ACCRUAL BUDGETING DAN ACCRUAL ACCOUNTING PADA

ACCRUAL BUDGETING DAN ACCRUAL ACCOUNTING
PADA PEMERINTAHAN NKRI
)stract: Indonesia's law requires a full accrual based government accounting and
te budgeting , and noe Indonesia are in the middle of the process toward a full
:rual accounting. A full accrual financial reporting probably will begin at 2015.
rious studies and national seminars conclude that an accrual budgeting system is an
pia with no significant value added compare to cash based budgeting system.
: probable future of Indonesia's government financial system that will be based on
rual based accounting plus cash based budgeting need a sort of harmonization
tegi between state financial reporting and budgeting. This paper encourage the
lementation of a full accrual accounting system and cash based budgeting system
'J"KRIin an unlimited future.
words: accrual budgeting,
ment
accrual accounting,
government,
reporting,
budget
panjang bangsa-bangsa
menunjukkan perubahan teknologi penganggaran
1tahan dan akuntansi pemerintahan. Pada awal perkembangan anggaran dan
lsi pemerintahan, terjadi gejala bahwa sektor publik memraktikkan cash accounting
~eting, sementara sektor privat memraktikkan accrual accounting & budgeting.
jadi perubahan mendasar selama 20 tahun tahun terakhir, ditandai oleh reformasi
ublik yang dikenal dengan New Public Management dan organisasi sektor publik
ng makin bercermin pada sektor privat, sehingga sektor publik makin lama makin
menggunakan hampiran akrual dalam LK formal dan
anggaran (budget
ItS). Namun secara global, trend akrualisasi anggaran pemerintahan masih belum
trend akrualisasi akuntansi pemerintahan. Beberapa negara berfokus hanya pada
'lccounting, sedikit negara yang memraktikkan accrual accounting & budgeting,
jikit lagi negara yang menyatukan standar akuntansi privat dengan standar
i sektor publik.
III 2009, Asean Federation of Accountant mulai melakukan gerakan konvergensi
PSAS bagi entitas sektor publik dan Ikatan Akuntan Indonesia terpilih sebagai
gerakan ini.
tahun 1980 an, di Australia anggaran akrual disajikan sebagai pelengkap
kas, di Iceland anggaran akrual dan anggaran kas disajikan pada DPR,
. AS memilih APBN berbasis kas, sedang akuntansi berbasis akrual.
l
conomi Program Magister Akuntansi Universitas Tarumanagara (Almt: JI. Anggrek Neli Murni
lerang Golkar, Email: [email protected])
IMF menyatakan, When an entity is authorized to incur an obligation- that is, to enter into
a contractual type of transaction in which an order is placed- then the budget system is
obligations-based. When the budget is based on the amounts likely to be disbursed, it is
considered cash-based.
Judul makalah berpotensi menyesat an karena sistem APBN dan sistem akuntansi
pemerintahan tak perlu dirancang dalam basis seragam. Pada banyak negara, APBN tetap
berbasis kas, walaupun dasar akuntansi pemerintah adalah akrual paripuma. United
Nation, A Manual for Government Accounting menguraikan antara lain; Conversion to
this type of budgeting can proceed regardless of the accounting basis in use. Namun disisi
lain dikatakan: As a later development, in recognition of the growth and complexity of
government operations, the accrual basis is now being developed and used in several
countries. This is the most comprehensive and useful approach-particularly
where
program and performance budgeting has been adopted. It provides the most complete
disclosure of financial activities, and should be recognized as a desirable objective.
Dalam dokumen berjudul Effective Government Accounting, IMF menguraikan:
The bases of budgeting and terms of accounting are primarily considered in terms of cash,
accrual, and obligations. Basically, budget systems are viewed as either budget funding or
budget limiting.
Hubungan anggaran dan akuntansi pemerintahan menurut IMF adalah sbb; Dalam
pemerintahan, liputan atau luas, dasar atau basis, klasifikasi anggaran dan akuntansi terkait
erat. Akuntansi menyediakan informasi berbagai tahapan anggaran; mulai dari penyusunan
anggaran (informasi asumsi-asumsi historis), penetapan anggaran dan realisasi anggaran.
Akuntansi berbasis accrual j auh berbeda dengan anggaran berbasis kas, demikian
sebaliknya, namun banyak negara banyak menggunakan hampiran berbeda antara basis
anggaran dan basis akuntansi. Perencanaan anggaran berbasis apapun yang baik
memerlukan informasi akuntansi berbasis akrual (misalnya, dalam menyusun APBN;
bagaimana menentukan cash expenditure budget tanpa informasi hutang dan jadwal
angsuran hutang yang akan datang? menunjukkan adanya kebutuhan subledger hutang
negara).
Cash accounting & budgeting disukai berbagai negara terutama negara-negara
berkembang antara lain karena sederhana, kaitan anggaran dan sistem pajak jelas, mudah
dipahami dan dilaksanakan, mudah di audit, dengan herhagai risiko dan kelemahan
seperti rentan manipulasi arus kas, mendorong kecenderungan belanja sampai anggaran
habis, tak ada pengendalian aset nonkas secara terkoordinasi melalui akuntansi, aset
terabaikan atau tak digunakan, pembengkakan hutang dan risiko kebangkrutan tak
terdeteksi melalui akuntansi dan laporan keuangan, gambaran parsial bukan paripuma
tentang keuangan negara sesuai maksud UU 17, tak memfasilitasi hubungan antara
analisis ekonomi dengan output organisasi, tak menggambarkan biaya atau beban
keuangan sejati terutama beban penyusutan aset tetap.
