BAB II TINJAUAN PUSTAKA

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
II.1
Konsep Investasi
Menurut Horngren (1994), investasi yang menyangkut keputusan rencana jangka
panjang atas penggunaan modal (capital budgeting) terdiri dari enam tahap proses:
(1) indentification stage, yaitu memilih bentuk investasi yang paling sesuai dengan
organizational objective, (2) search stage, yaitu mencari alternatif capital investasi
yang dapat memenuhi organizational goals, (3) information-acquisition stage,
melakukan pencarian data dan analisa kualitatif maupun kuantitatif dari berbagai
alternatif capital investasi, (4) selection stage, yaitu memilih salah satu kapital
investasi berdasarkan analisa finansial dengan metode: discounted cash flow (cara net
present value (NPV) dan internal rate of return (IRR)), payback dan accrual
accounting rate or return, (5) financing stage dan (6) implementation and control
stage.
II.2
Jalan Tol
Sesuai dengan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia no 15 tahun 2005, jalan tol
adalah jalan umum yang merupakan bagian sistem jaringan jalan dan sebagai jalan
nasional yang penggunanya diwajibkan membayar tol. Penyelenggaraan jalan tol
bertujuan untuk meningkatkan efisiensi pelayanan jasa distribusi guna menunjang
peningkatan pertumbuhan ekonomi terutama di wilayah yang sudah tinggi tingkat
perkembangannya.
Berdasarkan Undang-Undang No. 38 tahun 2004 tentang Jalan dinyatakan bahwa
Wewenang penyelenggaraan jalan tol berada pada Pemerintah yang meliputi
pengaturan, pembinaan, pengusahaan, dan pengawasan [Pasal 45 (1&2)].
Pengusahaan jalan tol dilaksanakan dengan maksud untuk mempercepat perwujudan
jaringan jalan bebas hambatan sebagai bagian jaringan jalan nasional dan dilakukan
5
oleh badan usaha milik negara dan/atau badan usaha milik daerah dan/atau badan
usaha milik swasta.
Dalam keadaan tertentu yang menyebabkan pengembangan jaringan jalan tol tidak
dapat diwujudkan oleh badan usaha, Pemerintah dapat mengambil langkah sesuai
dengan kewenangannya.
Pemerintah melaksanakan pengadaan lahan untuk pembangunan jalan tol bagi
kepentingan umum dengan menggunakan dana yang berasal dari Pemerintah dan/atau
badan usaha.
Investasi dengan pembangunan jalan tol baru akan menyediakan transportasi yang
lebih efisien dan memacu investasi sektor lain yang akan mempercepat pertumbuhan
ekonomi dan meningkatkan kesejahteraan. Adapun manfaat strategis pembangunan
jalan tol diantaranya adalah sebagai berikut :
a. Pembukaan lapangan kerja dalam skala besar.
b. Peningkatan penggunaan sumber daya dalam negeri.
c. Mendorong kembalinya fungsi intermediasi perbankan ke sektor investasi
produktif demi terciptanya pertumbuhan ekonomi yang berkesinambungan.
d. Meningkatkan kegiatan ekonomi di daerah yang dilalui jalan tol sebagai
pendorong meningkatnya Pendapatan Domestik Regional Bruto (PDRB)
dan memperlancar ekspor.
e. Memacu kebangkitan sektor riil dengan menciptakan efek multiplier bagi
perekonomian nasional.
Didalam investasi jalan tol ini terdapat beberapa risiko – risiko ketidakpastian yang
dapat mengakibatkan pihak investor kurang tertarik dengan proyek infrastruktur jalan
tol yang ditawarkan.
6
II.3
Risiko Ketidakpastian Investasi Infrastruktur Jalan Tol
Secara umum risiko dapat di definisikan sebagai kejadian-kejadian yang dapat
berpengaruh secara negatif (merugikan) terhadap suatu upaya/usaha yang
akan/sedang kita lakukan.
Risiko dapat diprediksi dan dalam batas-batas tertentu dikendalikan serta dihindari
sedemikian rupa sehingga seminimum mungkin mempengaruhi usaha yang kita
jalankan.
Upaya-upaya sistimatis untuk meminimalisir risiko dan melindungi diri dari akibatakibat risiko yang tidak sepenuhnya dapat dikendalikan inilah yang kita kenal dengan
manajemen risiko (risk management).
Langkah-langkah pokok dalam melaksanakan manajemen risiko adalah pengenalan
(identifikasi) risiko-risiko yang mungkin terjadi, menganalisis tingkat kemungkinan
terjadinya dan berapa kerugian yang mungkin ditimbulkan, serta merumuskan upayaupaya pengamanan terhadap risiko tersebut.
Berbagai bentuk pengamanan dapat dipilih untuk meminimalisir atau bahkan
meniadakan sama sekali dampak negatif dari risiko-risiko tersebut.
Dengan
mengenali risiko-risiko yang mungkin terjadi sepanjang perjalanan usaha, kita dapat
melakukan berbagai langkah pengendalian dan pengamanan untuk memperkecil
kemungkinan terjadinya risiko-risiko tertentu dan juga meminimalisir akibatnya
seandainya risiko tersebut tetap terjadi.
Kita dapat meniadakan atau meminimalisir kemungkinan terjadinya risiko melalui
langkah-langkah preventif antisipasif yang telah dirumuskan dan dimasukkan dalam
rencana bisnis (business plan). Kita perlu menganggarkan suatu biaya tertentu guna
mengantisipasi terjadinya risiko tersebut. Artinya risiko-risiko tersebut sudah
diperhitungkan dalam biaya proyek/investasi kita.
Kita dapat juga meniadakan risiko melalui suatu distribusi risiko secara legal dalam
perjanjian-perjanjian baik dengan pemberi tugas maupun dengan pihak ketiga.
7
Prinsip dari alokasi risiko adalah bahwa pihak yang paling dapat mengendalikan
suatu risiko tertentu hendaknya juga menanggung risiko tersebut.
Asuransi adalah suatu bentuk peniadaan risiko melalui distribusi risiko pada pihak
ketiga, namun perlu kita ingat juga bahwa peniadaan risiko finansial ini tidak
menghilangkan pengaruh negatif terhadap citra usaha yang berdampak buruk pada
nilai perusahaan.
Risiko-risiko utama dalam investasi jalan tol terkait secara langsung dengan
parameter pokok investasi jalan tol yaitu parameter-parameter yang menentukan
besarnya biaya investasi (pembebasan lahan, konstruksi/peralatan, operasi dan
pemeliharaan serta bunga uang), dan parameter-parameter pendapatan (volume
lalulintas dan tarif).
II.3.1 Pembebasan lahan
Pembebasan lahan sampai saat ini masih merupakan risiko terbesar dalam investasi
jalan tol, khususnya mengenai kepastian biaya dan waktu tersedianya lahan. Biaya
lahan berkisar antara 10-25% dari biaya investasi sehingga penyimpangan biaya yang
terjadi akan berdampak sangat signifikan terhadap kelayakan investasi. Demikian
pula masa pembebasannya sangat mempengaruhi selesainya pembangunan jalan tol
yang merupakan titik awal masuknya pendapatan tol.
II.3.2 Konstruksi
Bangunan jalan dan jembatan yang merupakan komponen utama dari jalan tol pada
umumnya tidak terlalu sulit untuk direncanakan dengan mendekati kepastian
pelaksanaannya.
Risiko terbesar terletak pada kondisi medan dimana jalan akan dibangun yaitu
kondisi geografis dan geologis. Kondisi medan yang berbukit-bukit membutuhkan
timbunan-timbunan tinggi, pemotongan yang dalam, dan / atau jembatan bahkan
mungkin juga terowongan. Aliran-aliran sungai, jalan-jalan lokal, jalan kereta api,
saluran-saluran irigasi, dan bentuk-bentuk persilangan lainnya merupakan faktorfaktor penambah biaya yang sangat signifikan.
8
Karena konstruksi sepenuhnya ada di bawah kendali investor maka risiko-risiko yang
mungkin terjadi juga sepenuhnya merupakan risiko investor. Antisipasi yang baik
melalui proses engineering yang matang serta mitigasi risiko pada pihak ketiga
adalah hal yang dapat dilakukan untuk mengendalikan risiko ini.
II.3.3 Biaya Uang ( Cost of Money )
Investasi jalan tol umumnya dibiayai melalui kombinasi sumber dana modal sendiri
(equity) dan pinjaman (debt). Biaya dari pinjaman adalah yang biasa kita kenal
dengan bunga (interest), sementara modal sendiri (equity) memerlukan “biaya” yaitu
suatu imbalan (return) yang wajar atau yang biasa disebut dengan keuntungan.
Intinya adalah sedapat mungkin memberikan kepastian terhadap besaran bunga yang
perlu dibayar dan saat kapan bunga tersebut mulai harus dibayar, yang dikaitkan
dengan arus pendapatan tol.
