Rekonstruksi Yuridis Kekayaan Yang Dipisahkan
advertisement
Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 REKONSTRUKSI YURIDIS KEKAYAAN NEGARA YANG DIPISAHKAN PADA BADAN USAHA MILIK NEGARA (Juridical Reconstruction of Separated State Asset of State-Owned Enterprise) Hadian Afriyadi Fakultas Hukum Universitas Islam Bandung Jalan Ranggagading No. 8 Bandung E-mail: [email protected] Abstract The Achievement of purpose of the state is always related to state finance as the financing of the operation of the government. In order to get the state finance, it must remain within the legal framework that is allowed by the 1945 Constitution. The problems of state finance management get a lot of attention. The state finance management through regulation definition of state finances,ideally will be very promising for the country's financial rescue efforts of irregularities, but it will become problems if correlated with other regulations. Enactment of the Act Number 19 of 2003 on State-Owned Enterprises, has created a contradictory climate and polemical state finances statusin State-Owned Enterprises environment both in ownership and in management and supervision. The specifications of this research was done by normative juridical approach, ie testing and reviewing secondary data. With regard to the normative juridical approach that is used, the research was conducted in two phases, namely the study of literature and field research that are merely supporting, data analysis used is the analysis of qualitative juridical, ie the data obtained, and then arranged systematically, comprehensively and integratedly to achieve the clarity of the issues that will be analyzed. According to Article 2 of Act Number 17 of 2003 on State Finance, state assets stated aside the scope of state finances. Based on the results of the research, separated state asset is not a state financial scope. In this case, the state budget may not overcome the losses resulted from the management of State-Owned Enterprises. Keywords: Juridical Reconstruction, State Property, State-Owned Enterprises. Abstrak Pencapaian tujuan negara selalu terkait dengan keuangan negara sebagai bentuk pembiayaan terhadap penyelenggaraan pemerintahan negara yang dilakukan oleh penyelenggara negara. Untuk mendapatkan keuangan negara, harus tetap berada dalam bingkai hukum yang diperkenankan oleh UUD 1945. Permasalahan pengelolaan keuangan negara banyak mendapat sorotan. Pengelolaan keuangan negara lewat pengaturan definisi keuangan negara yang luas, secara ideal akan sangat menjanjikan bagi upaya penyelamatan keuangan negara dari penyimpangan, namun menjadi persoalan, ketika dikorelasikan dengan ketentuan perundang-undangan lain. Pengesahan UU No. 19 Tahun 2003, telah menciptakan Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 iklim kontradiktif dan menimbulkan polemik status keuangan negara di lingkungan BUMN baik dari sisi kepemilikan maupun pengelolaan dan pengawasannya. Spesifikasi penelitian dalam penelitian ini dilakukan dengan cara metode pendekatan yuridis normatif, yaitu menguji dan mengkaji data sekunder. Berkenaan dengan pendekatan yuridis normatif yang digunakan, maka penelitian yang dilakukan melalui dua tahap yaitu studi kepustakaan dan penelitian lapangan yang hanya bersifat penunjang, analisis data yang dipergunakan adalah analisis yuridis kualitatif, yaitu data yang diperoleh, kemudian disusun secara sistematis, menyeluruh dan terintegrasi untuk mencapai kejelasan masalah yang akan dibahas. Berdasarkan Pasal 2 UU 17 No. Tahun 2003, kekayaan negara yang dipisahkan merupakan ruang lingkup keuangan negara. Berdasarkan hasil penelitian, kekayaan negara yang dipisahkan bukan merupakan ruang lingkup keuangan negara. Dalam hal ini, APBN tidak mungkin akan menanggulangi kerugian dari yang diakibatkan dari pengelolaan BUMN. Kata Kunci : Rekonstruksi Yuridis, Kekayaan Negara, BUMN bersumber dari pendapatan negara A. LATAR BELAKANG Pencapaian selalu terkait tujuan dengan negara keuangan yang pungutannya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang negara sebagai bentuk pembiayaan berlaku. terhadap negara merupakan sumber keuangan penyelenggaraan Dalam pendapatan pemerintahan negara yang dilakukan negara oleh penyelenggara negara. Tanpa membiayai keuangan negara, tujuan negara tidak pemerintah dalam rangka pencapaian akan terselenggara sehingga cita-cita tujuan hukum belaka. Untuk mendapatkan keuangan negara merupakan bagian keuangan negara, harus tetap berada dari dalam yang negara. Pengelolaan keuangan negara diperkenankan oleh UUD 1945.1 adalah keseluruhan kegiatan pejabat Kemauan negara untuk mencapai pengelola keuangan negara sesuai tujuan yang telah ditetapkan hanya dengan sekedar cita-cita hukum ketika tidak kewenangannya, didukung oleh keuangan negara yang perencanaan, bingkai hukum yang arti digunakan untuk pelaksanaan tugas negara.2 pelaksanaan Pengelolaan pemerintahan kedudukan yang dan meliputi pelaksanaan, 1 Muhammad Djafar Saidi, 2008, Hukum Keuangan Negara, Rajawali Pers, Jakarta, hlm. 8. 