Tinjauan Yuridis Atas Rencana Penggabungan Perusahaan atau

 Tinjauan Yuridis Atas Rencana
Penggabungan Perusahaan atau Merger
Terhadap Industri Migas Berdasarkan
Aspek Hukum Persaingan Usaha
Robin Setiawan
Pembimbing : Ditha Wiradiputra
Fakultas Hukum, Program Studi Ilmu Hukum Kekhususan
Hukum Tentang Kegiatan Ekonomi
E-mail : [email protected]
Abstrak
Penggabungan perusahaan atau merger merupakan suatu
upaya bagi grup usaha untuk memperluas jaringan usahanya
khususnya bagi kelompok usaha yang ingin berkembang
dalam waktu yang relatif singkat. Efek negatif dari sebuah
tindakan merger memiliki kaitan erat dengan isu terjadinya
monopoli yang dilarang oleh Undang-Undang No. 5 Tahun
1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan
Usaha Tidak Sehat, tetapi pada dasarnya sebuah tindakan
penggabungan atau merger berdasarkan perspektif ekonomi
bertujuan untuk kepentingan umum dan masih menjadi suatu
perdebatan mengenai hal tersebut dimana merger merupakan
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
satu-satunya alasan demi tujuan ekonomi. Dapat disimpulkan
bahwa kegiatan merger dapat menjadi pro kepada persaingan
tetapi juga dapat menjadi anti-persaingan apabila tidak
dikontrol oleh otoritas persaingan usaha dalam hal ini adalah
KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha). Dalam
penelitian ini, penulis akan meneliti apakah rencana proses
merger yang hendak dilakukan oleh PT. Perusahaan Gas
Negara (Persero), Tbk. dan PT. Pertamina Gas selaku anak
perusahaan PT. Pertamina (Persero) akan berdampak pada anti
persaingan atau justru membawa dampak yang baik bagi
masyarakat karena sering terjadi benturan kepentingan merger
dengan alasan efisiensi dan permasalahan persaingan usaha.
Legal Review of The Merger Process in Oil &
Gas Industries Based on The Competition Law
Perspective
Abstract
The incorporation of the company or merger is a group effort
for businesses to expand their business network specifically
for business groups who want to develop in a relatively short
time. The negative effects of a merger is closely linked with
the issue of monopoly which is prohibited by the Act No. 5
Year 1999 concerning Prohibition of Monopolistic Practices
and Unfair Business Competition, but is essentially an act of
amalgamation or merger based on an economic perspective
aims for the public interest and still be a debate on the matter
in which the merger is the only reason for the sake of
economic objectives. It can be concluded that the merger
activity can be pros for competition, but also can be anticompetitive if it is not controlled by competition authorities in
this case is the Commission (KPPU). In this study, the authors
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
will examine whether the proposed merger to be carried out by
PT. Gas Negara (Persero) Tbk. and PT. Pertamina Gas as a
subsidiary of PT. Pertamina (Persero) will result in anticompetitive or just bring a good impact for the community
because there is often a conflict of interest of the merger on
the grounds of efficiency and competition issues.
Keywords : Merger, Unfair Business Competition, Monopoly
Issues
Pendahuluan
Pada jurnal berikut ini, akan dijelaskan mengenai
rencana penggabungan atau merger antara PT.
Perusahaan Gas Negara (PGN) dan PT. Pertamina
Gas yang sempat ramai dan menjadi isu penting
dalam hukum persaingan usaha. Melihat dari tujuan
dilakukannya sebuah merger antara PT. Perusahaan
Gas Negara dan PT. Pertamina Gas adalah untuk
mencegah terjadinya persaingan yang tidak sehat
antara keduanya, dan perlu diketahui bahwa PT.
Pertamina dan PT. Perusahaan Gas Negara (PGN)
keduanya juga berkecimpung di dalam sektor
sumber energi. Selama ini Pertamina adalah satu-
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
satunya Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang
bertanggung
jawab
terhadap
penyediaan
dan
pendistribusian sumber energi migas dan memiliki
peran yang cukup vital dalam memuluskan program
ketahanan energi nasional. Migas dibutuhkan oleh
banyak orang karena hampir semua mesin dan alat
penunjang lainnya membutuhkan bahan bakar
minyak
maupun
gas
sehingga
migas
dapat
dikatakan memiliki nilai ekonomis yang tinggi.
Berbagai pendapat pro dan kontra yang timbul atas
rencana merger antara PT. Perusahaan Gas Negara
(PGN) dan PT. Pertamina Gas (Pertagas) ini.
