Pengaturan Mengenai Ganti Rugi dalam Pengadaan Tanah

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
A. Pengertian Hukum Tanah dan Hak Penguasaan
Hukum tanah mengatur salah satu aspek yuridis di bidang pertanahan yang
sering disebut sebagai hak – hak penguasaan atas tanah.12 Ketentuan hukum yang
mengatur hak penguasaan atas tanah dan dapat disusun menjadi satu inilah yang
disebut dengan HUKUM TANAH.
Tanah dapat digunakan dalam pengertian yang berbeda, oleh karena itu
perlu ada batasan agar diketahui dalam istilah apa tanah tersebut digunakan.
Kamus Besar Bahasa Indonesia memberikan definisi tanah, yaitu:13
Permukaan atau lapisan bumi yang atas sekali; keadaan bumi
di suatu tempat; permukaan bumi yang diberi batas;
permukaan bumi yang terbatas yang ditempati suatu bangsa
yang diperintah oleh suatu negara atau menjadi daerah
Negara; dan, bahan dari bumi, bumi sebagai bahan sesuatu
(Pasir, napal, cadas dan sebagainya).
12
Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang – Undang Pokok
Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, cetakan keduabelas, Djambatan, Jakarta, 2008. Hal.17
13
http://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/index.php oleh Pusat Bahasa Departemen Pendidikan
Nasional diunduh pada tanggal 5 Desember 2011 jam 17.00
11
Sementara itu menurut hukum adat tanah mempunyai arti lebih spesifik
karena sifatnya yang religius serta hubungan masyarakat atau kelompok manusia
dengan tanah yang tidak dapat dipisahkan atau disebut juga dengan istilah
komunalitik religious.14 Istilah ini memungkinkan penguasaan tanah secara
individual, dengan hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi, sekaligus
mengandung kebersamaan.15 Sifat komunalistik religious ini ditunjukkan oleh
Pasal 1 ayat (2), yang menyatakan bahwa
“Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik
Indonesia, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, adalah
bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan
merupakan kekayaan nasional.”
Dalam hukum tanah, sebutan tanah diberi batas pengertian oleh Undang –
Undang Pokok Agraria yaitu, permukaan bumi.16
Pada awalnya agraria berasal dari bahasa latin yaitu “ager”, dimana
artinya ladang atau tanah. Sementara menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia,
agraria adalah urusan pertanian atau tanah pertanian atau urusan kepemilikan
14
Ibid Hal. 18
Ibid
16
Ibid
15
12
tanah.17 Akan tetapi dalam UUPA pengertian agraria dimaknai dengan arti yang
sangat luas yaitu bumi, air dan kekayaan yang terkandung dalamnya. Oleh karena
itu maka muncul banyak hal yang berkaitan tentang tanah. Peraturan yang
mengatur tentang tanah, antara lain:
a. Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Pasal 33 ayat (3).
b. Undang-Undang Nomor 29 Tahun 1956 tentang Peraturan-Peraturan dan
Tindakan-Tindakan Mengenai Tanah-Tanah Perkebunan.
c. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar PokokPokok Agraria.
d. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang perkebunan.
e. Peraturan Menteri Pertanian dan Agraria Nomor 11 Tahun 1962 tentang
Ketentuan-Ketentuan dan Syarat-Syarat Dalam Pemberian Hak Guna
Usaha Kepada Pengusaha Swasta Nasional.
f. Surat Keputusan Menteri Pertanian Nomor: 167/Kpts/KB.110/3/90
tentang Pembinaan dan Penertiban Perkebunan Besar Swasta Khususnya
Kelas IV dan Kelas V.
g. PP Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna
Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah.
17
http://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/index.php oleh Pusat Bahasa Departemen Pendidikan
Nasional
13
h. PP Nomor 36 Tahun 1998 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah
Terlantar.
Makna dari penguasaan dan menguasai dapat dipakai dalam arti fisik juga
yuridis. Dalam arti fisik secara nyata mengatakan pemegang hak menguasai tanah
(tanah dalam penguasaan). Penguasaan dalam arti yuridis dilandasi ileh hak yang
dilindungi hukum dan umumnya member kewenangan pada pemegang hak untuk
menguasai secara fisik tanah yang menjadi haknya. Tetapi juga ada penguasaan
yuridis yang biarpun member kewenangan untuk menguasai tanah yang menjadi
haknya secara fisik, tetapi pada kenyataannya penguasaan fisiknya dilakukan
pihak lain. Dalam hukum tanah kita dikenal juga penguasaan yuridis yang tidak
member kewenangan untuk menguasai tanah yang bersangkutan secara fisik.