II.3.4 Operasi dan Pemeliharaan
Dalam masa operasi jalan tol risiko biaya terbesar adalah pemeliharaan rutin maupun
periodik diluar apa yang telah diperkirakan semula.
Semakin baik mutu
konstruksinya, semakin kecil risiko ini. Oleh karena itu salah satu cara mengatasi
atau mengurangi risiko ini adalah dengan mengalokasikannya sebagian pada pihak
ketiga yaitu pihak kontraktor.
II.3.5 Volume Lalu Lintas
Volume lalu lintas adalah faktor utama yang menentukan pendapatan jalan tol.
Volume lalu lintas yang melalui jalan tol sejak awal operasi sampai akhir masa
konsesi harus dapat diprediksi dengan baik oleh investor.
Mengingat
pentingnya
prediksi
ini
dan
kompleksnya
faktor-faktor
yang
mempengaruhinya, maka seyogyanya digunakan tenaga ahli khusus. Prediksi
dilakukan dengan mengembangkan suatu model yang memperhitungkan berbagai
faktor pengaruh seperti, asumsi-asumsi pengembangan jaringan jalan ke depan,
asumsi
pengembangan
aktivitas
ekonomi
di
wilayah
yang
bersangkutan,
pertumbuhan penduduk, pertumbuhan kendaraan bermotor dan sebagainya. Prediksi
9
ini juga mengkaji hubungan elastisitas antara besarnya tarif dan keinginan untuk
menggunakan jalan tol yang bersangkutan.
Risiko penyimpangan lalu lintas dapat juga dikurangi dengan menerapkan pasal-pasal
dalam perjanjian untuk lebih menjamin konsistensi pengembangan jaringan jalan di
masa depan.
Ini penting mengingat variasi volume lalulintas adalah diluar
kemampuan kendali investor.
II.3.6 Tarif
Dalam tender investasi, tarif awal adalah parameter yang ditawarkan oleh investor
dan merupakan penentu utama untuk menetapkan pemenang.
Meskipun tarif awal dan rumusan kenaikannya diperjanjikan dalam Perjanjian
Pengusahaan Jalan Tol (PPJT), tidak dapat dipungkiri bahwa pengaruh-pengaruh
sosial politik dalam penetapan tarif oleh pemerintah tetap memainkan peran yang
tidak kecil. Untuk mengatasi risiko penolakan tarif oleh pihak-pihak tertentu,
sosialisasi sejak awal proses investasi mutlak diperlukan.
II.3.7 Force Majeure
Masa konsesi jalan tol yang cukup panjang (30-40 thn) akan merentangi suatu kurun
waktu yang sangat lama dimana perubahan-perubahan sosial dan politik sangat
mungkin terjadi. Demikian pula perubahan-perubahan yang terjadi karena kejadiankejadian alam. Semuanya ini jelas perlu diprediksi, baik oleh investor maupun oleh
pihak pemberi tugas (pemerintah).
II.4
Sistem Pembiayaan Sektor Jalan
Pada dasarnya sistem pembiayaan jalan dapat diberikan melalui beberapa cara, yaitu :
1. Melalui anggaran pemerintah (budget);
2. Konsesi (Kerjasama Pemerintah – Swasta/Public – Private Partnership);
3. Road Fund yang dalam pelaksanaanya masih dalam tahap studi lebih lanjut;
10
II.4.1
Pembiayaan Melalui Anggaran Pemerintah
Untuk
membiayai
pembangunan
jalan,
Pemerintah
Indonesia
selama
ini
menggunakan jenis pembiayaan melalui anggaran pemerintah. Dana yang terkumpul
dari road user charges (pajak jalan) ditransfer kembali ke sektor jalan melalui
mekanisme penganggaran (budget), setiap tahun sekali.
Dana yang terkumpul dari pajak jalan, selain digunakan untuk sektor jalan, juga
digunakan untuk sektor-sektor lain seperti sektor pertahanan dan keamanan, sosial,
pendidikan dan kesehatan.
Sistem pembiayaan jalan dengan anggaran pemerintah memiliki beberapa kelemahan,
diantaranya :
1. Besarnya anggaran untuk sektor jalan semakin lama semakin menurun sedangkan
dana untuk sektor jalan semakin lama semakin besar.
2. Apabila dana yang tersedia untuk sektor jalan semakin kecil maka pemerintah
akan semakin sulit untuk membuat suatu perencanaan jangka panjang untuk
sektor jalan;
3. Adanya pemisahan antara fungsi penerimaan dan fungsi pengeluaran. Sehingga
stakeholder yang terlibat dalam penanganan sektor jalan tidak mengetahui secara
tepat berapa banyak dana yang dapat digunakan setiap tahunnya.
4. Kepentingan politis seringkali mempengaruhi pengambilan keputusan sektor
mana yang akan didahulukan, membuat sektor jalan sering terabaikan.
II.4.2
Pembiayaan Melalui Konsesi (Kerjasama Pemerintah – Swasta)
Pembiayaan melalui mekanisme konsesi adalah sistem pembiayaan melalui
pembagian risiko antara pemerintah dan swasta. Pemerintah akan memberikan hak
kepada organisasi swasta maupun semi swasta untuk membangun, rehabilitasi,
memelihara, dan mengoperasikan jalan dalam jangka waktu tertentu (biasanya jangka
waktu konsesi adalah 20 hingga 30 tahun). Pengelolaan jalan tol merupakan salah
satu cara pelaksanaan dengan melibatkan pihak swasta. Pihak swasta menanggung
11
risiko teknis (saat konstruksi dan pemeliharaan), risiko operasi, risiko komersial, dan
risiko keuangan.
Mekanisme pengelolaan jalan tol merupakan kerja sama antara sektor Publik dengan
swasta. Agar swasta berminat untuk terlibat dalam proyek ini maka pihak swasta
harus mendapatkan keuntungan dari proyek yang akan dilaksanakan.
Keuntungan dari metode ini antara lain adalah :
1. Merupakan cara untuk mendapatkan sumber dana untuk pembangunan jaringan
jalan, karena biaya pembangunannya diperoleh dari pengguna/pemakai langsung
(user pay principle);
2. Mengurangi beban pemerintah untuk investasi sektor jalan sehingga dana yang
pada awalnya diperuntukkan bagi sektor jalan dapat dipergunakan untuk sektor
lain;
3. Penghasilan dari jalan tol dapat dipergunakan untuk subsidi silang bagi
pembangunan atau pemeliharaan jaringan jalan lainnya;
4. Pendapatan jalan tol di suatu wilayah tertentu dapat digunakan untuk membantu
membangun infrastruktur di wilayah lain yang kekurangan dan untuk pemerataan
regional;
5. Karena adanya keterlibatan pihak swasta maka akan menjadi lebih efisien dan
efektif karena pihak swasta akan melakukan perhitungan keuntungan dengan
lebih cermat.
Namun, metode ini juga memiliki beberapa kelemahan, yaitu :
1. Jalan tol merupakan tambahan pajak atau tarif jalan yang hanya diberlakukan
pada sebagian dari jaringan jalan. Kendaraan yang melalui jalan tol akan dipungut
biaya tambahan sementara itu mereka tetap membayar pajak-pajak lainnya.
Namun hal ini juga dapat digantikan dengan alasan penghematan BOK
dibandingkan jika melalui jalan biasa;
12
2. Biaya administrasi pengumpulan tol termasuk tinggi dan berkisar antara 10-30%
dari pengumpulan dana keseluruhan.
II.4.3
Pembiayaan Melalui Road Fund
Jika sistem jalan tol hanya dapat diterapkan pada sebagian jaringan jalan, maka harus
dicari suatu metode yang dapat diterapkan pada sebagian besar jaringan jalan yang
memiliki lalu lintas harian rata-rata dibawah ketentuan untuk jalan tol. Metode baru
yang sudah diterapkan pada negara-negara Amerika Latin, Karibia, dan negaranegara Sub Sahara Afrika adalah metode yang dikenal dengan nama road fund atau
dana jalan.
Komersialisasi jalan artinya adalah memperlakukan jalan sama dengan telepon,
listrik, maupun air bersih. Artinya semakin lama orang menggunakan fasilitas
tersebut, maka ia harus membayar lebih banyak sedangkan yang tidak menggunakan
hanya dikenakan biaya berlangganan saja. Pungutan seperti ini dinamakan fee for
services basis. Biaya berlangganan untuk jaringan jalan adalah untuk pembangunan
sektor jalan itu sendiri dan dikenakan pada saat pendaftaran kepemilikan kendaraan.
Sedangkan biaya yang disesuaikan dengan pemakaian digunakan untuk pemeliharaan
jalan dan ditarik melalui pembayaran tarif BBM.
II.5
Public Private Partnership (PPP Schemes)
Perlu diketahui bahwa tidak ada definisi yang pasti dari Public Private Partnership
(PPP Schemes). Hal ini menimbulkan tantangan untuk mengembangkan perundang –
undangan mengenai PPPs. Berikut adalah beberapa definisi mengenai PPPs:
Public-private partnerships (PPPs) are contractual agreements, formed between a
public agency and private sector entity, which expand on the traditional, private
sector role in the delivery of transportation projects (Federal Highway
Administration, 2003).
