BAB I PENDAHULUAN I.1. Latar Belakang Masalah Pemerintah merupakan suatu sistem yang terdiri dari organ-organ, badan- badan ataupun lembaga perlengkapan negara yang biasa disebut dengan aparatur Negara. Pemerintah menjalankan segala bentuk kegiatan terorganisir yang bersumber pada Undang – undang Dasar 1945 demi tercapainya tujuan negara. Tujuan Negara yang terkandung dalam mukadimah UUD yaitu mewujudkan kemakmuran dan keadilan bagi seluruh rakyatnya. Negara wajib melayani dan mengayomi seluruh rakyatnya tanpa terkecuali tanpa memandang asa usul, status sosial, dan lain-lain. Dalam penjelasan UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah pemberian otonomi yang seluas – luasnya kepada daerah antara lain dimaksudkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Sejalan dengan prinsip tersebut dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab, dengan pengertian bahwa penanganan urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan kewajiban sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah dalam rangka memberdayakan daerah dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Agar otonomi daerah dapat dilaksanakan sejalan dengan tujuan yang hendak dicapai, pemerintah wajib melakukan pembinaan dan pengawasan berupa pemberian pedoman, standar, arahan, bimbingan, pelatihan, supervise, pengendalian, koordinasi, monitoring dan evaluasi. Hal ini dimaksudkan agar kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah tetap sejalan dengan tujuan nasional dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) adalah Instansi di lingkungan Pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas (Pasal 1 UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara) . Di lingkungan pemerintahan di Indonesia, terdapat banyak satuan kegiatan yang berpotensi untuk dikelola secara lebih efisien dan efektif melalui pola BLUD. Ada yang mendapatkan imbalan dari masyarakat dalam proporsi yang signifikan terkait dengan pelayanan yang diberikan, dan ada pula yang bergantung sebagian besar pada dana APBN/APBD. Satuan kerja yang memperoleh pendapatan dari layanannya dalam porsi signifikan, dapat diberikan keleluasaan dalam mengelola sumber daya untuk meningkatkan pelayanan yang diberikan. Peluang ini secara khusus disediakan bagi satuan kerja pemerintah yang melaksanakan tugas operasional pelayanan publik. Hal ini merupakan upaya peng-agenan aktivitas yang tidak harus dilakukan oleh lembaga birokrasi murni, tetapi oleh instansi pemerintah dengan pengelolaan ala bisnis, sehingga pemberian layanan kepada masyarakat menjadi lebih efisien dan efektif. Penyelenggaraan pemerintahan ditujukan kepada terciptanya fungsi pelayanan publik (public service). Pemerintahan yang baik cenderung 2 menciptakan terselenggaranya fungsi pelayanan publik dengan baik pula. Sebaliknya, pemerintahan yang buruk mengakibatkan fungsi pelayanan public tidak akan terselenggara dengan baik. Dalam hal ini pelayanan publik merupakan masalah serius terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan dan akuntabilitas birokrasi dalam menjalankan kinerja dan fungsi-fungsi administrasi yang diartikan sebagai penyediaan barang-barang dan jasa-jasa publik yang pada hakekatnya menjadi tanggung jawab pemerintah. Karena pelayanan publik terkait erat dengan jasa dan barang dipertukarkan maka pelayanan atas komoditi berupa barang atau jasa dengan mempergunakan sarana milik umum yang dapat dilakukan oleh orang/badan seperti Rumah Sakit Umum Daerah. Menurut Abdullah (http://syukriy.wordpress.com,diakses