laporan - Kinerja
advertisement
LAPORAN ANALISIS ANGGARAN DAERAH 2011-2014 HASIL PENELITIAN DI 20 KABUPATEN/KOTA PROGRAM KINERJA JUNI 2015 LAPORAN ANALISIS ANGGARAN DAERAH 2011-2014 HASIL PENELITIAN DI 20 KABUPATEN/KOTA PROGRAM KINERJA JUNI 2015 i Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota DAFTAR ISI Daftar Isi .............................................................................................................. i Daftar Tabel ......................................................................................................... i Daftar Grafik........................................................................................................ ii I. PENDAHULUAN .......................................................................................... 1 1.1 Pengantar .......................................................................................... 1 1.2 Tujuan Penelitian .............................................................................. 1 1.3 Manfaat Penelitian ............................................................................ 1 1.4 Metodologi Penelitian ...................................................................... 2 1.4.1. Ruang Lingkup Analisis ........................................................... 2 1.4.2. Teknik Pengumpulan dan Analisa Data ................................... 3 II. ANALISA INDIKATOR KESEHATAN KEUANGAN DAERAH ......... 4 2.1. Pendapatan Daerah Perkapita ........................................................... 5 2.2. Kemandirian Keuangan Daerah........................................................ 7 2.3. Ruang Fisikal Daerah ....................................................................... 9 2.4. Peningkatan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD) ............... 10 2.5. Kemampuan Mendanai Belanja Daerah ........................................... 12 2.6. Rasio Belanja Modal Terhadap Belanja Daerah............................... 13 2.7. Indikator Belanja Pegawai Terhadap Belanja Daerah ...................... 15 2.8. Indikator SiLPA TA sebelumnya terhadap Belanja Daerah ............. 17 2.9. Kemampuan Pembayaran Pokok Hutang dan Bunga Daerah .......... 19 2.10. Peringkat Kesehatan Keuangan Daerah ......................................... 20 III. MENDEKATKAN PELAYANAN DASAR MELALUI ANGGARAN DESA .................................................................................................................. 23 3.1 Manfaat Lahirnya UU desa............................................................... 23 3.2 Peluang Pendanaan Keuangan Desa.. ............................................... 23 IV. ANALISA BELANJA PENDIDIKAN ................................................... 30 4.1 Analisis Belanja Urusan Pendidikan ................................................ 30 4.2 Analisis Distribusi Belanja Pendidikan ............................................ 33 V. ANALISIS BELANJA KESEHATAN........................................................ 36 5.1. Belanja Urusan Kesehatan ................................................................ 36 5.2. Belanja Kesehatan Perkapita ........................................................... 39 5.3. Belanja Kesehatan dan Persentase Kelahiran di Tolong Medis ...... 40 VI. REKOMENDASI ........................................................................................ 43 DAFTAR TABEL Tabel 1.1. Daerah Penelitian AAD 2014 .......................................................... 2 Tabel 5.1. Rasio Penduduk dan Tenaga Medis dan Perawatan/Bidan Pada 2011 dan 2013 .............................................................................................................. 42 i Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota DAFTAR GRAFIK Grafik 2.1. Perbandingan Pendapatan Daerah Perkapita (ADHK)2008-2014 .... 6 Grafik 2.2. Perbandingan Rerata Proposi PAD Terhadap Pendapatan Daerah Total,2008-2014 ..................................................................................... 7 Grafik 2.3. Proporsi Ruang Fisikal Terhadap Pendapatan,2008-2014 ................ 9 Garfik 2.4. Proporsi PDRD Terhadap PAD, 2011-2014 ..................................... 10 Grafik 2.5. Proporsi PDRD terhadap PAD kota didaerah Kinerja, 2011-2014 ... 11 Grafik 2.6. Rasio Penerimaan dan Pengeluaran APBD, 2011-2014 ................... 13 Grafik 2.7. Rasio Belanja Modal Terhadap Belanja Daerah,Rerata 2008-2014 . 14 Grafik 2.8. Proporsi Belanja Pegawai terhadap Belanja Daerah, Rerata 20082014 ..................................................................................................................... 15 Grafik 2.9. Proporsi Belanja Pegawai Terhadap Belanja Daerah, Rerata 20112014 .................................................................................................................... 16 Garafi 2.10.Rasio SiLPA TA Sebelumnya terhadap Belanja Daerah,Rerata 20082014 ..................................................................................................................... 17 Garafi 2.11.Rasio Pokok dan Bunga Utang Terhadap Pendapatan Daerah,20082014. .................................................................................................................... 19 Grafik 2.12.Peringkat Kesehatan Keuangan Daerah Rerata 2011-2014 ............. 22 Grafik 3.1. Transfer ke Desa Dari APBD 2013-2015 ......................................... 24 Grafik 3.2. Proporsi Transfer ke Desa Dari APBD Berdasar UU desa ............... 25 Grafik 3.3. Transfer ke Desa dari APBD dan APBN 2015 ................................. 26 Grafik 3.4. Transfer ke Desa dari APBD dan APBN per desa 2015 ................... 27 Grafik 3.5. Transfer Dana ke Desa Perkapita 2015 ............................................. 28 Grafik 3.6. Proporsi Belanja APBD 2014-2015 .................................................. 29 ii Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 4.1. Rasio Belanja Pendidikan Terhadap Belanja Daerah 2008-2014 ..... 31 Grafik 4.2. Relata Belanja Urusan Pendidikan Per Anak Usia 7-18 Tahun yang Bersekolah 2008-2011 dan 2011-2014 ................................................................ 32 Grafik 4.3. Perbandingan Kontribusi DAK Terhadap Belanja Pendidikan 20092010 dan 2013-2014 ............................................................................................ 33 Grafik 4.4. Perbandingan Proporsi Belanja tidak Langsung pendidikan 20082011 dan 2011-2014 ............................................................................................ 34 Grafik 4.5. Distribusi Anggaran Pendidikan Berdasarkan Program Tahun 2014 …………………………………………………………………………………..35 Grafik 5.1. Perbandingan Rata-rata Alokasi Belanja UrusanPendidikan dan Urusan Kesehatan 2008-2014 Daerah Kinerja .................................................... 