Beberapa pendapat mengatakan bahwa dengan
bergabungnya
PGN
dan
Pertagas
ini
dapat
memudahkan pasokan gas langsung, ketimbang dari
pihak ketiga bagi PGN yang saat ini berstatus
perusahaan publik, namun terdapat pendapat lain
yang mengatakan bahwa dengan bergabungnya
kedua perusahaan tersebut merupakan hal yang
tidak
menyenangkan
bagi
pemegang
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
saham
independen
baik
dari
segi
transparansi
dan
manajemen1. Selain itu, PGN dan Pertagas selama
ini, sama-sama memiliki ruang lingkup
bisnis
transmisi dan distribusi atau niaga gas, apabila
keduanya disatukan dan berada di bawah kendali
Pertamina, aset keduanya mencapai Rp 170 triliun.
Pertamina secara otomatis akan menguasai bisnis
gas dari hulu ke hilir.
Jika ditinjau berdasarkan aspek Hukum Persaingan
Usaha dan Undang-Undang No. 5 Tahun 1999
terdapat pengecualian terhadap BUMN dan apabila
proses merger atau penggabungan tersebut demi
kepentingan umum dan menyangkut hajat orang
banyak, tetapi harus diperhatikan juga bahwa
berdasarkan Peraturan Komisi No. 1 Tahun 2009
tentang Pra-Notifikasi Penggabungan, Peleburan,
dan Pengambilalihan yang juga diharuskan bagi
1
Dampak Positif-Negatif Merger PGN-Pertamina,
diakses dari http://www.geoenergi.co/m/policyregulation/1387/ini-dampak-positifnegatif-mergerpgnpertagas/pada tanggal 29 Maret 2014.
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
BUMN (Badan Usaha Milik Negara) sehingga
menurut Bp. Ahmad Junaidi selaku staf di Komisi
Pengawas Persaingan Usaha, sebuah BUMN yang
hendak melakukan penggabungan, peleburan dan
pengambilalihan harus juga mengirimkan notifikasi
ke KPPU dikarenakan Peraturan Komisi tidak
mengecualikan BUMN yang tergolong sebagai
pelaku usaha. Pada dasarnya BUMN tunduk pada
tiga ketentuan yaitu, Undang-Undang Pasar Modal,
Undang-Undang Perseroan Terbatas dan UndangUndang BUMN itu sendiri. Jika PT Perusahaan Gas
Negara (PGN) dan PT. Pertamina Gas (Pertagas)
merger, maka tidak ada persaingan pada usaha gas
sehingga akan terjadi kemungkinan monopoli usaha
dan pengguna gas tidak memiliki pilihan harga gas
yang berbeda lagi.
Perusahaan milik negara di sektor migas adalah hal
yang
wajar
seperti
halnya
di
negara-negara
berkembang lainnya. Pembangunan sektor migas
juga
akan
meningkatkan
efisiensi
ekonomi.
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
Investasi di sektor energi khususnya minyak dan
gas sangat menjanjikan keuntungan yang besar
sehingga diburu oleh para investor asing. Kondisi
seperti ini merupakan kondisi yang cukup vital
sehingga
peran
pemerintah
menjadi
sangat
signifikan, baik sebagai pelaku maupun sebagai
regulator. Perlu juga pembenahan dalam segi
pengelolaan suatu BUMN yang terlepas dari jeratan
birokrasi dan intervensi politik. Berangkat isu yang
dijelaskan di atas, maka penulis mengambil judul
penelitian ini adalah Tinjauan Yuridis Terhadap
Rencana Penggabungan Perusahaan (Merger) yang
dalam hal ini adalah PT. Perusahaan Gas Negara
(PGN) dan PT. Pertamina Gas (Pertagas) sebagai
contoh kasus yang nyata yang masih dalam tahapan
rencana merger dan belum terealisasikan
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
Pokok Permasalahan
Pokok permasalahan di dalam penelitian ini adalah
sebagai berikut :
1. Apakah merger yang hendak dilakukan oleh
PT. Perusahaan Gas Negara, Tbk. (PGN)
dan PT. Pertamina Gas (Pertagas) selaku
BUMN tetap tunduk pada ketentuan hukum
persaingan usaha?
2. Apakah merger PT. Perusahaan Gas Negara,
Tbk. (PGN) dan PT. Pertamina Gas dapat
memiliki
potensi
untuk
menimbulkan
persaingan usaha tidak sehat?
