jaminan Kematian. Dengan demikian, apabila Jerman lebih menekankan pada spesialisasi tugas dan fungsi organisasi yang fokus pada pengelolaan satu cabang asuransi sosial tertentu, pembentukan BPJS dilakukan dengan menggabungkan pengelolaan beberapa program jaminan sosial dalam satu organisasi, sebagaimana yang terjadi pada BPJS Ketenagakerjaan. Memang tidak dapat disangkal bahwa adanya perbedaan historis, sistem ketatanegaraan dan administrasi pemerintahan, sistem keuangan dan kemampuan pembiayaan, serta faktor sosial-budaya mengakibatkan pola pembentukan organisasi jaminan sosial di Jerman dan di Indonesia tidak dapat disamakan. Namun demikian, jika dilihat dari perspektif penguatan fungsi kelembagaan, Jerman berada pada situasi yang lebih kondusif, rasional, dan realistis. Secara empiris, spesialisasi tugas dan fungsi organisasi pada cabang asuransi tertentu menjadi salah satu faktor pendukung dalam mewujudkan profesionalisme, peningkatan layanan (services) dan pemberian manfaat (benefit), serta pencapaian tingkat cakupan (coverage) yang tinggi, sehingga saat ini Jerman diakui sebagai salah satu negara yang paling berhasil dalam penyelenggaraan jaminan sosial. Oleh sebab itu, pola pengembangan organisasi asuransi sosial di Jerman walaupun tidak dapat diterapkan secara utuh, pada dasarnya mengandung prinsip dasar dan arah pengaturan yang dapat dipetik sebagai pelajaran berharga dalam menentukan kebijakan pengembangan organisasi jaminan sosial di Indonesia. 292 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... Dalam berbagai diskusi tentang organisasi jaminan sosial, berkembang pula pendapat yang menyatakan bahwa pembentukan badan tunggal (single payer) atau penyelenggaraan administrasi yang terpusat (central administration) cenderung dijadikan sebagai trend kebijakan pembentukan organisasi jaminan sosial modern yang sejalan dengan tujuan efisiensi kelembagaan. Kebijakan demikian sebenarnya cenderung dipraktikan oleh beberapa negara yang sistem asuransi sosialnya menganut konsep Beveridge Model.17 Sedangkan di negara yang menganut Bismarck Model seperti Jerman, upaya menuju efisiensi kelembagaan tidak dilakukan dengan menggabungkan pengelolaan beberapa cabang asuransi sosial ke dalam satu organisasi, melainkan dengan menggabungkan beberapa organisasi yang melaksanakan cabang asuransi yang sama sebagaimana yang dipraktikkan terhadap AOK dan DRV. UU BPJS pada dasarnya dibentuk dalam rangka melaksanakan UU SJSN sehingga politik hukum dan arah kebijakan pembentukan BPJS harus sejalan dengan kebijakan reformasi organisasi jaminan sosial sebagaimana diamanatkan dalam UU SJSN. Penentuan arah kebijakan pembentukan BPJS harus mengacu pada grand design organisasi yang telah disepakati bersama serta berorientasi pada penguatan fungsi dan peningkatan kinerja organisasi dalam melaksanakan program jaminan sosial sebagaimana telah ditentukan dalam UU SJSN. Pasal 5 UU SJSN, meskipun telah dibatalkan sebagian dengan Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) terhadap perkara Nomor 007/PUUIII/2005, pada dasarnya mencerminkan kehendak pembentuk UU SJSN yang cenderung ingin mempertahankan eksistensi organisasi asuransi sosial yang sudah ada dan menetapkan organisasi tersebut, yaitu PT. Jamsostek, PT. Askes, PT. Taspen, dan PT Asabri, sebagai badan penyelenggara jaminan sosial yang sah menurut UU SJSN. Hal tersebut diperkuat lagi dengan adanya ketentuan peralihan sebagaimana tercantum dalam Pasal 52 UU SJSN yang membuka jalan bagi empat organisasi tersebut untuk melakukan transformasi kelembagaan guna menyesuaikan diri dengan prinsip jaminan sosial sebagaimana ditentukan dalam UU SJSN. 17 N. Lameire, P. Joffe, dan M. Wiedemann, Healthcare systems — an international review: an overview, Nephrol Dial Transplant, Vol. 14 , 1999, hlm. 1. 293 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 MK pun dalam salah satu pertimbangannya menyatakan bahwa: Pasal 5 ayat (1) UU SJSN yang berbunyi “Badan Penyelenggara Jaminan Sosial harus dibentuk dengan undang-undang” tidak bertentangan dengan UUD 1945 asalkan ditafsirkan bahwa yang dimaksud oleh ketentuan tersebut adalah pembentukan badan penyelenggara jaminan sosial tingkat nasional yang berada di Pusat. Kaedah hukum menetapkan bahwa setelah empat badan penyelenggara yang ada menyesuaikan Peraturan Pemerintah dan peraturan lainnya sesuai dengan UU SJSN, maka empat badan tersebut sah menjadi BPJS menurut UU SJSN. Tafsir ahli hukum ini telah dikonfirmasi oleh Ketua MK dan hakim konstitusi yang menyatakan “Undang-Undang baru diperlukan jika akan dibentuk BPJS yang baru”, sedangkan empat BPJS yang sudah ada sudah dibentuk dengan UU SJSN dan apabila ke-empatnya telah menyesuaikan diri dengan aturan UU SJSN.18 Pada fase awal penyusunan RUU BPJS, Pemerintah pun telah menentukan arah pengaturan pembentukan BPJS yang diselaraskan dengan UU SJSN, antara lain:19 1. 2. Mentranformasikan badan penyelenggara yang ada sekarang yaitu PT. Jamsostek, PT. Taspen, PT. Asabri dan PT. Askes menjadi BPJS menurut Undang-Undang No. 40 Tahun 2004. Untuk itu, pengaturan dalam RUU BPJS diarahkan untuk: a. menegaskan pembentukan BPJS Jamsostek, Taspen, Asabri, dan Askes dengan UU ini; dan b. menetapkan status BPJS sebagai badan hukum yang bersifat nirlaba untuk menyelenggarakan jaminan sosial dalam memenuhi sebesar-besarnya kepentingan peserta. Mengatur kembali pilar-pilar jaminan sosial yang diselenggarakan masing-masing BPJS sebagai berikut: a. BPJS Jamsostek menyelenggarakan program Jaminan Kecelakaan Kerja, Jaminan Hari Tua, dan Jaminan Kematian untuk seluruh kelompok rakyat; Hasbullah Thabrany, Strategi Pendanaan Jaminan Kesehatan Indonesia dalam SJSN, makalah disampaikan pada Diskusi RPJMN Bappenas 29 April 2008, Jakarta, hlm. 19. 19 Kumpulan Naskah Pembentukan Peraturan Pelaksanaan UU SJSN, Rancangan Undang-Undang Tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (RUU BPJS) Pembahasan I-IV 2007-2008, kerja sama Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat Republik Indonesia dengan GTZ-GVG SHI Support. 18 294 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... 3. b. BPJS Taspen menyelenggarakan program Jaminan Pensiun seluruh kelompok rakyat; c. BPJS Askes menyelenggarakan program Jaminan Kesehatan seluruh kelompok rakyat; dan d. BPJS Asabri menyelenggarakan program Jaminan Kecelakaan Kerja, Jaminan Hari Tua, Jaminan Pensiun, dan Jaminan Kematian untuk TNI/Polri, Janda/Duda TNI/Polri. Membangun kembali struktur organisasi BPJS yang ramping dan kaya fungsi, serta standar operasional dan prosedur kerja BPJS yang sesuai dengan prinsip good (public) governance. Faktanya, arah pengaturan tersebut tidak berhasil diloloskan sebagai pola pembentukan BPJS sebagaimana telah ditentukan dalam UU BPJS. Menjadi ironis ketika UU BPJS yang dibentuk dalam rangka mengawal pelaksanaan UU SJSN justru memuat kebijakan yang berbeda dengan kebijakan awal reformasi organisasi jaminan sosial sebagaimana dituangkan dalam UU SJSN. Bertolak dari hal tersebut, dapat dikemukakan bahwa terdapat semacam disorientasi arah kebijakan dan inkonsistensi politik hukum dalam pembentukan UU BPJS. Perkembangan dinamika politik menuntut terjadinya pergeseran politik hukum pembentukan BPJS yang berujung pada pembentukan dua BPJS sebagaimana ditentukan dalam UU No. 24 Tahun 2011 tentang BPJS. Pengesahan UU BPJS merupakan akhir dari perjalanan panjang dan penuh liku pembentukan BPJS, sekaligus menjadi awal pelaksanaan reformasi organisasi jaminan sosial nasional dengan setumpuk pekerjaan rumah yang menghadirkan lika-liku baru. Penggabungan beberapa organisasi jaminan sosial menjadi dua BPJS tentunya bukan hal yang sederhana dan mudah untuk direalisasikan. Harus disadari bahwa tugas dan fungsi organisasi ke depan akan menjadi jauh lebih berat seiring dengan tuntutan peningkatan kualitas layanan dan manfaat serta target pencapaian cakupan jaminan sosial yang menyeluruh bagi seluruh warga negara. Sehubungan dengan itu, pengelolaan berbagai program asuransi dalam satu manajemen kelembagaan tentunya akan menjadi tantangan tersendiri, khususnya bagi BPJS Ketenagakerjaan. Reformasi organisasi jaminan sosial nasional harus disertai dengan grand design yang jelas dan pelaksanaannya harus dipatuhi bersama secara konsisten karena hal tersebut pada dasarnya merupakan salah satu faktor penentu keberhasilan reformasi sistem jaminan sosial nasional. Berkaca dari praktik yang ada, seiring dengan perubahan 295 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 konfigurasi politik lembaga pembentuk Undang-Undang pada masa yang akan datang, kekhawatiran terjadinya inkonsistensi kebijakan dalam implementasi UU BPJS bukan tanpa alasan. Oleh sebab itu, semua pihak harus memahami betul bahwa agenda pembentukan BPJS sebagaimana diamanatkan dalam UU BPJS merupakan proses yang mutlak harus dilalui dan dijalankan secara konsisten. Jangan sampai sebelum agenda tersebut tuntas, terjadi lagi perubahan arah kebijakan sehingga penyelenggaraan sistem jaminan sosial akan terus disibukkan dengan urusan pembenahan kelembagaan yang justru dapat menelantarkan tujuan utama penyelenggaraan jaminan sosial itu sendiri, yaitu mengimplementasikan program jaminan sosial yang berkualitas bagi seluruh warga negara. E. Penutup Meskipun UU SJSN memuat beberapa kesamaan prinsipiil dengan pengaturan sistem jaminan sosial yang dikembangkan di Negara Federal Republik Jerman, UU BPJS yang pada dasarnya dibentuk untuk melaksanakan ketentuan UU SJSN, menentukan arah kebijakan pembentukan organisasi yang berbeda dengan pola pengembangan organisasi jaminan sosial yang dipraktikkan di Jerman. Apabila Jerman lebih menekankan pada spesialisasi tugas dan fungsi organisasi yang fokus pada pengelolaan satu cabang asuransi sosial tertentu, pembentukan BPJS dilakukan dengan menggabungkan pengelolaan beberapa program jaminan sosial ke dalam satu kesatuan organisasi, sebagaimana yang dilakukan terhadap BPJS Ketenagakerjaan. Ditinjau dari perspektif penguatan tugas dan fungsi kelembagaan, Jerman berada dalam kondisi yang lebih kondusif dan rasional. Secara empiris, spesialisasi tugas dan fungsi organisasi jaminan sosial diperlukan dalam rangka mewujudkan profesionalisme, penyediaan layanan dan manfaat jaminan sosial yang berkualitas, serta mendukung pencapaian tingkat cakupan (coverage) yang menyeluruh bagi warga negara. Di sisi lain, kebijakan penggabungan pengelolaan beberapa program jaminan sosial dalam satu manajemen organisasi, menyisakan tanda tanya besar jika dikaitkan kembali dengan grand design dan arah pengaturan reformasi organisasi jaminan sosial sebagaimana tertuang dalam UU SJSN. 296 Organisasi Jaminan Sosial Di Negara Federal Republik ... Daftar Pustaka Bundesminiterium fuer Arbeit und Soziales, Social Security at a Glance, BMAS, 2009. Christian Starck, “Constitutional Interpretation,”makalah dalam Studies in German Constitutionalism: The German Contribution to the Fourth World Congress of the International Association of Constitutional Law, cet. 1, Baden-Baden: Nomos Publishing, 1995. Hasbullah Thabrany, Strategi Pendanaan Jaminan Kesehatan Indonesia dalam SJSN, makalah disampaikan pada Diskusi RPJMN, Bappenas, 29 April 2008. Monika Karn, Introduction, Fundamentals and Historical Development of Social Security Systems, Inwent International Leadership Training (ILT) Social Security, Mannheim, 2010. Marcus Oehlrich, Social Protecton, Inwent International Leadership Training (ILT) Social Security, Mannheim, 2010. Nigel Foster dan Satish Sule, German Legal System and Laws, Cet. 4., Oxford University Press, 2010. Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat Republik Indonesia, Kumpulan Naskah Pembentukan Peraturan Pelaksanaan UU SJSN, Rancangan Undang-Undang Tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (RUU BPJS) Pembahasan I-IV 2007-2008, Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat Republik Indonesia bekerja sama dengan GTZ-GVG SHI Support. Konrad Obermann, The Visible Hand: a Refresher and an Update on Health Care Financing, Berlin, 2010. Sylvia Dünn, Organizational Reform of the Statutory Pension Insurance in Germany, European Regional Meeting of International Social Security Association, Social security reforms Empowering the Administrators, Vilnius, 17 - 19 May 2006. Sylvia Dünn et.al., Sozialgesetzbuch Gesetzliche Rentenversicherung – SGB IV - Kommentar Herausgegeben von Dr. Ralf Kreikebohm, Beck: Muenchen, 2008. David Khoudour-Castéras. “Welfare State and Labor Mobility: The Impact of Bismarck’s Social Legislation on German Emigration Before World War I.” Journal of Economic History Vol . 