Penganggaran Partisipatif - International Budget Partnership
advertisement
Sebuah Panduan: Penganggaran Partisipatif Oleh Brian Wampler Bagian Pertama Program Penganggaran Partisipatif (Participatory Budgeting disingkat PB) adalah suatu inovasi-kreatif dalam proses pembuatan kebijakan-kebijakan. Dimana mayarakat dilibatkan secara langsung dalam pembuatan kebijakan. Berbagai forum pertemuan diselenggarakan dalam setahun, sehingga masyarakat mempunyai kesempatan menetapkan alokasi sumber daya yang ada, membuat prioritas kebijakan sosial dan memantau belanja anggaran publik. Program-program ini didesain sedemikian rupa dengan melibatkan warga negara dalam proses pembuatan kebijakan, mendorong reformasi administrasi dan mendistribusikan sumber daya publik kepada masyarakat di daerah yang berpenghasilan rendah. Pengeluaran sosial-politik mendapat tantangan dari para pelaku yang tingkat penghasilannya rendah dan secara politik tradisional berada di luar sistem, kini mereka mendapatkan kesempatan untuk terlibat dalam membuat kebijakan. Pemerintah dan warga negara melaksanakan program ini dengan tujuan untuk: i) memajukan pembelajaran publik dan kewarganegaraan aktif, ii) mendapatkan keadilan sosial melalui perbaikan dalam kebijakan dan alokasi sumber daya, dan iii) mereformasi aparat administrasi. Dalam pengalaman Brazil, Program-program PB ditantang menghadapi warisan politik kliental, biaya-biaya sosial yang tinggi dan korupsi, dengan menciptakan proses pembuatan anggaran transparan, terbuka dan menjadi milik publik sepenuhnya. Ini semua dilakukan dengan cara memindahkan lokasi pembuatan kebijakan dari kantor-kantor swasta dan para tektokrat ke pertemuan-pertemuan publik. Pertemuan-pertemuan publik ini menigkatkan transparansi. Program-program PB berperan selayaknya “Sekolah kewarganegaraan”, sebagai tempat memberdayakan masyarakat untuk memahami dengan lebih baik hak dan kewajibannya sebagai warga negara sebagaimana juga kewajiban dan tanggung jawab pemerintah. Masyarakat diharapkan, akan menawarkan suatu solusi kreatif dan sangat membantu menyelesaikan berbagai macam permasalahan sosial-ekonomi yang ditemukan di pusat-pusat urban dan suburban di Brazil. Masyarakat belajar untuk bernegosiasi diantara mereka sendiri dan vis a vis dengan pemerintah berkenaan dengan pendistribusian sumber daya yang langka dan membuat prioritas kebijakan publik. Sangatlah penting untuk meyakini bahwa tidak ada satu model yang benar-benar tepat tentang program PB ini. Meskipun terdapat beberapa prinsip dan mekanisme institusional yang mirip, Program PB disusun untuk menanggapi berbagai lingkungan sosial-politik dan ekonomi tertentu dari tiap-tiap propinsi atau negara bagian. Walaupun menyebut beberapa perbedaan yang ada, laporan ini akan menampilkan suatu sistesis dari kasus-kasus yang sangat representatif. Harapan dari panduan ini adalah bahwa berbagai perangkat dan sarana institusional yang berkembang di Brazil ini, baik dalam bagian besar atau kecil dapat dipergunakan diberbagai tempat lain. Berbagai kota/kabupaten dan negara bagian terbentang di Brazil mengadaptasi berbagai varian dari program PB. Program-program ini telah dengan sukses diimplementasikan di wilayah selatan yang kaya (Porto Alegre), wilayah industri metropolis Sao Paolo (Santo Andre) dan di wilayah Amazon utara (Belem). Harapan kami adalah berbagai kota/kabupaten, negara bagian dan pemerintah regional di berbagai penjuru dunia dapat menggambarkan berdasar pengalaman ini untuk mengembangkan berbagai perangkat yang berkaitan dengan anggaran, pembuatan keputusan dan partisipasi masyarakat. Akhirnya, menjadi harapan kami, agar LSM-LSM dan para aktifis politik lokal dapat berkaca berdasarkan pengalaman ini untuk mengenalkan Program PB secara formal atau melakukan pemantauan secara informal mengikuti beberapa contoh dalam PB. Sejarah Singkat PB Program PB adalah bagian dari suatu usaha maha besar di Brazil untuk memperluas dan memperdalam keberadaan Demokrasi yang sebenarnya. Sejak masa penegakan kembali pilar-pilar Demokrasi pada tahun 1985, perpolitikan Brazil senantiasa di dominasi oleh prkatek patronase tradisional, biaya-biaya sosial dan korupsi. Berbagai pemerintahan, NGOs, gerakan sosial dan partai politik memunculkan ide, nilai dan aturan yang kemudian dikenal dengan Penganggaran Partisipatif (Participatory Budgeting) sebagai suatu usaha untuk memperbaiki hasil-hasil kebijakan dan memperkaya Demokrasi Brazil yang masih muda. Penggunaan PB dimulai pada tahun 1989 di Kab. Porto Alegre, beberapa ibukota negara bagian di Brazil bagian selatan, Rio Grande do Sul. Porto Alegre dihuni oleh lebih dari 1 juta penduduk dan termasuk daerah kaya di Brazil. Pada tahun 1988, Partai Buruh, sebuah partai progresif didirikan pada masa diktator militer antara tahun 1964-1988, memenangkan pemilihan untuk majelis tinggi. Tema kampanyenya pada Partisipasi Demokrasi dan Pembalikan Prioritas Pembelanjaan, yang berimplikasi pada pembalikan suatu trend yang telah berlaku satu dekade sebelumnya dimana sumber daya publik dibelanjakan kepada daerah-daerah kelas menengah dan atas. PB dimaksudkan sebagai suatu alat untuk membantu warga negara dan daerah miskin mendapatkan porsi yang lebih besar dari belanja publik. Ketika Partai Buruh memangku jabatan utama di Porto Alegre pada tahun 1989, mereka menghadapi sebuah kabupten yang bankrut dan birokrasi yang tercerai berai. Selama dua tahun pertama kepemimpinan mereka, Pemerintah menguji cobakan berbagai mekanisme yang berbeda-beda untuk mentakel beberapa ketidakleluasaan dana, untuk menyediakan bagi warga negara berperan aktif dalam aktifitas pemerintah dan merubah prioritas belanja sosial dalam administrasi sebelumnya. PB dilahirkan melalui proses ekspreimental ini. Pada tahun 1989 dan 1990, dua tahun pertama PB, kurang dari seribu warga negara turut berpatisipasi di dalamnya. Jumlah peserta melompat mendekati 8000 peserta pada tahun 1992. Setelah memenangkan pemilihan ulang pada tahun 1992, program ini mendapatkan tempatnya dengan tingkat partisipasi yangmelampui 20.000 orang per tahun. Partisipasi meningkat ketika warga negara menyadari bahwa PB adalah sebuah tempat pembuatan keputusan yang penting. PB telah tersebar luas di Brazil. Pada Juni 2000, diperkirakan mendekati 100 kabupaten/kota dan 5 negara bagian telah mengimplementasikan beberapa bentuk dari Program PB. Terdapat variasi yang sangat luas untuk menggapai kesuksesan sebagaimana beberapa pemerintahan yang hanya melaksakana program lip service sementara pemerintahan yang lain menghadapi ketidakleluasaan dana sehingga mereka tidak mampu melakukan perbaikan pada kerja-kerja publik. Tulisan ini terbagi dalam sembilan bagian. Bagian Pertama: Pendahuluan Bagian Kedua: Kondisi-kondisi Dasar Kondisi dasar seperti apa, program PB diimplementasikan? Program PB cenderung diimplementasikan oleh pemerintah lokal (kab/kota) dan negara bagian. Pemerintah yang terpilih dalam pemilu harus progresif dengan satu fokus pada partisipasi warga negara dan keadilan sosial. Bagian Ketiga: Aturan Permainan Bagaimana aturan permainannya? Cara khusus seperti apa, warga negara dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan? Program PB berdasarkan pada suatu aturan kompleks yang dengan jelas menjelaskan tanggung jawab pemerintah dan peserta. Aturan mengatur pertemuan-pertemuan dan prosesproses pembuatan kebijakan yang mengalokasikan sumber daya langka. Bagian Keempat: Kebijakan Sosial dan Proyek Kerja-kerja Publik Bagaimana tipe kerja-kerja dan kebijakan publik yang dipilih oleh peserta PB? Peserta PB memilih kerja-kerja publik khusus dan memprioritaskan belanja sosial umum dalam dua jalur pembuatan kebijakan yang berbeda. “Kerja-kerja publik PB” dan “Tematik PB”. Bagian Kelima: Pelaku, Motivasi dan Strategi Apa motivasi dari berbagai pelaku yang berbeda berperan-serta? Pemerintah lokal, warga negara, asosiasi sukarela, NGOs dan komunitas bisnis memiliki alasan yang berbeda-beda untuk mendukung dan menentang PB. Aspek pendorong mereka untuk turut berperan serta sering cukup berbeda-beda. Bagian Keenam: Reformasi Administrasi Bagaiamana reformasi Aparat Administrasi agar sesuai dengan sistem pembuatan kebijakan yang baru? Pemerintah harus mempunyai kontrol terhadap aparat administrasi untuk menyediakan informasi, mendukung tipe baru perencanaan dan program teknis, dan untuk melaksanakan proyek yang terpilih. Bagian Ketujuh: Keterbatasan-keterbatasan Apa keterbatasan-keterbatasan? Program PB menyediakan kesempatan baru untuk berperan-serta. Namun dampak dan konsekuensinya terbatas pada kebijakan lokal. Program PB juga dapat dimanipulasi oleh para politikus sehingga menghambat kemajuan. Bagian Kedelapan: Hasil-hasil yang dijanjikan Hasil seperti apakah yang sangat dijanjikan? Diseminasi Program PB yang dilakukan di Brazil mengarah kepada suatu bentuk hasil yang menarik dan menjanjikan. Bagian ini menganalisis hasil-hasil yang sangat dijanjikan dengan melihat bagaimana mereka i) memajukan pembelajaran publik dan kewarga negaraan aktif, ii) meraih keadilan sosial melalui perbaikan kebijakan dan alokasi sumber daya, dan iii) mereformasi aparat administrasi. Bagian Kesembilan: Dapatkah program partisipatis diterapkan jauh diluar Brazil? Dapatkah Program PB diimplementasikan di negara-negara lain? Di wilayahwilayah lain di dunia ini? Terdapat beberapa pertanyaan dan isu bahwa pemerintah, NGOs dan pelaku-pelaku Civil Sosiety seharusnya berlaku disamping merenungkan apabila PB dapat menjadi suatu proses pembuatan kebijakan yang sesuai untuk lingkungan sosial-politik mereka. Bagian Kedua: Kondisi-kondisi Dasar Kondisi dasar seperti apa, program PB diimplementasikan? Para Pelaku, Pemerintah dan Lingkungan Politik yang lebih luas Program PB awalnya diimplementasikan oleh pemerintahan-pemerintahan Kabupaten yang progresif. Pemerintahan-pemerintahan ini menikmati dasar dukungan yang kuat dari gerakan sosial, persekutuan dan NGOs. Program PB muncul dari koalisis partai politik progresif dan kelompok civil society progresif. Selama masa diktator militer di Brazil (19641985), suatu oposisi dan civil society progresif tumbuh, mencari strategi-strategi baru untuk menyelesaikan biaya-biaya sosial-politik dalam sejarah Brazil. Dua tuntutan penting muncul dari civil society adalah: i) Transparansi dan keterbukaan melalui desentralisasi dan demokratisasi negara bagian; ii) Peningkatan partisipasi warga negara dalam arena pembuatan kebijakan. Program PB adalah untuk mewujudkan dua tentutan tersebut. Sementara pemerintah progresif tengah melaksakan PB program secara umum, partai-partai