keuntungan pribadi, risiko publik

MAY 2017
KEUNTUNGAN PRIBADI, RISIKO
PUBLIK:
JAMINAN DAN PENINGKATAN KREDIT UNTUK
PEMBANGKIT LISTRIK TENAGA BATUBARA DI
INDONESIA
RINGKASAN EKSEKUTIF
fJaminan risiko dan program peningkatan pemberian kredit
yang mensubsidi pembangkit listrik tenaga batu bara dapat
merugikan pemerintah Indonesia dan pembayar jasa layanan di
Indonesia sejumlah ratusan triliun rupiah, atau puluhan miliar
dolar AS, dalam dekade mendatang.
fBanyaknya jaminan, program peningkatan kredit, dan
kebijakan yang mengalihkan risiko dari pengembang proyek ke
pemerintah saat ini menguntungkan pembangkit listrik tenaga
batubara, sekaligus meningkatkan risiko yang ditanggung
oleh Pemerintah Indonesia, pembayar pajak Indonesia, dan
masyarakat Indonesia. Analisis ini mempertimbangkan jaminan
pinjaman, jaminan kelangsungan usaha, dan nilai tukar mata
uang asing (atau risiko mata uang), namun jendela penjaminan
tambahan, termasuk yang disediakan oleh dana penjaminan
khusus seperti PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia, juga
menguntungkan proyek batubara dan meningkatkan risiko
publik.
fUntuk proyek batu bara, jaminan pinjaman sendiri dapat
dengan mudah menelan biaya $ 2,1 miliar (menggunakan
asumsi risiko moderat) dan dapat menelan biaya sebanyak
$ 23 miliar atau lebih dari sepuluh kali lipat (dengan asumsi
risiko tinggi). Ada kemungkinan bahwa miliaran dolar risiko
tambahan tercipta dari jaminan kelayakan bisnis dan jaminan
mata uang asing.
Above: Coal-fired power plant in operation. ©Rich.
fBeberapa skenario dapat mengakibatkan sejumlah besar
jaminan yang dibuat dalam waktu yang singkat, mulai dari
kekurangan air bersih yang menyebabkan tidak berfungsinya
pembangkit listrik berbahan bakar batubara sampai dengan
kebijakan perubahan iklim atau polusi udara yang membatasi
kemampuan pabrik batubara untuk beroperasi, sampai dengan
wilayah kelebihan pasokan listrik regional yang mengakibatkan
pembayaran untuk listrik yang tidak pernah digunakan. Jika
banyak gigawatt dari kapasitas pembangkit tenaga batu bara
didukung oleh jaminan pemerintah, salah satu skenario ini
dapat menempatkan keuangan Indonesia di bawah tekanan
besar.
fDalam menimbang apakah jaminan untuk produsen
listrik memenuhi kepentingan umum, pemerintah dapat
mempertimbangkan apakah batubara, dengan risiko yang
menyertainya dan biaya eksternal yang tinggi, layak mendapat
dukungan dan subsidi, atau apakah subsidi dan dukungan
harus dipusatkan pada solusi energi yang pada akhirnya
menyediakan manfaat publik tertinggi dan menyebabkan
kerugian paling sedikit.
LATAR BELAKANG TENTANG JAMINAN,
TRANSFER RISIKO, DAN PENINGKATAN KREDIT
YANG MENGUNTUNGKAN PRODUKSI DAN PROYEK
PEMBANGKIT LISTRIK TENAGA BATU BARA
DI INDONESIA
Baru-baru ini, Pemerintah Indonesia
telah melakukan beberapa langkah untuk
memberikan jaminan dan kebijakan
serupa yang mengalihkan risiko dari
pengembang pembangkit listrik tenaga
batu bara ke pemerintah. Pengalihan risiko
ini mengakibatkan subsidi yang sangat
besar untuk proyek-proyek semacam
ini, dan membebani pembayar pajak
dan pembayar jasa layanan di Indonesia
risiko menanggung biaya substansial jika
kondisi ekonomi atau kebijakan berubah.