2 Ibid., hlm. 11-12. 2 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 pengawasan, dan pertanggungjawaban.3 Keuangan ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 Pusat.5Dalam Pemerintah perkembangan negara ditinjau selanjutnya Perusahaan Negara tersebut saat dari sisi obyek, meliputi semua hak inidikenal dan kewajiban yang dapat dinilai Milik Negara (BUMN). Selanjutnya dengan uang termasuk kebijakan dan yang kegiatan fiskal, adalah badan usaha yang seluruh moneter dan pengelolaan kekayaan atau sebagian besar modalny dimiliki negara yang dipisahkan, serta segala oleh sesuatu baik berupa uang maupun secara langsung yang berasal dari barang, yang dapat dijadikan milik kekayaan Negara dipisahkan.6Sebagaimana dalam bidang berhubung pelaksanaan hak dan dengan kewajiban dengan dimaksuddengan negara bahwa Badan melalui Usaha BUMN penyertaan negara kegiatan yang diketahui perusahaan tersebut. Keuangan negara ditinjau merupakan suatu bentuk kegiatan dari ekonomi yang dijalankan secara terus sisi subyek, meliputi keseluruhan obyek keuangan negara menerus/teratur yang terang-terangan (openlijk) dalam dimiliki dikuasai oleh negara pemerintah dan/atau pusat, rangka (regelmatig) dan memperoleh keuntungan pemerintah daerah dan perusahaan (wints oogmerk). Dalam menjalankan negara/daerah dan badan lain yang usahanya perusahaan membutuhkan berkaitan dengan keuangan negara.4 modal. Sama halnya dengan BUMN Dalam gerak operasionalnya keterlibatan perekonomian negara dalam dilakukan melalui yang merupakan subjek hukum perdata membutuhkan modal dalam rangka menjalankan usahanya.7 perusahaan negara. Yang dimaksud dengan perusahaan negara adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh 3 Ibid., hlm. 15. Lihat, Penjelasan UU No. 17 Tahun 4 2003 5 Lihat, Pasal 1 angka 5, Ibid. Lihat, Pasal 1 angka 1 UU No. 19 Tahun 2003. 7 Berdasarkan Pasal 4 ayat (1) UU No.19 Tahun 2003, menyatakan: (1) Modal BUMN merupkan dan berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan; dan (2) Penyertaan modal negara dalam rangka pendirian atau penyertaan pada BUMN bersumber dari: (a) APBN; (b) kapitalisasi cadangan; (c) sumber lainnya. 6 3 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 Permasalahan ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 pengelolaan Perihal pembahasan keuangan negara banyak mendapat pengertian keuangan negara, dapat sorotan. Media massa terutama surat dilakukan kabar hampir tiap hari menampilkan undang-undang kasus-kasus pada UU No. 17 Tahun 2003, korupsi yang pada menyangkut berbagai melalui pendekatan dengan merujuk instansi pengertian keuangan negara menurut pemerintah dari tingkat pusat sampai undang-undang ini adalah semua hak daerah dengan dan kewajiban negara yang dapat pengelolaan dinilai dengan uang, serta segala keuangan negara. Keuangan negara sesuatu, baik berupa uang maupun dalam pengertian berupa barang yang dapat dijadikan APBN keuangan terpencil permasalahan perusahan terkait dalam luas meliputi negara milik pada negaradan milik negara yang berkaitan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban sebagainya. Sedangkan pengertian tersebut. Pada dasarnya, substansi keuangan negara dalam arti sempit mengenai hanya meliputi setiap badan hukum negara dapat dilihat dari perspektif yang luas berwenang mengelola dan pengertian maupun keuangan sempit. Keuangan mempertanggungjawabkannya.8 negara dalam arti luas mencakup: Pertanggungjawaban yang akuntabel pertama, APBN, kedua, APBD, dan terhadap ketiga, pengelolaan atau keuangan negara pada penggunaan keuangan negara yang BUMN/BUMD. dilakukan keuangan negara dalam arti sempit dalam rangka pembangunan bangsa.9 Sementara hanya mecaup keuangan negara yang dikelola oleh tiap-tiap badan hukum 8 Adrian Sutedi, 2012, Hukum Keuangan Negara, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 10. 9 Pengelolaan keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945 perlu dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, yang diwujudkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), sebagaimana tercantum dalam menimbang huruf b UU No. 1 Tahun 2004. dan dipertanggungjawabkan masingmasing.10 BUMN Perusahaan Umum terdiri dari (Perum) dan 10 Muhammad Djafar Saidi, Hukum Keuangan…. Op.Cit., hlm. 2-3. 4 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 Perusahaan Persero (Persero).11 Yang yang dipisahkan pada perusahaan dimaksud negara/perusahaan BUMN dengan yang Perum seluruh adalah daerah”. modalnya Rumusan pasal tersebut menunjukan dimiliki oleh negara dan tidak terbagi bahwa kekayaan negara yang sudah atas saham, yang bertujuan untuk dipisahkan masih tetap dianggap kemanfaatan sebagai keuangan negara.13 Dalam umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa hal yang bermutu tinggi dan sekaligus menimbulkan problematika hukum mengejar keuntungan berdasarkan tersendiri prinsip keuangan negara. pengelolaan perusahaan. defenisi Sementara itu yang dimaksud dengan Persero adalah dalam dapat pengelolaan Pengelolaan keuangan negara yang lewat pengaturan definisi