tengah dan kanan-tengah mengatur diri mereka setelah masa pendirian. Setelah pelaksaaan, partai meninggalkan kantor. Hal ini melahirkan kemungkinan manipulasi dan mis-managemen. Suatu lingkungan politik kota yang lebih luas merupakan faktor penting dari kondisi dimana Program PB sukses diselenggarakan. Jaringan awal gerakan sosial, organisasi komunitas dan berbagai asosiasi sukarela lain yang menyediakan dukungan penting untuk percobaan program. Program PB tergantung kepada partisipasi aktif warga negara tidak hanya untuk memilih kebijakan-kebijakan bau tetapi juga melebitimasi usaha-usaha reformasi yang dilakukan oleh pemerintah. Tingkat rata-rata partisipasi yang tinggi akan membantu untuk melebitimasi suatu kebijakan pemerintah. Adalah tidak mungkin untuk menetapkan suatu tingkat minimum aktifisme civil society yang dibutuhkan untuk pelaksanaan atau mengfungsikan suatu program PB. Akan tetapi hal tersebut patut diperhatikan bahwa program PB sangat berhasil diselenggarakan di kabupaten-kabupaten/kota dimana civil societynya telah lama terorganisasi. Di dalam konstitusi dan lingkungan legislatif Brazil, adalah penting untuk memperhatikan bahwa walikota/bupati memiliki kewenangan terhadap seluruh anggaran dan administrasi. Dewan legislatif pada tingkat kabupaten/kota (Dewan Kota) tidak memiliki kuasa untuk mempengaruhi pembuatan kebijakan dan distribusi kekuasaan. Hal ini menyediakan waktu luang yang luas bagi walikota/bupati untuk membuat inovasi karena sedikitnya pemeriksaan pada kekuasaannya. Walikota/bupati dapat segera mengimplementasikan suatu program PB tanpa persetujuan Dewan Legislatif. Para anggota legislatif cenderung untuk tidak mendukung Program PB karena program tersebut mengurangi pengaruh mereka terhadap sumber daya. Pendapatan dan Keleluasaan Anggaran Adanya keleluasaan anggaran adalah penting untuk menyelenggarakan sebuah program PB karena dapat meningkatkan kemungkinan warga negara secara langsung memilih dampak-dampak kebijakan. Fleksibiltas anggaran yang lebih yang dimiliki oleh sebuah pemerintahan, pengaruh yang lebih besar dimana warga negara dapat melakukan pemilihan terhadap kerja-kerja publik baru. Pemerintah harus memiliki sumber daya untuk memprakarsai kerja-kerja publik yang telah dipilih oleh para peserta PB. Sementara berbagai program PB diarahkan untuk menyehatkan seluah anggatan suatu kabupaten/kota, walikota atau bupati tinggal melakukan keleluasaan belanja. Kabupaten-kabupaten/kota-kota di Brazil yang berada dalam kondisi dana yang “pantas” sehat cenderung mempunyai 12-15% dari anggaran mereka untuk kerja-kerja publik baru. Di Brazil, kabupaten/kota menengah (dihuni kurang dari 200.000 orang) jarang memiliki keleluasaan anggaran untuk investasi baru. Kondisi ini menyulitkan kemampuan pemerintah untuk menyelenggarakan suatu Program PB. Apabila sebuah kabupaten/kota yang kekuarang anggaran memutuskan untuk mengimplementasikan sebuah Program PB, fokusnya berpindah dari pemilihan kerja-kerja publik ke suatu diskusi umum tentang hutang, pajak-pajak dan pembuatan sumber daya yang terbatas. Pemerintah kabupaten tersebut harus mendedikasikan waktu dan energi tertentu untuk menjelaskan kepada para peserta tentang situasi anggaran kebupatan/kota yang mengerikan. Para peserta tidak akan memilih kerja-kerja publik khusus untuk diimlementasikan, tetapi akan mengusulkan dalam cakupan luas bagaimana pemerintah seharusnya memberlanjakan sumber daya yang ada. Program PB juga menfokuskan diri pada pajak-pajak. Selama pertemuan-pertemuan informasi awal, kesehatan anggaran kabupaten/kota didiskusikan dalam waktu yang lama. Pertemuan tersebut terfokus pada bentuk-bentuk dan besaran pajak yang dikumpulkan oleh pemerintah. Hal ini memudahkan mengeneralisasi diskusi tentang siapa yang membayar pajak. Diskusi umum tentang bagaimana pemerintah mampu memperbaiki rata-rata pajak yang mereka kumpulkan. Para peserta Program PB dan pemerintah harus bekerja sama untuk mengembangkan solusi kreatif untuk meningkatkan besaran sumber daya yang sebernarnya dapat diperoleh. Hal ini, faktanya, muncul sebagai satu kunci obyektif untuk pemerintah mengimplementasikan PB dalam kabupaten/kota dengan kondisi kekurangan anggaran. Bagian Ketiga: Aturan Permainan Bagaimana aturan permainannya? Cara khusus seperti apa warga negara dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan? Beberapa aturan pemanian adalah mirip tapi tidak identik dalam sebagian besar Program PB. Aturan-aturan cenderung didesain pemerintah yang terpilih dengan masukan dari warga negara. Para peserta harus menerima aturan dan beberapa perubahan selajutnya. Sementara aturan-aturan berbeda-beda dari satu kota ke kota lainnya, dari satu negara bagian ke negara bagian yang lain, terdapat kemungkinan mengenali prinsi-prinsip panduan yang khusus dalam Program PB. Dengan tujuan demi kehati-hatian, kami akan fokus pada tingkatan pemerintahan Kabupaten/kota. a. Mobilisasi peserta yang berkelanjutan dan mobilisasi perwakilan (Utusan warga negara) mereka dalam tahunan. Fokus pertemuan tersusun dari sesi informasi sampai laporan akhir tahun hingga negosiasi dan proses perundingan. b. Pembagian kabupaten ke dalam beberapa wilayah untuk menfasilitasi pertemuan dan distribusi sumber daya. c. Pemerintah menciptakan suatu indek kualitas hiduap. Wilayah yang memiliki tingkat kemiskinan tinggi, populasi yang lebih tinggi dan kekurangan infrastruktur menerima proporsi sumber daya yang lebih tinggi dibandingkan wilayah yang lain. Tujuan ini adalah untuk mencapai keadilan sosial. Masing-masing kabupaten merencanakan formulanya sendiri untuk menjamin distribusi sumber daya yang lebih layak. d. Prundingan dan negosiasi publik antara para peserta dan vis a vis pemerintah tentang sumber daya dan kebijakan. Perwakilan mengunjungi semua lokasi proyek yang diterima sementara sebelum keputusan akhir dibuat. Hal ini memungkinkan warga negara untuk mengevaluasi kebutuhan sosial dari suatu proposal proyek. e. Perwakilan-perwakilan menetapkan semua keputusan akhir proyek. Keputusankeputusan ini menjadi bagian dari laporan publik. Peserta PB Pemerintah Putaran Pertama: Pertemuan Wilayah Maret s.d Juni Kantor Walikota Pertemuan lokal Perwakilan Kab/kota Putaran Kedua: Pertemuan Wilayah Juni s.d Sept Dukungan teknis dan Administratif Pertemuan lokal Dewan Anggaran Kab/Kota Anggaran yang diajukan (september) Gambar 1.1 Daur tahunan Program PB Putaran Pertama Pada tabel 1.1, terdapat daftar peran pemerintah dan tanggung jawab para peserta PB selama putaran pertama dalam PB. Putaran pertama, yang secara khusus diselenggaran antara Maret s.d Juni, melibatkan distribusi informasi, diskusi awal tentang beberapa kebijakan dan menetapkan sejumlah perwakilan. Mobilisasi dalam pertemuan lokal adalah penting karena kehadiran warga negara mempengaruhi jumlah perwakilan dari masing-masing lokaldalam pertemuan wilayah. Karena keputusan akhir dilakukan pada tingkatan wilayah, sejumlah besar perwakilan (utusan warga negara) dari daerah lokal tertentu meningkatkan kemungkinan mendapatkan proyek yang akan dipilih. Tabel 1.1 Pertemuan Wilayah (Maret-Juni) Peran Pemerintah Menggambarkan distrik dan sub distrik Menyiapkan Indeks Kulitas hidup Mendistribusikan informasi anggaran Birokrat yang bertugas untuk bekerja pada masing-masing wilayah Mempresentasikan proyeknya sendiri dimana para peserta diharapkan menerimanya untuk segera dilaksanakan Tanggung jawab Peserta Mobilisasi warga negara Pertemuan penguatan kemampuan (capacity building) Menganalisis informasi anggaran Melakukan diskusia awal tentang sumber daya yang ada Tabel 1.2 Pertemuan Lokal (Maret- Juni) Peran Pemerintah Menyediakan informasi tekhnis secara mendetail Dukungan yang diberikan oleh birokrat untuk para peserta (seperti potocopy dan telepon) Tempat dan waktu pertemuan yang disiapkan oleh pemerintah Tanggung jawab Peserta Mendiskusikan berbagai prioritas untuk kab/kota tsb Mendiskusikan kerja-kerja publik tertentu Seleksi sementara terhadap kerja-kerja publik Pertemuan, pada tingkatan wilayah dan daerah lokal, cenderung berlangsung kira-kira 2 jam. Bagian pertama pertemuan adalah orientasi informasi dimana para peserta dapat memberi informasi kepada rekan-rekan mereka, bagian kedua adalah presentasi resmi tentang informasi dan bagian terakhir adalah masa tanya jawab. Para peserta biasanya dibatasi waktu 3 menit untuk berbicara dan mengajukan pertanyaan. Batasan waktu tiga menit menjaga langkah dalam pertemuan tetap berada pada jalurnya. Perundingan tentang berbagai prioritas dan proyek dialkukan secara informal sebagaimana para peserta menganalisis kemungkian tingkatan-tingkatan sumber daya untuk wilayah mereka dan memuali bernegosiasi satu sama lain tentang anggaran yang diajukan. Utusan-utusan warga negara tidak dibayar untuk partisipasi mereka, meskipun beberapa kab/kota menyediakan ongkos bis untuk mengurangi biaya transportasi. Putaran Kedua Putaran kedua menetapkan kebijakan-kebijakan dan prioritas yang akan diimplementasikan oleh pemerintah dalam tahun anggaran mendatang (atau bisa juga dua tahun mendatang). Selama tahap ini, para peserta harus mendapatkan informasi yang cukup untuk mempromosikan prioritas dari komunitas merekadan membuat kuputusan-keputusan dalam pertemuan wilayah. Keputusan akhir tentang kerja-kerja publik tertentu atau penetapan prioritas-prioritas sosial secara umum dilakukan dalam pertemuan wilayah. Tabel 1.3 Pertemuan Wilayah (Juli-November) Peran Pemerintah Membuat estimasi biaya untuk proyek yang diajukan Mendistribusikan informasi dan menyusun “Jalur Prioritas” untuk masing-masing distrik Mengawasi Dewan Anggaran Kab/Kota Tanggung jawab Peserta Memperdebatkan kebijakan atau kerja publik yang diajukan “Jalur Prioritas”: Mengunjungi lokasilokasi dari semua proyek kerja-kerja publik yang diajukan Menetapkan kebijakan atau kerja publik untuk dilaksanakan Memilih dua perwakilan dari masingmasing wilayah untuk duduk pada Dewan Anggaran Kab/kota Tabel 1.4 Pertemuan Lokal (Juli-November) Peran Pemerintah Staf teknis yang bekerja dekat dengan panitia pemantau Membuat draft perencanaan teknis Tanggung jawab Peserta Meneruskan mobilisasi atas proyek dan kebijakan Memilih panitia pemantau Menerima perencanaan teknis nama Distribusi sumber daya berdasarkan dua kriteria. Pertama, indeks kualitas hidup. Masingmasing wilayah menerima presentase tertentu dari anggaran tergantung kepada keseluruhan kebutuhan. Wilayah yang lebih kaya dengan infrastruktur yang lebih maju menerima presentase lebih rendah dibandingkan dengan wilayah miskin yang memiliki sedikit infrastruktur