KEDUDUKAN LEMABAGA LEGISLATIF DALAM

Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
KEDUDUKAN LEMABAGA LEGISLATIF DALAM MEWUJUDKAN
GOOD GOVERNACNCE SETELAH BERLAKUNYA OTONOMI DAERAH
Oleh : H. Surya Perdana1
Abstrak
Salah satu aspek terpenting dalam sistem pemerintahan setelah diundangkannya
Undang-undang Pemerintahan Daerah (UUPD) adalah aspek politik menyangkut
gubungan antara lembaga legislative dan eksekutfi di daerah yang berpeluang
lebih dinamis dan adanya keseimbangan kekuatan (balancing of power). Hal ini
sejalan dengan ketentuan yuridis dalam konstitusi Negara Republik Indonesia
sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 18 UUD 1945 dan UU No. 22 Tahun 1999
yang telah diubah menjadi UU Nomor 32 Tahun 2004. Mengharuskan agar kedua
lembaga tersebut ada di setiap daerah otonom, yang keberadaannya sangat
diperlukan guna mengemban pelaksanaan prinsip pembagian kekuasaan di
daerah yang masning-masing mempunya tugas dan kewenangan sendiri.
Keberadaan DPRD sebgai salah satu lembaga penyelenggara pemerintahan turut
bertanggungjawab secara politis atas penyelenggaraan pemerintahan di
daerahnya, harus mampu mendorong dan mendukung serta mewujudkan
penerapan prinsip-prinsip Good Governance (tata kelola pemerintahan yang
baik). Untuk meningkatkan kewajiban lembaga legislative harus mulai dengan
pelaksanaan fungsi lembaga secara optimal. Dalam hal ini berdasarkan Pasal 41
UUPD DPRD memiliki 3 (tiga) fungsi pokok yaitu fungsi legislasi, fungsi
anggaran dan fungsi pengawasan. Pelaksanaan ke 3 fungsi pokok yang ada pada
DPRD ini akan menentukan pelaksanaan tugas dan kinerja pemerintahan itu
sendiri. Sebaiknya pengelolaan sistem pemerintahan yang dilakukan pemerintah
daerah tidak terlepas dari fungsi DPRD itu sendiri, hal ini dikarenakan DPRD
merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah yang berkedudukan sebagai
lembaga pemerintahan daerah.
Kata kunci: Legislatif, Good Governance, Otonomi Daerah
A. Pendahuluan
Sejalan dengan diberlakukanny Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999
sebagai pengganti Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok
1
Penulis adalah Dosen Kopertis Wilayah I Medan, Dpk Pada Fakultas Hukum Universitas
Muhammadiyah Sumatera Utara Medan, dan saat ini dalam proses penyelesaian S3 Ilmu Hukum
di Sekolah Pascasarjana Universitas Sumatera Utara Medan.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
Pemerintahan di Daerah, yang saat ini telah diganti lagi 2 dengan Undang-undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (selanjutnya dalam tulisan
ini disingkat dengan UUPD), mengakibatkan perubahan yang sangat mendasar
tersebut dikarenakan terjadinya pengalihan kekuasaan dari pemerintah pusat
kepada pemerintah daerah yang disebut dengan dsentralisasi. Pelaksanaa
dsesntralisasi3
pada
dasarnya
adalah
pengalihan
sebagai
fungsi-fungsi
pemerintahan pusat yang ditangani oleh Pemerintah Daerah. Namun tidak semua
fungsi-fungsi tersebut dapat dialihkan, tetapi ada yang cukup didelegasikan, atau
yang harus tetap ditangani secara langsung oleh pemerintah pusat.
Di dalam pelaksanaannya sistem dsentralisasi dibentuk dan disusun daerah
provinsi dan daerah kota atau kabupaten, yang berwenang mengurus kepentingan
2
Sesuai isi konsideran menimbang Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan
bahwa Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sudah tidak sesuai
dengan perkembangan keadaan, ketata negaraan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi
daerah sehingga perlu diganti.
3
Pada Pasal 1 UUPD ada istilah desentralisasi, otonomi daerah, dan daerah otonom.
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah
otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan
Republik Indonesia, otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom
untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan, sedangkan daerah otonom selanjutnya
disebut daerah adalah kesatuan masyarakat hokum yang mempunyai batas-batasi wilayah yang
berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat
setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara
Kesatuan Republik Indonesia. Dari pengertian tersebut dapat dikatakan bahwa otonomi daerah
dapat dilaksanakan jika ada pelimpahan atau pemberian wewenang pemerintahan dari pusat
kepada daerah otonom, dalam hal ini pemerintah subnasional. Kemudia permasalahanny adalah
apakah dalam otonomi daerah harus ada desentralisasi, jawabannya ya, karena berdasarkan
ketentuan dalam UUPD dapat dikatakan otonomi daerah berarti adanya kewenangan untuk
mengatur dan mengurus masyarakatnya sendiri berdasarkan pengertian dan substansi dari
desentralisasi. Dengan demikian otonomi daerah dan desentralisasi merupakan dua sisi dalam
satu mata uang yang tidak dapat dipisahkan dan saling memberi arti. Namun dalam uraian
tersebut dapat disimpulkan bahwa pengertian desentralisasi berbeda dengan otonomi. Dalam
desentralisasi harus ada pendistribusian wewenang atau kekuasaan dari tingkat pemerintahan
yang lebih tinggi kepada pemerintah lebih rendah. Sedangkan otonomi berarti adanya kebebasan
menjalankan atau melaksanakan sesuatu oleh suatu unit politik atau bagian wilayah/teritori
dalam kaitannya dengan masyarakat politik atau Negara. Dengan kata lain desentralisasi adalah
berkurangnya atau diserahkannya sebagian atau seluruh wewenang pemerintahan dari pusat ke
daerah-daerah. Sehingga daerah yang menerima kewenangan bersifat otonom, yakni dapat
menentukan caranya sendiri berdasarkan prakarsa sendiri secara bebas. Juli Panglima Saragih,
Desentralisasi Fiskal dan keuangan daerah dalam Otonomi, Ghalia Indonesia, Jakarta 2003, hlm.
39.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
masyarakat setempat, menurut prakarsa senfiri, berdasarkan aspirasi masyarakat,
di mana daerah-daerah tersebut masing-masing berdiri sendiri.
Pembentukan daerah didasarkan atas pertimbangan sebagai berikut:
1.
Kemampuan ekonomi.
2.
Potensi daerah.
3.
Sosial budaya.
4.
Sosial politik.
5.
Jumlah penduduk.
6.
Luas daerah.
7.
Pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah.4
Desentralisasi selalu dipandang sebagai suatu solusi parsial terhadap
sejumlah permasalahan berkaitan dengan stabilitas dan pertumbuhna ekonomi
dalam suatu negara demokrasi. Bagi suatu negara yang besar disentralisasi adalah
suatu cara untuk mersionalisasikan barang publik (public goods) dan eksternalitas
(manfaat bagi masyarakat) yang berbeda-beda untuk setiap daerah. Desentralisasi
juga dipandang sebagai upaya untuk membedakan dengan rezim penguasa
sebelumnya yang dianggap terlalu sentralisasi sehingga tidak memberika
kesempatan kepada daerah untuk berkembang. Bagi negara dengan beragam
etnisitas, desentralisasi merupakan sarana untuk menyatukan keanekaragaman
ini.5
Sistem pemerintahan di daerah setelah berlakunya UUPD, dititik beratkan
kepada pemerintah daerah kabupaten dan kota, bukan pada daerah provinsi.
