Majalah Ilmu Hukum Kerta Wicaksana Volume 17

POLITIK HUKUM PEMERINTAHAN DESA
DALAM PERSPEKTIF FILOSOFIS, YURIDIS DAN SOSIOLOGIS
(POLITICS OF LAW GOVERNANCE OF COUNTRYSIDE IN PHILOSOPHIC
PERPECTIVE, JURIDICIAL AND SOSIOLOGIC)
Didik Sukriono
Fakultas Hukum Universitas Kanjuruhan Malang
Jl. Sodanco Supriadi No. 48 Malang, Telp. (0341) 801488, Ext. 330
ABSTRAK
Desa (nama lainnya) dalam perspektif ekonomis, sosiologis, yuridis, politis dan historis,
merupakan bentuk pemerintahan riil, demokratis, otonom dengan adat-istiadat dan hukumnya
sendiri, serta relatif mandiri dari ”campur tangan” entitas kekuasaan dari luar. Tetapi ironisnya
dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur desa menunjukkan inkonsistensi
dan ketidaksesuaian, baik pada tataran asas, konsep maupun hirarkinya. Implikasi inkonsistensi
tersebut, berdampak pada “hancurnya” kehidupan politik, ekonomi, hukum, dan sosial budaya
di desa. Oleh karena itu, po lit ik hukum pemerintahan desa ke depan harus berlandaskan
valid itas filo so fis, sosio logis dan yuridis dengan menempatkan “integrasi desa dan
adat” dalam bentuk ”desa otonom” yang mengako modasi semangat dan po la self
governing community. Desentralisasi dan demokratisasi merupakan kata kunci dan sekaligus
tujuan serta fondasi politik dalam pembaharuan pemerintahan desa menuju ”human well being”.
Kata Kunci: Politik Hukum, Pemerintahan Desa, Perspektif Filosofis, Sosiologis dan Yuridis
ABSTRACT
Countryside (other name) is in perspective of economics, sociologic, juridical, historical
and political, representing real governmental form, democratic, autonomous with mores and its
own law, and also relative is self-supporting the than " interference" power entities from outside.
But ironically in so many law and regulation arranging countryside show and inconsistency of
inappropriate, at arrangement of, concept and also its hierarchy. Implication of inconsistency is
affecting at " destruction " of life of politics, economic, law, and cultural social in countryside.
Therefore, politics law governance of countryside forwards base have validity to have to be
philosophic, sociologic, and juridical by placing " countryside integration and custom" in the
form of " autonomous countryside" which accommodate the spirit of and pattern of self
governing community. Decentralization and democratization represent keyword and at the same
time the target of and also political foundation in renewal of governance of countryside go to "
human well being".
Keywords: law politics, governance of countryside, philosophic perspective, sociologic and
juridical.
PENDAHULUAN
Latar Belakang Masalah
Eksistensi desa dilihat dari perspektif ekonomis, sosiologis, yuridis, politis dan historis,
pada hakekatnya merupakan bentuk pemerintahan yang riil, demokratis, otonom dengan tradisi,
adat-istiadat dan hukumnya sendiri yang mengakar sangat kuat, serta relatif mandiri dari
”campur tangan” entitas kekuasaan dari luar. Tetapi ironisnya dalam berbagai kebijakan lebih
ditempatkan sebagai ”objek kekuasaan” daripada ”subjek kekuasaan”. Peraturan perundangundangan yang mengatur desa selama ini menunjukkan inkonsistensi dan ketidaksesuaian antara
UUD dengan UU organiknya, baik pada tataran asas, konsep maupun hirarkinya.
Hal ini dapat dilihat pada kerangka pemikiran konstitusionalisme yaitu pemerintahan
berdasarkan konstitusi dimana tercakup konsepsi bahwa secara struktural
daya jangkau
kekuasaan wewenang organisasi negara dalam mengatur pemerintahan hanya sampai pada
tingkat kecamatan (I Dewa Gede Atmadja, 2008: 265). Artinya secara akademis semakin
mempertegas bahwa organ yang berada di bawah struktur organisasi kecamatan dapat dianggap
sebagai organ masyarakat dan masyarakat desa dapat disebut sebagai “self governing
communities” (pemerintahan sendiri berbasis komunitas) yang sifatnya otonom. Semangat
konsep “self governing communities” (pemerintahan sendiri berbasis komunitas) dan “local
authority” (otoritas lokal), secara konstitusional telah dikukuhkan dalam Perubahan UUD 1945,
Pasal 18 B ayat (1) dikenal dengan “otonomi khusus” dan ayat (2) pengakuan dan penghormatan
pada “masyarakat hukum adat”, seperti desa di Jawa, Bali, dan Nagari di Minangkabau/
Sumatera Barat. Landasan pemikiran pengaturan desa yang mengakui dan menghargai
keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat dalam
UUD 1945 sebelum dan sesudah perubahan, tetapi dalam beberapa UU yang mengatur
pemerintahan desa justru muncul kehendak untuk menyamaratakan (Homogenitas) bahkan
cenderung mematikan demokrasi dan membuat ketergantungan desa pada Pemerintah Kabupaten
atau Kota, Pemerintah Propinsi atau Pemerintah Pusat (supra desa).