formal. Kedua, adalah mobilisasi dan proses negosiasi dalam suatu wilayah. Kompetisi kelompok-kelompok yang terorganisasi, mobilisasi, negosiasi dan perundingan dalam wilayah mereka sendiri terhadap sumber daya yang ada. Tidak dengan mudah seluruh proyek dapat didukung leh kelompok-kelompok yang membentuk aliansi untuk mempromosikan proyek-proyek tertentu. “Jalur Prioritas” adalah bagian kunci dalam proses ini, sebagaimana para peserta harus mengunjungi lokasi dari proyek yang diajukan, sehingga mereka dapat mengevalusasi secara pribadi tingkat kebutuhannya. Dewan Anggaran Kab/Kota Anggaran diserahkan ke kantor Bupati/Walikota Anggaran Akhir Kantor Bupati/Walikota Kantor Bupati/walikota mengirimkan anggaran kepada Legislatif untuk disetujui Pelaksanaan oleh agen kota atau oleh kontraktor swasta Dewan Kota Gambar 1.2 Gambar 1.2 menggambarkan tahapan akhir dalam proses penganggaran. Dewan Anggaran Kab/Kota mengirimkan proyek-proyek yang telah diselaksi ke kator Bupati/walikota. Staf bupati/walikota menambahkan pada proposal beberapa pokok anggaran sementara (pembayaran hutang, personalia ddl) dan mengirimkannya kepada dewan legislatif untuk disetujui. Di Brazil, legislatif sangat lemah dan umunya menyetujui anggaran. Anggaran akhir kemudian diimplementasikan selama satu tahun periode. Pelaksanaan selama setahun Meskipun sebagian besar terfokus pada perhatian dalam memilih kebijakan-kebijkan, satu aspek penting dalam PB adalah implementasi proyek-proyek yang terpilih. Implementasi adalah suatu proses yang terus menerus, mengambil waktu dalam setahun. Banyak reformasi penting di dalam internal pemerintah dan birokrasi. Para peserta mengurangi perannya dalam proses ini, meskipun peran serta aktif dalam pertemuan pemantauan untuk memastikan bahwa kebijakan yang dilaksanakan sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. Tabel 1.5 Pelaksanaan selama setahun Peran Pemerintah Menyediakan kontak dll perencanaan Tanggung jawab Peserta teknis, Menyetujui perencanaan teknis Memantau tata tertib pelaksanaan Mengintegrasikan diantara agen-agen administratif Staf teknis yang bekerja dekat dengan panitia pemantauan Mengawasi Dewan Anggaran Kab/kota proyek Memantau satu lokasi proyek Mengadakan pertemuan mingguan dengan Dewan Anggaran Kab/Kota Sebagai contoh di Belo Horezonte, Panitia wilayah harus menyetujui perencanaan teknis. Panitia ini juga mengawasi kerja-kerja publik yang dilaksanakan sesuai dengan perencanaan teknis yang telah disetujui. Panitia lokal dibentuk untuk memantau proyek konstruksi pada suatu lokasi, yang membantu menjamin bahwa kerja-kerja publik tersebut dilaksanakan sesuai dengan kriteria yang ada. Hal inilah bagian kritis dari proses karena ia menngurangi kemungkinan terjadi korupsi. Disebutkan bahwa di Kota Recife, dimana PB tidak bekerja dengan baik, panitia pementau sangatlah lemah. Di Recife, Panitia pemantau yang efektif dan independen tidak didukung oleh pemerintah, yang menghambat kemampuan warga negara untuk emamtau kualitas hasil kerja ( untuk lebih jelasnya akan didiskusikan pada bagian ketuju: Batasan-batasan PB). Bagian Keempat: Kebijakan Sosial dan Proyek Kerja-kerja Publik Bagaimana tipe kerja-kerja dan kebijakan publik yang dipilih oleh peserta PB? Program PB mempunyai dua jalur utama: Jalur Pertama, “Kerja-kerja Publik PB” yng fokus pada proyek kerja-kerja publik khusus dan Jalur kedua, PB tematik, yang fokus pada kebijakan belanja anggaran secara umum. Kerja-Kerja Publik Kebanyakan Program PB terfokus pada kerja-kerja publik pada awalnya. Seiring perkembangan waktu, diskusi melebar meliputi kebijakan-kebijakan sosial secara umum. Terdapat beberapa alasan-alasan pragmatis mengapa pemerintah memilih untuk mendedikasikan waktu dan energi mereka pada masa awal pada proyek-proyek teretentu/khusus. Pertama, fokus pada kerja-kerja publik tertentu menciptakan suatu hubungan langsung antara peserta dengan dampak hasilnya. Ketika peserta PB memilih suatu proyek tertentu, suatu harapan dengan mudah lahir bahwa pemerintah akan melaksanakan proyek tersebut. Ketika Pemerintah menuai sukses besar dalam pelasanaan proyek tersebut, hal itu akan semakin menegaskan keinginan/pikiran bahwa peran serta dalam PB adalah suatu sarana yang sangat bernilai dalam mempromosikan perubahan. Di Kab/kota Porto Alegre dan Belo Horizonte, yang merupakan dua daerah di Brazil yang berhasil menyelenggarakan program PB, terdapat suatu kesepatakan umum bahwa PB membangkitkan gairah partisipasi karena keputusan-keputusan dibuat oleh kesepakatan peserta dalam berbagai perubahan kebijakan aktual. Partisipasi telah tumbuh dari tahun ke tahun di Porto Alegre dan Belo Horizonte, dibuktikan dengan partisipasi warga negara dalam PB, tidak hanya berkisar pada cara-cara untuk menyelamatkan sumber daya yang ada di daerahnya. Kedua, fokus pada kerja-kerja publik tertentu menggambarkan suatu usaha untuk menghargai komunitas-komunitas menenetukan pembangunan mereka masing-masing. Dasar pengandaiannya adalah bahwa warga negara memahami permasalahan mereka dengan lebih baik dibandingkan dengan para pegawai pemerintah dan oleh karena itu akan mampu untuk mencocokkan kerja-kerja publik yang diajukan dengan kebutuhan mereka. Dengan memberikan kekuasaan untuk memilih kerja-kerja publik bagi warga negara, program PB menyumbang desentralisasi proses pembuatan kebijakan. Hal ini adalah suatu sarana pemberdayaan dimana beberapa kelompok-kelompok lokal di daerah pertama kalinya mengajukan proyek-proyek kecil tapi terus menerus berkembang sesuai dengan kebutuhan mereka dari waktu ke waktu. Sebagai contoh, sebuah persekutuan lokal pada awalnya hanya bekerja pada pengerasan jalan, namun terus berkembang sesuai kebutuhan mereka hingga meliputi proyek-proyek perumahan rakyat atau memdirikan pusat-pusat pelayanan kesehatan. Alasan ketiga mengapa Program PB fokus pada kerja-kerja publik khusus dan tepat sasaran adalah karena pemerintah-pemerintah lokal di Brazil bertanggungjawab pada proyekproyek infrastruktur skala kecil. Kerja-kerja publik sudah sejak lama menjadi suatu sumber utama pertukaran patronase antara pemerintah dan pemimpin-pemimpin komuintas. Dengan menempatkan kerja-kerja publik pada pusat PB, diharapkan lingkaran politik patronase akan hancur. Kehancuran lingkaran patronase membutuhkan berbagai diskusi publik tentang kerjakerja publik, akses ke informasi teknis dan akhirnya pelaksanaan kerja-kerja publik. Dengan memindahkan kerja-kerja publik dari pertukaran cliental, pemerintah dan pemimpinpemimpin komunitas diharpkan akan menciptakan suatu bentuk politik yang baru. Alasan Keempat mengapa program PB fokus pada kerja-kerja publik tertentu adalah untuk memberi kesempatan para peserta untuk mendapatkan suatu pemahaman yang lebih baik tentang apa itu kewenangan dan tanggung jawab yang dimiliki oleh pemerintah setingkat kabupaten/kota. Para peserta belajar untuk memahami tentang pembagian kewenangan, yang akan membantu mereka dalam mengarahkan tuntutan mereka kepada tingkatan pemerintahan yang tepat. Hal ini bermanfaat dalam mendidik seluruh rakyat dan menguntungkan pemerintah karena para pemimpin komunitas mendapatkan suatu pemahaman yang lebih baik tentang kewenangan pemerintah yang terbatas. Sebagai contoh, di Kabupaten Snato Andre, beberapa peserta sangat memberikan perhatian pada kekerasan dan korupsi di kepolisian. Namun pemerintah Santo Andre tidak memiliki yuridiksi terhadap kepolisian. Para peserta secara bertahap mengganti fokus perhatiannya kepada bentuk kewenangan dan sumber daya yang dimiliki oleh pemerintah kabupaten. PB tematik: Kebijakan-kebijakan Sosial-Politik yang lebih luas Setelah menyelenggarakan program PB dalam beberapa tahun, kabupaten/kota mulai sering membuat eksperimen dengan berbagai metode yang berbeda untuk memperluas diskusi dan debat tentangk berbagai kebijakan sosial umum dari pemerintah. Tujuannya adalah untuk memajukan demokratiasasi proses pembuatan kebijakan dengan memberikan kesempatan bagi warga negara untuk membuat prioritas-prioritas umum pemerintahan kebupatan/kota. Tujuan kedua adalah untuk mendorong para peserta PB untuk menganalisis dan memahami kondisi kabupaten/kota secara keseluruhan bukan hanya terpusat pada berbagai permasalahan yang hanya secara khusus berkaitan dengan daerahnya. Hal ini merupakan satu bagian dari program pemberdayaan besar atau pelengkap “sekolah kewarganegaraan” dalam PM; warga negara didorong untuk membayangkan dan bekerja untuk perubahan sosial yang lebih luas. Pertemuan-pertemuan PB tematik memberikan kesempatan bagi psertanya untuk membuat prioritas-prioritas besar untuk berbagai kebijakan publik. Pada tahap pertama dalam proses ini menuntut pemerintah untuk menyediakan informasi mendetail tentang kebijakan terkini dan prioritas belanja anggarannya. Pada tahap kedua adalah suatu diskusi serial dimana para peserta mengevaluasi prioritas-prioritas pemerintah. Pada tahan terakhir merupakan tahap penyusunan prioritas yang dilakukan oleh para peserta. Para peserta, pada kesempatan tersebut, tidak mengajukan dan menperdebatkan kebijakan-kebijakannya masing-masing, tetapi fokus pada kebijakan-kebijakan sementara pemerintah. Sebagai contoh, para peserta memprioritaskan pada tingkatan belanja anggaran yang seharusnya didedikasikan untuk mengurus kebutuhan pra Natal atau untuk penanggulangan penyakit menular tertentu. Mereka tidak dengan sendirinya mengajukan kebijakan-kebijakan baru. Kualitas berbagai diskusi ini berbeda-beda kegunaannya. Beberapa peserta dalam waktu lama memperjuangkan pada suatu isus khusus tertentu (seperti; pelayanan kesehatan, perumahan dan pendidikan). Pengetahuan mereka tentang isu-isu kebijakan lain mungkin sangat rendah. Satu satu bagian yang paling komplek dalam proses ini adalah tingkat informasi dan pengetahuan yang rendah dari para peserta tentang kebanyakan wilayah kebijakan. Kebijakan-kebijakan yang luas bisa jadi hanya berlaku stempel karet sebagaimana kebanyakan peserta mengikuti alur para pendukung kebijakan yang lebih berpengalaman atau orang-orang yang memiliki kedudukan dalam pemerintahan. Hal ini merupakan suatu kekuarangan yang jelas dari program PB. Warga negara dengan tingkat informasi dan keahlian rendah dilibatkan dalam pembuatan kebijakan-kebijakan publik yang sangat penting. Di Porto Alegre, PB tematik tentang transprotasi terselengaran dengan sukses dengan melibatkan pada pemimpin lokal dan pengemudi-pengemudi taksi bersama-sama dalam rangka mendiskusikan berbagai permasalahan kota secara lebih luas. Para pemimpin lokal menuntut naiknya jumlah trayek/jalur bus, sementara