Subsidi ini bisa bertumpuk hingga miliaran
dolar per tahun jika diterapkan pada
seluruh rencana pemerintah membangun
pembangkit listrik 35.000 MW. Ini sangat
berarti, mengingat pendapatan pajak
Indonesia sekitar $ 25 miliar per tahun.
Ada berbagai jenis kebijakan jaminan
dan pengalihan risiko, dan briefing ini
membahas tiga jenis jaminan yang
digunakan Pemerintah Indonesia untuk
mempromosikan produksi tenaga batu
bara, termasuk jaminan pinjaman, jaminan
kelangsungan usaha, dan mata uang asing
(atau risiko mata uang ) yang ditanggung
oleh PLN dan bukan pemrakarsa proyek.
Ini bukan satu-satunya jaminan yang
diberikan kepada pembangkit listrik tenaga
batu bara: misalnya, Pemerintah Indonesia
juga menanggung sebagian risiko dari PT
Penjaminan Infrastruktur Indonesia, yang
tidak termasuk dalam analisis ini, namun
dijelaskan lebih rinci dalam briefing Oil
Change International sebelumnya tentang
keterlibatan Kelompok Bank Dunia dalam
sektor batubara di Indonesia.1
1.1 JAMINAN PINJAMAN
Jaminan pinjaman sebenarnya tidak
mengurangi risiko kredit secara
keseluruhan. Jaminan dimaksudkan untuk
1
mengurangi atau menghilangkan risiko
bangkrut (default) kepada kreditur dengan
mengalihkan risiko tersebut kepada
pemerintah. Hal ini membuat suku bunga
pinjaman lebih menguntungkan, dan,
dalam beberapa kasus, memungkinkan
pembiayaan proyek yang mungkin
dianggap terlalu berisiko. Ada tiga elemen
subsidi yang terkait dengan program
penjaminan pinjaman: (i) biaya administrasi
program penjaminan; (ii) akses terhadap
pembiayaan berbunga rendah yang
menguntungkan industri atau proyek
tertentu; (iii) kebangkrutan. Masing-masing
memiliki tingkat manfaat yang berbeda
bagi pemrakarsa proyek dan biaya kepada
pemerintah. Misalnya, pemrakarsa proyek
yang mendapatkan akses terhadap
pembiayaan berbunga rendah sebagai
akibat jaminan pinjaman mungkin tidak
menimbulkan biaya nyata bagi pemerintah
namun mungkin hanya memberi hak
istimewa pada satu industri atau proyek di
atas yang lain, sementara gagal bayar atas
pinjaman yang dijamin dan biaya untuk
mengelola program penjaminan pinjaman
adalah biaya nyata bagi pemerintah yang
ditanggung dengan uang pajak.
Di Indonesia, pemerintah mengeluarkan
peraturan baru yang akan mengatur
proyek listrik Perusahaan Listrik Negara
(PLN) berdasarkan skema ekspansi
35GW sepenuhnya dijamin oleh
pemerintah.2 Artinya, pemerintah akan
memberikan jaminan pinjaman kepada
lembaga keuangan yang memberikan
pembiayaan kepada PLN yang merupakan
BUMN. Walaupun pemerintah sering
mencatatkan jaminan sebagai biaya nol,
nilai jaminan pinjaman cukup besar. Sejarah
menunjukkan bahwa bahkan program
penjaminan pinjaman yang dikelola dengan
baik juga mengalami kegagalan, dan biaya
jaminan akhirnya dapat lepas kendali ke
dalam lingkungan di mana risiko kebijakan,
risiko pihak lawan (dalam hal ini, risiko offtaker - risiko bahwa pembeli awal listrik,
seperti PLN, tidak dapat membayar harga
yang disepakati sebelumnya), dan risiko
lainnya mengakibatkan sejumlah besar
jaminan diperlukan dalam waktu singkat.
1.2 JAMINAN KELANGSUNGAN
HIDUP BISNIS
Jenis jaminan lain yang kadang ditawarkan
oleh pemerintah adalah jaminan
terhadap perubahan kondisi dasar yang
memungkinkan bisnis menghasilkan
keuntungan. Misalnya, jaminan
kelangsungan usaha mungkin menawarkan
untuk melindungi pemrakarsa proyek
dari jenis risiko kebijakan tertentu. Dalam
kasus Indonesia, pemerintah telah sepakat
untuk menanggung risiko off-taker melalui
jaminan kesepakatan pembelian tenaga
listrik (PPA) dalam proyek IPP (produsen
listrik swasta).3 Secara khusus, pemerintah
menjamin kemampuan PLN, perusahaan
distribusi listrik milik negara, untuk
memenuhi kewajiban pembayaran di bawah
PPA (perjanjian jual beli tenaga listrik).