Memahami keterbatasan berbagai negara akan dana, tenaga akhli, prioritas dan
urgensi kebutuhan informasi keuangan yang lebih paripuma, IPSAS memfasilitasi negaranegara itu dengan Cash Based Accounting Standards. Accrual accounting & budgeting
disukai antara lain karena mengakumulasi kewajiban pembayaran pensiun, meluruskan
dan meratakan belanja modal dengan akuntansi penyusutan, mewaspadai risiko ingkarbayar hutang yang akan jatuh waktu bersanksi denda, perundingan dan penjadualan hutang
yang mungkin tak mampu dibayar dimasa depan yang jauh, tanpa tergesa-gesa, menjadi
basis permintaan haircut apabila posisi keuangan terlihat tak tertolong lagi menjadi masuk
akal dimata negara donor, IMF, WB. Alasan pilihan akrual yang lain adalah kemampuan
memberi gambaran keuangan lebih pari puma tentang keuangan negara dari sekadar
gambaran kas, manipulasi kas lebih mudah terdeteksi oleh accrual budgeting &
accounting systems, memenuhi azas "makin baik informasi, makin baik keputusan",
mengubah perilaku keuangan agen, penilaian kesehatan keuangan yang lebih baik terkait
pada kinerja organisasi pemerintah. Risiko, konsekuensi dan kerugian basis akrual adalah
perasaan tak mampu menguasai teknologi akrualisasi dan diserahkan pada sekelompok
kecil "ahli" atau "orang luar", konsekuensi standar akuntansi harus berbasis akrual dengan
berbagai petunjuk pelaksanaan standar akuntansi makin banyak dan rum it, kecanggihan
standar dapat menjadi modus operandi manipulasi-akuntansi bagi para pakar, konsekuensi
audit laporan keuangan makin rum it, rekayasa penundaan kewajiban jatuh waktu untuk
memperbaiki kinerja keuangan, munculnya pendapatan fiktif berbasis rekaan-akrual, dan
sistem-prosedur keuangan yang makin rumit.
Akrualisasi akuntansi dilakukan berbagai negara melalui berbagai metodologi basisakrual, di Indonesia disebut toward accrual accounting yang berupaya memenuhi
ketidakpuasan stakeholder akan keterbatasan saji sistem akuntansi berbasis kas mumi.
Pada langkah pertama strategic move, Pemerintah Indonesia langsung memilih secara
cerdas bentuk hibrida kas-akrual ini seperti termaktub dalam PP 24 tahun 2005.
Istilah agen digunakan untuk suatu unit lembaga kepemerintahan atau instansi
pemerintah yang mempunyai tanggungjawab anggaran secara mandiri. Istilah outcomes &
output banyak digunakan untuk menggambarkan kinerja.
Outcomes adalah penyampaian maslahat (delivers benefits) pada masyarakat melalui
kegiatan administrative agen, barang dan layanan publik (output) yang disampaikan
berlandas suatu ukuran kinerja, target atau indikator kinerja. Outcome dirinci dalam
terminologi dampak yang dituju. Sasaran manajemen keuangan pemerintahan adalah (l)
peningkatan Good Corporate Governance agen dan (2) pertanggungjawaban kepada
publik.
Accrual budgeting dan accrual accounting dipraktikkan pada beberapa negara dengan
lima negara pioneer yaitu New Zealand, Australia, the United Kingdom, the United States
dan Sweden yang melaksanakan secara lengkap (meliputi semua entitas pemerintahan
pusat) dan penuh (termasuk laporan keuangan yang telah menyajikan "pasangan lengkap"
laporan posisi keuangan dan laporan kinerja keuangan, serta hubungan kedua laporan ini).
Pada lima negara terse but, standar akuntansi pemerintahan disusun berdasar standar sektor
privat dengan berbagai penyimpangan yang memfasilitasi karakteristik unik pemerintahan
kecuali Australia. Reformasi akrual dimaksudkan untuk memperkuat akuntabilitas,
merupakan latar belakang beberapa negara, misalnya Netherlands.
Atribut utama accrual budgeting & accounting adalah penyajian informasi yang
memadukan beban pada peri ode munculnya beban (incurred), sesungguhnya dipicu oleh
fenomena pengakuan perolehan dan pencatatan aset berasal dari hutang.
Anggaran akrual memecahkan hambatan tradisi lama teknologi apropriasi atau penjatahan
dalam cash based budgeting, yaitu persetujuan alokasi anggaran oleh DPR untuk
pengeluaran kas untuk suatu periode anggaran kecuali belanja modallintas tahun anggaran
atau semacamnya. Apabila anggaran kas adalah input based budgeting, anggaran akrual
adalah input-output based budgeting pada sistem kepemerintahan berorientasi hasil
(result-oriented government). Munculnya kebiasaan pinjaman negara, munculnya IMF
sebagai bank berdebitur negara, menyebabkan anggaran berbasis akrual menjadi wacana.