Menurut William J. Parente dari USAID Environmental Services Program, (Katahira
& Engineers Int’l., 2006) definisi PPP adalah ”an agreement or contract, between a
public entity and a private party, under which : (a) private party undertakes
13
government function for specified period of time, (b) the private party receives
compensation for performing the function, directly or indirectly, (c) the private party
is liable for the risks arising from performing the function and, (d) the public
facilities, land or other resources may be transferred or made available to the private
party.”
PPP—the construction and upgrading of public-sector infrastructure facilities on the
basis of private-enterprise financing (HOCHTIEF Position paper, 2008)
A public-private partnership (PPP) is an agreement between a government and a
private firm under which the firm delivers an aset, a service, or both in return for
payments contingent to some extent on the long-term quality or other characteristics
of outputs delivered. Agreements may range from service or management contracts to
concession agreements and privatization and cover widely varying activities, not just
those in infrastructure sectors (Apurva Sanghi, Alex Sundakov, and Denzel
Hankinson, 2007)
PPPs dibentuk untuk mencapai tujuan yang diinginkan oleh pihak pemilik proyek,
yaitu untuk menyediakan pelayanan dengan kualitas yang terbaik dan pada biaya
yang paling optimal untuk pihak pemerintah.
Meskipun tidak ada satu definisi mengenai PPPs, akan tetapi terdapat beberapa
karakteristik umum yang sering dihubungkan dengan PPPs. Karakter – karakter
tersebut termasuk didalamnya perjanjian antara sektor publik dan sektor swasta dalam
pengembangan dan manajemen infrastruktur, dimana terdapat pembagian risiko
antara kedua belah pihak. Risiko ditanggung oleh pihak yang memiliki kemampuan
lebih baik dalam mengatur, dalam hal ini meminimalkan risiko biaya.
Dalam beberapa tipe PPPs, pemerintah menggunakan pendapatan pajak untuk
menyediakan modal investasi, dengan pelaksanaan dilakukan oleh gabungan
pemerintah dengan pihak swasta atau dibawah kontrak. Dalam tipe yang lainnya,
modal investasi disediakan oleh pihak swasta dibawah kontrak dengan pemerintah
untuk menyediakan pelayanan yang telah disetujui.
14
Istilah PPPs meliputi beberapa struktur yang dapat digunakan didalam pelaksanaan
sebuah proyek, yaitu: short term management contracts (dengan sedikit atau bahkan
tanpa modal); concession contract (yang memungkinkan untuk mencakup design,
build and financing untuk seluruh pembangunan proyek infrastruktur dan
operasional); joint ventures dan partial privatization dimana terdapat sharing
kepemilikan proyek antara sektor public dan sektor swasta. Gambar II.1
menunjukkan bahwa PPPs mengisi antara pengadaan proyek pemerintah yang
dilaksanakan menggunakan metode tradisional dan full privatization, dimana
pemerintah tidak mempunyai peran terhadap proyek yang sedang berjalan. Dalam
pelaksanaannya, PPPs tidak memungkinkan untuk dilaksanakan dalam proyek yang
tidak memiliki keuntungan yang cukup.
Sumber. Katahira & Engineers Int’l., 2006
Gambar II.1. PPP Structures
Pada pendekatan sektor publik tradisional, Pemerintah bertanggung jawab terhadap
desain, konstruksi, operasional dan pemeliharaan infrastruktur, serta menentukan
tingkat dari kualitas dan standard kualitas pelayanan. Sedangkan pada pendekatan
privatisasi, Swastalah yang bertanggung jawab terhadap hal – hal tersebut,
selayaknya pihak Pemerintah. Sementara itu, pada pendekatan PPPs pihak
Pemerintah bertanggungjawab pada penentuan pelayanan, sedangkan pihak Swasta
15
bertanggungjawab
pada
desain,
konstruksi,
operasional
dan
pemeliharaan
infrastruktur. PPPs memastikan pelayanan yang dihasilkan akan memenuhi standar
pelayanan umum dengan biaya yang lebih rendah dan kulitas yang lebih baik dengan
menggunakan kemampuan manajemen sektor Swasta dan kemampuan keuangannya.
Dalam pelaksanaan kerjasama Pemerintah – Swasta melalui mekanisme PPPs, ada
beberapa keuntungan yang didapat, yaitu :
a. Percepatan dari pembangunan infrastruktur
PPP memungkinkan public sector (Pemerintah) untuk merubah pembelanjaan
modal diawal proyek menjadi pembayaran yang dilakukan selama proyek
berlangsung. Hal ini memungkinkan proyek dapat tetap dilaksanakan
walaupun dana pemerintah terbatas.
b. Pelaksanaan yang lebih cepat
Private Sector (swasta) bertanggung jawab pada tahapan desain dan
konstruksi proyek jalan tol, dikombinasikan dengan pembayaran yang terkait
dengan ketersediaan pelayanan, menghasilkan dorongan kepada sektor swasta
untuk menyampaikan modal proyek dalam kerangka waktu pembangunan
yang lebih pendek.
c. Mengurangi biaya keseluruhan proyek
Proyek PPP memerlukan operasional dan ketetapan pelayanan pemeliharaan,
sehingga sektor swasta dapat melakukan penghematan biaya selama proyek
berlangsung, sesuatu yang sulit dilakukan dalam pembiayaan sector public
yang tradisional.
d. Alokasi risiko yang lebih baik
Prinsip dasar dari PPPs adalah mengatur alokasi risiko dari kedua belah pihak
(baik swasta maupun pemerintah), terutama mengenai risiko biaya. Tujuannya
adalah mengoptimalkan perpindahan risiko, untuk memastikan agar tiap pihak
mendapatkan keuntungan.
16
e. Memberikan dorongan untuk memberikan kinerja yang lebih baik
Managemen risiko dapat memberikan dorongan kepada kontraktor swasta
untuk meningkatkan manajemen dan kinerja pada proyek yang didapatkan.
Kebanyakan proyek yang menggunakan skema pembiayaan pemerintah –
swasta, pembayaran penuh kepada pihak swasta hanya akan terjadi bila
standar pelayanan yang ditetapkan oleh pemerintah telah dipenuhi oleh pihak
swasta.
f. Meningkatkan kualitas pelayanan
Pengalaman internasional menunjukkan bahwa kualitas pelayanan yang
diperoleh dengan skema PPPs sering kali lebih baik dibandingkan dengan
metode pengadaan yang tradisional. Hal ini bisa menunjukkan integrasi
pelayanan yang lebih baik dengan aset yang mendukung, pertumbuhan tingkat
ekonomi, pengenalan inovasi dalam penyampaian pelayanan, atau dorongan
kinerja dan penalty yang termasuk dalam kontrak PPPs.
g. Meningkatkan manajemen pihak pemerintah
Dengan menempatkan pemerintah sebagai regulator dan fokus kepada
perencanaan dan monitoring kinerja.
II.5.1 Karakteristik Public – Private Partnership Scheme (PPPs)
Karakteristik dari kerjasama ini secara umum adalah membagi investasi, risiko,
tanggung jawab dan hasil antara kedua belah pihak. Sedangkan secara khusus adalah:
1. Alokasi risiko antara pemerintah dan sektor swasta,
2. Sektor swasta merancang, membangun, mendanai, merawat dan memperbaiki
proyek selama waktu tertentu atau dikenal sebagai periode konsesi,
3. Pemerintah memfasilitasi pendanaan proyek baik dari pembayaran bea dari
sektor swasta maupun melalui dana yang ditarik oleh sektor swasta dari
pengguna,
17
4. Sektor swasta harus mengelola proyek sesuai dengan standar kualitas yang
ditetapkan selama periode konsesi, dan
5. Proyek dikembalikan kepada pemerintah di akhir periode konsesi.
Pada umumnya kerjasama ini dilaksanakan pada pendanaan, perancangan, konstruksi,
operasional dan perawatan infrastruktur publik dan pelayanannnya (Public Private
Partnership: A guide for Local Government, 1999). PPPs sendiri dianggap sebagai
bentuk yang menguntungkan bagi pemerintah maupun swasta dalam pelaksanaannya.
Dengan membagi pada sektor yang mampu melaksanakannya maka operasional dan
pelayanan infrastruktur menjadi lebih ekonomis dan efisien (Introduction to Public
Private Partnership: Public Private Partnership Guidance Note 1, 2000). Tujuan dari
pelaksanaan PPPs adalah untuk menstrukturisasi hubungan antara pemerintah dan
swasta sehingga risiko-risiko pembangunan Infrastruktur dikelola oleh pihak yang
paling mampu mengontrolnya dan meningkatkan nilai dari pelayanan umum melalui
pemberdayaan kompetensi dan kemampuan sektor swasta. Hal ini disebabkan karena
masing-masing pihak mempunyai karakteristik tertentu yang membuat kedua pihak
mampu menangani aspek-aspek tertentu dari pelaksanaan proyek atau layanannya.
