Semnas Sipendikum FH UNIKAMA - Seminar Nasional

Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
PRINSIP PERLINDUNGAN HUKUM BAGI RAKYAT ATAS KEPENTINGAN
UMUM SETELAH BERLAKUNYA UNDANG-UNDANG POKOK AGRARIA
Miya Savitri1
e-mail:[email protected]
Abstract
Kebutuhan masyarakat yang semakin modern membutuhkan lembagalembaga hukum yang semakin modern dan professional, termasuk lembaga
hukum yang melayani kepentingan dan kebutuhan masyarakat. Berbagai
macam kepentingan dan kebutuhan masyarakat modern, mulai dari
kebutuhan akan pemenuhan sandang, pangan,
rumah,
sarana
transportasi, sampai pada pemenuhan akan kebutuhan kepentingan
umum. Bilamana tanah tersebut diambil begitu saja dan dipergunakan
untuk keperluan pembangunan, maka jelas akan mengorbankan hak asasi
warga masyarakat. Untuk mendapatkan tanah dalam rangka
penyelenggaraan atau untuk keperluan pembangunan, harus dilaksanakan
dengan hati-hati dan dengan cara yang bijaksana. Setelah lahirnya
otonomi daerah, dalam rangka untuk menampung aspirasi masyarakat di
daerah, kepentingan umum dalam penafsirannya hams disesuaikan dengan
masyarakat setempat, sikap pemerintah tidak dibenarkan secara parsial
memihak bagi kepentingan golongan tertentu saja, tetapi dilakukan secara
menyeluruh baik untuk kepentingan masyarakat pedesaan maupun
kepentingan masyarakat perkotaan. Dengan demikian bila ada proyek
pembangunan dalam masyarakat di daerah, maka sesuai dengan prinsip
kepentingan umum, maka hak atas tanah masyarakat bukan menjadi objek
dari kepentingan umum. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan
keadaannya dan sifat haknya, hingga bermanfaat baik bagi kcsejahteraan
dan kebahagiaan maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara.
Akan tetapi, dalam hal ini ketentuan tersebut tidak berarti bahwa
kepentingan perseorangan akan terdesak sama sekali oleh kepentingan
umum (masyarakat). Kepentingan masyarakat dan kepentingan
perseorangan haruslah saling mengimbangi, hingga akhirnya akan
tercapai tujuan pokok kemakmuran, keadilan, dan kebahagiaan bagi
rakyat seluruhnya (Pasal 2 ayat (3) Undang-Undang Pokok Agraria).
Kata Kunci: Prinsip Perlindungan Hukum Bagi Rakyat, Kepentingan
Umum, Undang-Undang Pokok Agraria
Pendahuluan
Tanah dan manusia mempunyai hubungan yang sangat erat karena tanah sebagai
bagian permukaan bumi berupa alas yang terbentang luas tempat berpijaknya manusia.
Tanah juga sebagai investasi barang tidak bergerak yang bersifat permanen untuk dapat
1
Penulis adalah Dosen Fakultas Hukum Universitas Kanjuruhan Malang, e-mail:[email protected]
360
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
dijadikan investasi di masa depan. Demikian pula tanah sebagai investasi yang penting
terhadap berbagi kepentingan umum. Keberadaan tanah tidak sebanding dengan
pertambahan jumlah penduduk yang sangat pesat. Pertambahan penduduk yang
merupakan perkembangan pertumbuhan bangsa dalam suatu negara, yang akan
membawa perubahan dan perkembangan dalam berbagai aspek, mulai dari aspek sosial,
budaya, ekonomi, sampai pada perubahan dan perkembangan aspek hukum.
Perkembangan hukum selalu mengikuti perkembangan masyarakat agar hukum
senantiasa dapat mampu mendukung dan mengikuti dinamika masyarakat akibat adanya
pembangunan, serta sesuai dengan perkembangan aspirasi dan kebutuhan masyarakat
masa kini dan masa mendatang. Dengan demikian perubahan dan perkembangan dalam
berbagai aspek, akan membawa pola dan tingkah laku baru bagi masyarakatnya, ke arah
masyarakat yang modern.
Kebutuhan masyarakat yang semakin modern membutuhkan lembaga-lembaga
hukum yang semakin modern dan professional, termasuk lembaga hukum yang
melayani kepentingan dan kebutuhan masyarakat. Berbagai macam kepentingan dan
kebutuhan masyarakat modern, mulai dari kebutuhan akan pemenuhan sandang, pangan,
rumah, sarana transportasi, sampai pada pemenuhan akan kebutuhan kepentingan
umum. Negara Republik Indonesia yang susunan kehidupan rakyatnya, termasuk
perekonomiannya, terutama masih bercorak agraris, bumi, air dan ruang angkasa,
sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa mempunyai fungsi yang amat penting untuk
membangun masyarakat yang adil dan makmur.
Pengaturan terhadap tanah di Indonesia termaktub dalam hukum agraria
nasional, yang berdasar atas hukum adat tentang tanah, yang sederhana dan menjamin
kepastian hukum bagi seluruh rakyat Indonesia, dengan tidak mengabaikan unsur-unsur
yang bersandar pada hukum agama. Hukum agraria nasional harus memberi
kemungkinan akan tercapainya fungsi bumi, air dan ruang angkasa, sebagai yang
dimaksud diatas dan harus sesuai dengan kepentingan rakyat Indonesia serta memenuhi
pula keperluannya menurut permintaan zaman dalam segala soal agraria.