Karakteristik Anggaran Akrual. Outcomes dan outputs merupakan
hal penting,
sehingga anggaran akrual sebetulnya mempunyai karakter anggaran kinerja (performance
budget), hams dibandingkan dengan target, tolok ukur atau kriteria tertentu. Dokumentasi
anggaran berbasis kerangka dasar accrual-based outcome & output, dalam suatu kerangka
hubungan antara sasaran I outcomes I output dengan struktur organisasi agen. Agen selalu
berfokus pada tug as pokok dan fungsi I tanggungjawab utama dan sasaran I outcome I
output I dampak utama. Laporan raihan sasaran I outcomes I output harus ditulis dalam
bahasa yang lugas, sederhana, mudah dipahami untuk mencapai transparansi lebih besar.
Departemen Keuangan bertugas membangun ukuran kinerja umum yang dapat
digunakan sebagai dasar penentuan sasaran I outcomes I output agen, dasar penilaian
output (model used for pricing output), serta dasar alokasi I distribusi/apropriasi kinerja
bersama lintas agen (portofolio kinerja). Departemen Keuangan perlu menelaah cara
pelaporan surplus I defisit realisasi anggaran terkait pada raihan output dan Laporan
Keuangan. Kinerja gabungan lintas agen dilaporkan teragregasi lintas departemen atau
agen, untuk memberi gambaran raihan kinerja nasional.
Apabila outcome agen ter-agregasi menjadi besar, agregasi tersebut tetap saja
dimaksudkan untuk menjelaskan suatu sasaran agen, sehingga harus dijaga jangan sampai
agregasi justru menghilangkan I menutupi makna informasi kinerja. Apabila agregasi
justru menghilangkan makna, maka suatu outcome "besar" perlu dipilah menjadi beberapa
sub-outcome / sub-output (komponen-komponen suatu outcome / output tertentu) tersaji
dalam sub-agregasi yang meningkatkan kualitas transparansi dan akuntabilitas umumnya,
efektivitas biaya khususnya.
Lead agency harus melaporkan kontribusi agen-agen lain, sehingga lead agency
dapat mencapai outcome I output yang dilaporkan, (apabila ada) berdasar suatu dokumen
memorandum kerjasama I kesepakatan antar agen yang menjelaskan pembagian
tanggungjawab antar agen dalam mengejar raihan bersama itu.
Berdasar laporan kinerja portofolio proyek bersama, DPR/D mempertimbangkan UU
APBN/D umumnya, penjatahan khususnya (Appropriation Bill).
Berbeda dengan anggaran berbasis kas, anggaran akruallebih terjaliri lintas waktu
tahun anggaran karena apa yang diakrualkan pada suatu peri ode anggaran, direalisasi pada
periode (atau beberapa periode) anggaran selanjutnya. Karena itu, laporan tahunan juga
terjalin lintas waktu dan perlu dilihat pengaruhnya pada kejadian-kejadian dalam satu
bulan sampai satu triwulan tahun berikutnya (suatu gagasan yang mirip subsequent event
dalam akuntansi). Karena suatu akrualisasi mungkin direalisasi pada beberapa tahun
anggaran selanjutnya, maka konsistensi kebijakan dan format anggaran lintas waktu harus
terjaga. Perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran menyebabkan inkonsistensi
jalinan antar tahun anggaran, dilakukan bila terpaksa. Perubahan harus dijelaskan pada
stakeholder anggaran, agar mereka tetap dapat membandingkan anggaran I realisasi tahun
tertentu dengan tahun-tahun sebelum terjadi perubahan format anggaran, dilengkapi
penjelasan alasan perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran tersebut. Karena
anggaran akrual terjalin lintas waktu tahun anggaran, maka konseptualisasi penahunan
anggaran akrual kepada DPR merupakan tantangan tersendiri.
Anggaran akrual berada dalam suatu kerangka sistem informasi kinerja terjalin menyatu
(integral) dengan kerangka anggaran berkomponen outcomes & output, di rancang
sedemikian rupa agar ekspektasi I target I tolok ukur I standar dan kinerja nyata dapat di
ukur dan dibandingkan. Tugas agen mempertanggungjawabkan beda kinerja dibawah
ekspektasi (dibawah target I tolok ukur) dalam bentuk laporan formal, yang menuntun
kearah perbaikan kinerja tersebut pada periode-periode laporan selanjutnya. Karena itu,
sistem anggaran memberi jaminan bahwa agen bergerak maju ketingkat yang lebih baik
dari waktu kewaktu. Karena itu, anggaran berbasis kas tak memadai sebagai basis
anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting).
Dasar anggaran akrual adalah (l) penyajian berbagai estimasi pendapatan akrual
dan berbagai ragam metode estimasi, (2) rincian dan konsistensi pencatatan estimasi
outcomes & output, (3) hubungan outcomes & output dengan struktur organisasi agen, (4)
tingkat agregasi daripada apropriasi dalam portofolio kumpulan agen, (5) penyajian
agregasi anggaran, parameter anggaran, asumsi anggaran, estimasi kedepan, tabel
rekonsiliasi dan tabel historis, (6) kesesuaian atau penyimpangan dari Standar Akuntansi
Pemerintah, (7) laporan tengah tahunan kinerja ekonomis dan fiskal, (8) penyajian
pengeluaran anggaran per program, proyek, kegiatan suatu agen, (9) perubahan dan trend
lintas tahun. Alasan dan tujuan apropriasi beban I pengeluaran atau pendapatan I
penghasilan harus dijelaskan dalam laporan, berdasar suatu peraturan per-UU-an tentang
penjatahan teranggarkan (misalnya Pendapatan Asli Daerah, Pajak Bumi Bangunan).