Karena PLN adalah badan usaha milik
negara, secara efektif pemerintah
menanggung risiko ini: bahkan jika PLN
menjadi bangkrut atau tidak dapat
membayar listrik, pemerintah Indonesia
masih harus membayar untuk listrik di
bawah PPA PLN sebagai akibat dari
jaminan tersebut. Lembaga pemeringkat
kredit menyamakan peringkat mereka
dengan peringkat Pemerintah Republik
Indonesia, menunjukkan bahwa PLN
dipandang memiliki dukungan penuh dari
Pemerintah Indonesia.4
Oil Change International. World Bank Accelerating Coal Development in Indonesia. September, 2015. http://priceofoil.org/2013/09/25/world-bank-accelerating-coal-developmentindonesia/
2 Prima Wirayani dan Fedina S. Sundaryani. “Govt comes to PLN rescue with new rule.” The Jakarta Post, September 7, 2016. http://www.thejakartapost.com/news/2016/09/07/govtcomes-to-pln-rescue-with-new-rule.html
3 ibid
4 Siaran Pers: Fitch Ratings Co. “Fitch Revises Outlook on PLN to Positive; Affirms at ‘BBB-‘” 22 Desember 2016. https://www.fitchratings.com/site/pr/1016932
Jaminan kelayakan bisnis merupakan
subsidi yang signifikan terhadap IPP
termasuk pembangkit listrik tenaga batu
bara, karena mereka dapat sepenuhnya
mengurangi risiko off-taker karena adanya
jaminan ini. Nilai subsidi ini tidak mudah
dihitung: memperkirakan tingkat risiko offtaker bergantung pada karakteristik PPA,
kesehatan finansial dari off-taker (dalam hal
ini, PLN), dan asumsi tentang permintaan
di masa mendatang, pembangkitan, listrik,
harga, dan kebijakan (termasuk hambatan
karbon sebagai akibat peraturan terkait
perubahan iklim).
1.3 DEVISA (RISIKO MATA
UANG) YANG DITANGGUNG
PEMERINTAH
Ketika pemerintah setuju untuk mengambil
risiko valuta asing (atau mata uang asing),
ini merupakan transfer risiko lain dari
para pengembang proyek ke pemerintah.
Pemrakarsa proyek mungkin mengambil
hutang dalam mata uang yang berbeda
dari mata uang aliran pendapatan yang
mereka harapkan dihasilkan proyek.
Ketika nilai tukar berfluktuasi antara mata
uang pendapatan (dalam kasus Indonesia
adalah Rupiah) dan mata uang utang
(dalam hal ini, mata uang utang yang
diajukan oleh sponsor proyek - misalnya,
Yen Jepang atau dolar AS), biaya utang
dapat meningkat secara dramatis, karena
ini menambahkan lapisan ketidakpastian
tambahan mengenai apakah pengembang
proyek akan dapat memberikan membayar
utang mereka jika nilai mata uang yang
mereka pendapatan yang diterima secara
tiba-tiba turun relatif terhadap denominasi
mata uang utang mereka.
Pemerintah Indonesia telah sepakat
untuk mengambil risiko nilai tukar mata
uang asing untuk beberapa IPP tertentu.
Misalnya, jurnal perdagangan telah
melaporkan bahwa pemerintah setuju
untuk menyerap risiko nilai tukar mata uang
asing di IPP Jawa Tengah (juga disebut
sebagai pembangkit listrik tenaga batubara
Batang).5 Masalahnya terletak pada fakta
bahwa Rupiah adalah mata uang Asia
yang paling tidak stabil. Akibatnya nilai
hedging risiko mata uang Rupiah sangat
tinggi. Ini berarti jika PLN mengasumsikan
Coal mining operation in East Kalimantan. ©Alex Doukas
semua risiko mata uang dalam pembayaran
listrik kepada pengembang IPP Jawa
Tengah, dan mungkin juga pembangkit
listrik tenaga batu bara lainnya, biaya
potensial untuk PLN (dan juga konsumen
listrik Indonesia) dapat menjadi signifikan.