Hukum agraria nasional itu harus mewujudkan penjelmaan dari pada Ketuhanan
Yang Maha Esa, Perikemanusiaan. Kebangsaan, Kerakyatan dan Keadilan Sosial,
sebagai azas kerokhanian Negara dan cita-cita bangsa, seperti yang tercantum didalam
Pembukaan Undang-undang Dasar. Hukum agraria tersebut harus pula merupakan
361
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
pelaksanaan dari pada Dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959, ketentuan dalam pasal 33
Undang-undang Dasar dan Manifesto Politik Republik Indonesia, sebagai yang
ditegaskan dalam pidato Presiden tanggal 17 Agustus 1960, yang mewajibkan Negara
untuk mengatur pemilikan tanah dan memimpin penggunaannya, hingga semua tanah
diseluruh wilayah kedaulatan bangsa dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran
rakyat, baik secara perseorangan maupun secara gotong-royong.Berdasarkan latar
belakang yang telah diaparkan tersebut, permasalahan yang diangkat pada penulisan ini
adalah prinsip perlindungan hukum bagi rakyat atas kepentingan umum setelah
berlakunya Undang-undang Pokok Agraria.
Metode Penelitian
Penelitian ini menggunakan pendekatan norm-legal-research digunakan untuk
mengkaji prinsip perlindungan hukum bagi rakyat atas kepentingan umum setelah
berlakunya Undang-undang Pokok Agraria. Pendekatan ini memerlukan berbagai
disiplin ilmu sosial, ilmu hukum untuk mengkaji keberadaan hukum positif (Negara) di
bidang hukum pertanahan. Penelitian normatif tentang hukum ini yang disebut sebagai
norm-legal-research mengkaji dimana penelitian ini menempatkan hukum sebagai
kebijakan yang selalu dikaitkan dengan masalah sosial. Penelitian ini merupakan
penelitian yang menitikberatkan pada prinsip perlindungan hukum bagi rakyat atas
kepentingan umum setelah berlakunya Undang-undang Pokok Agraria. Berdasarkan hal
tersebut berkaitan dengan topik penelitian ini yaitu penelitian yang bersifat norm-sosiolegal dimana terdapat permasalahan analisis kebijakan hukum, kepatuhan terhadap
aturan hukum, peranan lembaga atau institusi hukum dalam penegakan hukum,
implementasi aturan hukum, pengaruh aturan hukum terhadap masalah sosial, pengaruh
masalah social terhadap aturan hukum. Dalam penelitian ini, hukum ditempatkan
sebagai variable terikat dan faktor-faktor non hukum yang mempengaruhi hukum
dipandang sebagai variabel bebas. Penelitian ini menggunakan bahan hukum primer
dan sekunder. Bahan hukum primer penelitian ini adalah peraturan perundang-undangan
yang terkait dengan masalah penelitian ini, yaitu prinsip perlindungan hukum bagi
rakyat atas kepentingan umum setelah berlakunya Undang-undang Pokok Agraria.
Bahan hukum sekunder penelitian ini adalah bahan hukum yang diketemukan dalam
studi kepustakaan, seperti karya ilmiah baik yang termuat dalam literatur, atau buku-
362
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
buku teks, dan jurnal penelitian ilmiah.
Hasil dan Pembahasan
Konsep Prinsip Perlindungan Hukum Bagi Masyarakat
Pengertian perlindungan hukum bagi rakyat berkaitan dengan rumusan yang
dalam kepustakaan berbahasa Belanda berbunyi “rechtsbescherming van de burgers
tegen de over heid” dan dalam kepustakaan berbahasa Inggris “legal protection of the
individual in relation to acts of administrative authorities”. Istilah “rakyat” sudah
mengandung pengertian sebagai lawan dari istilah “pemerintah”. Istilah rakyat pada
hakekatnya berarti yang diperintah (the governed, geregeerde).
Dengan demikian,
istilah rakyat mengandung arti yang lebih spesifik dibandingkan dengan istilah-istilah
dalam bahasa asing, seperti: yolks, people, peuple.
Kata-kata “terhadap pemerintah” atau “terhadap tindak pemerintahan” dapat
menimbulkan kesan bahwa ada konfrontasi
dengan pemerintah
antara rakyat sebagai yang diperintah
sebagai yang memerintah. Pandangan yang demikian tentunya
bertentangan dengan falsafah hidup negara kita, yang memandang rakyat dan
pemerintah sebagai partner dalam usaha mewujudkan cita-cita hidup bernegara.
Pengertian “pemerintah” dikaitkan dengan istilah atau terminologi dalim bahasa
Belanda “bestuur” atau dalam bahasa Inggris
“administration”.
Dalam bahasa
Indonesia istilah “bestuur” maupun “regering” diterjemahkan dengan “pemerintah”,
sehingga untuk membedakannya sering ditambahkan dengan keterangan “sempit” untuk
“bestuur” dan keterangan “luas” untuk “regering” sehingga “bestuur “ adalah
pemerintah dalam arti sempit dan “regering” pemerintah dalam arti luas. Dalam
penulisan ini, penanganannya oleh peradilan umum “pemerintah” (meskipun tidak
dicantumkan dalam judul tetapi terkandung dalam pengertian “rakyat”) adalah
pemerintah dalam arti “bestuur” namun tambahan keterangan “sempit” tidak
dicantumkan lagi karena pertimbangan teknis (untuk tidak terlalu panjang).