36 Grafik 5.2. Relata Belanja Urusan Kesehatan Per Provinsi Daerah Kinerja 2011-2014 ............................................................................................................ 37 Grafik 5.3. Relata Belanja Urusan Kesehatan Kabupaten/Kota Kinerja Periode 2008-2011 dan 2014 ............................................................................................ 38 Grafik 5.4. Relata Belanja Kesehatan Per Kapita Kabupaten/Kota Kinerja Periode 2008-2011 dan 2011-2014 (Harga Konstan 2011) ............................................. 39 Grafik 5.5. Relata Belanja Tidak Langsung Daerah Kinerja 2008-2011 dan Persentase Kelahiran Ditolong Tenaga Medis..................................................... 40 Grafik 5.6. Relata Belanja Tidak Langsung daerah Kinerja 2011-2013 dan Persentase Kelahiran Ditolong Tenaga Medis..................................................... 41 iii Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota I. PENDAHULUAN 1.1. Pengantar Analisis Anggaran Daerah (AAD) merupakan penelitian untuk menilai kinerja pengelolaan keuangan daerah dari aspek kepatuhan atas regulasi, penerapan prinsip-prinsip good governance, terutama efisiensi dan efektivitas kebijakan anggaran, serta keberpihakan anggaran untuk pelayanan sosial dasar. Dalam konteks program KINERJA, penelitian AAD kali ini merupakan yang kedua yang dilaksanakan oleh Seknas FITRA bersama masyarakat sipil di daerah dan The Asia Foundation. Penelitian ini didanai oleh United States Agency for International Development/USAID) melalui Research Triangle Institute (RTI) International. Penelitian ini juga merupakan rangkaian dari Local Budget Study (LBS) yang terdiri dari Kinerja Pengelolaan Anggaran Daerah (KiPAD) dan Analisis Anggaran Daerah (AAD). Dalam kerangka program KINERJA, LBS ini merupakan yang kedua kalinya dilaksanakan, sehingga hasilnya dapat dibandingkan dengan LBS tahun 2008-2011 sebelumnya. 1.2. Tujuan Penelitian Penelitian analisis anggaran daerah bertujuan untuk: (1) Mengidentifikasi tingkat kesehatan fiskal di 20 daerah KINERJA. (2) Mengetahui potret kebijakan anggaran sektor pendidikan dan kesehatan. (3) Memberikan masukan (rekomendasi) kepada pemerintah daerah, DPRD, dan organisasi masyarakat sipil untuk perbaikan kebijakan dan realisasianggaran di masa depan. 1.3. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan juga dapat menjadi bahan masukan bagi perbaikan kebijakan alokasi anggaran yang berorientasi pada pemenuhan kebutuhan warga, investasi dan pelayanan publik. Dengan membandingkan daerah yang satu dengan lainnya, maka stakeholders satu daerah dapat melihat sebaik atau seburuk apa kebijakan dan alokasi anggaran daerahnya dibandingkan yang lainnya (benchmarking). Selain itu, pemerintah pusat juga diharapkan dapat memanfaatkan hasil penelitian ini sebagai bagian dari pemantauan dan evaluasi pemda terhadap indikator kesehatan fiskal 1 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota daerah. Hasil AAD diharapkan dapat menginformasikan pelaksana program KINERJA, terutama yang bekerja dalam sektor pendidikan dan kesehatan sebagai dasar untuk exit strategy program. 1.4. Metodologi Penelitian 1.4.1. Ruang Lingkup Analisis Analisis Anggaran Daerah (AAD) 2014 fokus pada analisis kesehatan fiskal daerah, analisis anggaran desa, serta analisis sektor pendidikan dan kesehatan. Indikator yang digunakan untuk mengukur tingkat kesehatan fiskal daerah, antara lain: 1) pendapatan daerah per kapita; 2) kemandirian keuangan daerah; 3) rasio ruang fiskal daerah; 4) kemampuan mendanai belanja daerah; 5) rasio belanja modal terhadap belanja daerah; 6) belanja pegawai terhadap belanja daerah; 7) indikator Belanja Pegawai Tidak Langsung; 8) sisa Lebih Penggunaan Anggaran (SiLPA) tahun anggaran sebelumnya terhadap belanja daerah; dan 9) pembayaran pokok dan bunga utang. Selain itu, dilakukan analisis atas alokasi anggaran yang akan dikelola oleh desa di masingmasing daerah, baik yang bersumber dari APBN maupun APBD. Adapun analisis sektoral difokuskan pada sektor pendidikan dan kesehatan. Dimulai dari analisis umum belanja urusan di dua sektor tersebut, analisis per kapita, analisis Dana Alokasi Khusus (DAK) , proporsi belanja pegawai dan belanja modal, hingga analisis anggaran program / kegiatan yang terkait pelayanan dasar. Cakupan analisis anggaran daerah meliputi 20 kabupaten/kota di empat provinsi, yakni: Tabel 1.1 Daerah Penelitian AAD 2014 Provinsi Aceh Kota Banda Aceh Kab. Aceh Tenggara Kab. Bener Meriah Kab. Simeulue Kab. Aceh Singkil Provinsi Kalimantan Barat Kota Singkawang Kab. Sambas Kab. Bengkayang Kab. Sekadau Kab. Melawi Provinsi Jawa Timur Kota Probolinggo Kab. Probolinggo Kab. Bondowoso Kab. Jember Kab. Tulungagung Provinsi Sulawesi Selatan Kota Makassar Kab. Barru Kab. Bulukumba Kab. Luwu Kab. Luwu Utara Data atau dokumen Anggaran dan Pendapatan Belanja Daerah (APBD) yang dianalisis meliputi tahun 2011 sampai dengan 2014. Data APBD 2011-2013 mempergunakan data realisasi 2 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota anggaran (APBD-R), sementara untuk tahun 2014 mempergunakan rencana anggaran (APBD-M atau “Murni”). Selain data anggaran, analisis juga mempergunakan data-data statistik (sekunder) sebagai penunjang, baik dari pemerintah daerah maupun berbagai instansi pemerintah pusat. Perkembangan kebijakan dan realisasi anggaran pada periode 2011-2014 akan dibandingkan dengan periode 2008-2011 yang diteliti dalam AAD sebelumnya. 1.4.2. Teknik Pengumpulan dan Analisa Data Pengumpulan data APBD dan indikator pembangunan daerah dilakukan di tingkat daerah dan nasional. Pengumpulan data APBD dilakukan oleh tim peneliti daerah dibantu dengan Local Public Service Specialist (LPSS) KINERJA di masing-masing daerah, dengan menggunakan akses formal (bagian dari ‘uji akses’ pada penelitian KiPAD) maupun informal. Untuk melengkapi datadata yang tidak dapat diperoleh di daerah, data-data APBD dilengkapi dengan database APBD Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK) Kementerian Keuangan (Kemenkeu) dan Laporan Kinerja Pemerintah Daerah (LKPD) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Data-data indikator pembangunan diambil dari berbagai sumber seperti BPS, Pembangunan Daerah Dalam Angka (PDDA) pemerintah provinsi dan kabupaten/kota, dan kementerian terkait. Pengolahan data dilakukan melalui tahapan, input data, pembersihan, kompilasi, analisis dan intepretasi. Input data yang diperoleh daerah dilakukan oleh peneliti daerah dan data nasional dilakukan oleh tim Seknas FITRA. Seluruh data yang dikumpulkan, dikompilasi menurut daerah dan tahunnya, diverifikasi dengan melakukan cross-check terhadap sumber-sumber lainnya, untuk selanjutnya dianalisis dan diintepretasikan. Teknik analisis data yang dilakukan meliputi, analisis rata-rata (average) perbandingan antar daerah berdasarkan indikator kesehatan keuangan daerah, serta analisis makro dan mikro sektor pendidikan dan kesehatan. Analisis kesehatan keuangan daerah adalah untuk mendapatkan gambaran daerah mana yang sudah sehat pengelolaan keuangannya dan mana yang belum. Sementara analisis sektoral adalah untuk mengidentifikasi komposisi dan perkembangan belanja secara umum dan khusus pada masing-masing sektor. 