tanggal 29/3/13 jam 21.15) Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) adalah unit kerja atau SKPD pemerintah daerah yang paling banyak diubah statusnya menjadi BLUD (Badan Layanan Umum Daerah). Karakter RSUD memang sangat cocok dengan status BLUD, diantaranya 1) Memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat 2) Menarik bayaran atas jasa yang diberikannya 3) Memiliki lingkungan persaingan yang berbeda dengan SKPD biasa 4) Pendapatan yang diperoleh dari jasa yang diberikannya cukup signifikan 5) Adanya spesialisasi dalam hal keahlian karyawannya. Perubahan RSUD menjadi BLUD dapat dimaknai sebagai sebuah bentuk keprofesional pelayanan publik di pemerintahan daerah. 3 Namun banyak pihak yang mengkritik karena sebenarnya menunjukkan bahwa Pemda belum mampu mengelola dan memberdayakan dana berlimpah yang dimilikinya untuk menyediakan pelayanan publik yang berkualitas. Bahkan ada yang pesimis bahwa BLUD tidak akan berhasil kecuali hanya menjadi sumber penghasilan bagi para pengelolanya. Pemerintah telah menerbitkan banyak regulasi terkait dengan pengelolaan keuangan BLU dan BLUD. Berikut disajikan beberapa Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Menteri Keuangan (PMK), dan Keputusan Menteri Kesehatan terkait dengan BLU dan BLUD diantaranya : 1. Peraturan Pemerintah No.23/2005 tentang Pengelolan Keuangan Badan Layanan Umum. 2. Permendagri No.61/2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah. 3. Peraturan Menteri Keuangan No. 07/PMK.02/2006 tentang Persyaratan Administratif dalam Rangka Pengusulan dan Penetapan Satuan Kerja Instansi Pemerintah untuk Menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. 4. Peraturan Menteri Keuangan No.08/PMK.02/2006 tentang Kewenangan Pengadaan Barang/Jasa pada Badan Layanan Umum. 5. Peraturan Menteri Keuangan No. 66/PMK.02/2006 tentang Tata Cara Penyusunan, Pengajuan, Penetapan, dan Perubahan Rencana Bisnis dan Anggaran serta Dokumen Pelaksanaan Anggaran Badan Layanan Umum. 6. Peraturan Menteri Keuangan No.10/PMK.02/2006 tentang Pedoman Penetapan Remunerasi bagi Pejabat Pengelola, Dewan Pengawas, dan Pegawai Badan Layanan Umum. 4 7. Peraturan Menteri Keuangan No. 73/PMK.05/2007 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Keuangan No.10/PMK.02/2006 Tentang Pedoman Penetapan Remunerasi Bagi Pejabat Pengelola, Dewan Pengawas, dan Pegawai Badan Layanan Umum. 8. Peraturan Menteri Keuangan No.109/PMK.05/2007 tentang Dewan Pengawas Badan Layanan Umum. 9. Peraturan Menteri Keuangan No. 119/PMK.05/2007 tentang Persyaratan Administratif Dalam Rangka Pengusulan dan Penetapan Satuan Kerja Instansi Pemerintah Untuk Menerapkan Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. 10. Peraturan Menteri Keuangan No.44/PMK.05/2009 tentang Rencana Bisnis dan Anggaran serta Pelaksanaan Anggaran Badan Layanan Umum. 11. Peraturan Menteri Keuangan No.119/PMK.02/2009 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga dan Penyusunan, Penelaahan, Pengesahan dan Pelaksanaan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran Tahun Anggaran 2010. 12. Peraturan Menteri Keuangan No.217/PMK.05/2009 tentang Pedoman Pemberian Bonus atas Prestasi Bagi Rumah Sakit Eks-Perjan yang Menerapkan Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum 13. Keputusan Menteri Kesehatan No. 703/MENKES/SK/IX/2006 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa pada Instansi Pemerintah Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum di Lingkungan Departemen Kesehatan. 