Peran dan tanggung jawab setiap pihak akan berbeda pada masing-masing proyek.
Akan tetapi, secara keseluruhan peran dan tanggung jawab pemerintah tidak berubah.
Dengan adanya PPPs pengambilan keputusan tetap di tangan pemerintah yang juga
tetap bertanggung jawab terhadap pengadaan Infrastruktur yang mampu melayani
kepentingan umum.
Dalam Developing Best Practices for Promoting Private Sector Investment in
Infrastructures (2000) dinyatakan mengenai adanya kesepakatan umum bahwa:
1. Pemerintah sebaiknya fokus pada perencanaan, strukturisasi dan regulasi
sementara swasta berkonsentrasi pada pengelolaan, investasi, pembangunan
dan pendanaan,
2. Pengalihan tanggung jawab kepada sektor swasta dilaksanakan melalui
deregulasi dan kompetisi terbuka atau kesepakatan dengan kontrak yang baik
18
dimana didalamnya mencakup kontrak pengelolaan, modal pinjaman, konsesi,
penjualan aset dan ijin pengoperasian.
3. Regulasi ekonomi dilaksanakan pada kondisi kurangnya kompetisi, dan
regulasi tersebut haruslah transparan dan terprediksi
yang mampu
mengakomodasi pihak terkait,
4. Sumber pendanaan domestik jangka panjang perlu dikembangkan, dan
5. Risiko komersial diberikan kepada sektor swasta sedangkan risiko lainnya
diberikan kepada pihak yang mampu menanganinya.
Dari kelima poin di atas maka dapat disimpulkan bahwa dalam pengadaan
infrastruktur pemerintah terlibat secara intensif pada tahap perencanaan, strukturisasi
dan regulasi. Setelah tahap awal tersebut terdefinisi dengan jelas maka selanjutnya
sektor swasta dapat dilibatkan pada pembangunan atau konstruksi, pengelolaan, dan
pendanaan. Pengalihan tangggung jawab pemerintah pada konstruksi, pengelolaan,
dan pendanaan harus dilaksanakan melalui kompetisi yang transparan. Setelah
pemerintah menentukan pihak swasta yang terlibat maka perlu dibuat suatu kontrak
kesepakatan yang mencakup hal-hal esensial dari kerjasama tersebut.
II.5.2 Tipe – tipe PPPs
Jika keseluruhan bentuk PPPs dirangkum maka perbandingan antara bentuk – bentuk
tersebut adalah seperti pada Tabel II.1, sedangkan Tabel II.2 menyajikan kelebihan
dan kekurangan dari setiap bentuk PPPs.
II.6
Pelaksanaan PPPs di Negara –negara lain
Skema pembiayaan jalan tol dengan prinsip pembiayaan PPP Scheme (sektor Publik
dan swasta) ini telah banyak dilaksanakan di beberapa Negara.
United Kingdom
Pemerintah Inggris menerapkan dukungan pemerintah berupa shadow toll, yaitu tol
dibayar oleh pemerintah berdasarkan kendaraan-km yang dihitung secara otomatis.
Dengan dukungan ini, keuntungan yang diperoleh adalah sangat membantu untuk
19
aspek di lapangan, sedangkan kelemahannya adalah kemungkinan untuk menghalangi
peralihan ke sistem tol yang sesungguhnya disamping beban akibat ketidakluwesan
sistem perpajakan yang berlaku sekarang maupun yang akan datang.
Korea
Beberapa dukungan pemerintah Korea dalam rangka terlaksananya PPPs
•
Subsidi konstruksi (kurang dari 30% untuk sektor jalan), pemerintah
menyediakan jalan akses dan kereta api.
•
Minimum Revenue Guarantee (MRG), dukungan ini dilaksanakan setelah
krisis keuangan di Asia yang terjadi sekitar tahun 1990-an.
•
Berbagai
keuntungan
dari
pajak,
pemerintah
memberikan
beberapa
pembebasan pajak untuk proyek – proyek infrastruktur tertentu.
•
Kelonggaran penghentian pembayaran, hal ini diterapkan jika terjadi force
majeure dan bangkrut
India
Pemerintah India melakukan beberapa kegiatan, baik secara administratif, hukum
maupun fiskal dalam rangka memajukan Public – Private Partnership pada sektor
jalan. Model perjanjian konsesi telah disusun secara investor friendly, dengan alokasi
risiko yang lebih wajar dengan ketetapan dukungan pemerintah dalam bentuk grant.
Bentuk dukungan pemerintah yang utama adalah:
• Pemerintah bertanggung jawab terhadap pembebasan lahan dan aktivitas sebelum
konstruksi;
• Subsidi modal hingga 40% sehingga proyek menjadi feasible.
• Pembebasan pajak 100% selama 10 tahun berturut – turut.
• Pembebasan bea import untuk peralatan dan material konstruksi.
• Prosedur pengadaan yang transparan dan jelas.
20
Tabel II.1 Perbandingan Tipe-tipe PPPs
Tipe
Tradisional
Bentuk
Pendanaan
Keterlibatan Swasta
Ada pada:
• Operasional
• Operasional
2 – 10 tahun
Swasta
Ada pada:
• Perancangan
• Konstruksi
• Operasional
• Finansial
•
•
•
•
25 – 30 tahun
Kesepakatan untuk penjualan
seluruh atau sebagian aset
infrastruktur kepada pihak swasta
(divestasi utuh atau parsial)
Swasta
Ada pada:
• Perancangan
• Konstruksi
• Operasional
• Finansial
Kesepakatan dengan swasta untuk
membangun dan mengoperasikan
fasilitas infrastruktur
Sebagian besar swasta
Ada pada:
• Perancangan
• Konstruksi
• Operasional
• Finansial
Pemerintah
Kerjasama dimana pemerintah
memberikan hak pengoperasian
dan perawatan fasilitas kepada
pihak swasta
Kesepakatan untuk mendapat hak
penyediaan jasa
Pemerintah pada tahap
konstruksi dan swasta
pada tahap pengoperasian
Divestasi
BOT (BuildOperateTransfer)
Turnkey
21
• Operasional pengembangan
Durasi
Kerjasama
Sepanjang
perancangan dan
konstruksi
Sepanjang
perancangan dan
konstruksi
10 – 20 tahun
Kontrak dengan swasta untuk
merancang dan membangu fasilitas
umum
Kontrak dengan swasta untuk
merancang dan membangun
fasilitas umum
Kesepakatan penyewaan jangka
panjang atau membeli suatu
fasilitas yang telah ada oleh pihak
swasta untuk mengoperasikan dan
mengembangkannya
LDO (LeaseDevelopedOperate)/BDO
(BuildDevelopedOperate)
O (Operation)
dan M
(Maintenance)
Konsesi
Dari pemerintah yang
diberikan pda swasta
setelah proyek selesai
Pemerintah pada tahap
konstruksi dan swasta
pada tahap pengoperasian
dan pengembangan
Ada pada:
• Perancangan
• Konstruksi
Ada pada
• Perancangan
• Konstruksi
Ada pada:
• Operasional
dan
pengembangan
Transfer Risiko
• Perancangan
• Konstruksi
• Perancangan
• Konstruksi
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sumber:Guidelines for Successful Public Private Partnership (2003)
21
Perancangan
Konstruksi
Finansial
Pengelolaan dan perawatan
aset
Tingkat penerimaan
Perancangan
Konstruksi
Finansial
Pengelolaan dan perawatan
aset
Tingkat penerimaan
Perancangan
Konstruksi
Finansial
Politis
Pengelolaan dan perawatan
aset
Tingkat penerimaan
25 – 30 tahun
25 – 30 tahun
Tabel II.2 Kelebihan dan Kekurangan Tipe-tipe PPPs
Bentuk
Kelebihan
Kekurangan
Tradisional
• Adanya pengalihan risiko
• Dapat mempercepat durasi, menekan biaya
dan mengembangkan inovasi pada konstruksi
Turnkey
• Adanya pengalihan risiko
• Dapat mempercepat konstruksi
• Dapat meningkatkan kualitas konstruksi jika
dilaksanakan pengalihan operasional
• Efisiensi di tahap konstruksi
LDO atau
BDO
• Pemerintah mendapatkan sejumlah uang dari
penyewaan atau pembelian fasilitas
• Pemerintah tidak perlu mengeluarkan modal
untuk pengembangan atau peningkatan
fasilitas
• Risiko finansial dialihkan pada pihak swasta
• Kedua belah pihak dapat menarik pendapatan
dari kerjasama ini
• Kualitas pelayanan meningkat sejalan dengan
peningkatan fasilitas
• Peningkatan mutu dan efisiensi biaya serta
waktu yang dilaksanakan selama
pengembangan fasilitas
• Berpotensi meningkatkan kualitas pelayanan