“Bestuurshandeling” atau “administrative action” diterjemahkan dengan “tindak
pemerintahan” istilah “pemerintahan” digunakan dalam arti fungsional, yaitu
“besturen”.2
2
Philipus M. Hadjon, (1987). Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia. Surabaya: PT. Bina Ilmu,
Hlm. 2
363
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
Dengan “tindak pemerintahan” sebagai titik sentral, (dikaitkan dengan
perlindungan hukum bagi rakyat), dibedakan dua macam perlindungan hukum bagi
rakyat, yaitu: perlindungan hukum yang preventif dan perlindungan hukum yang
represif. Pada perlindungan hukum yang preventif, kepada rakyat diberikan kesempatan
untuk mengajukan keberatan (inspraak) atau pendapatnya sebelum suatu keputusan
pemerintah mendapat bentuk yang definitif. Dengan demikian, perlindungan hukum
yang preventif bertujuan untuk mencegah terjadinya sengketa sedangkan sebaliknya
perlindungan hukum yang represif bertujuan untuk menyelesaikan sengketa.
Perlindungan hukum yang preventif sangat besar artinya bagi tindak pemerintahan yang
didasarkan kepada kebebasan bertindak karena dengan adanya perlindungan hukum
yang preventif pemerintah terdorong untuk bersikap hati-hati dalam mengambil
keputusan yang didasarkan pada diskresi.3
Dibandingkan dengan sarana perlindungan hukum yang represif, sarana
perlindungan hukum yang preventif dalam perkembangannya agak ketinggalan, namun
akhir-akhir ini disadari pentingnya sarana perlindungan hukum yang preventif terutama
dikaitkan dengan azas “freies emessen” (discretionaire bevoegdheid). Di Belanda
terhadap “chikking” belum banyak diatur mengenal sarana perlindungan hukum bagi
rakyat yang sifatnya preventif, tetapi terhadap bentuk “besluit” yang lain misalnya
“ontwerp-bestem-mings plannen”, “ontwerp streek plannen”, “ontwerp structur
plannen” (dalam wet op de Ruimtelijke Ordening) sudah diatur sarana preventif berupa
keberatan (inspraak). Dengan sarana itu, misalnya sebelum pemerintah menetapkan
bestemmingplannen, rakyat dapat mengajukan keberatan, atau dimintai pendapatnya
mengenai rencana keputusan tersebut.4
Pada tahun 1975, sebuah tim dari Council of Europe (Conseil De L'Europe)
mengadakan penelitian tentang “The Protection of the Individual in relation to Acts of
Administrative Authorities”. Penelitian tersebut menitik-beratkan pada sarana
perlindungan hukum yang preventif, misalnya: the right to be heard and access to
information. Hasil penelitian menunjukkan bahwa di negara-negara Eropah terdapat tiga
kategori dalam kaitannya dengan “the principle of hearing the parties”, yaitu: pertama,
negara-negara yang memiliki undang-undang tentang ketentuan umum prosedur
3
4
Ibid.
Op.cit., Hlm. 3
364
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
administrasi negara pada dasarnya mengakui hak-hak tersebut, seperti: Austria,
Republik Federasi Jarman, Norwegia, Spanyol, Swedia dan Swis; kedua, negara-negara
yang tidak memiliki undang-undang tentang ketentuan umum prosedur administrasi
negara namun hak itu diakui sebagai suatu ketentuan umum (general rule), seperti:
Denmark dan Finlandia: ketiga, negara-negara yang tidak.memiliki ketentuan umum
prosedur administrasi negara namun menjamin hak tersebut dalam kasus-kasus tertentu,
seperti : Turki, Belgi, Luxembourg, Prancis dan Inggris.
Menurut penelitian tersebut, arti penting dari “the right to be heard” adalah:
pertama individu yang terkena tindak pemerintahan dapat mengemukakan hak-haknya
dan kepentingannya, kedua, cara demikian menunjang suatu pemerintahan yang baik
(good administration) dan dapat ditumbuhkan suasana saling percaya antara yang
memerintah dan yang diperintah. Dengan kata lain “the right to be heard” mempunyai
tujuan ganda, yaitu menjamin keadilan dan menjamin suatu pemerintahan yang baik.
Meskipun hak untuk banding terhadap tindak pemerintahan diakui, namun “the right to
be heard” rasanya lebih bermanfaat karena andaikata hanya diakui hak untuk minta
banding, kemungkinan terjadi bahwa dengan berlalunya waktu, sulit bagi yang terkena
tindak pemerintahan untuk mengumpulkan kembali bukti-bukti dan saksi-saksi yang
relevan. Disamping itu, dengan adanya hak untuk didengar, kemungkinan sengketa
antara pemerintah dan rakyat dapat dikurangi.5
Di Indonesia ditemukan bahwa belum ada pengaturan secara khusus mengenai
sarana perlindungan hukum yang preventif. Hal ini mungkin disebabkan karena
disamping sarana preventif itu sendiri masih baru (bagi negara-negara Barat) sehingga
kepustakaan Hukum Administrasi Negara di Indonsia dewasa ini belum membahas
sarana tersebut dan di pihak lain sejak tahun 1964 pemikiran kita lebih diarahkan
kepada usaha pembentukan Peradilan Administrasi Negara sebagai sarana represif yang
hingga kini belum terbentuk dan sejak tahun 1969 pemikiran kita lebih lagi diarahkan
kepada kegiatan pem bangunan nasional yang lebih menitikberatkan pembangunan
dalam bidang ekonomi.