para pengemudi taksi mendesak bahwa anggaran publik harus dibelanjakan untuk memperbaiki berbagai kekurangan sehingga mereka dapat menawarkan jasa mereka. Pertemuan ini menyediakan suatu kesempatan bagi partai-partai yang berminat untuk mengemukakan ketidaksetujuannya kepada publik dan bekerja mencari pemecahannya. Di Belo Horizonte, dengan perlangkapan PB kota, para peserta memprioritaskan pada belanja sosial pemerintah. Lima ratus utusan warga negara terpilih mempertimbangkan tingkat sumber daya yang dapat dipergunakan oleh berbagai dinas kota selama masa fiskal satu tahun mendatang, menyusun berbagai isu seperti perumahan, pelayanan kesehatan hingga pembangunan infrastruktur. Sementara kebanyakan peserta belajar selama proses berlangsung, sebagian kecil telah memahami dengan sangat baik lebih dari satu wilayah kebijakan. Ini mungkin benar bahwa beberapa utusan warga negara membuat pilihan-pilihan dengan tingkat pengetahuan yang rendah dan/atau keahlian teknis yang rendah pula dalam suatu wilayah kebijakan. Tidanya suatu riset sistematis tentang isu-isu ini menghambat kami mendapatkan suatu gagasan yang mendalam tentang permasalahan yang sangat panjang akarnya. Kondisi utama dalam PB tematik adalah antara apakah para aktifis politik yang relatif mendapatkan informasi dengan baik mencoba untuk mengarahkan berbagai diskusi politik atau apakah mereka benar-benar mendominasi diskusi-diskusi tersebut. Kondisi ini merupakan sangat penting selama tahun-tahun awal PB. Dalam konsolodasi program, diharapkan para peserta yang cukup memiliki pengatahuan tentang politik akan bertambah. Apakah telah terjadi suatu pembelajaran publik? Pertanyaan ini terletak pada jantung kontroversi dalam Program PB. Tidak jelas apakah para peserta yang mendapatkan berbagai informasi dan pengetahuan yang dibutuhkan menjadi pejuang kebijakan di masa mendatang atau apakah peran serta mereka digunakan untuk melegitimasi pilihan-pilihan kebijakan dari pemerintah. Sebuah permasalahan serupa-sejajar adalah warga negara yang tidak mendapat informasi dengan baik memilih kebijakan-kebijakan yang tidak sesuai dengan keleluasaan anggaran yang dimiliki pemerintah (seperti para pserta menetapkan untuk membelanjakan sumber daya yang lebih besar dari anggaran yang tersedia). Terdapat suatu bahaya ketika warga negara yang tidak memperoleh infoemasi dengan baik akan membuat keputusan yang menjatuhkan kredibilitas program (seperti tuntutan belanja anggaran diatas kemampuan pemerintah). Bagaimanapun juga, kebanyakan peserta tampaknya menyadari bahwa program PB keseluruhan hasilnya/dampknya dibatasi oleh pendapatan dan kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah. Bagian Kelima: Pelaku, Motivasi dan Strategi Apa motivasi dari berbagai pelaku yang berbeda-beda? Para pelaku sosial-politik memiliki motivasi yang berbeda-beda untuk mempromosikan dan berperanserta dalam tempat-tempat pembuatan kebijakan yang baru. Berbagai motivasi tersusun dari suatu komitmen ideologi, memperluas keadilan sosial, promosi pemerintahan yang baik (good government) hingga pengerasan suatu jalan tertentu. Minat pribadi dan Community Building (seperti ikatan solidaritas) politik, keduanya dihargai dalam bingkai kerja PB. Para perintis dihargai, sebagaimana para pemimpin komunitas bekerja untuk menjamin diperolehnya porsi terbesar dari sumber daya untuk komunitasnya. Mereka yang datang kemudian dihargai sebagaimana berbagai aturan meastikan bahwa para individu dan komunitas mendapatkan keuntungan berdasarkan indeks kualitas hidup. Pemerintah Lokal Pemerintah lokal menyelenggarakan Program PB untuk membangun suatu dasar pendukung politik, untuk mendapatkan suatu distribusi yang lebih layak dari sumber daya langka, untuk membantu pembelajaran publik, dan untuk mempromosikan transparansi dalam pemerintahan. Marilah menguji masing-maisng alasan ini. Alasan pertama berkaitan dengan pembangunan suatu dasar pendukung. Program PB cenderung untuk diselenggarakan oleh golongan kiri-tengah, partai-partai progresif. Setelah memenangi Pemilu, umumnya dengan janji adanya reformasi, Walikota/bupati dari partai progresif menantang motode-mtode tradisional dalam menjalankan pemerintahan dengan mengimplementasikan PB. Program PB didesain untuk menghancurkan klientalisme dengan menyediakan keterbukaan , transaparasi proses-proses pembuatan kebijakan. Klientalisme adalah suatu tukar menukar pribadi antara dua pelaku yang statusnya berbeda. Meskipun tukarmenukar ini dapat bermanfaat, ia yang lebih berkuasa dari dua pasangan cenderung untuk memelihara status politik, sosial dan ekonominya. Elit politik Brazil telah dalam waktu lama mempraktekkan klientalisme untukmendominasi kelas bawah. Pemerintah progresif berjudi dengan mendelegasikan kewenangan pembuatan kebijakan agar melemahkan politik klientalis dan membantu pemerintah. Program PB menyediakan sarana dan alat bagi pemerintah reformis untuk menghancurkan jaringan klientalis tradisional. Program PB memotong Legislatif dan jaringan patronase yang berlipat-lipat yang lahir didalamnya. Ini merupakan sisi yang paling kontroversial dalam program PB dimana para Legislatif Brazil betul-betul tidak memiliki peran apapun dalam proses-proses pembuatan kebijakan. Meskipun hal ini jauh diluar wilayah PanduangPB ini untuk masuk ke dalam diskusi yang lebih luas, adalah penting untuk dicatat bahwa transfer kewenangan kepada forum-forum warga negara memutus rantai Legislatif. Kedua, aturan-aturan dalam PB menyukai distribusi barang-barang dan sumber daya kepada daerah-daerah berpengahasilan rendah. Kreatifitas aturan-aturan didasarkan pada suatu Indeks Kualitas Hidup yang telah dibuat oleh pemerintah, memberikan kesempatan beberapa distribusi sumber daya ulang. Indeks Kualitas Hidup berkaitan dengan suatu aturan PB yanga menetapkan bahwa wilayah yang lebih miskin akan mendapatkan presentase sumber daya yang lebih tinggi dibandingkan dengan wilayah yang lebih kaya. Selanjutnya pemerintah dapat membelanjakan prosentase sumber daya yang lebih tinggi pada daerah berpenghasilan rendah yang memiliki tingkat dukungan pembangunan infrastruktur negara yang rendah. Hal ini mendukung suatu komitment yang lebih luas untuk mewujudkan keadilan sosial, yang merupakan suatu kekuatan utama yang dimiliki oleh kebanyakan pemerintahprogresif di Brazil. Ketiga, Mobilisasi warga negara menyediakan kesempatan pendidikan yang mempengaruhi kesadaran sosial-politik para peserta. Tiadanya pengetahuan politik tentang pemerintahan, pembuatan kebijakan dan hak diantara kebanyakan orang-orang Brazil yang berpengahasilan rendah meupakan suatu hambatan yang dipercayai oleh pemerintah progresif membatasi terjadinya perubahan sosial. Pemerintah akan mengimplementasikan PB apabila mereka percaya bahwa perbaikan kualitas pengetahuan politik warga negara adalah suatu bagian integral dari suatu usaha yang sangat mahal untuk melakukan reformasi struktur sosial-politik dan ekonomi. Terakhir, Pemerintah progresif menyelenggarakan program PB untuk mempromosikan transparansi dengan harapan mengurangi korupsi dan ketidakefisien birokrat. Program PB dapat mengurangi korupsi dengan meningkatkan jumlah warga negara yang memantau distribusi sumber daya. Korupsi telah merajalela di Brazil sehingga pemerintah reformis mengadakan pertemuan-pertemuan publik ganda dan pantian-panitia pemantauan untuk mengurangi peluang terjadinya korupsi. Warga negara Warga negara mempunyai banyak rangsangan untuk berperan serta dalam Program PB. Pertama, para peserta menikmati meningkatnya akses terhadap tempat-tempat pembuatan kebijakan publik. Pertemuan-pertemuan publik dan proses-proses pembuatan kebijakan mengurangi kemungkinan berkembangnya alat-alat/sarana-sarana untuk praktek klientelisme yang digunakan untuk mendistribusikan barang-barang, hanya menguntungkan sebagian warga negara yang terlibat dalam jariang kliental. Dengan diselenggarakan pertemuanpertemuan publik, warga negara dapat diberdayakan sebagaimana lingkungan pulik dalam pertemuan-pertemuan tersebut memiliki potensi untuk mendorong para pelaku dari kelompok politik non-tradisional berbicara. Pemberdayaan merupakan bentuk penguatan lebih lanjut apabila warga negara mampu menggambarkan suatu hubungan langsung antara usaha-usaha partisipasi mereka dan dampaknya dalam kebijakan. Rangsangan kedua yang penting untuk warga negara adalah mendapatkan akses informasi. Pertemuan-pertemuan informasional menyediakan bagi warga negara suatu pemahaman yang lebih luas tentang pemerintah, tanggung jawab pemerintah, kebijakan dan pembuatan kebijakan. Anggaran kabupaten/kota di brazil dan pembuatan kebijakannya dalam kurun waktu yang lama sebelumnya berada lama “Kotak Hitam” dimana input dan output tidak diketahui oleh seluruh pihak kecuali sekelompok pegawai pemerintah. Program PB menyediakan sebuah struktur bagi warga negara untuk mendapatkan berbagai kebutuhan informasi untuk mengembangkan pemahaman yang lebih baik tentang lingkungan politik dan administrasi. Sebagai tambahan dalam informasi anggaran, warga negara mendapatkan akses terhadap informasi teknis seperti Hukum penetapan daerah dan pengunaan lahan. Serangkaian aturan yang kompleks meliputi berbagai isu yang seringkali belum pernah diperoleh oleh kebanyakan warga negara. Program PB menawarkan kesempatan bagi warga negara untuk bekerja bersama dengan para pegawai pemerintah dalam birokrasi untuk memecahkan berbagai permasalahan perundang-undangan dan teknis lain yang mendesak. Rangsangan terakhir bagi peserta adalah hubungan langsung yang sudah tercipta dalam PB antara para partisipasi dan kualitas pelayanan yang disediakan. Para warga negara memilih kerja-kerja publik sehingga mereka secara langsung membentuk daerahdaerahnyanya. Para peserta PB mennyetujui rencana-rencana teknis, seperti pemasangan sistem pipa bawah tanah atau pembangunan unit-unit rumah baru sebagaimana pula dengan implementasi berbagai kerja-kerja publik yang lain. Di kota Belo Horizonte, sebagai contoh, seluruh rencana teknis harus dipresentasikan dalam pertemuan-pertemuan lokal. Setelah diskusi dan berbagai klarifikasi, sesekali membutuhkan penggambaran ulang rencana tersebut, pertemuan daerah harus menyetujui rencana tersebut. Hal ini membantu untuk memastikan bahwa para kontraktor menyediakan pelayanan dan barang yang telah disetujui dalam kontaknya. Dipercaya secara luas bahwa hal ini meningkatkankualitas pelayanan dan juga mengurangi kemungkinan para kontraktor mencoba berbuat curang dalam pelaksanaan kontrak. Perkumpulan Sukarela Rangsangan utama (pertama) bagi perkumpulan sukarela