Dalam setiap hukum tanah terdapat pengaturan mengenai berbagai hak
penguasaan atas tanah. Demikian juga UUPA menetapkan tata jenjang/hierarki
hak penguasaan atas tanah dalam hukum tanah material:18
a. Hak Bangsa Indonesia, sebagai hak penguasaan atas tanah yang tertinggi,
beraspek hukum keperdataan dan hukum publik
18
Boedi Harsono,Op. Cit Hal 208
14
b. Hak Menguasai dari Negara yang bersumber pada Hak Bangsa, dan
beraspek hukum publik semata. Pelaksanaan sebagai kewenangannya
dapat dilimpahkan kepada pihak lain dalam bentuk hak pengelolaan.
c. Hak–hak penguasaan individual, yaitu hak atas tanah sebagai individual
yang semuanya secara langsung ataupun tidak langsung bersumber pada
hak bangsa, yang terdiri atas :
- Hak – Hak atas tanah (Pasal 4)
• Primer : Hak Milik; HGU; HGB; yang diberikan oleh Negara dan
Hak Pakai yang diberikan oleh Negara (Pasal 16)
• Sekunder : Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai yang diberikan
oleh pemilik tanah, Hak Gadai, Hak Usaha bagi hasil; Hak
Menumpang; Hak Sewa dll (Pasal 37, 41 dan 53)
- Wakaf (Pasal 49), hak individu berasal dari hak milik yang sudah
diwakafkan dan punya sifat serta kedudukan khusus dalam Hukum
Tanah Nasional. Dalam perkembangannya wakaf tidak hanya berupa
barang dan benda tetap (tanah) tetapi juga bisa benda lain yang punya
nilai ekonomis. UU Nomor 41 Tahun 2004 tentang Wakaf mengatur
mengenai harta benda wakaf yang terdiri atas benda bergerak dan
tidak bergerak.
15
- Hak jaminan atas tanah yang disebut hak tanggungan :
• Hak tanggungan (Pasal 23, Pasal 33, Pasal 39, Pasal 51)
• Fidusia (Undang – Undang Nomor 16 Tahun 1985)
Mengenai hak – hak atas tanah dalam Undang–Undang Pokok Agraria
diatur pada:
a. Pasal 4 ayat (1)
“Atas dasar hak menguasai dari Negara sebagai dimaksud dalam Pasal
2 ditentukan adanya macam – macam hak atas permukaan bumi, yang
disebut tanah yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang –
orang,baik sendiri maupun bersama – sama dengan orang – orang lain
serta badan – badan hukum”
b. Pasal 4 ayat (2)
“Hak – hak atas tanah yang dimaksud dengan ayat (1) Pasal ini memberi
wewenang untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan, demikian
pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada diatasnya sekedar
diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan
penggunaan tanah itu dalam batas – batas menurut undang – undang ini
dan peraturan – peraturan hukum lain yang lebih tinggi.”
16
B. Asas – Asas Dalam Pelaksanaan Pengadaan Tanah
Pengadaan tanah adalah salah satu upaya yang dilakukan untuk
membebaskan lahan yang akan dipergunakan oleh pemerintah. Akan tetapi tanah
bukan saja diperlukan dalam proses pembangunan tetapi juga untuk manusia
mencari nafkah serta membuat tempat untuk tinggal. Selain itu tanah juga
mengandung berbagai jenis kekayaan alam yang dapat dimanfaatkan oleh
manusia.19
Dalam berbagai sektor kehidupan manusia, tanah memiliki beberapa aspek
yaitu aspek ekonomi, politik dah hukum serta sosial.20 Tanah mempunyai peran
dan fungsi sosial, dikarenakan tanah tidak hanya dipergunakan untuk kepentingan
individu saja tetapi juga untuk kepentingan masyarakat. Dalam penggunaan tanah
untuk kepentingan masyarakat diperlukan aturan yang jelas sehingga tidak ada
yang dirugikan.
Di dalam pengadaan hak atas tanah dikenal pula adanya asas-asas yang
menjadi dasar pelaksanaannya. Asas–asas hukum adalah prinsip yang dianggap
dasar atau fundamen hukum. Asas–asas tersebut dapat juga disebut pengertian dan
19
Sutedi, A. Implementasi Prinsip Kepentingan Umum Dalam Pengadaan Tanah Untuk
Pembangunan, Sinargrafika, Jakarta, Hal 45
20
Winangun,Y.W,Tanah Sumber Nilai Hidup,Kanisius, Yogyakarta, Hal 21
17
nilai yang menjadi titik tolak juga bagi pembentukan undang–undang dan
interpretasi undang–undang tersebut.21 Asas–asas tersebut terbagi atas:
a.
