eksistensi hak ulayat masyarakat hukum adat dalam - AIFIS

Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat
Dalam Hukum Agraria Nasional
Oleh : Iswantoro *
Abstract
In the fifth World Park Congress held in Durban, South Africa, on 8-17
September 2003, the indigenous movement is getting much progress instantly. More
than 130 representatives of indigenous communities attended the meeting. The meeting
itself is conducted by the IUCN that invites conservation organizations to the meeting
every ten years. A strong statement by the indigenous communities in the congress
emphasized the fact that their rights which have been traditionally recognized, including
the right to live, are systematically violated even in preserved areas. This refers to the
policy of building a preserved area which neglects the rights of indigenous people of the
area. The policy will include that of natural resources and land. The statement said:
"Indigenous people are the owner of the rights, not just partners." Indigenous
representatives have succeeded in exerting pressure for recognition of their rights and the
‘agreed’ preserved areas. In the past government efforts to suppress their rights of
"communal land" are based on a reason that "the unity of the nation is stronger than
the customary rights and that loyalty to traditional rights is old-fashioned". Ironically,
the policy has led to regionalism and rejection of central government intervention among
indigenous communities, so as to create an environment that is able to give full
recognition and protection, not just a formality, of their communal lands.
Key words: land tenure, land ownership, customary law, BPN
Abstrak
Dalam kongres kelima World Park Congress (Kongres Taman Dunia)
yang diselenggarakan di Durban, Afrika Selatan, pada tanggal 8-17 September
2003, gerakan masyarakat adat mengalami kemajuan pesat. Lebih dari 130
wakil-wakil masyarakat adat menghadiri pertemuan besar tersebut. Pertemuan itu
sendiri dilaksanakan oleh IUCN yang mengumpulkan organisasi-organisasi
konservasi setiap sepuluh tahun sekali. Pernyataan yang dikeluarkan oleh
masyarakat adat dalam kongres itu menekankan fakta bahwa hak-hak mereka
yang telah diakui secara tradisional secara sistematis telah dilanggar di kawasankawasan lindung, termasuk hak hidup. Pernyataan ini mengacu pada kebijakan
* Dosen Fakultas Syari’ah dan Hukum Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga
Yogyakarta. Email: [email protected]
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
94
membangun kawasan lindung yang mengabaikan rakyat. Pernyataan yang
dikeluarkan menegaskan: "Masyarakat Adat adalah pemilik hak, bukan sekedar
rekanan." Wakil-wakil masyarakat adat berhasil melakukan tekanan untuk
mendapat pengakuan tentang hak-hak mereka dan kawasan-kawasan lindung
yang diusulkan. Di masa lalu upaya kasar pemerintah untuk menekan prinsip
"tanah ulayat" dilakukan dengan alasan "kesatuan bangsa lebih kuat dari pada adat
dan kesetiaan pada hak tradisional yang sudah ketinggalan jaman". Ironisnya, kini
kebijakan tersebut telah menyebabkan merebaknya perasaan kedaerahan dan
penolakan terhadap campur-tangan pemerintah pusat. Untuk menciptakan
lingkungan yang mampu memberi pengakuan dan perlindungan seutuhnya bagi tanah
komunal, yang tidak hanya sekedar pengakuan formalitas.
Kata kunci: penguasaan tanah, kepemilikan tanah, hukum adat, BPN
A. Pendahuluan
Distorsi terhadap pengelolaan pertanahan yang disebabkan oleh
kebijakan pemerintah Orde Baru terus berdampak karena distorsi tersebut
telah melembaga. Distorsi ini tidak hanya mempengaruhi struktur dan
organisasi administrasi pertanahan, tetapi juga mempengaruhi persepsi
masyarakat mengenai peranan hukum dalam pengaturan tanah dan
perlindungan hak atas tanah. Beberapa contoh distorsi tersebut antara
lain:1
1. Dominasi negara di atas kepentingan pribadi: "pembangunan" dan
"kepentingan umum" secara rutin telah di salah gunakan untuk
membenarkan pelanggaran terhadap kepentingan pribadi. Hingga kini
hak, kepemilikan tanah secara perorangan belum didefinisikan dengan
tepat (secara hukum), sementara peraturan yang memberi hak istimewa
dan kekuasaan kepada pemerintah telah semakin diperluas.
2. Perdagangan dan kesempatan untuk investasi mengalahkan prioritas bagi
isu-isu sosial: Konsep Tanah Negara dipertahankan dengan
mengorbankan kepentingan masyarakat di atas tanah negara tersebut.
Prosedur pencabutan hak perorangan atas tanah biasanya disebut
sebagai "pembebasan tanah" tidak dilakukan sesuai peraturan, dan
pengadaan tanah untuk kepentingan usaha komersial sering
Syahyuti, Nilai-nilai Kearifan Pada Konsep Penguasan Tanah menurut Hukum Adat Di
Indonesis, Forum Penelitian Argo Ekonomi. Volume 24 No. 1, Juli 2006, p. 20.
1
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
95
dilakukan tanpa menghormati hak-hak masyarakat setempat.2
3. Lemahnya sistem penegakan hukum: Lebih dari 50% dari kasus sipil
yang dibawa ke pengadilan berkaitan dengan sengketa pertanahan.
Namun putusan hakim belum menyumbang bagi terwujudnya sistem
hukum pertanahan yang terbuka dan adil. Sebaliknya, pengadilan secara
konsisten cenderung membenarkan tindakan atau kebijakan pemerintah.3
Distorsi yang terjadi, selain akibat status tanah yang belum jelas, juga
dikarenakan masih banyak surat-surat keterangan tanah yang dibuat oleh
kelurahan/desa yang menjadi acuan BPN perlu ditingkatkan kualitasnya
dengan pembenahan administrasi dan sumber daya manusia
kelurahan/desa secara proporsional. Selain itu, persoalan-persoalan yang
muncul tentunya menuntut penyelesaian yang arif dan bijak, serta
bagaimana kepentingan semua pihak dapat diakomodir. Penyelesaiannya
tidak cukup dengan memperhatikan aspek hukum saja, tetapi juga aspek
fisik, politik, sosial, bahkan kemanusiaan.
