kebijakan ekonomi makro masa krisis

KEBIJAKAN EKONOMI MAKRO
MASA KRISIS
Yulius
Kepala Sub Direktorat Perencanaan Ekonomi Makro Bappenas.
RINGKASAN
T
ujuan tulisan ini adalah menguraikan njauan teori s kebijakan makro masa krisis, dibagi dalam beberapa pokok
bahasan: (i) paradigma kebijakan ekonomi makro masa stabil sejak sebelum awal 1980an (ii) implementasi kebijakan
ekonomi makro sejak terus berulangnya krisis ekonomi sejak awal 1990an (iii) formulasi kebijakan ekonomi makro yang
lebih tepat, sejalan dengan perubahan dinamika ekonomi pada masa mendatang yang dilipu ke dakpas an, dan
semakin seringnya krisis ekonomi. Kesimpulan yang diperoleh adalah: (i) krisis memperjelas bahwa police maker harus
memperha kan banyak target, termasuk komposisi dari output; perilaku harga aset; dan leverage dari berbagai lembaga
keuangan (ii) krisis juga memperjelas bahwa banyak instrumen potensial yang dak digunakan secara maksimal oleh
police maker pada saat ekonomi stabil. Rekomendasi kebijakan kedepan adalah (i) mengop malkan instrumen-instrumen
kebijakan ekonomi makro pada masa krisis melalui kombinasi kebijakan moneter konvensional dan regulasi lembaga
keuangan yang op mal; (ii) dan upaya menggunakan automa c stabilizer kebijakan fiscal.
PENDAHULUAN
S
ejak dimulainya krisis ekonomi global yang terus
berlanjut hingga saat ini—paling dak sejak dari krisis
ekonomi Jepang awal tahun 1990an, krisis Asia Timur
tahun 1997/98, krisis keuangan global 2008, dan krisis
utang pemerintah di kawasan eropa tahun 2012/13—
paradigma pemikiran kebijakan ekonomi makro mulai
mengalami pergeseran.
Sampai dengan awal tahun 1980an, secara umum
kebijakan ekonomi makro berlandaskan pada pemikiran
sebagai berikut. Pertama, kebijakan moneter hanya satu
target, yaitu menjaga inflasi yang stabil, dengan satu
instrumen: pengendalian suku bunga bank sentral. Premis
yang mendasari adalah selama ngkat inflasi dapat dijaga
stabil, dan output gap dapat dipertahankan rendah, maka
kebijakan moneter telah melakukan tugasnya dengan baik.
32
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
Kedua, peran kebijakan fiskal berada pada posisi
dibelakang setelah kebijakan moneter, alasan utamanya
adalah: selama kebijakan moneter telah dianggap mampu
untuk memperkecil output gap, maka kebijakan lainnya
kurang diperlukan. Pemikiran yang menjadi per mbangan
adalah: (i) argumen skep s terhadap kebijakan fiskal
dilandasi oleh pemikiran Ricardian Equivalence dan (ii)
eksekusi kebijakan fiskal membutuhkan keputusan poli k
yang lama.
Ke ga, seringkali kebijakan moneter dilakukan
dak memperha kan implikasinya terhadap lembaga
keuangan, demikian juga sebaliknya, sehingga dak
terdapat sinkronisasi antara kebijakan ekonomi makro
dan regulasi & supervisi yang dilakukan pada lembaga
keuangan. Misalnya, kebijakan moneter menaikkan suku
focus on the feasible institutional arrangements to use
subjective well-being measurements for public policy in
Indonesia and the institutional capital to support it. At the
same time, experiences from different countries of the
world will also be considerations, more specifically the
UK. The emphasis will be placed on UK since they have
substantial research literature on the concept of subjective
well-being and have managed to progress their interest in
public policy during the past 10 years.
This article is based on a research with the same
author and title: “Subjective Well-being Measurement for
Public Policy in Indonesia” (Esti, 2013). The objective of
this article is to raise awareness of national governments,
especially Government of Indonesia, regarding the
existence and potential roles of subjective well-being
measurements for public policy with understanding
the institutional capital that is required to support it as
well. Specifically, this article will give recommendations
to Indonesian policy makers on how to design their
institutional arrangements considering the policy context
and the institutional capital. This recommendations
could be transferred as considerations to other national
governments globally. For academics, this article is
expectedly to contribute to the development of the
existing literatures about arranging initial national
measurements of subjective well-being for public policy.
Sources of data in the research included primary
data and secondary data. Primary data obtained from
semi-structured in-depth interviews and questionnaire
whereas secondary data obtained from literature review
and collecting then analyzing supporting documents.
•
Literature review
The literature review conducted with the aim of
collecting information on the definition of subjective
well-being, type of subjective well-being measures,
importance of subjective well-being measurement,
well-being and contexts of policy, and institutional
capital based on academic / organizational books
and journal articles.
•
Interviews
Interviews conducted with the aim of obtaining
more in-depth information about subjective wellbeing measurements from practitioners and policy
makers in Indonesia.
•
•
Interview questions for practitioners in the Central
Statistics Agency, especially team members of
SPTK 2013, were structured to inquire more indepth information on the current institutional
arrangements
of
subjective
well-being
measurements in Indonesia. Likewise, interview
questions for policy makers were structured to
collect information about the institutional capital
and views to ascertain if the UK experiences and
the available literature are applicable to Indonesia.
These policy makers are government officers which
are strongly related with measuring national societal
progress in the Ministry of National Development
Planning.
Questionnaire
Data were collected by a questionnaire, consist of
mainly open-ended questions. The questionnaire
was filled in by policy makers in the Ministry
of National Development Planning and the
Coordinating Ministry for People’s Welfare to
complete the information collected by interviews.
Document analysis
Document analysis was used in this thesis as a
part of secondary data collection. Document
analysis conducted with the aim to gather
contextual data with collecting information on
the institutional arrangements of subjective wellbeing measurements in Indonesia and utilization
of subjective well-being measurements in
international experiences based on books, reports
and other relevant reliable publications. Supporting
documents collected from Central Statistic Agency
of Indonesia (BPS), Coordinating Ministry of
People’s Welfare of Indonesia, OECD, Office for
National Statistics (in the UK), nef Centre for Wellbeing (in the UK), and other related organizations.
List of documents analyzed in this research could
be found in the appendix (Appendix 3).
FINDINGS
Subjective well-being is a relative newcomer in
terms of its relevance politically and its robustness
empirically. Its conceptual framework dates as far back
as to Bentham (1789) discussed in Dolan and Metcalfe
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
65
preference of people, for benchmarking and monitoring,
and for designing and providing policy strategies (OECD,
2013).
The area of subjective well-being measurements
is quite novel and requires further learning. Amongst
the key aspect is the role of it for public policy. Helliwell,
Layard, and Sachs (2013) pointed out that there is now
an increasing worldwide demand to be more strongly
aligned policy with what really matters to people as
they themselves characterize their lives. In spite of this
increasing demand coupled with excessive progress in
literature work on subjective well-being during the past
few years, the role of subjective well-being for public
policy is still doubted by many policy makers. These
policy makers, especially in several countries of Europe,
are greatly concerned about the consistency of data
and carry this opinion that it does not adjust itself with
changing times. The main reason is that what people say
might be not the same from what they do or that people
may not understand what they are saying (Bertrand
& Mullainathan, 2001). In addition, they also appear
apprehensive on the adequate place for subjective wellbeing in politics and policy. As mentioned by Abdallah
and Mahony (2012), policy makers were concerned that
subjective well-being applied in public policy will be
viewed as ‘utopian’.
INDONESIAN CONTEXT
The Government of Indonesia has been trying
to improve the measurement of their citizens’ societal
progress with constructing ‘IKraR’ (People’s Welfare Index)
since 2010. One of the main goals of IKraR construction
is to enhance the understanding on the condition (wellbeing) of the people because the current measurements
are considered to only focus on macro and economic
perspectives. Three dimensions, the economic justice,
social justice and democracy and governance are used
to calculate the index. Percentage of households that
own their own home, percentage of poor people, and
percentage of residents who are victims of crime in
the last year are some of the indicators used in IKraR
measurements (Coordinating Ministry for People’s
Welfare of Indonesia, 2012).
64
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
Certain well-being measurements which are
adopted in other countries of the world have been taken
into account for developing the IKraR. These include
the Gross National Happiness in Bhutan, Quality of Life
Index in Canada, Prosperity Index in the UK, and The
Better Life Index in the OECD countries (Coordinating
Ministry for People’s Welfare of Indonesia, 2012). Yet,
the measurement of IKraR still has not incorporated
subjective well-being as a vital characteristic of wellbeing and concentrates only on objective/material
features. In a democratic country like Indonesia,
individuals prefer to live their lives with the assurance that
their needs will be fulfilled according to the assessment
of their circumstances rather than just being evaluated
by experts, leaders or policy makers. This is one reason
why subjective well-being should be measured due
importance in Indonesia. Every individual perceives
differently of what constitutes well-being which might
actually be different from an objective perspective.
In an effort to complete the well-being picture of
Indonesian citizens, since April 2013 the Central Statistics
Agency of Indonesia (BPS) has been conducting a new
survey to gather the subjective well-being data. It is
known as ‘Studi Pengukuran Tingkat Kebahagiaan –
SPTK 2013’ (Level of Happiness Measurement Study).
The survey collected data from 11,000 households
spread over 176 regencies / cities in all provinces. The
data generated from this survey can be served at the
national level. Specific details from households was
collected which included the level of life satisfaction
related to health, education and skills, employment
and income, environment and security in the region of
residence, social and family relationships, housing, as
well as the assessment of the level of happiness and life
satisfaction in general.
SPTK 2013 can be categorized as a subjective wellbeing measurement that can provide valuable data for
formulating public policies. Then again, the users of the
data and the benefits of this data have not been clearly
identified. Many policy makers in Indonesia are not fully
aware on the concept of subjective well-being. For some
who are aware, the idea of applying subjective well-being
for public policy still remains doubtful and cynical, much
similar to European policy makers. Hence, this article will
bunga dak memperha kan apakah bank telah mematuhi
regulasi dan supervisi terkait dengan aturan memberikan
pinjaman kepada masyarakat (perusahaan) untuk sektor
beresiko nggi ataupun dak, karena bila terjadi kenaikan
suku bunga secara mendadak dan sangat nggi (melakukan
penyesuaian ekonomi untuk mengerem terjadi depresiasi
tajam bilai tukar) akan menyebabkan harga aset (sektor
beresiko nggi, misalnya proper ) menjadi turun tajam.
Sejalan dengan semakin seringnya krisis ekonomi
global sejak awal tahun 1990an, paradigma kebijakan
ekonomi makro bergeser. Pertama, kebijakan moneter yang
dilakukan masa krisis dianggap dak efek f mendorong
perekonomian saat perekonomian berada dalam kondisi
liquidity trap, seper yang terjadi di Jepang sejak awal
1990an. Suku bunga nominal yang ditetapkan Bank of
Japan (BOJ) sangat rendah, sehingga BOJ dak mempunyai
ruang untuk mengefek an kebijakan moneter.
Kedua, krisis ekonomi 1997/98 yang dialami negaranegara di Asia Timur (termasuk Indonesia) memperlihatkan
bahwa kebijakan uang ketat yang bertujuan meredakan
depresiasi rupiah belum memperhitungkan kondisi
perbankan dan perusahaan domes k. Kenaikan suku
bunga nggi, yang diiku oleh depresiasi mata uang
domes k, memperburuk neraca keuangan perbankan
dan perusahaan, yang disebabkan oleh (i) turunnya harga
apartemen yang digunakan sebagai kolateral pada masa
stabil (ii) perusahaan mengalami kesulitan membayar
utang (non performing loan membengkak).