Implikasi berubah-ubahnya politik hukum pemerintahan desa, berakibat pada hancurnya
kehidupan politik, hukum, ekonomi dan sosial budaya di desa. Secara empirik dalam politik
nampak hilangnya basis sosial (kepemimpinan, pranata sosial, lembaga-lembaga adat). Dalam
bidang hukum, konsep penguasaan negara atas bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di
dalamnya, dalam implementasinya telah menjadi alat untuk menghilangkan kedaulatan
masyarakat adat atas sumberdaya alamnya. Bidang ekonomi, nampak dari sumberdaya alam
masyarakat adat telah menjadi objek pemerintah dan pemodal swasta untuk mendirikan dan
mengoperasikan proyek-proyek besar. Dan bidang sosial-budaya, yaitu dihilangkannya berbagai
pengetahuan dan kearifan lokal milik masyarakat adat, seperti : sistem bera pada masyarakat
Dani di Lembah Bilem, sistem sasi pada masyarakat Negeri Haruku, sistem perladangan
berotasi pada masyarakat Dayak, dll (R. Yando Zakaria, 2000: 1), lihat juga (Sadu Wasistiono,
2006: 18).
Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang masalah di atas, maka dapat dirumuskan masalah sebagai
berikut: (1) Apa landasan filosofis, yuridis dan sosiologis politik hukum pemerintahan desa
sebelum dan sesudah perubahan Undang-Undang Dasar 1945?; (2) Mengapa politik hukum
pemerintahan desa Sebelum dan Sesudah Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 selalu
berubah-ubah?; dan (3) Bagaimanakah arah politik hukum pemerintahan desa ke depan (Ius
Constituendum) ?
Metode Penelitian
Penelitian ini menggunakan metode pendekatan Hukum Normatif, yakni dilakukan untuk
mengidentifikasi konsep dan asas-asas hukum dari berbagai peraturan perundang-undangan yang
digunakan untuk mengatur pemerintahan desa. Dalam hubungan ini, digunakan logika induktif
dan logika deduktif (Johnny Ibrahim, 2006: 48). Beberapa pendekatan yang digunakan, adalah:
(1) Pendekatan undang-undang (statute approach); (2) Pendekatan konseptual (conceptual
approach); (3) Pendekatan sejarah (historical approach); (4) Pendekatan perbandingan
(comparative approach); dan (5) Pendekatan filfasat (philosophy approach) (Johnny Ibrahim,
2006: 444).
Pendekatan perundang-undangan digunakan untuk melihat politik hukum pemerintahan
desa dari aspek bentuk peraturan perundang-undangan, materi muatan, dasar ontologis, landasan
filosofis, dan ratio-legis dari ketentuan undang-undang. Pendekatan konseptual digunakan untuk
menemukan pandangan-pandangan dan doktrin-doktrin yang berkembang dalam ilmu hukum.
Pendekatan sejarah digunakan untuk melacak sejarah lembaga-lembaga hukum dari waktu ke
waktu (Satjipto Rahardjo, 2000: 255). Pendekatan perbandingan digunakan untuk menemukan
perbedaan dan persamaan prinsip atau asas hukum dari berbagai peraturan perundang-undangan
yang mengatur tentang pemerintahan desa. Pendekatan filsafat digunakan untuk memperoleh
pemahaman secara mendalam implikasi sosial dan efek penerapan peraturan perundangundangan yang mengatur desa terhadap masyarakat desa. Arah penelitian penelitian ini untuk
mengkaji doktrin dan asas-asas hukum yang menjadi dasar pengaturan pemerintahan desa, mulai
dari tataran dogmatik hukum, teori hukum, dan filsafat hukum.
Prosedur pengumpulan bahan hukum dengan menelusuri berbagai perundang-undangan
yang meliputi legislation maupun regulation, dan juga delegated legislation dan delegated
regulation. Adapun bahan hukum yang diperoleh melalui studi kepustakaan dan peraturan
perundang-undangan dianalisis secara kritis dengan menggunakan metode analisis kualitatif
yuridis. Dalam kerangka memahami makna (sinnverstehen) dari teks hukum yang berlaku
sekarang dan yang akan datang, dengan menggunakan metode hermeneutika yang meliputi
metode interpretasi dan metode konstruksi (Johnny Ibrahim,
2006: 113). Adapun metode
interpretasi atau penafsiran meliputi interpretasi gramatikal (menurut bahasa), teleologis (tujuan
pembuatan aturan hukum), historis, komparatif, futuris, restriktif dan ekstensif. Sedangkan
metode konstruksi hukum meliputi metode analogi, metode argumentem a-contrario, metode
pengonkritan atau penyempitan hukum (rechtsvervijnings) dan metode fiksi.