Untuk mengatasi sengketa pertanahan tersebut, keterlibatan
kelompok masyarakat yang luas dalam diskusi mengenai pertanahan sangat
penting. Jika tidak, bias pemerintah dapat muncul lagi dan menciptakan
distorsi baru. Misalnya: Konsep untuk perubahan UU No. 5/1960 tentang
Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang disusun oleh Badan
Pertanahan Nasional (BPN) mengandung pasal "pemutihan" yang
mengesahkan semua perampasan tanah di masa lalu. Menurut Pasal 12
konsep tersebut dinyatakan sebagai berikut:
"Pelaksanaan penguasaan tanah ulayat masyarakat hukum adat yang
kenyataannya masih ada, tidak dapat lagi dilakukan terhadap bidang-bidang
tanah yang: (a) sudah dipunyai oleh Lembaga Pemerintah, Pemerintah Daerah,
badan hukum dan perseorangan yang bersangkutan dengan suatu hak menurut
Undang-Undang No.5/1960 atau UU ini; (b) diperoleh atau dibebaskan oleh
suatu Lembaga Pemerintah, Pemerintah Daerah, badan hukum dan
perseorangan yang bersangkutan, sesuai ketentuan hukum dan tata cara yang
berlaku."
2 Sebagaimana diatur dalam UU No. 20 tahun 1961 tentang Pencabutan Hak atas
Tanah dan Benda tak Bergerak Di Atasnya (UU ini menggantikan peraturan kolonial
tahun 1920- Onteigeningsordonnantie S. 1920/574 yang dianggap melindungi hak tanah
perorangan secara berlebihan. Lihat penjelasan UU 20 Tahun 1961 Pasal 3).
3 Salah satu contohnya adalah pembatalan putusan kasasi Mahkamah Agung (No.
2263 K/Pdt/1991; 28 Juli 1993). Putusan ini menetapkan pemberian kompensasi yang
adil bagi pemilik tanah yang telah dipindahkan secara paksa pada saat pembangunan
bendungan Kedung Ombo di Jawa tengah. Setelah pemerintah menuntut diadakan
peninjauan ulang, Mahkamah Agung membatalkan keputusannya sendiri melalui suatu
panel Mahkamah Agung (panel tersebut diketuai ketua Mahkamah Agung, dan ternyata
dua anggota lainnya di kemudian hari diangkat juga sebagai Ketua Mahkamah Agung).
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
96
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
Ketentuan ini akan menghambat masyarakat jika ingin menuntut
kembali tanahnya, khususnya jika di waktu yang lalu masyarakat dipaksa
menjual atau melepaskan tanahnya melalui prosedur yang tidak adil
meskipun sah, melalui ijin lokasi, pemanfaatan lahan untuk "kepentingan
umum" yang tidak transparan, dan peraturan-peraturan lain yang tidak
mengindahkan hak masyarakat yang sah. Pemetaan oleh dan bersama
masyarakat dan usaha-usaha sosialisasi mengenai kegiatan ini akan
membongkar berbagai pelanggaran di masa lalu. Konsesi hutan dan
pertambangan, hak guna usaha untuk perkebunan, lapangan golf, tambak
udang skala besar, zona industri, waduk, dan proyek infrastruktur
raksasa, semua mengandung potensi pelanggaran ini. Penyelesaian
sengketa warisan masa lalu (melalui mekanisme penyelesaian perselisihan
resmi) seharusnya menjadi bagian dari program administrasi pertanahan
yang baru.4
UU No. 22 tahun 1999 Pasal 11 Ayat 2 menetapkan bahwa
masalah pertanahan masuk dalam 11 bidang kewenangan yang wajib
dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten dan kota. Namun, belum genap
satu bulan pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah.
pada Januari 2001 dikeluarkan Keppres No. 10 tahun 2001 yang
menyatakan bahwa:
"Pelaksanaan otonomi daerah di bidang pertanahan sepenuhnya masih
mengacu pada Peraturan, Keputusan, Instruksi, dan Surat Edaran Menteri
Negara Agraria/Badan Pertanahan Nasional (BPN) yang telah ada".
Kemudian pada Mei 2001, pemerintah pusat mengeluarkan
Keppres No. 62 tahun 2001 tentang Perubahan atas Keppres No. 166
tahun 2000 tentang "Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan
Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non-Departemen
Sebagaimana Telah Beberapa Kali Diubah Terakhir dengan Keppres No
42 tahun 2001". Keppres ini menyatakan bahwa:
"Sebagian tugas pemerintahan yang dilaksanakan Badan Pertanahan
Nasional di daerah tetap dilaksanakan oleh pemerintah pusat sampai dengan
ditetapkannya seluruh peraturan perundang-undangan di bidang
pertanahan, selambat-lambatnya dua tahun".
Dikeluarkannya Keppres No. 10 tahun 2001 (-111 67 tahun 2001
tersebut menunjukkan sikap pemerintah pusat yang masih setengah hati
dalam melaksanakan kebijakan otonomi daerah. Selain karena pemerintah
4 Misalnya penjualan perkebunan-perkebunan milik perusahaan yang dinyatakan
bangkrut oleh BPPN (Badan Penyehatan Perbankan Nasional) walaupun telah yang
digunakan untuk perkebunan tersebut dulu dirampas/diambil tanpa kesepakatan
masyarakat lokal (dengan demikian secara hukum perusahaa-perusahaan tersebut bukan
pemilik tanah).