Ke ga, krisis global 2008 telah menyebabkan hampir
sebagian besar negara (termasuk negara maju maupun
berkembang) bertumpu kepada kebijakan fiskal untuk
melakukan s mulus ekonomi. Alasan prak snya adalah,
(i) krisis dak dapat diselesaikan hanya dalam waktu
kurang dari satu tahun, sehingga pada tahun berikutnya
pemerintah dapat melakukan s mulus ekonomi; dan (ii)
kebijakan fiskal dapat lebih mudah mendorong sektor
riil dan mengurangi dampak krisis untuk masyarakat
miskin (pro poor) dengan cepat, dan secara langsung
dapat mendorong konsumsi masyarakat, sehingga pada
gilirannya pertumbuhan ekonomi didorong tetap nggi.
Berdasarkan kondisi diatas, tulisan ini mempunyai
argumen bahwa kebijakan ekonomi makro masa krisis,
yang juga diiringi oleh gejolak dinamika perekonomian
yang semakin dak pas (uncertain), telah mengalami
pergeseran paradigma baik dalam pemikiran maupun
implementasinya.
Tulisan singkat ini dibagi beberapa pokok bahasan:
(i) paradigma kebijakan ekonomi makro masa stabil
sejak sebelum awal 1980an (ii) implementasi kebijakan
ekonomi makro sejak terus berulangnya krisis sejak awal
1990an (iii) formulasi kebijakan ekonomi makro yang
lebih tepat, sejalan dengan perubahan dinamika ekonomi
pada masa mendatang yang dilipu oleh ke dakpas an,
dan semakin seringnya krisis ekonomi (iv) merupakan
kesimpulan dan penutup.
KEBIJAKAN EKONOMI MAKRO MASA STABIL
Secara garis besar kebijakan ekonomi makro pada
masa ekonomi stabil (normal) dilandasi pemikiran antara
lain sebagai berikut:
Inflasi yang stabil merupakan target utama yang
ditujukan kepada bank sentral,1 target ini dilandasi oleh
dua premis. Pertama, reputasi gubernur bank sentral
sangat dipertaruhkan apakah mampu mengendalikan
inflasi atau dak. Kedua, dukungan intelektual yang
diberikan oleh mahzab New Keynesian, dalam mahzab
ini dikatakan bahwa inflasi yang konstan dan stabil
merupakan kebijakan op mal untuk
mendorong
terjadinya zero output gap.2
Kedua alasan tersebut dapat diar kan bahwa
sekalipun pembuat kebijakan sangat memperha kan
1
Walaupun secara eksklusif bukannya bank sentral saja yang
dapat membantu mengurangi inflasi, pemerintah juga dapat
mengendalikan inflasi, terutama inflasi yang berasal dari sisi
penawaran
2
Output Gap atau Produk Domes k Bruto (PDB) Gap adalah selisih
antara PDB potensial dan PDB aktual. Perhitungan PDB Gap adalah
Y-Y*, dimana Y adalah PDB aktual, dan Y* adalah PDB potensial.
Bila hasil perhitungannya posi p maka dikenal dengan inflasi
gap, yang mengindikasikan bahwa pertumbuhan PDB dari sisi
permintaan melebih sisi penawaran, yang pada akhirnya akan
mendorong inflasi; sebaliknya bila hasilnya nega f maka dikenal
dengan is lah resesi gap, yang memungkinkan akan mendorong
terjadinya deflasi.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
33
(perduli) dengan perilaku dan gejolak ak vitas
perekonomian, maka hal terbaik yang dapat dilakukan
adalah tetap menjaga inflasi yang stabil, dak perduli
apakah ekonomi berada dalam kondisi chaos; terjadi
shock ekonomi yang menyebabkan preferensi konsumen
berubah; terjadi perubahan teknologi; ataupun terjadi
kenaikan harga minyak dunia. Tetap saja tujuan utama
bagi pembuat kebijakan ekonomi makro adalah menjaga
inflasi agar tetap terkendali.
Namun demikian, dalam prakteknya retorika
mengendalikan inflasi dak sejalan dengan realitas. Hanya
beberapa bank sentral yang mampu mengendalikan
inflasi. Dalam implementasinya, kebanyakan bank sentral
melakukan (i) kebijakan “flexible infla on targe ng”,
ar nya tetap menjaga inflasi untuk stabil, namun dalam
ngkat yang rela f dak rendah (ii) membiarkan headline
infla on untuk berubah, namun core infla on tetap dijaga
stabil, dengan demikian harga lainnya dapat mengalami
kenaikan, contoh administrated price (kenaikan harga
minyak) dan kenaikan harga aset (sektor perumahan dan
saham).
Terdapat konsensus kuat bahwa inflasi Ɵdak hanya
stabil tetapi harus juga rendah (sebagian besar bank
sentral mentargetkan sekitar 2 persen). Rendahnya inflasi
menggiring kepada sebuah diskusi mengenai dampak
rendahnya inflasi terhadap kemungkinan terjadinya
posisi liquidity trap,3 ar nya sejalan dengan rendahnya
inflasi adalah rendahnya suku bunga nominal, sehingga
mengakibatkan upaya untuk menurunkan suku bunga
nominal menjadi sulit, dengan kata lain ruang untuk
melakukan ekspansi kebijakan moneter dalam masa krisis
menjadi terbatas.
Namun, kekhawa ran terjadinya posisi liquidity trap
karena rendahnya inflasi mendapatkan bantahan/kri kan.
Alasannya adalah: semasa bank sentral dapat menjaga
komitmennya untuk menaikkan pertumbuhan jumlah
uang beredar maka diperkirakan inflasi akan tetap nggi.
3
34
Liquidity trap adalah situasi dimana ngkat bunga adalah
sedemikian rendahnya sehingga masyarakat lebih suka memegang
uang, dalam kondisi ini se ap usaha yang dilakukan melalui
kebijakan moneter untuk menekan ngkat bunga ke ngkat lebih
rendah dalam rangka mendorong investasi yang lebih besar akan
sia sia, dan justru akan mengakibatkan bertambahnya jumlah uang
dipegang.
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
Dengan demikian, bank sentral diharapkan akan dapat
menggiring masyarakat mempunyai ekspektasi: (i) inflasi
akan naik (ii) suku bunga akan turun; dan pada gilirannya
(iii) pertumbuhan ekonomi akan nggi. Selanjutnya,
bila terjadi shock terhadap perekonomian dalam skala
kecil, maka 2 persen inflasi bisa menyediakan bantalan
yang cukup bagi bank sentral untuk melakukan ekspansi
moneter. Kesimpulannya, fokus kebijakan moneter adalah
pen ngnya menjaga komitmen dan kemampuan bank
sentral untuk mempengaruhi ekspektasi inflasi dan suku
bunga pada masa mendatang.
Sebagai contoh, peris wa terjadinya kondisi
liquidity trap pada masa depresi besar (great depression)
tahun 1930an, yang diiringi dengan terjadinya deflasi
sangat signifikan dan suku bunga sangat rendah, hanyalah
merefleksikan terjadinya salah dalam pengambilan
kebijakan (policy error) yang seharusnya dapat dihindari,
yaitu bank sentral dak mampu mempengaruhi ekspektasi
masyarakat terkait dengan inflasi dan suku bunga.
Contoh lain terjadi pasa saat masa krisis ekonomi
di Japang tahun 1990an, saat itu terjadi deflasi, suku
bunga nominal mendeka nol, dan terus menurunnya
ak vitas ekonomi. Namun, BOJ dak berkomitmen untuk
menaikkan pertumbuhan jumlah uang beredar dan
menaikkan ekspektasi inflasi, dan sebagai akibatnya yang
terjadi adalah perlambatan ak vitas ekonomi di Jepang.4
Kebijakan moneter hanya berfokus pada satu
instrumen, yaitu pengendalian suku bunga, yang
dimaksud adalah suku bunga jangka pendek dimana bank
sentral secara langsung dapat mengendalikan operasi
pasar terbuka (open market opera on). Alasan pemilihan
kebijakan suku bunga ini dilandasi oleh dua asumsi.
Pertama, dampak riil kebijakan moneter terjadi melalui
suku bunga dan harga aset, bukannya melalui kebijakan
secara langsung mempengaruhi jumlah uang beredar.5
4
Sebagai catatan, peris wa krisis di Jepang tahun 1990an ini
mendapat perha an signifikan dari Federal Reserve ke ka
mengama kemungkinan akan terjadinya deflasi pada tahun
2000an.
5
Kekecualian terjadi pada kebijakan moneter yang dilakukan oleh
European Central Bank (ECB), yang dikenal dengan sebutan two
pillar policy, dimana ECB juga menggunakan instrumen jumlah
uang beredar, namun demikian kebijakan ini sering dikri si karena
dak dilandasi fondasi teori yang kuat.
Subjec ve Well-being Measurement for
Public Policy in Indonesia
Dwi Ra h S. Es
Perencana Pertama di Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/BAPPENAS,
Jalan Taman Suropati 2, Jakarta 10310. Tel. (021) 3926248,
Email: [email protected].
A
Abstract
lthough potential roles of subjective well-being measurement in public policy are already globally recognized
by policy makers and academics, there are substantial challenges to the significant utilization of it in public
policy area. These challenges can be overcome if the supporting institutional capital enhanced with full efforts.
The measurement can be a substantial input especially in three policy context, which are monitoring progress,
informing policy design, and policy appraisal. With the existing institutional arrangements and institutional
capital condition in Indonesia, it is not clear whether subjective well-being measurement will play these roles or
otherwise. Many policy makers in Indonesia are not fully aware on the concept of subjective well-being. For some
who are aware, the idea of applying subjective well-being for public policy still remains doubtful and cynical.
Hence, this article will describe some ideas to raise awareness of policy makers, especially national government
of Indonesia, regarding the existence and potential roles of subjective well-being measurements for public policy
with understanding the institutional capital that is required to support it as well. This will be done by analyzing the
existing institutional arrangements in Indonesia compare to international experiences, especially the UK. Next, the
institutional capital of national level main stakeholders which linked with national economic and societal progress
measurement will be assessed based on the three types of institutional capital and the policy context. These results
will lead to recommendations construction on how to design institutional arrangements for subjective well-being
measurement considering the policy context and the institutional capital.
Keywords: subjective well-being, measurement, public policy, institutional arrangement, institutional capital
INTRODUCTION
M
any efforts have been made during the last
decades to shift the assumptions away from the
idea that material well-being primarily determines a
prosperous life and towards positioning well-being as
the ultimate goal for policy intervention (Stiglitz, Sen, &
Fitoussi, 2010; Thompson & Marks, 2008). Consequently,
it is necessary to conduct measurements of societal
progress which comprehensively evaluate well-being of
people in order to formulate better policies. Therefore,
deeper understanding of well-being is important. This
will essentially cover what describes well-being, method
to measure well-being and the usage of well-being for
formulating public policy.
According to Stiglitz et al. (2010), there are two key
dimensions of well-being known as the objective and the
subjective well-being which should be incorporated in
statistical offices survey. It is the interaction of both of these
dimensions, objective (reflecting on individual situations)
and subjective (highlights their opinions and views) which
develops well-being. Feelings of happiness and derived
satisfaction are integral components of subjective wellbeing. Careful consideration on the subjective well-being
will assist in obtaining detailed and thorough appreciation
of people’s lives. Thus, information on subjective wellbeing proves to be beneficial in terms of offering balance
with other indicators which are utilized for directing the
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
63
Kraak, A. (2012) Horizontal Coordination, Government Performance and Natioanl Planning: The Possibilities and
Limits of the Siuth African States. Politikon: South African Journal of Political Studies, 38:3, 343-365
Matei, A. I and Dogaru, Tatiana-Camelia (2012) Coordination of Public Policies in Romania: An Empirical Analysis.