68. No. 1, 2008. E. P. Hennock, “Social Policy in the Bismarck Era: A Progress Report,” German History, Vol. 21 No. 2, June: 2003. 297 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Putusan Mahkamah Konstitusi terhadap Perkara Nomor 007/PUU-III/ 2005. Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 150, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4456). Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggaraan Jaminan Sosial (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 116, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5256). Internet: www.aok.de www.bmg.bund.de www.bmas.de www.bmj.de www.deutsche-rentenversicherung.de www.deutsche-sozialversicherung.de www.g-ba.de www.gkv-spitzenverband.de www.drv-bund.de www.dguv.de 298 KEDUDUKAN PERANCANG PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN SEBAGAI PENERJEMAH RESMI PERATURAN PERUNDANGUNDANGAN (POSITION OF THE LEGISLATIVE DRAFTERS AS AN OFFICIAL TRANSLATOR FOR LEGISLATION) Syahmardan* (Naskah diterima 09/06/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak Dengan diundangkanya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perudang-undangan, Pasal 91 ayat (1) menegaskan bahwa tugas penerjemahan teks peraturan perundang-undangan khususnya ke dalam bahasa asing menjadi sangat penting dalam rangka penyebarluasan suatu peraturan perundang-undangan yang berlaku. Menyadari hal ini tentunya membuka peluang bagi Perancang untuk “mengembangkan profesinya” khususnya bagi Perancang di Kementerian Hukum dan HAM, tidak hanya menjalankan tugas utama merancang peraturan perundang-undangan, namun juga dapat merangkap menjadi penerjemah resmi isi peraturan perundangundangan. Namun demikian, tentu saja hal ini tidak serta merta dapat direalisasikan tanpa diiringi dengan peningkatan kompetensi ataupun kualifikasi penerjemahan dari Perancang itu sendiri meskipun dari sisi peraturan perundang-undangan mengindikasikan sangat terbuka peluang ke arah itu. Kata kunci : Peraturan Perundang-undangan, Perancang Peraturan Perundangundangan. Abstract With the enactment of the Law Number 12 Year 2011 on the Forming of Legislation, article 91 paragraph (1) asserts that the task of translating the text of legislation, especially in a foreign language becomes very important in order to disseminate the laws and regulations applicable. Realizing that is certainly an opportunity for the legislative drafters to “develop the profession”, especially for drafters in the Ministry of Law and Human Rights, not just run the main task of designing the legislation but also may concurrently be the official interpreter of the legislations. However, that is would not necessarily be realized without being accompanied by an increase in competence and qualifications of the drafter’s own despite of the legislation indicates a very open opportunities in that direction. Key words: Legislation, Legislative Drafters. * Perancang Muda Peraturan Perundang-undangan pada Direktorat Jenderal Peraturan Perundangundangan, Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia RI. 299 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 A. Pendahuluan Dalam era persaingan bebas, penguasaan informasi, ilmu pengetahuan dan teknologi merupakan prasarat bagi kelangsungan hidup bangsa. Adanya tuntutan akan pengalihan informasi, ilmu pengetahuan dan teknologi dari bahasa sumber (bahasa Indonesia ke bahasa asing atau sebaliknya) menjadikan kemampuan dan kegiatan penerjemahan menjadi sesuatu yang esensial. Pentingnya penerjemahan dalam rangka penguasaan informasi, ilmu pengetahuan dan teknologi khususnya bagi negara-negara berkembang telah diakui dan dirasakan oleh berbagai pihak. Penerjemahan dalam rangka penguasaan informasi sekarang ini memainkan peranan yang sangat strategis. Mereka yang tidak ingin tertinggal harus mengikutinya dengan segera. Oleh karena itu, penerjemah dituntut terus mengikuti perkembangan dan informasi agar mampu menghasilkan karya terjemahan yang berkualitas khususnya di bidang peraturan perundang-undangan yang dapat dengan cepat dipahami oleh masyarakat pengguna baik pengguna dalam negeri maupun luar negeri. Dengan diundangkanya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perudang-undangan, Pasal 91 ayat (1)1 ditegaskan bahwa tugas penerjemahan teks peraturan perundangundangan khususnya ke dalam bahasa asing menjadi sangat krusial dalam rangka penyebarluasan suatu peraturan perundang-undangan yang berlaku. Di samping itu, pada ayat (2)2 disebutkan bahwa hasil dari terjemahan tersebut merupakan terjemahan resmi dari peraturan perundang-undangan dimaksud. Mencermati hal tersebut, dikaitkan dengan tugas dan fungsi pejabat fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan (Perancang) menjadi sangat relevan. Hal ini tidak saja terkait dengan tugas dan fungsi utama perancang peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 98 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perudang-undangan3 namun terkait Pasal 91 ayat (1), “Dalam hal peraturan perundang-undangan perlu diterjemahkan ke dalam bahasa asing, penerjemahannya dilaksanakan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum” 2 Pasal 91 ayat (2), “Terjemahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan terjemahan resmi”. 3 Penjelasan Pasal 98 ayat (1), “Yang dimaksud dengan “Perancang Peraturan Perundang-undangan” adalah pegawai negeri sipil yang diberi tugas, tanggung jawab, wewenang, dan hak, secara penuh oleh pejabat yang berwenang untuk melakukan kegiatan menyusun Rancangan Peraturan Perundangundangan dan/atau instrumen hukum lainnya sesuai dengan ketentuan Peraturan Perundang-undangan” 1 300 Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undang Sebagai ... juga dengan tugas “Pengembangan Profesi” Perancang Peraturan perundang-undangan 4 sebagaimana tercantum dalam lampiran Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 41/KEP/ M.PAN/12/2000. Berdasarkan uraikan di atas maka tulisan ini mencoba mengulas sejauhmana tugas dan fungsi Perancang Peraturan Perundangundangan yang salah satu unsur tugas/kegiatannya yakni melakukan penerjemahan/menyadur buku dan bahan-bahan lain di bidang hukum5 dikaitkan dengan norma Pasal 91 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perudang-undangan khususnya penerjemahan teks peraturan perundang-undangan ke dalam bahasa asing. B. Pijakan Teoritis 1. Hakikat Penerjemahan Berbagai difinisi telah dikemukakan oleh para ahli mengenai istilah terjemahan (translation). Catford6 menekankan pada medium, yakni melihat penerjemahan sebagai pengalihan bahasa dan mendefinisikan terjemahan sebagai “an operation performed on language: a process of substituting a text in one language for a text in another”. Meetham dan Hudson (1969) dalam Bell 7 mendefinisikan terjemahan sebagai “the process or result of converting information from one language or language variety into another. The aim is to reproduce as accurately as possible all grammatical and lexical features of the ‘source language’ original by finding equivalents in the target language. At the same time all factual information contained in the original text … must be retained in the translation” Secara eksplisit definisi di atas mengisyaratkan dua pengertian yakni terjemahan sebagai proses dan produk. Namun dari definisi di atas Bell menangkap ada tiga pengertian yang berbeda: (1) translating, yakni suatu istilah yang mengacu pada proses dan bermakna ‘menerjemahkan’ yakni merupakan aktivitas bukan objek yang bisa 4 Lampiran I, Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 41/KEP/M.PAN/12/2000 tentang Jabatan Fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan dan Angka Kreditnya. 5 Ibid. 6 J.C. Catford, A Linguistic Theory of Translation, Oxford University Press, London, 1965, hlm. 1. 7 Roger T. Bell, Translation and Translating: Theory and Practice. Longman, London, 1991, hlm. 13. 301 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 dilihat dan dirasakan; (2) a translation yang merupakan produk dari proses penerjemahan dalam bentuk teks terjemahan; dan (3) translation yang mengacu pada suatu konsep abstrak yang memberikan penjelasan terhadap proses penerjemahan dan produk dari proses tersebut. Sumbangan teoritis lain yang memberikan kontribusi sangat penting dalam pendekatan kajian terjemahan diberikan oleh Hans J. Vermeer (1986) dengan Skopostheorie yang sangat menentang pandangan bahwa penerjemahan semata-mata masalah bahasa. Konsep terjemahan Verneer adalah: “but a complex form of action, whereby someone provides information on a text (source language material) in a new situation and under changed functional, cultural and linguistic conditions, preserving formal aspects as closely as possible”8 Menurut Vermeer. Pertama, penerjemahan merupakan pengalihan lintas-budaya (crosscultural transfer) dan dalam pandanganya penerjemah haruslah bicultural atau multicultural yang memiliki kemampuan berbagai bahasa. Yang kedua adalah Vermeer melihat penerjemahan sebagai wujud aksi (form of action) atau sebagai ‘cross-cultural event’. Ciri yang menonjol dalam definisinya adalah fungsi teks target yang bisa sangat berbeda dari fungsi asli dari teks sumber. Dari berbagai definisi di atas dapat disimpulkan bahwa9 : a) penerjemahan tidaklah semata-mata masalah pengalihan bahasa (linguistic transfer), atau pengalihan makna (transfer of meaning) tetapi juga pengalihan budaya (cultural transfer); b) hakikat studi terjemahan sangat tergantung pada paradigm, yakni cara bagaimana peneliti memandang terjemahan sebagai okjek kajian. Sebagai objek studi terdapat dua cara memandang suatu terjemahan: (a) sebagai suatu produk, dan (b) sebagai suatu proses; dan c) fitur-fitur umum yang dimiliki oleh terjemahan adalah pengertian (a) adanya pengalihan bahasa (dari bahasa sumber ke bahasa target); (b) adanya pengalihan isi (content); dan (c) adanya keharusan atau tuntutan untuk menemukan padanan yang mempertahankan fitur-fitur keasliannya. Mary-Hornby Snell, “Linguistic Transcoding or Cultural Transfer? A Critique of Translation Theory in Germany”, 1995 dalam Susan Bassnett dan André Lefevere (Eds.), 1995, Translation, History and Culture, Cassell, 1990, hlm. 82. 9 Ida Bagus Putra Yadnya, Masalah Penerjemahan: Sebuah Tinjauan Teoritis, Universitas Udayana, tanpa tahun. 8 302 Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undang Sebagai ... 2. Proses Penerjemahan Penerjemahan merupakan suatu proses yang kompleks. Sebagai proses komunikasi, penerjemahan melibatkan pengirim, penerima, amanat dan penerjemah. Dalam penerjemahan tertulis, pengirim adalah penulis, penerima adalah pembaca yang dituju. Penerjemah bertugas mengalihkan amanat dari teks sumber ke teks sasaran. Di dalamnya tersangkut mengkaji masalah intrinsik bahasa dan penggunaan bahasa selaras dengan konteks situasi dan budayanya. Penerjemah digambarkan oleh Hoed10 berperan sebagai penerima bahasa sumber (Bsu) dan kemudian sebagai pengirim bahasa sasaran (Bsa). Oleh karena Bsu dan Bsa masing-masing berada dalam satu lingkungan masyarakat dan kebudayaan tertentu (bukan hanya bahasa) maka penerjemahan merupakan proses pengalihan amanat dari dunia Bsu ke dunia Bsa. Dalam hal ini penerjemah berada dalam suatu situasi lintas budaya dan dituntut bisa beralih dari kebudayaan yang satu ke kebudayaan yang lain. Pandangan terhadap penerjemah sebagai komunikator juga ditegaskan oleh Houbert (1998) dengan mengatakan “the translator is essentially a message conveyor not an author”. Dengan demikian proses penerjemahan memiliki dua sisi, yakni penerjemah, pertama perlu mengantisipasi potensi perbedaan dan ketaksaan dalam teks asli dan mengertikan makna yang ingin disampaikan, dan kedua mengkaji struktur sisntaksis teks sumber untuk kemudian memformulasikan pesan yang sepadan dalam bahasa target yang pada akhirnya memberikan nilai tambah pada teks sumber dalam hal penataan ekspresi (wording) dan dampak (impact) pada pembaca11. Kalau Hoed lebih menekankan pada status penerjemah, Larson dalam menggambarkan proses penerjemahan lebih terfokus pada makna, yakni sebagai rentetan kegiatan dari memahami makna teks yang diterjemahkan sampai pengungkapan kembali makna dalam teks terjemahan. Model proses penerjemahan ini menggambarkan bahwa penerjemahan mencakup kegiatan mengkaji leksikon, struktur gramatikal, situasi komunikasi dan konteks budaya teks bahasa 10 Benny H. Hoed, Kala dalam Novel, Fungsi dan Penerjemahannya, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1992, hlm. 81. 