Format anggaran berbasis akrual memungkinkan DPR menelusur balik usulan
APBN secara lebih cermat untuk tiap agenda, proyek, program atau kegiatan agen.
Disamping butir 2 di atas, outcomes jangka pendek, sub-outcomes, outcomes antara
(intermediate outcomes), harus dijelaskan dalam konteks outcome jangka panjang,
outcome besar (grand objectives), outcomes lebih tinggi (higher outcome) dan outcome
final (sasaran akhir,final objectives). Dimensi waktu menuju sasaran akbar jangka panjang
diuraikan.
Sebuah siklus anggaran akrual kira-kira 18 bulan atau lebih, sejak pengesahan
APBN/D sampai pertanggungjawaban realisasi anggaran dan annual report selesai
dilaporkan dihadapan DPR.
Pemerintah Pusat cq Departemen Keuangan diharapkan membangun kebijakan
agar format anggaran akrual dapat disesuaikan dengan kondisi unik lapangan masingmasing agen, namun struktur utama tetap menjamin konsistensi atau keseragaman tertentu
antar agen.
Anggaran kinerja harus dapat digunakan untuk meningkatkan kinerja manajer
agen, misalnya kinerja Bupati untuk Pemda. Dengan demikian realisasi anggaran kinerja
berbasis akuntansi akrual secara realtime harus mampu menyediakan data historis yang
dapat dibandingkan dengan anggaran, mengetahui unjuk kerja di bawah target I indikator
secara dini, dan dapat melakukan aksi korektif sepanjang tahun berjalan untuk
meningkatkan kinerja. Beberapa jenis kinerja diharapkan publik berlaku tetap dan stabil
dari tahun-ketahun, sehingga pemantauan realisasi secara realtime adalah keniscayaan.
Outcomes dan output tak abadi, mungkin harus diubah, diganti, disempumakan
dari tahun anggaran ke tahun anggaran yang lain, sesuai perubahan GBHN I Propenas,
perkembangan situasi ekstemal dan global, perubahan misi, visi, tupoksi, strategi agen,
serta sesuai perubahan kebutuhan dan sifat masyarakaf penikmat layanan pemerintahan.
Anggaran akrual dirancang untuk memungkinkan DPR/D dan publik melihat biaya sejati
(real cost) penyampaian maslahat bagi masyarakat (outcomes) dan biaya sejati agency
goods & services (outputs). Biaya sejati (real cost) meliputi overhead kelembagaan
(corporate overheads), penyusutan aset tetap (depreciation), pemeliharaan (maintenance),
dan opportunity cost of capital.
Negara mengadopsi sistem anggaran akrual dan akuntansi akrual karena sistem
berorientasi hasil yang lebih baik (result oriented), lebih transparan dan akuntabel,
manajemen diminta berfokus pada biaya atau beban (cost) katimbang hanya (seperti
halnya) berfokus pada pengeluaran (ekspenditure) dengan pemahaman lebih mendalam
akan konsep penghasilan/pendapatan/surplus
(income), beban (expenses) dan posisi
keuangan (neraca).
Basis akrual anggaran dan akuntansi membawa berbagai kebaikan publik seperti
peningkatan transparansi biaya, gambaran biaya paripuma (full cost picture) atas suatu
program, valuasi aset sektor publik, meningkatkan akuntabilitas dimata lembaga oversight.
Perubahan adalah fenomena lintas tahun, maka mengelola perubahan (managing
change, change management) membutuhkan perangkat anggaran lintas tahun. Perubahan
mas a yang akan datang antara lain merupakan konsekuensi transaksi sekarang,
digambarkan secara baik oleh accrual accounting, misalnya dalam bentuk piutang jangka
panjang dan pendek atau hutang jangka panjang dan pendek yang perlu diperhitungkan
penerimaan / pembayarannya dalam anggaran tahun-tahun yang akan datang. Dengan
demikian, dapatlah disimpulkan
bahwa anggaran berbasis kas maupun akrual
membutuhkan basis akuntansi akrual.
Kritik terbesar bagi anggaran berbasis kas adalah sebuah sistem yang tak mampu
memfasilitasi biaya dan beban antar generasi atau tahun anggaran.
Kebanyakan negara melakukan akrualisasi sistem mempunyai persamaan tujuan,
yaitu melengkapi manajemen kinerja, memfasilitasi manajemen keuangan yang lebih baik,
meningkatkan pemahaman biaya program, memperluas dan meningkatkan kualitas
informasi tentang alokasi sumberdaya (lebih pari puma), meningkatkan laporan keuangan,
dan memfasilitasi penyempumaan manajemen aset disamping kas.
Perbedaan Elemen Anggaran Berbasis Kas dan Anggaran Akrual. Pengeluaran untuk
biaya tunai ditambah nontunai entity overhead, penyusutan aset tetap, beban pemeliharaan
nontunai dan opportunity cost of capital. Dasar pertimbangan penyusunan anggaran
diperluas, antara lain pertimbangan dan keputusan (consideration & judgement) pilihan
asumsi dan proyeksi lingkungan kepemerintahan (external analyis) masa depan, serta arah
(terkait GBHN, propenas dll), strategi (strategic choice) & kebjiakan kepemerintahan
(misalnya kebijakan makro ekonomi), sebuah bentuk anggaran penuh per-andai-an.