Metode Penelitian
Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian
ini adalah yuridis normatif. Tipe penelitian yang
digunakan menurut sifatnya adalah penelitian
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
deskriptif penelitian yang merupakan prosedur
pemecahan
masalah
yang
diselidiki
dengan
menggambarkan atau melukiskan keadaan subyek
atau obyek pada saat sekarang berdasarkan fakta
yang nampak,menurut bentuknya adalah penelitian
preskriptif, menurut tujuannya adalah penelitian
problem solution, menurut penerapannya adalah
penelitian berfokus masalah, dan menurut ilmu
yang
dipergunakan
adalah
penelitian
monodisipliner.
Jenis data yang digunakan dalam penelitian ini
adalah data sekunder yang terdiri dari bahan hukum
primer, sekunder, dan tersier sebagai berikut:2.
1. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum
yang mempunyai kekuatan mengikat berupa
peraturan perundang-undangan Indonesia,
peraturan Komisi Pengawas Persaingan
Usaha, dan instrumen hukum internasional.
2
Soerjono Soekanto, “Pengantar Penelitian Hukum”,
(Jakarta: UI Press, 2005), hal. 32 Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum
yang erat kaitannya dengan bahan hukum
primer dan dapat membantu menganalisa,
memahami, dan menjelaskan bahan hukum
primer, yang antara lain adalah teori para
sarjana, buku, skrisi, tesis, penelusuran
internet, artikel ilmiah, jurnal, hasil seminar,
bahan hasil penelitian dari universitas, surat
kabar, dan makalah.
3. Bahan hukum tersier, yaitu bahan hukum
yang
memberikan
petunjuk
maupun
penjelasan atas bahan hukum primer dan
sekunder, misalnya ensiklopedi, atau kamus. Penelitian
atas
rencana
merger
antara
PT.
Perusahaan Gas Negara dan PT. Pertamina Gas ini
dilihat dari segi aspek hukum persaingan usaha dan
peraturan perundang-undangan yang terkait yang
merupakan bahan hukum primer dan beberapa
bahan dari internet, artikel, jurnal dan buku yang
ada hubungannya dengan penelitian ini seperti
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
tentang BUMN, merger, pasar industri minyak dan
gas di Indonesia serta sejarahnya, bahkan pendapat
dari beberapa narasumber yang merupakan hasil
dari
wawancara
langsung
di
lapangan
yang
berkaitan dengan proses merger yang hendak
dilakukan antara PT. Perusahaan Gas Negara dan
PT. Pertamina Gas yang kemudian menjadi bahan
hukum sekunder dan beberapa penjelasan dari
kamus hukum dan Black Law Dictionary yang
merupakan salah satu bahan yang digunakan
sebagai penunjang dari penelitian ini yang tergolong
sebagai bahan hukum tersier.
Pembahasan
Persaingan
implementasi
usaha
dari
pada
dasarnya
sistem
merupakan
ekonomi
dengan
mekanisme pasar. Hasil pemikiran ekonomi klasik
pada era physiocracy, seperti Francois Quesnay
(1694-1774) menyatakan bahwa persaingan bebas
terjadi sebagai hasil interaksi antara kekuatan
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
penawaran dan permintaan dalam suatu pasar
sehingga
menghasilkan
harga
terbaik,
dan
masyarakat akan memperoleh manfaat apabila
individu
dibiarkan
pribadinya3.
memenuhi
kehendak
Pada era tersebut, terdapat pula
doktrin yang mengekspresikan pemikiran Adam
Smith, dalam bahasa Perancis yaitu, “laissez faire,
laissez passer”, yang diterjemahkan ke dalam
bahasa Inggris menjadi “let it be, let it go”, suatu
pandangan yang menyatakan bahwa pemerintah
sebaiknya tidak mencampuri urusan ekonomi4. Pada
intinya pemikiran ekonomi klasik ini menekankan
adanya invisible hand dalam pengelolaan sumber
daya ekonomi, dan oleh karenanya tidak perlu peran
pemerintah
karena
akan
mengganggu
proses
berjalannya mekanisme pasar. Konsep invisible
hand
ini
kemudian
direpresntasikan
sebagai
3
Johnny Ibrahim, Hukum Persaingan Usaha, “ free
competition would result in an optimum allocation of
resources”, hlm. 83.
4
Ibid. Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
mekanisme dimana harga sebagai penentu akibat
persaingan usaha, sehingga setiap perusahaan
didorong
untuk
memproduksi
dengan
biaya
serendah mungkin.
Di Indonesia, pengaturan persaingan usaha tidak
diserahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar.
Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 Tentang
Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha
Tidak Sehat merupakan salah satu instrument
dimana
negara
mengambil
peran
untuk
mengarahkan persaingan usaha dapat berjalan
dengan sehat. Pada kondisi tertentu, negara dapat
ikut serta menyediakan sumber daya ekonomi bagi
golongan
masyarakat
tidak
mampu
melalui
mekanisme subsidi atau bantuan sosial lainnya yang
ditetapkan setiap tahun berdasarkan undang-undang
mengenai pengesahan Anggaran dan Pendapatan
Belanja Negara (APBN).