dan efisiensi yang dapat menekan biaya
• Ada keleluasaan dalam strukturisasi kontrak
O&M
Divestasi
BOT
• Pemerintah hanya bertindak sebagai regulator
• Pada divestasi parsial pemerintah masih
memiliki control terhadap aset
• Menarik sektor swasta dalam bidang finansial
• Meningkatkan efisiensi pengelolaan aset serta
menjaga kepentingan public
• Adanya pengalihan sebagian risiko
• Dapat mempercepat konstruksi
• Dapat meningkatkan kualitas operasional dan
perawatan
• Efisiensi yang mengakibatkan penghematan
• Tetap adanya kendali pemerintah
• Aset tetep dimiliki pemerintah
• Adanya risiko operasional
• Tidak diperhitungkannya analisis siklus
hidup
• Tidak menarik minat swasta
•
• Lebih rumitnya prosedur yang perlu
dilaksanakan pada saat penentuan
pemenang tender
• Adanya biaya tambahan jika terjadi
perubahan dalam pengoperasian fasilitas
setelah kontrak ditetapkan
• Adanya risiko finansial dari pihak
pemerintah
• Pemerintah dapat kehilangan kontrol
terhadap fasilitas yang ada
• Sulitnya menentukan nilai aset saat
penyewaan atau pembelian
• Munculnya biaya tambahan pengadaan
kembali jika kinerja swasta tidak dapat
dipertanggungjawabkan
• Berkurangnya kontrol pemerintah dan
kemampuannya dalam merespon adanya
perubahan kebutuhan public
• Dapat terjadinya monopoli dalam
pentarifan
• Adanya kesulitan penggantian pihak swasta
yang tidak kompeten
• Kompleknya kontrak
• Perlu adanya sistem pengelolaan kontrak
Sumber:Guidelines for Successful Public Private Partnership (2003)
22
Dari bentuk – bentuk dukungan tersebut, dapat dilihat rangkuman pelaksanaan PPPs
di negara lain yang mungkin dapat diterapkan di Indonesia seperti terlihat pada Tabel
II.3
Tabel II.3 Rangkuman Pelaksanaan PPPs di Negara lain
Bentuk Dukungan
Pembebasan Lahan
Subsidi Modal
Minimum
revenue
guarantee
Pembebasan Pajak
Pembebasan bea import
Shadow toll
II.7
United
Kingdom
Tidak ada
Tidak ada
Tidak ada
Korea
India
Tidak ada
Tidak ada
65 – 75 %
100%
Hingga 40 %
Tidak ada
Tidak ada
Tidak ada
Ada
Ada
Tidak ada
Tidak ada
100 %
Ada
Tidak ada
Pelaksanaan PPPs Pada Sektor Jalan Tol di Indonesia
Di Indonesia, sejatinya konsep PPP ini dipilih sebagai alternatif oleh pemerintah
semenjak pembangunan infrastruktur mulai agak tersendat karena datangnya krisis
moneter.
Baru pada tahun 2005, Pemerintah mulai serius untuk menerapkan konsep PPP.
Diawali dengan diselenggarakannya Indonesia Infrastructure Summit I pada
pertengahan Januari 2005. Saat itu, ada sebanyak 91 proyek yang ditawarkan
pemerintah kepada investor swasta untuk menjadi proyek kerjasama PemerintahSwasta.
Sedangkan
pada
Indonesia
Infrastructure
Summit
II
(Indonesia
Infrastructure Conference and Exhibition 2006) pemerintah menawarkan 111 proyek
(termasuk 10 model proyek yang diunggulkan). Ternyata, untuk ”mengawal” proyekproyek tersebut supaya layak dikerjasamakan membutuhkan kerja super keras
pemerintah. Banyak hal yang harus diperbaiki atau dibentuk.
Secara garis besar, terdapat tiga hal yang harus segera diselesaikan pemerintah.
Kesatu, membentuk kelembagaan baru yang mendukung pelaksanaan PPP; kedua,
melakukan harmonisasi, reformasi dan revisi terhadap berbagai aturan yang saling
bertentangan dan yang menghambat masuknya investasi; dan ketiga, meningkatkan
kualitas sumber daya manusia.
23
Untuk tugas pertama, pemerintah telah membentuk apa yang disebut dengan Komite
Kebijakan Percepatan Penyediaan Infrastruktur (KKPPI) yang diketuai oleh Menteri
Koordinator Perekonomian pada Mei 2005. Komite ini mempunyai tugas:
a. Merumuskan strategi dalam rangka koordinasi pelaksanaan percepatan
penyediaan infrastruktur;
b. Mengkoordinasikan dan memantau pelaksanaan kebijakan percepatan
penyediaan infrastruktur oleh Menteri Terkait dan Pemerintah Daerah;
c. Merumuskan kebijakan pelaksanaan kewajiban pelayanan umum (Public
Service Obligation) dalam percepatan penyediaan infrastruktur;
d. Menetapkan upaya pemecahan berbagai permasalahan yang terkait dengan
percepatan penyediaan infrastruktur.
Selain KKPPI, beberapa institusi pendukung dalam rangka PPP juga sedang dan telah
dibentuk seperti :
• Departemen Keuangan telah membentuk Pusat Pengelolaan Risiko Fiskal
(Risk Management Unit) dan Badan Investasi Pemerintah.
• Departemen Perhubungan, Departemen Pekerjaan Umum dan Departemen
Energi dan Sumber Daya Mineral masing-masing telah membentuk Simpul
PPP (PPP Node).
• Pemerintah juga membentuk Pusat Pengembangan PPP (PPP Center).
Selanjutnya, pemerintah melakukan harmonisasi, reformasi dan revisi terhadap
berbagai aturan yang tidak market friendly, baik itu berbentuk Undang-Undang
maupun Perda, termasuk aturan pelaksanaannya. Beberapa contoh kongkritnya
adalah:
•
Terbitnya Perpres Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah
dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur (sebagai revisi atas
Keppres Nomor 7 Tahun 1998) ;
24
•
Terbitnya Perpres Nomor 65 Tahun 2006 tentang Perubahan atas Perpres
Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan
Pembangunan untuk Kepentingan Umum
•
Keluarnya Permenkeu Nomor 38 Tahun 2006 tentang Petunjuk
Pelaksanaan Pengendalian dan Pengelolaan Risiko atas Penyediaan
Infrastruktur.
Perkembangan pembangunan jalan tol yang cukup lambat diakibatkan dari kurangnya
kerangka peraturan dan makro ekonomi serta kondisi politis yang membuat pihak
swasta tidak berminat untuk melakukan investasi.
Sampai dengan tahun 1978, pemerintah Indonesia telah membangun jalan tol
sepanjang 59 km, yang dalam pengoperasiannya dilakukan oleh perusahaan milik
pemerintah. Kemudian, sampai dengan saat ini, telah beroperasi jalan tol sepanjang
650 km, dimana 22,8% (148,30 km) mendapatkan investasi dan dikelola oleh 6
perusahaan swasta nasional, sedangkan sisanya, yaitu 501,70 km (67,2 %)
mendapatkan investasi dan dikelola oleh perusahaan milik pemerintah, meliputi
pembangunan jalan tol dan pengoperasian dengan masa konsesi bervariasi, dari 20
sampai 30 tahun (Indonesian Status Paper, Bangkok, 2006).
Indonesia memperkenalkan perusahaan swasta nasional untuk melakukan investasi
dan pengoperasian jalan tol di Indonesai dimulai pada tahun 1983. Pemerintah
Indonesia mempergunakan Public – Private Partnership (PPP) Scheme untuk
mendapatkan alternatif pembiayaan pembangunan jalan tol.
Program pengembangan jalan tol saat ini merencanakan pembangunan jalan tol baru
sepanjang 1,978 km. Partisipasi dalam program jalan tol ini dapat berupa pinjaman
lunak kepada pemerintah, manajemen operasi dan pemeliharaan, kerjasama strategis
dengan pembiayaan hutang kepada investor yang ada dengan komersialisasi jalan tol
atau masuk sebagai investor baru dengan mengikuti standar prosedur pengadaan yang
ada.
Berikut adalah beberapa jalan tol di Indonesia:
25
Tabel II.4 Daftar Beberapa Jalan Tol di Indonesia dan Sumber Pendanaannya
No.
1.
2.
3.
Ruas Jalan Tol
Jakarta - Bogor – Ciawi
Jakarta – Cikampek
Tol Dalam Kota Jakarta
Sumber Dana/PPP
Pemerintah
Pemerintah
Pemerintah/PT Jasa Marga
5.
Harbour Road
swasta (BOT)
6.
Jakarta – Tangerang
Pemerintah
7.
Tangerang – Merak
Swasta (BOT)
9.
Serpong - Pd Aren
Swasta (BOT)
10.
11.