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
97
pusat belum memenuhi tanggungjawabnya dalam membuat peraturan
perundangan pelaksanaan UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan
Daerah, pemerintah pusat juga membuat beberapa peraturan perundangan
yang bertentangan satu lama lain. Dalam hal ini, sikap setengah hati
pemerintah pusat ditunjukkan dengan menarik kembali kewenangan di
bidang pertanahan yang telah diberikan kepada pemerintah daerah.
Fenomena merebaknya berbagai kasus sengketa tanah tersebut telah
menimbulkan perdebatan mengenai status kelembagaan BPN dalam
konteks sengketa tanah. Ada dua kelompok pendapat tentang hak milik.
Kelompok pertama adalah orang-orang yang memandang bahwa
timbulnya berbagai kasus sengketa tanah disebabkan oleh
ketidakmampuan BPN dalam mengatasi masalah pertanahan. Kelompok
kedua berpendapat bahwa UU No. 5/1960 tentang Peraturan Dasar
Pokok-Pokok Agraria dianggap sudah ketinggalan zaman dan dianggap
tidak mampu mengakomodir berbagai kebutuhan yang semakin merebak
akhir-akhir ini, misalnya kebutuhan tanah untuk investor, masyarakat kecil,
kebutuhan tanah untuk petani, dan untuk pemerintah daerah. Aspek
administratif dan teknis masalah administrasi pertanahan luas dan
rumit. Banyak pengalaman telah dipetik selama pelaksanaan Proyek
Administrasi Pertanahan (PAP) 1995-2001 yang didanai Bank Dunia.
Meskipun masih terbuka peluang untuk meningkatkan proyek PAP
(misalnya dengan rneningkatkan partisipasi masyarakat, menghapus bias
terhadap kepentingan pemerintah, melakukan koordinasi yang lebih baik
antara tingkat nasional dan daerah), proyek ini telah memberi kepastian
hak atas tanah kepada lebih dari 2 juta orang pemilik tanah, sebagian besar
dari pemilik tanah ini berpendapatan rendah. Berdasarkan uraian di atas
penelitian ini bertujuan untuk mengkaji lebih jauh tentang peran BPN
dalam penyelesaian kepemilikan tanah adat.
B. Pengertian Dasar Tentang Sistem Penguasaan Tanah (Land
Tenure)
Secara leksikal, masih terjadi perdebatan tentang padanan istilah land
tenure di dalam bahasa Indonesia. Dalam bahasa Inggris, istilah land tenure
dijelaskan dalam konteks legal sebagai sistem pemanfaatan dan/atau
kepemilikan tanah. Istilah land tenure bisa juga menjelaskan bagaimana
seseorang atau pihak tertentu memangku dan atau memiliki tanah. Buku
panduan ini menggunakan istilah sistem penguasaan tanah sebagai
pengganti kata land tenure.
Sistem penguasaan tanah menjelaskan hak-hak yang dimiliki atas
tanah. Hak atas tanah jarang dipegang oleh satu pihak saja. Pada saat yang
sama di bidang tanah yang sama bisa saja terdapat sejumlah pihak yang
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
98
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
memiliki hak penguasaan atas tanah tersebut secara bersamaan tetapi
dengan sifat hak yang berbeda-beda. Dalam bahasa Inggris ini disebut
sebagai "bundle of rights". Satu contoh yang mengilustrasikan istilah "bundle
of rights" di Indonesia adalah kondisi dimana pada suatu taman nasional hak kepemilikan tanah dipegang oleh negara, namun setiap warga negara
memiliki hak untuk mengunjung dan menikmati keindahan alamnya,
sementara masyarakat yang tinggal di sekitar dan di dalam taman nasional
tersebut memiliki hak untuk memakai (right of use) sumberdaya alam yang
terdapat di atasnya untuk kesejahteraan mereka, namun terbatas pada hak
untuk memungut hasil hutan. Mungkin juga Perhutani atau dinas
kehutanan bekerjasama dengan pihak swasta memiliki hak untuk
mengembangkan usaha (hak mengelola) ekowisata di dalamnya. Di sini,
terlihat betapa suatu pihak yang memiliki hak untuk menguasai tanah,
belum tentu memegang hak kepemilikan atas tanah tersebut (sebaliknya
kepemilikan secara pasti merupakan sebentuk hak penguasaan).5
Suatu hal yang sangat penting sehubungan dengan sistem
penguasaan tanah adalah jaminan kepastian terhadap hak penguasaan
(tenure security). Di sini hak penguasaan dinyatakan pasti apabila pihak lain
tidak dapat mengambil alih hak yang dimiliki oleh pihak tertentu, apapun
bentuk penguasaan yang dimilikinya. Kepastian hak penguasaan hanya
mungkin terjadi jika semua pihak mengakui dan menegakkan sistem
hukum yang sama, sehingga tak ada kekhawatiran bahwa salah satu pihak
akan kehilangan hak penguasaannya atas tanah. Perlu ditekankan bahwa
sistem penguasaan tanah, selalu menjelaskan hak legal sehubungan dengan
relasi orang/institusi (subyek) dengan tanah (obyek), dan bukan
menjelaskan kondisi de facto hubungan antara subyek dan obyek tersebut.
Kepastian hak penguasaan atas tanah seringkali juga terkait dengan
jangka waktu tertentu yang pada prinsipnya diperlukan untuk
mengembalikan modal (misalnya dalam konteks hak sewa atau hak guna
usaha). Apabila jangka waktu penguasaan terlalu pendek dan secara
realistis tidak memungkinkan pengembalian modal, maka bisa dikatakan
bahwa hak penguasaan yang dimiliki suatu pihak tidak memiliki kepastian.