Kebijakan ini didasarkan pada pertimbangan bahwa penyelenggaraan pemerintah
akan efektif dan efisien jika antara yang memberi pelayanan dan perlindungan
dengan yang diberi pelayanan dan perlindungan berada dalam jaraka hubungan
yang relatif dekat.
4
Soenobo Wirjosoegito, Proses dan Perencanaan Peraturan Perundang, Ghalia
Indonesia, Jakarta, 2004, hlm. 10
5
Umar Juoro, “Desentralisasi, Demokrasi dan Pemulihan Ekonomi”, dalam Jurnal
Demokrasi dan Ham, Vol.2, Juni-september 2002, hlm. 7.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
Untuk itu, berdasarkan UUPD Pemerintah Daerah diberikan kewenangan
yang luas, nyata dan bertanggungjawab sehingga memberika peluang kepada
daerah agar dengan leluasa mengatur dan melaksanakan kewenangannya atas
prakarsa sendiri sesuai dengan kepentingan masyarakat setempat dan potensi
setiap daerah. Namun kewenangan tersebut pada dasarnya tetap terdapat
keterbatasan, anatara lain kewenangan dalam bidan politik luar negeri,m
pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiscal nasional, serta agama, tetap
menjadi kewenangan pemerintah.6
J. Kaloh mengatakan pelaksanaan otonomi daerah adalah terdapatnya
keleluasaan pemerintah daerah (discretionary power) untuk menyelenggarakan
pemerintah sendiri atas dasar prakarsa, kreativitas dan peran serta aktif
masyarakat dalam rangka mengembangkan dan memajukan daerahnya.7
Berdasarkan ide dalam konsep otonomi daerah, maka tujuan pemberian
otonomi kepada daerah setidak-tidaknya akan meliputi 4 (empat) aspek, yaitu:
6
Berdasarkan penjelasan Pasal 10 ayat (3) UUPD, yang dimaksud dengan urusan politik
luar negeri dalam arti mengangkat pejabat diplomatik dan menunjuk warga negara untuk duduk
dalam jabatan lembaga internasional, menetepakan kebijakan luar negeri, dan sebagainya. Yang
dimaksud dengan urusan pertahanan misalnya mendirikan dan membentuk angkatan bersenjata,
menyatakan damai dan perang, menyatakan Negara atau sebagian wilayah Negara dalam
keadaan bahaya, membangun dan mengembangkan sistem pertahanan Negara dan
persenjataan, menetapkan kebijakan untuk wajib militer, bela Negara bagi setiap warga Negara
dan sebagainya. Yang dimaksud dengan urursan keamanan misalnya mendirikan dan membentuk
kepolisian Negara, menetapkan kebijakan keamanan nasional, menindak setiap orang. Kelompok
atau organisasi yang kegiatannya menggangu keamanan Negara dan sebagainya. Yang dimaksud
dengan urusan yustisi misalnya mendirikan lembaga peradilan, mengangkat hakim dan jaksa,
mendirikan lembaga pemasyarakatan, menetapakan kebijakan kehakiman dan keimigrasian,
memberikan grasi, amnesti, abolisi, membentuk undang-undang, Peraturan Pemerintah
pengganti Undang-undang, peraturan Pemerintah, dan peraturan lain yang berskala nasional.
Dan yang dimaksud dengan urusan moneter dan fiscal nasional adalah kebijakan makro ekonomi,
misalnya mencetak uang dan menentukan nilai mata uang, menetapkan kebijakan moneter,
mengendalikan peredaran uang dan sebagainya. Sementara yang dimaksud dengan urusan
agama, misalnya menetapkan hari libur keagamaan yang berlaku secara nasional, memberikan
pengakuan terhadap keberadaan suatu agama, misalnya menetapkan hari libur keagamaan yang
berlaku secara nasional, memberikan pengakuan terhadap keberdaan suatu agama, menetapkan
kebijakan dalam penyelenggaraan kehidupan keagamaan dan sebagainya; dan bagian tertentu
urusan pemerintah lainnya yang berskala nasional, tidak diserahkan kepada daerah. Khusus di
bidan keagamaan sebagian kegiatannya dapat ditugaskan oleh pemerintah kepada daerah
sebagai upaya meningkatkan keikutsertaan daerah dalam menumbuhkembangkan kehdiupan
beragama.
7
J. Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah; Suatu Solusi Dalam menjawab Kebutuhan
Lokan dan Tantangan Global,Rineka Cipta, Jakarta, 2002, hlm. 57.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
1. Aspek politik, yakni untuk mengikutsertakan, menyalurkan inspirasi dan
aspirasi masyarakat, baik untuk kepentingan daerah sendiri maupun untuk
mendukung politik dan kebijaksanaan nasional dalam rangka membangun
proses demokrasi di lapisan bawah.
2. Aspek manajemen pemerintah, yakni memberikan pelayanan terhadap
masyarakat dengan meperluas jenis-jenis pelayanan dalam berbagai bidan
kebutuhan masyarakat.
3. Aspek kemasyarakatan, yakni memberika partisipasi dan menumbuhkan
kemandirian masyarakat, sehingga masyarakat semakin mandiri dengan tidak
terlalu banyak bergantung kepada pemerintah pusat.
4. Aspek ekonomi pembangunan, yakni melancarkan pelaksanaan program
pembangunan
mengingkat.
guna
tercapainya
kesejahteraan
rakyat
yang
makin
8
Salah satu aspek terpenting dalam sistem pemerintahan setalah
diundangkannya UUPD adalah aspek politik menyangkut hubungan anatar
lembaga legislative dan eksekutif di daerah yang berpeluang lebih dinamis dan
adanya keseimbangan kekuatan (balancing of powe). Karena itu di dalam Pasal 18
UUD 1945 dan UUPD mengharuskan adanya kedua lembaga tersebut disetiap
daerah otonom dan keberadaannya sangat diperlukan guna mengemban
pelaksanaan prinsip pembagian kekuasaan di daerah yang masing-masing
mempunyai tugas dan kewenangan sendiri.
Bila dilihat ketentuan Pasal 19 ayat (2) UUPD9 maka secara tegas terjadi
hubungan antara badan legislative dengan badan eksekutif dalam menjalankan
roda pemerintahan di daerah. Artinya, badan legislative daerah mempunyai
kedudukan yang sederajat dan menjadi mitra kerja pemerintah daerah dalam
mengelola dan menjalankan orda pemerintahan di daerah. Dengan demikian
secara de jure Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) menempati posisi yang sangat
8
Sarundang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta,
2002, hlm. 35.
9
Pasal 19 ayat (2) UUPD menyatakan penyelenggara pemerintahan daerah adalah
pemerintah daerah dan DPRD.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
kuat dan setara dengan kekuasaan eksekutif, sedangkan secara de facto masih harus
dibuktikan apakah pelaksanaan pemerintahan di daerah DPRD benar-benar mampu
menciptkan check and balance dengan pihak eksekutif sebagai kekuatan penyeimbang
eksekutif daerah.
B. Kedudukan dan Fungsi Legislatif dalam Mewujudkan Lembaga yang Beribawa
Berdasarkan Pasal 40 UUPD legislatif10 (dalam hal ini DPRD) merupakan
lembaga
perwakilan
rakyat
daerah
dan
berkedudukan
sebagai
unsur
penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Sebelum diuraikan lebih lanjut, ada baiknya dijelaskan lebih dahulu makna
pemerintah dan pemerintahan menurut teori ketatanegaraan. Ada 3 (tiga) macam
makna pemerintah yaitu:
1. Pemerintah dalam arti keseluruhan lembaga kekuasaan yang ada dalam Negara,
ini berarti meliputi badan legislative, eksekutif, yudikatif, konsultatif dan
akuntatif.