12
13
14
Padalarang – Cileunyi
Cikampek – Padalarang
Gresik – Wonokromo
Belawan - Medan - Tg Morawa
Semarang Dalam Kota
Pemerintah
Pemerintah
Pemerintah
Pemerintah
Pemerintah
Operator
PT Jasa Marga
PT Jasa Marga
PT Jasa Marga
PT. Citra Marga
Nusaphala
Persada
PT Jasa Marga
PT Mandala
Sakti
PT. Bintaro
Serpong Damai
PT Jasa Marga
PT Jasa Marga
PT Jasa Marga
PT Jasa Marga
PT Jasa Marga
Sumber. Toll Road Investment Opportunities in Indonesia, BPJT, 2008 (olahan).
II.8
Peraturan Terkait Pelaksanaan PPPs
II.8.1 Peraturan Presiden No. 67 Tahun 2005
Untuk mempercepat pembangunan infrastruktur, pemerintah memandang perlu untuk
mengambil langkah-langkah komprehensif guna menciptakan iklim investasi untuk
mendorong keikutsertaan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur.
Pemerintah menerbitkan Peraturan Presiden Nomer 67 Tahun 2005 tentang
Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur.
Pasal 3 Perpres 67 /2005 disebutkan:
Mendorong digunakannya prinsip pengguna membayar pelayanan yang diterima,
namun juga dalam hal-hal tertentu mempertimbangkan kemampuan membayar
pengguna.
26
Pasal 4 Perpres 67 /2005 menyebutkan:
(1). Jenis Infrastruktur yang dapat dikerjasamakan dengan Badan Usaha mencakup :
a. infrastruktur transportasi, meliputi pelabuhan laut, sungai atau danau,
bandar udara, jaringan rel dan stasiun kereta api;
b. infrastruktur jalan, meliputi jalan tol dan jembatan tol;
c. infrastruktur pengairan, meliputi saluran pembawa air baku;
d. infrastruktur air minum yang meliputi bangunan pengambilan air baku,
jaringan transmisi, jaringan distribusi, instalasi pengolahan air minum;
e. infrastruktur air limbah yang meliputi instalasi pengolah air limbah,
jaringan pengumpul dan jaringan utama, dan sarana persampahan yang
meliputi pengangkut dan tempat pembuangan;
f. infrastruktur telekomunikasi, meliputi jaringan telekomunikasi;
g. infrastruktur ketenagalistrikan, meliputi pembangkit, transmisi atau
distribusi tenaga listrik; dan
h. infrastruktur minyak dan gas bumi meliputi pengolahan, penyimpanan,
pengangkutan, transmisi, atau distribusi minyak dan gas bumi.
(2). Infrastruktur sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dikerjasamakan sesuai dengan
peraturan perundang-undangan yang berlaku di sektor bersangkutan.
Berdasarkan pasal 6 Perpres 67 /2005, maka kerjasama penyediaan infrastruktur
antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dengan Badan Usaha dilakukan
dengan prinsip adil, terbuka, transparan, bersaing (berarti pemilihan Badan Usaha
melalui proses pelelangan), saling menguntungkan, saling membutuhkan dan saling
mendukung.
Peraturan Presiden No. 67 Tahun 2005 tentang ketetapan PPP dari infrastruktur
menyediakan guidelines pemerintah dalam manajemen risiko dan dukungan
pemerintah seperti pembebasan pajak, subsidi dll.
27
II.8.2 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 1 Tahun 2008
Peraturan Pemerintah No. 1 Tahun 2008 menjelaskan tentang Investasi Pemerintah.
Pada BAB 1 yang berisi mengenai Ketentuan Umum pada:
Pasal 1 point 5, menyebutkan bahwa Pemberian Pinjaman adalah bentuk Investasi
Pemerintah pada Badan Usaha, Badan Layanan Umum (BLU), Pemerintah
Provinsi/Kabupaten/Kota, dan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) dengan hak
memperoleh pengembalian berupa pokok pinjaman, bunga, dan/atau biaya lainnya.
Pasal 4 point a, kerjasama investasi antara Badan Investasi Pemerintah dengan Badan
Usaha dan/atau BLU dengan pola kerjasama pemerintah dan swasta (Public Private
Partnership)
II.8.3 Peraturan Menteri Keuangan No. 38 Tahun 2006
Peraturan Menteri Keuangan No. 38 Tahun 2006 ini menjelaskan mengenai Petunjuk
Pelaksanaan Pengendalian dan Pengelolaan Risiko Atas Penyediaan Infrastruktur.
Dalam peraturan ini pada:
Pasal 1, menyebutkan bahwa:
Dukungan Pemerintah adalah kompensasi finansial dan/atau kompensasi dalam
bentuk lain yang diberikan oleh Pemerintah kepada Badan Usaha melalui skema
pembagian risiko dalam rangka pelaksanaan proyek kerjasama penyediaan
infrastruktur;
Risiko Permintaan (Demand Risk) adalah risiko yang ditimbulkan akibat lebih
rendahnya permintaan atas barang/jasa yang dihasilkan oleh proyek kerjasama
dibandingkan dengan yang diperjanjikan.
Pasal 4, menjelaskan mengenai ruang lingkup pengendalian dan pengelolaan risiko
atas penyediaan infrastruktur meliputi kegiatan dan tanggung jawab atas:
a. perencanaan, penilaian kelayakan proyek secara teknis dan finansial,
dilakukan oleh departemen teknis/lembaga;
28
b. evaluasi kelayakan dan prioritas proyek sesuai prioritas pembangunan
nasional dilakukan oleh KKPPI;
c. evaluasi risiko keuangan dan fiskal, monitoring dan pelaporan pemenuhan
kewajiban Pemerintah sehubungan dengan pemberikan dukungan Pemerintah
dilakukan oleh Departemen Keuangan c.q Unit Pengelola Risiko.
Pasal 6, menjelaskan mengenai jenis risiko dan bentuk dukungan Pemerintah, yaitu:
(1) jenis risiko yang perlu diatur skema pembagian risikonya antara Pemerintah
dan Badan Usaha dalam penyediaan infrastruktur adalah:
a. Risiko Politik;
b. Risiko Kinerja Proyek; dan
c. Risiko Permintaan.
(2) Dalam skema pembagian risiko untuk risiko politik sebagaimana dimaksud
pada ayat (1) huruf a, dapat diperjanjikan untuk pemberian kompensasi
kepada pemilik aset/Badan Usaha.
(3) Dalam skema pembagian risiko untuk Risiko Kinerja Proyek sebagaimana
dimaksud pada ayat (1) huruf b, dapat diperjanjikan untuk:
a. risiko lokasi, dalam hal terjadi:
1) Keterlambatan pengadaan tanah, dapat diberikan perpanjangan masa
konsesi dan/atau memberikan kompensasi dalam bentu lain yang
disetujui oleh Menteri Keuangan sepanjang keterlambatan tersebut
disebabkan oleh pihak Pemerintah.
2) Kenaikan harga tanah, dapat diberikan perpanjangan masa konsesi
kepada Badan Usaha, menanggung kelebihan harga tanah dengan
presentasi yang disepakati dengan Badan Usaha dan/atau memberikan
kompensasi dalam bentuk lain yang disetujui oleh Menteri Keuangan.
29
b. Risiko operasional, dalam hal terjadi:
1) Keterlambatan dalam penetapan pengoperasian, keterlambatan dalam
penyesuaian tarif, pembatalan penyesuaian tarif, atau penetapan tarif
awal yang lebih rendah dari pada yang diperjanjikan, dapat diberikan
perpanjangan masa konsesi pada Badan Usaha dan/atau memberikan
kompensasi dalam bentuk lain yang disetujui Menteri Keuangan.
2) Perubahan spesifikasi output di luar yang telah disepakati, yang
dilakukan oleh Menteri/Kepala Lembaga, yang menyebabkan kerugian
finansial pada Badan Usaha, dapat diberikan kompensasi dengan
memperhitungkan ulang biaya produksi.
(4) Dalam skema pembagian risiko untuk risiko permintaan, dapat diperjanjikan
dalam hal:
a. Realisasi penerimaan lebih rendah daripada jumlah penerimaan minimum
yang dijamin oleh Pemerintah yang disebabkan jumlah permintaan atas
barang/jasa yang dihasilkan oleh proyek kerjasama lebih rendah dari
jumlah permintaan yang diperjanjikan, dapat diberikan kompensasi
finansial dan/atau kompensasi dalam bentuk lain yang disetujui oleh
Menteri Keuangan; dan
b. Realisasi penerimaan lebih tinggi daripada jumlah penerimaan minimum
yang dijamin oleh Pemerintah yang disebabkan jumlah permintaan atas
barang/jasa yang dihasilkan oleh proyek kerjasama lebih tinggi dari
jumlah permintaan yang diperjanjikan, pemerintah mendapatkan manfaat
finansial atas kelebihan penerimaan tersebut.
II.8.4 Peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 12 Tahun 2008
Permen PU no. 12 Tahun 2008 ini menjelaskan mengenai Tata Cara Pelaksanaan
Dukungan Pemerintah Terhadap Pengadaan Tanah.