Faktor lain yang dapat ditambahkan dalam memahami kepastian
penguasaan adalah adanya sejumlah persyaratan yang harus dipenuhi oleh
seseorang/institusi (subyek) untuk mendapatkan hak kepemilikan privat
atas lahan (obyek). Aturan-aturan sistem penguasaan tanah menentukan
bagaimana hak-hak atas tanah tersebut dialokasikan, apakah sebagai hak
5 Gamma Galudra, Gamal Pasya, Martua Sirait, dan Chip Fay, Rapid Land Tenure
Assessment (RaTA): Paduan Ringkas Bagi Praktisi, (Bogor: World Agroforestry Centre
Southeast Asia Regional Program, 2006), p. I.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
99
guna usaha (rights of exploitation/cultivation), hak sewa (rights of lease), hak
untuk membuka lahan dan memungut hasil hutan, serta sejumlah hak
penguasaan lahan lainnya. Dalam pengertian sederhana, sistem
penguasaan tanah menetapkan siapa pemilik/pengguna lahan/tanah,
relasi pihak tersebut terhadap sumberdaya yang ada di atasnya, berapa
jangka waktu hak penguasaan beserta syarat-syaratnya.
Berdasarkan berbagai uraian tersebut sebelumnya, maka dalam
tulisan ini dibangun sebuah batasan tentang sistem penguasaan tanah yaitu
seperangkat unsur terdiri atas berbagai subjek (pelaku) dan objek (benda)
yang satu sama lain saling berhubungan membentuk dan objek (benda)
yang satu sama lain saling berhubungan membentuk dan mempengaruhi
berbagai hak kepemilikan, penguasaan dan akses atas tanah dalam satuan
bidang tanah/wilayah daratan tertentu.
C. Jenis-jenis Hak Atas Tanah Menurut Hukum Adat di Indonesia
Secara umum, hak atas tanah adat yang terdapat pada berbagai suku
di Indoensia dapat dibedakan atas dua bentuk, yaitu: "hak ulayat" dan "hak
pakai". Hak ulayat merupakan hak meramu atau mengumpulkan hasil
hutan serta hak untuk berburu. Pada hak ulayat yang bersifat komunal ini,
pada hakekatnya terdapat pula hak perorangan untuk menguasai sebagian
dari objek penguasaan hak ulayat tersebut. Untuk sementara waktu,
seseorang berhak mengolah serta menguasai sebidang tanah dengan
mengambil hasilnya, tetapi bukan berarti bahwa hak ulayat atas tanah
tersebut menjadi terhapus karenanya. Hak ulayat tetap melapisi atau
mengatasi hak pribadi atau perseorangan tersebut. Hak ulayat baru pulih
kembali bila orang yang bersangkutan telah melepaskan hak
penguasaannya atas tanah ulayat tersebut. Sementara hak pakai
membolehkan seseorang untuk memakai. Sebidang tanah bagi
kepentingannya biasanya terhadap tanah sawah dan ladang yang telah
dibuka dan dikerjakan terus-menerus dalam waktu yang lama.6
Sementara Van Dijk membagi tiga bentuk hak-hak atas tanah
adat yaitu: hak persekutuan atau pertuanan, hak perorangan, dan hak
memungut hasil tanah. Perbedaannya adalah sebagai berikut:7
1. Hak persekutuan atau hak pertuanan mempunyai akibat ke luar dan ke
dalam. Akibat ke dalam antara lain memperbolehkan anggota
6 Purnadi Purbacaraka dan Ridwan Halim, Sendi-Sendi Hukum Agraria, (Jakarta:
Ghalia Indonesia, 1993), p. 16.
7 Merza Gamal, Model Dinamika Sosial Ekonomi Islam: Pembangunan Kesejahteraan
Berkeseimbangan dan Berkeadilan, (Pekanbaru: Badan Penerbit Universitas Riau (Unri Press),
2006), p.21.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
100
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
persekutuan (etnik, sub etnik, atau fam) untuk menarik keuntungan dari
tanah dengan segala yang ada di atasnya, misalnya mendirikan rumah,
berburu, maupun menggembalakan ternak. Izin hanya sekedar
dipergunakan untuk keperluan hidup keluarga dan diri sendiri, bukan
untuk diperdagangkan. Akibat keluar ialah larangan terhadap orang luar
untuk menarik keuntungan dari tanah ulayat, kecuali setelah mendapat
izin dan sesudah membayar uang pengakuan (recognitie), serta larangan
pembatasan atau berbagai peraturan yang mengikat terhadap orangorang untuk mendapatkan hak-hak perorangan atas tanah pertanian.
2. Hak perorangan atas tanah adat terdiri dari hak milik adat (inland
bezitrecht), dimana yang bersangkutan tenaga dan usahanya telah terus
menerus diinvestasikan pada tanah tersebut, sehingga kekuatannya
semakin nyata dan diakui oleh anggota lainnya. Kekuasaan kaum atau
persekutuan semakin menipis sementara kekuasaan perorangan
semakin kuat. Hak milik ini dapat dibatalkan bila tidak diusahakan lagi,
pemiliknya pergi meninggalkan tanah tersebut, atau karena tidak
dipenuhi kewajiban-kewajiban yang dibebankan.
3. Hak memungut hasil tanah (genotrecht) dan hak menarik hasil. Tanah ini
secara prinsip adalah milik komunal kesatuan etnik, namun setiap orang
dapat memungut hasil atau mengambil apapun yang dihasilkan tanaman
di atas tanah tersebut.