Laporan Realisasi Anggaran atau Laporan Perhitungan Anggaran tak boleh menyimpang
dari basis APBN / D. Bila APBN / D berbasis kas, maka LRA harus berbasis kas pula,
mengikuti konsep "Apa yang direncanakan dan disetujui wakil rakyat, begitulah
dilaporkan kepada rakyat", sehingga permintaan membuat "Laporan Realisasi Anggaran
Berbasis Akrual " untuk APBN berbasis kas tergolong "meng-ada-ada".
Tujuan dan Manfaat Akuntansi Berbasis Akrual.
Kebijakan fiskal yang baik dan
stabilitas keuangan bangsa bersyarat akuntansi berbasis akrual. IMF menyatakan, "In
contrast to the cash-based system, the accrual-based system seeks to provide a
comprehensive picture of all government liabilities, thereby aiding the formulation of
, Hoesada: Accrual Budgeting Dan Accrual Accounting ...
realistic fiscal policies. It also facilitates orderly cash management through its explicit
portrayal of liabilities. More specifically, it helps fiscal policymakers see beyond the
current fiscal year and the next year's budget. During periods of acute fiscal crisis, the
accrual-based system allows policymakers see beyond the transactions of the week or
month to the medium term and, in particular, to focus on contingent liabilities and hidden
liabilities looming large on the horizon. At a program management level, accrual-based
accounting provides an accurate picture of the full costs by capturing, in addition to cash
flows, overhead costs, including the value of the physical assets used in the provision of
services. Similarly, estimates of full resource costs, in addition to helping the budgetary
allocation of resources, would also facilitate decision making in determining which
services the government should provide and which should be contracted out to private
suppliers.
Selanjutnya IMF menyatakan; "An accrual system assumes that when liabilities
are recorded, arrangements are being made to finance them. Fortunately, modern
computer technology permits the recording of each stage of a transaction. Supplementary
system can be developed for the preparation of the balance sheets and full cost
information ".
Apabila diringkas, tujuan, manfaat dan keuntungan akuntansi basis akrual adalah sebagai
berikut: (1) Hampiran akrual memberi informasi tentang dampak kejadian keuangan
terhadap pemerintah.; (2) Kondisi keuangan pemerintah yang sebenamya tersaji lebih baik
dengan accrual accounting.; (3) Accrual accounting lebih konservatif daripada cash based
accounting; apabila pada cash based accounting pemerintah menikmati surplus, bila faktafakta disaj ikan dengan basis accrual accounting pemerintah mungkin terlihat dalarn posisi
defisit karena sumberdaya keuangan dan kewajiban tersaji penuh.
Kelemahan cash based accounting adalah sebagai berikut: (l) Tak mampu menyajikan
jurnlah
sumberdaya
yang
digunakan;
(2
Tak
marnpu
memperhitungkanlmempertimbangkan
kewajiban keuangan, hutang, komitmen masa
depan, penjaminan oleh pemerintah, atau kewajiban kontinjen.; (3) Terfokus secara sempit
pada pembayaran kas, tak peduli akan kondisi dan daya layan aset tetap.; (4) Terfokus
pada pengendalian input, pembelian, perolehan, mengabaikan produksi sendiri.; (5)
Mendorong distorsi, mendorong para manajer untuk menilai terlampau rendah biaya
program, proyek, kegiatan, mendorong penggunaan sampai habis apropriasi / jatah
anggaran.; (6) Tak ada kewajiban matching pendapatan vs beban; (7) Terbatasnya
informasi aset dan kewajiban, neraca tak mungkin disajikan.; (8) Akuntansi berbasis kas
merupakan landasan berpijak nan buruk untuk membangun kebijakan fiskal yang solid.
Hubungan
Akuntansi
Akrual dan Anggaran Akrual. Akuntansi berbasis akrual
mengakui pendapatan dan beban dalam suatu peri ode akuntansi pada saat pendapatan atau
beban muncul, tanpa mempedulikan kapan kas dibayar atau diterima tunai, dengan tujuan
membandingkan beban yang terjadi pada suatu periode dengan manfaat (benefit) diterima
tunai dalam periode tersebut. Akuntansi akrual mengakui (l) aset yang diperoleh secara
kredit (bukan tunai) pada dua sisi neraca, yaitu aset dan kewajiban, dan (2) penghasilan /
pendapatan berbentuk tagihan. Sebagai konsekuensi selanjutnya, akuntansi akrual
mencatat peristiwa pembayaran hutang (dengan tunai) dan penerimaan piutang (dengan
tunai) sebagai peristiwa akuntansi. Dengan demikian cash based accounting bukan
alternatif
pilihan disamping accrual based accounting, karena cash based accounting
merupakan subset accrual accounting.
Jurnal Akuntansi/Tahun XIV, No. 01, Januari 201O:~13-124
Informasi akrual dinilai bermanfaat karena menyajikan informasi tentang alokasi
sumberdaya secara menyeluruh (paripuma) dan memungkinkan bentuk pelaporan
pertanggungjawaban paripuma atas seluruh sumberdaya yang dikelola manajer agen.
Karena akuntansi akrual, maka terjadilah integrasi harmonis antara manajemen keuangan
dan manajemen operasional.