2. Pemerintah dalam arti eksekutfi saja misalnya Presiden di Negara Republik,
raja di Negara Monarchie, berikut semua aparat eksekutifnya baik di pusat
maupun di daerah.
3. Pemerintah dalam arti top-administrator saja, yaitu Presiden dan Raja.
Sedangkan Pemerintahan bermakna mekanisme pelaksaan kekuasaan yang
terselenggara atas kerjasama semua lembaga dan aparat kekuasaan dalam Negara
itu (machinery of state), di mana pihak perwakilan rakyat pun turut termasuk,
yakni DPR dan DPRD.11
10
Legislatif bersal dari kata to legislate, berarti mengatur atau membuat undangundang. Tugas pokok legislatif adalah mengatur, dalam arti membuat kebijakan yang bersifat
strategis atau membuat undang-undang. Lihat sedarmayanti, Good Governance (Kepemerintahan
yang Baik) Dalam Rangka Otonomi Daerahh, Upaya Membangun Organisasi Efektif dan efisien
Melalui Restrukturisasi dan Pemberdayaan, Mandar Maju, Bandung, 2003, hlm. 163
11
M. Solly Lubis, “Fungsi Anggota DPRD Sebagai Legislator”, Makalah, Disajikan pada
Acara Pelatihan Bagi Anggota DPRD Kabupaten Mandailing Natal Penyabungan, MADINA, 5
Oktober 2002, hlm. 2.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
Atas dasar pengertian tersebut, maka DPRD sebagai salah satu lembaga
penyelenggara pemerintahan di daerah tetap turut bertanggungjawab secara politis
atas penyelenggaraan pemerintahan di daerahnya.
Untuk meningkatkan kewibawaan lembaga legislative harus dimulai
dengan pelaksanaan fungsi lembaga secara optimal. Dalam hal ini berdasarkan
Pasal 41 UUPD DPRD memiliki 3 (tiga) fungsi pokok yaitu fungsi legislasi, fungsi
anggaran dan fungsi pengawasan. Hal yang sama juga dipertegas dalam Pasal 76
Undang-undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR,
DPR, DPD, DPRD (selanjutnya disingkat UU SK MPR, DPR, DPD, DPRD) yang
menyatakan DPRD Kabupaten/Kota meruupakan lembaga perwakilan rakyat
daerah yang berkedudukan sebagai lembaga pemerintahan daerah Kabupaten/Kota.
Baik DPRD Provinsi maupun DPRD Kabupaten/Kota mempunyai fungsi
yang sama. Penjelasan12 Pasal 61 UU SK MPR, DPR, DPD, DPRD merumuskan
bahwa yang dimaksud dengan fungsi legislasi adalah legislasi daerah yang
merupakan fungsi DPRD Provinsi untuk membentuk peraturan daerah provinsi
bersama gubernur. Adapun yang dimaksud dengan fungsi anggaran adalah fungsi
DPRD provinsi bersama-sama dengan pemerintah daerah untuk menyusun dan
menetapkan APBD yang di dalamnya termasuk anggaran untuk pelaksanaan
fungsi, tugas dan wewenang DPRD Provinsi. Sedangkan yang dimaksud fungsi
pengawasan adalah fungsi DPRD Provinsi untuk melaksanakan pengawasan
terhadap pelaksanaan undang-undang, peraturan daerah, dan keputusan Gubernur
serta kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah daerah.
Pada umumnya semua badan perwakilan rakyat (Parlemen, DPR, DPRD)
memiliki dua pokok fungsi utama, yaitu:
12
Hal yang sama juga dijelaskan dalam penjelasan Pasal 77 UU SK MPR, DPR, DPD,
DPRD, yang merumuskan fungsi legislasi daerah yang merupakan fungsi DPRD Kabupaten/Kota
untuk membentuk peraturan daerah kabupaten/Kota bersama Bupati/Walikota. Adapun yang
dimaksud dengan fungsi anggaran adalah fungsi DPRD Kabupaten/Kota bersama-sama dengan
pemerintah daerah untuk menyusun dan penetapkan APBD yang di dalamnya termasuk anggaran
untuk pelaksanaan fungsi, tugas dan wewenang DPRD Kabupaten/Kota. Sedangkan yang
dimaksud dengan fungsi pengawasan adalah fungsi DPRD Kabupaten/Kota untuk melakukan
pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang, peraturan daerah, dan keputusan
Bupati/Walikota serta kebijaksanaan yang ditetapkan oleh pemerintah daerah.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
1. Fungsi legislatif, yaitu pembuatan peraturan. Menurut teori yang umum, yang
termasuk fungsi, tugas dan kewenangan di bidang legislatif adalah:
a. Hak inisiatif atau prakarsa,
b. Hak amandemen atau usul perubahan peraturan, dan
c. Hak budget atau anggaran.
2. Fungsi control, yaitu fungsi pengawasan terhadap kinerja eksekutif. Yang
termasuk dalam fungsi, tugas dan kewenangan kontrol ialah:
a. Hak petisi, yaitu hak perorangan untuk mengajukan pertanyaan kepada
pihak esksekutif.
b. Hak interpellasi, yaitu hak untuk meminta pertanggungjawaban pihak
eksekutif.
c. Hak enquette, yaitu hak menyebar pertanyaan angket kepada publik untuk
mengetahui pendapat mereka mengenai sesuatu kebijakan dan tidakan
eksekutif.13
Dari uraian di atas, fungsi terpenting yang dieprankan oleh DPRD adalah
fungsi legislasi yaitu fungsi dalam melakukan penyusunan pertaruan daerah.
Seluruh anggota DPRD harus mampu dengan segala upaya untuk melaksanakan
fungsi legislasi ini. Produk peraturan daerah yang dihasilkan oleh DPRD
merupakan cerminan dari lembaga legislatif ini. Produk peraturan daerah yang
banyak memilki kelemahan akan menyebabkan penilaian negatif terhadap kinerja
DPRD sebagai lembaga legislatif.
Untuk meningkatkan peran legislasi, seharusnya perlu diadakan suatu
program orientasi untuk meningkatkan pemahaman dan tanggungjawab anggota
DPRD dalam bidang legislasi. Untuk menghasilkan rancangan produk peraturan
daerah yang baik, maka perlu memperhatikan landasan filosofis, sosiologis, dan
yuridis secara cermat. Banyak produk peraturan daerah yang dihasilkan kurang
memperhatikan ketiga landasan ini. Akibatnya peraturan daerah hanya menjadi
hokum mati belaka yang justru menjadi beban dan mendatangkan keresahan bagi
masyarakat.
13
M. Solly Lubis, Op.Cit., hlm. 1..
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
Fungsi legislasi DPRD memegang peranan penting dalam kerangka
pembaruan hokum. Oleh karena sistem hukum yang baik, setidaknya memilki
substansi hukum yang didasarkan pada kepentingan masyarakat. Apabila telah
terpenuhi, diperlukan aparatur hukum untuk mengoperasionalisasikan produk
peraturan daerah tersebut. Disinlilah dibutuhkan good governance, sehingga
diharapakan mampu meningkatkan wibawa pemerintahan yang harus didukung
oleh budaya hukum (legal culture) dari seluruh elemen masyarakat.14
Hendaknya DPRD dalam merumuskan suatu rancangan produk peraturan
daerah harus memperhatikan hal-hal sebagai berikut:
1. Predictability, dimana rancangan produk peraturan daerah yang akan dibuat harus
memilki prediksi, yatu peraturan daerah tersebut harus dapat memberikan jaminan
dan kepastian hukum dalam meberikan proyeksi pembangunan kedepan.