Pada pasal 4 point (2) menjelaskan bahwa:
30
Dukungan diberikan dalam bentuk pendanaan oleh Pemerintah terhadap biaya
pengadaan tanah yang melebihi batas biaya pengadaan tanah yang menjadi
tanggungan Badan Usaha.
Point (3), menjelaskan bahwa:
Batas biaya pengadaan tanah yang menjadi tanggungan Badan Usaha sebagaimana
dimaksud pada ayat (2) adalah nilai paling besar dari ketentuan sebagai berikut:
a. 110% (seratus sepuluh perseratus) dari Biaya Pengadaan Tanah Dalam PPJT,
atau
b. 100% (seratus per seratus) dari Biaya Pengadaan Tanah dalam PPJT ditambah
dengan 2% (dua perseratus) dari Biaya Investasi Dalam PPJT
Dalam hal ini, yang dimaksud dengan PPJT adalah Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol.
II.9
Gambaran Umum Wilayah Study (Tol Solo – Kertosono)
Perkembangan socioeconomic yang sangat cepat di bagian selatan dan timur dari
Pulau Jawa telah meningkatkan permintaan akan fasilitas transportasi yang jauh lebih
baik, termasuk didalamnya infrastruktur jalan. Permintaan ini bervariasi, berkaitan
dengan kapasitas regional, karakteristik dan potensi dari daerah tersebut.
Jalan tol Solo – Kertosono (termasuk didalam Trans Java Toll Road), berlokasi di
wilayah Jawa Tengah dan Jawa Timur yang menghubungkan Jawa Timur dan Jawa
Tengah menuju ke Jakarta. Ruas jalan tol ini memiliki panjang total 177.12 km.
Proyek jalan tol di Indonesia sebelumnya telah dilaksanakan dengan menggunakan
dana dari Pemerintah, pinjaman luar negeri, dana dari Jasa Marga, dan skema BOT.
Proyek jalan tol yang layak secara ekonomi tetapi tidak layak secara finansial, tidak
dapat dilaksanakan dengan menggunakan skema BOT dan membutuhkan subsidi dari
Pemerintah melalui PPPs.
Dengan menggunakan PPPs pada studi jalan tol mempunyai beberapa tujuan dan
diharapkan akan memberikan beberapa keuntungan, termasuk:
31
•
untuk menyediakan pilot project untuk PPPs yang akan membuka pasar untuk
partisipasi swasta dalam mendanai proyek infrastruktur pemerintah secara
umum.
•
Untuk mengembangkan dan menyediakan kesempatan bisnis bagi swasta,
agar swasta dapat memiliki peran di masa yang akan datang.
•
Untuk
mengurangi
hambatan
pemerintah
dalam
membiayai
proyek
infrastruktur.
•
Menyediakan
pengalaman,
kesempatan
efisiensi,
kepada
fleksibilitas
swasta
dan
agar
dapat
kemajuan
menggunakan
teknologi
dalam
menerapkan dan mengoperasikan proyek pemerintah.
•
Untuk memberikan pelayanan yang lebih baik kepada pengguna jalan dengan
biaya yang lebih rendah.
Tujuan utama dari pembangunan jalan tol Solo – Kertosono ini adalah:
• Untuk meningkatkan aksesibilitas dan kapasitas jaringan jalan dalam
pergerakan orang dan angkutan barang sepanjang koridor tersebut.
• Untuk meningkatkan perkembangan socio economic nasional dan regional
dalam area corridor-impact dan kota sepanjang jalan di bagian timur pulau
jawa.
• Meningkatkan produktivitas dengan penekanan pada biaya distribusi serta
memberikan akses yang lebih baik untuk pasar regional dan internasional.
• Menyediakan jaringan transportasi jalan yang efisien di Pulau Jawa dalam
mendukung pertumbuhan sosial ekonomi yang cepat.
32
Lokasi jalan tol Solo – Kertosono dapat dilihat pada Gambar II.2
Sumber. Interim Report The Study On PPP Scheme for Trans Java Toll Road
Gambar. 2-2 Peta lokasi jalan tol Solo – Kertosono
Proyek ini telah dideklarasikan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah
(RPJM) 2005 – 2009 dan telah dinyatakan dalam:
-
Rencana strategis Departemen Pekerjaan Umum, 2005 – 2009
-
Peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 369/KPTS/M/2005 pada Rencana
Induk Jaringan Jalan Nasional.
-
Pemerintah Indonesia telah meluncurkan Program Percepatan Pembangunan
Jalan Tol pada Indonesia Infrastruktur Summit I, Januari 2005.
Tol Solo-Ngawi-Kertosono, terbagi dua ruas yakni Solo-Ngawi (90,10 km) dan
Ngawi-Kertosono (87,02 km), memiliki 8 interchanges (7 segmen untuk bagian Solo
– Kertosono). Road carriageway terbagi menjadi2 lajur 2 arah dengan Right of Way
(ROW) 60 – 70 m. Tugas yang harus diselesaikan dalam proyek ini meliput:
-
Detailed Engineering Design
-
Land Acquisition (pembebasan lahan)
-
Construction (pembangunan)
33
-
Operation (pengoperasian jalan tol)
-
Maintenance (pemeliharaan)
II.9.1 Lalulintas
Survei lalulintas dilakukan pada koridor utama transportasi di wilayah yang dilalui
jalan tol yang akan distudi. Dalam konteks tersebut, informasi tentang kebutuhan dan
karakteristik lalulintas eksisting didapat melalui pengumpulan data di lapangan yang
meliputi 3 (tiga) jenis survey, yaitu:
1. Survey perhitungan lalulintas (traffic count survey).
2. Survey lalulintas di persimpangan (intersection traffic counting).
3. Survei kecepatan perjalanan (travel speed survey).
Hasil survey perhitungan volume lalulintas (traffic count) untuk ruas jalan tol Solo –
Kertosono perhari untuk 2 arah dapat dilihat pada Tabel II.5
Tabel II.5 Volume Lalulintas
Ruas Jalan
Panjang (km)
Volume LL (kend/hari)
Solo – Ngawi
90,1
7.725
Ngawi – Kertosono
87,02
9.320
Sumber. Studi Kelayakan dan Pra Desain Tender Investasi Jalan Tol Solo – Kertosono
Ditjen Bina Marga Dept. Pekerjaan Umum, PT. Cipta Strada 2006 (olahan).
II.9.2 Penentuan Tarif Awal
Penentuan tarif awal dilakukan berdasarkan tiga sudut pandang berikut:
a. Willingness-to-pay (WTP)
Pendekatan teori yang mendasari konsep WTP adalah sejumlah uang atau
kompensasi yang siap dibayar/diterima oleh konsumen untuk memperoleh
peningkatan/penurunan konsumsi suatu produk (barang/jasa) yang diinginkan.
Pendekatan ini dinilai lebih tepat mencerminkan keinginan pengguna jalan tol
sehingga permasalahn yang timbul berkaintan dengan penetapan tarif awal
dapat dihindari. Dalam studi kelayakan tol Solo - Kertosono yang dilakukan
34
oleh Ditjen Bina Marga tahun 2006, penekanan penentuan tarif awal adalah
dengan pendekatan willingness to pay.
b. BKBOK (Besar Keuntungan Biaya Operasi Kendaraan)
Formula yang digunakan untuk menghitung BKBOK adalah sebagai berikut:
BKBOK = [(BOKn x Dn) - (BOKt x Dt) + (Dn/Vn – Dt/Vt)] x Tv…….(2.1)
Dimana :
BKBOK
BOKn
BOKt
Dn
Dt
Vn
Vt
= Besar Keuntungan Biaya Operasi Kendaraan
= Biaya Operasi Kendaraan di Jalan Non Tol
= Biaya Operasi Kendaraan di Jalan Tol
= Jarak Tempuh di Jalan Non Tol
= Jarak Tempuh di Jalan Tol
= Kecepatan Kendaraan di Jalan Non Tol
= Kecepatan Kendaraan di Jalan Tol
(Rp)
(Rp/km)
(Rp/km)
(km)
(km)
(km/jam)
(km/jam)
c. Pengembalian Investasi
Dari sisi investor maka besarnya investasi dan panjangnya masa konsesi akan
menentukan besarnya tarif yang akan dikenakan. Dasar pemikirannya adalah
tarif yang dikenakan adalah keseluruhan biaya yang dikeluarkan untuk
membangun dan memelihara serta keuntungan yang kesemuanya dibebankan
kepada pengguna jalan. Proyeksi kelayakan investasi yang antara lain terdiri
dari nilai investasi, tingkat bunga, prediksi lalulintas, proyeksi tarif, biaya
operasi dan pemeliharaan, masa konsesi dan keuntungan wajar. Hal lain yang
berpengaruh antara lain : frekuensi pengguna jalan dan analisis kembali modal
(break even point – BEP).
Tarif awal rata-rata didasarkan pada besarnya biaya investasi, biaya operasi
dan pemeliharaan + keuntungan, jumlah kendaraan, dan panjang jalan.