Dengan mengasumsikan risiko mata uang
ini, pemerintah mengalihkan semua risiko
ke pundak pembayar pajak daripada
membelah risiko atau membebani risiko ke
pengembang proyek.
Mengkuantifikasi biaya potensi risiko ini
kepada konsumen listrik di Indonesia
adalah sulit mengingat ketidakpastian
nilai tukar dari waktu ke waktu, namun
untuk proyek listrik terbarukan skala
utilitas di India, nilai asumsi risiko mata
uang pemerintah diperkirakan secara
signifikan mengurangi biaya bersih utang
pengembang proyek relatif terhadap
hedging mata uang berbasis pasar
sebanyak 7 persen, dengan asumsi
pemerintah mengelola fasilitas hedging
nilai tukar mata uang asing yang dirancang
dengan baik.6 Dalam kasus Indonesia, biaya
hedging baru-baru ini cukup tinggi untuk
menambahkan sebanyak 9 persen pada
biaya hutang.7 Ini berarti premi risiko lebih
tinggi lagi yang ditanggung oleh konsumen
listrik, dan tergantung pada bagaimana
PLN menangani risiko mata uang (apakah
PLN memanfaatkan nilai lindung), biaya
sebenarnya bagi konsumen untuk
mengasumsikan risiko mata uang dalam
proyek pembangkit listrik dapat meningkat
secara signifikan lebih tinggi tergantung
pada bagaimana nilai Rupiah berfluktuasi
dari waktu ke waktu.
Pada akhirnya, pemerintah yang
menanggung semua risiko mata uang
(via PLN) untuk proyek pembangkit
listrik tenaga batubara Batang menjadi
preseden berisiko bagi pengembangan
pembangunan pembangkit listrik baru di
Indonesia. Pendekatan ini menghadapkan
pembayar jasa layanan pada risiko yang
signifikan, meningkatkan biaya listrik dan
memuat neraca keuangan PLN ke tingkat
beban yang berbahaya.
Pada tahun 1990an, saat krisis keuangan
Asia, volatilitas Rupiah mengakibatkan
konsekuensi buruk bagi PLN, yang telah
menyetujui dalam PPA untuk membeli
listrik dari perusahaan pembangkit
dalam dolar AS, namun pendapatan (dari
pelanggan Indonesia yang membeli listrik)
tetap dalam rupiah. Hal ini menyebabkan
absennya program IPP, dengan banyak
proyek dihentikan dan tertunda.8 Jika PLN
menanggung risiko nilai tukar asing untuk
proyek batubara, ada risiko yang signifikan
dengan hasil serupa seperti kasus gejolak
ekonomi.
5 Project Finance International, “AP: Indonesia – PLN to take forex risk in CJIPP,” May 25, 2016. http://www.pfie.com/ap-indonesia-pln-to-take-forex-risk-in-cjipp/21248911.article
6 Arsalan Farooque and Dr. Gireesh Shirmali, “Reaching India’s Renewable Energy Targets Cost-Effectively: A Foreign Exchange Hedging Facility,” Climate Policy Initiative, June 2015.
https://climatepolicyinitiative.org/publication/reaching-indias-renewable-energy-targets-cost-effectively-a-foreign-exchange-hedging-facility/
7 Satria Sambijantoro, “Rupiah to remain volatile until Fed hikes interest rate,” The Jakarta Post, April 23, 2015. http://www.thejakartapost.com/news/2015/04/23/rupiah-remainvolatile-until-fed-hikes-interest-rate.html
8 PwC, “Power in Indonesia: Investment and Taxation Guide 2013, 2nd Edition,” April 2013. http://www.pwc.com/id/en/publications/assets/electricity-guide-2013.pdf
RISIKO YANG DITIMBULKAN OLEH JAMINAN UNTUK
PEMBANGKIT LISTRIK BERBAHAN BAKAR BATUBARA
Beberapa metodologi yang berbeda
tersedia untuk memperkirakan nilai jaminan
pinjaman.9 Bahkan tanpa informasi yang
tepat tentang sifat pengaturan keuangan
dalam hal jaminan, dimungkinkan untuk
mengembangkan perkiraan perkiraan risiko
yang ditanggung oleh pemerintah dalam
menawarkan jaminan ini, dan dengan
demikian perkiraan nilai subsidi yang
disediakan oleh jaminan ini.