3 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota II. ANALISIS INDIKATOR KESEHATAN KEUANGAN DAERAH Analisis indikator kesehatan keuangan daerah ini diadopsi dari analisis realisasi APBD 2012 yang dilakukan oleh Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK) Kementerian Keuangan (Kemenkeu) Republik Indonesia.1Alat pengukuran ini memotret kondisi “kesehatan fiskal” antar pemerintah daerah (pemda) dengan berdasarkan beberapa rasio sederhana, yang setiap rasionya terfokus pada empat aspek kesehatan fiskal yaitu pendapatan, pengeluaran, posisi operasi dan struktur utang. Ada sepuluh indikator yang dikembangkan oleh Brown (1993), yang kemudian dimodifikasi oleh DJPK menjadi sembilan indikator. Penyesuaian tersebut dilakukan karena adanya perbedaan jenis dan standarisasi data dan informasi keuangan daerah yang ada di Indonesia dengan tempat dilakukannya penelitian Brown di Amerika Serikat. Kesembilan indikator kesehatan keuangan daerah hasil modifikasi DJPK, meliputi: 1. Pendapatan daerah per kapita. Rasio ini menunjukkan ukuran riil dari besarnya pendapatan daerah dengan membaginya dengan jumlah penduduk yang harus dilayani oleh pemda. Semakin besar jumlah penduduk, maka semakin besar pula beban yang harus ditanggung oleh pemda. Hal ini perlu diatasi dengan meningkatkan upaya dalam meningkatkan pendapatan daerah di masa mendatang. 2. Kemandirian keuangan daerah. Indikator ini diukur dengan membagi Pendapatan Asli Daerah (PAD) dengan keseluruhan pendapatan daerah. Kemandirian keuangan daerah ini menunjukkan seberapa besar kemampuan PAD dalam mendanai belanja daerah yang dianggarkan untuk memberikan pelayanan publik kepada masyarakat. Daerah dengan rasio kemandirian keuangan yang rendah relatif lebih tergantung kepada pemerintah pusat. Namun demikian, peningkatan rasio ini dapat bermakna negatif jika sumber PAD adalah pendapatan bunga yang menunjukkan besarnya dana pemda yang disimpan di bank dan tidak dibelanjakan. 3. Ruang fiskal daerah. Indikator ini menunjukkan seberapa besar keleluasaan (diskresi) yang dimiliki pemda dalam menggunakan dananya secara bebas dalam menentukan prioritas belanja. Perhitungan ruang fiskal menggunakan rumus yang dikeluarkan oleh Kemenkeu, yaitu keseluruhan Pendapatan Daerah dikurangi dengan Pendapatan Hibah; pendapatan yang sudah ditentukan penggunaannya (earmarked) yaitu Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Otonomi Khusus dan Dana Penyesuaian serta Dana Darurat; dan belanja yang sifatnya mengikat, yaitu Belanja Pegawai dan Belanja Bunga dan selanjutnya dibagi dengan keseluruhan Pendapatan Daerah.2 4. Peningkatan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD). Indikator ini menunjukkan kemampuan daerah dalam mengonversi potensi penerimaan menjadi PDRD yang bisa dipungut. Potensi 1 Analisis Realisasi APBD Tahun Anggaran 2012, DJPK Kemenkeu, 2013. Landasan teori analisis ini adalah Ten Point Test of Fiscal Condition yang dikembangkanoleh Kenneth W. Brown (1993) yang termuat dalam jurnal yang disusun olehHonadle, B.W., James M. Costa, and Beverly A. Cigler, 2004,Fiscal Health forLocal Governments: An Introduction to Concept, Practical Analysis, and Strategies,Elsevier Academic Press: New York. 2 Lihat Deskripsi Analisis APBD 2014 halaman 34 yang dikeluarkan oleh DJPK Kemenkeu. 4 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota penerimaan bisa tercermin dari besarnya Pendapatan Domestik Regional Bruto (PDRB) masingmasing daerah. 5. Kemampuan mendanai Belanja Daerah. Kemampuan keuangan daerah tentu saja tercermin dari seluruh penerimaan daerah baik pendapatan APBD dan penerimaan pembiayaan, yang seharusnya bisa mencukupi untuk digunakan dalam mendanai seluruh belanja daerah dan pengeluaran pembiayaan yang direncanakan. Semakin besar rasio penerimaan daerah dan penerimaan pembiayaan terhadap pengeluaran daerah dan pengeluaran pembiayaan, maka kemampuan mendanai belanja daerah semakin besar pula. 6. Belanja Modal. Salah satu ukuran kualitas belanja yang baik adalah semakin besarnya proporsi belanja modal terhadap belanja daerah keseluruhan. Belanja modal yang besar diharapkan akan memberikan dampak yang positif bagi pertumbuhan ekonomi di daerah yang kemudian akan meningkatkan potensi penerimaan daerah yang baru. 7. Belanja Pegawai Tidak Langsung.3 Semakin membaiknya kualitas belanja daerah bisa juga dilihat dari semakin menurunnya porsi Belanja Pegawai Tidak Langsung (belanja aparatur) dalam APBD, sehingga terjadi peningkatan Belanja Langsung – terutama Belanja Modal dan Belanja Barang dan Jasa – terkait dengan layanan publik yang dapat mendorong roda perekonomian daerah. 8. Optimalisasi Sisa Lebih Penggunaan Anggaran (SiLPA). Besarnya SiLPA pada akhir tahun tentunya menjadi salah satu sumber pembiayaan pada tahun berikutnya untuk mendanai belanja daerah. Jika SiLPA tersebut mampu dimanfaatkan untuk belanja pada tahun berkenaan, maka memberikan indikasi bahwa daerah mampu mengoptimalkan penggunaan SiLPA. Semakin besar rasio optimalisasi SiLPA, maka kemampuan daerah untuk mengoptimalkan SiLPA juga semakin besar. 9. Kemampuan pembayaran pokok hutang dan bunga daerah. indikator ini menunjukkan proporsi pendapatan daerah yang digunakan untuk membayar pokok pinjaman beserta bunganya dalam satu periode waktu tertentu. Semakin besar rasio pembayaran pokok hutang dan bunga daerah terhadap pendapatan, maka daerah semakin mampu untuk menjamin pengembalian hutang-hutangnya melalui pendapatan yang diterimanya. 