11 Frederic Houbert, Translation as a Communication Process, 1998 dalam Translation Journal and the Authors 1998 Volume 2, No. 3 July 1998; URL:http://accurapid.com/journal/htm. diakses tanggal 3 juni 2012. 303 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 sumber, menganalisisnya untuk menentukan maknanya dan kemudian merekonstruksi makna yang sama ini dengan menggunakan leksikon dan struktur gramatikal yang sesuai dalam bahasa sasaran dan konteks budayanya12. Dalam kajian terjemahan kedua model tersebut di atas bisa menjadi pembenaran teoritis untuk melihat terjemahan sebagai produk. Selanjutnya yang masih tertinggal dan perlu dijelaskan dalam proses penerjemahan tersebut adalah bagaimana proses itu terjadi. Untuk menjawab ini Bell13 menawarkan suatu model penerjemahan sebagai suatu proses yang menunjukkan transformasi suatu teks bahasa sumber melalui suatu proses yang berlangsung dalam lingkup memori penerjemah, yakni (1) proses analisis terhadap suatu teks bahasa tertentu (one language-specific text) sebagai bahasa sumber ke dalam representasi semantik universal (non-language-specific) dan (2) sintesis dari representasi semantik tersebut ke dalam teks bahasa lain (second language-specific text) yakni bahasa sasaran. Berdasarkan paradigma tersebut di atas, penerjemah pertama melakukan analisis terhadap teks bahasa sumber melalui interpretasi monolingual (bahasa sumber). Analisis teks (text analysis) dikategorikan oleh Riazi14 ke dalam (1) micro-structure analysis yang bertujuan untuk menyediakan analisis linguistik yang mendetail terhadap teks dalam hubungan dengan leksis dan sintaksis, dan (2) macro-structure analysis yang berhubungan dengan analisis dan deskripsi dari pengorganisasian retorik berbagai teks. Tahap analisis tersebut dimaksudkan untuk memperoleh pemahaman tentang teks sumber melalui telaah linguistik dan makna (grammar dan lexis), pemahaman bahan atau materi yang diterjemahkan dan masalah konteks situasi dan budaya bahasa sumber yang terealisasi dalam makna unit terjemahan (dalam hal ini makna niatan berwujud kata, frasa, kalimat, atau wacana). Mildred L. Larson, Meaning-Based Translation: A Guide to Cross-Language Equivalence. (Second Edition), University Press of America, Inc., USA, 1984, hlm 2-3. 13 Roger T. Bell, Op. Cit., hlm. 20-21. 14 Abdolmehdi Riazi, Ph.D., The Invisible in Translation: The Role of Text Structure, dalam Translation Journal, 2003 and the Authors 2003 Volume 7, No. 2, April 2003; URL:http://accurapid.com/journal/ htm, diakses tanggal 3 juni 2012. 12 304 Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undang Sebagai ... Pada tahapan kedua, penerjemah melakukan interpretasi bilingual, yaitu penjelajahan dua arah secara bolak-balik berupa telaah linguistik dan makna terhadap teks bahasa sumber dan bahasa target sekaligus. Penjelajahan ‘ulang alik’ ini terealisasi dalam pengalihan atau pengungkapan kembali representasi semantik, yakni unit makna (kata atau frasa) bahasa sumber ke dalam bahasa target untuk mencapai padanan yang akurat dan alami melalui berbagai strategi atau cara (borrowing, substitusi linear, alih struktur isomorfis, transposisi, modulasi, equivalence, adaptasi, dan sebagainya) sesuai dengan situasi komunikasi dan konteks budayanya. Tahapan ketiga adalah sintesis berupa rekonstruksi representasi semantik ke dalam teks bahasa target melalui penyusunan kalimatkalimat terjemahan dan memperkirakan teks target dengan mempertimbangkan aspek keterbacaan teks, kesesuaian dengan konvensi bahasa target serta menilai kesesuaian terjemahan bagi tujuan-tujuan tertentu atau spesifik sampai memperoleh hasil akhir dalam bentuk teks bahasa target. 3. Strategi Penerjemahan Penerjemahan menyangkut pemilihan padanan yang paling mendekati untuk unit bahasa sumber dalam bahasa target. Berdasarkan pada tingkat unit bahasa yang akan diterjemahkan, Riazi 15 (2003) mengelompokkan pendekatan terhadap penerjemahan menjadi (1) penerjemahan pada tataran kata (word for word translation), (2) penerjemahan pada tataran kalimat, dan (3) penerjemahan konsepsual (unit terjemahan bukan pada tingkatan kata atau kalimat). Secara garis besar terdapat beberapa kemungkinan kesepadanan dalam penerjemahan, yakni (1) sepadan sekaligus berkorespondensi, (2) sepadan tetapi bentuk tidak berkorespondensi, dan (3) sepadan dan makna tidak berkorespondensi karena beda cakupan makna. Di dalam pengalihan makna dari bahasa sumber ke dalam bahasa target (dari bahasa Indonesia ke dalam bahasa Inggris atau sebaliknya) lebih sering terjadi pergeseran makna. Dalam pergeseran ini, makna bahasa sumber (Indonesia) berpadanan dengan makna yang lebih luas 15 Ibid. 305 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 dalam bahasa target (bahasa Inggris) atau sebaliknya lebih sempit dibandingkan dengan bahasa target. Kemungkinan penerjemahan dari bahasa Indonesia sebagai bahasa sumber ke dalam bahasa lainnya baik serumpun maupun tidak serumpun (selain bahasa Inggris) juga berkisar dari kesepadanan penuh, pergeseran cakupan makna (penyempitan atau perluasan) dan penyimpangan. Walaupun secara teoritis kesepadanan bisa dicapai akibat adanya sifat universal bahasa dan konvergensi budaya, tetapi fakta menunjukkan bahwa suatu bahasa (target) digunakan oleh penutur yang memiliki suatu budaya yang sering amat berbeda dengan budaya penutur bahasa lain (sumber) sehingga sulit menemukan padanan leksikal. Oleh karena itu, dalam menilai pilihan padanan selalu tergantung tidak hanya pada sistem bahasa atau sistem yang sedang ditangani oleh seorang penerjemah tetapi juga pada bagaimana cara, baik penulis teks sumber dan penerjemah maupun memanipulasi sistem bahasa bersangkutan. Dalam hal ini penerjemahan menjadi tidak bisa terlepas dari campur tangan penerjemah dan memiliki dinamika. Di dalam proses penerjemahan, penerjemah hanyalah seorang komunikator yang menjembatani alur informasi dari penulis dan pembaca yang semestinya bisa menghilangkan sedemikian rupa campur tangan atau subjektivitas. Untuk itu, setiap penerjemah perlu memiliki suatu pedoman dalam pemadanan dan pengubahan. Penerjemahan menurut Newmark (1988) bukanlah sesuatu yang statis tetapi dinamis dan ditentukan oleh cara pandang atau pendekatan yang diterapkan terhadap teks sebagai poros. Teks sumber (yang akan diterjemahkan) ditentukan oleh sepuluh faktor, yakni (1) penulis yang memiliki gaya (style) penulisan sendiri atau idiolek dalam bahasa sumber sehingga harus ditentukan kapan harus dipertahankan atau dinormalisasi dalam penerjemahan; (2) norma-norma yang biasa berlaku dalam bahasa sumber mengenai penggunaan leksikal dan gramatikal secara konvensional bagi jenis teks yang akan diterjemahkan yang tergantung pada topik dan situasi; (3) kebudayaan yang menjadi latar bahasa sumber; (4) latar ruang dan waktu (setting) serta tradisi penulisan atau penerbitan (seperti misalnya format tertentu sebuah teks dalam buku, terbitan periodik, surat kabar, dsb. yang dipengaruhi oleh tradisi dan waktu); (5) pembaca teks target (seperti harapan pembaca sesuai dengan tingkat pemahamannya mengenai topik dan gaya bahasa yang mereka gunakan); (6) norma-norma yang dimiliki oleh bahasa target seperti halnya yang dimiliki oleh bahasa sumber; (7) kebudayaan yang menjadi latar bahasa target; (8) latar ruang dan waktu (setting) serta tradisi 306 Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undang Sebagai ... penulisan atau penerbitan yang berhubungan dengan teks target; (9) kebenaran (truth) atau substansi yang dibicarakan (berupa kebenaran referensial, yakni apa yang dideskripsikan atau dilaporkan yang diyakini kebenarannya); dan (10) penerjemah termasuk pandangan dan prasangka yang kemungkinan bersifat pribadi dan subjektif atau juga bersifat sosial dan kultural yang menyangkut ‘faktor loyalitas kelompok’ dari penerjemah yang mungkin mencerminkan asumsi penerjemah yang bersifat nasional, politis, etnik, religius, klas sosial, gender dan sebagainya16. Pertimbangan lain yang perlu dilakukan penerjemah sebelum menerjemahkan adalah menentukan pembaca ideal. Sekalipun pembaca tersebut memiliki tingkat akademik, profesional dan intelektual yang sama dengannya, tetapi kemungkinan pula pembaca tersebut juga memiliki perbedaan harapan (expectation) tekstual dan budaya yang signifikan17. Dengan demikian sebagai proses, pemadanan tidak saja berarti pengalihan informasi dari satu bahasa ke dalam bahasa lain tetapi juga memperhatikan sudut pandang pengguna terjemahan (translation user) di samping memahami secara penuh pesan yang ingin disampaikan dalam bahasa sumber. Terdapat banyak strategi alternatif untuk menangani masalah ketidaksepadanan (non-equivalence) dalam proses penerjemahan. Berbagai strategi pemadanan telah diusulkan oleh para pakar. Vinay dan Darbelnet melihat banyak sekali alternatif pemadanan dan menyarikannya dalam dua kategori besar yakni (1) pemadanan langsung (direct translation) dan (2) pemadanan oblik (oblique translation) yang terdiri dari tujuh strategi berbeda. Larson mengelompokkan strategi pemadanan berdasarkan apakah suatu konsep bahasa sumber dimiliki/dikenal dalam bahasa target atau tidak dan mengusulkan tidak kurang dari sembilan alternatif cara pemadanan. Newmark melihat tidak kurang dari enambelas alternatif, dan Machali walaupun menyadari banyaknya alternatif yang ada tetapi dalam kasus-kasus penerjemahan InggrisIndonesia melihat hanya 5 strategi yang menonjol. Walaupun terdapat berbagai alternatif penerapan, namun suatu cara pemadanan sangat ditentukan oleh kedekatan tipologi bahasa serta perbedaan budaya sumber dan target. Di samping itu, strategi tersebut tidak hanya bisa Rochayah Machali, Pedoman Bagi Penerjemah, Penerbit PT Grasindo, Jakarta, 2000, hlm. 104. Coulhard dalam Kate James, Cultural Implications for translation dalam Translation Journal and the Authors 2002 Volume 6, No. 4 October 2002; URL:http://accurapid.com/journal/htm., diakses tanggal 3 Juni 2012. 16 17 307 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 diterapkan secara sendiri-sendiri tetapi mungkin juga dikombinasikan dengan strategi yang lainnya sekaligus. Melihat berbagai alternatif yang telah dikemukakan oleh para pakar tersebut di atas, strategi pemadanan bisa dikelompokkan berdasarkan orientasi penerjemah ke dalam (1) strategi pemadanan yang berorientasi pada bahasa sumber, (2) strategi yang berorientasi pada bahasa target (dampak pemadanan) dan (3) strategi yang berorientasi pada makna, yakni apakah suatu konsep bahasa sumber dikenal/dimiliki (known/shared) atau tidak (unknown) dalam bahasa target.18 C. Perancang Peraturan Perundang-undangan sebagai Penerjemah Resmi Peraturan Perundang-undangan Sebagaimana telah disinggung di atas bahwa selain tugas dan fungsi utama Perancang Peraturan Perundang-undangan berupa penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan, Perancang Peraturan Perundang-undangan juga mempunyai tugas lain yang terkait yang mendukung kegiatan Perancang Peraturan Perundang-undangan. Berdasarkan Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 41/KEP/M.PAN/12/2000 tentang Jabatan Fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan, Pasal 1 angka 1 menyatakan bahwa Perancang Peraturan Perundang-undangan, yang selanjutnya disebut Perancang adalah pegawai negeri sipil yang diberi tugas, tanggung jawab, wewenang, dan hak, secara penuh oleh pejabat yang berwenang untuk melakukan kegiatan menyusun Rancangan Peraturan Perundangundangan dan/atau instrumen hukum lainnya pada instansi pemerintah. Selanjutnya dalam Pasal 4 disebutkan bahwa tugas pokok Perancang adalah menyiapkan, mengolah, dan merumuskan rancangan peraturan perundang-undangan dan instrumen hukum lainnya. Lebih lanjut dalam Pasal 5 disebutkan bahwa unsur dan sub-unsur kegiatan Jabatan Fungsional Perancang terdiri atas: a. 