Procedia – Social and Behavioral Sciences [online]. Available from: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_
id=2183078 [Accesed on June 6, 2013]
Metcalfe, L. (1994) International policy coordination and public management reform. International Review of of
Administrative Sciences [online]. Available from: http;//ras.sagepub.com/content/60/2/271.full.pdf+html [Accesed on June
27, 2013]
Metcalfe, L. (1997) Flexible Federalism. Paper presented at the conference on Civil Service Systems in Comparative
Perspective. Indiana University, Bloomington, Indiana. April 1997
OECD (2009) Coordination at the centre of government for better policy making [online]. Available from: http://
www.sigmaweb.org/publications/42742582.pdf [Accesed on June 22, 2013]
Pelkonen, A., Teravainen, T. and Waltari, S.T. (2008) Assessing policy coordination capacity: higher education,
science, and technology policies in Finland. Science and Public Policy, 35 (4), pp. 241 ? 252.
Peters, B. G. (1998) Managing Horizontal Government: The Politics of Coordination. Canadian Centre for
management Development
Pierre, J and G. B. Peters (2000) Governance, politics and the State. London: Macmillan.
Seidman, H and Gilmour, R., S. (1986) Politics, position, and power: from the positive to the regulatory state. USA:
Oxford University Press.
Kedua, seluruh suku bunga dan harga aset dihubungkan
melalui mekanisme arbitrage,6 sehingga ngkat suku bunga
jangka panjang merupakan nilai rata-rata ter mbang dari
(i) penyesuaian resiko suku bunga jangka pendek pada
masa mendatang; dan (ii) penyesuaian harga aset yang
secara mendasar merupakan penyesuaian resiko dari nilai
saat ini (present value) pada harga aset.
Berlandaskan dari dua asumsi tersebut, maka bank
sentral hanya butuh untuk mempengaruhi ekspektasi satu
suku bunga jangka pendek (suku bunga bank sentral),
dengan demikian suku bunga lainnya secara otoma s
akan mengiku . Dengan demikian, melakukan intervensi
pada lebih satu pasar, misalnya pada suku bunga jangka
pendek dan juga suku bunga jangka panjang untuk pasar
obligasi, merupakan kebijakan yang dak konsisten;
dan bentuk dari pengulangan kebijakan (redundant).
Implikasinya, secara implisit maupun eksplisit, kebijakan
moneter harus dilakukan secara transparan, dapat
diprediksi (predictable), dan sejalan dengan Tailor Rule.7
Kedua asumsi diatas juga mendasari, bahwa
kebijakan moneter dak terlalu berdampak signifikan
terhadap lembaga keuangan, kecuali terhadap industri
perbankan (terutama sekali bank komersial), dengan
alasan antara lain sebagai berikut: Kredit perbankan
dianggap sebagai suatu yang unik, dalam ar an dak dapat
disub tusikan dengan mekanisme kredit dari lembaga
keuangan lainnya, sehingga hal ini menggiring tentang
pen ngnya jalur kredit (credit channel) dimana kebijakan
moneter juga dapat mempengaruhi kegiatan ekonomi
melalui jumlah cadangan bank (quan ty of reserve), dan
pada akhirnya jumlah kredit bank yang disalurkan kepada
masyarakat.
deposito (sifatnya jangka pendek) selanjutnya disalurkan
kepada masyarakat dalam bentuk pinjaman (sifatnya
jangka panjang). Bila terjadi krisis, dan bank sentral
selanjutnya menerapkan kebijakan kenaikan suku bunga,
maka dikhawa rkan akan terjadi mismatch dalam neraca
keuangan bank. Krisis-yang menyebabkan deposan
menarik dananya dari bank-akan mendorong terjadinya
bank run 8karena deposan menarik uangnya dari bank,
sementara bank kehabisan dana (butuh waktu lama
bagi peminjam mengembalikan uangnya karena bersifat
jangka panjang).
Dengan demikian, dari alasan pen ngnya
kebijakan monter terhadap industri perbankan tersebut,
maka diperlukannya (i) regulasi dan supervisi untuk
sektor perbankan (ii) perlu adanya lembaga penjamin
deposito; dan (iii) juga pen ngnya bank sentral menjadi
penyangga terakhir (lender of the last resort) bila terjadi
krisis perbankan. Namun, perha an terhadap lembaga
keuangan lainnya dianggap dak dibutuhkan untuk
menyusun kebijakan ekonomi makro.
Kebijakan fiskal Ɵdak mempunyai peran besar
dalam konteks kebijakan makro.
Setelah terjadi depresi besar dunia tahun 1930an
dan munculnya pemikiran Keynes, kebijakan fiskal
dianggap sebagai alat utama kebijakan ekonomi makro.
Selanjutnya, tahun 1960an dan 1970an, kebijakan fiskal
dan moneter merupakan kebijakan yang mempunyai fungsi
setara, dimana kedua instrumen tersebut merupakan
alat mencapai dua target keseimbangan ekonomi, yaitu
target keseimbangan internal dan eksternal (internal dan
external balance).9
8
Bank run terjadi ke ka sejumlah besar nasabah mengambil
depositnya karena nasabah tersebut percaya bahwa bank dalam
posisi insolvent (kondisi dimana perusahaan dak mempunyai
kemampuan untuk membayar utangnya), atau menuju insolvent
pada masa mendatang. Ke ka bank run tersebut terjadi terus
menerus, bank run akan menuju posisi self-fulfilling prophecy, yaitu
kondisi dimana semakin banyak nasabah mengambil depositnya,
maka akan semakin besar akan terjadi kondisi default, dan terus
mendorong nasabah lainnya akan menguras depositonya. Hal ini
pada akhirnya akan mendorong bank menuju posisi bangkrut.
9
Dalam ilmu ekonomi internal balance (keseimbangan internal)
adalah situasi dimana sebuah negara dapat mempertahankan
kondisi kesempatan kerja penuh (full employment) dan harga yang
stabil (price level stability); sementara itu kondisi external balance
(keseimbangan eksternal) adalah posisi dimana neraca transaksi
berjalan (current account) dak dalam kondisi surplus atau defisit
yang terlalu besar. Untuk menuju kondisi internal dan external
Perbankan
merupakan
lembaga
yang
mentranformasikan likuiditas, berasal dari tabungan
62
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
6
Perilaku membeli sebuah produk pada satu pasar dan menjualnya
di pasar yang lain pada harga yang lebih nggi untuk mendapatkan
keuntungan yang lebih besar karena terjadinya perbedaan harga
pada kedua pasar tersebut.
7
Dalam ilmu ekonomi, Taylor Rule adalah kebijakan moneter yang
menetapkan seberapa besar bank sentral seharusnya merubah
suku bunga nominal dalam merespon kondisi inflasi; output dan
kondisi perekonomian lainnya. Khususnya, Taylor Rule menetapkan
bahwa se ap kenaikan inflasi sebesar satu poin, bank sentral harus
menaikkan suku bunga nominal lebih dari satu poin. Hal ini dikenal
dengan is lah Taylor Principle.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
35
Namun demikian, dalam dua dekade belakangan
ini, kebijakan fiskal berada dibelakang kebijakan moneter,
dengan alasan antara lain. Pertama, pandangan skep s
dampak kebijakan fiskal yang dilandasi argumen
Ricardian Equivalence.10 Kedua, jika kebijakan moneter
dapat menjaga stabilitas output gap, sangat kecil
alasan untuk menggunakan instrumen lainnya, dalam
konteks ini, penolakan kebijakan fiskal sebagai alat
untuk penyesuaian terhadap gejolak perekonomian
disebabkan telah makin berkembangnya pasar keuangan
yang mendorong efek fitas kebijakan moneter. Ke ga,
belum dalamnya pasar obligasi (terutama di negara
berkembang) menyebabkan kurang pen ngnya kebijakan
fiskal. Keempat, terjadinya lag dalam menyusun dan
mengimplementasikan kebijakan fiskal, bersamaan
dengan pendeknya waktu krisis dan resesi yang terjadi,
mengimplikasikan bahwa kebijakan fiskal datang
terlambat untuk mendorong perekonomian. Kelima,
kebijakan fiskal lebih banyak terdistorsi oleh kebijakan
poli k, dibanding kebijakan moneter.
Penolakan terhadap kebijakan fiskal sebagai
alat untuk menstabilkan ekonomi sangat kuat secara
akademis. Namun demikian, pemikiran akademis dak
sejalan dengan realitas. S mulus kebijakan fiskal secara
umum diterima dalam menghadapi kejadian shock
dalam perekonomian (sebagai contoh, selama terjadi
krisis ekonomi di Jepang awal tahun 1990an). Bahkan
pembuat kebijakan menggunakan kebijakan fiskal selama
balance ini membutuhkan kebijakan fiskal dan moneter.
10
36
Argumen Ricardian Equivalence adalah suatu posisi dimana
konsumen menginternalkan kondisi keterbatasan anggaran (budget
constraint), dengan demikian ming untuk mengubah kebijakan
pajak dak akan berpengaruh terhadap pengeluaran konsumen.
Sehingga, Ricardian Equivalence menjelaskan bahwa dak
menjadi masalah apakah pemerintah membiayai pengeluarannya
melalui utang atau menaikkan pajak karena dampaknya terhadap
perekonomian akan sama. Dengan kata lain, bila pemerintah
berupaya mendapatkan uang dari menerbitkan obligasi atau
menaikkan pajak, karena menerbitkan obligasi merupakan utang,
dan utang harus dibayar pada masa mendatang, sama ar nya
dengan menaikkan pajak untuk masa mendatang (future), dengan
demikian pilihannya menaikkan pajak “sekarang (now)” atau
“nan (later)” Misalnya, pemerintah butuh uang untuk membiayai
pengelurannya dengan mengenakan pajak untuk masa mendatang
(later), ini sama ar nya masyarakat harus membayar pajak pada
masa mendatang, sehingga masyarakat harus menabung uangnya
untuk membayar pajak untuk masa datang dengan cara membeli
obligasi, dan mengurangi konsumsinya. Kesimpulannya, dampak
terhadap sisi permintaan (aggregate demand) adalah akan sama
bila pemerintah memberlakukan pajak saat ini (now).
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
masa resesi ekonomi yang normal (normal recessions).
Tambahan pula, secara prinsip kebijakan fiskal dianggap
baik (walaupun sangat elusif dalam prakteknya) untuk
negara berkembang yang mempunyai keterbatasan
automa c stabilizer.11
Regulasi dan supervisi terhadap sistem keuangan
bukanlah merupakan bagian yang menjadi perhaƟan
dari pembuat kebijakan ekonomi makro, demikian pula
sebaliknya.
Dengan mengabaikannya dampak kebijakan
ekonomi makro terhadap lembaga keuangan, regulasi dan
supervisi terhadap lembaga keuangan hanya berfokus
dengan memperha kan apa yang terjadi terhadap
lembaga keuangan dan pasar lembaga keuangan tersebut
saja.
Sebagaimana kita ketahui, tujuan dari regulasi
dan supervisi terhadap lembaga keuangan adalah
mentargetkan terbentuknya lembaga keuangan yang
sehat, yang pada akhirnya bisa menghindari terjadinya
kegagalan pasar disektor keuangan disebabkan
oleh informasi asimetris (asymmetric informa on),
keterbatasan sumberdana keuangan; dan terjadinya
ke daksempurnaan pasar disebabkan oleh terdapatnya
garansi pemerintah secara implisit ataupun eksplisit bila
lembaga keuangan mengalami krisis.
Namun demikian, supervisi dan regulasi seper
diuraikan diatas belum terlaksana dengan sempurna,
terutama di negara berkembang, disebabkan aturan
pelaksanaan supervisi dan regulasi tersebut belum dapat
diterapkan dengan konsisten dan tegas; dan juga dak
memperhitungkan bila terjadi perubahan kebijakan
makro.12 Contohnya, kebijakan penaikan suku bunga
11
12
the formulated activities are actually runs as agreed
at the beginning. Although final draft of RKP as
the result of deliberation series can be significantly
changed in the parliament meeting does not
influence the quality of coordination, this action
causing significant problems for implementing
ministries/agencies.
OVERALL CONCLUSION
From the discussion above it can be concluded
that overall, policy coordination does exist during the
formulation of RKP and being conducted fairly effective.