Menurut Rizal,8 hak ulayat yang disebut juga dengan hak
persekutuan adalah daerah dimana sekelompok masyarakat hukum adat
bertempat tinggal mempertahankan hidup tempat berlindung yang sifatnya
magis-religius. Masyarakat yang hidup di dalam hak ulayat berhak
mengerjakan tanah itu, dimana setiap anggota masyarakat dapat
memperoleh bagian tanah dengan batasan-batasan tertentu.
Menurut Van Vollenhoven sebagaimaan di kutip Bushar, ciriciri hak ulayat itu adalah sebagai berikut: 9
1. Tiap anggota dalam persekutuan hukum (etnik, sub etnik, atau fam)
mempunyai wewenang dengan bebas untuk mengerjakan tanah
yang belum digarap, misalnya dengan membuka tanah untuk
mendirikan tempat tinggal baru.
2. Bagi orang di luar anggota persekutuan hukum, untuk mengerjakan
tanah harus dengan izin persekutuan hukum (dewan pimpinan adat);
Anggota-anggota persekutuan hukum dalam mengerjakan tanah ulayat
8 Syamsul Rizal, Kebijaksanaan
Agraria Sebelum dan Sesudah Keluarnya UUPA,
(Medan: Fakultas Hukum Bagian Hukum Perdata, Universitas Sumatra Utara, 2003), p.
27.
9 Muhammad Bushar, Asas-Asas Hukum Adat: Suatu Pengantar, (Jakarta: Pradnya
Paramita, 1988), p. 30.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
101
itu mempunyai hak yang sama, tapi untuk bukan anggota selalu
diwajibkan membayar suatu retribusi (uang adat, sewa lunas, sewa
hutang, bunga pasir dan lain-lain) ataupun menyampaikan suatu
persembahan (ulutaon, pemohon).
4. Persekutuan hukum sedikit banyak masih mempunyai campur
tangan dalam hal tanah yang sudah dibuka dan ditanami oleh
seseorang.
5. Persekutuan hukum bertanggung jawab atas segala sesuatu yang terjadi
dalam ulayatnya.
6. Persekutuan hukum tidak dapat memindah tangankan hak penguasaan
kepada orang lain.
7. Hak ulayat menurut hukum adat ada di tangan
suku/masyarakat hukum/desa.
Hampir sama dengan di atas, berlakunya hak ulayat ini
menurut sistematika Ter Haar adalah sebagai berikut: 10
1. Anggota masyarakat hukum bersama-sama dapat mengambil manfaat
atas tanah serta tumbuh-tumbuhan maupun hewan liar yang hidup di
atasnya.
2. Anggota masyarakat hukum untuk keperluan sendiri berhak berburu,
mengumpulkan hasil hutan yang kemudian dimiliki dengan hak
milik bahkan berhak memiliki beberapa pohon yang tumbuh liar
apabila pohon itu dipelihara olehnya.
3. Mereka mempunyai hak untuk membuka hutan dengan
sepengetahuan kepala suku atau kepala masyarakat hukum.
Hubungan hukum antara orang yang membuka tanah dengan tanah
tersebut makin lama makin kuat, apabila tanah tersebut terus menerus
dipelihara/digarap dan akhirnya dapat menjadi hak milik si
pembuka. Sekalipun demikian, hak ulayat masyarakat hukum
tetap ada walaupun melemah. Sebaliknya, apabila tanah yang dibuka itu
tidak diurus atau diterlantarkan, maka tanah akan kembali menjadi
tanah masyarakat hukum. Selain itu, transaksi-transaksi penting
mengenai tanah harus dengan persetujuan kepala suku.
4. Berdasarkan kesepakatan masyarakat hukum setempat, dapat
ditetapkan bagian-bagian wilayah yang dapat digunakan untuk tempat
permukiman, makam, pengem-balaan umum, dan lain-lain.
5. Anggota suku lain tidak boleh mengambil manfaat daerah hak
ulayat, kecuali dengan seizin pimpinan suku atau masyarakat hukum,
dan dengan memberi semacam hadiah kecil (uang pemasukan) terlebih
10
45.
Ter Haar, Asas-Asas dan Susunan Hukum Adat, (Bandung: Sumur Batu, 1985), p.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
102
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
dahulu. Izin tersebut bersifat sementara, misalnya untuk selama musim
panen, namun suku lain tidak dapat mempunyai hak milik atas
tanah tersebut. Sifat istimewa hak ulayat terletak pada daya
berlakunya secara timbal balik hak-hak itu terhadap orang lain.
Karena pengelolaan tanah makin memperkuat hubungan
perseorangan dengan sebidang tanah. Bila hubungan perorangan
atas tanah itu berkurang atau bila hubungan itu diabaikan terus
menerus, maka pulihlah hak masyarakat hukum atas tanah itu dan tanah
tersebut kembali menjadi hak ulayat.
6. Apabila ada anggota suku bangsa lain ditemukan meninggal dunia atau
dibunuh di suatu wilayah yang dikuasai satu suku bangsa, maka suku
atau masyarakat hukum di wilayah bersangkutan bertanggung jawab
untuk mencari siapa pembunuhnya atau membayar denda.
Pengertian "ulayat” di Minangkabau lebih kuat ke arah
pengertian sebagai tanah milik komunal seluruh suku Minangkabau.