18 Pendidikan, meliputi: 1. Pendidikan sekolah dan memperoleh ijazah/gelar; 2. Pendidikan dan pelatihan (DIKLAT) Fungsional di Bidang Perancang Peraturan Perundang-undangan dan mendapat Surat Tanda Tamat Pendidikan dan Latihan (STTPL). Ida Bagus Putra Yadnya, Op. Cit. 308 Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undang Sebagai ... b. c. d. e. Penyusunan Peraturan Perundang-undangan, meliputi: 1. melakukan persiapan; 2. menyusun rancangan; 3. membahas rancangan undang-undang atau rancangan peraturan daerah 4. pemberian tanggapan terhadap rancangan peraturan perundang- undangan Penyusunan intrumen hukum, meliputi: 1. Instruksi Presiden, Instruksi Pimpinan Departemen/LPND, Pimpinan Lembaga Negara, Lembaga Negara Non Pemerintah, Kejaksaan Agung, Kepolisian Republik Indonesia, Panglima TNI, Gubernur BI; 2. Surat edaran; 3. Perjanjian Internasional; 4. Persetujuan Internasional; 5. Kontrak Internasional; 6. Kontrak Nasional; 7. Gugatan; 8. Jawaban gugatan; 9. Akta; dan 10. Legal opinion. Pengembangan profesi, meliputi: 1. melakukan kegiatan karya tulis/karya ilmiah di bidang hukum; 2. menerjemahkan/menyadur buku dan bahan-bahan lain di bidang hukum. Penunjang kegiatan Perancang, meliputi: 1. mengajar, melatih, dan/atau membimbing pada pendidikan sekolah dan pendidikan latihan pegawai; 2. mengikuti seminar/lokakarya; 3. menyunting naskah di bidang hukum dan perundangundangan; 4. berperan serta dalam penyuluhan hukum; 5. menjadi anggota organisasi profesi; 309 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 6. menjadi anggota keanggotaan dalam Tim Penilai Jabatan Fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan; 7. menjadi anggota delegasi dalam pertemuan internasional; 8. memperoleh gelar kesarjanaan lainnya; 9. memperoleh tanda penghargaan/tanda jasa. Berdasarkan uraian unsur dan sub-unsur kegiatan Jabatan Fungsional Perancang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 di atas, terdapat salah satu unsur yang berkaitan dengan kegiatan penerjemahan yakni unsur “Pengembangan Profesi”. Menurut penulis, pasal ini dapat menjadi jawaban terhadap Pasal 91 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perudangundangan dimana pasal tersebut mengamanatkan bahwa penerjemahan peraturan perundang-undangan ke dalam bahasa asing dilaksanakan oleh Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum. Menyadari hal ini tentunya membuka peluang bagi perancang untuk “mengembangkan profesinya” khususnya bagi perancang di Kementerian Hukum dan HAM atau perancang pada Biro-Biro Hukum di Kementerian/Lembaga, tidak hanya menjalankan tugas utama merancang peraturan perundang-undangan namun juga dapat merangkap menjadi penerjemah resmi dari peraturan perundangundangan. Hal ini tentu saja akan melengkapi keistimewaan dari tugas dan fungsi perancang dimana sebelumnya dalam Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 200519 telah dinyatakan bahwa Perancang Peraturan Perundang-undangan dapat merangkap jabatan struktural20. Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2005 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun 1997 tentang Pegawai Negeri Sipil Yang Menduduki Jabatan Rangkap, Pasal 2 ayat (2) huruf c, “Ketentuan pelarangan menduduki jabatan rangkap sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dikecualikan bagi Pegawai Negeri Sipil yang diangkat dan ditugaskan dalam jabatan Perancang, merangkap jabatan struktural di lingkungan instansi pemerintah yang tugas pokoknya berkaitan erat dengan bidang peraturan perundang-undangan”. 20 Penjelasan umum Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2005 disebutkan bahwa pada dasarnya Pegawai Negeri Sipil yang telah diangkat dalam jabatan strutural tidak dapat merangkap jabatan struktural lain atau jabatan fungsional. Hal ini dimaksudkan agar Pegawai Negeri Sipil yang bersangkutan dapat memusatkan perhatian dan kemampuannya dalam melaksanakan tugas jabatannya sehingga dapat menghasilkan kinerja yang optimal. Namun, dalam jabatan-jabatan struktural pada unit organisasi yang tugas dan fungsinya berkaitan dengan peraturan perundang-undangan, terdapat tugas Pegawai Negeri Sipil di lingkungan instansi pemerintah yang hanya dapat dilaksanakan oleh Pegawai Negeri Sipil yang menduduki jabatan fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan. Hal ini mengingat sifat tugas dan tanggung jawab jabatan struktural tersebut sebagai satu kesatuan yang tidak terpisahkan dengan tugas dan tanggung jawab jabatan fungsionalnya. 19 310 Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undang Sebagai ... Namun demikian, tentu saja hal ini tidak serta merta bisa direalisasikan tanpa diiringi dengan peningkatan kompetensi maupun kualifikasi penerjemahan dari perancang itu sendiri, meskipun dari sisi peraturan perundang-undangan mengindikasikan sangat terbuka peluang ke arah itu. Sebagaimana diuraikan dalam pijakan teoritis di atas, minimal perancang mempunyai kompetensi dasar di bidang penerjemahan. Perancang diharapkan dapat memahami bahwa penerjemahan tidaklah semata-mata masalah pengalihan bahasa (linguistic transfer), atau pengalihan makna (transfer of meaning) tetapi juga pengalihan budaya (cultural transfer) khususnya di bidang hukum. Di samping itu, Perancang juga diharapkan mengetahui proses penerjemahan dimana hal tersebut memiliki dua sisi, yakni pertama perlu mengantisipasi potensi perbedaan dan ketaksaan dalam teks asli dan mengertikan makna yang ingin disampaikan, dan kedua mengkaji struktur sintaksis teks sumber untuk kemudian memformulasikan pesan yang sepadan dalam bahasa target yang akan memberikan nilai tambah pada teks sumber dalam hal penataan ekspresi (wording) dan dampak (impact) pada pembaca khususnya dalam konteks hukum. Selanjutnya Perancang juga diharapkan dapat mengetahui strategi penerjemahan guna mengatasi permasalahan-permasalahan yang muncul dalam penerjemahan yang secara umum dapat dikelompokkan berdasarkan orientasi penerjemah ke dalam (1) strategi pemadanan yang berorientasi pada bahasa sumber, (2) strategi yang berorientasi pada bahasa target (dampak pemadanan) dan (3) strategi yang berorientasi pada makna. Dengan berbagai persyaratan keterampilan dan pengetahuan yang harus dimiliki oleh seorang Perancang di bidang penerjemahan, maka mutlak diperlukan pendidikan dan pelatihan peningkatan pengetahuan perancang khususnya di bidang penerjemahan baik bersifat short course maupun bersifat pelatihan/pendidikan jangka panjang. Menurut penulis, setidaknya ada beberapa keuntungan apabila pelatihan/pendidikan penerjemah diberikan kepada perancang peraturan perundangundangan, yakni: 1. pemahaman tentang hukum dan peraturan perundang-undangan sangat memadai; 2. relatif lebih singkat dalam memahami bahasa apabila dibandingkan dengan memahami substansi hukum; 311 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 3. telah memiliki landasan hukum dan perangkat peraturan perundang-undangan sebagai pelaksanaan tugas Perancang Peraturan Perundang-undangan; 4. dapat menstimulasi peningkatkan dan pengembangkan potensi perancang peraturan perundang-undangan secara keseluruhan dan lain-lain. D. Penutup Berdasarkan uraian di atas, dapat dianalisis bahwa penerjemahan dalam rangka penguasaan informasi sekarang ini memainkan peranan yang sangat strategis. Oleh karena itu, penerjemah dituntut terus mengikuti perkembangan dan informasi agar mampu menghasilkan karya terjemahan yang berkualitas khususnya di bidang peraturan perundang-undangan yang dapat dengan cepat dipahami oleh masyarakat pengguna baik pengguna dalam negeri maupun luar negeri. Dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menegaskan bahwa tugas penerjemahan teks peraturan perundang-undangan khususnya ke dalam bahasa asing menjadi sangat penting dalam rangka penyebarluasan suatu peraturan perundang-undangan. Dalam Pasal 91 disebutkan bahwa penerjemahan peraturan perundang-undangan ke dalam bahasa asing dilaksanakan oleh Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum. Menyadari hal ini tentunya sekali lagi membuka peluang bagi Perancang untuk “mengembangkan profesinya” khususnya bagi Perancang di Kementerian Hukum dan HAM perancang pada Biro-Biro Hukum di Kementerian/Lembaga sekaligus menjawab “tantangan” sebagai penerjemah resmi dari suatu peraturan perundang-undangan. Namun demikian, untuk mewujudkan hal tersebut secara umum komponen-komponen yang dibutuhkan harus terlebih dahulu dipersiapkan secara bersama-sama baik oleh perancang itu sendiri melalui pelatihan/pendidikan di bidang penerjemahan maupun “willing” dari organisasi untuk mendorong peningkatan kompetensi Perancang di bidang penerjemahan peraturan perundang-undangan. Hal ini pada gilirannya diharapkan bermuara pada terlaksananya tugas 312 Kedudukan Perancang Peraturan Perundang-Undang Sebagai ... penerjemahan teks resmi peraturan perundang-undangan khususnya ke dalam bahasa asing dalam rangka penyebarluasan suatu peraturan perundang-undangan. Daftar Pustaka Bell, Roger T., Tahun 1991, Translation and Translating: Theory and Practice. Longman, London. Catford, J.C., Tahun 1965, A Linguistic Theory of Translation, Oxford University Press, London. Coulhard dalam Kate James, Cultural Implications for translation dalam Translation Journal and the Authors 2002 Volume 6, No. 4 October 2002; URL:http://accurapid.com/journal/htm. Hoed, Benny H., Tahun 1992, Kala dalam Novel, Fungsi dan Penerjemahannya, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. Houbert, Frederic, Translation as a Communication Process, 1998 dalam Translation Journal and the Authors 1998 Volume 2, No. 3 July 1998; URL:http://accurapid.com/journal/htm. Larson, Mildred L., 1984, Meaning-Based Translation: A Guide to CrossLanguage Equivalence. (Second Edition), University Press of America, Inc., USA. Machali, Rochayah, Tahun 2000, Pedoman Bagi Penerjemah, Penerbit PT Grasindo, Jakarta. Riazi, Abdolmehdi, Ph.D., The Invisible in Translation: The Role of Text Structure, dalam Translation Journal, 2003 and the Authors 2003 Volume 7, No. 2, April 2003; URL:http://accurapid.com/journal/htm. Yadnya, Ida Bagus Putra, tanpa tahun, Masalah Penerjemahan: Sebuah Tinjauan Teoritis, Universitas Udayana. Snell, Mary-Hornby, “Linguistic Transcoding or Cultural Transfer? A Critique of Translation Theory in Germany”, Tahun 1995 dalam Susan Bassnett dan André Lefevere (Eds.), Tahun 1995, Translation, History and Culture, Cassell. Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. 313 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Republik Indonesia, Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 41/KEP/M.PAN/12/2000 tentang Jabatan Fungsional Perancang Peraturan Perundang-undangan dan Angka Kreditnya. Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2005 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 29 Tahun 1997 tentang Pegawai Negeri Sipil Yang Menduduki Jabatan Rangkap. 314 PEMBALIKAN BEBAN PEMBUKTIAN PADA TINDAK PIDANA KORUPSI (REVERSAL BURDEN OF PROOF ON CORRUPTION) Wahyu Wiriadinata* (Naskah diterima 28/03/2012, disetujui 23/07/2012) Abstrak Tulisan berjudul Korupsi dan Pembalikan Beban Pembuktian bertujuan untuk menjawab pertanyaan sampai sejauh mana efektifitas sistem pembuktian terbalik sebagaimana yang diatur dalam hukum positif Indonesia yaitu dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Kemudian pertanyaan yang timbul berikutnya adalah; apakah penerapan sistem pembuktian terbalik dalam pembuktian perkara tindak pidana korupsi dapat mencegah atau mengurangi bahkan menghilangkan tindak pidana korupsi di Indonesia secara tuntas. Penelitian ini bertolak dari kerangka pemikiran teoritis Roscoe Pound yang mengemukakan tentang hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat: Law as a tool of social engineering, hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat. Konsep ini dilansir oleh Muchtar Kusumaatmadja dan disesuaikan dengan kondisi Indonesia menjadi hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Pembaharuan maksudnya ialah memperbaharui cara berfikir masyarakat dari cara berfikir tradisional kepada cara berfikir modern. Hukum harus bisa dijadikan sarana untuk memecahkan semua problem yang ada di dalam masyarakat termasuk masalah tindak pidana korupsi. Salah satu hal yang harus diperbaharui adalah sistem hukum pembuktiannya, yaitu dari sistem pembuktikan yang konvensional menjadi sistem pembuktian terbalik. Tulisan ini disusun dengan metode penulisan yuridis normatif yaitu dengan mempelajari peraturan perundang-undangan baik yang ada dalam undangundang itu sendiri maupun yang ada dalam literatur/buku ilmu pengetahuan hukum, khususnya perundang-undangan yang berkaitan dengan sistem pembuktian terbalik. Kemudian hasilnya yang berupa aspek yuridis dituangkan dalam bentuk deskriptif analitis. Adapun kesimpulan dari tulisan ini merupakan jawaban atas masalah-masalah yang timbul di atas, yaitu : Bahwa tindak pidana korupsi di Indonesia sampai saat ini masih tetap terjadi. Sehingga, UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 Pasal 37 belum efektif dalam memberantas tindak pidana korupsi. Kata kunci: Korupsi, pembuktian terbalik, pembuktian terbalik terbatas. Abstract An article called Corruption and Reversal of Burden of Proof aim to answer the question to what extent the effectiveness of the reversed burden of proof system as set out in Indonesia, namely positive law as regulated in Law Number 31 Year 1999 * Jaksa pada Kejaksaan Agung Republik Indonesia dan Dosen Pascasarjana Universitas Padjajaran. 