2. Procedural capability, dimana rancangan produk peraturan daerah yang dibuat
harus memiliki kemampuan procedural dalam penyelesaian sengketa.
3. Codification of goals, dimana dalam pembuatan peraturan daerah dilakukan
pengkodifikasian
hukum
oleh
pembuat
hukum
yang
bertujuan
untuk
pembangunan daerah.
4. Education, dimana rancangan produk peraturan daerah harus memiliki
kemampuan untuk pendidikan yang selanjutnya disosialisasikan.
5. Balance, dimana rancangan produk peraturan daerah harus berperan untuk
menciptakan keseimbangan.
6. Definition and clarity of status, dimana rancangan produk peraturan daerah harus
memiliki status yang jelas dan berperan dalam menentukan definisi.
7. Accommodation, dimana rancangan produk peraturan daerah harrus dapat
mengakomodasi keseimbnagan, definisi dan status yang jelas bagi kepentingan
individu dan keolompok-kelompok dalam masyarakat.
14
Lihat Khaerul H. Tanjung, “Membangung Lembaga Legislatif yang Aspiratif dsan
Beribawa dengan Prinsip Good Governance”. Makalah, Disampaikan pada seminar tentang
Desiminasi Policy Paper, oleh Komisi Hukum Nasional, Medan, 1-2 Oktober 2003, hlm. 4-5.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
8. Stability, dimana rancangan produk peraturan daerah harus dapat memnuhi unsur
stabilitas sehingga dapat menciptakan keamanan di daerah. 15
Hal yang sama juga dikemukan J.D. Ny Hart, bahwa konsep hukum dalam
pembuatan rancangan produk peraturan daerah sebagai dasar dalam pembangunan
harus memnuhi unsur-unsur predictability, procedural capability, codification of
goals, education, definition and clarity of status, serta accommodation.16
Selaian itu, diharapkan konseo hukum dalam pembuatan rancangan
peraturan daerah harus berlandaskan kepada hukum yang rasional (modern).
Karena dengan hukum modern itu akan dapat dilakukan pengorganisasian
pembangunan dalam mewujudkan masyarakat adil dan makmur. Adapun ciri-ciri
dari hukum modern adalah pembangunan hukum secara aktif dan sadar untuk
mencapai tujuan-tujuan tertentu. Dengan cara-cara pendekatan itu diharapkan
akan menciptakan penerapan keadilan, kewajaran serta secara proporsional dapat
pula memberi manfaat pada masyarakat. Artinya aturan hukum tidak hanya untuk
kepentingan jangka pendek saja, akan tetapi harus berdasarkan kepeintingan
jangka panjang.17
Dari uraian di atas diharapak kemampuan DPRD dalam membuat
rancangan produk peraturan daerah dapat lebih maksimal sehingga kewibawaan
lembaga DPRD dapat lebih ditingkatkan, apalagi dalam pelaksanaannya fungsi
lembaga ini dilakukan dengan melibatkan masyarakat dan dilakukan dengan
melihat kebutuhan masyarakat. Sehingga, apalagi fungsi legislasi ini berjalan
dengan baik, maka lembaga legislatif dalam nenetapkan anggaran dan melakukan
pengawasan terhadap kinerja pemerintahan akan terselenggara dengan baik,
bahkan dapat membangun haknya.
15
Lihat Loenard J. Theberge, “Law and Economic Development”, dalam Bismar Nasution,
“Pengaruh Globalisasi Ekonomi Pada Hukum Indonesia”, Majalah Hukum, Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara, Volume 8, Nomor 1, Pebruari 2003, hlm. 12-13.
16
J.D. Ny. Hart, “The Role of Law in Economic Development”, dalam Erman Rajagukguk,
Peranan Hukum Dalam pembangunan Ekonomik, Jilid 2, Universitas Indonesia, Jakarta, 1995,
hlm. 365-367.
17
Lihat Bismar Nasution, “Memoles Hukum Mengundang Investasi”, Harian Medan
Binis, 5 Juni 2004, hlm. 8.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
C. Tugas, Wewenang, Hak dan Kewajiban DPRD
Masyarakat politik (political society) yang melibatkan diri dalam
kehidupan politik (political life), terdiri dari supra struktur dan inftra struktur. Di
supra struktur (tataran atas masyarakat politik), ialah mereka yang berada di
semua lembaga kekuasaan pemerintahan, sedangkan di infra strukturnya ialalah
mereka yang berada di partai-partai politik dan organisasi massa (LSM, NGO),
dan bias saja seseorang menduduki dua strategi sekaligus, baik di supra maupun
di infra strukturnya.
Adapun yang menjadi focus dalam pembicaraan ini, ialah tugas,
wewenang, dan hak serta kewajiban mereka yang duduk di DPRD sebagai figur
yang berada di supra struktur masyarakat politik, berikut dengan peranannya
sebagai legislator yang turut berperan dalam penerbitan Peraturan Daerah (Perda).
1. Tugas dan Wewenang DPRD
Untuk meningkatkan kemandirian DPRD dan meningkatkan peranannya
sebagai lembaga perwakilan rakyat di daerah, maka DPRD diberi tugas dan
wewenang yang lebih luas. Dalam Pasal 42 UUPD, DPRD mempunyai tugas dan
wewenang sebagai berikut:
a. Membentuk18 Perda yang dibahas dengan kepala daerah untuk mendapat
persetujuan bersama;
18
Berdasarkan penjelasan pasal ini, yang dimaksud dengan “membentuk” dalam
ketentuan ini adalah termasuk pengajuan rencana Perda. Rancangan Perda dapat berasal dari
DPRD atau gubernur, atau bupati/walikota, masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah
provinsi, kabupaten, atau kota. Kemudian rancangan Perda dapat disampaikan oleh anggota,
komisi, gabungan komisi, atau alat kelengkapan khusus yang menangani bidang legislasi DPRD.
Rancangan Perda yang telah disiapkan oleh gubernur atau bupati/walikota disampaikan dengan
surat pengatarr gubernur atau bupati/walikota kepada DPRD oleh gubernur atau
bupati/walikota. Sedangkan rancangan Perda yang elah disiapkan oleh DPRD disampaikan oleh
pimpinan DPRD kepada gubernur atau bupati/walikota. Apabila dalama satu masa siding,
gubernur atau bupati/walikota dan DPRD menyampaikan rancangan Perda, mengenai materi
yang sama, maka yang dibahas adalah rancangan Perda yang disampaikan oleh DPRD, sedangkan
rancangan Perda yang disampaikan oleh gubernur atau bupati/walikota digunakan sebgai bahan
untuk dipersidangkan. Dan harus dipahami sebuah rancangan Perda harus memuat materi dalam
rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi
khusus daerah serta penjabatan lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
b. Membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang APBD bersama dengan
kepala daerah;
c. Melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan
perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan
pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan
kerja sama internasional di daerah;
d. Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/wakil kepala
daerah kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri bagi DPRD provinsi
dan kepada Menteri Dalama Negeri melalui Gubernur bagi DPRD
Kabupten/Kota;
e. Memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosongan jabatan wakil
kepala daerah;19
f. Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah daerah terhadapa
rencana perjanjian internasional20 di daerah;
g. Memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama internasional
21
yang
dilakukan oleh pemerintah daerah;
h. Meminta laporan keterangan pertanggungjawabarn
22
kepala daerah dalam
penyelenggaraan pemerintah daerah;
Lebih lanjut lihat Pasal 12 dan Pasal 26-31 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
19
Berdasarkan penjelasan pasal ini, yang dimaksud dengan “Kekosongan jabatan wakil
kepala daerah” adalah apabila kepala daerah diberhentikan berdasarkan putusan pengadilan
yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap sebagaimana dimaksud dalam Pasal 30 ayat (2),
Pasal 31 ayat (2), dana pasal 32 ayat (7) UUPD yang sisa masa jabatannya lebih dari 18 (delapan
belas) bulan, kepala daerah mengusulkan 2 (dua) orang calon wakil kepala daerah untuk dipilih
oleh Rapat Paripurna DPRD berdasarkan usul partai politik atau gabungan partai politik yang
pasangan calonnya terpilih dalam pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah. Lebih lanjut
lihat Pasal 35 UUPD.