14. Peraturan Dirjen Perbendaharaan No. PER-08/PB/2008 tentang Pedoman Penyusunan Laporan Dewan Pengawas Badan Layanan Umum di Lingkungan Pemerintah Pusat. 5 Dari penelusuran tentang fakta BLUD Rumah Sakit Umum Daerah (http://www.batamtoday.com-diakses 30/3/13 jam 21.00) - Jumlah Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) yang sudah berubah status menjadi Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) baru mencapai sekitar 50% dari 641 RSUD yang tercatat di Asosiasi Rumah Sakit Umum Daerah (ARSADA). Ketua Umum Asosiasi Rumah Sakit Daerah (ARSADA) Seluruh Indonesia Kuntjoro Adi Purjanto mengatakan hingga Januari 2012 RSUD yang tercatat menjadi BLUD mencapai 240 RSUD yang tersebar di seluruh Indonesia. RSUD diwajibkan berstatus BLUD dalam pengelolaan keuangannya guna meningkatkan pelayanan yang diberikan agar benar-benar sesuai dengan standar kesehatan yang berlaku dalam akreditasinya. Ada standar-standar khusus yang diterapkan. Walaupun belum 100% bisa dilaksanakan namun pelayananannya sudah lebih baik. Menurut Kuntjoro berharap, dengan status tersebut rumah sakit daerah bisa bersaing dengan rumah sakit swasta lain dalam memberikan pelayanan bagi masyarakat. Langkah menjadi BLUD, merupakan upaya Rumah Sakit Pemerintah agar mampu meningkatkan pelayanan, dan memberikan yang terbaik bagi masyarakat (http://www.batamtoday.com diakses tanggal 30/3/13 jam 13.00). Dewan Penasihat ARSADA Umar Wahid mengatakan perubahan status RSUD menjadi BLUD adalah untuk melaksanakan amanat Undang-Undang No.44/2009 tentang Perubahan Rumah Sakit menjadi BLU. Namun kenyataannya sampai saat ini belum sepenuhnya berhasil merubah RSUD menjadi BLUD. RSUD jadi BLUD mestinya dilakukan sesuai ketentuan UU, ternyata baru 50%. Dari 50% itu pun belum 100% RSUD yang berhasil 6 meningkatkan pelayanan. Dibentuknya ARSADA bertujuan untuk menjadikan rumah sakit daerah lebih mengutamakan fungsi sosial daripada kepentingan lain. Tahun depan semua masyarakat Indonesia mendapat jaminan sosial, maka rumah sakit daerah harus berbenah untuk bisa memberikan pelayanan lebih baik. Di Wonogiri RSUD yang telah menerapkan BLUD selama 2 tahun yaitu Rumah Sakit Umum Daerah dr. Soediran Mangun Sumarso (RSUD SMS) menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah (PPKBLUD) mewujudkan kinerja RSUD SMS kian meningkat. Hal ini disampaikan oleh Direktur RSUD SMS, dr. Setyarini, M.Kes. Keberhasilan Pengelolaan Keuangan BLUD tampak pada capaian pendapatan hingga tahun 2012 mencapai angka 36,9 milyar naik 38,5% dari tahun 2011 yang hanya 26,6 milyar (http://www.jatengprov.go.id-diakses tanggal 30/3/13 jam 13.25 ) Sementara jika dibandingkan dengan keadaan RSUD SMS sebelum dikelola dengan menerapkan PPK-BLUD tampak bahwa capaian kinerja keuangan belum mampu mencapai angka yang ditargetkan. Seperti pada tahun 2010 dari target 26,4 milyar hanya mampu dicapai 22,9 milyar atau 86,7 persennya saja. Dengan BLUD Peningkatan kinerja pelayanan selama 4 tahun terakhir meningkat. Bed Occupacy Rate (BOR) atau rata-rata Penggunaan Tempat Tidur Rumah Sakit pada tahun 2012 menunjukkan kenaikan lebih dari 10% dibandingkan 2011. Kondisi ini tidak lepas dari kerjasama yang baik antar elemen rumah sakit yang ditunjukkan dengan peningkatan kualitas SDM pelayanan dan ditunjang dengan peningkatan sarana dan prasarana rumah sakit (http://www.jatengprov.go.id - diakses tanggal 30/3/13 jam 13.00) 7 Menurut Hijranita dalam Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (BLUD) Sekalipun BLUD dikelola secara otonom dengan prinsip efisiensi dan