2.1. Pendapatan Daerah Perkapita Pertumbuhan pendapatan daerah perkapita di seluruh daerah KINERJA meningkat dengan rerata peningkatan pertumbuhan 28 persen. Peningkatan tertinggi terjadi di Bondowoso, Probolinggo dan Kota Banda Aceh dengan tingkat pertumbuhan pendapatan daerah perkapita lebih dari 50 persen. Bondowoso tumbuh sebesar 61 persen dari Rp 930 ribu/orang menjadi Rp 1,53 juta/orang pada periode 2008-2011 ke 2011-2014. Sedangkan Probolinggo tumbuh sebesar 60 persen dari Rp 770 ribu/orang menjadi Rp 1,24 3 Laporan ini menggunakan belanja pegawai dalam kelompok belanja tidak langsung dan belanja langsung dalam format standar akuntansi pemerintah (SAP). Hal tersebut disebabkan karena sebagian besar pemerintah daerah mengirimkan APBD realisasi dalam format SAP. 5 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota juta/orang dan Kota Banda Aceh tumbuh sebesar 58 persen, dari Rp 2,4 juta/orang menjadi Rp 3,8 juta/orang. Lima daerah di Kalbar termasuk sepuluh daerah yang mengalami tingkat pertumbuhan pendapatan daerah perkapita di bawah rerata pertumbuhan daerah KINERJA. Sepuluh daerah tersebut adalah Kota Makassar (27 persen), Aceh Singkil, Aceh Tenggara, dan Sekadau, masing-masing 23 persen, Melawi (20 persen), serta Luwu Utara, Bener Meriah, Sambas, Singkawang, dan Bengkayang, yang tingkat pertumbuhannya di bawah 20 persen. Grafik 2.1. Perbandingan Pendapatan Daerah Perkapita (ADHK 2008), 2008 – 2014 Perbandingan Pendapatan Perkapita (ADBK 2008), 2008-2014 7.0 Rerata Pendapatan Perkapita 2008-2011 Rerata Pendapatan Perkapita 2011-2014 6.0 Juta Rupiah 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 Kab. Jember Kab. Probolinggo Kota Makassar Kab. Tulungagung Kab. Bondowoso Kab. Sambas Kab. Bulukumba Kab. Luwu Kab. Luwu Utara Kab. Bengkayang Rerata KINERJA Kab. Sekadau Kota Singkawang Kab. Melawi Kota Probolinggo Kab. Aceh Tenggara Kab. Bener Meriah Kab. Barru Kota Banda Aceh Kab. Aceh Singkil Kab. Simeulue - Sumber: Nominal ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, dan Sensus Penduduk 2010 dan Dukcapil-Kemendagri 2013, diolah oleh Seknas FITRA Rerata pendapatan daerah perkapita di Aceh relatif lebih tinggi dibandingkan tiga provinsi lainnya. Rerata pendapatan daerah perkapita di Aceh mencapai Rp 4,1 juta/orang pada 2011-2014. Simeulue merupakan daerah dengan rata-rata pendapatan daerah perkapita tertinggi, yakni Rp 5,9 juta/orang, disusul Aceh Singkil dan Kota Banda Aceh Rp 4,0 juta/orang. Peningkatan pendapatan daerah perkapita di Simeulue dan Kota Banda Aceh yang relatif tinggi terjadi pada tahun 2013 ke 2014 yang mencapai 22 dan 16 persen dari tahun sebelumnya. Sementara itu, tiga daerah di Jawa Timur, yakni Jember, Probolinggo, dan Tulungagung mempunyai rerata pendapatan daerah perkapita relatif rendah. Satusatunya kota yang masuk daftar tiga terendah rerata pendapatan daerah perkapitanya adalah Kota Makassar. 6 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Baik pertumbuhan pendapatan perkapita maupun rereta pendapatan perkapita dipengaruhi oleh kemampuan daerah meningkatkan sumber-sumber pendapatan dan mengelola laju pertumbuhan penduduk. Jember misalnya, nominal pendapatan daerahnya selalu naik setiap tahun dengan rereta mencapai Rp 2,2 triliun pada 2011-2014. Karena jumlah penduduk di Jember mencapai 2.334.440 jiwa – termasuk yang tertinggi di antara 20 daerah lainnya, pendapatan daerah perkapitanya hanya Rp 875 ribu/orang. Sementara Simeulue, meski rerata nominal pendapatan daerahnya hanya Rp 475 milyar, pendapatan daerah perkapitanya cukup tinggi, yakni Rp 5,9 juta/orang, karena jumlah penduduknya relatif sedikit, hanya 86.443 jiwa. 2.2. Kemandirian Keuangan Daerah Secara umum, rerata proporsi PAD terhadap pendapatan daerah di seluruh daerah KINERJA pada periode 2011-2014 meningkat dibanding empat tahun sebelumnya, kecuali Bulukumba. Kota Makassar menjadi satu-satunya daerah dengan peningkatan rerata proporsi PAD sangat signifikan, yakni mencapai sembilan persen. Sedangkan daerah lain mengalami kenaikan yang relatif normal, antara 0,1 persen hingga tiga persen. Peningkatan PAD di Kota Makassar lebih banyak diperoleh dari pendapatan pajak daerah yang rata-rata mencapai 81 persen dari total PAD pada 2011-2014. Sedangkan satu-satunya daerah yang rerata proporsi PAD-nya justru menurun adalah Bulukumba. Penurunan rerata proporsi PAD Bulukumba disebabkan karena ketidakmampuan mempertahankan pendapatan dari pajak daerah dan lain-lain PAD yang sah yang semula 29 dan 33 persen pada 2012 menjadi hanya 21 dan 28 persen pada 2013. Grafik 2.2. Perbandingan Rerata Proporsi PAD terhadap Pendapatan Daerah Total, 2008 – 2014 25% 20% Rerata PAD 2008-2011 Rerata PAD 2011-2014 15% 10% 5% Kab. Simeulue Kab. Melawi Kab. Aceh Singkil Kab. Bengkayang Kab. Luwu Kab. Bener Meriah Kab. Bulukumba Kab. Aceh Tenggara Kab. Sambas Kab. Sekadau Kab. Barru Kab. Luwu Utara Kab. Bondowoso Kab. Probolinggo Kota Singkawang Kab. Tulungagung Kota Probolinggo Kota Banda Aceh Kab. Jember Kota Makassar 0% 7 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Sumber: ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Pada 2011-2014, kota-kota di wilayah KINERJA telah mampu menaikkan PAD-nya lebih dari 10 persen, kecuali Kota Singkawang. Bila PAD Kota Makassar banyak bersumber dari pajak daerah, kontribusi terbesar PAD Kota Banda Aceh dan Kota Probolinggo justru dari lain-lain PAD yang sah. Kontribusi lainlain PAD yang sah di Kota Banda Aceh rata-rata menyumbang 48 persen, sedangkan pajak daerahnya 36 persen. Sedangkan di Kota Probolinggo, rerata lain-lain PAD yang sah berkontribusi hingga 59 persen, pajak daerah hanya menyumbang 23 persen. Komponen lain yang berkontribusi terhadap PAD adalah retribusi daerah dan hasil pengelolaan kekayaan daerah, meski tidak terlalu signifikan. Retribusi daerah rata-rata berkontribusi 16 persen dari total PAD, sedangkan hasil pengelolaan kekayaan daerah hanya dua persen. PAD kabupaten di wilayah KINERJA lebih banyak bersumber dari lain-lain PAD yang sah dan retribusi daerah. Rerata proporsi kontribusi lain-lain PAD yang sah dan retribusi daerah di kabupaten KINERJA pada 2011-2014, masing-masing sebesar 36 dan 35 persen, lebih tinggi dibanding kontribusi pajak daerah dan hasil pengelolaan kekayaan daerah yang hanya 21 dan 8 persen. Empat kabupaten di Jawa Timur dan satu di Kalbar, yakni Tulungagung, Jember, Bondowoso, Probolinggo, dan Sambas mempunyai rerata lain-lain PAD yang sah lebih tinggi dibanding komponen PAD lainnya.4 Sedangkan tiga kabupaten di Aceh, yakni Aceh Singkil, Aceh Tenggara, dan Simeulue, serta empat kabupaten di Sulsel, yakni Bulukumba, Barru, Luwu, dan Luwu Utara, kontribusi tertinggi dari retribusi daerah. Lima daerah, proporsi PAD terhadap pendapatan daerahnya tidak mengalami banyak perubahan, hanya sebesar tiga persen dari Pendapatan Daerah. Lima daerah tersebut adalah Aceh Singkil, Melawi, Bengkayang, Simeulue dan Luwu. Sedangkan Bulukumba menjadi daerah yang rerata proporsi PAD terhadap Pendapatan Daerah yang menurun, dari periode sebelumnya sebesar lima persen menjadi empat persen. Walaupun secara nominal PAD Bulukumba meningkat, tetapi realisasinya selalu lebih rendah dari target yang ditetapkan. Rata-rata target PAD 2011-2013 sebesar Rp 45,6 miliar tetapi realisasinya hanya Rp 28,4 miliar atau 62 persen dari target PAD. Secara nominal, rerata pertumbuhan PAD (2008-2011) ke (2011-2014) di semua daerah dalam program KINERJA meningkat. Terdapat tujuh daerah yang meningkat lebih dari 100 persen, yakni Aceh Tenggara dari Rp 10,4 miliar menjadi Rp 26,9 miliar atau tumbuh 157,4 persen, Kota Banda Aceh, dari Rp 52,8 miliar menjadi Rp 114,3 miliar atau tumbuh 116,4 persen, Jember, meningkat dari Rp 150,6 miliar menjadi Rp 301,9 miliar atau tumbuh 100,4 persen, Probolinggo, dari Rp 44 miliar menjadi Rp 100,5 miliar atau tumbuh sebesar 128,4 persen, Sekadau, dari Rp 12,6 miliar menjadi Rp 26,2 miliar atau tumbuh 108 persen, Kota Makassar, dari Rp 213,6 miliar menjadi Rp 516,9 miliar, atau tumbuh 142 persen, Barru meningkat dari Rp 13,7 miliar menjadi Rp 29,8 miliar atau tumbuh sebesar 116,7 persen. 