20
Berdasarkan penjelasan pasal ¡ni, yang dimaksud dengan perjanjian
internasional”adalah perjanjian antar pemerintah dengarr pihak luar negeri yang terkait dengan
kepentingan daerah.
21
Berdasarkan penjelasan pasal ini, yang dimaksud dengan”kerjasama internasional”
adalah kerjasama daerah dengan pihak luar negeri yang meliputi kerjasama kabupaten/kota
“kembar” kerjasama teknik termasuk bantuan kemanusiaan, kerjasama penerusan
pinjaman/hibah, kerjasama penyertaan modal dan kerjasama lainnya sesuai dengan peraturan
perundangan.
22
Berdasarkan penjelasan pasal ini, yang dimaksud dengan laporan keterangan
pertanggungjawaban adalah laporan yang disampaikan oleh kepala daerah setiap tahuni dalam
sidang Paripurna DPRD yang berkaitan dengan penyelenggaraan tugas otonomi dan tugas
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
i.
Membentuk panitian pengawas pemilihan kepala daerah;
j.
Melakukan pengawasan dan meminta laporan KPUD dalam penyelenggaraafl
pemilihan kepala daerah;
k. Memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama antar daerah dan
dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.
Disebutkan juga bahwa selain tugas dan wewenang seperti disebut di
atas, DPRD memiliki tugas dan wewenang sebagaimana diatur dalam
undangundang lainnya, antara lain Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara dan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
meriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara. Sedangkan
dalam UU SK MPR, DPR, DPD, DPRD, tugas dan wewenang DPRD
provinsi
sekedar
mengusulkan
pengangkatan
dan
pemberhentian
gubernur/wakil gubernur kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri.
Untuk DPRD Kabupaten/Kota juga sekedar mengusulkan pengangkatan dan
pemberhentian bupati/wakil bupati atau walikotalwakil walikota kepada
Menteri Dalam Negeri melalui Geubernur.
Sejajar dengan tugas dan wewenang DPRD provinsi, juga tugas dan
wewenang DPRD kabupaten/kota nyaris sama dengan mengganti kata provinsi
dengan kabupaten/kota, kata gubernur/wakil gubernur dengan bupati,
walikota/wakil walikota.
2.
Hak dan kewajiban DPRD.
Berdasarkan Pasal 43 UUPD, DPRD memptlnyai hak:23
a. Interpelasi, yaitu hak DPRD untuk meminta keterangan kepada kepala daerah
mengenai kebijakan pemerintah daerah yang penting dan dan strategis yang
berdampak luas pada kehidupan masyarakat, daerah dan Negara.
pembantuan.
23
Tentang hak dan kewajiban DPRD ¡ni, lihat juga datam Pasal 63 — 67 menyangkut
DPRD provinsi dan Pasal 79—82 untuk DPRD kabupaten/kota UU SK MPR, DPR. DPD, DPRD.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
b. Angket, yaltu pelaksanaan fungsi pengawasan DPRD untuk meIakukan
penyelidikan terhadap suatu kebijakan tertentu kepala daerah yang penting
dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan masyarakat, daerah dan
negara yang di duga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.
Pelaksanaan hak angket dilakukan setelah diajukan hak interpelas dan
mendapat persetujuan dan Rapat Paripurna DPRD yang dihadiri sekurangkurangnya 3/4 (tiga perempat) dari jumlah anggota DPRD dan putusan
diambil dengan persetujuan sekurang-kurangnya 2/3 (dua pertiga) jumlah
anggota DPRD yang hadir.
Dalam menggunakan hak angket DPRD membentuk panitia angket yang
terdiri atas semua unsur fraksi DPRD yang bekerja dalam waktu paling lama
60 (enam puluh) hari setelah m enyampaikan hasil kerjanya kepada DPRD.
Sedangkan dalam melaksanakan tugasnya panitia angket dapat memanggil,
mendengar, dan memeriksa seseorang yang dianggap mengetahui atau patut
mengetahui
masalah
yang
sedang
diselidiki
serta
untuk
meminta
menunjukkan surat atau dokumen yang berkaitan dengan hal yang sedang
diselidiki.
Setiap orang yang dipanggìl, didengar, dan diperiksa wajib memenuhi
panggilan panitia angket kecuali ada alasan yang sah menurut peraturan
perundang-undangan. Dan apabila telah dipanggil dengan patut secara
berturut-turut tidak memenuhi panggilan, panitia angket dapat memanggil
seecara paksa dengan bantuan kepolisian.
c. menyatakan pendapat, yaitu hak DPRD untuk menyatakan pendapat terhadap
kebijakan kepala daerah atau mengenai kejadian luar biasa yang terjadi di
daerah disertai dengan rekomendasi penyelesaiannya atau sbagai tindak lanjut
pelaksanaan hak interpelasi dan hak angket.
Dan uraian dan penjelasan tentang 3 (tiga) hak DPRD di atas menenpatkan
gubernur, bupati, dan walikota hdnya sekedar untuk mendengarkan keluh kesah
DPRD dan menjawab dengan kalimat-kalimat bersayap, misalnya “akan
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
memperhatikan”. Hak DPRD ini tidak tegas dan tidak jelas apa akibat atau sanksi
apabila gubernur, bupati, walikota tidakmenjalankan saran atau rekomendasi
DPRD. Situasi seperti ini seakan-akan kembali kepada suasana ketika orde baru,
dimana kedudukan kepala daerah (yakni gubernur, bupati, dan walikota) terasa
lebih kokoh dan pada DPRD.
Masih dalam kerangka hak DPRD baik provinsi, kabupaten/kota dalam
Pasal 66 dan Pasal 82 UU SK MPR, DPR, DPD, DPRD disebutkan:
a.
DPRD
(provinsi,
wewenangnya
kabupaten/kota)
berhak
meminta
dalam
pejabat
melaksanakan
negara
tugas
tingkat
dan
provinsi
(kabupaten/kota), badan hukum, atau warga masyarakat untuk memberikan
keterangan tentang sesuatu hal yang perlu ditangani demi kepentingan daerah,
bangsa dan negara.
b. Setiap pejabat negara, pejabat pemerintah provinsi (kabupaten/kota), badan
hukum, atau warga masyarakat, wajib memenuhi permintaan DPRD Provinsi
(kabupaten/kota) tersebut. Bila tidak dipenuhi maka akan dikenakan
panggilan paksa sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dan apabila
panggilan paksa ini tidak dipenuhi tanpa alasan yang sah, yanng bersangkutan
dapat disandera paling lama 15 (lima belas) hari. Namun bagi pejabat yang
disandera, habis masa jabatannya atau berhenti dari jabatannya, yang
bersangkutan harus dilepas dan penyanderaan demi hukum.
Berdasarkan P asal 44 U UPD, anggota D PRD juga mempunyai hak.24
yaitu:
a. Mengajukan rancangan peraturan daerah;
b.
Mengajukan pertanyaan;
c. Menyampaikan usul dan pendapat;
24
Tentang hak anggota DPRD ini, lihat juga dalam Pasal 64 menyangkut DPRD provinsi
dan Pasal 80 untuk DPRD kabupaten/kota UU SK MPR, DPR, DPD, DPRD.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
d. Memilih dan dipilih;
e. Membela din; Imunitas;
f. Protokoler; dan
g. Keuangan dan administratif.