Pendapatan atau penghasilan dan beban dalam akuntansi akrual meliputi berbagai
hal yang tak diliput dalam transaksi penerimaan kas atau pembayaran dalam akuntansi
berbasis kas, misalnya (1) beban konsumsi aset, misalnya penyusutan aset tetap, (2) beban
pencadangan pesangon karyawan, (3) nilai barang atau jasa yang diterima secara cumacuma dari entitas pelaporan LK yang lain.
Sebuah kerangka akuntansi berbasis akrual adalah komplemen esensial untuk
perubahan struktural dan kultural untuk membangkitkan sektor publik yang lebih berdaya
saing, efektif dan efisien.
Adopsi basis akrual two in one untuk anggaran & akuntansi disebut hampiran
inklusif paripurna (totally inclusive approach) dalam identifikasi beban dan pendapatan,
sehingga memberi gambaran paripuma manajemen keuangan sisi perencanaan, realisasi
(anggaran) dan pertanggungjawaban (akuntansi dan LK).
Manajemen Keuangan Pemerintahan Berbasis Akrual Paripuma (Full accrual
financial management, a whole government approach) terdiri atas full accrual accounting
dan accrual budgeting & appropriation secara ideal memungkinkan manajemen keuangan
negara lebih modem dan baik, memungkinkan DPR / D dan publik menilai kinerja
pemerintah secara lebih baik.
Adopsi prinsip akrual paripuma oleh suatu negara terdiri atas (1) penganggaran,
(2) manajemen perbendaharaan dan sumberdaya negara, dan (3) kerangka pelaporan LK
yang seluruhnya terintegrasi secara akrual.
Sistem akuntansi akrual akan memberi informasi keuangan bagi manajer agen
secara teratur. Karena sistem angg'J.ran berbasis outcomes & output, maka manager agen
terbiasa memantau kinerja dari kehari sepanjang tahun, dan mengetahui secara dini
kemungkinan atau risiko raihan nyata tak mencapai target kinerja, sehingga dapat.
melakukan upaya khusus meningkatkan kinerja sebelum terlambat menuju kinerja total di
akhir tahun anggaran nanti. Karena itu informasi akuntansi harus selalu mutahir, karena
bukan sekadar untuk pertanggungj awaban akhir tahun.
Ciri utama sistem akuntansi akrual adalah munculnya secara lengkap dan penuh
(comprehensive and full) statement of financial position (neraca), statement of financial
performance (bila diterjemahkan menjadi laporan kinerja keuangan versi PP 24 atau
Laporan Operasi), dan penjelasan hubungan antar dua dokumen tersebut, ditambah cash
flow statement. Pada umumnya berbagai pemerintah pusat menyajikan laporan keuangan
Konsolidasian. Akuntansi berbasis akrual merupakan kekuatan yang mendorong integrasi
manajemen keuangan, manajemen operasional berbasis pilihan arah strategis (strategic
direction ).
Isu prinsip akuntansi berkisar pada (1) pilihan kebijakan valuasi dengan
pengutamaan historical cost (Swedia, AS), atau modified historical cost (New Zealand,
United Kingdom), atau current value (Australia), (2) laporan posisi keuangan dengan
klasifikasi aset tetap dan aset lancar, hutang dan ekuitas sebagai penyeimbang, (3) metode
penyusutan straight-line atau boleh pilih (opsional), (4) pencadangan akuntansi diizinkan,
(5) ekuitas sebagai penyeimbang aset dan kewajiban, (6) pendapatan atau penghasilan
,
pajak dialokasikan oleh kantor pusat pemungutan pajak dipertanggung jawabkan oleh
entitas pemerintah yang bertugas memungut / menerima pajak.
Akuntansi berbasis akrual sebagai bagian suatu sistem manajemen keuangan
pemerintahan, merupakan keniscayaan yang terlepas dari sistem anggaran; apakah
anggaran berbasis kas atau akrual. Perubahan keuangan masa yang akan datang antara lain
merupakan konsekuensi transaksi sekarang, digambarkan secara baik hanya oleh full
accrual accounting, misalnya dalam bentuk piutang jangka panjang atau hutang jangka
panjang yang perlu diperhitungkan penerimaan atau pembayaran hutang dalam anggaran
tahun-tahun yang akan datang. Dengan demikian, dapatlah disimpulkan bahwa anggaran
berbasis kas maupun akrual membutuhkan basis akuntansi akrual.
Accrual based accounting merupakan landasan yang ideal untuk accrual
budgeting. Suatu negara lebih mudah menerapkan accrual budgeting apabila telah sukses
menerapkan accrual accounting beberapa tahun. Berbagai pola akrual umumnya, pola
penerimaan piutang dan pola pelunasan kewajiban khususnya adalah informasi akuntansi
berbasis akrual, apabila ceteris-paribus dapat digunakan untuk proyeksi mas a depan, lalu
menjadi RAPBN/D.
Beban berdasar jenis (nature) beban tersebut, sedang akuntansi biaya membuat
klasifikasi beban berdasar kebutuhan analisis dan pengawasan misalnya beban departemen
atau menurut fungsi organisasi, beban langsung & tak langung, beban tetap & variabel,
proyek (job order costing). Klasifikasi akuntansi umum dan akuntansi biaya tersebut,
kedua-duanya
diakomodasi
dalam berbagai klasifikasi anggaran berdasar tujuan
pertanggungj awaban.