2.1 MENGKUANTIFIKASI
NILAI SUBSIDI, ATAU RISIKO
KERUGIAN, DARI JAMINAN
PINJAMAN
Seperti dijelaskan pada bagian 1.1, ada tiga
cara jaminan pinjaman menguntungkan
pemrakarsa proyek, atau menimbulkan
kerugian bagi pemerintah. Di sini, kita akan
fokus pada kerugian pemerintah daripada
pada manfaat total bagi pemrakarsa
proyek, yang berarti mempertimbangkan
pertimbangan penurunan tingkat suku
bunga yang dapat diberikan jaminan
pinjaman bagi pemrakarsa proyek, dan
berfokus pada kerugian karena kegagalan,
juga biaya administrasi untuk menjalankan
program penjaminan.
Ada berbagai perkiraan yang digunakan
untuk menilai risiko kegagalan program
penjaminan pinjaman. Organisasi untuk
Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi
(OECD) sebelumnya menggunakan
asumsi tingkat default 1 persen sebagai
aturan praktis untuk jaminan pinjaman.
Akademisi yang melihat berbagai program
penjaminan dunia nyata di negara maju dan
berkembang telah menemukan kerugian
berkisar antara 0 sampai 15 persen.
Di Indonesia, pengalaman sebenarnya
dengan jaminan pinjaman FTP-1 sampai
saat ini (khusus untuk tenaga batu bara)
menunjukkan tingkat kerugian keseluruhan
sebesar 4 persen, dengan tingkat kerugian
keseluruhan cenderung tumbuh karena
banyak jaminan yang ditawarkan di bawah
program FTP-1 hanya berumur beberapa
tahun. Kerugian ini tidak termasuk dalam
program FTP-1 untuk 36 surat jaminan, 11
surat jaminan dalam USD dan 25 dalam
IDR, yang mencakup total Rp 6,7 miliar (Rp
87 triliun). Antara 2012 dan 2016, $ 269,3
juta (Rp 3,5 triliun) hilang melalui program
jaminan pinjaman FTP-1, atau 4 persen
dari volume penjaminan, menurut laporan
dari Kementerian Keuangan.10 Ini hanya
jumlah kerugian sampai saat ini; setiap
kerugian yang terjadi di masa depan akan
menambah total ini.
Ada juga berbagai perkiraan biaya
administrasi yang terkait dengan program
penjaminan kredit. Di Asia, pengalaman
menunjukkan bahwa biaya administrasi
bisa mencapai beberapa persen dari
aset dana penjaminan. Di Jepang, biaya
administrasi telah dilaporkan 3,5 persen
per tahun. Di Korea, angka itu bahkan lebih
tinggi, yaitu 7 persen dari total jumlah
jaminan.
Pada 2017, Pemerintah Indonesia telah
mengindikasikan dapat memberikan
jaminan sebesar $ 26,7 miliar (Rp 357,4
triliun) untuk proyek pembangkit listrik,
sebagian besar untuk proyek pembangkit
listrik tenaga batu bara. Meskipun tidak
mungkin untuk secara lengkap dan akurat
mengukur risiko program jaminan listrik di
Indonesia, yang menguntungkan terutama
pembangkit listrik tenaga batu bara,
adalah mungkin untuk mengembangkan
berbagai kemungkinan risiko dengan
menggunakan skenario berdasarkan hal
di atas di Indonesia dan di dunia. Tabel 1
menunjukkan perkiraan potensi kerugian
yang rendah, menengah, dan tinggi, atau
subsidi, untuk jaminan pinjaman yang
ditawarkan untuk proyek listrik pada tahun
2017. Sebagian besar proyek ini (dan dana
penjaminan) untuk pembangkit listrik
tenaga batu bara.