Asas Hukum obyektif: prinsip yang menjadi dasar bagi pembentukan
peraturan hukum.
b.
Asas Hukum subyektif: prinsip yang menyatakan kedudukan subyek
berhubungan dengan hukum.
Asas–asas hukum tersebut diklasifikasikan menjadi 3, sebagai berikut:22
pertama, asas hukum obyektif yang bersifat moral. Kedua, asas hukum obyektif
yang bersifat rasional (prinsip yang termasuk pengertian hukum dan aturan hidup
bersama yang rasional). Dan ketiga, asas hukum subyektif yang bersifat moral
atau irasional (hak yang ada pada manusia yang menjadi titik tolak pembentukan
hukum).
Pengadaan tanah termasuk dalam asas obyektif rasional serta subyektif,
karena berkaitan langsung dengan masyarakat sebagai subyek pengguna tanah.
Tujuan dari asas ini adalah untuk melindungi hal setiap orang atas tanahnya agar
tidak dilanggar atau dirugikan pada saat harus melepaskan tanahnya untuk
pengadaan pembangunan.
21
22
Theo Huijbers. Filsafat Hukum, Kanisius, Yogyakarta Hal 81
ibid
18
Untuk pengadaan tanah harus berkaitan dengan asas hukum yang berlaku
yaitu:23
1.1 Asas Kesepakatan
Semua kegiatan pengadaan tanah khususnya masalah ganti rugi.
Harus didasarkan pada kesepakatan antara pihak yang mempunyai
tanah dan pihak yang memerlukan tanah. pelaksanaannya harus
didasarkan tanpa ada paksaan dan dilakukan dengan itikad baik.
1.2 Asas Keadilan
Dalam pengadaan tanah, asas keadilan sebagai dasar penentuan
besarnya ganti rugi yang harus diberikan kepada pemilik tanah yang
berkaitan dengan tanah yang dicabut atau dilepaskan haknya. Asas
keadilan diterapkan dalam pemberian ganti rugi agar dapat memberikan
sesuatu yang layak kepada mereka yang melepaskan haknya dan tidak
jauh lebih susah daripada sebelumnya. Prinsip ini juga harus mencakup
pihak yang membutuhkan tanah agar dapat tanah sesuai dengan
kebutuhan dan sesuai dengan perencanaan.
23
Rubaie, H. A., Hukum Pengadaan tanah Untuk Kepentingan Umum,Banyu Media Publishing,
SurabayaHal 30 - 35
19
1.3 Asas Kemanfaatan
Pada
saat
tanah
dilepaskan
haknya,
maka
prinsipnya
memberikan manfaat bagi pihak yang membutuhkan tanah dan tanah
yang dilepaskan haknya. Sehingga pengadaan tanah untuk kepentingan
umum dapat dilaksanakan sesuai dengan dengan rencana.
1.4 Asas Kepastian Hukum
Pengadaan tanah harus dilakukan sesuai dengan yang diatur oleh
perundang – undangan dimana tiap pihak mengerti mengenai kewajiban
dan haknya. Disamping itu kepastian hukum juga harus jelas membahas
mengenai pemberian ganti rugi terhadap tanah yang dilepaskan dari
haknya. Dan pihak yang membutuhkan tanah juga harus memperoleh
kepastian mengenai kapan dapat mengusahakan tanah tersebut tanpa
ada gangguan dari pihak manapun.
1.5 Asas Musyawarah
Asas ini dilakukan agar dalam pelaksanaan pengadaan tanah.
agar dapat mengetahui apa dan bagaimana penyelesaian yang akan
dilakukan. Musyawarah untuk mufakat, musyawarah menunjuk pada
pembentukan kehendak bersama dalam urusan mengenai kehidupan
bersama dalam masyarakat yang bersangkutan sebagai keseluruhan,
20
sedangkan mufakat menunjuk pada pembentukan kehendak bersama
antara dua orang atau lebih, dimana masing–masing berpangkal dari
perhitungan untuk melindungi kepentingan masing-masing sejauh
mungkin.24. Dalam musyawarah ada unsur yang paling mendasar, yaitu
satunya pendapat antara pihak yang saling membutuhkan. Sementara
hasil dari musyawarah adalah kesepakatan yang disetujui oleh pihak
yang bersangkutan. Pada pengadaan tanah musyawarah dilakukan
untuk menentukan berapa besar ganti rugi yang akan diberikan oleh
pihak yang membutuhkan tanah dan pemilik hak atas tanah. Dalam hal
ini tidak boleh ada unsur penipuan dan pemaksaan atau menyesatkan.