PEMBAHASAN
Landasan Filosofis, Yuridis dan Sosiologis Politik Hukum Pemerintahan Desa
1. Landasan Filosofis Politik Hukum pemerintahan Desa
Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan bahwa negara Indonesia adalah negara
kesatuan yang berbentuk republik. Ditegaskan pula Indonesia adalah negara hukum yang
berkedaulatan rakyat. Maknanya negara Indonesia adalah negara yang berdasarkan konstitusi,
bersendikan demokrasi, dan berbentuk republik kesatuan (Hanif Nurcholis, 2005: 48).
Namun mengingat wilayah negara Indonesia sangat besar dengan rentang geografi yang
luas dan kondisi sosial-budaya yang beragam, UUD 1945 kemudian mengatur perlunya
pemerintahan daerah. Filosofi politik hukum pemerintahan desa, dapat dilihat dari ketentuan
Pasal 18 UUD 1945 (sebelum perubahan):
“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan
pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang dengan memandang dan mengingati
dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak asal-usul dalam
daerah yang bersifat istimewa”.
Dan Pasal 18, UUD 1945 penjelasan II:
“Dalam
territoir
Negara
Indonesia
terdapat
kurang
lebih
250
“Zelbesturendelandschappen” dan “Volksgemenschappen” seperti desa di Jawa dan
Bali, nagari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerahdaerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah
yang bersifat istimewa”.
Secara eksplisit maupun implisit, pasal 18 UUD 1945 (sebelum perubahan) sudah
berdasarkan teori filsafat dan cita hukum (rechtsidee) dalam Pancasila, yakni nilai
keanekaragaman, perlindungan, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan
masyarakat. Kehendak diadakannya otonomi daerah dan daerah otonom, dimana daerah bersifat
otonom (streek en locale rechtgemeen schappen) berdasarkan asas desentralisasi. Otonomi
daerah menjadi sarana dalam mewujudkan proses pendemokratisasian pemerintahan hingga ke
daerah-daerah.
Sedangkan filosofi politik hukum pemerintahan desa sesudah Perubahan UUD 1945
dapat dilihat dari ketentuan pasal 18B UUD 1945, yaitu :
(1). Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat
khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undangundang.
(2). Negara mengakui kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak
tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masayarakat
dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.
Rechtsidee (cita hukum) pasal 18 B adalah : (1). pengakuan dan penghormatan terhadap satuansatuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa; (2). Pengakuan dan
penghormatan terhadap satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat
istimewa diatur dengan undang-undang; dan (3). negara mengakui dan menghormati kesatuankesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya dengan sebuah persyaratan,
yaitu sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang.\\
Pada tataran undang-undang, secara kronologis nampak sebagai berikut: (a) UU No. 1
Tahun 1945 merupakan peraturan desentralisasi pertama dan menempatkan desa sebagai letak
otonomi terbawah serta sebagai kesatuan masyarakat yang berhak mengatur rumah tangga
pemerintahannya sendiri (self governing community)(Bagir Manan, 1990: 183); (b) UU No. 22
Tahun 1948, memberikan pengakuan dan perlindungan terhadap eksistensi desa sebagai kesatuan
masyarakat yang memiliki asal usul dan berhak mengatur dan mengurus pemerintahannya
sendiri (self governing community) dan mengarahkan desa (dan kota kecil) negeri, marga dan
sebagainya menjadi Daerah Otonom Tingkat III (local self goverment) (Sadu Wasistiono, 2006:
20); (c) UU No. 1 Tahun 1957, filosofinya membagi daerah otonom menjadi dua jenis, yaitu
daerah otonom biasa dan daerah swapraja dan mengusung filosofi keberagaman; (d) UU No. 19
Tahun 1965, filosofinya mengusung semangat penyeragaman (Desapraja) dan
pembentukan
daerah
tingkat
III;
(e)
UU
No.
5
Tahun
1979,
filosofisnya
menyeragamkan nama , bentuk, susunan dan kedudukan pemerintahan desa; (f) UU No.
22 Tahun 1999, filosofinya mengedepankan semangat pengaturan desa dari tingkat nasional
menuju ke tingkat daerah dan dari birokrasi menjadi institusi masyarakat lokal. Semangat dasar
UU No. 22 Tahun 1999 adalah memberikan pengakuan terhadap keragaman dan keunikan desa
(atau dengan nama lain) sebagai self-governing community sebagai manifestasi terhadap makna
“istimewa” dalam Pasal 18 UUD 1945; (g) UU No. 32 Tahun 2004, filospfinya melokalisir desa
sebagai subyek hukum yang mengelola kepentingan masyarakat setempat, bukan urusan atau
kewenangan pemerintahan, seperti halnya daerah. Negara hanya “mengakui” keberadaan desa,
tetapi tidak “membagi” kekuasaan pemerintahan kepada desa. Desa hanya diakui sebagai
kesatuan masyarakat hukum berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat (self governing community),
bukan disiapkan sebagai entitas otonom sebagai local self government.