2.2 MENGUKUR RISIKO NILAI
TUKAR YANG DITANGGUNG
PEMERINTAH
Dengan kecanggihan pasar hedging, biaya
hedging nilai mata uang kemungkinan
merupakan proxy yang paling akurat
untuk biaya penjaminan risiko valuta asing.
Tabel 1: Perkiraan kerugian prospektif dari jaminan pinjaman untuk proyek pembangkit tenaga listrik sampai tahun 2017
Rendah
Sedang
Tinggi
Biaya administratif (%)
2%
4%
7%
Tingkat kegagalan (default) (%)
1%
4%
15%
$801.000.000
$2.136.000.000
$22.695.000.000
Total kerugian yang diperkirakan untuk penjaminan pinjaman sampai
tahun 2017 ($)
9 For example: Ashoka Mody and Dilip Patro, “Methods of Loan Guarantee Valuation and Accounting,” World Bank Group, November 1996. http://siteresources.worldbank.org/
INTGUARANTEES/Resources/Methods_of_Loan_Guarantee_Valuationand_Accounting.pdf US Congressional Budget Office, “Estimating the Value of Subsidies for Federal
Loans and Loan Guarantees,” August 2004. https://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/ftpdocs/57xx/doc5751/08-19-creditsubsidies.pdf Gary Schurman, “Valuing Loan
Guarantees,” The Value Examiner, November 2010. http://www.appliedbusinesseconomics.com/files%5C2010-NovDec-Schurman.pdf
10 Ministry of Finance Indonesia, “Contingent Liabilities Management Developments In Third Quarter 2016,” 2016. http://www.djppr.kemenkeu.go.id/page/loadViewer?idViewer=6668
&action=download
Dalam kasus Indonesia, biaya hedging telah
meningkat menjadi lebih dari 13 persen dari
biaya utang pada waktu dalam dua tahun
terakhir,11 dan telah berkisar pada 9 persen
dari biaya utang dalam beberapa tahun
terakhir (dengan fluktuasi yang signifikan).
PLN telah sepakat untuk menutupi risiko
selisih kurs dari PLTU tenaga batubara
Batang yang berkapasitas 2.000 MW,
yang memiliki komponen hutang sebesar
$3,4 miliar. Karena PLN adalah BUMN,
secara efektif ini berarti bahwa pemerintah
sekarang menanggung risiko mata uang,
karena pemerintah berdiri di belakang PLN
dalam kasus gagal bayar. Menilai biaya
lindung nilai sebesar 9 persen terhadap
tingkat suku bunga pasar saat ini untuk
hutang proyek berskala besar di Indonesia
akan menghasilkan biaya tambahan
sebesar ratusan juta dolar selama masa
pinjaman untuk sebuah proyek dengan
komponen hutang senilai $ 3,4 miliar,
Seperti tanaman Batang.
Risiko tersebut tidak hanya terbatas
pada pembangkit listrik tenaga batubara
Batang, PLN telah mengindikasikan bahwa
pihaknya mungkin akan menanggung
risiko yang sama untuk proyek batubara
berdana asing lainnya. Memberikan jaminan
semacam ini untuk beberapa pembangkit
listrik berbahan bakar batubara akan
meningkatkan tingkat subsidi, dan
menciptakan potensi risiko downside yang
jauh lebih besar dalam kasus fluktuasi mata
uang yang lebih besar dari biasanya.
2.3 MENGUKUR KELAYAKAN
BISNIS/JAMINAN OFF-TAKER
Cara terbaik untuk menghitung biaya
prospektif jaminan kelangsungan usaha
adalah dengan melihat kinerja masa lalu
mereka di Indonesia dan yurisdiksi lainnya.