Sistem hukum di dunia modern terdiri atas 2 (dua) sistem induk, yaitu “civil law
system” (modern Roman) dan “common law system”. Sistem hukum yang berbeda
melahirkan perbedaan mengenai bentuk dan jenis sarana perlindungan hukum bagi
5
Ibid., Hlm. 4
365
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
rakyat dalam hal ini sarana perlindungan hukum represif. Negara negara dengan “civil
law system” mengakui adanya 2 (dua) set pengadilan, yaitu pengadilan umum (biasa)
dan pengadilan admirlistrasi; sedangkan negara negara dengan “common law system”
hanya mengenal satu set pengadilan yaitu “ordinary court”. Di samping kedua sistem
tersebut, negara negara Skandinavia telah mengembangkan sendiri suatu lembaga
perlindungan hukum bagi rakyat yang dikenal dengan nama “ombudsman”.
Sebagai contoh untuk mendapatkan gambaran mengenai ketiga sistem dalam
penanganan perlindungan hukum bagi rakyat, secara singkat dan diuraikan sarana
perlindungan hukum bagi rakyat di beberapa negara dewasa ini. Agar dapat
mencerminkan ketiga sistem tersebut, negara-negara yang diuraikan dalam hal ini
adalah negara-negara yang dianggap mewakili sistem tersebut. Atas dasar itu, Prancis
merupakan wakil negara-negara dengan “civil law system” mengingat bahwa Prancis
adalah negara asal peradilan administrasi, Inggeris dan Amerika Serikat dari negaranegara dengan “common law system”, Swedia sebagai negara asal dari lembaga
“Ombudsman”, Belanda yang masih banyak pengaruhnya dalam sistem hukum di
Indonesia.
Prinsip-prinsip perlindungan hukum bagi rakyat (di Indonesia), landasan pijak
kita adalah Pancasila sebagai dasar Ideologi dan dasar falsafah negara. Konsepsi
perlindungan hukum bagi rakyat di Barat bersumber pada konsep-konsep pengakuan
dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia dan konsep-konsep rechtsstaat dan
"the rule of law". Konsep pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia
memberikan nya dan konsep "rechtsstaat dan "the rule of law" menciptakan sarana-nya,
dengan demikian pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia akan
subur dalam wadah "rechtsstaat" atau "the rule of law", sebaliknya, akan gersang di
dalam negara-negara diktator atau totaliter.
Konsepsi Barat sebagai kerangka pikir dengan landasan pijak pada Pancasila,
prinsip perlindungan hukum bagi rakyat (di Indonsia) adalah prinsip pengakuan dan
perlindungan terhadap harkat dan martabat manusia yang bersumber pada Pancasila dan
prinsip negara hukurn yang berdasarkan Pancasila. Pengakuan dan perlindungan
terhadap harkat dan martabat manusia dikatakan bersumber pada Pancasila, karena
pengakuan dan perlindungan terhadapnya secara instrinsik melekat pada Pancasila dan
366
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
seyogianya memberi warna dan corak serta isi negara hukum yang berdasarkan
Pancasila.
Prinsip perlindungan hukum bagi rakyat terhadap tindak pemerintahan bertumpu
dan bersumber dari konsep tentang pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi
manusia karena menurut sejarahnya di Barat, lahirnya konsep-konsep tentang
pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia diarahkan kepada
pembatasan-pembatasan dan peletakan kewajiban pada masyarakat dan pemerintah.
Sejalan dengan itu, A.J. Milne dalam tulisannya berjudul "The Idea of Human Rights"
mengatakan: "A regime which protects human rights is good, one which fails to protect
them or worse still does not acknowledge their existence is bad". 6
Prinsip Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Atas Kepentingan Umum Setelah Berlakunya
Undang-Undang Pokok Agraria
Bagi manusia, tanah merupakan hal terpenting bagi hidup dan kehidupannya. Di
atas tanah, manusia dapat mencari nafkah seperti bertani, berkebun, dan berternak. Di
atas tanah pula manusia membangun rumah sebagai tempat bernaung dan membangun
berbagai bangunan lainnya untuk perkantoran dan sebagainya. Tanah juga mengandung
berbagai macam kekayaan alam yang dapat dimanfaatkan manusia. Dalam skala kecil,
hasil yang diperoleh biasanya hanya cukup untuk kebutuhan hidup sehari-hari. Dalam
skala besar, ditunjang oleh pengolahan dengan keahlian khusus dan pemanfaatan
teknologi, dapat menciptakan peluang bisnis yang menggiurkan. Pendek kata, segala
aktivitas manusia apa pun bentuknya, tidak akan lepas dari kebutuhan akan tanah.