seperti; gerakan-gerakan sosial atau kelompok-kelompok daerah lokal, untuk berpartisipasi dalam Program PB secara tidak langsung. Satu kriteria distribusi barang adalah alasan beberapa warga negara menghadiri pertemuan-pertemuan. Beberapa warga negara yang lain, yang dimobilisasi oleh perkumpulan-perkumpulan sukarela, berhadap menerima barang dan sumber bagi daerahnya lebih banyak. Sebuah hubungan antara mobilisasi dan hasil yang diperoleh telah tercipta, dengan demikian memperkuat pandangan pentingnya perkumpulan-perkumpulan sukarela. Kedua, Berbagai perkumpulan berpartisipasi karena program ini menyediakan kesempatan untuk membangun jaringan yang lebih luas dari para pendukungnya. Berbagai perkumpulan sukarela memiliki lebih banyak hubungan dengan sekutu-sekutu potensialnya, yang akan meingkatkan kesempatan untuk koalisi sosial-politik yang lebih luas tercipta. Karena banyak berbagai tuntutan khusus seputar isu-isu permasalahn perumahan atau pipa bawah tanah yang dinegosiasikan dalam PB berasal dari berbagai perkumpulan sukarela. Mulailah Incumbent (mantan pejabat yang mencalonkan diri lagi) dari suatu perkumpulan bernegosiasi dengan perkumpulan-perkumpulan lain. Hal ini, tentu saja, menguntungkan perkumpulan sukarela yang lebih besar yang memiliki negosiator yang lebih lihai. Kelemahan ini akan didiskusikan dalam bagian Batasan-batasan PB, yang disana terdapat suatu potensi meningkatnya kompetisi antar berbagai perkumpulan sukarela. Bukan malah menciptakan ikatan solidaritas, berbagai konflik bisa jadi malah bertambah. Sebagai tambahan, beberapa organisasi sukarela mengalami suatu penurunan pengaruh setelah implementasi PB. Hal penting lain dalam PB, beberapa perkumpulan sukarela sebelumnya menikmati hubungan dekatnya dengan pemerintah. Dalam PB, mereka tidak lagi mengandalkan hubungan pribadi mereka yang unik, tetapi harus berkompetisi dalam aturan-aturan yang jelas dalam rangka memperoleh sumber daya. Rangsangan ketiga bagi para peserta adalah kemampuan untuk mempengaruhi kebijakan-kebijakan. Perkumpulan yang berbasis daerah/lokal membentuk infrastruktur daerahnya. Perkumpulan-perkumpulan bekerjasama dengan pemerintah, teknokrat dan LSM tertentu untuk mendesain berbagai rencana pembangunan. Gerakan-geraka sosial dengan orientasi isu tertentu (seperti gerakan peningkatan pelayanan kesehatan atau para pecinta lingkungan) berpartisipasi dalam PB untuk membentuk kebijakan-kebijakan publik yang lebih luas. Mereka memiliki kesempatan untuk bekerja sama dengan pegawai pemerintah dalam anggaran jangka pendek secara langsung atau dalam perencanaan jangka panjang. Hubungan kerja yang dekat ini menyediakan banyak kesempatan bagi gerakan-gerakan sosial dengan orientasi isu tertentu untuk mempengaruhi berbagai hasil kebijakan. Tentu saja, hubungan ini melekat secara positif sebagaimana pula hubungan dekat berbagai perkumpulan sukarela dengan negara bagian memiliki potensi merubah secara drastis merubah karakter dan tujuan dari berbagai gerakan sosial. Hal ini yang menjadi alasan bahwa para pegawai pemerintah dan berbagai perkumpulan sukarela secara terus-menerus ditegur. Lembaga Swadaya Masyarkat (LSM) Program PB menyediakan suatu mekanisme bagi LSM untuk bekerjasama dengan warga negara dan pemerintah dalam rangka menyelesaikan berbagai permasalahan sosial yang begitu mendesak. Di beberapa kabupaten/kota, berbagai LSM mamiliki suatu peran langsung dalam program ini. Mereka duduk sebagai penyelenggaran program atau pemantau atau berlaku sebagai mediator antara pemerintah dan para peserta. Ketika beberapa LSM mempunyai suatu peran langsung dalam proses tersebut, mereka cenderung untuk mempromosikan pemberdayaan warga negara dan transparansi dalam pemerintahan. Di beberapa kabupatan/kota lain, beberapa LSM berperan sebagai penasehat, menyediakan dukungan bagi para peserta. Kebanyakan LSM memiliki kemampuan teknis dan administrasi yang lebih baik dibandingkan kebanyakan warga negara karena profesionalistas mereka. Para Arsitek, akuntan dan pekerja sosial seringkali memiliki tingkat informasi dan pengetahuan , yang membantu mereka lebih cepat memahami proposal kebijakan dan dampak-dampak potensialnya. Jarak yang dimiliki oleh LSM dari pemerintah penyediakan bagi mereka kesempatan untuk mempromosikan nilai-nilai umum PB disamping juga menjamin pemerintahn untuk bekerja demi kesejahteraan warga negara. Di Porto Allegre, sebagai contoh, sebuah LSM (cidade) mempublikasikan sebuah laporan bulanan tentang PB bagi para utusan warga negara dan warga negara secara umum. Mereka memonitor belanja anggaran, kebijakan-kebijakan yang ditetapkan. Cidade berlaku sebagai (anjing) penjaga sekaligus sebagai pendukung program. Beberapa LSM juga cenderung untuk memainkan suatu peran yang menyolok dalam melakukan pemberdayaan atau pertemuan-pertemuan pembelajaran. Beberapa LSm seringkali lebih memiliki kemampuan dibandingkan dengan pemerintah dalam memberikan suatu rangkaian informasi yang kompleks kepada kebanyakan warga negara, sehingga beberpa LSM seringkali dikontrak untuk menyediakan pelayanan ini. Hal ini menciptakan suatu ketegangan antara LSM dengan para peserta karena hal tersebut mengaburkan peran dari LSM tersebut. Apakah LSM tersebut pendukung program, pengkritik atau peserta dalam Program PB. Komunitas Bisnis Komunitas bisnis bisa mendukung program PB karena Program PB menpromosikan transparansi dan mengurangi korupsi. Anggota komunitas bisnis juga mendapatkan keuntungan dari PB karena pajak dalam bentuk dollar dipergunakan lebih efisien. Meskipun Program PB tidak secara langsung fokus pada reformasi fiskal, meningkatnya perhatian pada anggaran seringkali mengarahkan pemerintah membersihkan kesehatan keuangan kabupaten/kota. Kesehatan keuangan yang lebih baik merupakan suatu konsekuensi tidak langsung dari program PB. Di dalam komunitas bisnis, kontraktor dan para pembangun gedung mendapatkan keuntungan secara langsung. Seleksi proyek dan penawaran secara sistematis dari pelaksanaan proyek mengizinkan para konstraktor untuk menawar dalam keterbukaan dan sistem yang fair. Para kontraktor tidak perlu lagi membayar komisi dan suap untuk menjamin bahwa proyek mereka akan betul-betul didanai dan dilaksanakan. Lebih dari itu, waktu penawaran proyek menjadi bagian dari laporan publik. Tentu saja, para pelaku bisnis yang mendapat keuntungan dari praktek-prakatek tertutup dan korup kurang antusias terlibat dalam PB. Kontraktor-kontraktor kecil mendapatkan keuntungan karena banyak proyek yang terpilih melalui proses PB cenderung skopnya lebih kecil. Akhirnya, ketika program PB dikonsolidasikan sebagai tempat pembuatak kebijakan yang utama, perkumpulan bisnis menemukan dirinya harus berpartisipasi dalam rangka menjamin perbaikan. Sebagai contoh, suatu perkumpulan bisnis lokal ingin memiliki jalanjalan diaspal dan mendapatkan cukup penerangan. Perkumpulan bisnis tersebut perlu mengorganisasi anggotanya untuk menghadiri pertemuan-pertemuan untuk memastikan bahwa tuntutan mereka diperhatikan. Sebagai tambahan, para pengemudi taksi mungkin harus menghadiri PB tematik tentang “Transportasi” untuk mengajukan tuntutannya. Bagian Keenam: Reformasi Administrasi Bagaimana para aparat administrasi direformasi demi kepentingan terciptanya sistem pembuatan kebijakan yang baru? Reformasi aparat administrasi lokal merupakan suatu bagian penting dalam program PB. Meskipun reformasi birokrasi tidak dipertimbangan sejak awal menjadi suatu elemen vital program Penganggaran artisipatif, ia muncul sebagai suatu konsekuensi yang tidak diharapkan yang memiliki pengaruh yang sangat besar suksesnya proses PB. Bagian pertama yang berkontribusi dalam reformasi administrasi adalah desentralisasi administrasi. Hal ini cenderung dimulai dengan desentralisasi fisik administrasi kabupaten/kota dengan berdirinya kantor cabang atau kantor wilayah. Kantor cabang menyediakan akses langsung dan mudah bagi warga negara kepada pegawai pemerintah dan administrasi. Hal ini sangat penting sekali dalam kebanyakan daerah terpencil, dimana banyak penduduk miskin biasanya tinggal. Berbagai pertemuan diselenggarakan ditingkat daerah-daerah bukan di pusat kota sehingga mempermudah warga negara untuk menyesuaikan waktu dan biaya yang diperlukan yang selama ini menjadi hambatan partisipasi. Desentralisasi tempat-tempat pembuatan kebijakan juga merupakan suatu langkah penting. Keputusan tidak lagi dibuat oleh sekelompok kecil politikus dan elit teknokrat yang tinggal di dalam beberapa tempat di kota pemerintahan, tetapi dibuat dalam pertemuanpertemuan publik di tingkatan lokal. Ini menyediakan berbagai akses yang sebelumnya tidak ada bagi warga negara kepada para ahli profesional dan birokrat. Warga negara mampu untuk bekerja sama dengan para birokrat ini untuk memandu dalam dunia pembuatan kebijakan yang begitu komplek. Desentralisasi memberikan tempat bagi berbagai informasi yang dibutuhkan tersedia untuk kelompok-kelompok yang bersangkutan. Melalui kantor cabang, yang berada di daerah terpencil atau periferi kota, para teknokrat mengembangkan gagasan-gagasan yang lebih baik tentang berbagai tipe informasi yang harus dimiliki oleh para peserta, sehingga mereka mampu menentukan pilihan dengan pengetahuan yang memadai. Sebagai contoh, warga negara yang tinggal di wilayah pengunungan akan menerima informasi teknis tentang drainase dan arus air yang sangat bermanfaat untuk berbagai situasi kehidupan sehari-hari mereka. Sementara itu warga negara yang tinggal di pusat kota urban akan menerima informasi tentang berbagai biaya dan kompleksitas proses perbaikan suatu infrastruktur yang telah rusak/buruk. Bagian kunci kedua reformasi administrasi adalah integrasi berbagai unit birokrasi yang berbeda-beda dalam proses pembuatan kebijakan dan proses implementasinya. Dinasdinas administrasi, seperti departemen kesehatan atau departemen pendidikan, tidak dapat berjalan sebagai suatu unit yang terpisah dalam proses PB. Lebih dari itu, departemendepartemen ini harus bekerja sama dengan dinas perencanaan dan para peserta PB dalam rangka untuk menetapkan agenda-agenda kebijakannya. Berbagai investasi baru, seperti bangunan sekolah, pusat kesehatan, secara umum tidak dapat dikerjakan tanpa persetujuan secara explisit dari para peserta PB. Hal ini membutuhkan kesediaan berbagai departemen yang berbeda-beda untuk bekerja sama dengan para pemimpin komunitas untuk mendesain berbagai proyek yang sesuai. Dinas-dinas kota harus bekerja sama untuk mengkoordinasikan waktu proyek-proyek kebijakan tersebut untuk memastikan bahwa itu semua diselesaikan dengan motode yang paling