315 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 on the Eradication of Corruption. Then the next problem that arises is: whether the application of reversed burden of proof in proving corruption crimes can prevent or reduce and even eliminate corruption in Indonesia completely. This study departed from the theoretical framework of the Roscoe Pound suggested as a means of updating the law: Law as a tool of social engineering, law as a means of community renewal. This concept was launched by Mochtar Kusumaatmadja and adapted to the conditions of Indonesia became law as a means of community renewal. Renewal point is to renew the way society thinks of the traditional ways of thinking to the modern way of thinking. Laws should be used as a means to solve all the problems that exist in society, including the issue of corruption. One of the things that should be renewed is a system of legal proof, that of the conventional system is proving to be reversed burden of proof systems. This paper prepared by the method of writing is to study the normative juridical laws and regulations that exist both in the statute itself and that there is in the literature / science books of law, in particular legislation relating to the verification system upside down. Then the results in the form set out in the form of juridical aspects of descriptive analysis. The conclusions of this paper is a response to the problems that arise in the above, namely: That the criminal acts of corruption in Indonesia is still happening. Thus, Law No. 31 of 1999 Section 37 has not been effective in eradicating corruption. Keywords: Corruption, reversed burden of proof, reverse proof is limited. A. Pendahuluan Aliran hukum alam atau hukum kodrat sebagaimana diutarakan oleh Aristoteles murid Socrates (± 300 tahun SM), memberikan arahan tentang tujuan hukum. Bahwa tujuan hukum yang utama adalah untuk mencapai tujuan akhir yang hakiki di masyarakat, yaitu tercapainya keadilan. Akan tetapi untuk mencapai keadilan dimaksud harus terlebih dahulu terciptanya ketertiban di masyarakat. Tanpa ketertiban tidak mungkin tercapai rasa keadilan di masyarakat. Memang tujuan hukum bukan hanya untuk mencapai keadilan, tetapi tujuan hukum adalah untuk adanya kepastian hukum, sebagaimana dianut oleh recht positivisme atau aliran hukum positif yang berkembang pada abad 19 dengan tokoh yang terkemuka yaitu Hans Kelsen (1881 – 1973). Tujuan hukum untuk mencapai keadilan di masyarakat merupakan tujuan hukum yang utama dan yang paling tua yang sampai saat ini tetap dipertahankan, namun dengan syarat bahwa di masyarakat harus terlebih dahulu terciptanya ketertiban. Tentang hal tersebut dikemukakan juga oleh Muchtar Kusumaatmadja yang memberikan definisi tentang hukum, yaitu: Hukum adalah keseluruhan asas dan kaidah yang mengatur pergaulan hidup manusia dalam masyarakat yang bertujuan untuk memelihara ketertiban dan mencapai keadilan, juga meliputi 316 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi lembaga serta proses yang mewujudkan berlakunya kaidah tersebut sebagai kenyataan di masyarakat.1 Dari definisi yang dikemukakan tersebut, jelaskan bahwa menurut Muchtar Kusumaatmadja tujuan hukum yang hakiki ialah terpeliharanya ketertiban dan tercapainya keadilan. Untuk tercapainya keadilan maka ketertiban harus tercipta terlebih dahulu. Keadilan bisa ditegakkan melalui proses peradilan. Di Indonesia, peradilan merupakan suatu proses dalam hukum acara pidana yang dimulai dari penyelidikan sampai eksekusi. Kegiatan peradilan dimulai dari penyelidikan oleh penyidik (polisi, jaksa, KPK), pra-penuntutan oleh jaksa penuntut umum, penuntutan dan pemeriksaan di depan persidangan oleh jaksa penuntut umum dan hakim dan upaya hukum (banding, kasasi, peninjauan kembali) serta tindakan eksekusi atau pelaksanaan hukuman yang dilakukan oleh jaksa penuntut umum dan juga pada saat terpidana menjalani pidana di Lembaga Permasyarakatan. Korupsi, kolusi dan nepotisme merupakan salah satu penyebab dari runtuhnya rezim orde baru yang dipimpin oleh Soeharto. Tumbangnya rezim orde baru melahirkan orde lain yaitu orde reformasi, pada orde reformasi inilah penguasa orde reformasi mengambil suatu political will yaitu langkah pemberantasan korupsi, sebab korupsi merupakan kejahatan yang susah pemberantasannya sehingga merupakan kejahatan yang luar biasa (extra ordinary crime). Untuk itu pemberantasannya diperlukan langkah-langkah yang luar biasa pula. Kejahatan korupsi merupakan warisan dari orde lama dan orde baru, bahkan jauh sebelumnya yaitu di masa VOC (Verrenige Ost Indische Company). Penyebab klasiknya adalah budaya upeti dan seremonial merupakan penyebab klasik dari maraknya korupsi di Indonesia. Tetapi pasca kemerdekaan, khususnya sejak dimulainya era Orde Baru, ada penyebab kontemporer dari tindak pidana korupsi yang harus digarisbawahi, di antaranya: B. Aspek Perundang-Undangan Bahwa perundang-undangan / hukum positif di Indonesia masih lemah, sebab banyak yang merupakan produk kolonial penjajahan Belanda, Sudah tentu perundang-undangan tidak mempunyai nilai yang P. Sitorus, Pengantar Ilmu Hukum (dilengkapi tanya jawab, Pasundan Law Faculty, Alumnus Press, Bandung, 1998 , hlm. 94. 1 317 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 aspiratif dengan kehendak masyarakat Indonesia kini, karena memang perundang-undangan itu dibuat oleh pemerintah Belanda, di Negeri Belanda pula dan sudah ketinggalan zaman. Oleh karena itu perundangundangan ini sangat tidak aspiratif dengan kehendak masyarakat / bangsa Indonesia. Perundang-undangan tentang KKN yang berlaku sekarang belum secara utuh mencerminkan aspirasi bangsa Indonesia, sebut saja undang-undang itu, misalnya saja tentang “Sistem pembuktian terbalik”, karena sistem pembuktian terbalik yang dimuat pasal 37 undang-undang PTP Korupsi bukan sistem pembuktian terbalik murni, tapi sistem pembuktian terbalik yang terbatas, sehingga kurang mempunyai daya tangkal untuk mencegah orang melakukan korupsi. C. Aspek Aparat Penegak Hukum Ada tiga pilar aparat penegak hukum di Indonesia dalam konteks intergrated criminal justice system, yaitu penyidik (Polisi/Jaksa/KPK), Penuntut Umum (Jaksa/KPK) serta pemeriksa dan pemutus (Hakim). Ketiga aparat penegak hukum inilah yang menjadi alat negara untuk menjalankan undang-undang. Perundang-undangan yang baik (kaffah, kapabel aspiratif) tidak punya arti sama sekali jika tidak dijalankan dengan baik oleh aparat penegak hukum, artinya jika alat pemaksa/aparat penegak hukumnya tidak melaksanakan dengan baik, maka maksud dari perundangundangan itu tidak akan tercapai. Aparat penegak hukum dalam melaksanakan undang-undang harus mempunyai integritas kepribadian, adil dan jujur. Akan tetapi, di dalam praktik banyak aparat penegak hukum yang melakukan penyimpangan dalam melaksanakan kewajibannya sebagai penegak hukum. Hal ini disebabkan karena antara lain integritas kepribadian yang rendah, SDM yang tidak memadai dan tingkat kesejahteraan yang tidak memenuhi standar minimum sehingga mereka ikut dalam praktik KKN. D. Aspek Kesadaran/Pentaatan Hukum Masyarakat Kesadaran/penaatan masyarakat terhadap hukum seperti telah digambarkan pada awal tulisan ini sudah berada pada titik yang paling rendah. Fenomena ini sangat tidak mendukung terwujudnya penegak hukum dan keadilan termasuk substansi pemberantasan korupsi. Perundang-undangan yang baik dengan didukung dengan oleh aparat 318 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi penegak hukum (sebagai alat pemaksa terlaksananya undang-undang) yang baik pula, akan tidak punya arti apa-apa apabila tidak didukung oleh tingkat kesadaran hukum masyarakat. Penaatan hukum standar yang dipunyai oleh masyarakat (sebagai subjek yang harus melaksanakan norma-norma yang termuat dalam hukum/perundangundangan itu) harus ditingkatkan. Budaya korupsi seperti diuraikan di atas, tumbuh salah satunya diakibatkan oleh karena lunturnya perasaan malu dari masyarakat termasuk penyelenggara negara. Jadi, dalam konteks pemberantasan korupsi harus ditumbuhkan kembali budaya rasa malu dalam masyarakat kita, jika melakukan korupsi. Hal-hal ini bisa dilakukan dengan langkah-langkah sosialisasi, berupa pendidikan, penyuluhan dan penerangan. Sosialisasi hendaknya dilakukan tidak terbatas pada para birokrat penyelenggara negara, melainkan elit politik, aparat penegak hukum, generasi muda bangsa, dan jika perlu dilakukan terhadap anakanak di lingkungan sekolah-sekolah. Di samping ketiga aspek di atas perlu juga diperhatikan aspek keteladanan, yaitu: harus ada keteladanan yang dicontohkan oleh para pejabat, khususnya para birokrat di dalam kehidupan sehari-hari. Selama ini ada satu stigma di dalam dunia birokrat bahwa banyak para birokrat yang mempunyai sifat hedonis dan konsumtif dalam kehidupan sehari-hari. Harus diciptakan satu keteladanan dari para birokrat, dimana para birokrat mempunyai sifat sederhana di dalam kehidupan sehari-hari sehingga hal ini akan diteladani oleh masyarakat, hal ini pun akan mengurangi atau mencegah timbulnya korupsi. Terhadap ketiga penyebab korupsi tersebut di atas pemerintah orde reformasi telah mengambil langkah-langkah yang dinilai maksimal, akan tetapi ternyata perilaku korupsi dan tindak pidana korupsi semakin merajalela, sehingga pada masa orde reformasi ini dibentuk suatu lembaga superbody yang berwenang melakukan pemberantasan korupsi di luar aparat penegak hukum yang telah ada (kejaksaan dan kepolisian), yaitu Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002. KPK sudah bekerja hampir sepuluh tahun, ternyata perilaku dan tidak pidana korupsi oleh penyelenggara negara dan masyarakat makin merajalela. Di samping itu, ternyata dalam perjalanannya langkahlangkah yang dilakukan oleh KPK selain menimbulkan akibat hukum juga menimbulkan efek politik, terutama terhadap kalangan penyelenggara negara dan birokrasi. Akibat dari langkah-langkah yang 319 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 diambil oleh pemerintah Indonesia menimbulkan gejala chaos birokrasi. Banyak para desision maker yang tidak berani mengambil kebijakan dalam melaksanakan pelayanan terhadap publik sehingga menimbulkan stagnasi. Pemerintah seperti sudah putus asa dalam memberantas korupsi yang sudah membudaya. Masalah korupsi selalu menjadi hal yang aktual, kita harus mencari jalan keluar, bagaimana cara penanggulangannya yang tepat. Ada satu hal yang belum ditempuh oleh pemerintah dan masyarakat Indonesia guna memberantas korupsi, yaitu dengan melalui penerapan teori atau sistem pembuktian terbalik. Hal ini merupakan wacana untuk diterapkan dalam pembuktian (murni/ mutlak) terhadap tindak pidana korupsi. Wacana ini menarik untuk dikaji. Dari uraian tersebut di atas, ada beberapa identifikasi masalah. Adapun permasalahan yang timbul dalam tulisan ini adalah: Sampai sejauh mana efektifitas sistem pembuktian terbalik sebagaimana yang diatur dalam hukum positif Indonesia, yaitu seperti diatur dalam UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Kemudian masalah yang timbul berikutnya adalah: Apakah penerapan sistem pembuktian terbalik