Bukanlah hal yang mengherankan apabila setiap orang pasti mempunyai keinginan untuk
dapat memiliki tanah lengkap dengan perlindungan hukumnya. Perlindungan itu
diwujudkan dengan pemberian berbagai macam hak atas tanah oleh negara sebagai
petugas pengatur. Untuk dapat mewujudkan keteraturan dan ketertiban, perlu dibentuk
perundang- undangan yang jelas dan tegas.
Fungsi dan peran tanah dalam berbagai sektor kehidupan manusia memiliki ttiga
aspek yang sangat strategis, yaitu aspek ekonomi, politik dan hukum, dan aspek sosial.7
Keempat aspek tersebut merupakan isu sentral yang paling terkait sebagai satu kesatuan
6
7
Ibid., Hlm. 38.
Y. Wartaya Winangun, SJ, (2004), Tanah Sumber Nilai llidup, Cetakan 1, Yogyakarta: Kanisius, Hlm.
21
367
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
yang terintegrasi dalam pengambilan proses kebijakan hukum pertanahan yang dilakukan
oleh pemerintah.8
Pengaturan hukum tentang pengadaan tanah untuk kepentingan umum dan segala
pengaturan yang terkait di Indonesia telah mengalami proses perkembangan sejak
unifikasi Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok
Agraria (UUPA).9 Pengadaan tanah untuk kepentingan umum dalam perkembangan
hukum pertanahan di Indonesia dilakukan dengan cara dan menggunakan lembaga
hukum yang pertama, yaitu pencabutan hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada di
atasnya. Akan tetapi, dalam praktik ketentuan undang-undang ini tidak dapat berjalan.
Untuk mengatasi hal tersebut pemerintah mengeluarkan ketentuan mengenai
pembebasan hak atas tanah. Namun ketentuan ini dalam praktiknya banyak
menimbulkan masalah sehingga tidak dapat berjalan secara efektif. Berdasarkan
kenyataan ini pemerintah kemudian mengeluarkan keputusan presiden mengenai
pelepasan atau penyerahan hak atas tanah.10
Dalam banyak hal pencabutan, pembebasan, dan pelepasan hak atas tanah selalu
menimbulkan ekses yang mempunyai dampak cukup besar terhadap stabilitas
masyarakat.
Berbagai
ketegangan
timbul
dalam
masyarakat,
karena
adanya
ketidaksepakatan antara pemilik tanah/ pemegang hak atas tanah yang tanahnya akan
diambil untuk keperluan proyek-proyek pembangunan dan pihak penguasa yang bertugas
untuk melakukan hal tersebut. Di samping itu, masalah timbul karena status hak yang
tidak jelas. Begitu juga tentang bentuk dan besarnya ganti kerugian yang akan diberikan
kepada masyarakat yang terkena dampak.
Pencabutan, pembebasan, dan pelepasan hak-hak atas tanah tidak hanya dilakukan
oleh pemerintah untuk pembangunan berbagai proyek pemerintah, namun juga
diperuntukkan bagi proyek pembangunan untuk kepentingan umum oleh pihak swasta
tetapi pelaksanaannya dilakukan dalam bentuk dan cara yang berbeda. Pemerintah
melaksanakan pembebasan, untuk proyek pemerintah atau proyek fasilitas umum seperti
8
H. Idham, (2004), Konsolidasi Tanah Perkotaan dalam Perspektif Otonomi Daerah, Cetakan 1,
Bandung: Alumni, Hlm. 1
9
Undang-Undang Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960 telah mengakhiri dualisme hukum pertanahan di
Indonesia, yang dengan tegas telah mencabut Agrarische Wet (S. 1875055), kemudian Domein verklaring
yang tersebut dalam Pasal 1 Agrarische Besluit, Domein Verklaring untuk daerah Sumatra, Keresidenan
Manado dan Kcresidenan Borneo, Koninklijk Besluit dan buku kedua dari Kitab Undang-Undang I lukum
Perdata. Lihat, konsiderans Undang-Undang Pokok Agraria No. 5 Tahun 1960.
10
Ketiga lembaga hukum terscbut masing-masing diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961
tentang Pencabutan Hak-Hak atas Tanah dan Benda-Benda yang Ada di Atasnya, Peraturan Menteri
Dalam Negeri No. 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan-ketentuan Mengenai Tata Cara Pembebasan Tanah,
dan Keputusan Presiden No. 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan
untuk Kepentingan Umum.
368
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
kantor pcmerintah, jalan raya, pelabuhan laut, pclabuhan udara, dan sebagainya. Adapun
tujuan pembebasan dilakukan oleh pihak swasta dipergunakan untuk pembangunan
berbagai fasilitas umum yang bersifat komersial misalnya, pcmbangunan perumahan/
real estate, pusat-pusat perbelanjaan/shopping center, pembangunan jalan bebas
hambatan, dan lain-lain.
Sengketa yang terjadi antara rakyat dan pemerintah atau rakyat dan pihak swasta
(yang didukung oleh oranb orang pemerintah) berkisar tentang bentuk dan bcsarnya ganti
rugi, manipulasi pejabat (KKN) atau perantara- perantara yang melakukan manipulasi
harga tanah, serta proses musyawarah yang kerap berubah menjadi intimidasi, baik
secara fisik dan psikis terhadap pemilik tanah.