Musyawarah dilakukan berdasarkan perundingan. Perundingan tersebut
dilakukan atas titik yang berbeda antara dua belah pihak. Dalam hal ini
pihak yang bersangkutan harus berada pada posisi tawar yang sama,
karena kalau tidak akan terjadi ketidak seimbangan yang dapat
menimbulkan konflik. Untuk itu perlu adanya kepatutan, dimana
kepatutan dalam hal ini mengatakan bahwa masing–masing pihak tidak
merasa rugi atau dirugikan.
24
Kusnoe,M, Catatan – catatan Terhadap Hukum Adat Dewasa Ini, Airlangga
Univ.Press,Surabaya. Hal 45
21
1.6 Asas Keterbukaan
Rencana pengadaan tanah harus dikomunikasikan kepada
masyarakat. Sehingga pada saat pengadaan tanah masyarakat dapat
mengetahui apa yang akan dilakukan atas tanah yang akan mereka
lepaskan
kepemilikannya.
Besar
kecil
ganti
rugi
juga
harus
dikomunikasikan agar tidak terjadi selisih paham yang dapat
menimbulkan permasalahan. Informasi yang disampaikan bisa juga
dilakukan dengan cara penyuluhan hukum serta media yang dapat
dijangkau masyarakat.
1.7 Asas Kesetaraan
Dalam asas ini posisi keduabelah pihak adalah sama. Karena
bila kedudukan itu setara maka diharapkan pengadaan tanah bisa
dilaksanakan dengan baik. Karena masing–masing pihak bisa
menyampaikan pendapatnya.
1.8 Asas Minimalisasi Dampak dan Kelangsungan Kesejahteraan
Ekonomi
Manfaat dari asas ini adalah meminimalisasikan efek negatif atau
dampak yang timbul dari pengadaan tanah tersebut. Selain itu juga
untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat yang hak atas tanahnya
22
dilepaskan. Jangan sampai menjadi lebih menurun sebelum pengadaan
tanah.
C. Ganti Rugi
Ganti rugi berkaitan erat dengan pengadaan tanah. Karena ganti rugi
berhubungan dengan rasa adil bagi masyarakat yang hak atas tanahnya terkena
dampak dari pengadaan tanah. Meskipun demikian, ganti rugi tidak hanya
dipergunakan pada saat pengadaan tanah saja. Tetapi ada dalam Hukum Perdata,
Hukum Pidana, Hukum Administrasi, Hukum Campuran25
Dalam hukum perdata berkaitan dengan perjanjian. Dalam BW Pasal 1243
– 1246 mengatur masalah ganti rugi. Tetapi harus kasualitas antara ganti rugi dan
ingkar janji (Pasal 1248 BW).26 Ganti rugi dalam perdata berhubungan dengan
wanprestasi dari suatu perjanjian yang mengakibatkan kerugian pada salah satu
pihak. Syarat yang harus dipenuhi kalau perbuatan itu termasuk melawan hukum :
adanya perbuatan (baik berbuat maupun tidak berbuat), adanya kerugian, adanya
kesalahan (schuld).27
25
Gunanegara, Rakyat dan Negara Dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan. Penerbit :
PT.Tatanusa Jakarta , 2008 Hal: 172
26
Mariam Darus Badrulzaman,Aneka Hukum Bisnis, Edisi Pertama, Alumni. Bandung 1994. Hal :
12.
27
Sri Soedewi Masjchoen Sofwan, Hukum Perdata, Hukum Perutangan, Universitas Gadjah Mad,
Yogyakarta. 1975. Hal : 60 - 61
23
Dalam KUHPerdata, tinjauan mengenai ganti rugi meliputi persoalan yang
menyangkut apa yang dimaksud dengan ganti rugi, bilamana ganti rugi itu timbul
dan apa ukuran ganti rugi serta bagaimana pengaturannya. Pasal 1243
KUHPerdata dirumuskan bahwa:
“Penggantian biaya, kerugian dan bunga karena tidak terpenuhinya
suatu perikatan mulai diwajibkan bila debitur, walaupun telah dinyatakan
lalai tetap lalai untuk memenuhi perikatan itu, atau jika sesuatu yang
harus diberitakan atau dilakukannya hanya dapat diberikan atau
dilakukannya dalam waktu yang melampaui tenggang waktu yang telah
ditentukan.”