dalam pembuktian perkara tindak pidana korupsi (seperti diatur dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999) dapat mencegah atau mengurangi bahkan menghilangkan tindak pidana korupsi di Indonesia secara tuntas. Adapun tujuan dan kegunaan penulisan ini adalah untuk mengetahui sampai sejauh mana Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi khususnya Pasal 37, membuat prinsip-prinsip tentang pembuktian terbalik. Sistem pembuktian terbalik dimaksud; pembuktian yang murni atau semu. Penulisan ini diharapkan berguna bagi ilmu pengetahuan hukum khususnya hukum pidana formil/hukum acara pidana. Tulisan ini disusun dengan metode penulisan yuridis normatif yaitu dengan mempelajari peraturan perundang-undangan baik yang ada dalam undang-undang itu sendiri maupun yang ada dalam literatur/ buku ilmu pengetahuan hukum, khususnya perundang-undangan yang berkaitan dengan sistem pembuktian terbalik. Kemudian hasilnya yang berupa aspek yuridis maupun sosiologis dituangkan dalam bentuk deskriptif analitis. Tulisan ini juga disertai dengan pemikiran, bahwa tujuan hukum untuk mencapai keadilan di masyarakat merupakan tujuan hukum yang 320 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi utama, selain untuk tercapainya kepastian hukum sebagaimana dimaksud oleh aliran Rechts Positivisme yang dipelopori oleh Hans Kelsen. Tujuan hukum untuk mencapai keadilan merupakan tujuan hukum yang paling tua yang sampai saat ini tetap dipertahankan. Namun dengan syarat bahwa di masyarakat harus terlebih dahulu terciptanya ketertiban. Tentang hal tersebut di atas dikemukakan juga oleh Muchtar Kusumaatmadja yang memberikan definisi tentang hukum, yaitu : Hukum adalah keseluruhan asas dan kaidah yang mengatur pergaulan hidup manusia dalam masyarakat yang bertujuan untuk memelihara ketertiban dan mencapai keadilan, juga meliputi lembaga serta proses yang mewujudkan berlakunya kaidah tersebut sebagai kenyataan di masyarakat.2 Dari definisi yang dikemukakan tersebut di atas, jelaskan bahwa menurut Muchtar Kusumaatmadja tujuan hukum yang hakiki ialah terpeliharanya ketertiban dan tercapainya keadilan. Pemikiran dari Muchtar Kusumaatmadja ini sejalan dengan pemikiran Roscoe Pound.3 Lebih jauh lagi Roscoe Pound mengemukakan tentang hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat: Law as a tool of social engineering, hukum sebagai alat pembaharuan masyarakat. Konsep ini dilansir oleh Muchtar Kusumaatmadja disesuaikan dengan kondisi Indonesia menjadi hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Pembaharuan maksudnya ialah memperbaharui cara berfikir masyarakat dari cara berfikir tradisional kepada cara berfikir modern. Hukum harus bisa dijadikan sarana untuk memecahkan semua problem yang ada di dalam masyarakat termasuk masalah tindak pidana korupsi yang merajalela. Salah satu hak yang dibaharui adalah sistem hukum acara pidananya, yaitu dari sistem pembuktikan yang konvensional menjadi sistem pembuktian terbalik. Apakah hal itu memungkinkan diberlakukan di Indonesia. E. Sistem atau Teori Pembuktian Pembuktian tentang benar tidaknya dan terbukti atau tidak terbuktinya terdakwa melakukan perbuatan seperti termuat dalam dakwaan Jaksa Penuntut Umum, bagian terpenting dalam proses acara 2 P. Sitorus, Pengantar Ilmu Hukum (dilengkapi tanya jawab, Pasundan Law Faculty, Alumnus Press, Bandung, 1998 , hlm. 94. 3 Roscoe Pound, Pengantar Filsafat Hukum, Bharata, Jakarta, 1972, hlm. 37. 321 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 pidana. Dalam proses ini hak asasi manusia menjadi hal yang sangat penting. Bagaimana akibatnya jika seseorang yang didakwa dinyatakan terbukti melakukan perbuatan yang didakwakan berdasarkan alat bukti yang ada disertai keyakinan hakim, padahal tidak benar. Untuk inilah maka hukum acara pidana bertujuan untuk mencari kebenaran materiil. Ada beberapa sistem atau teori untuk membuktikan perbuatan yang didakwakan. Sistem atau teori pembuktian ini bervariasi menurut waktu dan tempat (negara). Indonesia sama dengan Belanda dan negara-negara Eropa Kontinental yang lain, menilai bahwa hakimlah yang menilai alat bukti yang diajukan dengan keyakinannya sendiri dan bukan juri seperti Amerika Serikat dan negara-negara Anglo Saxon. Di negara-negara tersebut, belakang juri yang umumnya terdiri dari orang awam itulah yang menentukan salah tidaknya (guilty or not guilty) seorang terdakwa. Sedangkan hakim hanya memimpin sidang dan menjatuhkan pidana (sentencing). Mencari kebenaran materiil itu tidaklah mudah, alat-alat bukti seperti kesaksian, menjadi kabur dan sangat relatif. Kesaksian diberikan oleh orang yang mempunyai sifat pelupa. Bahkan menurut psikolog, penyaksian suatu peristiwa yang baru saja terjadi oleh beberapa orang akan berbeda-beda. Pernah diadakan percobaan di suatu sekolah di Swedia. Para murid dikumpulkan dalam suatu kelas, kemudian seseorang tamu masuk ke kelas itu sejenak kemudian keluar lagi. Setelah murid-murid ditanya apakah pakaian tamu tadi, maka jawabnya berbeda-beda. Ada yang mengatakan berbaju biru, ada yang mengatakan baju abu-abu, dan bahkan ada yang menyebut baju coklat. Oleh karena itulah, dahulu orang berpendapat bahwa alat bukti yang paling dapat dipercaya ialah pengakuan terdakwa sendiri karena ialah yang mengalami peristiwa tersebut. Diusahakanlah memperoleh pengakuan terdakwa tersebut dalam pemeriksaan, yang akan menenteramkan hati hakim yang meyakini ditemukannya kebenaran materiil. Dalam alasan mencari kebenaran materiil itulah maka asas akusator (accusatoir) yang memandang terdakwa sebagai pihak sama dengan perkara perdata, ditinggalkan dan diganti dengan asas inkisitor (inquisitoir) yang memandang terdakwa sebagai objek pemeriksaan, bahkan kadangkala dipakai alat penyiksa untuk memperoleh pengakuan terdakwa. Dalam menilai kekuatan pembuktian alat-alat bukti yang ada, dikenal beberapa sistem atau teori pembuktian. 322 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi E.1. Sistem atau Teori Pembuktian Berdasarkan Undang-Undang secara Positif (Positief Wettelijk Bewijstheorie). Pembuktian yang didasarkan kepada alat-alat pembuktian yang disebut undang-undang, disebut teori pembuktian berdasar undangundang secara positif (positief wettelijk bewijstheorie).4 Dikatakan secara positif, karena hanya didasarkan kepada undang-undang melulu. Artinya jika telah terbukti suatu perbuatan sesuai dengan alat-alat bukti yang disebut oleh undang-undang, maka keyakinan hakim tidak diperlukan sama sekali. Sistem ini disebut juga teori pembuktian formal (formele bewijstheorie). Teori pembuktian ini sekarang tidak mendapat penganut lagi. Teori ini terlalu banyak mengandalkan kekuatan pembuktian yang disebut oleh undang-undang. E.2. Sistem atau Teori Pembuktian Berdasarkan Keyakinan Hakim saja Berlawanan dengan teori pembuktian menurut undang-undang secara positif ialah teori pembuktian menurut keyakinan hakim. Teori ini disebut juga conviction intime. Disadari bahwa alat bukti berupa pengakuan terdakwa sendiri pun tidak selalu membuktikan kebenaran. Pengakuan pun kadang-kadang tidak menjamin terdakwa benar-benar telah melakukan perbuatan yang didakwakan. Oleh karena itu, diperlukan juga keyakinan hakim. Dari pemikiran itulah, maka teori keyakinan hakim itu yang didasarkan kepada keyakinan hati nuraninya sendiri ditetapkan bahwa terdakwa telah melakukan perbuatan yang didakwakan. Dengan sistem ini, pemidanaan dimungkinkan tanpa didasarkan kepada alat-alat bukti dalam undang-undang. Sistem ini dianut oleh peradilan juri di Perancis. Sistem pembuktian demikian pernah dianut di Indonesia, yaitu pada pengadilan distrik dan pengadilan kabupaten. Sistem ini memungkinkan hakim menyebut apa saja yang menjadi dasar keyakinannya, misalnya keterangan medium atau paranormal. Dahulu pengadilan adat dan swapraja pun memakai sistem keyakinan hakim selaras dengan kenyataan bahwa pengadilanpengadilan tersebut dipimpin oleh hakim-hakim yang bukan ahli 4 Andi Hamzah, Hukum Acara Pidana Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta 2006, hlm. 249. 323 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 (berpendidikan) hukum. Sistem ini memberi kebebasan kepada hakim terlalu besar, sehingga sulit diawasi. Di samping itu, terdakwa atau penasihet hukumnya sulit untuk melakukan pembelaan. Dalam hal ini hakim dapat memidana terdakwa berdasarkan keyakinannya bahwa ia telah melakukan apa yang didakwakan. Praktik peradilan juri di Perancis membuat pertimbangan berdasarkan metode ini dan mengakibatkan banyaknya putusan-putusan bebas yang sangat aneh dan mengusik rasa keadilan. E.3. Sistem atau Teori Pembuktian Berdasar Keyakinan Hakim Atas Alasan yang Logis (Laconviction Raisonnee). Sebagai solusi, muncul sistem atau teori yang disebut pembuktian yang berdasar keyakinan hakim sampai batas tertentu (la conviction raisonnee). Teori ini mempunyai konsep bahwa hakim dapat memutuskan kepada dasar-dasar pembuktian disertai dengan suatu kesimpulan (conclusie) yang berlandaskan kepada peraturan-peraturan pembuktian tertentu. Jadi, putusan hakim dijatuhkan dengan suatu motivasi. Sistem atau teori pembuktian ini disebut juga pembuktian bebas karena hakim bebas untuk menyebut alasan-alasan keyakinannya (vrije bewijstheorie). Sistem atau teori pembuktian jalan tengah atau yang berdasar keyakinan hakim sampai batas tertentu ini terbagi dua. Yang pertama yang tersebut di atas yaitu pembuktian berdasar keyakinan hakim atas alasan yang logis (conviction raisonnee) dan yang kedua ialah teori pembuktian berdasar undang-undang secara negatif (negatief wettelijk bewijstheorie). Persamaan antara keduanya adalah sama-sama berdasar atas keyakinan hakim, artinya terdakwa tidak mungkin dipidana tanpa adanya keyakinan hakim bahwa terdakwa bersalah. Perbedaannya ialah bahwa yang tersebut pertama berpangkal tolak pada keyakinan hakim, tetapi keyakinan itu harus didasarkan kepada suatu kesimpulan (conclusie) yang logis, yang tidak didasarkan kepada undang-undang, tetapi ketentuan-ketentuan menurut ilmu pengetahuan hakim sendiri, menurut pilihannya sendiri tentang pelaksanaan pembuktian yang mana yang ia akan pergunakan. Sedangkan yang kedua berpangkal tolak pada aturan-aturan pembuktian yang ditetapkan secara limitatif oleh undang-undang, tetapi hal itu harus diikuti dengan keyakinan hakim. Dapatlah disimpulkan bahwa ada dua perbedaan yaitu yang kesatu berpangkal pada keyakinan hakim, sedangkan yang kedua berpangkal pada ketentuan undang-undang. Kemudian, yang pertama dasarnya ialah 324 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi suatu kesimpulan yang tidak didasarkan undang-undang, sedangkan yang kedua didasarkan kepada ketentuan undang-undang yang disebut secara terbatas. E.4. Teori Pembuktian Berdasarkan Undang-Undang Secara Negatif (Negatief Wettelijk) HIR maupun KUHAP menganut sistem atau teori pembuktian berdasarkan undang-undang negatif (negatief wettelijk). Hal tersebut dapat dilihat dari Pasal 183 KUHAP, dahulu Pasal 294 HIR. Pasal 183 KUHAP berbunyi sebagai berikut : “Hakim tidak boleh menjatuhkan pidana kepada seorang, kecuali apabila dengan sekurang-kurangnya dua alat bukti yang sah ia memperoleh keyakinan bahwa suatu tindak pidana benar-benar terjadi dan bahwa terdakwalah yang bersalah melakukannya.” Dari kalimat tersebut nyata bahwa pembuktian harus didasarkan kepada undang-undang (KUHAP), yaitu alat bukti yang tersebut dalam Pasal 184 KUHAP, disertai dengan keyakinan hakim yang diperoleh dari alat-alat bukti tersebut. Hal tersebut dapat dikatakan sama saja dengan ketentuan yang tersebut pada Pasal 294 ayat (1) HIR yang berbunyi sebagai berikut : “Tidak seorang pun boleh dikenakan pidana, selain jika hakim mendapat keyakinan dengan alat bukti yang sah, bahwa benar telah terjadi perbuatan yang dapat dipidana dan bahwa orang-orang yang didakwa itulah yang bersalah melakukan perbuatan itu.” Sebenarnya sebelum diberlakukan KUHAP, ketentuan yang sama telah ditetapkan dalam Undang-Undang Pokok tentang Kekuasaan Kehakiman (UUPKK) Pasal 6 yang berbunyi sebagai berikut: “Tiada seorang pun dapat dijatuhi pidana, kecuali apabila pengadilan karena alat pembuktian yang sah menurut undang-undang mendapat keyakinan, bahwa seseorang yang dianggap dapat bertanggung jawab telah bersalah atas perbuatan yang dituduhkan atas dirinya.” Kelemahan dari rumusan