Peraturan hukum mengenai pencabutan, pembebasan, atau pelepasan hak-hak atas
tanah untuk keperluan pemerintah maupun swasta dalam praktiknya belum berjalan
sesuai dengan isi dan jiwa dari ketentuan- ketentuannya sehingga pada satu pihak timbul
kesan seakan-akan hak dan kepentingan rakyat pemilik tanah tidak mendapat
perlindungan hukum. Adapun pemerintah atau pihak yang memerlukan tanah juga
mengalami kesulitan-kesulitan dalam memperoleh tanah untuk membangun proyeknya.
Secara faktual pelaksanaan pencabutan, pembebasan, dan pelepasan hak atas tanah untuk
kepentingan umum bernuansa konflik, baik dari sudut peraturan dan paradigma hukum
yang berbeda antara masyarakat dengan penguasa/ pemerintah, serta penerapan hukum
dari para hakim yang sangat bernuansa paham positivis yang mengabaikan kaidahkaidah sosial lainnya dan hukum yang hidup (living law) serta moral dalam masyarakat.
Undang-Undang Pokok Agraria adalah undang-undang yang mengatur asas-asas
serta soal-soal pokok dalam garis besarnya saja mengenai pertanahan, karenanya disebut
undang-undang pokok agraria. Adapun pelaksanaannya akan diatur dalam berbagai
undang-undang, peraturan pemerintah, dan peraturan perundangan-undangan lainnya.11
Undang-Undang Pokok Agraria merupakan perundang-undangan yang dibentuk
sebagai penyempurnaan perundang-undangan sebelumnya yang dianggap kurang mampu
memberi keadilan bagi masyarakat pribumi sebagai pemilik “asli” tanah, air, ruang
angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di seluruh wilayah Republik Indonesia.
11
Dalam Penjelasan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok
Agraria, disebutkan bahwa "Pada Pokoknya Tujuan Undang-Undang Pokok Agraria ialah:
a. Meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional, yang akan mcrupakan alat untuk
membawakan kemakmuran, kebahagiaan dan keadilan bagi negara dan rakyat, terutama rakyat tani,
dalam rangka masyarakat yang adil dan makmur.
b. Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum pertanahan.
c. Meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat
seluruhnya.
369
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
Tujuan utamanya menciptakan kemakmuran yang adil dan merata. Salah satu cara yang
ditempuh adalah dengan dibentuknya konsep fungsi sosial hak atas tanah yang
mewajibkan setiap pemegang hak atas tanah untuk senantiasa memperhatikan
keseimbangan antara kepentingan individu dan kepentingan umum dalam pemanfaatan
serta penggunaan tanahnya. Hal ini bukan berarti tidak ada penghormatan terhadap hakhak individu atas tanah. Undang-Undang Pokok Agraria justru mencoba menjembatani
keharmonisan hubungan antara individu yang satu dengan individu lainnya. Jika
seandainya ada seseorang yang “terpaksa” menyerahkan tanahnya untuk kepentingan
umum, hal tersebut harus dilakukan melalui prosedur ganti kerugian yang memadai
berdasarkan perundang-undangan yang berlaku. Setiap pemegang hak atas tanah
diwajibkan untuk mempergunakan tanahnya sesuai dengan keadaan tanah, sifat, dan
tujuan pemberian haknya. Seseorang tidak dibenarkan untuk mempergunakan maupun
tidak mempergunakan tanahnya sekehendak hati tanpa mempertimbangkan kepentingan
umum.
Dalam Pasal 9 ayat (2) UUPA, menguasai dan menggunakan tanah secara individual
dimungkinkan dan diperbolehkan, hal itu ditegaskan dalam Pasal 4 ayat (1), dan Pasal
21, 29, 36, 42, dan 45 Undang-Undang Pokok Agraria yang berisikan persyaratan
pemegang hak atas tanah juga menunjukkan prinsip penguasaan dan penggunaan tanah
secara individu. Namun, hak-hak atas tanah yang individu dan bersifat pribadi tersebut
dalam Undang-Undang Pokok Agraria, dalam dirinya terkandung unsur kebersamaan.
Unsur kebersamaan atau unsur kemasyarakatan tersebut ada pada tiap hak atas tanah,
karena semua hak atas tanah secara langsung ataupun tidak langsung bersumber pada
IIak Bangsa, yang merupakan hak bersama. Sifat pribadi hak-hak atas tanah yang
sekaligus mengandung unsur kebersamaan atau kemasyarakatan tersebut, dalam Pasal 6
Undang-Undang Pokok Agraria telah mendapat penegasan, di mana semua hak atas
tanah tnempunyai fungsi sosial. Namun salah satu persoalan yang masih dihadapi
sehubungan dengan pelaksanaan kepentingan umum adalah menentukan titik
keseimbangan antara kepentingan umum dan kepentingan pribadi di dalam
pembangunan.12
Pembahasan mengenai prinsip-prinsip kepentingan umum dalam pengadaan tanah
untuk pembangunan menjadi penting karena:
1.