efisien. Hal ini membutuhkan kooordinasi dalam beberapa tahun untuk menjamin bahwa drainase, pengaspalan jalan, perumahanmurah dan berbagai proyek yang lain terwujud sesuai dengan rencana yang telah didesain oleh para perencana kota dan peserta PB. Dalam hal ini, pemerintah harus terbentuk oleh suatu usaha bersama para politikus dan birokrat yang bersedia mengimplementasikan proyek-proyek terpilih. Para peagwai pemerintah harus memiliki kendali atas birokrasi untuk menjamin, contohnya seperti perencanaan teknis terkonsep dengan baik, kontrak-kontrak kerja telah disiapkan dan pelaksanaannya sesuai dengan skedul yang telah ditetapkan. Intensif ini, berbagai proses yang tidak diantisipasi oleh para pendiri PB, tetapi telah membantu untuk merevitalisasi dan mereformasi struktur birokrasi yang ada. Bagian penting terakhir adalah kreasi suatu hubungan transparan antara komunitas bisnis dengan pemerintah. PB menetapkan berbagai proyek yang akan diimplementasikna selama periode dua atau tiga tahunan. Para kontraktor dan pembangun mengetahui proyek mana yang akan diimplementasikan dan mereka memapu membuat rencana yang lebih efektif. Salah satu hasil dalam PB adalah uang suap/sogok tidak perlu lagi dibayarkan untuk mendapatkan suatu proyek kerja publik yang akan diimplementasikan. Hal ini dengan mudah mengurangi biaya bisnis, meningkatkan margin keuntungan dan membantu kredibiltas pemerintah. Bagian Ketujuh: keterbatasan-keterbatasan Apa keterbatasan-keterbatasan? Terdapat beberapa keterbatasan program Penganggaran Partisipatif yang mengurangi keseluruhan dampaknya pada terciptanya keadilan sosial, pembelajaran publik dan reformasi administrasi. Meskipun terdapat beberapa perbedaan penting dalam hal bagaimana Program PB berfungsi di berbagai kabupaten/kota dan negara bagian yang berbeda. Dalam kebanyakan kasus, keterbatasan-keterbatasan ini telah didiskusikan sebelum muncul kepermukaan. Keterbatasan-keterbatasan yang diuraikan dalam tulisan ini menerangkan bahwa Programprogram PB memiliki kemampuan yang cukup untuk menentang biaya-biaya sosial-poitik meskipun memperjuangkan keadilan sosial. Program PB, yang kami percayyi sebagai suatu langkah penting untuk adanya pelibatan politik yang lebih besar bagi warga negara, keadilan sosial yang lebih merata, tidak bisa bekerja sebagaimana sebuah peluru magis. Keterbatsan pertama berakar pada fokus kerja-kerja publik tertentu. Banyak komunitas memobilisasi diri untuk memperoleh pengaspalan jalan tertentu atau proyek drainase tertentu. Penekanan pada barang khusus tertentu mengecilkan dampak/makna dari pembelajaran publik sesi-sesi pemberdayaan. Banyak peserta PB tidak tertarik pada pembelajaran tentanghak-haknya, tanggung jawab pemerintah berkenaan dengan fiskal, atau berbagai kebijakan sosial lain yang lebih luas. Mereka lebih tertarik untuk memperoleh suatu proyek infrastruktur kecil. Ini merupakan prinsip tersebunyi no. 22 dalam program PB. Program PB tumbuh berkembang ketika warga negara mendapatkan pemahaman bahwa suatu keputusan tertentu yang telah mereka buat dalam pertemuan-pertemuan wilayah akan dilaksanakan. Pesan ini sangat jelas: pemerintah menghargai waktu kami dan energi kami. Meskipun itu kelihatannya menjadi suatu langkah awal untuk mendorong partisipasi, ia mengaitkan Program PB dengan distribusi barang-barang tertentu. Sebagai contoh, suatu daerah di Porto Alegre dimobilisasi untuk mendapatkan perbaikan di taman lokal mereka (seperti: bangunan lapangan sepakbola indoor). Setelah perbaikan dilaksanakan, organisasi komunitas tersebut berhenti berpartisipasi. Komunitas tersebut telah menerima keinginan publiknya dengan baik, yang menjadi dasar alasan utama organisasi mereka. Sisi lemahnya, dari perspektif penguatan program PB, adalah bahwa para peserta dalam waktu singkat segera keluar dari program dan menunjukkan berkurangnya minatnya untuk bekerja sama dalam rpogram. Pada kasusu ini, pembelajaran publik begitu rendah dan partisipasi hanya sekedar instrumental. Keterbatasan kedua dalam proses PB adalah ketergantunga para peserta kepada kator bupati/walikota. Meskipun program PB secara langsung melibatkan pera pelaku civil society dalam proses pembuatan kebijakan, pemerintah tetap menjadi pemain utama. Mengapa? Pemerintahlah yang mengelola pertemuan-pertemuan, menyediakan informasi, menjamin bahwa para birokrat akan membantu penduduk keseluruhan dan menggaransi bahwa berbagai kebijakan yang terpilih akan diimplementasikan. Pengaruh dari bupati/walikota dan penguasaan koalisisi adalah sangat substantif. Tanpa adanya komitmen politik yang kuat pada program ini, sedikit peluang program ini akan sukses dilaksanakan. Sebagaicontoh di Recife, Bupati/walikota mulai menggunakan PB sebagai suatu sarana untuk membagi-bagikan uanguang publik pada kesempatan karnawal awal masa jabatannya. Alih-alih mendorong keterbukaan dan menyelenggarakan pertemuan-pertemuan, bupati/walikota memanipulasi anggaran yang dikeluarkan sehingga para peserta PB yang “pro dengannya” mendapatkan keuntungan. Warga negara yang tidak berpartisipasi dan utusan warga negara yang “tidak pro dengannya” tidak menperoleh akses apapun kepada sumber daya publik. Para peserta PB mengemukakan perhatian bahwa mereka harus melakukan suautu hal tertentu atau mereka akan dboikot oleh pemerintah. Ini sama sekali tidak memberdayakan warga negara dan bahkan menciptakan suatu bentuk klientalisme baru. Keterbatasan ketiga adalah peran perencanaan jangka panjang yang menempati posisi yang ambigu dalam Penganggaran Partisipatif. Kebanyakan dari para peserta PB tertarik untuk mendapatkan kerja-kerja publik jangka pendek dan menengah. Fokus pada kerja-kerja publik khusus berakibat pada begitu sulitnya untuk menghasilkan diskusi-diskusi tentang perencanaan masa depan kota/kabupaten. Meskipun beberapa pemerintah kabupaten/kota telah mebuat berbagai susunan usaha untuk merangsang berbagai diskusi dan mengembangkan perencanaan jangka panjang. Proses-prses ini sangat terbatas. Kompleksitas isu yang dibahas membutuhkan kemampuan teknis dan analisis substantial warga negara untuk mempertimbangkan relevansi berbagai macam pendapat yang berbeda-beda. Program Pb sangat lambat melatik kemampuan ini. Dibutuhkan waktu bertahun-tahun bagi para peserta untuk mengembangkan suatu pemahaman yang tepat tentang kompleksitas dari solusi-solusi yang ditawarkan. Salah satu solusi di Porto Alegre untuk masalah perecanaan jangka panjang adalah dengan mendirikan suatu ‘Majelis Warga Negara’ untuk mendiskusikan masa depan jangka panjang kota tersebut. Majelis tersebut memperdebatkan dan mendiskusikan perencanaan jangka panjang, menawarkan suatu solusi jangka pendek untuk suatu masalah. Bagaimanapun juga, tetap ada keterbatasannya, kerena Majelis Warga Negarahanya hanya dibentuk sekali dalam setiap empat sampai lima tahun, terkendala oleh hambatan waktu dan anggaran. Keterbatasan keempat adalah penekana pada isu-isu lokal dan kebijakan-kebijakan publik lokal. Banyak peserta, termasuk para aktifis sosial-politik yang telah bekerja dalam waktu lama, menghabiskan waktu dan energinya pada keruwetan seluk beluk berbagai kebijakan publik lokal. Ini akan mengurangi jumlah waktu yang didedikasikan oleh para aktifis untuk membahas berbagai permasalahan wilayah, nasional dan global. Meskiun para peserta PB mendedikasikan kerja-kerja mereka untuk menhasilkan berbagai perubahan pada aneka kebijakan publik lokal, permasalah prinsipil yang dihadapi oleh komunitas mereka seringkali berhubungan dengan pengangguran, kekerasan, atau tiadanya kesempatan mendapatkan pendidikan yang layak. Ini dapat dikategorisasikan sebagai salah satu keterbatasan program, karena program PB tidak menyediakan kesempatan bagi para pesertanya untuk menyelesaikan berbagai alasan yang dasarnya pada biaya sosial dan ekonomi mereka. Sebagai contoh, di Recife, saya mewawancarai banyak peserta PB yang aktif, banyak dari mereka yang mendedikasikan waktunya 5-10 jam setiap kerja di PB. Ketika kami menanyakan kepada mereka tentang apa sebenarnya yang menjadi tuntutan utama bagi daerahnya, hampir dengan suara bulat mereka menjawab: “pengangguran”. Para peserta, kebanyakan perempuan, bekerja di PB dengan harapan mereka dapat memperbaiki kondisi sehari-hari daerahnya. Namun perhatian yang paling besar terfokus pada perubahanperubahan sosial-ekonomi yang lebih luas yang jauh dari ruang lingkup PB. Para peserta dan pemerintah dengan mudah berharap bahwa program PB akan membantu meningkatkan kesadaran yang lebih luas, bermacam-macam permasalahan global yang memiliki akibat pada kemiskinan kota di Brazil. Bagaimanapun juga, tidak ada garansi bahwa para peserta akan membuat lompatan dari kondisi ketiadaan infrastruktur dasar menuju kekuatan sosial-ekonomi yang lebih luas yang merubah kehidupan mereka. Meskipun ini sering ditanyakan kepada para peserta PB, jelas bahwa memang itulah yang menjadi tujuan pamerintah dan kebanyakan para peserta aktif PB. Terakhir, Program PB dapat dimanipulasi karena peran sentral yang dimainkan oleh kantor bupati/walikota. Apabila dinas-dinas kabupaten/kota, para birokrat atau pegawai yang terpilih mau mencoba menggunakan program PB untuk memajukan agenda-agenda mereka sendiri. Tanpa pengungkapan informasi utama, tiadanya implementasi dari berbagai kebijakan publik yang telah dipilih atau lemahnya panitia pemantauan dari warga negara, dari banyak cara, program ini dapat dengan mudah dimanipulasi. Sangat penting untuk dicatat, bahwa program PB di Brazil, pada tingkatan kabupaten/kota atau negara bagian, telah menghambat terjadinya gerakan sosial dan LSM karena interfensi pemerintah. Bagian Kedelapan: Hasil-hasil yang dijanjikan Hasil seperti apakah yang sangat dijanjikan? Karena pertumbuhan dan perkembangan program PB di Brazil, sekarang ini kita dapat melihat berbagai bentuk variasi sedemikian luas hasil manfaat dan dampaknya. Meskipun banyak program PB, khususnya yang pada tahap awal perkembangannya, memiliki hasil yang beraneka macam, sekarang ini sangat jelas bahwa program tersebut telah berjalan lebih dari 5 tahun menghasilkan perubahan penting yang terus bertambah. Untuk menguji kebenaran beberapa kasus yang paling menjanjikan, diperlukan untuk kembali kepada tiga tema yang berada pada tiga hal: (i) pembelajaran publik dan kewarganegaraan aktif, (ii) keadilan sosial, dan (iii) reformasi administrasi. Bagian terakhir dari tulisan maksudkan untuk menguji kebenaran berbagai hasil yang paling dijanjikan dalam kasus-kasus yang begitu sukses dijalankan. Pembelajaran Publik dan Kewarganegaran/Partisipasi Aktif Partisipasi di program