keuangan berbentuk Perseroan Terbatas (PT) negara yang luas, secara ideal akan yang modalnya terbagi dalam saham sangat yang seluruh atau paling sedikit 51 % penyelamatan keuangan negara dari (lima puluh satu persen) sahamnya penyimpangan, dimiliki persoalan, oleh BUMN tersebut negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan. 12 Mereduksi menjanjikan dengan undangan namun ketika upaya menjadi dikorelasikan ketentuan lain. bagi perundang- Penetapan dan kekayaan negara yang dipisahkan pengesahan UU No. 19 Tahun 2003, pada BUMN, berdasarkan Pasal 2 telah menciptakan iklim kontradiktif huruf g UU No. 17 Tahun 2003, dan menimbulkan polemik status menyatakan: “kekayaan 13 negara/daerah yang dikelola sendiri dan oleh atau pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan 11 Lihat, Pasal 9 UU No. 19 Tahun 2003. 12 Lihat, Pasal 1 angka 2 dan angka 4, Ibid. Arifin P Soeria Atmadja, 2009, Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum, Teori, Praktik, dan Kritik, Rajawali Press, Jakarta, hlm. xvii.Sementara itu Pasal 4 ayat (1) UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN menyatakan:“Yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat.” 5 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 keuangan negara di ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 lingkungan yang digunakan dalam penelitian ini BUMN baik dari sisi kepemilikan diperoleh dari penelitian kepustakaan maupun dan (library research), sebagai suatu pengawasannya. Pasal 4 ayat (1) UU teknik pengumpulan data dengan No. 19 Tahun 2003, merumuskan: memanfaatkan “modal berupa pengelolaan BUMN merupakan dan berbagai peraturan literatur perundang- berasal dari kekayaan negara yang undangan, buku-buku, karya ilmiah, dipisahkan”. makalah, artikel, bahan kuliah, media Pengaturan tentang status keuangan negara di lingkungan masa dan sumber lainnya. BUMN dalam UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 19 Tahun 2003 D. PEMBAHASAN Negara menunjukan adanya perbedaan yang sangat signifikan kepemilikan, tentang klaim pengelolaan dan pengawasan (audit) keuangan di sebagai organisasi kekuasaan pada dasarnya memiliki tujuan yang harus dicapai dengan cara mengelola keuangan negaranya. Dengan demikian, keuangan negara lingkungan BUMN. adalah alat untuk emncapai tujuan bernegara, sehingga penyelenggara B. PERUMUSAN MASALAH Bertitik tolak dari latar negara yang belakang masalah di atas, maka negara dengan rumusan masalahnya adalah negara seharusnya bagaimana rekonstruksi yuridis tugas dan kewenangannya untuk kekayaan negara yang dipisahkan mewujudkan pada BUMN? tersebut. bernegara C. METODE PENELITIAN Dalam makalah ini yuridis normatif yaitu metode yang menggunakan data sekunder sebagai utama yang biaya keuangan menjalankan tujuan bernegara Keterkaitan dan tugas tujuan keuangan negara menurut Soemitro Djojohadikusumo, menggunakan metode pendekatan sumber menjalankan diperoleh terletak mencari, pada kehendak negara mengelola, dan mempertanggungjawabkan uang yang diperoleh investasi dari untuk pajak dan mewujudkan melalui penelitian kepustakaan. Data 6 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 kemajuan negara. Tujuan bernegara tidak haruslah penyelenggaraan memberikan kepastian dapat dipungkiri bahwa negara dan kepada pihak yang memiliki hak dan pemerintahan memberikan perlindungan kepada membutuhkan dana Untuk itu maka pihak yang memiliki hak dan dua diaturlah jaminan dalam tujuan bernegara penerimaan tersebut tercipta pada aspek hukum pengeluarannya untuk kepentingan keuangan jalannya negara dan pemerintahan. negara yang pelaksanaannya dalam seharusnya pasti tata cara akan dan proses uang dan Pengelolaan keuangan negara mendorong kemajuan dan cita-cita merupakan negara.14 penyelenggaraan negara. Dalam kedudukannya sebagai suatu Keuangan negara dikaitkan bagian dari dengan pertanggungjawaban lembaga politik, negara tunduk pada pemerintah atas tatanan pengelolaan hukum keuangan negara. Sebagai salah satu kegiatan badan pemerintah, hukum publik, negara, publik. Melalui berbagai lembaga negara berusaha sebagaimana layaknya badan hukum, memberikan jaminan kesejahteraan yang kepada diberikan menyelenggarakan otorisasi untuk rakyat (welfare state). pemerintahan Namun, pengelolaan keuangan sektor bagi kepentingan seluruh rakyatnya. publik yang dilakukan selama ini Penyelenggaraan dengan menggunakan pemerintahan pendekatan senantiasa harus didasarkan pada superioritas negara telah membuat hukum dasar yang tertinggi, yang di aparatur pemerintah yang bergerak Indonesia diatur dalam UUD 1945, dalam 14 Adanya kesesuaian antara tujuan bernegara dan keuangan negara lazimnya tercapai pada negara yang memiliki sistem hukum yang sudah mapan, sedangkan pada negara-negara yang masih kurang tumbuh ekonominya, kesesuaian antara tujuan bernegara dan hukum keuangan negara masih belum sejalan dengan pertumbuhan dan perkembangan yang diharapkan. Lihat, Soemitro Djojohadikusumo, 1957, Ekonomi Pembangunan, Pembangunan, Jakarta, hlm. 63. kegiatan pengelolaan keuangan sektor publik