undang-undang ini ialah disebut alat pembuktian hukum alat-alat pembuktian, atau seperti dalam Pasal 183 KUHAP disebut dua alat bukti. Dalam sistem atau teori pembuktian yang berdasar undang-undang secara negatif (negatief wettelijk bewijstheorie) ini, pemidanaan didasarkan kepada pembuktian ganda (dubbel en grondslag), yaitu pada peraturan undang-undang dan pada keyakinan 325 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 hakim, dan menurut undang-undang, dasar keyakinan hakim itu bersumberkan pada peraturan undang-undang. Hal tersebut terakhir ini sesuai dengan Pasal 183 KUHAP tersebut, yang mengatakan bahwa dari dua alat bukti sah itu diperoleh keyakinan hakim. Menurut penulis keyakinan itu hanyalah dapat didasarkan kepada isi alat-alat bukti yang sah (yang disebut oleh undang-undang). Penjelasan Pasal 183 KUHAP mengatakan bahwa ketentuan ini adalah untuk menjamin tegaknya kebenaran, keadilan dan kepastian hukum bagi seseorang. Keempat sistem pembuktian tersebut di atas dapat diberlakukan terhadap semua tindak pidana, baik tindak pidana umum maupun tindak pidana khusus. Terhadap beberapa tindak pidana tertentu bisa pula diberlakukan sistem pembuktian yang lain dari keempat sistem tersebut di atas, yaitu sistem pembuktian terbalik atau pembalikan beban pembuktian. F. Pembalikan Beban Pembuktian Sistem Pembalikan Beban Pembuktian atau sistem Pembuktian Terbalik dalam istilah lain disebut juga omkering van het bewijslast (Belanda) atau reversal borden of proof (Inggris) ini merupakan adopsi dari negara anglo-saxon, seperti Inggris, Singapura dan Malaysia. Di Indonesia, pengkajian terhadap sistem atau teori Pembalikan Beban Pembuktian ini memiliki manfaat yang sangat komprehensif, sebab salah satu hambatan pemberantasan tindak pidana korupsi adalah sulit dilakukannya pembuktian terhadap para pelaku tindak pidana korupsi. Atas dasar penelitian akademis dan praktis, maka maksud diberlakukannya asas ini tidak dalam konteks total dan absolut, tetapi pendekatan komparatif negara yang memberlakukan asas ini.5 Sistem Pembalikan Beban Pembuktian ini tidak pernah ada yang bersifat total absolut, artinya hanya dapat diterapkan secara terbatas yaitu terhadap delik yang berkenaan dengan “gratification” (pemberian) yang berkaitan dengan suap (“bribery”). Aturan mengenai pemberian) yang berkaitan dengan suap, pada pokoknya disebut bahwa pegawai pemerintah yang menerima, dibayarkan atau diberikan dari dan atau oleh seseorang, maka Andi Hamzah, Perkembangan Pidana Khusus, Jakarta : P.T. Rineka Cipta, Cetakan Pertama, 1991, hlm. 31. 5 326 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi pemberian harus dianggap korupsi, sampai sebaliknya dibuktikan. Hal ini menerapkan sistem Pembalikan Beban Pembuktian, tetapi terbatas pada delik yang berkaitan dengan “gratification” dan “bribery”, artinya sistem pembalikan beban pembuktian dari negara anglo-saxon sebagai asalnya sistem pembalikan beban pembuktian ini, tidak absolute dan memiliki kekhususan serta terbatas sifatnya. G. Sistem Pembuktian Terbalik dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Telah dikemukakan dalam tulisan di atas bahwa negara anglo-saxon sebagai cikal bakalnya Sistem Pembalikan Beban Pembuktian tetap mensyaratkan adanya sifat limitatif (terbatas) dan eksepsional (khusus). Demikian pula sifat terbatas ini dianut pula oleh Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999. Apakah yang dimaksud dengan terbatas dan khusus dari sistem pembalikan beban pembuktian, dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999. Untuk itu mari kita simak makna sistem pembuktian terbalik menurut bunyi Pasal 37 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yaitu : 1) Terdakwa mempunyai hak untuk membuktikan bahwa ia tidak melakukan tindak pidana korupsi. 2) Dalam hal terdakwa dapat membuktikan bahwa ia tidak melakukan tindak pidana korupsi, maka keterangan tersebut dipergunakan sebagai hal yang menguntungkan baginya. 3) Terdakwa wajib memberikan keterangan tentang seluruh harta bendanya dan harta benda isteri atau suami, anak, dan harta benda setiap orang atau korporasi yang diduga mempunyai hubungan dengan perkara yang bersangkutan. 4) Dalam hal terdakwa tidak dapat membuktikan tentang kekayaan yang tidak seimbang dengan penghasilannya atau sumber penambahan kekayaannya, maka keterangan tersebut dapat digunakan untuk memperkuat alat bukti yang sudah ada bahwa terdakwa telah melakukan tindak pidana korupsi. 5) Dalam keadaan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4), penuntut umum tetap berkewajiban untuk membuktikan dakwaannya. Kemudian dalam penjelasan Pasal 37 disebutkan : Ketentuan ini merupakan suatu penyimpangan dari ketentuan Kitab 327 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Undang-undang Hukum Acara Pidana yang menentukan bahwa jaksa yang wajib membuktikan dilakukannya tindak pidana, buka terdakwa. Menurut ketentuan ini terdakwa dapat membuktikan bahwa ia tidak melakukan tindak pidana korupsi. Apabila terdakwa dapat membuktikan hal tersebut tidak berarti ia tidak terbukti melakukan korupsi, sebab penuntut umum masih tetap berkewajiban untuk membuktikan dakwaannya. Ketentuan pasal ini merupakan pembuktian terbalik yang terbatas, karena jaksa masih tetap wajib membuktikan dakwaannya. Dari bunyi penjelasan Pasal 37 atas dapat ditarik satu kesimpulan bahwa sistem pembuktian terbalik seperti yang dianut dalam pasal 37 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi di atas dinilai sebagai sistem pembuktian terbalik yang terbatas, dimana dalam praktek peradilan tindak pidana korupsi di Indonesia sehari-hari jarang diterapkan. Hal ini menimbulkan kurang efektifnya sistem ini. Dari pendekatan doktrin dan komparasi sistem hukum pidana (termasuk Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Pasal 37 beserta penjelasannya), makna atau arti “Terbatas” atau “Khusus” dari implementasi Sistem Pembalikan Beban Pembuktian adalah: 1. Sistem Pembalikan Beban Pembuktian hanya terbatas dilakukan terhadap tindak pidana “gratification” (pemberian) yang berkaitan dengan “bribery” (suap) dan bukan terhadap delik-delik lainnya dalam tindak pidana korupsi. 2. Delik-delik lainnya dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 yang tertuang dalam Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 beban pembuktiannya tetap ada pada Jaksa Penuntut Umum. 3. Sistem Pembalikan Beban Pembuktian hanya terbatas dilakukan terhadap “perampasan” dari delik-delik yang didakwakan terhadap siapa saja sebagaimana tertuang dalam Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999. Perlu ditegaskan pula bahwa sistem pembuktian terhadap dugaan pelanggaran pada Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tetap diberikan pada Jaksa Penuntut Umum. Apabila Terdakwa berdasarkan Tuntutan Jaksa Penuntut Umum dinilai terbukti melakukan pelanggaran salah satu dari tindak pidana tersebut dan dikenakan perampasan terhadap harta bendanya, Terdakwa wajib membuktikan bahwa harta bendanya bukan berasal dari tindak pidana korupsi. 328 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi 4. Bahwa Sistem Pembalikan Beban Pembuktian terbatas penerapan asas Lex Temporis-nya, yakni sistem ini tidak dapat diberlakukan secara Retro-aktif (berlaku surut) karena potensial terjadinya pelanggaran HAM, pelanggaran terhadap asas Legalitas, dan menimbulkan apa yang dinamakan asas Lex Talionis (balas dendam). 5. Bahwa Sistem Pembalikan Beban Pembuktian terbatas dan tidak diperkenankan menyimpang dari asas “Daad-daderstrafrecht”.6 Dari pengertian ini, sistem pembalikan beban pembuktian sangat tidak diperkenankan melanggar kepentingan dan hak-hak prinsipiel dari pembuat/pelaku (tersangka/terdakwa). Bahwa penerapan sistem pembalikan beban pembuktian ini sebagai kenyataan yang tidak dapat dihindari, khususnya terjadinya minimalisasi hak-hak dari “dader” yang berkaitan dengan asas “non self-incrimination” dan “praduga tak bersalah”, namun demikian adanya suatu minimalisasi hak-hak tersebut sangat dihindari akan terjadinya eliminasi hak-hak tersebut, dan apabila terjadi, inilah yang dikatakan bahwa sistem pembalikan beban pembuktian adalah potensial terjadinya pelanggaran HAM. H. Pembalikan Beban Pembuktian terhadap Perampasan Harta Benda Terdakwa Sistem pembalikan beban pembuktian diberlakukan terhadap perampasan harta benda Terdakwa, artinya Terdakwa yang didakwa melakukan salah satu dari Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 wajib membuktikan harta benda yang diperoleh sesudah tindak pidana korupsi (yang didakwa) bukan berasal dari tindak pidana korupsi. Tuntutan perampasan harta benda tersebut diajukan Penuntut Umum saat membacakan tuntutan pada perkara pokok. Ketentuan ini merupakan klarifikasi terhadap dis-opini publik yang menyangka bahwa pembalikan beban pembuktian merupakan basis potensial korupsi yang baru bagi aparatur penegak hukum, meskipun tidak terlepas kemungkinan terjadinya hal tersebut. Pembalikan Beban Pembuktian hanya diterapkan terhadap delik adopsi baru yang berkaitan dengan “gratification”. Masalah “perampasan” berlaku untuk semua delik 6 Barda Nawawi Arief. Bunga Rampai Kebijakan Hukum Pidana, Bandung, Penerbit PT. Citra Aditya Bakti, Cetakan Kesatu, 1996. hlm. 107-108. 329 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 tindak pidana korupsi dalam Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999, artinya penerapan asas pembalikan beban pembuktian ini haruslah ada proses hukum yang mendahuluinya terhadap seseorang, sedangkan terhadap pelanggaran delik Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 tetap memakai pembuktian biasa (penuntut umum yang membuktikan). Jadi, sistem pembalikan beban pembuktian sama sekali tidak diterapkan terhadap pelanggaran delik Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999, artinya kewajiban pembuktian atau sistem pembuktian tentang ada atau tidaknya pelanggaran terhadap Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 tetap ada pada jaksa penuntut umum, hanya saja apabila penuntut umum dengan tuntutan menilai terdakwa terbukti melanggar salah satu dari Pasal 2 sampai dengan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tersebut dan harta-harta terdakwa dikenakan perampasan, maka perampasan terhadap harta benda itulah yang wajib dibuktikan sebaliknya oleh terdakwa. Itu hanyalah dilakukan dalam proses di pengadilan, bukan pada saat penyidikan maupun penuntutan. Hal ini bertujuan untuk mengakomodisir masukan masyarakat yang mengkhawatirkan terjadinya korupsi lain (pemerasan dan penyuapan) apalagi kalau sistem pembalikan beban pembuktian diterapkan pada saat proses penyidikan dan penuntutan sifatnya tidak terbuka. Kewajiban untuk pembuktian yang diberikan pada penuntut umum merupakan hak mutlak seorang tersangka/terdakwa berupa “Presumption of Innocence” yang sekaligus sebagai bentuk aktualisasi dari penerimaan asas “Non Self-Incrimination” (hak tersangka/terdakwa untuk tidak mempersalahkan dirinya sendiri), sebagai jiwa KUHAP (Pasal 66). Di samping itu, menurut sistem Hukum Acara Pidana Indonesia bahwa terdakwa mempunyai hak untuk bungkam atau tidak menjawab pertanyaan hakim dan penuntut umum. Prinsip tersebut merupakan asas perlindungan hak asasi manusia yang sifatnya universalitas, sebagaimana termuat dalam Universal Declaration of Human Right 1948. Dari uraian tersebut di atas, tampak bahwa sistem pembuktian terbalik seperti dianut dalam Pasal 37 undang-undang nomor 31 tahun 1999 dalam implementasinya tidak efektif dan tidak mempunyai daya tangkal yang tinggi untuk mencegah orang melakukan tindak pidana korupsi. Ada pemikiran, sebaiknya yang diterapkan dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 adalah sistem pembuktian terbalik murni - rever- 330 Pembalikan Beban Pembuktian Pada Tindak Pidana Korupsi sal borden of proof, dengan maksud supaya sistem ini mempunyai daya gigit yang tinggi terhadap penangkalan tindak pidana korupsi di Indonesia. Pemikiran yang demikian tampaknya bisa dipahami, akan tetapi perlu diingat bahwa pemberlakuan atas sistem ini akan melanggar asas-asas hukum yang berlaku secara universal, termasuk di Indonesia. Yang dimaksud adalah antara lain asas praduga tak bersalah, asas non self-incrimination serta pelanggaran terhadap hak asasi manusia (human right) dan hak terdakwa untuk bungkam sebagaimana diatur dalam Pasal 66 KUHAP. Di samping itu diberlakukannya sistem pembuktian terbalik murni berpotensi untuk menimbulkan peluang korupsi baru terutama korupsi oleh para aparat penegak hukum. Lebih jauh lagi penerapan sistem ini akan mempunyai dampak politik yang berpengaruh terhadap kehidupan bernegara, sebab dengan diberlakukannya sistem ini dikhawatirkan akan menimbulkan chaos birokrasi.7 I. Kesimpulan 1. Bahwa tindak pidana korupsi di Indonesia sampai saat ini masih tetap terjadi; malah dengan intensitas yang makin meningkat, baik dari segi kualitas maupun kuantitas. Dengan demikian bahwa UndangUndang Nomor 31 Tahun 1999 Pasal 37 sebagai alat dalam memberantas tindak pidana korupsi belum efektif. 