2. Landasan Yuridis Politik Hukum Pemerintahan Desa
Secara yuridis, inti ketentuan Pasal 18 UUD 1945 adalah dalam negara Indonesia
terdapat pemerintahan daerah. Pemerintah daerah tersebut terdiri atas daerah besar dan daerah
kecil. Pemerintah daerah yang dibentuk tersebut baik dalam daerah besar maupun daerah kecil
harus memperhatikan dua hal: (1). dasar permusyawaratan dan (2). hak asal-usul dalam
daerah yang bersifat istimewa. Yang dimaksud dengan harus memperhatikan dasar
musyawarah adalah, pemerintahan daerah harus bersendikan demokrasi yang ciri utamanya ada
musyawarah dalam dewan perwakilan rakyat. Sedangkan yang dimaksud dengan harus
memperhatikan hak asal-usul dalam daerah yang bersifat istimewa adalah pemerintah daerah
yang dibentuk tidak boleh secara sewenang-wenang menghapus daerah-daerah yang pada
zaman Belanda merupakan daerah swapraja yang disebut zelfbesturende lanschappen dan
kesatuan
masyarakat
hukum
pribumi
dengan
sebutan
volksgemenschappen
zelfstandigemenschappen (Aan Eko Widiyanto dan Rachmad Syafa’at, 2006: 48).
Landasan yuridis politik hukum pemerintahan desa nampak sebagai berikut:
No.
1.
2.
Perundangan
Desa
Regeringsreglement (RR) Mengatur tentang pengesahan dan pemilihan Kepala Desa
dan Pemerintah Desa, serta hak Desa untuk mengatur dan
Pasal 71, Tahun 1854.
mengurus rumah tangganya sendiri.
Osamu Seirei No. 7
Pemilihan dan pemberhentian kepala desa, dan sebutan
kepala desa sebagai Kuco.
tahun 2604 (1944)
3.
UU No. 1 Tahun 1945
Tidak ada pengaturan tentang desa secara eksplisit
4
UU No. 22 Tahun 1948
5
UU No. 1 Tahun 1957
6
UU No. 19 Tahun 1965
7.
UU No. 5 Tahun 1974
Kemungkinan atau mengarahkan desa sebagai Daerah
Otonom Tingkat III
Kemungkinan dibentuk Daerah Otonom Tingkat III,
namun harus hati-hati
Desa ditempatkan sebagai Daerah Tingkat
III dengan tata dan sebutan Desapraja
Mengaturan tentang pemerintahan Desa yang berdasar
perundang-undangan tersendiri.
atau
8.
Ketetapan MPR Nomor
IV/MPR/1978 tentang
GBHN
9.
UU 5 Tahun 1979
10.
UU 22 Tahun 1999
11.
UU 32 Tahun 2004
Berisi: “… memperkuat pemerintahan desa agar makin
mampu menggerakkan masyarakat datam partisipasinya
dalam pembangunandan penyelenggaraan administrasi
desa yang makin meluas dan efektif”. Untuk itu perlu
disusun Undang-Undang tentang Pemerintahan Desa.
Desa berkedudukan langsung di bawah Camat, dimana
Camat merupakan Kepala Wilayah yang menjalankan
satuan pemerintahan vertikal (dekonsentrasi).
Desa diatur dalam suatu undang-undang
dengan
Pemerintahan Daerah. Desa merupakan subsistem dari
pemerintahan yang pengaturannya
lebih lanjut
diserahkan kepada daerah Kabupaten dengan
membentuk Perda. Tanpa ada penjelasan lanjut
mengenai subsistem, maka posisi desa berada di dalam
atau di luar rumah tangga kabupaten.
Desa kembali ditempatkan dalam
undang-undang
mengenai Pemerintahan Daerah, yang menempatkan
desa di dalam pemerintahan Kabupaten/Kota.
3. Landasan Sosiologis Politik Hukum Pemerintahan Desa
Eksistensi dan peranan desa yang sangat vital dalam kehidupan ketatanegaraan RI, telah
disadari sejak the founding fathers dalam menyusun konstitusi RI. Secara tegas Soepomo pernah
menyatakan perlunya menggunakan desa sebagai model dalam menyusun sistem pemerintahan
RI, karena pemimpin harus bisa bersatu jiwa dengan rakyatnya seperti dalam tradisi
pemerintahan desa pada masa itu. Soepomo juga menghendaki diakuinya otonomi desa
(zelfbesturende landschappen) dalam sistem ketatanegaraan RI.
Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut
dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak asal-usul
daerah tersebut. Uraian dari Penjelasan tersebut menggambarkan bahwa keinginan untuk
membentuk self governing community yang bertumpu pada desa telah terdapat sejak penyusunan
naskah asli UUD 1945, dengan menyebutnya sebagai zelfbesturende landschappen. Jika
pemikiran itu diikuti sebenarnya yang diinginkan untuk menjadi karakter dari negara Indonesia
adalah negara multikultural. Dalam sistem pemerintahan yang berkedaulatan rakyat, pemerintah
daerah (kabupaten/kota) disebut sebagai local self government dan desa disebut sebagai self
governing community. Ditinjau dari perspektif historis, desa sebagai komunitas otonom bahkan
lebih tua dari kecamatan, kabupaten/kota, provinsi dan negara. Hal itulah yang menjadi landasan
untuk memberikan posisi yang kuat dan otonom kepada desa dalam sistem demokrasi
(www.forumdesa.org/mudik/mudik5/opini.php, 2009: 2)
Faktor-Faktor Inkonsistensi Politik Hukum Pemerintahan Desa
Politik hukum (legal policy) pemerintahan desa dalam berbagai peraturan perundangundangan, menunjukkan ketidakteraturan (inkonsistensi) atau berubah-ubah sejak jaman
kolonial hingga saat ini. Inkonsistensi politik hukum pemerintahan desa itu disebabkan oleh:
1. Berbagai Kelemahan UUD 1945 (Sebelum dan Sesudah Perubahan)
Sekalipun UUD 1945, mengandung aspirasi ke daulat an rakyat serta keadilan
so sial, dan di beberapa pasalnya membuat jaminan hak asasi manusia dan hak warga
negara, tetapi sulit dibantah bahwa UUD 1945 mengandung banyak kelemahan, diantaranya
adalah : (a) UUD 1945 memberikan porsi kekuasaan besar pada Presiden; (b) UUD 1945 tidak
cukup memuat sistem checks and balances; (c) UUD 1945 memuat ketentuan yang tidak jelas
(vague) atau multi tafsir; (d) Adanya Penjelasan dalam UUD 1945 (sebelum perubahan); (e)
UUD 1 94 5 meng and u ng ban yak k et ent uan yang har u s d iat ur d eng an UU (lo op
h o les)(Abdul Mukthie Fadjar, 2007: 11-12, lihat juga Jimly Assiddiqie, 2006: 281, lihat juga
Adnan Buyung Nasution, 2007: 4-5).
2 . Di na mi ka Perub ah an UUD Neg a ra
Perjalanan ketatanegaraan NKRI sejak diproklamirkan pada tanggal 17 Agustus
1945 telah beberapa kali mengalami perubahan (pergantian) konstitusi / UUD. Konstitusi / UUD
yang pernah berlaku sebagai hukum dasar negara, yaitu Undang-Undang Dasar RI Tahun 1945
(periode pertama), Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS) Tahun 1949, Undang-Undang
Dasar Sementara RI Tahun 1950, Undang Undang Dasar RI Tahun 1945 setelah Dekrit
Presiden (periode kedua), dan terakhir Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945 sesudah perubahan (periode ketiga) (Mohammad Hatta, 1977: 7).
Silih bergantinya UUD sebagai hukum dasar negara, secara langsung mempengaruhi
pelaksanaan pemerintahan di Indonesia. Di sisi lain, juga berakibat pada revisi peraturanperaturan organik sebagai penjabaran atau pelaksanaan amanat yang terkandung dalam UUD
tersebut. Peraturan organik harus disesuaikan dengan jiwa, semangat dan kaidah UUD
yang sementara berlaku. Hal ini membuktikan bahwa undang-undang tentang pemerintahan
daerah sebagai penjabaran kaidah UUD, dari waktu ke waktu berubah sesuai dengan kondisi
politik, sistem pemerintahan, dan yang utama adalah UUD yang diberlakukan pada saat itu.
Di
bawah
kepemimpinan
Presiden
Soekarno
(antara
tahun
1945-1966/1967)
pemerintahan NKRI mengacu pada UUD RI 1945 (hasil proklamasi), Konstitusi RIS 1949,
UUDS RI 1950, dan UUD RI 1945 (hasil dekrit). Sementara, kepemimpinan Presiden Soeharto
dan Presiden Habibie (antara tahun 1967- 1999) tetap mengacu pada UUD RI 1945 (hasil dekrit
Presiden), dan kepemimpinan Presiden Abdurrahman Wahid, Presiden Megawati Soekarno Putri,
Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (antara tahun 1999-sekarang) mengacu pada UUD
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (hasil perubahan).
Dalam perspektif struktur, rentang waktu perjalanan republik ini dengan
kepemimpinan Presiden yang berbeda-beda, berpengaruh terhadap penafsiran makna
pemerintahan daerah dalam wujud penerbitan UU pemerintahan daerah (desa). Hal ini
disebabkan oleh visi politik dan sistem pemerintahan yang dijalankan berbeda serta penafsiran
yang dilakukan dalam menyelenggarakan negara dan pemerintahan terhadap konstitusi yang
berlaku pada saat itu (K.C. Wheare, 1966: 35, Lihat juga, Duto Sosialismanto, 2001: 13).
3.