Metode biaya investasi juga memerlukan pengkajian yang lebih mendalam
misalnya untuk menentukan besarnya biaya konstruksi, pembebasan lahan,
biaya finansial dan sebagainya.
35
Usulan tarif tol Solo – Kertosono (berdasarkan studi kelayakan tol Solo – Kertosono
oleh Ditjen Bina Marga tahun 2006) dapat dikemukakan sebagai berikut:
Ruas Solo – Mantingan:
Tabel II.6 Usulan Tarif Tol Rata-rata Ruas Solo - Mantingan
Jenis Kendaraan
Usulan Tarif per Km
Gol I
Rp 201-513 atau Rata-rata Rp 357
Gol II A
Rp 293-662 atau Rata-rata Rp 480
Gol II B
Rp 221-942 atau Rata-rata Rp 581
Ruas Mantingan – Ngawi:
Tabel II.7 Usulan Tarif Tol Rata-rata Ruas Mantingan - Ngawi
Jenis Kendaraan
Usulan Tarif per Km
Gol I
Rp 238-593 atau Rata-rata Rp 339
Gol II A
Rp 262-594 atau Rata-rata Rp 428
Gol II B
Rp 124-959 atau Rata-rata Rp 541
Ruas Ngawi – Kertosono:
Tabel II.8 Usulan Tarif Tol Rata-rata Ruas Ngawi - Kertosono
Jenis Kendaraan
Usulan Tarif per Km
Gol I
Rp 238-593 atau Rata-rata Rp 339
Gol II A
Rp 262-594 atau Rata-rata Rp 428
Gol II B
Rp 124-959 atau Rata-rata Rp 541
36
Penentuan tarif awal pada ruas-ruas ini merupakan hasil analisa dari usulan tarif tol
rata-rata di ke-tiga ruas tersebut.
Perhitungan tarif awal dilakukan dengan menyesuaikan tarif tahun 2006 menjadi tarif
tahun 2010 dengan eskalasi inflasi 7%.
II.9.3 Estimasi Biaya
Biaya pembebasan lahan diperkirakan dari survai harga tanah pada rute alinyemen
dan area sekitar rute. Biaya pembebasan lahan yang telah diperkirakan sesuai dengan
harga pasar untuk bangunan, tanaman, dan utilitas, sementara untuk lahan
diperlakukan berbeda, yaitu dengan biaya perkiraan sama dengan rata – rata harga
pasar dan pajak.
Tabel II.9 Biaya Pembebasan Lahan (Rp. Juta)
Solo – Ngawi
Kebutuhan Biaya EBPT :
1. Tanah
2. Bangunan
3. Tanaman Pohon
4. Utilitas
5. Hutan Jati
II. Kebutuhan Biaya P2T
III. Biaya Operasional
IV. Contigency 10% dari EBPT
V. Total Biaya
Dibulatkan
Ngawi - Kertosono
I.
556.930.538
163.110.903
7.910.407
212.673
2.680.000
19.887.197
72.816.452
823.548.169
823.600.000
437.653.347
53.563.996
7.263.348
457.270
520.477
3.350.000
12.305.000
49.945.844
565.059.320
565.100.000
Sumber. Studi Kelayakan dan Pra Desain Tender Investasi Jalan Tol Solo – Kertosono Ditjen Bina
Marga Dept. Pekerjaan Umum, PT. Cipta Strada 2006 (olahan).
Biaya operation and maintenance dihitung berdasarkan nilai operasional jalan tol
yang serupa, yaitu 5% dari biaya konstruksi yang telah direvisi dan 10% untuk
operation and periodic maintenance.
Asumsi yang digunakan adalah dalam studi kelayakan yang dilakukan oleh Bina
Marga, Departemen Pekerjaan Umum adalah:
•
Umur proyek : 35 tahun
•
Tingkat harga : 2006
37
Jadual implementasi proyek berdasarkan studi kelayakan adalah sebagai berikut:
•
2006
: pembebasan lahan dan detailed design.
•
2007
: lanjutan pembebasan lahan dan konstruksi 25% dari total proyek
•
2008
: penyelesaian pembebasan lahan dan konstruksi 50% dari total proyek
•
2009
: penyelesaian konstruksi
•
2010
: pengoperasian
Karakteristik tol Solo – Kertosono berdasarkan studi kelayakan yang dilakukan oleh
Katahira (2007) dapat dilihat pada Tabel II.10
Tabel II.10 Karakteristik Utama Proyek Jalan Tol Solo - Kertosono
Biaya (Rp M)
Panjang
Volume LL
(km)
(kend/hari)
Lahan
Konstruksi
Solo – Ngawi
90,10
7.725
823,60
2.226,90
Ngawi – Kertosono
87,02
9.320
565,1
1.875,40
Ruas Jalan
Sumber. Studi Kelayakan dan Pra Desain Tender Investasi Jalan Tol Solo –
Kertosono Ditjen Bina Marga Dept. Pekerjaan Umum, PT. Cipta Strada 2006
(olahan).
II.9.4 Realisasi Jalan Tol Solo – Kertosono
Jalan tol Solo – Kertosono saat ini telah selesai ditenderkan, dan dimenangkan oleh
PT. Thiess Contractor Indonesia. Proses pembebasan lahan dilakukan seluruhnya
oleh Pemerintah dan dibebankan kepada APBN 2008, bentuk dukungan lain yang
diberikan oleh pemerintah adalah pembangunan sebagian ruas jalan tol Solo –
Kertosono. Pada ruas ini Thiess mendapatkan konsesi selama 35 tahun dengan tarif
dasar tol Rp 500 per kilometernya. Tabel II.11 menunjukkan besar investasi jalan tol
Solo – Kertosono.
38
Tabel II.11 Investasi dan Kelayakan Jalan Tol Solo – Kertosono Dengan PPPs
No
Ruas Jalan
1
Solo – Ngawi
2
Ngawi
–
Panjang
Lahan
Konstruksi
TOTAL
IRR
(Km)
(Rp M)
(Rp M)
Investast
On
(Rp B)
Project
90.10
823.60
2,226.90
4,438.63
17.40%
87.02
565.10
1,875.40
3,609.51
17.5%
Kertosono
Sumber. Bussiness Plan Solo – Kertosono Toll Road 2009 (olahan).
II.10 Metoda Delphi
Dalam penelitian ini, proses pencarian data dilaksanakan dengan melakukan jajak
pendapat atau kuisioner terhadap para stakeholder yang terkait dengan proyek
infrastruktur jalan tol. Proses pencarian datanya dengan menggunakan metoda
Delphi.
Metoda Delphi dikembangkan oleh perusahaan RAND pada akhir tahun 1940-an, dan
telah digunakan untuk mempelajari konsensus (pencapaian persetujuan) dalam
berbagai bidang. Teknik/Metoda Delphi merupakan sebuah pendekatan penelitian
yang digunakan untuk mencapai konsensus melalui rangkaian survey kuisioner,
umumnya dua atau tiga, dimana informasi dan hasil adalah umpan balik bagi anggota
panel antara masing – masing putaran. Rangkaian survey yang dilakukan bertujuan
untuk merestrukturisasi proses komunikasi kelompok individu dalam menghadapi
sebuah masalah.
Metoda Delphi ini menggunakan input para ahli, metode Delphi dapat memfasilitasi
konsensus dimana terdapat kontradiksi atau informasi yang tidak memadai untuk
membuat keputusan yang efektif.
Prosedur Delphi mempergunakan sekelompok ahli yang dipilih berdasarkan bidang
keahlian yang diperlukan/dibutuhkan. Tanggapan mereka terhadap serangkaian
kuisioner dilakukan dengan tanpa nama dan selanjutnya mereka akan diberikan
kesimpulan pendapat keseluruhan kelompok sebelum mereka menjawab kuisioner
39
selanjutnya. Hal ini diyakini agar sekelompok tersebut akan menghasilkan tanggapan
yang terbaik melalui proses konsensus.
Dalam mekanisme kebijakan Delphi terdapat enam fase proses komunikasi, yaitu:
• Memformulasikan isu apakah yang harus dipertimbangkan dan bagaimana
menyatakan isu tersebut.
• Menentukan pilihan, dengan isu tersebut, kebijakan apa yang harus diambil.
• Dengan keadaan isu tersebut, mana yang harus disetujui dan bagian mana yang
harus dibuang, serta apa yang menjadi ketidaksetujuan diantara responden.
• Menggali dan mencari sebab ketidaksetujuan, asumsi apa yang mendasarinya,
pandangan atau faktor apa yang digunakan masing – masing individu untuk
menyatakan ketidaksetujuannya tersebut.
• Evaluasi terhadap sebab – sebab tersebut, bagaimana pandangan grup tersebut
dalam membedakan argument – argument dan bagaimana mereka membandingkan
satu dengan lainnya, dan
• Evaluasi pilihan, reevaluasi berdasarkan pada pandangan yang telah diambil
sebelumnya.
Kebijakan Delphi secara luas bekerja dengan pernyataan, argumen, komentar dan
diskusi.
40