PB cenderung untuk terus meningkat sepanjang masa. Partisipasi warga negara terus menerus naik, seringkali dengan lompatan yang signifikan setelah tahun ketiga. Partisipasi naik lebih cepat ketika pemerintah memberikan dukungan dan sumber daya yang signifikan kepada PB. Partisipasi terlihat naik karena warga negara menyadari bahwa terdapat suatu hubungan yang langsung antara waktu yang mereka dedikasikan kepada PB dan perubahan dalam hasil-hasil kebijakan. Warga negara yang pada awalnya tidak berpartisipasi dalam PB, mulai menyadari dengan jelas bahwa prinsip dasar untuk memperoleh kerja-kerja publik atau perubahan dalam kebijakan sosial yang lebih luas hanya dilakukan melalui partisipasi dalam PB. Di Porto Alegre dan Belo Horizonte, PB telah diperluas meliputi berbagai proyek dan program yang menarik perhatian bagi kelas menengah. Sebagai tambahan, para aktifis politik di Belo Horizonte, yang sebelumnya dalam waktu lama menikmati suasana klientalisme, harus memperlengkapi strategi-strategi politik mereka untuk menyediakan aneka sumber daya bagi daerahnya. Para pengelola politik tradisional tidak lagi bergantung pada klientalisme, namun harus memobilisasi dan merundingkan berbagai cara-cara baru. Program PB berperan sebagai “Sekolah Kewarganegaraan”. Tahap pertama prosesi PB, pada tahun-tahun awal daur penganggaran, sebagian besar terdiri dari pertemuanpertemuan penyebaran informasi. Pertemuan-pertemuan ini menyediakan kesempatan bagi pemerintah, LSM-LSM dan kebanyakan para aktifis yang cukup memiliki informasi yang memadai untuk mendiskusikan berbagai urusan yang berkaitan dengan anggaran, kewenangan dan tanggung jawab pemerintah, perpajakan dan hak-hak warga negara (hak sosial, politik dan sipil). Sementara para warga negara baru dibanjiri dengan berbagai informasi, para peserta yang sudah lama mempertajam pemahaman mereka sendiri-sendiri. Ini merupakan satu contoh dimana LSM-LSM memainkan suatu peran yang besar, bekerja bersama-sama dengan para peserta lama untuk memperdalam strategi-strategi politik disamping menyediakan bantuan bagi para peserta baru. Hak-hak kewarganegaraan memainkan peran suatu peran penting karena para peserta PB membicarakan isu-isu tentang kewenangan pemerintah dan kewajiban-kewajiban warga negara. Para peserta PB, khususnya warga negara yang memiliki suatu sejarah yang panjang aktifisme politik, menggambarkan berbagai hak yang digaransi oleh onstitusi Barzil 1988 untuk mendukung pendapatnya selama tahap negosiasi. Selama pertemuan-pertemuan “pemberdayaan” awal, para peserta dibimbing mengetahui hak-hak mereka, kewajiban mereka sebagai warga negara dan tanggung jawab pemerintah. Perluasan hak-hak warga negara sebagaimana dituntut oleh pemerintah dan para peserta PB bergantung kepada penguatan ikatan-ikatan komunitas dan pembongkaran peranperan hierarkhis secara tegas yang memecah belah orang-orang Brazil. Program PB menyediakan suatu kesempatan bagi warga negara untuk menguatkan rasa solidaritas berdasarkan tuntutan-tuntutan mereka yang serupa. Ikatan komunitas antara kelompokkelompok dan individu-individu dapat diperkuat sebagai program yang memungkinkan mereka membicarakan berbagai permasalahan mereka dan mencari aneka solusi kolektif. Satu kekurangan dari PB adalah para pemimpin komunitas yang mungkin saling bersaing diantara mereka untuk mendapatkan berbagai sumber daya yang langka. Pemerintah dan kebanyakan aktifis penting harus memodifikasi beberapa aturan untuk mempromosikan solidaritas dan mengurangi persaingan. “Prioritas Kunjungan” adalah satu dari contoh yang paling bagus pada usaha ini. Perwakilan dari masing-masing daerah mengunjungi semua kerja-kerja publik yang diajukan dalam wilayah mereka, sehingga mereka mampu menilai secara pribadi kebutuhan-kebutuhan sosial dari suatu proyek yang diajukan. Para utusan PB dikenal untuk mengganti posisi mereka ketika mereka mengunjungi suatu daerah dimana kebutuhan-kebutuhan sosial kelihatan lebih besar dibandingkan dengan daerah-daerah dari proyek-proyek lain yang diajukan. Ketika ikatan solidaritas ditekankan dan dipromosikan, Program PB membantu perkembangan suatu rasa yang kuat terhadap komunitas. Hierarkhi sosial brazil lama juga ditentang, sekalipun dalam bentuk yang terbatas, seperti warga negara yang secara tradisional berada diluar/tidak dilibatkan sebelumnya (mayoritas peserta PB berpenghasilan rendah) memiliki kesempatan untuk menyuarakan tuntutannya dalam suatu ruang publik. Legitimasi tuntutan mereka dan kemampuan (sebagai Hak) untuk mengankat berbagai isu-isu yang diperdebatkan dalam suatu arena publik adalah suatu langkah maju yang penting untuk menentang ketatnya hierarkhi sosial. Banyak warga negara yang berada diluar sistem tidak pernah mendapatkan kesempatan untuk berbicara atau membuat tuntutan-tuntutan dalam publik. Dalam PB, mereka mendapatkan hak ini. Keadilan Sosial Sumber daya yang dialokasikan dalam program PB cenderung diimplementasikan ke daerah-daerah berpenghasilan rendah. Daerah-daerah lokal atau sub-wilayah dengan infrastruktur tingkat rendah dan rata-rata kemiskinan yang lebih tinggi menerima sumber daya lebih banyak dibandingkan dengan sub-wilayah yang lebih baik. Indeks kualitas kehidupan, berbasis pada pendapatan, pendidikan, infrastruktur fisik dan pelayanan sosial yang tersedia, membentuk dasar-dasar untuk distribusi sumber daya. Indeks kualitas kehidupan menjamin bahwa wilayah-wilayah yang lebih miskin dalam suatu kota akan menerima sumber daya yang lebih banyak dibandingkan daerah-daerah yang lebih baik. Pembagian sumber daya disepanjang garis wilayah dan sub-wilayah merupakan suatu instrumen efektif untuk distribusi ulang sumber daya kepada daerah-daerah berpenghasilan rendah dan dengan pelayanan (sosial-kesehatan dll) rendah. Pembagian garis-garis wilayah (penggambaran distrik) dapat juga menjadi contoh kasus untuk (Contestation). Sebagai contoh di Porto Alegre, para peserta tidak setuju dengan batas-batas distrik asli. Setelah dua sampai tiga tahun, jumlah distrik telah diperluas menjadi 16 dari sebelumnya 5. Daerah-daerah yang memiliki kesamaan karakteristik disatukan dalam satu wilayah, dimana memungkinkan pemimpin-pemimpin komunitasnya bekerja sama untuk memperoleh sumber daya. Sebagai contoh antara tahun 1996 dan 1998, Program PB di Porto Alegre menghabiskan dana US$ 260 juta untuk berbagai proyek yang dipilih oleh para pesertanya. Mayoritas sumber daya ini diperuntukan kepada distrik-distrik yang tidak memiliki pelayanan (sosial dan kesehatan) yang memadai dan lebih miskin. Meskipun tidak mungkin memastikan dengan tepat bagaimana berbagai sumber daya dialokasikan kepada mereka yang berpenghasilan rendah, namun dimungkinkan untuk membuktikan bahwa wilayah-wilayah termiskin di Porto Alegre mendapatkan sejumlah anggaran yang sebelumnya belum pernah diberikan. Di Kabupaten Belo Horizonte, juga dimungkinkan menegaskan bahwa daerahdaerah berpenghasilan rendah menerima tingkat sumber daya yang lebih rendah dibandingkan daerah-daerah kelas menengah dan atas, dan daerah-daerah berpenghasilan rendah menerima lebih banyak dibandingkan penerimaan tradisional sebelumnya. Cara kedua bagaimana program PB mempromosikan keadilan sosial melalui pengembangan tubuh-tubuh pembuatan keputusan secara tematik. Masyarakat memperhatikan tiadanya pelayanan kesehatan atau buruknya kualitas kehidupan yang dapat mereka tuntut dalam program PB. Berbagai perdebatan dalam PB mengarahkan pemerintah untuk memberikan sumber daya yang lebih banyak untuk daerah-daerah berpalayanan rendah. Bukti-bukti menegaskan program PB yang diimplementasikan oleh pemerintah telah mendukung pengeluaran kepada sumber daya yang lebih banyak kepada daerah-daerah yang lebih miskin. Tidak jelas apakah meningkatnya pengeluaran sosial ini berasal dari program PB atau apakah peningkatan tersebut hasil dari agenda ideologi politik pemerintah progresif. Meskipun tidak mungkin memisahkan dengan jelas agenda politik pemerintahan progresif dari bekerjanya PB, namun sangat penting untuk memberi catatan bahwa program PB cenderung berdampingan dengan perubahan signifikan dalam pemebiayaan sosial. Keadilan sosial juga diraih dengan cara-cara yang lebih efisien dan terarah kebijakan-kebijakan yang berorientasi kepada komunitas. Rendahknya tingkat korupsi dibantu oleh proses-proses yang transparan, membantu menjamin bahwa sumber daya publik akan dipergunakan dengan lebih efektif. Penggunaan sumber daya publik yang lebih efisien sangat berpengaruh secara langsung kepada masyarakat miskin dan berpenghasilan rendah sebagaimana sejumlah besar proyek diimplementasikan. Proyek-proyek ini seringkali memiliki suatu dampak yang serta merta pada kualitas kehidupan suatu daerah atau arena kebijakan yang berpelayanan kurang memadai. Terakhir, keadilan sosial dapat dikembangkan melalui melibatkan kelompokkelompok yang secara tradisional berada diluar sistem dan warga negara dalam tempat-tempat pembuatan kebijakan penting. Meskipun tidak memberikan suatu keuntungan material yang secara langsung berkaitan dengan keadilan sosial, disana terdapat sedikit keraguan bahwa penciptaan ruang-ruang institusional ini menyediakan bagi warga negara yang berpenghasilan rendah suatu kesempatan untuk mengemukakan tuntutan sosial-politiknya di dalam suatu lingkungan formal. Warga negara yang secara tradisional berada di luar sistem memiliki kesempatan dan hak untuk berperan serta dalam arena-arena pembuatan pembuatan keputusan yang baru. Berbagai keputusan dan memastikan pilihan-pilihan dalam arena-arena tersebut menghasilkan berbagai perubahan tertentu dalam komunitas mereka. Ini merupakan suatu proses pemberdayaan yang sangat luar biasa dimana warga negara yang berpendapatan rendah dan biasanya berada di luar sistem memiliki kesempatan untuk membuat keputusan-keputusan yang merubah kehidupannya dan kehidupan warga negara yang lain. Reformasi Administrasi Reformasi birokrasi dan administrasi merupakan manfaat yang paling penting dan utama dalam program PB. Implementasi proses-proses pembuatan keputusan juga membutuhkan berbagai perubahan internal dalam tubuh birokrasi sehingga implementasi tersebut akan sesuai dengan kriteria-kriteria baru tersebut. dalam pelaksanaan program PB yang sukses, dengan mempertimbangkan waktu dan usaha ditujukan untuk desentralisasi pemerintah. Para pegawai pemerintah yang ditugaskan untuk membantu organisasi dari masing-masing daerah, dengan cara menfasilitasi hubungan antara pemerintah dan penduduk setempat. Para pegawai ini berperan sebagai perantara antara warga negara dan staf-staf teknis. Dalam semua