Although many constraints can be found in each
level of the scale, it is important to be noted that all
elements of effective policy coordination are covered
and manifested in level 1 – 8 with the exception on
level 6 where arbitration of policy differences is not a
tradition in solving disputes in policy making process
in Indonesia. Using Metcalfe’s scale, the coordination
capacity during the formulation of RKP is placed at level
8 particularly due to its ability to accomplish level 1-8
in a fairly effective way. Although Musrenbang series
successfully establish government priority collaborately,
this does not necessarily mean that RKP is used as the
overall government strategy. In the implementation,
establishing central priorities (level 8) is one thing, while
treating those priorities as overall government strategy
(level 9) is another thing. Moreover, this condition is
worsened with the position and limited role of Bappenas
in planning and budgeting process as well as political
agreement that ignore technocratic planning. This
finding fits with Chang’s (2004) opinion which suggests
that government need an agency that has the power
and legitimacy to coordinate activities across ministries
and resolve potential conflicts between them. Without
strong institutional arrangement and no political backing,
planning units usually fail (Gumede, 2009). In term of
barriers to coordination, it can be summarized that
some constraints that frequently mentioned in this study
and considered to be the root of the problem such as
unclear rules of the game, ineffective time management,
sectoral ego and less effective communication channel.
REFERENCES
Bakvis, H. And Juillet, L. (2004a) The Strategic Management of Horizontal Issues: Lessons in Interdepartmental
Coordination in the Canadian Government [online]. http://faculty.arts.ubc.ca/campbell/sog-conf/papers/sog2004-bakvisjuillet.pdf [Accesed on June 22, 2013]
Bakvis, H. And juillet, L. (2004b) The Horizontal Challenge: Line Departments, Central Agencies and Leadership.
Vancouver: Canada School of Public Service.
Benson, T (2011) Cross-Sectoral Coordination in the Public Sector: A Challenge to Leveraging Agriculture for
Improving Nutritionand Health [online]. Available from: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/oc69ch17.pdf
[Accesed on July 25, 2013]
Automa c stabilizers adalah sebuah kebijakan yang mengurangi
fluktuasi/gejolak perekonomian dengan tanpa mengubah
kebijakan. Misalnya sistem pajak pendapatan (income tax) dalam
sebuah negara secara otoma s akan mengurangi pajak ke ka
terjadi resesi. Income tax biasanya dibuat dengan sistem progresif,
ar nya pendapatan rumah tangga akan turun ke ka resesi,
sehingga rumah tangga secara otoma s membayar income tax
lebih rendah saat resesi, sehingga pendapatan pemerintah dari
income tax cenderung menurun cepat dibandingkan pendapatan
rumah tangga.
Boston, J., (1992) The Problems of Policy Coordination: The New Zealand Experience. Country Report. An
International Journal of Policy and Administration 5(1)
Pada masa economy boom seringkali ekspansi kredit perbankan
dikucurkan dengan tanpa regulasi yang prudensial, sehingga
dana dikucurkan untuk sektor beresiko nggi, misalnya untuk
membangun apartemen. Kucuran dana besar ini cenderung
Hogl, K., (2002) Backgound Paper on Inter-Sectoral Co-ordination [online]. Available from: http://www.metla.fi/eu/
cost/e19/hogl1.pdf [Accesed on June 27, 2013]
Chang, H. (2004) Institutional Foundations for Effective Design and Implementation of Trade and Industrial Policies
in Least Developed economies in C. Soludo, O. Ogbu and H. Chang (eds.). The Politic of Trade and Industrial Policy in Africa.
Forced Consensus? New jersey: Africa World Press.
Gumede, W. (2009) Comparative Development Planning [online]. Available from: http://www.dbsa.org/Research/
DPD%20Working%20papers%20documents/DPD%20No%208.pdf?AspxAutoDetectCookieSupport=1[Accesed on July 17,
2013]
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
61
e)
Search for agreement among ministries and
agencies
At this stage, more pro-active positive coordination
takes place. To reach consensus voluntarily,
Bappenas provides a mechanism for ministries/
agencies through Musrenbang series, particularly
during trilateral meeting. Other efforts to solve
dispute are the arrangement of discussion forum in
form of coordination meeting, closed meeting and
coordinating ministry’s meeting. Although there
are some constraints that affect the effectiveness
of this process such as time limitation, unclear
implementation due to the inexistency of SOP,
dispute in the substance and budget allocation and
too many form to be filled in during the meeting,
these efforts are able to formulate agreement
among ministries and agencies.
f)
Arbitration of policy differences
In this level of policy coordination, if disagreement
still exists, Metcalfe suggests arbitration of policy
differences is needed and must be led by central
machinery. In the context of the formulation of
RKP, this negative form is not being implemented.
So far, there is no need to have arbitrator as all
disputes can be solved through negotiation in
higher level of policy makers. To solve disputes,
even though Bappenas giving the guideline to
ministries/agencies to conduct their actions, the
role of Bappenas is not too deep as it can only give
the guideline in relation with national priority and
sectoral priority.
limiting ministries/agencies policy discretion.
h)
i)
j)
g)
60
Setting limits on ministerial action
In this context, Bappenas plays active steering
role in the formulation of RKP, particularly in
solving higher level coordination issue or problem
involved defining what ministries must not do or
using budget constraints. This role is manifested
by regulating the role of each ministry/agency,
producing joint circular letter and conducting
Musrenbang series. Some challenges in this
process are time constraint and the uncovered
substance in RKP. During the formulation of RKP,
this form of coordination can be accepted by all
ministries/agencies despite its negative impact in
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
Establishing central priorities
To accomplish Level 8 of coordination process,
central government must establish central
priority which is formulated collaboratively. In this
context Bappenas accomplish this level as clear
governmental priorities (RKP) that were formulated
collaboratively are produced through Musrenbang
series. However, it doesn’t specifically mention ways
to solve differences across ministries/agencies.
Moreover, there are other challenges in this level
such as not all issues can be covered in national
priorities. On the other hand current national
priorities are considered as too broad, unfocused
and unclear in term of focus and locus. To some
extent RKP acts as the most relevant policies
guideline document for all sectors.
Overall government strategy
RKP is generally treated as the overall government
strategy as it contains general policy in national
and regional level. However, this document should
be elaborated through its derivatives documents.
Moreover, the emergence of other government’
documents that operate nationally and many
political agreements and government’ instructions
and policies that are not in line with RKP weaken the
function of RKP as the overall government strategy
significantly. This level cannot be achieved as RKP is
not treated as the overall government strategy.
Key informants perception on the role of
Bappenas, Musrenbangnas and RKP
The institutional arrangement that set Bappenas
position in the same level with other implementing
ministries/agencies and the absence of budget
power affects its ability to coordinate national
development planning significantly. Bappenas role
needs to be strengthened with the authority in
budgeting so that a predetermined plan can be
carried out in accordance with the existing budget.
In the context of Musrenbangnas, this forum
considered to be fairly effective as a forum for central
and regional government to share information. The
main challenge in this process is on how to ensure
dalam upaya mengurangi krisis mata uang (dalam upaya
untuk mengurangi depresiasi mata uang yang tajam) akan
berdampak buruk pada neraca keuangan bila (i) bank
sangat besar memberikan pinjaman dana untuk sektor
yang beresiko nggi (misalnya pasar aset: saham; sektor
proper ; nilai tukar) dikarenakan lemahnya regulasi dan
supervisi perbankan, sehingga bila terjadi kenaikan suku
bunga secara mendadak karena krisis akan menurunkan
harga aset yang pada gilirannya akan menumpuknya
non performing loan, sehingga perusahaan kesulitan
membayar utang akibat naiknya suku bunga (ii) bank
mempunyai sifat memberikan pinjaman dalam jangka
panjang; dan menerima deposito dalam jangka lebih
pendek, bila mismatch ini dak diatur dengan secara
tegas dan prudensial maka kebijakan kenaikan suku bunga
secara mendadak pada masa krisis akan memperburuk
neraca keuangan perbankan (iii) aturan prudensial
yang dak membatasi bank (atau mempersyaratkan
memberlakukan hedging) untuk meminjam uang dengan
mata uang asing akan memperburuk neraca keuangan
perbankan bila terjadi depresiasi mata uang yang tajam
pada masa krisis.
KEBIJAKAN EKONOMI MAKRO MASA KRISIS
Sejak awal 1990an, yang ditandai dengan semakin
seringnya terjadi krisis ekonomi dan perubahan dinamika
perekonomian yang semakin dak pas , telah mendorong
beberapa pergeseran pemikiran dan implementasi
kebijakan ekonomi makro, antara lain:
Inflasi yang stabil merupakah hal penƟng, namun
Ɵdak cukup (it is necessary but not sufficient).
Di negara maju, pada kenyataannya core infla on
berada dalam kondisi stabil (rendah) pada saat sebelum
krisis dimulai. Berdasarkan kondisi ini maka muncul
argumen bahwa core infla on bukanlah alat ukur yang
mengarah terjadinya perekonomian yang overhea ng, dan
selanjutnya bank sentral mengambil kebijakan menaikkan suku
bunga. Menaikkan suku bunga ini dak mengindahkan apakah
perbankan mempunyai pinjaman untuk beresiko nggi tersebut
(apartemen). Kenaikan suku bunga menyebabkan peminjam
harus membayar utang lebih besar (dibanding sebelum kenaikan
suku bunga) yang pada akhirnya memperburuk neraca keuangan
peminjam (perusahaan), dan pada gilirannya akan menumpuk
terjadinya jumlah non performing loan di sektor perbankan.
tepat untuk menjamin dak terjadinya krisis ekonomi.
Sehingga mbul pemikiran bahwa pembuat kebijakan
perlu memperha kan kenaikan harga minyak dan harga
aset untuk menghitung inflasi.
Argumen diatas tentunya dak sejalan dengan
kesimpulan yang didapatkan secara teori s (yang
menyarankan untuk menggunakan indeks sejalan
dengan penentuan ketegaran harga/s cky prices, yaitu
menggunakan core infla on) yang merefleksikan bahwa
sudah cukup hanya berfokus kepada satu indeks, semasa
indeks tersebut rendah dan stabil. Dengan demikian, krisis
ekonomi membuat policy maker dak hanya bisa percaya
hanya pada satu indeks saja seper halnya core infla on.
Dengan demikian, bisa saja terjadi kondisi inflasi yang
stabil namun output gap dapat berbeda-beda (bisa besar
ataupun kecil), sehingga seringkali terjadi trade off antara
inflasi dan output gap, trade off tersebut adalah inflasi
rendah atau stabil namun output gap besar, sehingga hal
ini dak sejalan dengan Mahzab New Keynesian. Seper
yang terjadi pada masa sebelum krisis tahun 1990an,
inflasi dan output gap stabil, namun perilaku beberapa
harga aset, jumlah kredit yang disalurkan ke perbankan;
dan komposisi output (komposisi yang mendorong
inflasi, misalnya terlalu ngginya investasi untuk sektor
perumahan, atau terlalu ngginya ngkat konsumsi,
atau terlalu besarnya defisit neraca transaksi berjalan)
merupakan pencetus terjadinya inflasi nggi.
Inflasi rendah dapat membatasi ruang gerak
kebijakan moneter dalam masa krisis. Ke ka krisis global
yang dimulai pada awal 1990an yang ditandai dengan
melemahnya sisi permintaan (aggregate demand) dari
PDB, hampir sebagai besar bank sentral (terutama di
negara maju) secara cepat melakukan kebijakan moneter
menurunkan suku bunga hingga mendeka nol.