tidak lagi dianggap berada dalam kelompok profesi manajemen oleh para profesional. Oleh karena itu, perlu dilakukan pelurusan kembali pengelolaan keuangan pemerintah dengan menerapkan prinsip-prinsip 7 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 pemerintahan yang baik (good ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 dianugerahi hak-hak publik dan governance) yang sesuai dengan karena itu mampu, dengan cara lain lingkungan pemerintahan.15 ikut Pengelolaan keuangan negara serta ekonomi dalam proses-proses untuk memenuhi dilaksanakan sesuai asas-asas yang kebutuhan-kebutuhan baik dalam pengelolaan keuangan badan negara yaitu asas kesatuan yaitu asas (natuurlijke personen).17 yang menghendaki swasta dari dan badan- orang-orang semua Dalam rangka mendukung negara terwujudnya good governance dalam disajikan dalam satu dokumen, asas penyelenggaraan negara, pengelolaan universalitas keuangan pendapatan dan belanja yaitu asas yang negara harus mengharuskan agar setiap transaksi diselenggarakan secara profesional, keuangan ditampilkan secara utuh terbuka, dan bertanggung jawab dalam anggaran, asas sesuai dengan aturan pokok yang asas yang telah ditetapkan dalam UUD 1945. menghendaki adanya batasan masa Beberapa asas dalam pengelolaan berlaku anggaran untuk satu tahun keuangan negara yang telah lama tertentu dan asas spesialitas yaitu dikenal adalah asas tahunan, asas asas yang mewajibkan agar kredit universalitas, asas kesatuan, dan asas anggaran yang disediakan terperinci spesialitas.18 tahunan dokumen yaitu Asas kesatuan peruntukannya.16 menghendaki agar semua Pendapatan Menurut Goedhart, keuangan negara dan Belanja Negara disajikan dalam secara jelas membahas keuangan badan-badan 17 hukum publik. Badan-badan ini telah 15 Penyelenggaraan pemerintahan negara untuk mewujudkan tujuan bernegara menimbulkan hak dan kewajiban negara yang perlu dikelola dalam suatu sistem pengelolaan keuangan negara. Pengelolaan keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945 perlu dilaksanakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, yang diwujudkan dalam APBN dan APBD. Lihat Penjelasan UU No. 1 Tahun 2004. 16 Lihat, Penjelasan. Ibid. Badan-badan hukum publik adalah badan-badan, yang dasar hukumnya terdapat dalam kebutuhan akan pengurusan kebutuhan-kebutuhan bersama daripada para subjek ekonomi perseorangan dan untuk keperluan itu telah diberi hak mendapatkan uang-uang yang diperlukan dengan paksaan atau dengan pungutan. Lihat dalam Goedhart, 1982, C. Garis-garis Besar Ilmu Keuangan Negara (judul asli Hoofdlijnen Van De Leer Der Openbare Financien), diterjemahkan oleh Ratmoko, Djambatan, Jakarta, hlm. 28. 18 Lihat, Penjelasan angka 4 UU No. 17 Tahun 2003. 8 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 satu dokumen universalitas setiap anggaran. Asas publik mengharuskan agar mempunyai transaksi ditampilkan ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 keuangan secara utuh (personne morale) yang kewenangan mengeluarkan kebijakan publik, baik dalam yang mengikat umum atau algemeen dokumen anggaran. Asas tahunan binded dan tidak mengikat umum. membatasi Kedua; masa berlakunya badan hukum privat anggaran untuk suatu tahun tertentu. (personne juridique) tidak memiliki Asas spesialitas mewajibkan agar kewenangan mengeluarkan kebijakan kredit anggaran yang disediakan publik terinci secara jelas peruntukannya.19 masyarakat umum. Badan hukum Selain itu, pengelolaan keuangan memerlukan syarat yuridis formal negara juga menganut asas-asas baru dan empat syarat materiil yaitu: yang merupakan pencerminan best mempunyai kekayaan terpisah; practices (penerapan kaidah-kaidah mempunyai tujuan tertentu; yang mempunyai kepentingan tertentu; baik) dalam pengelolaan keuangan negara. Asas-asas tersebut hasil, profesionalitas, bersifat Dalam keuangan negara juga telah diatur secara jelas hubungan proporsionalitas, keterbukaan dalam kewenangan dalam pengelolaan keuangan negara. keuangan negara, mengikat mempunyai organisasi tertentu.22 antara lain: akuntabilitas berorientasi pada yang pengelolaan Adanya pemeriksaan keuangan oleh badan pengelolaan keuangan yang baik pemeriksa yang bebas dan mandiri.20 akan menjamin tercapainya tujuan Membedakan posisi negara pembangunan secara khusus, dan sebagai badan hukum publik dengan tujuan berbangsa badan hukum privat dipandang dari secara umum. segi kewenangan yang dimilikinya pengelolaan keuangan memiliki arti, yaitu:21Pertama; manfaat dan pengaruh yang begitu badan hukum dan Oleh bernegara karena itu besar terhadap nasib suatu bangsa 19 Ibid., Penjelasan angka 4. Ibid., Penjelasan angka 2. 21 Arifin P. Soeria Atmadja, 2005, Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum, Universitas Indonesia Press, hlm. 91. 20 karena segala kebijaksanaan yang ditempuh dalam pengelolaan 22 Ibid., hlm. 92. 