Kerugian akibat jaminan semacam itu bisa
sangat besar, terutama jika pemerintah
membuat keputusan untuk kepentingan
publik untuk mengurangi dampak negatif
dari proyek pembangkit listrik tenaga batu
bara, atau jika ada terlalu banyak kapasitas
yang dikembangkan (atau bahkan jeda
antara kapasitas dan beban dalam sebuah
wilayah tertentu). Beberapa skenario di
mana kelayakan bisnis/jaminan tak terduga
dapat menyebabkan perhatian yang
signifikan unik untuk batubara, sementara
yang lain tidak. Beberapa skenario yang
menjadi perhatian teratas termasuk:
Kelebihan pasokan mengakibatkan
diambilnya jaminan
Bahkan kelebihan pasokan yang relatif
rendah terhadap permintaan dapat
menghasilkan pengeluaran yang besar,
karena model PPA PLN sampai saat ini
memastikan pembayaran ketersediaan
minimum (atau komitmen “take-or-pay”).
Jika PLN menandatangani terlalu banyak
PPA, dan terlalu banyak proyek yang
dibangun di satu wilayah, PLN masih harus
membayar pembangkit sesuai dengan
persyaratan PPA terlepas dari berapa
banyak listrik yang dapat mereka jual.
Akibat dari jaminan kelangsungan usaha,
risiko ini tidak berhenti pada PLN, namun
juga mengalir ke pemerintah. Risiko ini
diperkuat oleh fakta bahwa interkoneksi
listrik di seluruh nusantara sangat terbatas,
meningkatkan kemungkinan surplus listrik
regional bahkan sementara bagian lain
negara tersebut mengalami defisit listrik.
Peraturan baru tentang produsen listrik
mengakibatkan diambilnya jaminan
Skenario lain di mana jaminan
kelangsungan usaha diambil dalam jumlah
besar adalah jika pemerintah mengambil
keputusan baru tentang mengatur
produksi listrik di masa depan, misalnya,
untuk mengendalikan polusi udara atau
penggunaan air bersih di masa depan di
daerah yang kekurangan air, seperti yang
terjadi di China dan juga makin banyak
di India, mengakibatkan banyak PLTU
menganggur.12 Jaminan yang begitu mudah
tersebut menjamin risiko, mengikat tangan
pemerintah berikutnya untuk membuat
keputusan penentuan kepentingan umum.
Pasokan yang baru, murah, lebih efisien
dengan biaya bahan bakar rendah atau
tiada mendorong PLTU lama tidak
beroperasi
Kemungkinan lain adalah PLTU yang
lebih efisien dan hemat biaya beroperasi
di tahun-tahun mendatang, menggeser
generasi PLTU yang lebih mahal dan
kurang efisien, dalam hal ini pemerintah
akan terus menanggung biaya pembangkit
yang kurang efisien dan lebih mahal
seperti hasil dari jaminan dengan asumsi
PPA PLN seringkali termasuk perjanjian
take-or-pay untuk jangka waktu lama, yang
menyaratkan PLN (sebagai akibat dari
jaminan kelangsungan usaha, jika terjadi
kegagalan) atau pemerintah melakukan
pembayaran untuk listrik yang bahkan tidak
dibutuhkan. Dengan semakin berkurangnya
biaya teknologi energi terbarukan, ini
menjadi pertimbangan penting mengingat
banyak PPA PLN dapat mencakup
perjanjian take-or-pay 15 tahun atau lebih.
Dengan asumsi 21 GW produksi tenaga
batu bara baru di bawah rencana 35 GW,
dan bahkan tingkat pembayaran listrik
5 persen untuk produsen dibuat bukan
sebagai hasil dari pembelian listrik untuk
memenuhi permintaan, namun sebagai
akibat dari pembayaran minimum yang
dijamin di bawah PLN AKP (atau jaminan
kelangsungan usaha yang mencakup
mereka), ini bisa mengakibatkan biaya
tambahan bagi pembayar layanan biaya
tambahan $ 700 juta per tahun,13 dengan
potensi kerugian meningkat jauh lebih
tinggi jika ada penyebab sistemik dari
menanggurnya kapasitas pembangkit
secara luas.