Sebagai implikasinya, banyak negara yang
menggantungkan harapan kepada kebijakan fiskal
dan berupaya untuk memperbesar defisit anggaran,
dibandingkan
menggunakan
kebijakan
moneter
dikarenakan adanya terdapatnya suku bunga nol yang
membuat bank sentral dak berkeinginan menurunkan
suku bunga nominal untuk pendorong pertumbuhan
ekonomi.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
37
Berdasarkan kondisi diatas, hampir sebagian bank
sentral menghindari terjadinya: deflasi yang makin besar;
suku bunga riil yang makin besar; dan output gap yang
makin besar. Sehingga terbuk terjadinya suku bunga
nominal mendeka nol mempunyai dampak nega f yang
besar. Dengan demikian, paradigma yang muncul pada
masa krisis adalah, inflasi yang lebih nggi dan juga suku
bunga nominal yang nggi akan memberikan ruang bagi
bank sentral melakukan kebijakan moneter, dan pada
akhirnya ak vitas perekonomian dapat membaik.
Peran lembaga keuangan penƟng diperhitungkan
dalam membuat kebijakan ekonomi makro. Dalam
perekonomian, pasar tersegmentasi sehingga investor
beroperasi dalam pasar yang lebih spesifik, sehingga
kebanyakan dari investor tersebut terhubungkan
oleh mekanisme arbitrase. Namun demikian, ke ka
beberapa investor menarik dananya dari pasar (dengan
berbagai alasan, misalnya karena terjadinya kerugian
dalam ak vitasnya; kehilangan akses terhadap sumber
pendanaan; atau masalah kelembagaan dalam
perusahaan itu sendiri); maka dampak perubahan harga
yang terjadi pada satu pasar akan berakibat pada pasar
lainnya. Dengan demikian, bila hal ini terjadi (investor
menarik dananya), maka dana yang tersedia hanya yang
berada di deposito perbankan saja, sementara itu yang
terjadi dalam perekonomian adalah permintaan dana
masyarakat melebihi dari dana yang ada di bank. Dengan
demikian, suku bunga yang terjadi pada masing-masing
pasar dak lagi dapat dihubungkan dengan mekanisme
arbitrase, dan pada gilirannya kebijakan suku bunga bank
sentral dak lagi cukup berpengaruh untuk mempengaruhi
perekonomian. Sehingga, intervensi bank sentral dengan
kebijakan suku bunga yang telah ditetapkan (baik dengan
menggunakan aset sebagai kolateral atau melalui
pembelian secara langsung) dapat memberikan pengaruh
terhadap berbagai ragam harga aset. Dengan alasan
inilah yang menyebabkan bank sentral pada masa krisis
melakukan kebijakan credit easing.13
13
38
Dalam upaya merespon krisis global 2008-09, Ben Bernanke
(Gubernur Bank Sentral AS) memperkenalkan program yang dikenal
dengan is lah credit easing, yang mirip dengan BoJ dikenal dengan
Quan ta ve Easing (QE). Berbeda dengan QE, yang merupakan
ekspansi neraca keuangan bank sentral dengan fokus kebijakan
pada cadangan bank sentral; sementara itu dalam credit easing,
fokusnya adalah komposisi campuran antara pinjaman dan surat
berharga yang dimiliki, dan bagaimana komposisi tersebut dapat
mempengaruhi jumlah kredit kepada perusahaan dan rumah tangga.
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
Persoalan lain yang sering muncul pada masa krisis
ekonomi adalah saat terjadinya boom dan bust dalam
perkonomian, mendorong terjadinya deviasi harga aset
dari harga fundamentalnya, yang disebabkan bukan
karena permintaan yang nggi terhadap aset tersebut,
namun disebabkan oleh faktor spekulasi yang terjadi
pada aset tersebut. Kondisi inilah yang mendorong
terjadinya pembelian besar-besaran (eporia) aset saat
perekonomian sedang bust, dan menjual aset tersebut
saat perekonomian dalam kondisi boom, yang mendorong
terdeviasinya harga aset dari harga fundamental.
14
Kebijakan
fiskal
bersifat
countercyclical
merupakan instrumen penƟng pada masa krisis. Krisis
ekonomi telah mengembalikan kebijakan fiskal menjadi
pusat dari kebijakan makro, yang dilandasi oleh dua alasan
utama. Pertama, pada saat kondisi dimana kebijakan
moneter (termasuk kebijakan yang mempengaruhi
kredit perbankan dan quan ta ve easing15 ) memiliki
keterbatasan, pembuat kebijakan dak punya pilihan
lain selain memilih kebijakan fiskal. Kedua, dari sejak
awal telah diperkirakan krisis berlangsung panjang
(long las ng), sehingga jelas bahwa s mulus fiskal akan
mempunyai pengaruh posi p terhadap perekonomian.
Dengan demikikian dapat disimpulkan bahwa
tentang pen ngnya mempunyai ruang fiskal (fiscal
space) yang besar, hal ini sejalan dengan diskusi awal
terkait dengan inflasi dan ruang kebijakan moneter untuk
menurunkan suku bunga nominal. Beberapa negara maju
memasuki masa krisis dengan kondisi utang yang besar
dan kesulitan sumber dana untuk menjalankan kebijakan
fiskal. Hal yang sama, beberapa emerging countries
(terutama di Eropa Timur) yang menjalankan kebijakan
procyclical yang didorong oleh konsumsi masyarakat yang
nggi (consump on boom) dipaksa untuk memotong
pengeluaran pemerintah dan menaikkan pajak. Hal
kontras terjadi pada beberapa emerging countries lainnya
14
Cyclical fluctua on (fluktuasi siklus) merupakan gerakan jangka
pendek, baik fluktuasi keatas maupun ke bawah dari beberapa
variabel ekonomi di sekitar garis secular trend (trend sekuler) dalam
jangka panjang. Dengan demikian counter cyclical merupakan
kebijakan yang melawan cyclical tersebut.
15
Quan ta ve easing (QE) merupakan kebijakan moneter yang
dak konvensional digunakan bank sentral untuk mendorong
perekonomian, ke ka kebijakan moneter yang konvensional dak
efek f. Dalam bentuk QE ini, bank sentral membeli aset financial
untuk menginjeksi perekonomian dengan sejumlah uang.
government action, coordination become crucial as
there are multi actor rules with horizontal relation within
government that increase the demand to coordinate
and synergize. Moreover, government must be able
to coordinate themselves in order to coordinate other
governance actors. These reasons enhance the need
for policy coordination in public sector management.
Therefore, to ensure public action work consistently,
developing and implementing formal mechanism to
coordinate governmental initiatives become a necessity.
However, there are several barriers for effective
policy coordination as showed in Table 1. A simple
important step to overcome these substantial and
operational barriers as suggested by Benson (2011) is to
ensure the importance of an activity to be implemented.
As coordination is a practical issue, once an activity is
treated politically important, coordination efforts will
follow.
b)
Communication to other ministries/agencies
(information exchange)
In this level of policy coordination, this research
shows that during the formulation of RKP, Bappenas
provides communication channels for ministries/
agencies to exchange information either by
formal communication using the mechanism as
stated in Law 25/2004 or informal communication
among them. There are some efforts that can be
done to improve this level of coordination such as
establishing reliable integrated database that can
be accessed anytime and anywhere, improving the
communication management, reducing sectoral
ego, and improving data management. Despite the
constraints in this level of coordination, information
exchange through the established mechanism
considered to be fairly effective.
c)
Consultation with other ministries/agencies
In this coordination level, various types of two
way communication are conducted by Bappenas
include giving respond to ministries/agencies
concern, giving its view, providing advice and
making criticism. Although there are some
challenges in this level of coordination such as
time constraint, internal communication problem,
allocation inconsistency in planning documents
and disagreement that requires higher level of
coordination, the process of coordination in this
level is fairly effective.
d)
Avoiding divergences among ministries/
agencies
To avoid divergences of views among ministries/
agencies so that the government can speak with
one voice, there are some mechanisms being
conducted by Bappenas and ministries/agencies
such as discuss the issues in musrenbang series
especially during trilateral meeting and arrange
coordination meeting in the level of Echelon I and
higher. These actions are considered to be quite
effective to solve issues that are urged and crucial
although some constraints such as time constraint,
budget limitation and strong sectoral ego become
significant challenges that need to be solved wisely.
In the implementation, coordination takes many
forms as illustrates in Table 2. However, from these opinion,
in many instances the most successful institutional
arrangement has been to have a Coordination and
Planning Unit within the Prime Minister of President
Office (Gumede, 2009).
CONCLUSION BASED ON METCALFE’S
SCALE OF POLICY COORDINATION
a)
Independent decision making by ministries/
agencies
Based on the research findings and analysis, it is
noted that the first level of Metcalfe’s scale of policy
coordination is achieved due to relatively higher
degree of autonomy and independent of action
that the ministries/agencies play within their policy
domain. However, there are some challenges to
improve this level of coordination such as difficulties
in policy synchronization, unnecessary overlapping
regulation, overlapping activities and sectoral ego.
Although these challenges become constraint for
the coordination, each ministry/agency retains its
independent of action.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
59
Regarding the advantages of Metcalfe’s scale
that allows analysing procedures step by step from
the perspective of process, according to Matei and
Dogaru (2012), this scale also has disadvantages as it
cannot capture the qualitative results of coordination.
Moreover, this scale suggests the need of an institutional
policy making system that is more centrally organized or
focus on setting out actors’ networks for policy-making.
Another critique to the scale is that there may be too
much emphasis on consensus with less attention to the
fact that consensus can be achieved at the expense
of the more sophisticated policy options. As a result,
there is possibility for a trade-off between a drive for
consensus and the ability to create new and innovative
policy (Pelkonen et al., 2008).
LITERATURE CONCLUSION
As national development planning remains to be
an important state activity, especially its significance
in achieving national obejctives, planning needs to
be used on a continuous basis as part of a process of
development policy management. Coordination is crucial
for effective planning in a systemwhere multi actors are
involved. Particularly in today’s complex environment,
policy coordination become an important issue due to
some factors, such as fragmentation in an organization,
public policy complexity, sectoral interdependence, and
problems in society that are increasingly cutting across
sectors and areas of responsibility and do not correspond
to the existing ministerial structures. From the side of
Table-1. Coordination Barriers (Benson, 2011)
Table-2. Coordination Structure (Bakvis and Juillet, 2004)
58
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
yang mengalami krisis dengan kondisi utang yang rendah,
sehingga negara-negara ini dapat menggunakan kebijakan
fiskal dengan agresif dengan tanpa memper mbangkan
kondisi kesinambungan fiskal pada masa mendatang.
Respon kebijakan fiskal secara agresif telah dijamin dapat
berhasil, terutama dalam masa krisis. Namun, namun
sering kali muncul kri k yang menjelaskan kelemahan
kebijakan fiskal yang bersifat discre onary untuk masa
ekonomi lebih normal, terutama terkait dengan terdapat
lag yang panjang untuk memformulasikan; menetapkan;
dan mengimplementasikan kebijakan fiskal (terutama
sekali karena buruknya proses poli k).
Krisis juga telah memberikan pelajaran bahwa
banyak hal yang dak diketahui secara dalam oleh policy
maker sehubungan dengan dampak kebijakan fiskal,
terutama terkait dengan, misalnya: komposisi paket
kebijakan fiskal; menaikkan pengeluaran pemerintah atau
mengurangi pajak; faktor yang mendasari kesinambungan
utang pemerintah. Hal ini merupakan topik bahasan yang
sangat jarang didiskusikan saat masa sebelum krisis.
Regulasi terhadap lembaga keuangan mempunyai
dampak terhadap kebijakan ekonomi makro. Regulasi
yang
dak pruden terhadap lembaga keuangan
dapat memperburuk kondisi ekonomi makro. Berikut
beberapa contoh fakta yang terjadi. Lemahnya regulasi
sektor keuangan memberikan sumbangan besar dalam
mentrasformasikan turunnya harga sektor perumahan
di Amerika terhadap krisis ekonomi global, dan pada
akhirnya menyebabkan police maker di beberapa negara
melakukan penyesuaian kebijakan ekonomi makro.