Tanah ulayat adalah pusaka yang diwariskan turun-temurun, yang haknya
berada pada perempuan, namun sebagai pemegang hak atas tanah ulayat
adalah mamak kepala waris. Penguasaan dan pengelolaan tanah ulayat
dimaksudkan untuk melindungi dan mempertahankan kehidupan serta
keberadaan masyarakat (eksistensi kultural). Selain itu, tanah ulayat juga
mengandung unsur religi, kesejarahan dan bahkan unsur magis
serta bertujuan memakmurkan rakyat di dalamnya.11
Tanah ulayat adalah tanah milik komunal yang tidak boleh dan tidak
dapat didaftarkan atas nama satu atau beberapa pihak saja. Penelitian
Jamal et al. menemukan bahwa seluruh tanah di wilayah Minangkabau,
yang persis berhimpit dengan areal administratif Provinsi Sumatera Barat,
merupakan "tanah ulayat" dengan prinsip kepemilikan komunal, yang
penggunaan dan pendistribusian penggunaannya tunduk kepada
pengaturan menurut hukum adat.12
D. Praktek Pembebasan Tanah di Indonesia
Pencabutan tanah bukan hal baru yang tiba-tiba muncul dalam
Perpres No. 36/2005. Praktek ini sudah lama dikenal, bahkan
mendapatkan payung hukum dalam konstitusi. Pasal 26 Konstitusi
Republik Indonesia Serikat (RIS), dan Pasal 27 UUD Sementara 1950
memuat kemungkinan pencabutan hak milik atas tanah demi kepentingan
11 A.A. Navis, Alam Terkembang Jadi Guru : Adat dan Kebudayaan Minangkabau,
(Jakarta: Grafiti Pers, 1986), pp. 151-152.
12 Erizal Jamal et al, Struktur dan Dinamika Penguasaan Lahan pada Komunitas Lokal,
(Bogor: Laporan Penelitian PSE, 2001), No. 526.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
103
umum. Syaratnya: harus ada ganti rugi yang layak, dan pencabutan itu
dilakukan atas dasar ketentuan undang-undang. Untuk melegitimasi
kewenangan pencabutan hak atas tanah itu, pemerintah kemudian
mengeluarkan UU No. 20 Tahun 1961. Isinya mengatur tentang
Pencabutan Hak Tanah oleh Pemerintah untuk Kepentingan Umum.
Perbedaannya, peraturan ini memperlihatkan langkah hati-hati dari
pemerintah.
Terbukti, sebagaimana dikutip Kalo dari pakar hukum pertanahan
Prof. AP Parlindungan(almarhum)bahwa sejak diundangkan hingga tahun
1995, undang-undang No. 20 Tahun 1961 tidak pernah in action, dalam arti
belum pernah dipergunakan untuk pencabutan hak atas tanah.13 Meskipun
demikian, keberadaan pijakan hukum bukan berarti menyelesaikan
masalah dalam pembebasan tanah. Keberadaan peraturan demi peraturan
di bidang pertanahan tidak menjamin perlindungan bagi rakyat dari
kesewenang-wenangan aparat pemerintah yang selalu membawa jargon
"pembangunan dan kepentingan umum".
Dalam praktik pembebasan tanah, perangkat hukum pertanahan
cenderung diterapkan secara silogisme dengan logika deduktif semata
tanpa mempertimbangkan pengaruh faktor dan proses sosial yang ada. Ini
merupakan akibat pengaruh aliran positivisme dalam sistem hukum
Indonesia. Kaedah hukum yang dibuat penguasa lewat undang undang harus ditaati masyarakat tanpa memperhitungkan apakah
kaedah itu benar dan adil, atau malah sebaliknya. 14
Dalam proses pembebasan dan pencabutan hak atas tanah, para
pihak memang berusaha mencari jalan tengah. Sikap serupa akan
ditunjukkan pemerintah dalam kasus pembebasan lahan oleh swasta.
Tetapi kalau jalan tengah tak tercapai, sengketa warga dengan pengembang
terus berlanjut, pemerintah cenderung selalu memihak swasta dibanding
kepentingan masyarakat. "Tidak jarang dilakukan dengan unsur-unsur
paksaan agar warga masyarakat terpaksa meninggalkan tanahnya dengan
ganti rugi yang tidak layak".15 Sementara, perkara pertanahan yang
berujung ke pengadilan tidak membawa hasil baik bagi rakyat kecil. Di
mana, hakim cenderung mementingkan "fakta atau peristiwa" ketimbang
"hukumnya".16
13 S. Kalo, Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, (Jakarta:
Pustaka Bangsa Press, 2004), p. 15.
14 Ibid., pp. 128-129.
15 Ibid., p. 44.
16 Ibid., p. 131.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
104
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
E. Pergeseran Penguasaan Lahan dari Penguasaan Komunal ke
Private
Secara subtantif bahwa dalam tanah ulayat tidak dikenal
adanya peralihan hak (transaksi), karena tanah ulayat yang dimiliki secara
komunal tidak boleh dialihkan ke pihak lain untuk selama lamanya. Namun berdasarkan studi empiris di lapangan menunjukkan
adanya "peralihan" dari penguasaan tanah secara komunal kepemilikan
privat. Pergeseran tersebut ada yang mengikuti proses evolutif dan proses
yang relatif revolutif. Pergeseran yang evolutif adalah melalui proses
berikut apabila tanah ulayat nagari melalui musyawarah adat terbagi ke
dalam ulayat suku, kemudian ulayat suku melalui musyawarah adat terbagi
dalam ulayat kaum, selanjutnya ulayat kaum melalui musyawarah adat
yang biasanya atas tuntutan anggota masyarakat yang berhak agar
tanah tersebut dibagikan. Proses evolutif ini tampaknya sejalan dengan
perkembangan penduduk secara alami sehingga kebutuhan akan tanah
bagi kehidupan meningkat begitu cepat. Selanjutnya, adanya
keterbukaan ekonomi, budaya masyarakat perantau, dan pendatang
banyak tanah-tanah yang dulunya tanah adat setelah dibagi dilakukan
sertifikasi, kasus ini lebih banyak terjadi pada lahan sawah dibandingkan
lahan perkebunan. Kasus pergeseran secara evolutif ini ditemukan di
lokasi penelitian Kecamatan Panti dan Bonjol, di mana diperkirakan ke
pemilikan tanah secara private masing-masing sudah mencapai 35 dan
25 persen.17
Sementara pergeseran yang sifatnya terjadi secara revolutif
adalah melalui kerjasama dalam bentuk PIR Perkebunan Kelapa Sawit,
seperti yang terjadi di Kecamatan Pasaman dan Kinali. Dalam hal
ini, masyarakat berkesempatan menjadi petani plasma dengan mendapat
hak garap 2 ha kebun sawit. Selain itu, juga ditemukan adanya pergeseran
sistem kepemilikan, dari kategori menguasai (tanah ulayat nagari) menjadi
memiliki (tanah privat). Hal ini ditunjukkan dengan dibuatkannya
sertifikat untuk setiap petani plasma seluas 2 ha kebun jatahnya. Dalam
hal ini konversi sistem hukum atas tanah, dari tanah pemilikan
(penguasaan) tanah secara komunal menjadi tanah milik privat masingmasing individu merupakan suatu perubahan yang bersifat revolutif.18
17 Saptana Supriyati dan Yana Supriatna, Penataan Lahan, Otonomi Daerah, dan
Pembangunan Pertanian di Pedesaan, dalam Icaserd Working Paper No. 20, (Bogor: Badan
Penelitian dan Pengembangan Pertanian Departemen Pertanian, 2003), p. 20.