Sepintas kehhatan bahwa hak anggota DPRD di atas cukup luas menarik.
Akan tetapi dalam praktek sulit merealisasikannya, contoh mengajukan
rancangan Perda, apakah mungkin seorang anggota DPRD menyusun rancangan
Perda. Artinya sangat sulit untuk mempertahankan hak bagi anggota-anggota
DPRD apabila berdiri sendiri tanpa dilakukan secara kolektif.
Selain tugas dan wewenang, seria hak .DPRD benikut UUPD dalam Pasal
45 menyebutkan bahwa anggota DPRD mempunyai kewajiban:
a.
Mengamalkan Pancasila, rnelaksanakan Undang-undang Dasar Negeri
Republik Indonesia Tahun 1945, dan menaati segala peraturan perundangundangan;
b.
Melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraari pemerintah
daerah;
c.
Mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional serta keutuhan Negara
Kesatuan Republik Indonesia;
d.
Memperjuangkan peninigkatan kesejahteraan rakyat di daerah;
e.
Menyerap,
menampung,
menghimpun,
dan
menindaklanjuti
aspirasi
masyarakat;
f.
Mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi, kelompok dan
golongan;
g.
Memberikan pertanggungjawaban atas tugas dan kinerjanya selaku anggota
DPRD sebagal wujud tanggungjawab moral dan politis terhadap daerah
pemilihannya;
h.
Menaati peraturan tata tertib, kode etik, dan sumpah/janji anggota DPRD;
i.
Menjaga norma dan etika dalam hubungan kerja dengan lembaga yang
terkait.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
Untuk melaksanakan tugas dan haknya yang begitu berat, maka anggota
DPRD baik provinsi, kabupaten/kota memiliki kekebalan, hal ini diatur dalam
Pasal 103 UU SK MPR, DPR, DPD, DPRD yang menyebutkan:
a. Anggota DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota tidak dapat dituntut di
hadapan pengadilan karena pemyataan, pertanyaan dan/atau pendapat yang
dikemukakan secara usan ataupun tertulis dalam rapat-rapat DPRD
provinsi, dan DPRD kabupaten/kota, sepanjang tidak bertentangan dengan
peraturan tata tertib dan kode etik masing-masing lembaga. Ketentuan
tersebut
tidak
berlaku
dalam
hal
anggota
yang
bersangkutan
mengumumkan materi yang telah disepakati dalam rapat tertutup untuk
dirahasiakan. atau hal-hal yang dirnaksud oleh ketentuan mengenai
pengumuman rahasia negara dalam buku kedua Bab I Kitab Undangundang Hukum Pidana.
b. Anggota DPRD provinsi, dan DPRD kabupatenlkOta tidak dapat diganti
antar waktu karena pernyataan, pertanyaan danlatau pendapat yang
dikemukakan dalam rapat DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota.
Dari uraian di atas, upaya meningkatkan kinerja DPRD dalam
mewujudkan good governance, serta mengingat luasnya tugas, fungsi, hak dan
kewajiban DPRD dan anggota DPRD, maka demi mencapai pemenuhannya
aggota DPRD dilarang;
a. Anggota DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/Kota tidak boleh menjabat
sebagai:
1) Pejabat negara lainnya;
2) Hakim pada badan peradilan;
3) Pegawai negeri sipil, anggota TNI/Polri, pegawai pada badan usaha
milik Negara, badan usaha milik daerah dan/atau badan lain yang
anggarannya bersumber dari APBD/APBD.
b.
Anggota DPRD provins dan kabupaten/kota tidak boleh melakukan
pekerjaan sebagai pejabat struktural pada lembaga pendidikan swata,
akuntan publik, konsultan, advokatlpengacara, notaris, dokter praktek dan
pekerjaan lain yang ada hubungannya dengan tugas, wewenang, dan hak
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
sebagai anggota DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota. Anggota
DPRD provinsi, dan kabupaten/kota yang melakukan pekerjaan tersebut
wajib melepaskan pekerjaannya selama m enjadi anggota DPRD provinsi,
dan DPRD kabupaten/kota. Apabila anggota DPRD provinsi, dan DPRD
kabupaten/kota tersebut tidak mematuhinya, maka diberhentikan oleh
pimpinan berdasarkan hasil pemeriksaan badan kehormatan DPRD.
c.
Anggota DPRD provinsi, dan kabupaten/kota tidak boleh melakukan
korupsi, kolusi dan nepotisme.25
Dan rumusan di atas tentang larangan bagi anggota DPRD dapat
disimpulkan bahwa anggota DPRD tidak boleh. “nyambi”, dalam hal ini
masyarakat dapat mengawasi anggota DPRD di daerahnya, apakah para anggota
DPRD benar-benar dan konsekuen melaksanakan tugasnya. Apabila tidak
melakukan tugasnya dengan baik, maka masyarakat dapat mengadukan kasus
anggota DPRD tersebut kepada pimpinan DPRD atau pimpinan Fraksinya untuk
ditindak sebagaimana mestinya.
Selanjutnya DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota wajib menyusun kode
etik, yang berisi norma-norma yang harus dipatuhi oleh setiap anggota selarna
menjalankan tugasnya untuk menjaga martabat, kehormatan, citra dan
kredibilitas DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota. Kode etik DPRD juga
seharusnya memuat jenis sanksi dan mekanisme penegakan kode etik yang
ditetapkan oleh masing-masing lembaga.
D. Good Governance dalam Lembaga Legislatif
Menterjemahkan istilah good governance ke dalam bahasa Indonesia
seringkali kurang memuaskan hal ini dikarenakan sulitnya mencari padanan kata
yang tepat untuk istilah ini. Bondan Winamo pemah menawarkan kata
25
B.N. Marbun, DPRD Dan Otonomi Daerah Setelah Amandemen UUD 1945 Dan Undangundang Otonomi Daerah 2004, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2005, hlm. 78.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
“penyelenggaraan” sebagal terjemahan kata governance, namun dipandang belum
memadai untuk mewakili substansi makna sebenamya dan istilah governance.26
Bahkan, penggunan kata ini sering di rancukan dengan penggunaan kata
“gouvernment, yang memiliki terjemhan “pemerintah.
Penyelenggaraan pemerintahan yang baik secara teoritis dikenal dengan
apa yang disebut good governance. Menurut Adnan Buyung Nasution,27 konsep
good governance mengacu pada pengelolaan sistem pemerintahan yang
menempatkan transparansi, kontrol, dan accountability yang dijadikan sebagai
nilai-nilai yang sentral. Dalam implementasi good governance ini hukum harus
menjadi dasar, acuan, dan rambu-rambu bagi penerapan konsep tersebut. Artinya,
perlu suatu upaya bagaimana rule of law itu sendiri di dalam rnenentukan suatu
good governance. Hal senada diakui B. Arief Sidharta28 yang menyatakan bahwa
good governance hariya mungkin terwujud dalam negara hukum yang di dalam
penyelenggaraan kehidupan bermasyarakat dan bemegara berlaku supremasi
hukum.
Good
governance29
yang
dimaksud
adalah
merupakan
proses
penyelenggaraan kekuasaan negara dalam melaksanakan penyediaan public goods
dan service disebut governance (pemerintah atau kepemerintahan), sedangkan
praktek terbaiknya disebut good governance (kepemerintahan yang baik). Agar
good governance dapat menjadi kenyataan dan berjalan dengan baik, maka
26
Edi Wibowo, dkk, Memahami Good Governance & Good Coapoiate Governance,
Yayasan Pembaruan Administrasi Publik Indonesia, Yogyakarta, tt., hIm. 7.