4 Kontribusi terbesar lain-lain PAD yang sah bersumber dari BLUD Rumah Sakit Umum Daerah. 8 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota 2.3. Ruang Fiskal Daerah Rerata proporsi ruang fiskal di 20 daerah program KINERJA pada periode 2011-2014 menurun dua persen dibandingkan periode 2008-2011. Penurunan ruang fiskal terjadi di 14 daerah, meski dengan persentase yang beragam. Dua daerah dengan penurunan ruang fiskal relatif tinggi terjadi di Simeulue (10,9 persen) dan Luwu (9,6 persen). Penurunan proporsi ruang fiskal di 14 daerah disebabkan karena peningkatan Belanja Pegawai di daerah-daerah tersebut. Sebaliknya, ada empat daerah yang justru mengalami peningkatan ruang fiskal, yakni Bener Meriah, Kota Makassar, Kota Banda Aceh, dan Wonosobo. Dua daerah yang disebut di awal mengalami peningkatan cukup signifikan, masing-masing sebesar 5,6 persen dan 2,3 persen. Grafik 2.3. Proporsi Ruang Fiskal terhadap Pendapatan, 2008 - 2014 Proporsi Ruang Fiskal terhadap Pendapatan Daerah 2008-2014 Rerata 2008-2011 Kab. Bulukumba Kab. Barru Kab. Sambas Kab. Tulungagung Kab. Luwu Kab. Bondowoso Kab. Jember Kab. Simeulue Kab. Probolinggo Kota Banda Aceh Kota Singkawang Rerata Kinerja Kab. Aceh Tenggara Kab. Luwu Utara Kota Probolinggo Kab. Aceh Singkil Kota Makassar Kab. Bener Meriah Kab. Bengkayang Kab. Melawi Kab. Sekadau 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Rerata 2011-2014 Sumber: ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Rerata proporsi ruang fiskal kabupaten di daerah KINERJA masih di bawah rerata ruang fiskal kabupaten secara nasional. Rerata proporsi ruang fiskal kabupaten terhadap pendapatan daerah di Indonesia berada dikisaran 30 hingga 35 persen. Sementara rerata proporsi ruang fiskal kabupaten di daerah kinerja pada 2011-2014 hanya 29 persen, turun tiga persen dari rerata empat tahun sebelumnya. Terdapat sembilan kabupaten yang rerata proporsi ruang fiskalnya di bawah 30 persen dari pendapatan daerah. Bulukumba merupakan daerah dengan proporsi ruang fiskal paling rendah, hanya 15,5 persen atau kurang dari seperlima pendapatan daerahnya. Hal ini dikarenakan, sekitar 61 persen pendapatan daerah Bulukumba 9 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota digunakan untuk belanja pegawai. Secara umum, kecilnya ruang fiskal tersebut menyebabkan terbatasnya ruang inovasi bagi daerah untuk menyusun dan mengembangkan program dan kegiatan prioritas. Tiga Kabupaten di Kalbar dan satu di Aceh memiliki rerata proporsi ruang fiskal yang cukup tinggi pada 2011-2014, yakni di atas 35 persen. Kabupaten-kabupaten tersebut adalah Sekadau (48 persen), Melawi (40 persen), Bengkayang (38 persen), dan Bener Meriah (38 persen).Tingginya ruang fiskal Sekadau dan 3 daerah tersebut di pengaruhi oleh rendahnya belanja pegawai dan rendahnya kontribusi DAK dan Dana Penyesuaian. Rerata belanja pegawai Sekadau misalnya, hanya menyerap 36 persen dari total pendapatan daerah pada 2011-2014. Sementara kontribusi DAK dan Dana Penyesuaian bagi Pendapatan Daerah hanya sekitar 12 dan 5 persen. 2.4. Peningkatan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD) Rerata kontribusi pajak daerah terhadap pendapatan asli daerah (PAD) di kota-kota daerah KINERJA lebih tinggi dibanding retribusi daerah, sementara di kabupaten kontribusi tertinggi justru dari retribusi daerah. Pada periode 2011-2014, rerata kontribusi pajak daerah di empat kota daerah KINERJA mencapai 44 persen, sementara kontribusi retribusi daerah hanya separuhnya. Kota yang mempunyai rerata pajak daerah lebih tinggi dibanding retribusi daerah adalah Kota Makassar, Kota Probolinggo, dan Kota Banda Aceh. Sementara Kota Singkawang sebaliknya. Untuk kabupaten-kabupaten di daerah KINERJA, kontribusi tertinggi justru berasal dari retribusi daerah (35 persen), sementara pajak daerah hanya berkontribusi 21 persen. Ada tiga kabupaten yang besaran kontribusi sebaliknya, pajak daerah lebih tinggi dibanding retribusi daerah, yakni Tulungagung, Jember, dan Sekadau. Grafik 2.4. Proporsi PDRD terhadap PAD, 2011 – 2014 Proporsi PDRD terhadap PAD, 2011-2014 Kota 44% Kabupaten 22% 21% 0% 10% Pajak 35% 20% 30% Retribusi 40% 2% 8% 50% Hasil Kekada 60% 32% 36% 70% 80% 90% 100% Lain-lain PAD yang sah Sumber: ABPD-R 2011-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA 10 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Secara umum, proporsi pajak daerah terhadap PAD di 20 daerah KINERJA mengalami fluktuasi setiap tahun, dengan kecenderungan naik pada 2011 ke 2014. Proporsi pajak daerah di 14 daerah KINERJA mengalami fluktuasi setiap tahun pada periode 2011-2014 dengan kecenderungan naik pada tahun terakhir. Ke-14 daerah tersebut adalah Kota Probolinggo, Kota Singkawang, Kota Makassar, Aceh Singkil, Tulungagung, Jember, Bondowoso, Probolinggo, Bengkayang, Melawi, Bulukumba, Barru, Luwu, dan Luwu Utara. Rerata kenaikannya sebesar enam persen dari total PAD. Kenaikan pajak daerah tentu saja berpengaruh terhadap komposisi retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, serta lain-lain PAD yang sah, namun polanya berbeda untuk setiap daerah. Persentasi pajak daerah di Aceh pada 2011-2014 juga mengalami fluktuasi setiap tahun, namun pada tahun terakhir kecenderungannya justru menurun. Kecuali Aceh Singkil, persentase pajak daerah di empat daerah KINERJA di Aceh dan dua daerah di Kalbar, yakni Kota Banda Aceh, Aceh Tenggara, Bener Meriah, Simeulue, Sambas, dan Sekadau, mengalami fluktuasi setiap tahun pada 2011-2014, dengan kecenderungan menurun pada 2014. Rerata penurunan pajak daerah di enam daerah tersebut mencapai 10 persen dari total PAD. Sebagaimana diuraikan sebelumnya, penurunan pajak daerah juga berpengaruh terhadap persentase komponen PAD lainnya. Grafik 2.5. Proporsi PDRD terhadap PAD Kota di Daerah KINERJA, 2011 - 2014 Kota Banda Aceh Kota Kota Probolinggo Singkawang Kota Makassar Proporsi PDRD Kota KINERJA terhadap PAD, 2011-2014 2014 2013 2012 2011 2014 2013 2012 2011 2014 2013 2012 2011 2014 2013 2012 2011 0% 10% 20% PAJAK DAERAH 30% 40% RETRIBUSI DAERAH 50% 60% HASIL PENG. KEKADA 70% 80% 90% 100% LAIN2 PAD YG SAH