18 Ibid., p. 20.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
105
F. Penyelesaian Penguasaan Kepemilikan Tanah Adat
Sesungguhnya persoalan penyelesaian penguasaan kepemilikan tanah
adat merupakan persoalan yang agak rumit. Sampai saat ini berbagai
macam persoalan muncul dari kepemilikan tanah tersebut. Bukan saja
antara penduduk asli dengan penduduk pendatang, antara satu suku
dengan suku lainnya, bahkan antara masyarakat dengan negara. Sejarah
membuktikan bahwa kerumitan yang ada membuat pemerintah kolonial
harus bekeria ekstra keras untuk menghadapi penduduk lokal. Berbagai
macam produk kebijakan pemerintah kolonial Belanda terhadap masalah
tanah bertujuan untuk mendapatkan keuntungan dari tanah tersebut
setelah digarap.19
Sementara itu, produk-produk kebijakan pemerintah kolonial
tersebut telah membawa masyarakat adat ke dalam sistem yag sebelumnya
tidak mereka kenal di dalam aturan-aturan hukum adat mereka sendiri.
Munculnya domeinverklaring misalnya, terbukti menghapus hak ulayat di
Minangkabau, sama artinya penghapusan hukum kewarisan dalam hukum
adat, karena tanah ulayat yang digunakan untuk domenverklaring tersebut
melambangkan persekutuan hukum dalam masyarakat. Oleh karena itu,
ketika tanah tersebut ditinggalkan oleh pemerintahan kolonia Belanda,
penduduk berusaha untuk mempertahankannya. Walaupun ada pihakpihak tertentu yang ingin merebutnya. Hal tersebut, sesungguhnya terbukti
seperti yang terjadi di daerah Rao dalam memperebutkan lahan kebun
karet peninggalan pemerintahan kolonial Belanda. Perebutan lahan kebun
karet tersebut terjadi antara penduduk asli (masyarakat Rao) dengan
penduduk pendatang (masyarakat Tapanuli Selatan).
Namun penduduk pendatang berpendapat bahwa lahan tersebut
bukan milik penduduk asli namun milik bekas pemerintahan kolonial
Belanda. Konflik yang terjadi tersebut merupakan sebuah respon dari
tindakan penduduk pendatang ke daerah tersebut yang menurut penduduk
asli tanpa melalui tata cara adat yang berlaku di daerah tersebut.
Kendatipun demikian, proses kedatangan mereka juga didukung oleh
suasana daerah tersebut yang tidak terlepas adanya peristiwa PRIU, yang
membuat para laki-laki harus meninggalkan kampungnya dan pergi ke
hutan-hutan untuk menyelamatkan diri dari tentara pusat.20
Undri, “Kepemilikan Tanah Di Sumatra Barat Tahun 1950-an (Kasus Konflik
Kepemilikan Tanah Perkebunan Karet di Kabupaten Pasaman)”, Makalah Worksop on the
economic Side of Decolonosation. Kerjasama LIPI, Nederland Instituts Voor or
Longdocumentatie, Pusat Studi Sosial Asia Tenggara UGM dan Program Studi Sejarah
Pascasarjana UGM Yogyakarta tanggal 18-19 Agustus 2004.
20 Rusli Amran, Sumatra Barat Hingga Plakat Panjang, (Jakarta: Sinar Harapan, 1985),
p. 11.
19
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
106
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
Terlepas dari itu semua, bahwa masalah kepemilikan tanah di
Sumatera Barat tidak akan pernah habis-habisnya untuk dibicarakan serta
dikaji mengingat keunikan hukum adat yang mereka miliki. Apalagi
mengenai kepemilikan lahan perkebunan besar setelah Belanda
meninggalkan ranah Minang perlu kiranya mendapat sentuhan untuk
diteliti lebih lanjut, atau merupakan sebuah tema kunci dalam sejarah
ekonomi modern Indonesia ke depan.21
F. Kesimpulan
Dari uraian singkat di atas dapat disimpulkan bahwa hukum adat
yang berlaku di Indonesia menunjukkan adanya suatu nuansa kehidupan
atau fungsi sosial dari tanah, terlebih lagi dalam pembagian tanah
persekutuan dan tanah perseorangan atau individu. Selain itu, juga dapat
dilihat bagaimana pembagian hak-hak atau pengaturan hak-hak atas tanah
adat menunjukkan adanya upaya untuk menertibkan pemakaian tanah adat
sehingga benar-benar menjamin keadilan. Namun, kepastian hukum tidak
terjamin dengan hanya mengandalkan hukum tanah adat belaka, karena
aspek penerapan prinsip konstuksi yuridis abstrak dalam hukum tanah
adat.