Police maker di beberapa negara, sebagai contoh yang
terjadi pada krisis ekonomi Jepang pada tahun 1990an,
juga telah melakukan penyesuaian kebijakan ekonomi
makro, ke ka lemahnya regulasi sektor keuangan
memberikan insen f kepada bank untuk menciptakan
ak vitas off-balance sheet dalam neraca keuangan,
dalam upaya untuk menghindari aturan prudensial
perbankan dan meningkatkan modal. Demikian juga
dengan regulasi yang dak prudensial telah mendorong
lembaga keuangan seper AIG, dak mematuhi aturan
lembaga keuangan di pasar keuangan. Dari contoh-contoh
tersebut dapat disimpulkan bahwa aturan yang ditujukan
untuk menggaransi terjadinya lembaga keuangan yang
baik, bertolak belakang dengan sistem stabilitas sektor
keuangan yang ada dikarenakan dak prudensialnya
aturan diterapkan, dan pada gilirannya membuat police
maker melakukan penyesuaian kebijakan ekonomi makro.
REFORMULASI KEBIJAKAN EKONOMI MAKRO
Menginden fikasi kelemahan kebijakan makro saat
krisis secara rela f dak sulit, namun mendefinisikan
kebijakan makro yang cocok untuk menghadapi krisis
adalah hal yang dak mudah. Meskipun demikian, krisis
ekonomi memperlihatkan bahwa kebijakan ekonomi
makro harus mempunyai banyak target yang perlu
diintegrasikan, sehingga krisis mengingatkan kita bahwa
policy maker mempunyai banyak instrumen, mulai dari
kebijakan moneter yang luar biasa (exo c) ke instrumen
fiskal, hingga instrumen regulasi sektor keuangan.
Pen ng untuk dipertegas sejak awal bahwa hampir
dari seluruh elemen yang ada pada masa ekonomi
normal—termasuk kesimpulan yang didapatkan dari
teori ekokomi makro—tetap digunakan, antara lain:
target utamanya tetap output dan stabilitas ekonomi.
Selanjutnya, hipotesa natural rate of unemployment16
tetap berlaku, paling dak untuk mendapatkan perkiraan
yang cukup, dan pembuat kebijakan seharusnya dak
mengasumsikan bahwa terjadi trade off jangka panjang
antara inflasi dan pengangguran. Dengan demikian, inflasi
yang stabil tetap merupakan tujuan utama dari kebijakan
moneter; dan kesinambungan fiskal tetap merupakan
esensi utama, dak hanya dalam jangka panjang, tetapi
juga terhadap ekspektasi jangka pendek.
Haruskah target inflasi dinaikkan? Pertanyaan yang
muncul adalah haruskan pembuat kebijakan membuat
target inflasi yang lebih nggi pada saat ekonomi dalam
kondisi normal atau stabil, agar supaya memberikan ruang
kepada bank sentral untuk melakukan kebijakan moneter
pada saat terjadi shock dalam perekonomian?
Pencapaian inflasi rendah melalui kebijakan
sentral bank yang independen merupakan sebuah
16
The natural rate of unemployment adalah ngkat pengangguran
(unemployment) umum yang sejalan dengan ngkat inflasi yang
stabil.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
39
prestasi yang baik, terutama pada beberapa emerging
countries. Sehingga, untuk menjawab pertanyaan diatas,
mengimplikasikan bahwa pembuat kebijakan diharapkan
untuk menjawab untung ruginya (cost benefit) dari inflasi.
Infla on tax 17secara jelas akan dapat mendistorsikan
perekonomian. Banyak terjadinya distorsi dari inflasi
berasal dari sistem perpajakan (tax system), yang bersifat
dak netral terhadap inflasi, misalnya berasal dari
sekeranjang nilai pajak nominal (nominal tax bracket) atau
dari pengurangan pembayaran bunga secara nominal.
Tentunya terkait dengan distorsi ini dapat diperbaiki
dengan memberlakukan ngkat op malisasi inflasi yang
lebih nggi, misalnya, jika inflasi yang lebih nggi terkait
dengan makin ngginya vola litas inflasi, maka indexed
bonds dapat memproteksi investor dari terjadinya resiko
inflasi.
Terkait dengan distorsi lainnya yang perlu
diperhitungkan cost and benefitnya adalah (i) turunnya
nilai uang secara riil dan terdispersinya harga rela f18 dan
(ii) dapat mengubah struktur perekonomian yang pada
gilirannya memperburuk efek fitas kebijakan moneter.
Dengan demikian, terkait dengan dampak inflasi
yang menyebabkan distorsi dalam perekonomian, kata
kunci untuk menjawab pertanyaan diatas adalah: apakah
biaya inflasi tersebut melebihi dari potensi keuntungan
bila nilai nominal suku bunga mendeka batas nol?
Mengkombinasikan kebijakan moneter dan regulasi
sektor keuangan. Krisis ekonomi telah memberikan
pelajaran bahwa kebijakan suku bunga rendah menghadapi
beberapa persoalan, antara lain (i) suku bunga rendah dapat
mendorong perusahaan dalam posisi excess leverage19 (ii)
17
Infla on tax adalah kondisi dimana berkurangnya nilai uang karena
memegang uang kas atau obligasi tetap, karena digrogo oleh
inflasi.
18
Meskipun hal ini secara fakta empiris sulit ditelusuri bila ngkat
inflasi masih bernilai satu digit.
19
Leverage atau capital gearing (pengungkit mudal) adalah proporsi
dari modal pinjaman berbunga tetap (loan capital) terhadap modal
saham (share capital) suatu perusahaan. Apabila hampir seluruh
modal perusahaan berasal dari saham-saham yang diterbitkan dan
sebagian kecil saja yang berasal dari pinjaman bunga tetap, maka
perusahaan mempunyai leverage yang rendah, demikian juga
40
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
suku bunga rendah mendorong bank memberikan pinjaman
kepada perusahaan/individu yang mempunyai ak vitas
beresiko nggi; dan (iii) suku bunga rendah mendorong
terjadinya terjadinya deviasi nggi antara harga aset dari
harga fundamental. Sebaliknya, jika kebijakan suku bunga
nggi yang diterapkan, maka biaya (cost) yang ditanggung
adalah terjadi output gap yang lebih besar.
Untuk menjawab pertanyaan ini maka bank sentral
dapat menggunakan kebijakan lain, selain penetapan
suku bunga, yaitu kebijakan regulasi sektor keuangan yang
dikenal dengan is lah macropruden al, misalnya: (i) jika
terdapat excess leverage, maka aturan rasio kecukupan
modal dapat dinaikkan; (ii) jika likuiditas terlalu rendah,
maka aturan rasio likuiditas dapat diperkenalkan, dan jika
dibutuhkan dapat dinaikkan (iii) untuk memperkecil harga
sektor perumahan yang terlalu nggi, maka rasio loanto-value20 dapat dikurangi (iv) untuk membatasi kenaikan
harga saham, maka nilai margin requirement21 dapat
di ngkatkan.
Jika kebijakan moneter dan aturan regulasi
dikombinasikan, maka yang terjadi adalah regulasi dan
mekanisme prudensial perlu memperha kan dimensi
kebijakan ekonomi makro. Sehingga alat kebijakan
regulasi dan prudensial yang bersifat macropruden al
(misalnya: rasio kecukupan modal; rasio likuiditas;
rasio loan-to-value; dan margin requirement) perlu
diberlakukan untuk memantau perkembangan lembaga
keuangan. Sebagaimana keputusan kebijakan moneter,
alat macropruden al seharusnya terus diperbaharui
secara regular; dan dapat diprediksi dalam upaya untuk
memaksimal keefek fannya melalui posisi kebijakan yang
sebaliknya.
20
Loan-to-value ra os: Nilai maksimum rasio loan-to value menaik
dapat digunakan untuk mengurangi resiko sistemik dalam episode
boom-bust di pasar sektor property. Dengan membatasi sejumlah
pinjaman dibawah nilai property, maka rasio loan-to-value dapat
menolong untuk membatasi leverage rumah tangga.
21
Margin buying adalah membeli surat berharga dengan kas dari
broker, dengan menggunakan surat berharga lain sebagai kolateral.
Hal ini mempunyai dampak untuk memperbesar/menambah
keuntungan atau kerugian dari surat berharga. Net value (nilai
bersih) merupakan perbedaan antara nilai surat berharga dan
pinjaman, yang sama besarnya jumlah yang dimiliki perusahan
dalam bentuk kas. Nilai ini jumlahnya harus diatas nilai minimum
margin requirement, yang bertujuan untuk memproteksi broker
bila mengalami penurunan nilai surat berharga dikarenakan
investor dak lagi mau memperpanjang pinjamannya.
ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF
POLICY COORDINATION CAPACITY
Coordination has drawn several researchers’
attention since it becomes the key factor for the national
governance effectiveness and for its participation in
different constructs (Peters, 2006, Bouckaert et al. 2010,
Metcalfe, 1994, 1996). Numerous theoretical studies has
been conducted not only to outline a clear definition of
public policy coordination concept, but also to build the
implementation and evaluation of policy coordination
mechanism. One of the tools that can be used to assess
public policy coordination capacity was developed by
Les Metcalfe in 1994. In this scale there are 9 level of
coordination capacity. The policy coordination scale is
summarized in Figure 1.
Figure-1. Policy Coordination Scale (Metcalfe, 1994)
There are 9 levels in Metcalfe’s policy coordination
scale. The lowest level is independent decision making
by ministries/agencies. In this level each actor remains
autonomous in their public policy domain and acts
independently. The second level is communication to
other ministries/agencies (information exchange). The
element of communication and information sharing are
added to this level to allow each ministry to inform each
other about the arising problems and how they intend
to solve those problems within their domain. There
is a need for the existence of reliable and accepted
channels of regular communication. However, there
are no procedures that enable the actors to influence
each other decision. Consultation with other ministries
is provided in level three. This level offers ministries an
opportunity to have two-way communication through
consultation and feedback during the process of policy
formulation. The fourth level adds the components
of balancing different actor perspectives to avoid
differences between ministries. This level ensures that
actors do not take divergent negotiation positions and
that the government has one voice. However, this is done
only to certain degree when clear and open divergences
views are avoided. Level five of the scale is finding
for agreement among ministries/agencies. This level
provide a positive position as there is a recognition of
interdependence and mutual interest between ministries
in order to achieve consensus on complementary
policies and common goals achievement. Level six is
judging the divergences between actors. This level
comprises coordination action when ministries/agencies
are not able to reach agreement on their own. In this
case, third party is needed, normally the centre of
government, to coordinate the action. Level seven deals
with the parameters setting for organizations. During this
process, a central actors in decision making process has
a more active role, including setting the limits of other
ministries/agencies action. Usually, these parameters
take into consideration the action limits of other
actors. In level eight, collaboratively prepared of clear
government priorities exists and gives a definite pattern
and directions to be followed by the line ministries in
order to have a coherent framework for the formulation
of the policy. The overall government strategy is the
highest level of coordination within this scale.
It is worth to stress that many problems can be
solved at lower level without the necessity to apply the
higher level of coordination. Meanwhile, the higher levels
of coordination effectiveness depend on the reliability of
lower level capacities. Accordingly, this logic shows that
stability and reliability of a coordination system depends
on building the necessary capacities based on the
sequence of the scale in figure 1 (Hogl, 2002).
A contrast perspective to this arise from the
conventional management that frequently start from the
assumption that the first and most urgent task is in defining
overall priorities and broad strategies as represented in
level 7 and 8. This implicitly weakens the reliability of all
the others levels of policy coordination capacity. As a
consequent, Metcalfe (1997, p.14) claims that “… mission
statements, political programmes and other expressions
of broad priorities are liable to be empty rhetoric without
the infrastructure of coordination”.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
57
HORIZONTAL COORDINATION
STRUCTURE
There are numerous organisational forms that
formed as government respond to the need for
horizontal coordination. According to Bakvis and Juillet
(2004b p. 5) these may range from informal networking
across departments to formal inter-departmental
committees, from project-oriented medium term Task
Teams to relatively autonomous parastatal agencies
endowed with resources, authority and a degree of
permanency. Some organizational forms of horizontal
coordination are described as follows.