Cadangan devisa merupakan informasi yang baik untuk strategi APBN yang akan
datang, namun gambaran piutang dan hutang dalam laporan keuangan pemerintahan
memberi keseimbangan pada eforia surplus devisa, terutama apabila hutang LN dan DN
akan jatuh waktu temyata amat besar. Apabila aset tak mampu memberi pelayanan
memadai karena umur ekonomis dan nilai ekonomis hampir habis, maka anggaran belanja
modal perlu diperbesar. Disimpulkan, rencana anggaran (apapun basisnya) menjadi lebih
berkualitas hanya apabila berbasis laporan keuangan akrual.
Hubungan keuangan seperti transfer antar agen, sangat membutuhkan accrual
accounting, untuk salah satu basis pembayaran kembali hutang, tagihan piutang dan
penyelesaian (settlement) memorial (barter, nota debit/kredit) hutang dengan hutang antar
agen. Maka perpetual accrual accounting yang memberi fasilitas Buku Pembantu Buku
Besar (subledger) hutang dan piutang baik antar agen, maupun antar pemerintah dengan
pihak luar, adalah kemestian manajemen perbendaharaan modem. Disimpulkan bahwa
akuntansi berbasis kas dengan adjustment (to accrual) pengakuan hutang, piutang dan
pendapatan akrual hanya pada akhir tahun-buku, amat tak memadai untuk manajemen
keuangan atau perbendaharaan negara sehari-hari.
Pada organisasi sektor publik banyak terdapat kinerja nonkeuangan, menjadi
supplemen makin penting bagi Laporan Keuangan. Accrual accounting lebih
memungkinkan dan memperkuatjalinan informasi keuangan dan nonkeuangan.
Biaya modal (cost of capital) dapat disebar sepanjang umur ekonomis aset tetap,
misalnya kapitalisasi biaya pinjaman (borrowing cost) dalam konstruksi dalam pengerjaan
(KDP).
Laporan realisasi anggaran rnerupakan sebuah jenis laporan keuangan yang paling
dirninati, tak terbiasa terakornodasi dalam paradigrna pelaporan laporan keuangansektor
privat.
Pada sektor publik cq kepernerintahan yang bergiat berdasar APBN/D, laporan
realisasi anggaran rnerupakan sebuah jenis laporan pertanggungjawaban keuangan yang
amat penting, terutarna karena: (l) pernerintah rnendapat izin realisasi anggaran dari DPR,
(2) anggaran adalah basis perputaran roda kepernerintahan, dan (3) berbagai sasaran
nasional termaktub pada anggaran, termasuk sasaran rnakro ekonorni.
Laporan keuangan pernerintahan secara ideal rnencakupi Laporan Realisasi
Anggaran yang rnernbandingkan rencana APBN/D dengan realisasi APBN/D, dilengkapi
penjelasan perbedaan, selisih, deviasi antara rencana anggaran dan realisasi anggaran
sebagai salah satu aspek kinerja keuangan, berbasis azas pengungkapan-paripuma (full
disclosure) dan akuntabilitas.
Hanya rencana APBN/D yang disetujui DPRID dilaporkan dalarn laporan
keuangan. APBN/D asli dan APBN/D arnandemen/revisian yang disetujui DPRID
disajikan sesuai kebutuhan. Laporan keuangan tak perlu menyajikan LRA kornparatif
dengan tahun lalu.
Penjelasan dalarn Catatan Atas Laporan Keuangan mencakupi (1) kepatuhan
rea1isasi terhadap rencana anggaran, penjelasan penyirnpangan dan alasan penyirnpangan,
(2) kinerja dan raihan baik keuangan rnaupun raihan nonkeuangan akibat penggunaan
anggaran.
Laporan Realisasi Anggaran (LRA) rnenggunakan basis yang sarna dengan basis
rencana anggaran. Apabila anggaran berbasis kas maka LRA berbasis kas, apabila
anggaran berbasis akrual rnaka LRA berbasis akrual. Format, terminologi I nornenklatur,
basis anggaran dan klasifikasi rencana APBN/D dan realisasi APBN/D harus tepat sarna.
LRA berbasis akrual untuk RAPBN/D berbasis kas adalah hal yang tak logis.
LRA tidak rnensubstitusi Laporan Kinerja Keuangan atau Laporan Operasional
Keuangan, antara lain karena (1) LRA mengandung belanja modal, LO tidak dan (2)
LKK/LO mengandung transaksi keuangan nonanggaran. Dengan dernikian karena
lingkup, kornponen dan tujuan berbeda, LRA dan LO/LKK kedua-duanya perlu disajikan
oleh laporan keuangan, walau suatu hari nanti rnisalnya sistern anggaran dan akuntansi
kedua-duanya berbasis akrual. SILPA/SIKPA sebagai residual LRA, Surplus/Defisit
sebagai residual LO/LKK, kedua-duanya harus diterangkan dalarn CALK secara
kontekstual. Entitas hams rnenjelaskan periode anggaran, basis anggaran, persarnaan atau
perbedaan basis anggaran dan akuntansi, persamaan atau perbedaan pisah batas (cut ofJ)
periode anggaran dan periode akuntansi, serta basis klasifikasi anggaran dalam CALK.
Agregasi LRA dalam LK harus dapat ditelusuri (trace) kepada dokurnen lengkap
pertanggungjawaban anggaran yang disusun berdasar UU, sesuai kode nornor anggaran
yang tak perlu sarna dengan kode nornor akun akuntansi.