Dalam sarana pembangunan, terutama pembangunan di bidang materiil, baik di
kota maupun di desa banyak memerlukan tanah, misalkan pembuatan gedung
12
A.A. Oka, Mahendra, (1996), Menguak Masalah Hukum, Demukrasi dan Pertanahan, Cetakan
Pertama, Jakarta: Sinar Harapan, Hlm. 256
370
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
sekolah inpres, pasar inpres, pelebaran jalan, semuanya memerlukan tanah
sebagai sarana utamanya.13 Pemilikan tanah oleh individu sebagaimana
diuraikan dalam Pasal 9 ayat (2) Undang-Undang Pokok Agraria sewaktuwaktu dapat digugurkan karena berhadapan dengan pembangunan bagi
kepentingan umum.14 Adapun di lain pihak sebagian dari warga masyarakat
inemerlukan juga tanah sebagai tempat pemukiman dan tempat mata
pencariannya. Bilamana tanah tersebut diambil begitu saja dan dipergunakan
untuk keperluan pembangunan, maka jelas akan mengorbankan hak asasi
warga masyarakat.15
2.
Sebagai titik tolak di dalam pembebasan tanah, pengadaan tanah, dan
pencabutan hak atas tanah. Untuk mendapatkan tanah dalam rangka
penyelenggaraan atau untuk keperluan pembangunan, harus dilaksanakan
dengan hati-hati dan dengan cara yang bijaksana. Pembebasan tanah
merupakan langkah pertama yang dapat dilakukan bilamana pemerintah
memerlukan sebidang tanah untuk kepentingan umum atau untuk kepentingan
yang dapat menunjang pembangunan.
3.
setelah lahirnya otonomi daerah, dalam rangka untuk menampung aspirasi
masyarakat di daerah, kepentingan umum dalam penafsirannya hams
disesuaikan dengan masyarakat setempat, sikap pemerintah tidak dibenarkan
secara parsial memihak bagi kepentingan golongan tertentu saja, tetapi
dilakukan secara menyeluruh baik untuk kepentingan masyarakat pedesaan
maupun kepentingan masyarakat perkotaan. Dengan demikian bila ada proyek
pembangunan dalam masyarakat di daerah, maka sesuai dengan prinsip
kepentingan umum, maka hak atas tanah masyarakat bukan menjadi objek dari
kepentingan umum. Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya
dan sifat haknya, hingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan
maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara. Akan tetapi, dalam hal
ini ketentuan tersebut tidak berarti bahwa kepentingan perseorangan akan
terdesak sama sekali oleh kepentingan umum (masyarakat). Kepentingan
masyarakat dan kepentingan perseorangan haruslah saling mengimbangi,
13
Abdurrahman, Masalah Pencahutan, 1978, Hak-Hak Atas Tanah dan Pembebasan Tanah di Indonesia,
Seri Hukum Agraria 1, Bandung: Alumni, Hlm. 13
14
15
Kelompok Kerja KPA Wilayah Irian Jaya, “Prinsip Hak Menguasai Tanah dan Sengketa Pertanahan
di Irian Jaya” dalam Lapera, Penyunting, Prinsip-Prinsip Reforma Agraria, Jalan Penghidupan dan
Kemakmuran Rakyat, Cetakan 1, Tim Lapera, Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, Agustus 2001,
Hlm. 375
Op. cit., Abdurrahman, 1978
371
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
hingga akhirnya akan tercapai tujuan pokok kemakmuran, keadilan, dan
kebahagiaan bagi rakyat scluruhnya (Pasal 2 ayat (3) Undang-Undang Pokok
Agraria).
Dengan memperhatikan sejarahnya, pelaksanaan fungsi sosial atas tanah dalam
hukum adat telah berlangsung sejak lama, di mana fungsi sosial hak milik atas tanah
sangat kuat dan menjiwainya.16 Menurut Koesno, nilai fungsi sosial sebenarnya inheren
pada hak milik.17 Sedangkan di Eropa, pengertian kepentingan umum bar' timbul sekitar
abad ke-19 sebagai reaksi dari penerapan dan penggunaan hak milik secara mutlak dan
formalistis di dalam masa puncak perkembangan kapitalisme dan industrialisme di
Eropa.18 Menurut Wolfgang Friedman, dalam masyarakat yang sederhana (praindustri)
hak milik mempunyai fungsi memenuhi kebutuhan hidupnya seseorang sesuai dengan
pekerjaannya dalam rangka pencarian nafkah.19
Semula dalam konsep kepentingan umum yang dianut hukum barat, hak perorangan
itu dianggap mutlak. Kemudian kemutlakannya dikurangi sedikit demi sedikit dengan
berkembangnya ajaran yang berpangkal pada individualisme.20 Sifat individualisme,
yang masih merupakan ciri menonjol dari masyarakat Eropa, berbeda dengan
komunisme/komunalisme primitif yang menyerap/meleburkan seluruh hak individu ke
dalam kekuasaan masyarakat.21 Menurut pikiran dasar orang Barat, pada subjek hukum
tertentu terdapat kekuasaan umum atas tanah yang mengandung benih-benih hak
lainnya.22
Demikian juga dalam perundang-undangan negara-negara kapitalis Eropa (termasuk
Soviet Rusia sebelum Revolusi 1917) sejak sebelum Perang Dunia Kedua, sudah
diadakan pembatasan pada penggunaan dan bahkan pada penguasaan hak milik, yaitu23
1.