First, the informal coordination among
different organisations. The rise of information and
communication technologies has increased informal
coordination and cooperation as it enables likeminded individuals who work in different organisations
but share common objectives or agendas to generate
networks. These informal networks are ‘playing a
critical role in implementation and displacing traditional
organizational forms, including hierarchical ones’
(Bakvis and Juillet, 2004a, p. 14). In addition, Peters
(1998, p. 49) suggests that these informal mechanisms
are more effective in solving problems rather than the
formal structure.
Second, the establishment of inter-departmental
committees. This form of coordination is the most used
formal mechanism in promoting horizontal coordination.
However its success in generating new thinking is
unlikely to happen (Peters, 1998 p.37) especially in
most wicked problem context where committees often
require redefining existing policy positions as a solution.
To decide hard choices among competing demands,
the need for some central political authority to force
significant resolution becomes necessity.
Third, ‘Task teams’, ‘task forces’, or ‘working
group’ are form of committee that usually appointed
by government when a new policy area or when there
is a great deal of uncertainty about the root causes
and solutions to a problem arise. These committees
work for a limited time and expected to come up
with recommendations about the best way forward.
However, time limitation in formulating solution and
56
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
unclear definition of issues may cease the relevance
and existence of these organisations. Peters (1998, p.10)
claims that most of the time this type of committees are
unsuccessful due to the above constraints.
Fourth, a more high-level strategy to achieve
horizontal coordination particularly around cross
sectoral issues is the establishment of central agencies.
These agencies act as government advocates for the
cross-sectoral issues they represent. Ansell (2000,
p.315) sees that these agencies are critical due to
their role as government arm’s length and are able
to adopt ‘integrated’ policy strategies as well as act
as a hub for private and public actors engaged in
service provision and planning. Another critical point
from this form of horizontal coordination is the role of
senior leadership in government and cabinet that will
determine the success of central agencies work. Bakvis
and Juillet (2004b, p.17) argue that in the end, most
horizontal work mean that central agencies with their
authority are needed to decide hard choices among
competing interest as the departments cannot decide
it by themselves. This notion also stressed by Chang
(2004, p.168) by suggesting that government need an
agency that has the power and legitimacy to coordinate
activities across ministries and resolve potential conflicts
between them.
Fifth, the strongest institutional option by far,
which is also favoured by many developmental states is
the establishment of a Coordination Unit at the centre
of government, in the Prime Minister or President’s
office. Gumede (2009, p.7) claims that this unit succeed
because they are directly steered by the political ‘chief
executive’ and because of that acquire the necessary
legitimacy.
Bakvis and Juillet (2004b, p.16) claim that
there is no single instrument or class of instrument
that is sufficient by itself in fostering the required
interdepartmental cooperation. Therefore they suggest
a combination of instruments. However, it is proved
that the most influential, in many instances, the most
successful institutional arrangement has been to have
a Coordination and Planning Unit within the Prime
Minister or President’s Office.
kredibel dan dapat dipahami. Dalam hal ini, tantangan
utamanya adalah mendapatkan posisi trade-off yang
benar antara sistem yang canggih (dapat melakukan
penyesuaian (fine-tuned) terhadap terjadinya resiko
sistemik], dan pendekatan berdasarkan aturan dan
regulasi sederhana yang mudah diimplementasikan.
InflaƟon TargeƟng dan Intervensi Terhadap
Nilai Tukar. Untuk kasus negara maju, bank sentral
yang mengadopsi kebijakan infla on targe ng secara
khusus mempunyai argumen bahwa bank sentral hanya
memperha kan kondisi nilai tukar jika mempunyai
pengaruh terhadap inflasi. Namun, untuk negara
berkembang, bank sentral sangat memperha kan kondisi
nilai tukar mata uang; dan juga melakukan intervensi
di pasar mata uang dalam upaya untuk menstabilkan
vola litas mata uang; dan juga sering menetapkan ngkat
nilai tukar mata uang.
Fluktuasi besar nilai tukar dipengaruhi oleh
tajamnya aliran modal keluar (seper yang terjadi pada
pasa krisis) atau faktor lainnya yang dapat mengganggu
ak vitas ekonomi. Demikian juga, apresiasi nilai tukar
yang tajam dapat memperburuk sektor tradable, dan
pada akhirnya dapat mengurangi laju pertumbuhan
ekspor. Tambahan pula, ke ka terdapat porsi yang besar
dalam kontrak domes k yang didominasi oleh mata uang
asing, maka fluktuasi tajam dalam nilai tukar (terutama
sekali depresiasi mata uang) dapat memperburuk neraca
keuangan perusahaan, yang pada akhirnya memperburuk
stabilitas keuangan; yang pada gilirannya dapat
memperburuk perekonomian secara keseluruhan.
Dengan demikian, bank sentral di negara berkembang harus mempertegas bahwa stabilitas nilai tukar
juga merupakan merupakan tujuan utama kebijakan
moneter, tentu saja bukanlah mengimplikasikan bahwa
infla on targe ng harus di nggalkan. Sehingga, paling
dak dalam jangka pendek, dalam rezim lalu lintas aliran
modal terbuka, bank sentral mempunyai alat kebijakan
dalam upaya untuk memperbanyak cadangan devisa
dan upaya untuk melakukan strerilisasi.22 Dalam konteks
22
Steriliza on ndakan yang dilakukan oleh bank sentral untuk
meniadakan dampak pengaruh uang beredar yang disebabkan
oleh surplus atau defisit neraca pembayaran, misalnya bank sentral
melakukan kebijakan operasi pasar terbuka dengan bertujuan
untuk menetralkan pengaruh dari operasi pasar nilai tukar.
ini dapat disimpulkan bahwa dengan menjaga stabilitas
nilai tukar maka bank sentral dapat mengkontrol target
eksternal, sementara itu, target internal bisa diserahkan
kepada kebijakan pengendalian suku bunga.
Tentu saja, sterilisasi yang dilakukan oleh bank sentral
mempunyai keterbatasan, sterilisasi dapat dilakukan jika
tekanan terhadap aliran modal (capital account) cukup
besar dan berlangsung lama. Keterbatasan ini sangat
spesifik untuk ap negara dan akan sangat tergantung
dari keterbukaan sektor keuangan sebuah negara.
Ke ka bank sentral menghadapi keterbatasan tersebut,
maka penerapan kebijakan infla on targe ng yang ingin
diterapkan secara konsisten menjadi dak op mal,
dan pada akhirnya gejolak yang terjadi pada nilai tukar
merupakan hal yang harus menjadi perha an pen ng. Hal
ini memberikan contoh lain tentang pen ngnya hubungan
antara kebijakan moneter dan regulasi lembaga keuangan
seper
kita diskusikan pada bagian sebelumnya.
Sebagai contoh, jika regulasi sektor keuangan dapat
mencegah terjadinya kontrak menggunakan dollar (atau
mengharuskan kepada perusahaan untuk melakukan
hedging bila akan melakukan kontrak dalam dolar), maka
akan memberikan kebebasan bagi kebijakan moneter
untuk membiarkan nilai tukar bergerak.
Menyediakan Likuiditas Lebih Banyak dalam
Perekonomian. Krisis ekonomi mendorong bank sentral
memperluas ruang dan skala ak vitasnya dak hanya
sebagai lenders of last resort. Bank sentral memperbesar
likuiditas yang disun kkan ke masyarakat untuk
mendorong lembaga keuangan non-bank; dan melakukan
intervensi secara langsung (dengan membeli) atau secara
dak langsung (menerima aset yang digunakan sebagai
kolateral) dalam ak vitas pasar aset yang lebih luas.
Pertanyaannya: apakah kebijakan ini akan terus dilakukan
pada masa ekonomi normal?
Sebagai contoh, jika persoalan kekurangan likuiditas
datang dari larinya investor dari pasar tertentu atau
karena terjadinya coordina on problem misalnya karena
bank run, maka pemerintah dapat melakukan intervensi.
Dengan demikian, pemerintah (berdasarkan tugas dan
perannya, dan juga mempunyai dana yang bersifat jangka
panjang) dapat menggan kan peran swasta dikarenakan
masyarakat kekurangan likuiditas.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
41
Terdapat dua argumen yang menentang perlunya
pemerintah untuk memperbesar likuiditas dalam
perekonomian. Pertama, pemberikan likuiditas yang
berasal karena larinya investor swasta merupakan
persoalan solvency. Sehingga, pemberikan likuditas
ke masyarakat akan memperburuk neraca keuangan
pemerintah; dan dapat mendorong pemerintah akan
selalu melakukan bailout, terus mendorong praktek moral
hazard, sehingga pada gilirannya akan terus mendorong
ak vitas beresiko. Kedua, pemberian likuiditas akan
mendorong terjadinya lebih banyak mismatch dalam
neraca keuangan bank karena lebih banyaknya pinjaman
(bersifat jangka panjang) dan deposito (bersifat lebih
pendek), sehingga bank akan kekurangan dana yang
bersifat lebih likuid.
Menciptakan Ruang Fiskal Lebih Besar Pada
Masa Ekonomi Baik. Pelajaran utama dari krisis adalah
dibutuhkannya ruang fiskal untuk melakukan kebijakan
defisit anggaran lebih besar. Terdapat analogi antara
kebutuhan ruang fiskal dan kebutuhan suku bunga
nominal yang lebih nggi. Jika pemerintah mempunya
ruang lebih besar untuk menurunkan suku bunga dan
melakukan ekspansi fiskal, maka pemerintah akan lebih
mudah melakukan penyesuaian akibat krisis ekonomi.
Selanjutnya,
ngkat kebutuhan penyesuaian fiskal
akan sangat besar (dalam proses pemulihan ekonomi),
disamping pemerintah juga harus berupaya mengurangi
utang dengan tantangan akan terjadinya aging popula on
dan beban pembayaran pensiun dan program kesehatan
untuk masa mendatang. Sehingga pelajaran yang
sangat jelas dari krisis adalah target utang seharusnya
lebih rendah dibanding sebelum masa krisis. Implikasi
kebijakan untuk masa mendatang (ke ka akan semakin
seringnya terjadi fluktuasi ekonomi) adalah penyesuaian
fiskal adalah suatu keharusan, dan jika perkonomian ingin
pulih lebih cepat (bila terjadi krisis) maka harus dilakukan
pengurangan nilai utang per GDP secara signifikan, dari
pada melakukan kebijakan menaikkan pengeluaran
pemerintah dan mengurangi pajak.
Ide untuk menciptakan tambahan ruang fiskal pada
masa mendatang; dan memas kan bahwa saat economic
boom perlu diperbaikinya posisi fiskal, dari pada hanya
melakukan kebijakan s mulus fiskal untuk menghadapi
fluktuasi ekonomi, bukanlah hal baru, namun hal ini
42
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
menjadi lebih pen ng saat ekonomi menghadapi krisis.
Untuk memperbaiki posisi fiskal tersebut yang perlu
dilakukan adalah: membentuk mekanisme fiskal jangka
menengah; komitmen yang kredibel untuk mengurangi
utang per GDP; aturan fiskal yang jelas bila terjadi krisis
ekonomi. Tambahan pula, pembentukan mekanisme
pengeluaran pemerintah berdasarkan sisi penerimaan
jangka panjang akan dapat mengurangi pengeluaran
pemerintah yang belebihan pada masa economy boom.
Selanjutnya, menghilangkan pendapatan pemerintah
yang diperuntukkan untuk anggaran spesifik akan dapat
menghindari pemotongan pengeluaran pemerintah ke ka
terjadi pendapatan pemerintah mengalami penurunan.
Membentuk
mekanisme
AutomaƟc
Fiscal
Stabilizers yang Lebih Baik. Seper diuraikan pada bagian
sebelumnya, terdapat problem dengan kebijakan fiskal
yang bersifat discre onary, yaitu discre onary fiscal
datang terlambat untuk dapat memulihkan ekonomi
akibat dari krisis. Sehingga, mbul pemikiran untuk
mengembangkan mekanisme kebijakan fiskal yang
bersifat automa c stabilizer. Dalam hal ini, kita harus
membedakan antara, pertama, true automa c stabilizer
yaitu yang mempunyai sifat: berkurangnya trasfer atau
naiknya pendapatan pajak berdasarkan kondisi fluktuasi
perekonomian dan, kedua, terdapatnya aturan yang
mendorong transfer dan pajak sehingga mempunyai nilai
yang berbeda pada saat terjadinya fluktuasi ekonomi.