Pada urnumnya irnplernentasi suatu sistem akrual berada dalam (atau rnenjadi bagian)
suatu paket reformasi rnanajernen keuangan yang lebih besar, termasuk kinerja rnanajernen
yang rnernbutuhkan hampiran perencanaan (anggaran) dan informasi biaya lebih rinci.
Tingkat tertinggi kecanggihan rnanajernen keuangan negara digambarkan oleh aplikasi
yang baik accrual budgeting & accrual accounting. Accrual accounting jauh lebih rumit
dari cash based accounting murni. Accrual based accounting merupakan landasan yang
ideal (mungkin prasyarat ideal) untuk accrual budgeting, dan accrual budgeting tetap
bertugas mengendalikan
pengeluaran (expenditure) setara cash based budgeting.
Akrualisasi tak mensubordinasi pentingya anggaran kas masuk dan anggaran pembayaran
kas. Anggaran berbasis kinerja adalah anggaran berbasis akrual.
Pada akhimya, adalah seorang Sheilla Frazer menyatakan "I remain convinced that
accrual accounting is superior to the government's current accounting policies. It
provides amore complete measure of the overall size of the government, which should
enhance accountability to Parliament; it eliminates the distortion of reported financial
results caused by altering the timing of cash receipts and disbursements; and it is an
essential component of management reform initiatives underway in the Government."
Accrual accounting & budgeting bukan segala-galanya.
Accrual accounting dapat memberi informasi lebih lengkap dan baik, sepanjang
pembaca mampu menafsir makna dibalik angka LK akrual, tetap saja dapat tersesat
(mislead) oleh manipulasi akuntansi akrual yang canggih.
Anggaran akrual dan akuntansi akrual bukan substitusi ketiadaan manajemen
keuangan negara dan atau manajemen perbendaharaan yang baik (sound, berdasar etika
dan nilai-nilai luhur yang berada diatas nilai uang seperti layaknya suatu karakter yang
terdapat pada suatu bangsa besar. Patut dicatat PP 24 -2005 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan pada hakikatnya telah menggunakan sebuah jenis basis akuntansi akrual,
sehingga langkah menuju akuntansi berbasis akrual paripuma relatif lebih mudah. Untuk
kebutuhan NKRI 2010-2020, anggaran berbasis kas dan akuntansi berbasis akrual adalah
pilihan terbaik, sehingga UU yang mewajibkan anggaran berbasis akrual perlu segera
diamandemen.
Menurut laporan BPK tang gal 20 Mei 2009, pada tahun 2008 pemerintah secara
lebih baik mengungkapkan hal-hal material terkait penerimaan migas, piutang pajak dan
hibah luar negeri, memberi BPK akses informasi pajak, peningkatan kelas opini auditor
terhadap laporan keuangan PP, perbaikan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara dan
transparansi fiskal. Transparansi fiskal pemda dinilai masih rendah, BPK menerbitkan
hanya 4 opini Wajar Tanpa Pengecualian untuk laporan keuangan pemda. BPK berharap
pemerintah membuat konsolidasi LKPP dan LKPD tahun 2008 umumnya, APBN dan
seluruh APBD khususnya.
Disimpulkan
bahwa penerapan
Standar Akuntansi
Pemerintahan masih pada tahap awal, ditengarai oleh penerapan yang amat baik oleh
pemerintah pus at, penerapan secara seragam dan serentak pada pemerintahan daerah.
Memasuki 2010 dengan kabinet baru NKRI, peranan Departemen Keuangan dan Depdagri
dalam pembangunan
GCG bidang keuangan, perbendaharaan,
penganggaran dan
akuntansi menjadi makin penting.
FEE, (July, 2003), The Adoption of Accrual Accounting and Budgeting by Governments
(Central, Federal, Regional and Local), Federation des Experts Comptables
Europeens.
United Nations, (1970), A Manualfor Government Accounting, New York.
Report 388, Review of the Accrual Budget Documentation, Joint Committee of Public
Accounts and Audit, The Parliaments of Commonwealth of Australia, June 2002,
Canberra, Structure of the Outcomes and Output Framework.
Dees, Martin, Neelssen, Paul, (Jan 2004), Five Countries Pioneering Accrual Budgeting
and Accounting in Central Government, International Journal of Government
Auditing.
M. Peter Van Der Hoek, (2005), From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the
. Public Sector: The Dutch Experience, Public Budgeting & Finance, Spring.
Premchand, A., (1985), Effective government Accounting, IMF.
Department
of Finance,
(2003),
Budget
Plan,
2003,
Canada,
Annex
6:
http://www.fin.qc.ca/budgeto3/bpa6e.html.
IPSAS, Exposure Draft 27, Presentation of Budget Information in Financial Statements.
Sheila Fraser (2002), How One Government Defines Modified Accrual! Accounting : A
Public Sector Hybrid, Ontario Public Accounts, Volume 1, A New Basis for Public
Sector Financial Management: Accrual Accounting and Budgeting; Financial
Management in Canada's Public Sector.
Kuntadi, Chris, (2008), Transparansi Fiskal Pemerintah Pusat Tahun Anggaran, Majalah
Akuntan Indonesia, Edisi 18, Juli 2009, halaman 57-58 berdasar sumber : BPK,
Laporan Hasil Reviu atas Pelaksanaan Transparansi Fiskal Pemerintah Pusat tahun
2008 No 25/05/LHP/xV/05/2009 tanggal20 Mei 2009.