Hak ulayat masyarakat hukum adat di dalam UUPA diakui
sepenuhnya dan dalam eksistensinya masih menunjukkan jatidirinya
sebagai ciri khas hukum adat dalam keagrariaan yang memandang
komunalisme dan kebersamaan dalam rangka kesejahteraan anggota
masyarakat adat setempat dengan segala konsekuensinya. Ini berarti
keberadaan hak ulayat dalam masyarakat hukum adat sepenuhnya dijamin
dalam peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, tidak bisa
dipungkiri adanya perubahan yang revolutif dari kepemilikan bersifat
komunal dalam masyarakat hukum adat bias berubah kepada kepemilikan
yang bersifat perorangan atau privat. Mendaftarkan tanah adat berdasar
peraturan perundangan dengan memperhatikan hukum tanah adat yang
berlaku secara nasional, sebenarnya hal ini merupakan suatu penandaan
kepada tanah itu, mana yang bisa dialihkan, serta mana yang bisa
diwariskan. Dengan kata lain, pendaftaran tanah adat sesuai ketentuan
BPN merupakan upaya untuk menjaga jangan sampai ada penyimpangan
dari ketentuan adat yang berlaku di bidang tanah, dimulai dengan surat
tanda bukti penguasaan dan pemilikan tanah.
21 Mengutip tulisan Thomas J. Lindblad tentang tema-tema kunci dalam sejarah
ekonomi modern Indonesia. Lebih lanjut lihat. Thomas J. Lindblad (ed) Sejarah Ekonomi
Modern Indonesia : Berbagai Tantangan Baru., (Jakarta: LP3ES, 2000), p. 42.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
107
Daftar Pustaka
Bushar, Muhammad, Asas-Asas Hukum Adat: Suatu Pengantar, Jakarta:
Pradnya Paramita, 1988.
Galudra, Gamma, Gamal Pasya, Martua Sirait, dan Chip Fay, Rapid Land
Tenure Assessment (RaTA): Paduan Ringkas Bagi Praktisi, Bogor: World
Agroforestry Centre Southeast Asia Regional Program, 2006.
Gamal, Merza, Model Dinamika Sosial Ekonomi Islami Solusi Pembangunan
Kesejahteraan Berkesinambungan dan Berkeadilan, Pekanbaru: Badan
Penerbit Universitas Riau (Unri Press), 2006.
Jamal, Erizat et al., “Struktur dan Dinamika Penguasaan Lahan pada
Komunitas Lokal”, Bogor: Laporan Penelitian PSE No. 526
Kalo, Syafruddin, Pengadaan Tanah Bagi Pembanguna untuk
Keluarnya
UUPA, Fakultas Hukum Bagian Hukum Perdata, Kepentingan Umum,
Jakarta: Pustaka Bangsa Press, 2004.
Keppres No. 62 tahun 2001 tentang Perubahan atas Keppres No.
166 tahun 2000 tentang "Kedudukan, Tugas, Fungsi,
Kewenangan, Susunan Organisasi, dan Tata Kerja Lembaga
Pemerintah Non-Departemen Sebagaimana Telan Beberapa Kali
Diubah Terakhir dengan Keppres No 42 tahun 2001"
Lindblad, J. Thomas (ed), Sejarah Ekonomi Modern Indonesia: Berbagai
Tantangan Baru, Jakarta: LP3ES, 2000.
Navis, A.A., Alam Terkembang jadi Guru: Adat dan Kebudayaan
Minangkabau, Jakarta: Graffiti Press, 1986.
Purnadi, & Halim, Ridwan, Sendi-Sendi Hukum Agraria, Jakarta: Ghalia
Indonesia, 1993.
Rizal, Syamsul, Kebijaksanaan Agraria Sebelum dan Sesudah Keluarnya
UUPA, Fakultas Hukum Bagian Hukum Perdata, Medan:
Universitas Sumatera Utara, 2003.
Rusli, Amran, Sumatera Barat Hingga Plakat Panjang, Jakarta: Sinar Harapan,
1985.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012
108
Iswantoro: Eksistensi Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat…
Syahyuti, Nilai-nilai Kearifan Pada Konsep Penguasaan Tanah Ter Haar, AsasAsas dan Susunan Hukum Adat, Bandung: Sumur Batu, 1985.
Tanahkoe.tripod.com, Hak atas Tanah: Sejarah, Macam Hak, dan Cara
Perolehannya, http://www.tanahkoe tripod corn.
Ter Haar, Asas-Asas dan Susunan Hukum Adat, Bandung: Sumur Batu,
1985.
Thomas J. Lindblad (ed) Sejarah Ekonomi Modern Indonesia Berbagai
Tantangan Baru. Jakarta: LP3ES, 2000.
Undri, “Kepemilikan Tanah Di Sumatera Barat Tahun 1950-an (Kasus
Konflik Kepemilikan Tanah Perkebunan Karet di
Kabupaten Pasaman”, makalah yang dipersiapkan untuk
Worskop on the economic Side Of Decolonosatioan. Jonintly
Organized by LIPI, Nederland Instituts Voor or
logdocumentatie (NIOD), Pusat studi Sosial Asia Tenggara
Universitas Gadjah Mada dan Program Studi Sejarah Pascasarjana
Universitas Gaiah Mada Yogyakarta tanggal 18-19 Agustus 2004.
UU No. 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
UU No.20 tahun 1961 tentang Pencabutan Hak atas Tanah dan Benda
Tak Bergerak Di Atasnya.
SOSIO-RELIGIA, Vol. 10, No.1, Februari 2012