Konfigurasi
Politik Pelaksanaan Pemerintahan
Dinamika politik hukum pemerintahan desa, sejak awal kemerdekaan politik hukum
pemerintahan daerah termasuk di dalamnya pemerintahan desa senantiasa digariskan melalui
proses eksperimen yang tak pernah selesai. la selalu berubah dan diubah sesuai dengan
perubahan konfigurasi politik. Perubahan itu menyangkut berbagai aspek dalam sistem otonomi,
seperti aspek formal, materiil, nyata, seluas-luasnya, hubungan kekuasaan, cara pemilihan dan
sebagainya, yang dalam praktiknya di lapangan senantiasa menimbulkan masalah yang
berbenturan dengan budaya dan perilaku politik yang selalu mengalami tolak tarik antara elite
dan massa (Moh. Mahfud MD., 2006: 224).
Tidak dapat dipungkiri bahwa setiap Undang-Undang atau kebijaksanaan pemerintah
yang dikeluarkan atau ditetapkan mengenai otonomi dan desentralisasi, selalu sangat erat
kaitannya atau sangat dipengaruhi oleh sistem politik, sistem pemerintahan atau suasana
politik atau bahkan keinginan power elit pada suatu waktu atau orde (Warsito Utomo,
2000: 158-159). Konfigurasi politik pelaksanaan pemerintahan nampak sebagai berikut:
(a) Awal kemerdekaan (UU No. 1 Tahun 1945, UU No. 22 Tahun 1948, dan UU No. 1 Tahun
1957, lahir dari semangat demokrasi menyusul proklamasi kemerdekaan yang memang
menggelorakan semangat kebebasan); (b) Periode Orde Lama (politik hukum otonomi daerah
mengalami titik balik dari desentralisasi ke sentralisasi yang hampir mutlak. Soekarno
dengan demokrasi terpimpinnya, menganggap bahwa otonomi luas mengancam keutuhan bangsa
dan karena itu otonomi harus disesuaikan dengan konsepsi Penpres No. 6 Tahun 1959 yang
mempersempit otonomi daerah); (c) Periode Orde Baru (arah politik hukum Orde Baru
berorientasi pada 3 (tiga) tantangan utama, yaitu: bagaimana membangun legitimasi sebagai
penguasa, bagaimana membangun stabilitas demi pembangunan, dan bagaminana membangun
kekuasaan sebagai pemerintah pusat yang mempunyai kewenangan di daerah-daerah. Untuk
mencapai ketiga hal tersebut, penerapan use of authority menjadi lebih besar, luas dan kuat dari pada
freedom for subordinate); (d) Periode Reformasi (arah politik hukum Orde Reformasi
berorientasi pada tiga hal yaitu: (1) demokratisasi sistem pemerintahan, yakni demokratisasi
pada tingkat nasional tidak dapat bertahan lama tanpa ditopang demokratisasi di tingkat daerah,
(2) meningkatkan pelayanan publik, yakni desentralisasi diyakini akan mampu memangkas
rigiditas birokrasi dan meningkatkan otoritas pemerintah daerah sehingga pelayanan
kepada masyarakat akan lebih efisien, (3) kebijakan desentralisasi diharapkan akan dapat
meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah untuk selanjutnya tercipta suatu
tatanan pemerintahan yang responsif, akuntabel, dan terbuka bagi partisipasi masyarakat dalam
proses perumusan kebijakan (Syarif Hidayat, 2007: 271)
Arah Politik Hukum Pemerintahan Desa Ke Depan (Ius Constituendum)
1. Perspektif Filosofis
Pertama, secara filosofis keberadaan desa menunjukkan bahwa sebelum tata
pemerintahan di atasnya ada, desa telah terlebih dahulu ada. Oleh karena itu desa seharusnya
menjadi landasan dan bagian dari tata pengaturan pemerintahan sesudahnya. Kedua, bangunan
hukum desa
merupakan fundamen bagi tatanegara Indonesia, artinya bangsa dan negara
sebenarnya terletak di desa. Oleh karena itu pengaturan desa dalam perundang-undangan baik
jenis dan hierarkinya akan menentukan jangkauan dan menentukan maju mundurnya desa yang
berimplikasi pada pemerintahan yang ada di atasnya. Ketiga, Undang-Undang tentang
pemerintahan desa merupakan instrumen untuk membangun kehidupan baru desa yang mandiri,
demokratis dan sejahtera. Kemandirian yang dimaksud adalah bukan kesendirian desa dalam
menghidupi dirinya sendiri, tetapi terkait dengan dimensi keadilan yang berada dalam konteks
relasi antara desa dengan supradesa (pusat dan daerah). Kemandirian desa berarti kapasitas dan
inisiatif lokal yang kuat dalam gagasan, kehendak, dan kemauan desa yang berbasis pada
kearifan lokal, komunalisme dan modal sosial. Sedang demokrasi adalah nilai dan sistem yang
memberi bingkai tata pemerintahan desa. Secara konseptual demokrasi mengandung sejumlah
prinsip dasar representasi, transparansi, akuntabilitas, responsivitas dan partisipasi, yang
selanjutnya menjadi dasar pengelolaan kebijakan, perencanaan desa, pengelolaan keuangan desa
dan pelayanan publik. Sedangkan kesejahteraan meliputi dua komponen besar, yakni penyediaan
layanan dasar (pangan, papan, pendidikan dan kesehatan) dan pengembangan ekonomi desa yang
berbasis pada potensi lokal. Desentralisasi memungkinkan alokasi sumberdaya pada desa, dan
demokrasi memungkinkan pengelolaan sumberdaya desa berpihak pada rakyat desa.