Sumber: ABPD-R 2011-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA 11 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Persentase retribusi daerah di seluruh daerah KINERJA mengalami fluktuasi setiap tahun dari 2011 ke 2014, dengan kesenderungan yang berbeda-beda setiap daerah. Separuh daerah kecenderungannya naik di akhir tahun, separuh yang lainnya mengalami kecenderungan sebaliknya. Kenaikan persentase retribusi daerah tertinggi terjadi di Aceh Tenggara yang hingga 50 persen, dari 19 persen naik menjadi 69 persen. Kenaikan ini berkonsekuensi terhadap penurunan pajak daerah (-14 persen), hasil pengelolaan kekayaan daerah (-4 persen), dan yang lain-lain PAD yang sah (-32 persen). Sementara seluruh kota di daerah KINERJA mempunyai kecenderungan menurun. Penurunan paling signifikan terjadi di Kota Singkawang yang turun hingga 40 persen dari 58 persen di 2011 menjadi 18 persen di 2014. Penurunan ini diikuti oleh kenaikan lain-lain PAD yang sah yang juga signifikan, hingga 30 persen. Kontribusi pajak daerah dan retribusi daerah terhadap PAD turut meningkatan Pendapatan Domestik Regional Bruto (PDRB) di daerah. Pajak daerah, retribusi daerah, dan komponen PAD lainnya turut berkontribusi terhadap meningkatnya PDRB di daerah KINERJA. Pada 2011, rerata PDRB di 20 daerah KINERJA mencapai Rp 2,6 milyar, kemudian tumbuh hingga 16 persen menjadi Rp 3,1 milyar pada 2012. Pada 2014, pertumbuhan PDRB tidak begitu signifikan, hanya 2 persen menjadi Rp 3,2 milyar (berdasarkan harga konstan 2000). Laju kenaikan PDRB mengindikasikan bahwa perekonomian di daerah KINERJA membaik dari tahun ke tahun, meski ada kenaikan inflasi secara nasional.5 2.5. Kemampuan Mendanai Belanja Daerah Pola keuangan daerah dalam membiayai belanja dan pengeluaran pembiayaan selalu berbanding lurus dengan pendapatan dan penerimaan pembiayaan daerahnya pada penetapan APBD Murni. Dengan kata lain, penetapan APBD Murni selalu dibuat berimbang, yang menyebabkan SiLPA TA berjalan menjadi nol. Tetapi pada laporan realisasi anggarannya, semua daerah memiliki rasio penerimaan yang lebih tinggi dari pengeluarannya. Pola ini menunjukkan bahwa serapan dari belanja masih rendah, sementara target penerimaan justru realisasinya selalu melebihi dari target, dan pola tersebut cenderung berulang setiap tahun. 5 Inflasi nasional (yoy) pada 2011 sebesar 3,8 persen, kemudian naik menjadi 4,3 dan 8,4 pada 2012 dan 2013. (www.bps.go.id) 12 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 2.6. Rasio Penerimaan6 dan Pengeluaran7 APBD, 2011 – 2014 101% 101% Kab. Bener Meriah 103% Kab. Aceh Tenggara Kab. Melawi 103% Kota Singkawang 101% 103% Kab. Aceh Singkil Kab. Luwu Utara 104% 105% Kab. Luwu Kab. Simeulue 106% Kab. Bondowoso 104% 106% Kab. Tulungagung Kota Banda Aceh 106% Kota Probolinggo 104% 107% Kab. Probolinggo Kab. Sambas 107% Kab. Sekadau 104% 107% Kota Makassar Kab. Bulukumba 108% 109% Kab. Bengkayang Kab. Barru 109% Rerata APBD 2011-2013 (Realisasi) dan 2014 Murni Kab. Jember 110% 108% 106% 104% 102% 100% 98% 96% 94% Sumber: ABPD-R 2011-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Pada daerah program KINERJA, rasio realisasi penerimaan APBD pada rerata 2011-2014 lebih tinggi dari pengeluaran APBD, dengan kisaran 1-9 persen. Pola ini pula mengkonfirmasi besaran rerata SiLPA tahun anggaran berjalan. Semua daerah region Sulawesi Selatan, kecuali Luwu Utara konsisten dengan SiLPA berada diatas 5 persen terhadap pendapatan daerahnya. 2.6. Rasio Belanja Modal terhadap Belanja Daerah Rerata proporsi belanja modal terhadap belanja daerah di 20 daerah KINERJA pada 2008-2011 ke 20112014 mengalami penurunan, meski tidak signifikan. Secara umum, rerata proporsi belanja modal terhadap belanja daerah pada periode 2011-2014 mencapai 21 persen, turun satu persen dibanding periode empat tahun sebelumnya. Ada 10 daerah yang berkontribusi terhadap penurunan proporsi belanja modal ini, yakni empat daerah di Kalbar (Sekadau, Melawai, Kota Singkawang, dan Bengkayang), empat daerah di Sulsel (Barru, Luwu, Luwu Utara, dan Bulukumba), serta dua di Jawa Timur (Kota Probolinggo dan Tulungagung). Penurunan rerata proporsi belanja modal terbesar terjadi di Barru yang mencapai 17 persen. Penurunan proporsi belanja modal di Barru salah satunya disebabkan oleh kenaikan yang cukup signifikan pada belanja pegawai pada periode 2011-2014 dibanding 2008-2011 yang mencapai 12 persen. Penurunan terbesar kedua adalah Kota Probolinggo yang mencapai delapan persen. Sama dengan Barru, salah satu 6 Yang dimaksud penerimaan APBD adalah semua penerimaan uang dalam postur APBD. Penerimaan APBD didapatkan dengan cara menjumlahkan pendapatan daerah dan penerimaan pembiayaan daerah. 7 Seperti penerimaan APBD, yang dimaksud pengeluaran APBD merupakan opposite penerimaan APBD. Rumusnya, total belanja daerah ditambah pengeluaran pembiayaan daerah. 13 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota penyebab penurunan rerata proporsi belanja modal di Kota Probolinggo adalah belanja pegawai yang mencapai lima persen. Grafik 2.7. Rasio Belanja Modal terhadap Belanja Daerah, Rerata 2008 - 2014 Rerata Belanja Modal terhadap Belanja Daerah, 2008-2014 Rerata 2008-2011 Kab. Tulungagung Kota Banda Aceh Kota Probolinggo Kota Makassar Kab. Bulukumba Kab. Jember Kab. Aceh Tenggara Kab. Probolinggo Kab. Luwu Utara Kab. Luwu Kab. Bondowoso Kab. Simeulue Kab. Barru Kab. Sambas Kab. Aceh Singkil Kab. Bener Meriah Kab. Bengkayang Kota Singkawang Kab. Melawi Kab. Sekadau 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Rerata 2011-2014 Sumber: ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Ada lima daerah yang telah memenuhi ketentuan regulasi mengenai alokasi belanja modal 30 persen pada 2014.8 Lima daerah tersebut adalah Aceh Singkil (32 persen), Bener Meriah (33 persen), Bengkayang (35 persen), Sekadau (34 persen), dan Melawi (33 persen). Keberhasilan menetapkan belanja modal lebih dari 30 persen tidak lepas dari kebijakan menurunkan belanja pegawai, belanja barang-jasa, dan atau belanja lainnya. Di Bengkayang misalnya, belanja modal naik hingga 12 persen pada 2011 ke 2014. Kenaikan ini dikarenakan kebijakan Pemda Bengkayang yang menurunkan belanja pegawai hingga enam persen, belanja barang-jasa empat persen, dan belanja lainnya dua persen. 2.7. Indikator Belanja Pegawai terhadap Belanja Daerah Rerata proporsi belanja pegawai terhadap belanja daerah di 20 daerah KINERJA pada periode 20082011 ke 2011-2014 meningkat, meski tidak signifikan. Peningkatan rerata belanja pegawai tersebut 8 Ketentuan mengenai besaran belanja modal diatur melalui Permendagri No. 27 Tahun 2013 tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2014, yang menetapkan besaran belanja modal 30 persen dari total belanja daerah. 