program PB berhasil, suatu usaha substansialnya dibuat untuk mengembangkan hubungan dekat antara para peserta PB dengan birokrat. Informasi teknis, yang sangat penting dalam implementasi berbagai proyek kerja-kerja publik, menjadi bagian dari perdebatan publik. Warga negara perlu untuk memahami kebutuhan-kebutuhan khusus untuk membangun jalan atau pembuatan drainase. Informasi ini, yang biasanya ada tersendiri dan di kantor-kantor profesional para birokrat, disediakan untuk warga negara sehingga mereka mampu membuat keputusan berdasarkan informasi yang benar. Sebagai tambahan, aturan-aturan yang jelas, rasional dan sistematis untuk implementasi proyek-proyek yang sudah mapan. Ini mengurangi kekuasaan dari kebannyakan para birokrat yang begitu berkuasa atau telah lama berakar kuat dalam bidang tertentu. Mereka tidak lagi mampu memanipulasi alokasi anggaran-anggaran publik. Terbentuknya suatu aturan baku yang jelas menyediakan untuk seluruh kelompok yang tertarik, masyarakat, pegawai pemerintah, birokrat, pelaku bisnis dengan dengan pengetahuan yang memadai bahwa kebijakan-kebijakan yang diputuskan dalam forum publik PB akan diterjemahkan dalam output kebijakan yang nyata. Proses implementasi, meskipun seratus persen transparan, tetap terbuka dan bisa diketahui/pahami oleh setiap warga negara yang tertarik. Setiap warga negara bisa dengan mudah mengecek pada status proyek untuk mengetahui status proyek tersebut (misalnya: status dalam perencanaan, penawaran dan implementasi). Bagian Kesembilan: Dapatkah program partisipatis diterapkan jauh diluar Brazil? Bisakah Program PB diimplementasikan di negara-negara lain? Di wilayah-wilayah lain di dunia ini? Menurut pendapat kami, berbagai alat, prosedur dan metode PB adalah bersifat transferable ke negara-negara lain pada tingkat pemerintah lokal dan negara bagian. Program PB telah sukses diselenggarakan di berbagai wilayah yang berbeda-beda di Brazil, tersebar dari daerah industri di tenggara sampai daerah utara Amazon. PB telah sukses diselenggarakan di berbagai kabupaten/kota dengan penduduk sekitar 2 juta orang hingga yang hanya berpenduduk kurang dari 100.000 orang. Apabila ada pemerintah daerah yang tertarik menyelenggarakan suatu program sejenis dengan PB, mereka sebaiknya mempertimbangkan beberapa isu berikut ini: Apakah terdapat keleluasaan anggaran yang luas/fleksibel dimana masyarakat bisa memilih kerja-kerja publik tertentu. Bisakah program PB digunakan untuk meningkatkan pajak? Apakah pemerintah telah siap untuk mendelegasikan kewenangannya kepada warga negara? Apakah program PB akan merusak jaringan patronase tradisional? Apakah pemerintah berniat untuk melakukannya? Bisakah program PB membantu pemerintah untuk membangun basis-basis pendukung politik baru? Pada jantung dari semua pertimbangan harus meliputi aspek keberlanjutan dari delegasi dalam kewenangan pembuatan keputusan, di dalam garis aturan politik dan administratif. PB merupakan suatu proses yang tidak praktis (lambat dan tidak efisien) yang seringkali memerlukan beberapa tahun untuk menjalankannya realtif pelan. Apabila suatu pemerintah menghadapi tekanan-tekanan politik yang sangat hebat dari partai-partai politik lain, atau dari media. Ketidakpraktisan dan sifat publik dari PB dapat memperburuk penyelesaian masalah pemerintahan. Pemeirntah harus mempunyai kecukupan fleksibilitas politik untuk mengikutsertakan warga negara dalam proses pembuatan kebijakan. Lebih jauh lagi, pemerintah harus mempunyai sumber daya dan kemampuan untuk mereformasi birokrasi sehingga program akan diimplementasikan secara nyata sesuai dengan aturan yang berlaku. Keleluasaan dan independensi angaran dan merupakan isu kedua yang dipertimbangkan. Ambilah sebagai contoh, dapatkah kabupatan/kota meksiko atau negara bagian indian mempunyai cukup independensi sumber daya untuk melibatkan warga negara secara langsung dalam proses pembuatan kebijakan? Apabila suatu pemerintah mempunyai sedikit sumber anggaran atau keleluasaan anggaran, mereka seharusnya mempertimbangkan bagaimana suatu fokus pada isu-isu anggaran dan penganggaran berdampak pada keseluruhan agenda politiknya. Apabila pemerintah kehilangan otonomi anggarannya, bisakah mereka menggunakan satu tipe dari PB untuk melibatkan warga negara membantu membuat prioritas pada beberapa tipe dari pengeluaran sosial? Dalam kasus ini, barangkali program PB bisa digunakan lebih sebagai alat pembelajaran dibanding menjadi alat untuk mendistribusikan sumber-sumber daya langka. Bisakah Program PB diimplementasikan oleh LSM-LSM di negara-negara lain? Di wilayah-wilayah lain di dunia? Ketika pemerintah tidak mampu atau tidak ingin untuk mengimplementasikan program PB, LSM-LSM bisa memainkan peran penting dengan melakukan diseminasi informasi dan memonitoring pengeluaran pemerintah. Beberapa LSM telah memainkan suatu peran penting dalam melakukan diseminasi program PB di seluruh Brazil. LSM-LSM tersebut bisa bekerjasama dengan pemerintah untuk mengimplementasikan program PB atau mereak bisa mebuat program-program monitoring secara paralel. Tantangan awal adalah untuk mengikutsertakan gerakan sosial, LSM pada isu-isu penting seperti: pajak, perwakilan dan pembuatan kebijakan efisien yang lain. Terlebih dahulu dibahas dalam implementasi program PB, akan sangat membantu apabila para aktifis civil society mulai untuk menanyakan bagaimana sumber daya publik digunakan dan bagaimana (untuk apa) ia bisa digunakan? Langkah awal akan terfokus pada anggaran dan pengeluaran sosial, sedangkan langkah kedua adalah normatif atau politik eksplisit. Di Rio de Janerio, Brazil, sebagai contoh IBASE (sebuah NGO advokasi kebijakan) mengajukan suatu forum kota yang luas untuk memonitor anggaran dan menyelenggarakan diskusi-diskusi publik tentang anggaran dan pengeluaran sosial. Tahap pertama adalah tahap teknis dimana IBASE mencari dan mendistribusikan informasi yang mendetail tentang anggaran Rio de Janerio yang begitu besar jumlahnya dan kompleks. Ini melibatkan analsisi pengeluaran anggaran berdasarkan mingguan atau bulanan. Tahap kedua dalam proses monitoring ini terfokus pada pelibatan LSM-LSM, gerakan-gerakan sosial dan organisasiorganisasi berbasis komunitas lain dalam forum tersebut. Forum tersebut menganalisis bagaimana sumber-sumber daya langka digunakan dan kemudian membuat rekomendasirekomendasi kepada begaimana uang itu seharusnya dibelanjakan. IBASE membantu menyelenggarakan forum PB dengan harapan bisa meningkatkan pengetahuan tentang anggaran dan pengeluaran nyata yang selanjutnya akan membantu meningkatkan partisipasi. Tahap ketiga adalah pengembangan program-program dan perencanaan alternatif: kritik normatif dan politis dari adanya kebijakan-kebijakan sebagai akhir dari proses ini. Apakah sebelumnya disana terdapat jaringan gerakan sosial yang akan mendukung PB? Meskipun disini tidak ada satu set atau tingkatan minimal dari aktifitas civil society yang dibutuhkan untuk membangun suatu program PB, program tersebut akan lebih tumbuh berkembang apabila terdapat jaringan warga negara dan asosiasi-asosiasi yang akan sangat membantu. Selama masa pembentukan, banyak para peserta awal cenderung melakukan aktifitas politis. Tingkat partisipasi yang lebih tinggi membantu untuk melegitimasi suatu usaha reformasi pemerintah. Oleh karena itu, jaringan yang sudah ada sebelumnya, yang mendukung program PB melalui usaha-usaha mobilisasinya, akan membantu melegitimasi usaha-usaha reformasi pemerintah. Jaringan yang sudah ada sebelumnya ini seringkali meletakkan dasar-dasar bagi pemerintah yang progresif dan warga negara dalam forum-forum pembuatan kebijakan inovatif. Apakah disana terdapat pengalaman sebelumnya dalam desentralisasi administrasi dan angaran? Pengalaman-pengalam sebelumnya berkenaan dengan desentralisasi dapat membuat para birokrat lebih mudah untuk menerima reformasi administrasi. Pemerintah harus mampu untuk mereformasi birokrasi sehingga akan membuka transparansi dan berorientasi kepada warga negara. Ketika warga negara berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan, para birokrat kehilangan beberapa kekuasaan untuk menetapkan agenda publik. Apabila pemerintah lokal mempunyai keleluasaan sumber daya yang dapat dipergunakan, inilah saatnya mereka mulai menyelenggarakan program PB. Pemerintah lokal sangat perlu memiliki kontrol terhadap anggaran mereka sendiri dalam rangka untuk mengimplementasikan suatu kebijakan reformatif dalam tipe ini. Bisakah pemerintah mengalokasikan sumber daya yang telah dinaikkan untuk warga negara dan daerah-daerah yang termiskin tanpa kehilangan dukungan politiknya secara umum? Suatu pemerintah yang progresif mungkin saja membutuhkan legitimasi yang luas untuk mengalokasikan sumber daya yang lebih banyak untuk daerah-daerah miskin. Ini sangat penting bahwa pemerintah mempertimbangkan tingkatan dan tipe dukungan untuk mengukur apabila basis elektoral mereka akan mendukung kebijakan yang memberikan derajat sumber daya yang lebih besar kepada daerah-daerah miskin. Keadilan sosial merupakan satu bagian dalam program PB. Idealisasi keadilan sosial mendorong pemerintah yang progresif untuk mengikuti aturan-aturan dalam PB, sementara itu warga negara yang berpenghasilan rendah mendapatkan dorongan khusus untuk berpartisipasi karena mereka akan menerima alokasi sumber daya lebih baik. Program PB sangat kontrversial akrena kaum miskin mendapatkan sumber daya dan barang-barang lebih banyak dibandingkan dengan yang mereka terima pada sistem pembuatan kebijakan sebelumnya. Apakah peran dari lembaga legislatif? Bisakah anggota legislatif mengajukan suatu model partisipasi yang lebih aktif? Di Brazil, para lembaga legislatif sebenarnya tidak mempunyai peran apapun dalam pembuatan kebijakan dalam proses PB. Para eksekutiflah yang sebenarnya mempunyai seluruh kekuasaan. Program PB melibatkan warga negara dalam suatu proses pembuatan kebijakan yang diarahkan dan dikelola oleh cabang eksekutif. Anggota legislatif tidak memiliki suatu peran formal apapun dalam PB. Di beberapa kabupaten/kota di Brazil, anggota legislatif menghadiri pertemuan-pertemuan, menyediakan dukungan dan atau melakukan mobilisasi massa secara individual. Eksekutif seringkali marah dengan peran serta mereka. Ini merupakan satu dari bagian yang paling kontroversial dalam program PB: lembaga legislatif, sebagai suatu badan yang dipilih oleh rakyat, kekuasaannya dikurangi oleh PB, sementara itu warga negara secara langsung terlibat dalam proses-proses pembuatan kebijakan. Warga negaralah, bukan anggota legislatif yang membuat dan menetapkan kebijakan.