2. Perspektif Sosiologis
Pertama, secara sosiologis desa-desa yang beragam di seluruh Indonesai sejak
dulu merupakan basis penghidupan masyarakat yang notabene mempunyai otonomi
dalam mengelola tatakuasa dan tatakelola atas penduduk, pranata lokal dan sumberdaya
ekonomi. Hal yang sama upaya untuk menciptakan masyarakat adil dan makmur seperti
yang diamanat dalam Pembukaan Undang-Undang dasar 1945, harus dimulai dengan
paradigma pembangunan dari bawah (desa) karena sebagian besar penduduk Indonesia
dengan segala permasalahannya berada di desa. Pembangunan yang cenderung
berorientasi pada pertumbuhan dan bias kota, menyebabkan arus urbanisasi penduduk
desa ke kota dan menyebabkan kemiskinan dan keterbelakangan di desa. Kedua, semua
masyarakat lokal di Indonesia mempunyai kearifan lokal secara kuat yang mengandung
“roh” kecukupan, keseimbangan dan keberlanjutan dalam mengelola sumberdaya alam
dan penduduk. Oleh karena itu, ide pengaturan pemerintahan desa ke depan
dimaksudkan untuk memperbaiki kerusakan-kerusakan sosial, budaya, ekonomi dan
politik desa. Ketiga, pengaturan tentang pemerintahan desa dimaksudkan untuk
merespon proses globalisasi, yang ditandai oleh proses liberalisasi informasi, ekonomi,
teknologi, budaya, dll. Tantangan ini diperlukan institusi negara yang lebih kuat dalam
menghadapi dengan pembagian tugas dan kewenangan secara rasional antara negara
dengan daerah (desa). Prinsip dasar yang harus dipegang dalam pembagian tugas dan
kewenangan adalah daerah dan desa dapat ditempatkan sebagai kompartemenkompartemen fleksibel dalam negara dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat dan
yang lebih mendasar adalah survival ability negara.
3. Perspektif Yuridis
Pertama, Pasal 18 UUD 1945 sebelum perubahan dan Pasal 18B UUD 1945
sesudah perubahan. Sejumlah isu yang terkandung dalam UUD 1945, Pasal 18 yang
mengatur tentang pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan
bentuk
susunan
pemerintahannya
ditetapkan
dengan
undang-undang,
dengan
memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan
negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa. Desa
sebenarnya termasuk daerah kecil yang mempunyai hak-hak asal-usul dan bersifat
istimewa. Dalam penjelasan juga ditegaskan bahwa “Daerah Indonesia akan dibagi
dalam daerah propinsi dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih
kecil”. Ini berarti bahwa daerah yang lebih kecil mencakup kabupaten / kota dan desa,
atau setidak-tidaknya undang-undang juga memberikan kedudukan yang tepat terhadap
keberadaan desa. Kedua, pengakuan dan penghormatan negara terhadap desa dalam
konstitusi sebenarnya nampak jelas. Penjelasan Pasal 18 menyebutkan bahwa”dalam
territoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landchappen dan
volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, Nagari di Minangkabau, dusun
dan marga di Palembang dan sebagainya”. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli
dan bersifat istimewa. Kalimat ini menegaskan bahwa NKRI harus mengakui
keberadaan desa-desa di Indonesia yang bersifat beragam. Walaupun istilah desa
hilang dalam UUD 1945 sesudah perubahan, tetapi klausul Pasal 18B ayat 2, “Negara
mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak
tradisionalnya...”, juga mengharuskan negara melakukan rekognisi terhadap kesatuankesatuan masyarakat hukum adat, yang di dalamnya mencakup desa, nagari, mukim,
huta, sosor, kampung, marga, negeri dan sebagainya. Kebijakan sama seperti UU No.
11 / 2006 tentang Pemerintahan Aceh yang mengakui kembali keberadaan mukim
(berada di tengah kecamatan dan desa /gampong), Peraturan Daerah Provinsi Maluku
Nomor 14 Tahun 2005 Tentang Penetapan Kembali Negeri Sebagai Kesatuan
Masyarakat Hukum Adat dalam Wilayah Pemerintahan Provinsi Maluku. Ketiga,
penyerahan urusan / kewenangan dari kabupaten / kota kepada desa sebenarnya tidak
dikenal dalam teori desentralisasi. Oleh karena itu jika UU Desa disusun terpisah dar i
UU Pemda, hal ini akan semakin mempertegas amanat dan makna Pasal 18 UUD 1945,
sekaligus akan semakin memperjelas posisi atau kedudukan dan kewenangan desa atau
memperjelas makna otonomi desa.