27
Adnan Buyung Nasution, “Good Governance”, dalam Media Indonesia, 11 September
1998. Bandingkan dengan Happy Bone Zulkamain, “Kendala Terwujudnya Good Governance”,
daIam Pikiran Rakyat, 22 Januan 2002.
28
B. Arief Sidharta, “Sebuah Catatan Tentang Good Governance”, dalam Pikiran Rakyat,
20 September 1999.
29
Governance menurut definisi dan World Bank adaiah “the way state power ¡s used in
managing economic and social resources for development and society” Sementara UNDP
mendefinisikan sebagai “the exercise of political, economic, and administrative authority to
manage a nation’s affair at all levels”. Berdasarkan definisi terakhir ini, goovernance mempunyai
tiga kaki (three legs), yaitu; Pertama, economic governance meliputi proses pembuatan
keputusan (decision making processes) yang memfasititasi terhadap equity, poverty dan quality of
live. Kedua, political governance adaiah proses keputusan untuk formulasi kebijakan. Ketiga,
administrative governance adaiah sistem impiementasi proses kebijakan. Lihat Sedarmayanti,
Op.Cit., hlm. 4-5.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
dibutuhkan komitmen dan keterlibatan semua pihak yaitu pemerintah dan
masyarakat. Good Governance yang efektif menuntut adanya alignment
(koordinasi) yang baik dan integritas, professional serta etos kerja dan moral yang
tinggi.
Dengan
demikian
penerapan
konsep
good
governance
dalam
peneyelenggaraan kekuasaan pemerintah merupakan tantangan tersesndiri
terutama bagi pihak lembaga legislatif (dalam hal ini DPRD).30
Governance, selain sebagai praktik dan kekuasaan politik, administrasi
dan ekonomi yang digunakan untuk mengelola masalah-masalah nasional, juga
merupakan sebuah bentuk mekanisme proses hubungan, dan jaringan institusi.
yang kompleks, dalam mana warga negara dan kelompok-kelompok yang ada
mengartikulasikan kepentingan mereka. Hal ini memiliki implikasi bahwasanya
hampir semua organisasi, asosiasi atau semua lembaga dalam masyarakat
mempunyai pengaruh yang juga dipengaruhi oleh fungsi-fungsi governance.
Begitu banyaknya institusi-institusi dengan berbagai basis berbeda yang
terlibat dalam mekanisme governance, maka dapat dikelompokkan ke dalam tiga
ranah atau domain yang mana fungsi-fungsi governance eksis dan bekerja di
dalamnya, yaitu ranah negara, ranah privat atau bisnis dan ranah civil society.31
Menurut Masyarakat Transparansi Indonesia (MTI), kata kunci untuk
memahami good governance adalah pemahaman terhadap prinsip-prinsip dasar
good governance itu sendiri. Oleh karena, prinsip-pnnsip tersebut menjadi tolok
ukur kinerja suatu pemerintahan. Pada dasamya prinsip good governance
bukanlah istilah baru, karena prinsip ini telah dikenal dalam tata pemerintahan
kita, melalui asas-asas umum pemerintahan yang baik.32
Arti good dalam good governance mengandung dua pengertian sebagai
berikut:
30
Ibid. hlm. 2
Edi Wibowo dkk, Op.Cit,. hlm. 19.
32
Koesnadi Hardjosoemantri, ‘Good Governance Dalam Pembangunan BedeIanjutan Di
Indonesia”, Makalah, disampaikan pada Lokakarya Pembangunan Hukum Nasional Ke VIII diBali,
15 Juli 2003, hIm. 1.
31
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
1. Nilai yang menjunjung tinggi keinginan atau kehendak rakyat, dan nilai yang
dapat
meningkatkan
kemampuan
rakyat
dalam
pencapaian
tujuan,
kemandirian, pembangunan berkelanjutan dan keadilan sosial.
2. Aspek fungsional dan pemenintahan yang efektif dan efisien dalam
pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan tersebut.
Berdasarkan pengertian ini, good governance beronientasi pada:
1. Onientasi ideal, negara yang diarahkan pada pencapaian tujuan nasional.
Orientasi ini bertitik tolak pada demokratisasi dalam kehidupan bernegara
dengan elemen konstituennya seperti legitimacy (apakah pemerintah) dipilih
dan mendapat kepercayaan dan rakyat, accountability (akuntabilitas),
securing of human rights, autonomy and devolution of power, dan assurance
of civilian control.
2. Pemerintahan yang berfungsi secara ideal, yaitu secara efektif dan efisien
dalam melakukan upaya mencapai tujuan nasional. Orientasi kedua ini
tergantung pada sejauhmana pemerintah mempunyai kompetensi, dan
sejauhmana strukiur serta mekanisme politik serta administratif beníungsi
secara efektif dan efisien.
Menyikapi hal tersebut UNDP mengajukan karakteristik good governance
yang saling memperkuat dan tidak dapat berdini sendiri, yaitu:
1. Participation, setiap warga negara mempunyai suara dalam pembuatan
keputusan, baik secara langsung maupun melalui intermediasi institusi
legitimasi yang mewakili kepentingannya. Partisipasi seperti ini dibangun
atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara
konstruktif.
2.
Rule of law, kerangka hukum harus adil dan dilaksanakan tanpa perbedaan.
3. Transparency, dibangun atas dasar kebebasan arus informasi. Proses lembaga
dan informasi secara langsung dapat diterima oleh meraka yang
membutuhkan. Informasi harus dapat dipahami dan dapat dipantau.
4. Responsiveness, dimana lembaga dan proses harus mencoba untuk melayani
setiap stakeholders.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
5. Consensus orientation, dimana good governance menjadi perantara
kepentingan yang berada untuk memperoleh pilihan terbaik bagi kepentingan
yang lebih luas, baik dalam hal kebijakan maupun prosedur.
6. Effectiveness and efficiency, dimana proses dañ lembaga menghasilkan sesuai
dengan apa yang tetah digariskan dengan menggunakan sumber yang tersedia
sebaik mungkin.
7. Accountability, dimana para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor
swasta dan masyarakat (civil society) bertanggungjawab kepada publik dan
lembaga stakeholder. Akuntabilitas ¡ni tergantung pada organisasi dan sifat
keputusan yang dibuat, apakah keputusan tersebut untuk kepentingan internal
atau ekstemal organisasi.
8. Strategic vision, dimana para pemimpin dan publik harus mempunyai
perspektif good governance dan pengembangan manusia yang luas seria
jauh ke depan sejalan dengan apa yang diperlukan untuk pembangunan.33
Atas dasar uraian tersebut, maka diharapkan lembaga legislatif (DPRD)
seharusnya menerapkan prinsip tata kelola pemenntahan. Oleh karena salah satu
fungsi legislatif adalah lembaga perwakilan, dan penyalur aspirasi masyarakat,
maka setiap anggota legislatif dalam menjalankan fungsinya harus memiliki
kesadaran bahwa sebagal perwakilan rakyat maka harus berlindak sebagai pelayan
publik, sesuai dengan tujuan negara. Sehingga secara umum prinsip good
governance yang perlu diimplementasikan lembaga legislatif dalam peningkatan
peranannya adalah:
1. Peningkatan partisipasi masyarakat. Partisipasi ini tidak saja pada saat
pemilihan umum melainkan sampai pada saat DPRD membahas kebijakan
yang akan diambil. Hak warga masyarakat dapat disampaikan secara
langsung maupun melalul lembaga-lembaga perwakilan sah yang mewakili
kepentingan mereka. Partisipasi ini adalah wujud dihormatinya hak warga
negara dalam berkumpul dan menyampaikan pendapat, serta kapasitas untuk
berpartisipasi secara konstruktif.