Bentuk pertama merupakan kombinasi dari (i)
pengeluran pemerintah yang bersifat rigid dengan
terdapatnya kondisi nilai elas sitas dari pendapatan
pemerintah terhadap output adalah satu (ii) terdapatnya
program asuransi sosial (iii) sifat dari pajak pendapatan
yang bersifat progresif. Dalam hal ini, kebijakan yang
dapat dilakukan pemerintah adalah membuat pajak
pendapatan lebih progresif atau membuat program
asuransi sosial lebih besar. Namun, bentuk kebijakan
ini lebih berlandaskan untuk pemerataan pendapatan
dibandingkan upaya untuk penyesuaian ekonomi bila
menghadapi krisis.
Bentuk kebijakan kedua akan lebih baik dibanding
pertama. Dari sisi pajak, kebijakan yang bersifat
temporary tax police dengan target utama adalah rumah
tangga berpendapatan rendah, misalnya pemotongan
2008). Solutions are not possible to be formulated by
individual ministry, but rather require coordination and
cooperation from several ministries across government
that act as a whole (Kraak, 2012).
In many successful developing countries, efficient
planning has proved to be an effective tool for achieving
development objectives. In order to have efficient
planning, effective management of interdependent
policies across the state administration must be set
in place first. As argued by Kraak (2012), effective
horizontal coordination is a key pre-requisite for
national planning capabilities attainment. He suggests
that efficient planning can not be attained without
effective horizontal coordination. However, finding
the right formula for coordination in today’s complex
environment is a challenging task for the government
to be accomplished.
ORGANIZATIONAL BARRIERS FOR CROSS
SECTORAL ACTION
In the context of cross-sectoral action, there are
some organizational barriers that affect the effectiveness
of coordination. Although government bureaucracies
have emerged as a generally successful solution to
the management of states activities problem, however
most bureaucracies are not organized in a manner that
facilitates broad, effective efforts to address problems
requiring actions across sectors as most governments
are organized administratively within a framework of
sectoral agencies.
According to Benson (2011), there are three
overlapping barriers to effective joint action across
government sectors. First, the sectoral worldview that
tends to be applied by sectoral specialists. The expertise
of sectoral specialists is applied within the context
of formally stated mandates and objectives, which
distinguish areas of institutional specialization within
the government bureaucracy as a whole and define
expected courses of action. These sectoral priorities
are very important in planning process as they are the
basis for sectoral ministries to make substantive claims
on state resources. In this case, cross-sectoral efforts
face the problem of funding, as these issues do not
represent a priority area of focus for any of the sectors
involved.
The second barrier is competing for resources
across sector. Generally, the government budgeting
and personnel management of resource allocation
process is not supporting to mount cross sectoral
action. Therefore, each sector must compete with
other sectors in order to acquire the resources. The
best analogy for this condition can be viewed as a zero
sum-game. Funding that goes to another sector is
viewed as a lost for other sectors, even if the funding is
for cross sectoral activities. This condition is worsened
with limited incentives for carrying out join coordinated
activities.
Third, limited information for action. Cross
sectoral actions need sufficient expertise in other sector.
Sectoral leaders’ understanding on synergies would be
increased by the need of greater capacity for analysis
of these kinds of cross-cutting development challenges
that can be attained by concerted effort. However, it
seems unlikely that sectors will try to build expertise on
issues outside their own sphere.
Based on the above explanation, it is important to
note that there are substantial and operational barriers
that prevent cross sectoral activities being managed
effectively. Interestingly, most of these barriers are
simply a reflection of rational sectoral organization
that enables government to fulfil many of its duties.
This means that most government are organized in
a way that makes coordination across sector difficult
to achieve. Consequently, ministry should be cautious
to launch activity that depends on coordination with
other ministries as the risk that the coordination
will not happen is too big. In order to make cross
sectoral coordination become effective, Benson (2011)
suggests the first important step need to be conducted
is simply to ensure the importance of an activity to
be implemented. As cross sectoral coordination is a
practical issue, once an activity is treated as politically
important, it will stimulate leadership for action on the
problems in various sectors. As a result, coordinated
efforts will follow.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
55
In order to have a coherent public policy and
proper implementation of government decision, it is
important for the government to establish a strong
policy coordination mechanism among government
institutions. In a broad sense, coordination enables
a condition where parts of a system work together in
more effective, more smoothly, or more harmoniously
way than if no coordination exist. Coordination among
government institutions become important due to the
fact that in modern government, responsibilites are
distributed to several ministries and care must be taken
to ensure coordination work in the numerous situations
where results depend on collaboration of those ministries
and other public organizations (Metcalfe, 1997).
Moreover, some important factors such
as
increasing
international
interdependence,
fragmentation and decentralisation of the public sector
and the shift from top-down government to multicentred governance are calling to enhance policy
coordination (Pierre and Peters, 2000). This need is
further emphasized by the fact that today key problems
in society are increasingly cutting across sectors and
areas of responsibility and do not correspond to the
existing ministerial structures (Pelkonen et al., 2008).
Solutions are not possible to be formulated by individual
ministry, but rather require more effective horizontal
coordination and cooperation from several ministries
across government that act as a whole (Kraak, 2012).
In order to ensure public action works consistently,
developing and implementing formal mechanism
to coordinate governmental initiatives become a
necessity. Consequently, governments need an intragovernmental coordination system at the national level
(Matei and Dogaru, 2012).
This research attempts to explore the coordination
capacity of national development planning process,
particularly in the formulation of Government Annual
Work Plan (RKP) in central government level in
Indonesia. By assessing the effectiveness and identifying
the challenges of the policy coordination process in the
formulation of RKP, it is expected that this research will
be able to identify the area of improvement for better
coordination process in the formulation of national
development plan.
54
|
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
POLICY COORDINATION
In order to have a coherent public policy and
proper implementation of government decision, it is
important for the government to establish a strong
policy coordination mechanism among government
institutions. Generally, coordination refers to a
situation in which certain policies or programmes
work together coherently and complementarily. For
instance, coordination can also be characterized with
the following attributes: “the avoidance of overlap
and inconsistencies, the quest for coherence and an
agreed ordering of priorities, the minimisation of
conflict, and the promotion of a comprehensive, ‘whole
government’ perspective instead of narrow sectoral
views” (Boston, 1992). Coordination can also being
defined as “managing dependencies between activities
and interdependencies among actors”, “to make
various different things work effectively as a whole”, or
“the regulation of diverse elements into an integrated
and harmonious operation” (OECD, 2009).
In the context of public sector issue, coordination
doesn’t always relate to central control and eliminate
the autonomy of ministries or regional government
in developing their own policy. It is more appropriate
to see coordination as an interactive process, and
by applying openness, sharing information, and
cooperation in the search for optimal solutions the best
result can be achieved (OECD, 2009). Coordination
among government institutions become important due
to the fact that in modern government, responsibilites
are distributed to several ministries and care must be
taken to ensure coordination work in the numerous
situations where results depend on collaboration
of those ministries and other public organizations
(Metcalfe, 1997). Moreover, some important factors
such as increasing international interdependence,
fragmentation and decentralisation of the public sector
and the shift from top-down government to multicentred governance are calling for enhanced policy
coordination (Pierre and Peters, 2000). This need is
further emphasized by the fact that today key problems
in society are increasingly cutting across sectors and
areas of responsibility and do not correspond to
the existing ministerial structures (Pelkonen et al.,
pajak yang dibayarkan kembali; persentase pengurangan
utang pajak; atau kebijakan pengurangan pajak untuk
perusahaan sejalan dengan fluktuasi ekonomi. Dari sisi
transfer, temporary transfer policy dengan target utama
adalah rumah tangga berpendapatan rendah atau rumah
tangga yang mempunyai keterbatasan likuiditas.
PENUTUP, KESIMPULAN & REKOMENDASI
Krisis ekonomi bukanlah dicetuskan oleh kebijakan
ekonomi makro yang salah. Namun, krisis memperlihatkan
kelemahan kebijakan ekonomi makro yang dilakukan
pada saat sebelum krisis dimulai. Sehingga, policy maker
didorong untuk memformulasikan kebijakan ekonomi
makro pada masa krisis, dan juga mendorong pemerintah
memformulasikan arsitektur baru kebijakan ekonomi
makro.
Kesimpulan yang dapat diambil adalah, dalam
banyak hal, kebijakan ekonomi makro yang dilakukan
pada masa krisis dak banyak berbeda dengan masa
stabil, tujuan utamanya tetap mencapai output yang
nggi, dan inflasi yang stabil. Namun, krisis memperjelas
bahwa police maker harus memperha kan banyak target,
termasuk komposisi dari output; perilaku harga aset;
dan leverage dari berbagai lembaga keuangan. Krisis
juga memperjelas bahwa banyak instrumen potensial
yang dak digunakan secara maksimal oleh police maker
pada saat ekonomi stabil (sebelum krisis terjadi). Dengan
demikian, tantangannya adalah bagaimana menggunakan
instrumen-instrumen yang ada dengan cara terbaik.
Kombinasi dari kebijakan moneter konvensional dan
regulasi lembaga keuangan; dan menggunakan automa c
stabilizer untuk kebijakan fiskal, merupakan cara yang
baik untuk menghadapi masa krisis (walaupun pada masa
mendatang kebijakan ini perlu dikaji lebih dalam lagi).
Kesimpulan berikutnya adalah, krisis juga
mempertegas kembali kebijakan yang harus dilakukan,
walaupun sebenarnya policy maker sudah tahu juga
bahkan pada saat ekonomi stabil. Rendahnya utang
pemerintah pada masa ekonomi stabil akan memberikan
ruang yang cukup untuk melakukan kebijakan fiskal jika
dibutuhkan. Terdapatnya pengukuran yang baik dalam
menilai regulasi yang prudensial; dan keberadaan data
akurat dan trasnparan dalam area moneter, fiskal dan
sektor keuangan merupakan hal pen ng yang harus
dimiliki sebuah negara. Dengan terdapatnya banyak
pelajaran dari krisis, tugas policy maker dak hanya
harus membuat kebijakan yang inova f, namun juga
dapat membantu negara untuk melakukan penyesuaian
ekonomi bila krisis terjadi.
Rekomendasi yang kami sampai sampaikan dalam
tulisan ini adalah (i) mengkombinasikan kebijakan
moneter dan regulasi sektor keuangan (ii) menerapkan
kebijakan infla on targe ng dan mengendalikan nilai
tukar (iii) menyediakan likuiditas lebih banyak dalam
perekonomian (iv) menciptakan ruang fiskal lebih besar
pada masa ekonomi baik (v) membentuk mekanisme
automa c fiscal stabilizers yang lebih baik.
DAFTAR PUSTAKA
Blanchard, Olivier and Gian Maria Milesi-Ferre (2009), Global Imbalance: In Midstream?, in IMF Staff Posi on
Paper, December, 2009.
Koo, Richard C (2008), The Holy Grail of Macroeconomics: Lessons from Japan’s Great Recession, John Willey and
Sons, Singapore.
IMF (2009), Stoctaking of the G-20 Responses to the Global Banking Crisis, in Group of Twenty Mee ng of the
Ministers and Central Bank Governors, March 13–14, 2009 London, United Kingdom.
Jácome, Luis I and Erlend W. Nier (2012), Macropruden al Policy: Protec ng the Whole, in Finance and
Development, March 2012, IMF.
Pass, Christoher and Bryan Lowes (1988), Dic onary of Economics, Harper Collins Publishing, UK.
EDISI 01 • TAHUN XX • MEI 2014
|
43