2. Bahwa untuk mencegah dan mengatasi tindak pidana korupsi di Indonesia serta untuk menghilangkan tindak pidana korupsi, paling tidak mengurangi kualitas maupun kuantitasnya, maka tidak cukup dilakukan pendekatan secara yuridis, tapi juga pendekatan sosiologis dan politis. Khususnya dalam penanganan tindak pidana korupsi sistem hukum acara pidana untuk penanganan dan penyelesaiannya harus seefektif mungkin diterapkan. Tidak cukup dengan menggunakan sistem pembuktian yang konvensional tetapi nampaknya harus digunakan sistem pembuktian terbalik murni. Namun demikian pemberlakuan sistem pembuktian terbalik murni – pure reversal borden of proof akan menimbulkan pelanggaran terhadap asas hukum praduka tak bersalah, non-self incrimination, pelanggaran terhadap hak asasi manusia, dan hak tidak untuk bungkam, juga akan menimbulkan chaos birokrasi. 7 Istilah yang dipergunakan oleh penulis maksudnya adalah akan terjadi stagnasi di tataran birokrasi/ pemerintahan, karena para birokrat pengambil keputusan banyak yang terlibat korupsi, sehingga urusan pemerintahan (pelayanan masyarakat) menjadi tidak terlayani. 331 Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Daftar Pustaka Adji, Oemar Seno. 1976. Hukum (Acara) Pidana dalam Prospeksi, Jakarta. Erangga. Andi Hamzah. 2006. Hukum Acara Pidana Indonesia, Jakarta. Sinar Grafika. Barda Nawawi Arief. 1996. Bunga Rampai Kebijakan Hukum Pidana, Cetakan Kesatu. Bandung, Penerbit PT. Citra Aditya Bakti. Bonn, E. Sosrodanukusumo. Tt.t, Tunutan Pidana. Djakarta: Penerbit “Siliwangi”. Prodjodikoro, Wirjono. 1967. Hukum Atjara Pidana di Indo. Djakarta : Penerbit “Sumur Bandung”. P. Sitorus, 1998. Pengantar Ilmu Hukum (dilengkapi tanya jawab, Pasundan Law Faculty. Bandung. Alumnus Press. Roscoe Pound, 1972. Pengantar Filsafat Hukum, Jakarta. Bharata. Saleh, Roelan. 1983. Mengadili Sebagai Pergaulan Kemanusiaan. Jakarta : Aksara Baru. Soedjono D. 1982. Pemeriksaan Pendahuluan Menurut KUHAP. Bandung: Alumni. Tahir, Hadari Djenawi. 1981. Pokok-Pokok Pikian dalam KUHAP. Bandung: Alumni. Tanusuboto. S. 1983. Peranan Praperadilan dalam Hukum Acara Pidana. Bandung : Alumni. Tresna, R. tt.. Komentar HIR. Djakarta: Pradnya Paramita. Undang-Undang : Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981, tentang Hukum Acara Pidana. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999, tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. 332 BIO DATA PENULIS Rudy Hendra Pakpahan, Tempat/Tanggal Lahir di Sibolga, 27 Januari 1980. Pendidikan: Fakultas Hukum Universitas Andalas Padang Tahun 2004, S2 Program Studi Magister Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Sumatera Utara Medan Tahun 2009. Pekerjaan PNS Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan Ham Propinsi Sumatera Utara. Eka N.A.M. Sihombing, Pendidikan: S1 Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara dan Alumni S2 Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara. Pekerjaan: PNS Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan Ham Propinsi Sumatera Utara. Ahmad Nizar Shihab, Tempat/Tanggal Lahir: 5 Desember 1950. Pendidikan: Dokter Umum Universitas Hasanuddin Makasar, Dokter Spesialis di Universitas Indonesia. Pekerjaan: Wakil Ketua Komisi IX DPR RI Tahun 2009-2012, Anggota DPR RI Fraksi Partai Demokrat Tahun 2009 sampai dengan sekarang. Zaelani, Tempat/Tanggal Lahir: Jakarta, 10 Juli 1958. Pendidikan: S-1 Fakultas Hukum Universitas Muhamadiyah Jakarta dan S-2 Fakultas Hukum Universitas Diponegoro Semarang. Jabatan: Perancang Pertama merangkap Kepala Seksi Penerbitan Direktorat pengundangan, Publikasi dan Kerja Sama Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Kementerian Hukum dan HAM Republik Indonesia. Mundiharno, Pekerjaan: Peneliti di Lembaga Demografi Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia Tahun 1990-2000, Peneliti Senior dan Pendiri Pusat Kajian Kebijakan Publik AKADEMIKA Tahun 1996 sampai sekarang, dan Peneliti di Pusat Kajian Kebijakan dan Ekonomi Kesehatan Fakultas Kesehatan Masyarakat Universitas Indonesia Tahun 1996 sampai sekarang. Qomaruddin, Tempat/Tanggal Lahir: Kudus 11 Desember 1950. Pendidikan Srata I Fakultas Hukum Universitas Negeri Jember, Strata II Magister Hukum Universitas Diponegoro, dan Strata III Program Doktor Universitas Padjajaran. Pekerjaan KORMIN pada Kanwil Depkumham Kaltim (2002 s.d. 2004), Kadivmin pada Kanwil Depkumham Jawa Tengah (2004 s.d. 2005), Direktur Litigasi Perundang-undangan (2005 s.d. 2007), Sekretaris Ditjen Peraturan perundang-undangan (2007) dan Direktur Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 Litigasi Perundang-undangan (2007 s.d. 2010) dan sekarang Konsultan Hukum dan Perundang-Undangan Dewan Jaminan Nasional. Asih Eka Putri, Tempat/tanggal lahir: 24 Agustus 1967. Pendidikan: S-1 Fakultas Kedokteran Universitas Padjajaran Tahun 1992 dan S-2 Magister Kebijakan Publik dan Manajemem Sekolah kebijakan Publik dan Manajemen Universitas Southern California Tahun 2001 Manajemen Pembangunan Sosial, Fakultas Ilmu Sosial Ilmu Politik UI. Pekerjaan: Staf Ahli Pemerintah Indonesia, Satuan Tugas Nasional Pengembangan Sistem Jaminan Sosial, Kementerian Kesra dan Kementerian Kesehatan Tahun 2006 sampai sekarang, Senior Advisor PT. Jamsotek Tahun 2008 sampai sekarang dan Direktur Konsultan Jaminan Sosial dan Pelayanan Kesehatan MARTABAT. Bambang Purwoko, Tempat/Tanggal Lahir: Cilacap, 1 Januari 1956. Pendidikan: S-1 Ekonomi Manajemen Universitas Nasional Jakarta Tahun 1983, S-2 Ekonomi Perencanaan Universitas Negeri Antwerpen Belgia Tahun 1986 dan S-3 Ekonomi Jaminan Sosial Universitas Sydney Australia Tahun 1995. Pekerjaan: Guru-Besar Universitas Pancasila dan Ketua Program Studi Doktor Ekonomi (S3) Universitas Pancasila. Nurfaqih Irfani, Tempat/Tanggal Lahir: Purwokerto, 27 April 1980. Pendidikan Sarjana Hukum Universitas Indonesia Tahun 2003 dan Magister Hukum Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, Jurusan Hukum Internasional Tahun 2010. Pekerjaan: Pegawai Negeri Sipil di Direktorat Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan, Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia RI. Menjadi Nara Sumber dalam berbagai kegiatan Fasilitasi Perancangan Perda di Daerah, tenaga pengajar Diklat Jabatan Fungsional Penyusunan Perancangan Peraturan Perundangundangan, dan aktif dalam berbagai seminar dan short course of legislative drafting (kerjamasa antara Kementerian Kehakiman Belanda dengan Ditjen PP Kementerian Hukum dan HAM). Kegiatan internasional yang pernah diikuti: Peserta International Leadership Training on Social Security yang diselenggarakan oleh GTZ bekerja sama Pemerintah Federal Republik Jerman di Jerman pada Tahun 2010-2011, Internship Program di Kementerian Kehakiman Jerman pada bulan Januari – Maret 2011, Internship Program di Bundestag Negara Federal Republik Jerman dan Kantor Negara Bagian Berlin Brandenburg pada Maret 2011, kunjungan ke Kementerian Sosial dan Kementerian Kesehatan Negara Federal Republik Jerman, pelatihan software legislative drafting “E-Norm” di Kementerian Kehakiman Jerman, dan sebagai peserta pada “International Ministerial Conference On Health Financing, Key To Universal Coverage,” di Berlin. Syahmardan, Tempat/Tanggal Lahir: Tembilahan Riau, 30 Agustus 1980. Pendidikan: S1 fakultas Hukum Universitas Andalas padang Tahun 2003 dan S2 Perencanaan Strategi dan Kebijakan Universitas Indonesia Tahun 2010. Pekerjaan: Tenaga Fungsional Perancangan Peraturan Perundang-undangan (legal drafter) pada Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan, Kementerian Hukum dan HAM RI sejak tahun 2006. Wahyu Wiriadinata, Tempat/Tanggal Lahir: Bandung, 21 Oktober 1950. Pekerjaan: Jaksa pada Kejaksaan Agung Republik Indonesia dan Dosen Fakultas Hukum Universitas Pasundan. Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 PANDUAN PENULISAN NASKAH 1. Naskah yang dikirim berbentuk karya tulis ilmiah, seperti hasil penelitian lapangan, survey, hipotesis, kajian teori, studi kepustakaan, review buku, dan gagasan kritis konseptual yang bersifat objektif, sistematis, analisis, dan deskriptif. 2. Naskah yang dikirim karya tulis asli yang belum pernah dimuat atau dipublikasikan di media lain. 3. Naskah diketik rangkap 2 (dua) spasi di atas kertas ukuran A4 dengan font Bodoni ukuran 12, panjang naskah antara 15-20 halaman. 4. Penulisan hendaknya menggunakan bahasa Indonesia yang baku, lugas, sederhana, dan mudah dipahami, serta tidak mengandung makna ganda. 5. Pokok pembahasan atau judul penulisan berupa kalimat yang singkat dan jelas, dengan kata atau frasa kunci yang mencerminkan isi tulisan. 6. Sistematika penulisan disesuaikan dengan aturan penulisan ilmiah, ejaan bahasa Indonesia yang disempurnakan, yang secara garis besar sebagai berikut: Judul dalam bahasa Indonesia dan bahasa Inggris, nama penulis, abstrak ditulis dalam bahasa Indonesia dan bahasa Inggris (ditulis dalam 1 paragraf, dengan 2 spasi, ukuran 10, panjangnya antara 100 – 200 kata), kata kunci dicantumkan di bawah abstrak, nama instansi penulis, pendahuluan (latar belakang permasalahan, tujuan ruang lingkup, dan metodologi), hasil dan pembahasan (tinjauan pustaka, data, dan analisis), penutup (kesimpulan dan saran), dan daftar pustaka. 7. Penulisan kutipan menggunakan model catatan kaki (footnote). 8. Isi, materi, dan substansi tulisan merupakan tanggung jawab penulis. Redaksi berhak mengedit teknis penulisan (redaksional) tanpa mengubah arti. 9. Daftar pustaka, disusun menurut sistem pengarang dan tahun terbit, penerbit, kota/negara, hal. Contoh: 1. Buku - Luar negeri Kelsen, Hans, 1961. General Theory of Law and State, Russel & Russel, New York. hlm. 45. Vol. 9 No. 2 - Juli 2012 - Dalam negeri Budiardjo, Miriam, 1992. Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. hlm. 21. 2. Makalah dalam jurnal - Luar negeri Suzuki, S.,M. Sugiyama, Y. Mihara, K. Hashiguchi and K. Yokezeki. 2002. Novel enzymatic method for the production by oxydans. Japan Biochem. - Dalam negeri Kurniawan, Y. dan S. Yuliatun. 2006. Perspektif gasohol sebagai energi hijau bagi transportasi. Majalah Penelitian Gula. 3. Makalah dalam buku - Luar negeri Zyzak, D.V., k.J. Wells-Knecht, M.X. Fu, S.R. Thorpe, M.S. Feather and J.W. Baynes. 1994. Pathways of the maillard reaction in vitro and in vivo. Proc. of the 5th International Symposium of the Maillard Reaction, University of Minnesota. - Dalam negeri Sukarso, G., S. Sastrowijono, Mirzawan PDN.,S. Lamadji, Soeprijanto,E.Sugiyarta dan H. Budhisantoso. 1990. Varietas tebu unggul lokal untuk tegalan dengan pola keprasan. Pros.Seminar Pengembangan Agroindustri Berbasis Tebu dan Sumber Pemanis lain. P3GI, Pasuruan. 4. Pustaka dari Internet - Jurnal Almeida, A.C.S., L.C. Araujo, A.M. Costa, C.A.M. Abreu, M.A.G.A. Lima and M.L.A.P.F. Palha. 2005. Sucrose hydrolysis catalyzed by auto-immobilized invertase into intact cells of cladosporium cladosporoides. Electrical Journal of Biotechnology 8(1): 15-18 (online) http://www.ejbiotechnology.info/content/vol8/ issue1/full/11. pdf (diakses tanggal 8 Juni 2006). - Informasi lain Fadli. 2002. Pabrik sirup gula tebu pertama di Malang (online), http://kompas.com/kompas-cetak/034/ 15/ilpeng/256044.htm (diakses tanggal 2 Mei 2006). 10. Pengiriman naskah berupa hard copy dan soft copy serta melampirkan curriculum vitae ditujukan kepada : Redaksi Jurnal Legislasi Indonesia, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Kementerian Hukum dan HAM RI Jl. HR. Rasuna Said Kav. 6-7 Kuningan - Jakarta Selatan Telepon (021) 5264517/Fax (021) 52921242, e-mail : [email protected].