33
Lihat Sedarmayanti, Op.Cit., him. 7-8.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
2. Pentingnya prinsip keterbukaan (transparansi) terhadap setiap kebijakan yang
sedang maupun yang akan dilakukan. Kemudahan masyarakat untuk
memperoleh informasi, akan memberi kemudahan bagi masyarakat yang
membutuhkan informasi. Lembaga DPRD seharusnya menyediakan informasi
yang memadai sehingga mudah dimengerti dan dipahami oleh masyarakat.
Apabila ada kemudahan akses informasi maka sudah tentu sosialisasi maupun
penerapan kebijakan dapat didukung oleh segenap masyarakat.
3. Lembaga DPRD di dalam memberikan kesempatan berpartisipasi, harus
ditakukan tanpa memperhatikan status sosial wrga masyarakat. Prinsip
kesetaraan (equality) maupun menumbuhkan kepercayaan masyarakat, bahwa
setidak-tidaknya mareka memiliki harapan untuk memperoleh kesempatan
memperbaiki kehidupan ke arah yang Iebih baik. Proses ini akan
memudahkan pelaksanaan tujuan pembangunan.
4. Kepedulian pada warga rmasyarakat (stakeholder) akan meningkatkan peran
DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat dalam melayani semua pihak yang
berkepentingan.
5. Lembaga legislatif hams mampu bertindak sebagal penghubung dan berbagai
kepentingan yang berkembang dalam masyarakat. Peran lembaga legislatif
dalam mengakomodir berbagai kepentingan masyarakat akan membangun
konsensus yang dapat dijadikan dasar pengambilan kebijakan.34
Lembaga legislatif dalarn tata pengelolaan pemenntahan harus mampu
memanfaatkan sumber-sumber daya yang ada seoptimal mungkin, dengan hãrapan
dapat memberi kontribusi yang positif dalam pelaksanaan fungsi dan hak sebagai
penampung aspirasi rakyat. Dengan kata lain, harus mengutamakan keefektifan
dan efisiensi dalam setiap pengambilan maupun pelaksanaan kebijakan.
Pelaksanaan tugas dan fungsi para anggota leg islatif hams memiliki
perspektif luas dan jauh ke depan sesuai dengan program yang telah disusun, yang
menyatu pada kondisi realita sosial. Pemahaman terhadap kompleksitas sejarah,
sosial budaya, sosial ekonomi dapat dijadikan dasar dalam perspektif tersebut.
34
Khaerul H. Tanjung, Op. Cit,. hlm. 7.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
Selain prinsip-prinsip di atas, tidak kalah pentingnya adalah penerapan
prinsip akuntabilitas. Kesadaran masing-masing anggota legislatif, bahwa
kedudukannya adalah amanah masyarakat yang memerlukan pertanggungjawaban
tidak saja pertanggungjawaban terhadap kelompok golongan tertentu, melainkan
tanggungjawab terhadap seluruh rakyat. Oleh karena itu, lembaga legislatif harus
terus berusaha untuk membentuk suatu kerangka hukum yang adil, dan
memberikan perlindungan terhadap hak asas masyarakat. Prinsip supremasi
hukum merupakan kata kunci untuk menjalankan fungsi dan peran DPRD sebagai
lembaga legislatif.
E. Penutup
Keberadaan
DPRD
memiliki
fungsi
yang
sangat
signifikan
di
pemerintahan daerah sehingga DPRD juga memiliki fungsi penentu dalam
perwujudan Good Governance, hal ini terlihat dan fungsi DPRD itu sendiri,
misalnya dalam pembuatan kebijakan yang akan dijalankan oleh pemerintah
(fungsi legislasi), selain itu dalam hal pelaksanaan pembangunan yang di motori
oleh pemerintah, DPRD juga memiliki fungsi yang menentukan atas keberhasilan
suatu pembangunan, hal ini berkaitan dengan pembiayaan pembangunan di suatu
daerah otonomi. Artinya DPRD berperan untuk menentukan berapa besar alokasi
biaya yang dapat dipergunakan dalam pelaksanaan pembangunan di daerah.
Mewujudkan
lembaga
legislatif
yang
profesionalisme
dalam
melaksanakan good governance, maka diperlukan anggota DPRD yang tidak
sekedar berkualitas dan memiliki keahlian tertentu, akan tetapi diperlukan juga
kemampuan untuk merespon aspirasi masyarakat yang berkembang pesat
sehubungan dengan terjadinya peningkatan kesejahteraan para anggota DPRD
yang disikapi dengan lahirnya inovasi-inovasi baru sehingga menjadikan proses
kerja dan pelayanan lembaga legislatif menjadi lebih baik. Untuk mewujudkan itu
semua, maka lembaga legislatif harus menciptakan hubungan yang harmonis, baik
antara sesama anggota DPRD itu sendiri maupun antara anggota DPRD dengan
masyarakat agar tercipta good govemence yang dicita-citakan dengan memegang
teguh kepada beberapa acuan, antara lain:
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
1.
Memegang teguh rasa dan etika demokrasi dengan perilaku dan budi pekerti
yang baik.
2.
Memiliki sikap keterbukaan terhadap semua pihak.
3.
Bersikap saling menghormati dan menghargai pendapat orang lain.
4.
Menciptakan rasa kebersamaan dengan semua pihak.
5.
Memiliki pandngan dan wawasan yang luas.
6.
Berpendidikan cukup memadai.
7.
Menjalin komunikasi dan informasi timbal balik atau saling mengisi.
8.
Meninggalkan pola pikir segmental/kelompok/partainya dan berwawasan
kebangsaan yang lebih luas.
9.
Mengutamakan kepentingan masyarakat umum dañ pada kepentingan pribadi
dan golongannya.
Oleh karenanya dalam rangka menunjang kelancaran pelaksanaan tugas dan
fungsinya sebagai anggota legislatif maka diperlukan pembekalan atau orientasi
khusus agar dapat mewujudkan good governance tersebut.
Daftar Pustaka
A. Buku
B.N. Marbun. 2005. DPRD Dan Otonomi Daerah Setelah
Amandemen UUD 1945 Dan Undang-Undang Otonomi Daerah 2004,
Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
Edi Wibowo, dkk. t.t. Memahami Good Governance & Good
Corporate Governance, Yayasan Pembaruan Administrasi Publik Indonesia,
Yogyakarta.
Erman Rajagukguk. 1995. Peranan Hukum Dalam Pembangunan
Ekonomi Jilid 2, Universitas Indonesia, Jakarta.
Juli Panglima Saragih. 2003. Desentralisasi Fiskal dan Keuangan
Daerah dalam Otonomi, Ghalia Indonesia, Jakarta.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005
Kedudukan Lembaga Legislatif………… H. Surya Perdana
J. Kaloh. 2002. Mencari Bentuk Otonomi Daerah; Suatu Solusi
Dalam Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global, Rineka Cipta,
Jakarta.
Soenobo Wirjosoegito. 2004. Proses dan Perencanaan Peraturan
Perundangan, Ghalia Indonesia, Jakarta.
Sedarmayanti. 2003. Good Governance (Kepemerintahan yang
Balk) Dalam Rangka Otonomi Daerah, Upaya Memban gun Organisasi Efekiif
dan Efisien Melalul Restrukturisasi dan Pemberdayaan, Mandar Maju,
Bandung.
Sarundajang. 2002. Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah,
Pustaka Sinar Harapan, Jakarta.
Media Hukum, Volume XIV, Nomor 1, Januari – Juni 2005