Pada industri migas,
dengan diterbitkannnya Undang-Undang Minyak
dan Gas Bumi, maka pengusahaan gas bumi melalui
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
pipa seperti yang dilakukan oleh Perusahaan Gas
Negara dan Pertamina harus dilaksanakan dengan
memperhatikan prinsip persaingan usaha yang
sehat.
Isu utama dari penelitian ini adalah persoalan
mengenai merger yang ditinjau dari perspektif
persaingan usaha. Pelaku usaha dilarang untuk
melakukan penggabungan badan usaha apabila
tindakan tersebut mengakibatkan terjadinya praktek
monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat, hal
ini diatur dalam Pasal 28 Undang-Undang Nomor 5
Tahun
1999
menyatakan
Tentang
bahwa
Anti
pelaku
Monopoli,
usaha
yang
dilarang
melakukan penggabungan atau peleburan badan
usaha maupun pengambilalihan saham perusahaan
lain yang dapat mengakibatkan terjadinya praktik
monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.
Tindakan merger dapat membawa keuntungan bagi
pelaku usaha karena merger dapat menjadi sarana
untuk menghimpun modal bagi para pelaku usaha
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
dalam rangka memperluas usahanya atau bisnisnya
dan praktik ini sering dilakukan oleh para pelaku
bisnis. Dengan dilakukannya merger dan akuisisi,
tidak
menutup
kemungkinan
akan
terjadinya
kosentrasi pasar yang dilarang oleh UndangUndang Anti Monopoli. Itulah sebabnya hukum
tentang merger maupun hukum tentang anti
monopoli sangat mewanti-wanti agar suatu merger
atau akuisisi tidak sampai melanggar ketentuan anti
monopoli atau persaingan sehat5.
Selain itu, hal lain yang tidak kalah penting adalah
perihal diatur oleh undang-undang. Pengertian
diatur oleh undang-undang disini adalah suatu
syarat legal bagi negara untuk menguasai hajat
hidup orang banyak serta cabang-cabang produksi
yang penting bagi negara. Hal ini berarti monopoli
atau pemusatan kegiatan oleh negara hanya dapat
dilakukan setelah diatur terlebih dahulu dalam
5
Munir Fuady, Pengantar Hukum Bisnis – Menata
Bisnis Modern di Era Global, (Bandung : Citra Aditya Bakti,
2008) , Hal. 91.
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
bentuk undang-undang.
Undang-undang tersebut
harus menyebutkan secara jelas mengenai tujuan
dari monopoli dan/atau pemusatan kegiatan serta
mekanisme pengendalian dan pengawasan negara
dalam
penyelenggaraan
monopoli
dan/atau
pemusatan suatu kegiatan itu. Sebagai bentuk
implementasi
penyelenggaraan
dan
pemusatan
kegiatan produksi atas atas barang dan/atau jasa
tertentu maka akan diselenggarakan melalui Badan
Usaha Milik Negara (BUMN). PGN dan Pertagas
sebagaimana kita ketahui merupakan Badan Usaha
Milik Negara (BUMN).
BUMN dan badan atau lembaga yang hanya
ditunjuk oleh pemerintah dapat menyelenggarakan
monopoli dan/atau pemusatan kegiatan secara
bersama-sama
sesuai
dengan
kebutuhan
dan
pertimbangan berdasarkan peraturan perundangundangan. Berdasarkan penjelasan tersebut maka
dapat disimpulkan bahwa tidak semua BUMN dapat
melakukan
monopoli
terhadap
suatu
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
industri
tertentu kecuali telah ditentukan oleh pemerintah
yang
dituangkan
dalam
bentuk
peraturan
perundang-undangan. Prosedur dan persyaratan
dalam menunjuk suatu Badan Usaha Milik Negara
(BUMN) atau lembaga negara tertentu untuk
menyelenggarakan monopoli atas industri tertentu
dilakukan
berdasarkan
peraturan
perundang-
undangan yang mengatur mengenai pengadaan
barang
dan
jasa
pemerintah
sehingga
tidak
mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan
atau persaingan usaha tidak sehat6.
Perusahaan
Gas
Negara
dan
PT.
Pertamina
(Persero) merupakan BUMN yang bergerak di
dalam industri gas bumi dan pendistribusian gas.