11 Yudith Ho and Fathiya Dahrul, “Currency Hedge Catch-22 Confounds Indonesia as Rupiah Swings,” Bloomberg, April 27, 2015. https://www.bloomberg.com/news/
articles/2015-04-28/currency-hedge-catch-22-confounds-indonesia-as-rupiah-swings
12 Victor Mallet, “India’s power stations are hit as big dams run dry,” Financial Times, May 5, 2016. https://www.ft.com/content/0c30a958-12d6-11e6-91da-096d89bd2173
13 These figures assume a 75% capacity factor for these coal-fired power plants and an average PPA price of $0.10/kWh (or, roughly based on current costs of production in Indonesia,
which fluctuate from year to year. The resulting calculation is as follows: Projected new coal-fired power generation capacity * capacity factor * hours per year * electricity price * rate
of guaranteed electricity payments made to producers. With the corresponding numbers, the calculation is as follows: 21 GW of new coal capacity * 0.75 capacity factor * 8,760 hours
per year = 137,970 GWh of electricity from new coal capacity per year. 137,970 GWh = * 0.05 guaranteed payment rate is 6898.5 GWh. 6898.5 GWh * $0.10/kWh production cost (or
$100,000/GWh) = $689,800,000
KESIMPULAN
Semua program peningkatan jaminan dan
kredit yang disajikan di atas memberikan
subsidi yang substansial untuk proyek
batubara yang mereka jaminkan, sambil
mengalihkan risiko keuangan kepada
penjamin. Risiko ini pada akhirnya
ditanggung oleh pemerintah Indonesia,
wajib pajak dan pembayar jasa layanan.
Seperti yang dijelaskan dalam analisis
ini, risiko pemberian jaminan diperkuat
bila ada banyak jaminan yang tumpang
tindih, karena ada pembangkit listrik
tenaga batu bara, seperti yang dijelaskan
dalam analisis ini. Proyek pembangkit
listrik tenaga batu bara dapat ditutupi
oleh jaminan kelangsungan usaha, jaminan
pinjaman, dan pemerintah mungkin juga
menanggung 100 persen risiko mata uang,
semuanya pada saat bersamaan. Jika
proyek gagal, jaminan pinjaman hilang;
bahkan jika proyek berhasil, mungkin masih
sangat mahal jika jaminan valuta asing dan
jaminan kelangsungan hidup bisnis terpicu.
Pemerintah Indonesia harus menyadari
sejauh mana jaminan dan peningkatan
kredit untuk pembangkit listrik tenaga
batubara membuat pembayar pajak dan
pembayar jasa layanan di Indonesia rentan
terhadap risiko yang signifikan, terutama
untuk kepentingan para pengembang
proyek pembangkit listrik tenaga batu bara.
Jaminan dan subsidi tidak pada dasarnya
bersifat buruk. Memang, hal tersebut
dapat menjadi alat yang sangat berguna
Coal loaded on a barge in East Kalimantan. ©Alex Doukas
dalam mengkatalisasi pembangunan
infrastruktur dan penyediaan layanan
penting. Tapi jaminan ini hanya masuk
akal untuk memberi insentif bagi aktivitas
yang menciptakan barang publik tanpa
menciptakan biaya atau tanggung jawab
publik yang signifikan. Pembangkit listrik
berbahan bakar batubara menghasilkan
listrik, namun juga menghasilkan polusi
udara dalam jumlah besar yang merusak
kesehatan; menggunakan air bersih dalam
jumlah besar; dan mereka memompa
sejumlah besar karbon dioksida (CO2) ke
atmosfer.
Dalam menimbang apakah jaminan
untuk produsen listrik memenuhi
kepentingan umum, pemerintah dapat
mempertimbangkan apakah batubara,
dengan risiko yang menyertainya dan biaya
eksternal yang tinggi, layak mendapat
dukungan dan subsidi, atau apakah subsidi
dan dukungan harus dipusatkan pada
solusi energi yang menyediakan manfaat
publik bersih tertinggi dan paling sedikit
mengakibatkan bahaya.
Oil Change International is a research, communications, and
advocacy organization focused on exposing the true costs of fossil
fuels and facilitating the coming transition towards clean energy.
Website: www.priceofoil.org Contact: [email protected]
This briefing was researched and written by Farhiya Tifow
with contributions from Alex Doukas, both with Oil Change
International, and with contributions from Ken Bossong with the
SUN DAY Campaign.
Oil Change International
714 G Street SE
Suite 202
Washington, DC 20003 USA
www.priceofoil.org
For more information, contact:
Alex Doukas at Oil Change International,
[email protected]
May, 2017