14 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota sekitar 2 persen. Ada 14 daerah yang berkontribusi terhadap peningkatan rerata proporsi belanja pegawai, yakni, Barru (12 persen), Aceh Tenggara, Kota Probolinggo, Kota Singkawang, Simeulue, dan Sekadau (5 persen), Bulukumba dan Sambas (4 persen), Aceh Singkil, Luwu Utara, Bener Meriah, Bengkayang, dan Melawi (3 persen), serta Luwu (2 persen). Peningkatan rerata proporsi belanja pegawai mempengaruhi proporsi belanja barang-jasa, belanja modal, dan belanja lainnya, sebagaimana telah dibahas sebelumnya. Grafik 2.8. Proporsi Belanja Pegawai terhadap Belanja Daerah, Rerata 2008 – 2014 Proporsi Belanja Pegawai terhadap Belanja Daerah, 2008-2014 Rerata 2008-2011 Kab. Sekadau Kab. Melawi Kab. Bengkayang Kab. Bener Meriah Kab. Luwu Utara Kab. Aceh Singkil Kota Makassar Kab. Probolinggo Kab. Simeulue Kota Singkawang Kota Probolinggo Kab. Luwu Kab. Sambas Kab. Bondowoso Kab. Aceh Tenggara Kab. Jember Kab. Barru Kab. Tulungagung Kab. Bulukumba Kota Banda Aceh 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Rerata 2011-2014 Sumber: ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Meski Barru mengalami peningkatan rerata proporsi belanja pegawai tinggi, proporsi belanja pegawai tertinggi pada 2011-2014 adalah Kota Banda Aceh. Rerata proporsi belanja pegawai Kota Banda Aceh pada periode 2011-2014 memang turun tiga persen, dari 66 persen menjadi 63 persen, namun masih menjadi yang tertinggi dibanding daerah KINERJA lainnya. Proporsi belanja pegawai Kota Banda Aceh tertinggi terjadi pada 2012 yang mencapai 70 persen dari belanja daerah. Pada tahun yang sama, belanja modal Kota Banda Aceh hanya mendapat proporsi delapan persen, belanja barang-jasa 18 persen, dan belanja lainnya empat persen. Proporsi belanja pegawai terhadap belanja daerah pada 2011 hingga 2014 sebagian besar fluktuatif dengan kecenderungan menurun pada 2014. Rerata proporsi belanja pegawai pada 2011-2014 di 20 daerah KINERJA mencapai 55 persen. Bila dirinci lebih lanjut, belanja pegawai di 20 daerah antara 2011 hingga 2014 mengalami fluktuasi dengan kecenderungan menurun pada 2014. Aceh Singkil misalnya, belanja pegawai pada 2011 sekitar 48 persen, naik menjadi 57 persen pada 2012, kemudian turun menjadi 15 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota 53 dan 47 persen pada 2013 dan 2014. Demikian juga dengan Bengkayang, belanja pegawai selama empat tahun terakhir adalah 46 persen (2011), 49 persen (2012), 47 persen (2013), dan 40 persen (2014). Grafik 2.9. Proporsi Belanja Pegawai terhadap Belanja Daerah, Rerata 2011 – 2014 Kab. Jember Kab. Bondowoso Kab. Melawi Kota Makassar Penurunan Proporsi Belanja Pegawai, 2011-2014 2014 2013 2012 2011 2014 2013 2012 2011 2014 2013 2012 2011 2014 2013 2012 2011 0% 20% Pegawai 40% Barang Jasa 60% Modal 80% 100% Lainnya Sumber: ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Empat dari 20 daerah KINERJA mengalokasikan belanja pegawainya menurun setiap tahun pada 2011 hingga 2014. Empat daerah tersebut adalah Jember, Bondowoso, Melawi, dan Kota Makassar. Kota Makassar mengalami penurunan belanja pegawai cukup signifikan, hingga 17 persen dari 2011 ke 2014. Sementara Melawi turun 11 persen, Bondowoso dan Jember turun enam persen, pada tahun yang sama. Penurunan belanja pegawai di Kota Makassar berkonsekuensi terhadap kenaikan belanja komponen yang lain, yakni belanja barang-jasa naik 8 persen dan belanja modal naik 12 persen. Pola yang sama terjadi di tiga daerah lainnya. 2.8. Indikator SiLPA TA sebelumnya terhadap Belanja Daerah 16 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Selain lain-lain pendapatan daerah yang sah (LPDS) dan pendapatan asli daerah (PAD), pendapatan transfer ke daerah juga berdampak positif terhadap SiLPA. Pada kajian realisasi anggaran daerah TA 2012, Kementerian Keuangan menyebutkan bahwa kelebihan realisasi dari target pendapatan daerah sebesar 111,7 persen dan serapan belanja daerah mencapai 99,4 persen dari alokasi belanja daerah. Data tersebut menunjukkan bahwa kelebihan realisasi pendapatan daerah menyumbang lebih tinggi dibandingkan belanja daerah. Walaupun secara komponen LPDS dan PAD menyumbang paling besar, pendapatan transfer ke daerah pada akhir tahun terutama untuk membiayai belanja non-earmark juga memberikan dampak positif dalam membentuk SiLPA. Grafik 2.10. Rasio SiLPA TA Sebelumnya terhadap Belanja Daerah, Rerata 2008 – 2014 25% 20% Rerata 2008-2011 Rerata 2011-2014 15% 10% 5% Kab. Bener Meriah Kab. Luwu Utara Kab. Aceh Tenggara Kab. Melawi Kota Banda Aceh Kab. Simeulue Kab. Bulukumba Kab. Aceh Singkil Kota Singkawang Kab. Sambas Kab. Tulungagung Kab. Luwu Kab. Bondowoso Kab. Barru Kota Probolinggo Kab. Sekadau Kab. Probolinggo Kab. Jember Kota Makassar Kab. Bengkayang 0% Sumber: ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Secara umum kontribusi SiLPA pada tahun anggaran sebelumnya terhadap belanja daerah mengalami penurunan. Rerata Kontribusi SiLPA terhadap belanja daerah di 20 daerah program KINERJA pada 20112014 sebesar 4,9 persen, turun 1,3 persen dari periode 2008-2011. Pada periode 2008-2011 terdapat 12 dari 20 daerah program KINERJA dengan kontribusi SiLPA lebih dari lima persen belanja daerahnya. Sedangkan pada 2011-2014 hanya sembilan daerah yang kontribusi SiLPA-nya lebih dari lima persen. Ini artinya, serapan anggaran pada 2011-2014 di 11 daerah KINERJA semakin membaik. Sembilan daerah yang SiLPA-nya masih di atas lima persen adalah Bengkayang, Kota Makassar, Jember, Probolinggo, Sekadau, Kota Probolinggo, Barru, Bondowoso, dan Luwu. 17 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Tingginya SILPA di sembilan daerah KINERJA, disinyalir karena adanya penyaluran dana transfer APBN ke daerah yang mendekati akhir tahun anggaran.9 Pada 2012 misalnya, pemerintah pusat melakukan transfer ke daerah mencapai Rp 36,8 triliun (Rp 28,9 triliun di antaranya merupakan dana transfer yang non-earmarked). Jumlah tersebut mencapai 7,8 persen dari total dana yang digelontorkan ke daerah yang nilainya mencapai Rp 470 triliun. Sayangnya, pentransferan dana tersebut dilakukan pada akhir tahun (desember 2012), sehingga daerah kesulitan menyerap dana transfer ini yang akhirnya menjadi SiLPA. Tentunya faktor keterlambatan dana transfer ke daerah yang mendekati akhir tahun anggaran bukan satusatunya penyebab terbentuknya SiLPA, ketidaktepatan estimasi dalam penetapan APBD Murni dan APBD Perubahan juga berpengaruh terhadap tinggi-rendahnya SiLPA pada APBD Realisasi. SiLPA tahun anggaran sebelumnya di Aceh cenderung lebih rendah dibanding daerah lainnya, hanya Simeulue yang tinggi. Simeulue memiliki SilPA negatif mulai tahun 2009 hingga 2011 sebesar Rp 46,5 miliar, terakumulasi tiga tahun