16
17
18
19
20
21
22
23
batas-batas yang diadakan oleh perundang-undangan;
Munir Fuady, (1999), Hukum Bisnis dalarn Teori dan Praktik, Buku Kedua, Cetakan II, Bandung:
Citra Aditya Bakti, Hlm. 205-206
Moh. Koesno, (1979), Catalan-Catatan terhadap Hukum Adat Dewasa Ini, Surabaya: Airlangga
University Press, Hlm. 158-159
C.F.G. Sunaryati Hartono, (1978), Beberapa Pemikiran ke Arah Pembaruan Hukum Tanah,
Bandung: Alumni, Hlm. 120
Wolfgang Friedman, (1972), Law in Changing Society. England: Penguin Books, Hlm. 93
Oloan Sitorus dan Normadyati, (1994), Hak Alas Tanah dan Kondominium Suatu Tinjauan Hukum,
Cetakan Perdana, Jakarta: Dasamedia Utama, Hlm. 27
Max Gluckrnan, dalam Iman Sudiyat, (1982), Beberapa Masalah Penguasaan Tanah di Berbagai
Masyarakat Sedang Berkembang. Edisi Pertama, Cetakan Pcrtama. Badan Pembinaan Hukum
Nasional Departemen Kehakiman, Hlm. 41
A. Pitlo, “Het Systeem van het Nederlands Privaatrecht”, dalam Iman Sudiyat, Ibid., 1982, Hlm. 43
Op. cit., Sunaryati Hartono, Hlm. 122
372
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
2.
batas-batas kesopanan dalam masyarakat (tidak boleh mengganggu orang
lain);
3.
pencabutan hak milik untuk kepentingan umum, asal saja pencabutan hak milik
itu dilakukan berdasarkan undang-undang dan dengan pembayaran ganti rugi
yang layak.
Kesimpulan
Sarana pembangunan, terutama pembangunan di bidang materiil, baik di kota
maupun di desa banyak memerlukan tanah, misalkan pembuatan gedung sekolah inpres,
pasar inpres, pelebaran jalan, semuanya memerlukan tanah sebagai sarana utamanya.
Pemilikan tanah oleh individu sebagaimana diuraikan dalam Pasal 9 ayat (2) UndangUndang Pokok Agraria sewaktu-waktu dapat digugurkan karena berhadapan dengan
pembangunan bagi kepentingan umum. Adapun di lain pihak sebagian dari warga
masyarakat inemerlukan juga tanah sebagai tempat pemukiman dan tempat mata
pencariannya. Bilamana tanah tersebut diambil begitu saja dan dipergunakan untuk
keperluan pembangunan, maka jelas akan mengorbankan hak asasi warga masyarakat.
Untuk mendapatkan tanah dalam rangka penyelenggaraan atau untuk keperluan
pembangunan, harus dilaksanakan dengan hati-hati dan dengan cara yang bijaksana.
Pembebasan tanah merupakan langkah pertama yang dapat dilakukan bilamana
pemerintah memerlukan sebidang tanah untuk kepentingan umum atau untuk
kepentingan yang dapat menunjang pembangunan. Setelah lahirnya otonomi daerah,
dalam rangka untuk menampung aspirasi masyarakat di daerah, kepentingan umum
dalam penafsirannya hams disesuaikan dengan masyarakat setempat, sikap pemerintah
tidak dibenarkan secara parsial memihak bagi kepentingan golongan tertentu saja, tetapi
dilakukan secara menyeluruh baik untuk kepentingan masyarakat pedesaan maupun
kepentingan masyarakat perkotaan. Dengan demikian bila ada proyek pembangunan
dalam masyarakat di daerah, maka sesuai dengan prinsip kepentingan umum, maka hak
atas tanah masyarakat bukan menjadi objek dari kepentingan umum. Penggunaan tanah
harus disesuaikan dengan keadaannya dan sifat haknya, hingga bermanfaat baik bagi
kcsejahteraan dan kebahagiaan maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan negara.
Akan tetapi, dalam hal ini ketentuan tersebut tidak berarti bahwa kepentingan
perseorangan akan terdesak sama sekali oleh kepentingan umum (masyarakat).
373
Semnas Sipendikum FH UNIKAMA 2017
Kepentingan masyarakat dan kepentingan perseorangan haruslah saling mengimbangi,
hingga akhirnya akan tercapai tujuan pokok kemakmuran, keadilan, dan kebahagiaan
bagi rakyat seluruhnya (Pasal 2 ayat (3) Undang-Undang Pokok Agraria).
Daftar Pustaka
Y. Wartaya Winangun, SJ, (2004), Tanah Sumber Nilai llidup, Cetakan 1, Yogyakarta:
Kanisius.
Fuady, Munir, (1999), Hukum Bisnis dalarn Teori dan Praktik, Buku Kedua, Cetakan
II, Bandung: Citra Aditya Bakti.
H. Idham, (2004), Konsolidasi Tanah Perkotaan dalam Perspektif Otonomi Daerah,
Cetakan 1, Bandung: Alumni.
Kelompok Kerja KPA Wilayah Irian Jaya, “Prinsip Hak Menguasai Tanah dan
Sengketa Pertanahan di Irian Jaya” dalam Lapera, Penyunting, Prinsip-Prinsip
Reforma Agraria, Jalan Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat, Cetakan 1, Tim
Lapera, Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama, Agustus 2001.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria.
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-Hak atas Tanah dan
Benda-Benda yang Ada di Atasnya.
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan-ketentuan
Mengenai Tata Cara Pembebasan Tanah, dan Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun
1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan
Umum.
374