9 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 keuangan bisa berakibat ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 memiliki kapasitas kemakmuran atau kemunduran suatu berbeda dengan bangsa. Negara merupakan suatu lainnya, dimana tata kelola dan organisasi yang unik, yang memiliki tanggung otoritas yang bersifat memaksa di kapasitas hukum perdata dimana atas subjek hukum pribadi yang ketentuan hukum yang mengatur menjadi warga negaranya. Walau adalah demikian pengurusan, pengelolaan bersifat perdata. atau BUMN adalah penyelenggaraan jalannya jawab hukum badan hukum BUMN adalah perundang-undangan Negara subjek yang yang dalam perdata negara tidak luput dari mekanisme dimana tugas dan wewenang (taak pertanggungjawaban para an dan menjadi hak dan kewajiban (rechten pengurus, oleh pengelola Peraturan dan telah berubah en plichten).23 penyelenggara negara. undangan bevoegdheid) perundangkebijakan Oleh sebab itu, negara yang sebagai subjek hukum publik tidak mengatur tentang keuangan negara, memiliki kewenangan apapun dan mengabaikan doktrin badan hukum, tidak dapat mengintervensi BUMN khususnya sehingga sebagai subjek hukum perdata yang tidak dapat menyebabkan BUMN tidak nyaman bahkan tidak mendukung mandiri dan dapat bersaing dengan bagi praktik badan hukum yang sebagaimana menjalankan hak dan kewajibannya, konsep bisnis tersebut sulit dilakukan khususnya jika regulasi BUMN mempunyai perdata, memunculkan perasaan praktik bisnis mengakar (deep rooted yang business pola pikir perusahaan. serba Dalam Negara practices). Hal ini terjadi karena (integralistik), sehingga BUMN tidak tidak adanya batas-batas yang jelas mempunyai mengenai manakah keuangan negara berkompetisi dan menjadi salah satu yang termasuk dalam APBN, APBD, mesin pertumbuhan ekonomi negara BUMN, (engine of growth). Dari pemikiran BUMD atau keuangan swasta. Dalam bangunan arsitektur keuangan publik, keuangan BUMN kemampuan 23 Logemann, J.H.A., 1955, Over De Theori van een Steling Staatrecht. Amsterdam, hlm. 51. 10 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 tersebut, secara teori hukum, negara negara saja. Sebetulnya menurut tidak lagi mempunyai kewenangan alam hanya manusia sajalah sebagai publik atas BUMN karena adanya subjekhukum , badan hukum itu perubahan status dan transformasi hanya suatu fictie saja, yaitu sesuatu fungsi hukum Negara atau daerah yang sesungguhnya tidak ada, tetapi maupun kekayaan/keuangan dalam orang BUMN, dari tugas dan wewenang bayangannya suatu pelaku hukum menjadi hak dan kewajiban sebagai (badan hukum) “Subjectief rech, akibat dari transaksi horizontal dan rechsubject transformasi hukum uang publik Sedangkan Otto von Gierke, badan menjadi uang perdata, yang pada hukum itu adalah suatu realitas hakekatnya menjadi dasar yuridis sesungguhnya sama seperti sifat bagi BUMN menjadi badan hukum kepribadian alam manusia ada di menciptakan en dalam rechsperson”.25 24 dalam pergaulan hukum. Itu adalah Istilah badan hukum sudah suatu “leiblichgeiste Lebenseinheit lazim digunakan bahkan merupakan die Wollen und das Gewolte os Tot istilah di unsetzen kam”. Di sini tidak hanya Indonesia. Badan hukum merupakan suatu pribadi yang sesungguhnya, terjemahan istilah hukum Belanda tetapi yaitu Meskipun mempunyai kehendak atau kemauan demikian dalam kalangan hukum ada sendiri yang dibentuk melalui alat- juga yang menyarankan atau telah alat mempergunakan istilah lain untuk anggota-anggotanya).26 perdata. hukum yang rechtspersoon. resmi badan hukum perlengkapannya itu juga (pengurus, menggantikan istilah badan hukum. Dalam ilmu hukum, ada dua menurut Von Savigny berpendapat, jenis badan hukum dipandang dari badan hukum itu sematamata buatan 25 24 Arifin P Soeria Atmadja, 2011, Pola Pikir Hukum (Legal Mindscapes) Definisi Keuangan Negara Yang Membangun Praktik Bisnis Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Yang Mengakar (Deep Rooted Bussines Practice), Universitas Indonesia Press, Jakarta, hlm. 17. Pendapat Von Savigny sebagaimana dikutip Ali Rido, 1983, Badan Hukum dan Kedudukan Badan Hukum Perseroan, Perkumpulan, Koperasi, Yayasan, Wakaf, Alumni, Bandung, hlm. 15-18. 26 Gierke, Otto von., 1973, Das Deutsche Genossenschaftsrecht, sebagaimana dikutip Ali Rido, Ibid. 11 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 segi kewenangan yang dimilikinya, yaitu: mengikat 27 1. umum. Hak dan kewajiban Badan publik (persone hukum badan hukum privat lahir morale)28 dari suatu hubungan hukum yang mempunyai tugas dan perjanjian kewenangan (taak antara dua subjek hukum en bevoegdheid) mengeluarkan mengikat umum kontrak Badan hukum publik dan privat memiliki perbedaan secara atau algemeen bindend. (mis prinsipil alnya UU Perpajakan) dan keuangannya. Badan hukum publik tidak dalam mengikat umum dalam tunduk Badan sedangkan hukum pengelolaan mengelola (misalnya UU APBN); pada keuangannya hukum badan publik, hukum privat privat (personne juridique)29 dalam yang tidak mempunyai tunduk tugas dan kewenangan privat.30Konsekuensi badan hukum kebijakan yang tunduk pada hukum privat yaitu mengeluarkan publik 27 atau atau lebih. kebijakan publik, baik yang 2. masyarakat yang bersifat Arifin P Soeria Atmadja dan Darminto Hartono, 2011, Reformasi Hukum Indonesia: Financial Law Perspective Terhadap Penyelesaian Utang Piutang, Badan Penerbit Univeristas Diponegoro, Semarang, hlm. 67. 