produktivitas ala korporasi, namun terdapat beberapa karakteristik lainnya yang membedakan pengelolaan keuangan BLU/BLUD dengan BUMN/BUMD, yaitu: 1. BLU/BLUD dibentuk untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa; 2. Kekayaan BLU/BLUD merupakan bagian dari kekayaan negara/daerah yang tidak dipisahkan serta dikelola dan dimanfaatkan sepenuhnya untuk menyelenggarakan kegiatan BLU/BLUD yang bersangkutan; 3. Pembinaan BLU/BLUD instansi pemerintah pusat dilakukan oleh Menteri Keuangan dan pembinaan teknis dilakukan oleh menteri yang bertanggung jawab atas bidang pemerintahan yang bersangkutan; 4. Pembinaan keuangan BLU/BLUD instansi pemerintah daerah dilakukan oleh pejabat pengelola keuangan daerah dan pembinaan teknis dilakukan oleh kepala satuan kerja perangkat daerah yang bertanggung jawab atas bidang pemerintahan yang bersangkutan; 5. Setiap BLU/BLUD wajib menyusun rencana kerja dan anggaran tahunan; 6. Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) serta laporan keuangan dan laporan kinerja BLU?BLUD disusun dan disajikan sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari RKA serta laporan keuangan dan laporan kinerja kementerian negara/lembaga/pemerintah daerah; 8 7. Pendapatan yang diperoleh BLU/BLUD sehubungan dengan jasa layanan yang diberikan merupakan pendapatan negara/daerah; 8. Pendapatan tersebut dapat digunakan langsung untuk membiayai belanja yang bersangkutan; 9. BLU/BLUD dapat menerima hibah atau sumbangan dari masyarakat atau badan lain; 10. Ketentuan lebih lanjut mengenai pengelolaan keuangan BLU/BLUD diatur dalam peraturan pemerintah. Latar belakang pemerintah mengeluarkan peraturan tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (Daerah) yaitu, disebabkan kondisi pelayanan publik yang diberikan oleh penyelenggara Negara dewasa ini dirasa belum memuaskan masyarakat (blud-mulyono.blogspot.com-29/3/13,jam12.15) diantaranya dapat dijabarka sebagai berikut : 1) Dalam memberikan pelayanan tidak cepat namun terjadi prosedur yang berbelit-belit. 2) Adanya diskriminasi pelayanan. 3) Biaya tidak transparan, lambat. 4) Adanya budaya kerja aparatur yang belum baik. 5) Waktu penyelesaian pemberian pelayanan yang tidak jelas. 6) Banyaknya praktek pungutan liar. Kondisi tersebut memberikan citra negative terhadap penyelenggara pelayanan di mata masyarakat. Sehingga akan berdampak pada rendahnya daya saing bangsa dan juga pertumbuhan ekonomi nasional. 9 Esensi dari BLUD adalah peningkatan pelayanan dan efisiensi anggaran. Hal ini dapat dilihat dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 61 Tahun 2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah, disebutkan bahwa BLUD adalah Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) atau Unit Kerja pada SKPD di lingkungan pemerintah daerah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan, dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas. Peraturan Pemerintah No. 23/2005 memungkinkan mengubah organisasi seperti rumah sakit menjadi lembaga pelayanan kesehatan masyarakat untuk menjadi Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) agar dapat lebih otonom dan mandiri dalam pengelolaan keuangan. Perubahan status rumah sakit menjadi BLUD sudah menjadi prioritas rumah sakit daerah di seluruh Indonesia termasuk RSUD dr. Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor Kabupaten Bulungan. Pemerintah Kabupaten Bulungan selaku pemilik rumah sakit telah berkomitmen mengubah RSUD dr Soemarno Sosroatmodjo menjadi BLUD. Namun, banyak langkah yang diperlukan dalam proses persiapan RSUD dr Soemarno Sosroatmodjo menjadi BLUD. Rumah sakit ini dituntut untuk melengkapi persyaratan BLUD terlebih dulu. Persyaratan tersebut terdiri dari persyaratan administrasi substantif, teknis, dan administratif. Tujuan penelitian ini adalah mengidentifikasi tentang Implementasi Badan Layanan Umum di Rumah Sakit Daerah dr. Soemarno Sosroatmodjo setelah memperoleh status sebagai BLUD. 10 Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) pada Rumah Sakit Daerah Dr. Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor Kabupaten Bulungan, telah melaksanakan lima komponen pelayanan. Di antaranya, palayanan administrasi dan manejemen, pelayanan medik, pelayanan gawat darurat, pelayanan keperawatan, serta pelayanan rekam medic ( www.radar tarakan online –tanggal 25/3/13 jam 14.00) Lima komponen pelayanan tersebut merupakan syarat wajib bagi pelayanan rumah sakit tipe C (RSUD dr Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor) untuk mendapat akreditasi dari Komite Akreditasi Rumah Sakit ( KARS ). Akreditasi untuk rumah sakit merupakan suatu pengakuan publik melalui suatu badan nasional yang independen atas prestasi rumah sakit dalam memenuhi pelayanan kesehatan yang sudah ditetapkan. Hal ini dibuktikan dengan penilaian oleh pakar kesehatan yakni melalui KARS. Tujuannya akan bermuara pada peningkatakan mutu pelayanan rumah sakit. Masalah pelayanan dan sumber daya manusia di RSD Dr. Soemarno Sosroatmodjo yang diberikan para dokter dan perawat, selama ini masyarakat bulungan lebih banyak dirujuk keluar Tanjung Selor karena takut salah diagnosa oleh para dokter di RSU Tanjung Selor. Pemerintah Kabupaten Bulungan harus mempertimbangkan ulang pemberian fasilitas kepada mereka. Sudah terlalu banyak keluhan masyarakat terhadap pelayanan Rumah Sakit Tanjung Selor, baik pelayanan bersifat teknis (administrasi) maupun pelayanan bersifat “needs”(kebutuhan) pasien dilayani sepenuh hati dalam konteks yang lebih cepat, tepat dan murah. Berdasarkan latar belakang yang diuraikan di atas, Penulis tertarik untuk meneliti tentang hal tersebut dan 11 menuliskan hasilnya dalam sebuah tesis berjudul: Analisis Implementasi Kebijakan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) (Studi Pada RSD Dr. Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor Kabupaten Bulungan Kalimantan Utara Tahun 2012). I.2. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang sebagaimana diuraikan di atas dirumuskan masalah sebagai berikut: a) Bagaimana Implementasi Kebijakan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) di RSUD Tanjung Selor ? b) Faktor-faktor apa saja yang menjadi kendala atau hambatan dalam Implementasi Kebijakan Badan Layanan Umum Daerah BLUD ? I.3. Tujuan Dan Manfaat Penelitian I.3.1. Tujuan a. Untuk mengetahui sejauh mana peranan Pemerintah Daerah dalam penerapan Badan Layanan Umum Daerah ( BLUD ) pada RSUD . b. Untuk mengetahui faktor-faktor yang menjadi hambatan dalam pelaksanaan implementasi Kebijakan BLUD RSUD. I.3.2. Manfaat Penelitian ini memiliki manfaat teoritis dan manfaat praktis : a. Manfaat teoritis berkaitan dengan pengembangan studi tentang implementasi kebijakan BLUD RSD Dr. Soemarno Sosroatmodjo Tanjung Selor tahun 2012 yang dewasa ini menjadi paradigma 12 pemerintahan di Indonesia, ditinjau dari aspek administrasi kebijakan, politik dan sosial. b. Sedangkan manfaat praktis berkaitan dengan kegunaan hasil penelitian untuk dijadikan bahan kajian dan referensi dalam mengawal proses implementasi pelayanan publik 13