Dari ketentuan tersebut dapat terlihat bahwa ganti rugi adalah karena tidak
dipenuhinya suatu perikatan, barulah mulai diwajibkan apabila debitur telah lalai
memenuhi perikatannya, tetap melalaikannya atau sesuatu yang harus diberikan
atau dibuatnya hanya dapat diberikan atau dibuat dalam tenggang waktu yang
telah dilampaukannya. Artinya, ganti rugi adalah kerugian yang timbul karena
debitur melakukan wanprestasi, kerugian wajib diganti oleh debitur terhitung
sejak ia dinyatakan lalai.
Ganti rugi menurut KUHPerdata terdiri dari 3 unsur yaitu: biaya, rugi, dan
bunga, kecuali wanprestasi dapat dibuktikan karena adanya overmatch dan tidak
24
ada itikad buruk dari debitur. Ganti rugi yang dapat dituntut penggantiannya
adalah atas rugi yang dideritanya dan keuntungannya yang sedianya harus
dinikmati.
Ganti rugi dalam hukum Pidana terjadi apabila seseorang yang dituduh
dengan tindakan yang tidak dilakukannya hingga menyebabkan kerugian pada
dirinya berhak menuntut ganti kerugian (Pasal 95 ayat (1) KUHAP.28
UU Nomor15 Tahun 1985 tentang Ketenagalistrikan mengunakan istilah
yang saling bergantian antara imbalan ganti rugi dan pengganti kerugian.
Kemudian UU Nomor15 Tahun 1985 tentang Ketenagalistrikan dicabut dan
digantikan dengan UU Nomor20 Tahun 2002 dan tidak lagi menggenakan istilah
ganti rugi. Tetapi mengganti dengan istilah ganti kerugian dan kompensasi.29
Ganti kerugian hak atas tanah adalah penggantian atas nilai tanah berikut
bangunan, tanaman, dan/atau benda – benda lain yang terkait dengan tanah
sebagai akibat pelepasan atau penyerahan hak atas tanah sebagai akibat pelepasan
atau penyerahan hak atas tanah, sedangkan yang dimaksud dengan kompensasi
adalah pemberian sejumlah uang kepada pemegang hak atas tanah, bangunan,
tanaman, dan/atau benda lain yang terkait dengan tanah tanpa dilakukan pelepasan
atau penyerahan hak atas tanah, bangunan, tanaman, dan/atau benda – benda lain
28
29
Gunanegara, OpCit hal : 175
Ibid, Hal 176
25
yang terkait dengan tanah.30 UU No 3 Tahun 1989 yang digantikan dengan UU
Nomor 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi juga menggunakan istilah ganti
rugi. Tetapi UU ketenagalistrikan, UU Telekomunikasi dan UU Kesehatan
menggunakan ganti rugi tetapi tidak memiliki / memberikan pengertian ganti rugi.
Penggunaan ganti rugi lebih tegas digunakan dalam Peraturan Pemerintah
No 43 Tahun 1991 Tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada
Peradilan Tata Usaha Negara. UU Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak
– Hak Atas Tanah dan Benda – Benda Yang Ada Diatasnya yang termasuk dalam
lingkungan hukum administrasi menggunakan istilah ganti kerugian. Tetapi juga
tidak konsisten dalam penggunaannya.
Pengaturan pengadaan tanah untuk pembangunan termasik dalam hukum
campuran.31 Karena mengandung unsur hukum privat dan hukum publik. Dalam
hal ini ganti rugi pun tidak konsisten karena adanya perbedaan dalam pengunaan
istilah dalam peraturan – peraturannya. Dalam peraturannya menggunakan 2
istilah yaitu ganti rugi dan ganti kerugian.
30
31
UU Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, Pasal 1 ayat 33 dan 34
Gunanegara, OpCit Hal.184
26
D. Ganti Rugi Dalam Pengadaan Tanah
Dalam setiap pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan hampis
selalu muncul rasa tidak puas, di samping tidak berdaya, pada masyarakat yang
hak atas tanahnya terkena proyek. Masalah ganti rugi merupakan isu sentral yang
paling rumit penanganannya dalam upaya pengadaan tanah oleh pemerintah
dengan memanfaatkan tanah-tanah hak.
Namun berkaitan dengan fungsi sosial hak atas tanah yang bermakna
yaitu bahwa hak atas tanah harus digunakan sesuai dengan sifat dan tujuan haknya, sehingga bermanfaat bagi si pemegang hak dan bagi masyarakat, juga berarti
bahwa harus ada keseimbangan antara kepentingan perseorangan dengan
kepentingan umum, dan bahwa kepentingan perseorangan itu diakui dan
dihormati dalam rangka pelaksanaan kepentingan masyarakat secara keseluruhan.
Ganti rugi adalah upaya untuk mewujudkan penghormatan kepada hak –
hak dan kepentingan perseorangan yang telah dikorbankan untuk kepentingan
umum.
27