Jika Pemerintah Indonesia ingin menyelenggarakan
monopoli di bidang gas bumi, maka harus dibuat
peraturan perundang-undangan secara khusus yang
mengatur
bahwa
proses
industri
gas
6
Ibid. Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
hanya
dimonopoli oleh salah satu pihak baik Perusahaan
Gas Negara atau PT. Pertamina. Dapat disimpulkan
bahwa BUMN tidak termasuk dalam pengecualian
Pasal 51 UU No. 5 Tahun 1999 kecuali ada
peraturan
perundang-undangan
lainnya
yang
menyatakan bahwa BUMN tersebut diizinkan untuk
melakukan
penguasaan
atas
industri
tertentu/monopoli. Jika tidak ada, maka tetap harus
mengikuti ketentuan yang berlaku di dalam Hukum
Persaingan Usaha ,tetapi jika merger itu sepanjang
sesuai dengan batas toleransi konsentrasi pasar dan
independensi
usaha
maka
Komisi
Pengawas
Persaingan Usaha tidak akan menghambat proses
merger tersebut. Salah satu contohnya adalah
seperti
jasa
penyediaan
air
bersih
dan
ketenagalistrikan. Pada jenis industri ini regulasi
pemerintah mutlak diperlukan karena pelaku usaha
yang harus bersifat menguasai industri ini (bersifat
monopoli) yang sebelumnya telah diatur dalam
peraturan perundang-undangan atas kondisi ini.
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
Kesimpulan
Merger yang hendak dilakukan oleh PT. Pertamina
Gas dan PT. Perusahaan Gas Negara tidak termasuk
di dalam pengecualian terhadap Ketentuan Hukum
Persaingan Usaha. Badan usaha yang berbentuk
Badan Usaha Milik Negara (BUMN) harus tunduk
terhadap hukum persaingan usaha dan tidak
termasuk dalam pengecualian dalam Pasal 51
Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 Tentang
Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha
Tidak Sehat karena tidak ada Undang-Undang yang
secara spesifik menyebutkan bahwa salah satu pihak
baik PT. Pertamina maupun PT. PGN yang diberi
hak untuk melakukan monopoli terhadap sektor
industri gas.
Saran
Adapun penulis memberikan saran sebagai berikut :
1. Bagi kalangan pengusaha dan pelaku bisnis,
setiap rencana merger maupun akuisisi,
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
selain memerlukan perencanaan dari segi
bisnis
dan
keuangan,
ada
baiknya
dipertimbangkan mengenai dampak yang
akan ditimbulkan dari merger atau akusisi
tersebut.
2. Bagi pelaku bisnis di perusahaan yang
berbentuk Badan Usaha Milik Negara
(BUMN), terkait Pasal 51 Undang-Undang
No. 5 Tahun 1999 Tentang Larangan
Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha
Tidak Sehat, perlu ditegaskan dan dijelaskan
bahwa Badan Usaha Milik Negara (BUMN)
termasuk dalam pengecualian tersebut tetapi
harus ada peraturan perundang-undangan
yang secara spesifik menerangkan bahwa
BUMN yang ditunjuk oleh undang-undang
diberi hak untuk memonopoli atas suatu
sektor industri tertentu.
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
Gambar
Gambar Struktur Pengambilalihan
R S Q P X T Z M Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
Keterangan :
P = Perusahaan yang melakukan akuisisi
X = Perusahaan sasaran
Berdasarkan gambar tersebut, maka besar aset yang perlu
dihitung adalah :
R+Q+P+X+Z+M+T. Apabila nilai penjualan dan/atau aset setiap
pelaku usaha merger telah melebihi batasan merger sebelum
merger dilakukan, maka para pelaku usaha berkewajiban untuk
memberitahu sebagaimana yang diatur di dalam PP Merger.
Dalam melakukan penilaian-penilaian tersebut, maka KPPU
dapat meminta keterangan dari pelaku usaha dan/atau pihak
lain seperti konsumen, pelaku usaha pesaing, pemasok, instansi
terkait, atau ahli.
Daftar Referensi
Books:
Fuady, Munir.(1999). Hukum Bisnis Dalam Teori dan Praktek
(Buku Kedua). Cet. 2. Bandung: PT Citra Aditya Bakti.
Saputro, Perdana.(2012). Hukum Merger di Indonesia dalam
Konteks Hukum Persaingan Usaha. Tangerang : CR
Publishing.
Soekanto, Soerjono.(2010). Pengantar Penelitian Hukum.
Jakarta: UI Press.
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014
Journal Article:
Ibrahim, Johnny. (2008). Jurnal Hukum Persaingan Usaha, “
Free competition would result in an optimum allocation of
resources”
Tinjauan yuridis…, Robin Setiawan, FH UI, 2014