SIMPULAN
Filosofis keanekaragaman, perlindungan, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan
pemberdayaan masyarakat, sebenarnya sudah menjadi cita hukum politik hukum pemerintahan
desa dalam UUD 1945 (sebelum dan sesudah perubahan). Tetapi ide dasar pluralisme
hukum dengan penempatan desa sebagai desa adat (self governing community) atau desa otonom
(local self government), maupun desa administratif (local state government), secara
bergant ian berubah-ubah seir ing dengan keberlakuan UU o rganiknya. Dinamika
perubahan politik hukum pemerintahan desa tersebut, disebabkan oleh: berbagai kelemahan dari
UUD 1945 (sebelum dan sesudah perubahan), d inamika perubahan UUD, dan konfigurasi
politik pelaksanaan pemerintahan di Indonesia. Adapun arah politik hukum pemerintahan desa
ke depan, dapat diatur dalam UU Desa yang berlaku nasional dengan nomenklatur “UU
Pokok Pemerintahan Desa” dan UU Desa Khusus. Atau disisipkan pada Undang-Undang
Pemerintahan Daerah yang substansinya hanya mengatur pokok-pokok pemerintahan desa,
dan untuk mengakomodasi keberagaman diatur dalam “Peraturan Daerah Propinsi”.
DAFTAR PUSTAKA
Aan Eko Widiyanto dan Rahmad Syafaat, 2006. Rekonstruksi Politik Hukum Pemerintahan Desa
Dari Desa Terkooptasi dan marginal Menuju Desa Otonom dan Demokratik,
Sekretariat Penguatan otonomi Desa, Fakultas Ekonomi, Universitas Brawijaya
Malang.
Adnan Buyung Nasution, 2007. Arus Pemikiran Konstitusional, Kata Hasta Pustaka, Jakarta.
A. Mukthie Fadjar, 2007. Hukum Konstitusi dan Mahkamah Konstitusi, Konstitusi Press, Jakarta.
Bagir Manan, 1990. Hubungan antara Pusat dan Daerah Berdasarkan Asas Desentralisasi
Menurut UUD 1945, disertasi doktor dalam Hukum Tata Negara, Fak. Pascasarjana
Universitas Padjadjaran, Bandung.
Duto Sosialismanto, 2001. Hegemoni Negara, Ekonomi Politik Pedesaan Jawa, Lapera Pustaka
Utama, Yogyakarta.
Hanif Nurcholis, 2005. Teori dan Praktek Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Gramedia
Widiasarana Indonesia.
I Dewa Gede Atmadja, 2008. Awig-Awig Desa Adat Bali : Suatu Analisis Hukum Tata Negara,
Dalam Dinamika Perkembangan Hukum Tata Negara dan Hukum Lingkungan, Edisi
Khusus Kumpulan Tulisan dalam rangka Purnabakti Prof. Dr. Siti Sundari Rangkuti,
S.H., Airlangga University Press.
Jimly Asshiddiqie, 2002. Konsolidasi Naskah UUD 1945 setelah Perubahan Keempat, Jakarta,
Johnny Ibrahim, 2006. Teori & Metodologi Penelitian Hukum Normatif, Bayumedia, Malang.
K.C. Wheare, 1975. Modern Constitution, Oxford University Press, London-New York.
Moh. Mahfud MD, 2006. Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, LP3ES, Jakarta.
Mohammad Hatta, 1998. Masyarakat Kolonial dan Cita-Cita Demokrasi Sosial (1956), dalam
Herbert Feith dan Lance Castle, ed., Pemikiran Politik Indonesia 1945-1965, LP3ES,
Jakarta.
R. Yando Zakaria, 2000. Abih Tandeh, Masyarakat Desa di Bawah Rejim Orde Baru, Lembaga
Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), Jakarta.
Sadu Wasistiono, 2006. Prospek Pengembangan Desa, Lembaga Kajian Manajemen
Pemerintahan Daeran, Fokus Media.
Satjipto Rahardjo, 1991. Ilmu Hukum, Cet, Ke III, Citra Aditya Bakti, Bandung.
Syarif Hidayat, 2007. Too Much Too Soon, Local Elite’s Perpective on and The Puzzle of
Contemporary Indonesian Regional Autonomy Policy, Raja Grafindo Persada, Jakarta.
www.forumdesa.org/mudik/mudik/opini.php, W. Riawan Tjandra (Staf pengajar FH dan Pasca
Sarjana Universitas Atma Jaya Yogyakarta dan Ketua Litbang Asosiasi Pengajar HTN
dan HAN Wilayah DIY)
Undang-Undang Dasar 1945 Sebelum Perubahan dan Sesudah Perubahan.
Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Serikat 1949.
Undang-Undang Dasar Sementara 1950.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1945 Tentang Komite Nasional Daerah
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 Tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 1965 Tentang Desapraja
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979 Tentang pemerintahan Desa
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan peraturan Perundang-Undangan
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Daerah Kabupaten Agam, Nomor 12 Tahun 2007 Tentang Pemerintahan Nagari.