28 Paulus J, 1917, Encyclopaedie van Nederlandsch-Indie, Leiden, hlm. 22. Lihat juga, Arifin P Soeria Atmadja dan Darminto Hartono, Ibid. 29 Badan Hukum Privat dalam Burgerlijk Wetboek Belanda diatur dalam Pasal 3 yang berbunyi: “Verenigingen, cooperatie, onderlinge waarborgmaatschappijen, naamloze vennootschappen, beslotten venootsschappen, beslotten venootsschappen met beperkte aansprakelijkheid en stichtingen bezitten rechtspersoonlijkheid”. Lihat, Arifin P Soeria Atmadja, Pola Pikir... Op.Cit, hlm. 18. mengelola keuangannya pada hukum dengan diperolehnya sebagai badan statusnya hukum, maka tanggung jawab pemegang saham menjadi terbatas. Artinya, pemegang saham perseroan tidak bertanggung jawab secara pribadi atas perikatan yang dibuat atas nama perseroan dan tidak bertanggung jawab atas kerugian perseroan melebihi saham yang dimiliki. Ini berarti secara prinsipnya pemegang saham tidak 30 Muhammad Jafar Saidi, Keuangan... Op.Cit., hlm. 7. Hukum 12 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 bertanggung jawab secara pribadi Komisaris (sebagai pengawas) dan atas seluruh perikatan yang dibuat Pemegang saham oleh dan atas nama perseroan dengan pemilik).Hal ini pihak ketiga, dan oleh karenanya bahwa BUMN sebagai badan hukum tidak bertanggung jawab atas setiap bukanlah kekayaan negara. kerugian yang mengisyaratkan oleh BUMN sebagai badan hukum perseroan. Para pemegang saham privat yang berbentuk perseroan, tersebut hanya bertanggung jawab tidak dikategorikan dalam cakupan atas penyetoran penuh dari nilai pengaturan keuangan negara, Karena saham yang telah diambil bagian secara hukum BUMN tunduk kepada olehnya.31 UU No. 40 Tahun 2007. Di dalam BUMN diderita (sebagai merupakan badan Pasal 68 ayat (1) UU No. 40 Tahun usaha yang pembentukannya tunduk 2007 tentang perseroan terbatas, pada undang-undang (badan hukum Direksi wajib menyerahkan laporan publik) tetapi aturannya atau seluruh keuangan Perseroan kepada akuntan aktifitas publik untuk diaudit apabila: kegiatan pengelolaannya tunduk dan diatur dalam hukum 1. Kegiatan usaha Perseroan privat (yang artinya, jika BUMN adalah menghimpun dan/atau berperkara maka perlakuan yang mengelola dana masyarakat; didapatkan seperti perusahaan biasa). 2. Perseroan menerbitkan surat Karakteristik suatu badan hukum pengakuan adalah pemisahan harta kekayaan masyarakat; badan hukum dari harta kekayaan pemilik dan pengurusnya. Dengan demikian suatu badan hukum yang berbentuk Perseroan Terbatas 3. Perseroan utang kepada merupakan Perseroan Terbuka; 4. Perseroan merupakan persero; memiliki kekayaan yang terpisah dari 5. Perseroan mempunyai aset kekayaan Direksi (sebagai pengurus), dan/atau jumlah peredaran usaha dengan jumlah nilai 31 Ahmad Yani dan Gunawan Widjaja, 1999, Seri Hukum Bisnis Perseroan Terbatas, RajaGrafindo Persada, Jakarta, hlm. 9. paling sedikit 13 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 Rp50.000.000.000,00 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 (lima berlanjutnya puluh miliar rupiah); atau kerugian tersebut. 6. Diwajibkan oleh peraturan perundang-undangan. Suatu dalam Perseroan menjalankan Penjelasan Pasal 97 ayat (5) Terbatas huruf d menyebutkan, bahwa yang transaksi dimaksud dengan “mengambil bisnisnya dapat saja merugi. Namun tindakan untuk mencegah timbul atau kerugian tersebut belum tentu dapat berlanjutnya dibebankan kepada Direksi. Pasal 97 juga ayat (5) UU No. 40 Tahun 2007 memperoleh menyatakan, bahwa anggota Direksi tindakan pengurusan yang dapat tidak dapat dipertanggungjawabkan mengakibatkan kerugian, antara lain atas kerugian sebagaimana dimaksud melalui forum rapat Direksi. pada ayat (3) apabila dapat membuktikan: termasuk langkah-langkah informasi BUMN untuk mengenai merupakan badan hukum yang memiliki kekayaan 1. Kerugian tersebut bukan karena kesalahan atau kelalaiannya; itikad sendiri.Kekayaan baik kehati-hatian dan negara yang dipisahkan dalam BUMN secara fisik adalah 2. Telah melakukan pengurusan dengan kerugian” berbentuk saham yang dipegang oleh negara, bukan harta kekayaan BUMN itu. Kekayaan untuk BUMN sesuai negara karena kekayaan negara di dengan maksud dan tujuan dalam BUMN hanya pada sebatas perseroan; saham. Sehingga pada saat ada kepentingan dan 3. Tidak mempunyai benturan terpisah dari kekayaan kerugian yang dialami BUMN, hal kepentingan baik langsung tersebut maupun tidak langsung atas tetapi kerugian BUMN saja. Lain tindakan yang halnya Apabila saham negara pada mengakibatkan kerugian; dan BUMN tersebut dijual tanpa izin dari 4. Telah mengambil tindakan negara sebagai pemiliknya, baru hal untuk mencegah timbul atau tersebut merupakan kerugian negara. pengurusan bukan kerugian negara, 14 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 Kekayaan negara ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 yang bidang pengelolaan moneter, dan sub dipisahkan pada badan usaha milik bidang pengelolaan kekayaan negara negara/daerah, merupakan lingkup yang dari keuangan negara. Akibat hukum kekayaan negara yang dipisahkan dari pengelolaan kekayaan negara pada perusahaan negara sebagai yang BUMN bagian dari keuangan negara di atas pengelolaan didasarkan pada gagasan pemikiran dipisahkan menjadi pada berbeda, dipisahkan. Masuknya kekayaan negara yang dipisahkan bahwa tidak lagi tunduk kepada pengelolaan menyelenggarakan pelayanan publik keuangan dengan cara APBN, tetapi dalam pengelolaannya bernegara sebagaimana diamanatkan menggunakan pengelolaan keuangan berdasarkan Pemerintah rangka wajib mencapai tujuan dalam pembukaan UUD 1945. badan usaha pada umumnya. Sesuai Di sisi lain, untuk mengatur dengan amanat Pasal 23C UUD mengenai BUMN, telah ditetapkan 1945, dibentuk UU No. 17 Tahun Pasal 4 ayat (1) UU No. 19 Tahun 2003, berdasakan Pasal 2 UU No. 17 2003, menyebutkan modal BUMN Tahun merupakan dan berasal dari kekayaan 2003, menentukan ruang lingkup keuangan negara yang antara negara lain perkembangannya, meliputi kekayaan yang yang dipisahkan. Dalam ketentuan dipisahkan pada perusahaan negara tersebut telah dipertentangkan oleh dan sebagian pihak yang berpendapat kekayaan diperoleh pihak dengan lain yang menggunakan bahwa kekayaan negara yang fasilitas yang diberikan Pemerintah. dipisahkan pada BUMN tidak lagi Pendekatan yang digunakan dalam menjadi merumuskan keuangan negara adalah negara. Pendapat tersebut didasarkan dari sisi obyek, subyek, proses, dan pada teori badan hukum bahwa tujuan. Bidang pengelolaan keuangan kekayaan negara luas dipisahkan tersebut menjadi milik tersebut BUMN sebagai badan hukum privat dapat dikelompokkan dalam sub dan negara memperoleh saham atas bidang modal yang telah disetorkan. Saham yang berdasarkan demikian pendekatan pengelolaan fiskal, sub bagian negara dari keuangan yang telah 15 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 inilah yang dicatatkan sebagai ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 dalam pengelolaannya, yaitu kekayaan negara. Selanjutnya, mengikuti kaidah-kaidah bisnis yang keuangan BUMN tidak bisa sehat, termasuk mengikuti ketentuan keuangan undang-undang perseroan terbatas. diperlakukan negara sebagai karena secara alamiah UU BUMN telah memberikan mengelola keuangan negara beda banyak otonomi dan keleluasaan dengan mengelola keuangan BUMN. kepada BUMN, agar dapat dikelola Kekayaan negara yang dipisahkan adalah kekayaan negara yang berasal dari yang sehat. atau Status hukum uang publik perolehan lainnya yang sah dan menjadi status hukum uang perdata dijadikan penyertaan modal negara berimplikasi kepada BUMN yang dikelola secara yaitu terjadi perubahan terhadap korporasi. Menempatkan kekayaan fungsi uang tersebut dari fungsi uang negara sebagai untuk APBN sesuai dengan prinsip-prinsip bisnis dikelola secara konsekuensi yuridis infrastruktur korporasi menghasilkan manfaat bagi penyelenggaraan pemerintahan bagi peningkatan perekonomian negara. kesejahteraan Selain atau bestuurzorg32 beralih itu kekayaan tujuan negara meningkatkan kecerdasan pemisahan adalah untuk kesejahteraan fungsi sebagai badan usaha yang mencari keuntungan. Status dan fungsi Fungsi hukum uang ini didukung oleh Pasal BUMN tidak semata-mata untuk 1 ayat (4) UU No. 19 tahun 2003 mencari keuntungan, namun juga dalam penjelasannya. Berdasarkan sebagai development, penjelasan tesebut, jelas dinyatakan sehingga sumber-sumber kekayaan bahwa status keuangan negara yang negara yang penting dan menguasai dipisahkan pada BUMN tidak lagi hajat hidup orang banyak yang tunduk pada APBN dan terhadapnya dikuasai oleh negara sebagian besar berlakulah ketentuan hukum privat. dikelola Berdasarkan prinsip hukum “lex BUMN masyarakat. dan masyarakat agent of melalui bisa BUMN. Agar berkembang, maka BUMN perlu diberikan otonomi 32 Konijenbelt Willem, Hoofstukken van Administratief Vuga, S-Gravenhage, hlm. 458. 1994, Recht, 16 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 posteriori dan “lex derograt specialis legi priori” derograt legi ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 tersebut agenda dikhawatirkan tersembunyi adanya baik dari generali” menunjukkan bahwa yang kalangan ekonomi swasta maupun berlaku adalah Pasal 4 ayat 1 UU No kalangan internasional, yang ingin 19 tahun 2003 tentang BUMN. mereduksi, No. bahkan Selain Pasal 2 huruf g UU peranan 17 mensejahterakan Tahun 2003, yang menghapus negara dalam rakyat dengan menimbulkan resiko fiskal (fiscal melemahkan secara substansial dan risk) yang tentu dapat diperkirakan struktural kedudukan BUMN dengan kapan dapat menggunakan sistem hukum yang resiko keliru menurut disiplin ilmu hukum masih yang tidak kondusif, dengan seolah- timbulnya diperhitungkan sebelumnya dan besaran (measurable), terdapat Pasal 2 huruf i UU No. 17 olah Tahun negara/daerah 2003, menyatakan: ingin menguatkan peranan dalam tata “Kekayaan pihak lain yang diperoleh pengelolaan baik dibidang keuangan dengan menggunakan fasilitas yang maupun aset dari BUMN dengan diberikan mendefinisikan oleh pemerintah” termasuk secara keliru dalam kekayaan negara/kekayaan daerah pengertian keuangan negara tidak dengan menganggap dalam status hanya sekedar menimbulkan resiko yuridisnya fiskal sebagaimana akibat rumusan keuangan negara.33 Pasal 2 huruf g UU No. 17 Tahun 2003, tetapi juga ketidakpastian uncertainty) diprediksi berapa yang kapan besar ditanggung fiskal oleh APBN dari Membedakan antara BUMN dengan perseroan lainnya jelas akan (fiscal merugikan BUMN karena tujuan dapat datangnya yang bagian dapat tidak dana sebagai dan harus karena rumusan tersebut. utamanya adalah mencari keuntungan dan memajukan kegiatan bisnisnya untuk pembangunan perekonomian nasional. Hukum seharusnya tidak bersifat Dengan rumusan Pasal 2 huruf g UU No. 17 Tahun 2003 33 Arifin P Soeria Atmadja, Pola Pikir... Op.Cit, hlm. 19. 17 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 diskriminatif tanpa mempertimbangkan status dan transformasi fungsi hukum yang ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 merupakan kepastian domainnya hukum. demi Carut marut keuangan negara ini akibat adanya dipengaruhi pula oleh lingkungan sesat kuasa hukum (rechtsgebeid)34 yang adanya fested interest dan arogansi terjadi serta kesalahan fatal lembaga sektoral dari institusi pemerintah. legislasi yang baik horisontal pihak. Fungsi dan peranan hukum tidak hanya menciptakan kepastian hukum bagi semua pihak dengan memperlakukan serta menempatkan kedudukan yang sama di depan hukum saja, akan tetapi hukum harus aktif kestabilan yang menciptakan dapat menjadi pelindung bagi semua subjek hukum yang melakukan perbuatan hukum baik dibidang hukum publik maupun di bidang hukum perdata, Tidak kalah pentingnya adalah pembentukan budaya hukum (legal culture/behaviour) masyarakat, termasuk pemerintah dan lembaga negara serta pengambil fallacy), legislasi kebijakan E. SIMPULAN Rumusan keuangan negara maupun vertikal yang merugikan salah satu berperan (logical mengakibatkan terjadinya disharmoni antar hukum positif fikir sebagai untuk atau menempatkan diri apabila bukan yang tertera pada pasal 2 huruf g dan huruf i UU No. 17 tahun 2003 dapat menimbulkan resiko fiskal ketidakpastian fiskal menimbulkan dan yang dapat kerugian keuangan negara atau daerah tanpa batas yang harus dibebankan pada APBN, serta menimbulkan perasaan tidak nyaman untuk memajukan mengakar bisnis bagi perekonomian yang peningkatan nasional. Adanya disharmoni antara UU No. 17 tahun 2003 dengan UU No. 19 tahun 2003 tentang BUMN telah menimbulkan ketidaksamaan perlakuan (level of playing field) khususnya bagi bankbank BUMN/BUMD. Hal ini menimbulkan kesenjangan dan tidak kompetitifnya perlakuan yang diberikan kepada Perseroan Terbatas BUMN/BUMD. 34 Arifin P Soeria Atmadja, Publik... Op.Cit., hlm. 200. Keuangan 18 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 F. DAFTAR PUSTAKA 1. ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 Gierke, Buku Adrian Sutedi, 2012, Hukum Keuangan Negara, Sinar Grafika, Jakarta. Ahmad Yani dan Gunawan Widjaja, 1999, Seri Hukum Bisnis Perseroan Terbatas, RajaGrafindo Persada, Jakarta. Ali Rido, 1983, Badan Hukum dan Kedudukan Badan Hukum Perseroan, Perkumpulan, Koperasi, Yayasan, Wakaf, Alumni, Bandung. Arifin P. Soeria Atmadja, 2005, Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum, Universitas Indonesia Press. Arifin P Soeria Atmadja, 2009, Keuangan Publik Dalam Perspektif Hukum, Teori, Praktik, dan Kritik, Rajawali Press, Jakarta. Arifin P Soeria Atmadja, 2011, Pola Pikir Hukum (Legal Mindscapes) Definisi Keuangan Negara Yang Membangun Praktik Bisnis Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Yang Mengakar (Deep Rooted Bussines Practice), Universitas Indonesia Press, Jakarta. Arifin P Soeria Atmadja dan Darminto Hartono, 2011, Reformasi Hukum Indonesia: Financial Law Perspective Terhadap Penyelesaian Utang Piutang, Badan Penerbit Univeristas Diponegoro, Semarang. Otto von., 1973, Deutsche Genossenschaftsrecht. Das Goedhart, C., 1982, Garis-garis Besar Ilmu Keuangan Negara (judul asli Hoofdlijnen Van De Leer Der Openbare Financien), diterjemahkan oleh Ratmoko, Djambatan, Jakarta. Konijenbelt Willem, 1994, Hoofstukken van Administratief Recht, Vuga, S-Gravenhage. Logemann, J.H.A., 1955, Over De Theori van een Steling Staatrecht. Amsterdam. Muhammad Djafar Saidi, 2008, Hukum Keuangan Negara, Rajawali Pers, Jakarta. Paulus J, 1917, Encyclopaedie van Nederlandsch-Indie, Leiden. Soemitro Djojohadikusumo, 1957, Ekonomi Pembangunan, Pembangunan, Jakarta. 2. Peraturan Perundang- undangan Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Amandemen Keempat. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286). Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia 19 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 Tahun 2003 Nomor 70, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4297). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4355). Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 106, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4756). 20 Al’Adl, Volume IX Nomor 1, Januari-April 2017 ISSN 1979-4940/ISSN-E 2477-0124 21