berturut-turut. Baru pada 2012-2013 APBD Simeulue mengalami SiLPA positif sebesar 7,1 persen dan 5,2 persen dari total belanja daerah. Terbentuknya SiLPA negatif disebabkan karena penerimaan dana transfer dari pusat tidak mampu menutup besarnya belanja yang sudah direalisasikan oleh pemerintah daerah.10 Di samping juga karena ketidaktepatan estimasi realisasi APBD sebagaimana dijelaskan pada paragraph sebelumnya. Terjadi perbedaan nominal dalam SiLPA tahun anggaran sebelumnya dengan SiLPA tahun anggaran berjalan. Pencatatan SiLPA tahun sebelumnya harusnya sama dengan SiLPA tahun berjalan. Misalnya, nominal SiLPA tahun anggaran berjalan 2011 realisasi yang sudah diaudit, seharusnya akan muncul nominal yang sama pada SiLPA tahun anggaran sebelumnya pada realisasi 2012. Tetapi yang terjadi, tidak demikian. Terdapat delapan daerah pada periode 2011-2013 yang terjadi perbedaan pencatatan tersebut. Tiga diantaranya ada di Aceh, kecuali Aceh Singkil dan Kota Banda Aceh. Empat daerah terjadi di Sulawesi Selatan, kecuali Barru. Satu daerah lainnya, yaitu Melawi.Perbedaan pencatatan SiLPA ini disinyalir karena APBD tahun berjalan disusun dengan metode dana berimbang yang mengharuskan jumlah nominal penerimaan pembiayaan – di mana SiLPA tahun sebelumnya menjadi salah satu pembentuknya, harus sama dengan nol dengan jumlah nominal pengeluaran pembiayaan. Penggunaan SiLPA tahun anggaran sebelumnya lebih banyak digunakan untuk membiayai penyertaan modal (investasi) dan pembayaran pokok utang daerah. Sebagai komponen pembentuk penerimaan pembiayaan daerah, SiLPA di daerah KINERJA lebih banyak digunakan untuk membiayai penyertaan modal (investasi) dan pembayaran pokok utang daerah. Pada 2011-2014, rata-rata penyertaan modal daerah mendapat porsi 26 persen, sedangkan pembayaran pokok utang mendapat porsi lebih tinggi, yakni 55 9 Analisis Realisasi APBD Tahun Anggaran 2012, Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan (DJPK), Kementerian Keuangan Republik Indonesia, 2013. Dalam analisis ini disebutkan bahwa ada 471 daerah yang SiLPA pada Realiasasi APBD 2012 terbentuk karena keterlambatan transfer dana dari pusat. 10 Istilah SiLPA positif dan SiLPA negatif digunakan oleh DJPK dalam melakukan analisis realisasi APBD 2012. Istilah SiLPA negatif sering dikenal dengan SiKPA, Sisa Kurang Penggunaan Anggaran. 18 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota persen dari total pengeluaran pembiayaan. Sisanya, digunakan untuk pembentukan dana cadangan (8 persen), pemberian pinjaman daerah (7 persen), pembayaran kegiatan lanjutan (0,4 persen), dan pengeluaran perhitungan pihak ketiga (5 persen). 2.9. Kemampuan Pembayaran Pokok Hutang dan Bunga Daerah Pada dasarnya, daerah yang tidak pernah melakukan pinjaman dan obligasi merupakan daerah dengan pengelolaan keuangan yang baik. Kemampuan daerah untuk mendanai belanja daerah tanpa melakukan pinjaman yang berkonsekuensi pada pembayaran pokok dan bunga hutang merupakan salah satu kemampuan yang patut diapresiasi. Ini artinya, dalam melakukan pendanaan bagi belanja dan pengeluaran pembiayaan, daerah tersebut lebih memilih kebijakan meningkatkan potensi pendapatan daerah, melakukan efisiensi terhadap belanja yang tidak terlalu dibutuhkan, atau menjual asset daerah yang sudah tidak digunakan, sebelum melakukan pinjaman daerah. Daerah KINERJA yang selama periode 2011-2014 tidak pernah melakukan hutang adalah Aceh Singkil, Bener Meriah, Probolinggo, Kota Probolinggo, dan Luwu Utara. Grafik 2.11. Rasio Pokok dan Bunga Utang terhadap Pendapatan Daerah 2008 – 2014 Rerata 2008-2011 Kota Probolinggo Kab. Bener Meriah Kab. Aceh Singkil Kab. Luwu Utara Kab. Probolinggo Kab. Jember Kab. Luwu Kab. Tulungagung Kota Banda Aceh Kab. Bondowoso Kab. Melawi Kab. Simeulue Kab. Bulukumba Kab. Bengkayang Kab. Barru Kota Makassar Kota Singkawang Kab. Sekadau Kab. Aceh Tenggara Kab. Sambas 4.5% 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% Rerata 2011-2014 Sumber: ABPD-R 2008-2013 dan APBD-M 2014, diolah oleh Seknas FITRA Ada sembilan daerah dengan proporsi pokok dan bunga hutang terhadap pendapatan daerah di bawah satu persen pada 2011-2014. Tingkat pinjaman dan obligasi yang dilakukan oleh daerah-daerah KINERJA sebenarnya tidak terlalu besar hingga membebani pendapatan daerah. Selain lima daerah yang tidak pernah melakukan pinjaman pada 2011-2014, ada sembilan daerah yang tingkat pinjaman daerahnya 19 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota kecil. Hal ini bisa dilihat dari proporsi pokok dan bunga hutang terhadap pendapatan daerah yang tidak lebih dari satu persen. Daerah-daerah tersebut antara lain Jember, Luwu, Tulungagung, Kota Banda Aceh, Bondowoso, Melawi, Simeulue, Bulukumba, Bengkayang, dan Barru. Rerata rasio pokok dan bunga hutang terhadap pendapatan daerah di Sambas dan Aceh Tenggara naik cukup signifikan pada 2011-2014 dibanding 2008-2011. Sambas dan Aceh Tenggara mengalami kenaikan rasio pokok dan bunga hutang cukup signifikan pada 2011-2014 dibanding 2008-2011, yakni 2,3 persen dan 2,4 persen. Di Sambas, kewajiban untuk membayar pokok hutang tertinggi terjadi pada pada 2014, yakni sebesar Rp 51,7 milyar dengan bunga Rp 2,2 milyar. Sedangkan beban pokok hutang tertinggi di Aceh Tenggara terjadi pada 2012 sebesar Rp 52 milyar dengan bunga Rp 2,4 milyar. Untuk tahun 2013 dan 2014, Aceh Tenggara tidak mempunyai beban hutang sama sekali. Selain Sambas dan Aceh Tenggara, ada tiga daerah lain yang rasio pokok dan bunga hutang terhadap pendapatan daerahnya lebih dari satu persen, yakni Sekadau, Singkawang, dan Kota Makassar, meski dua daerah di Kalbar tersebut mengalami penurunan persentase. 2.10. Peringkat Kesehatan Keuangan Daerah Peringkat kesehatan keuangan daerah di 20 daerah Kinerja dapat dihitung dengan cara sebagai berikut : 1. Kesembilan rasio tersebut masing-masing dihitung berdasarkan data yang sudah tersedia. 2. Hasil perhitungan rasio tersebut kemudian diurutkan dari skor yang terbaik ke yang terburuk. 3. Perhitungan yang terbaik ke yang terburuk berdasarkan interpretasi pada masing-masing indikator. - Indikator yang nilainya semakin besar semakin baik antara lain : 1. Pendapatan daerah per kapita 2. Kemandirian keuangan daerah 3. Ruang fiskal 4. Peningkatan pajak dan retribusi daerah 5. Kemampuan mendanai belanja daerah 6. Belanja modal 7. Optimalisasi SILPA - Indiakator yang nilainya semakin kecil semakin baik yaitu 1. Belanja pegawai. 2. Kemapuan membayar pokok hutang dan bunga. 4. Setelah rasio tersebut sudah diklasifikasikan, rasio-rasio tersebut dikelompokkan menjadi empat kuartil. 5. Rasio-rasio yang skornya dianggap semakin tinggi semakin bagus yang berada di bawah persentil 25 dari seluruh daerah maka diberi skor +1, rasio yang berada diantara persentil 25 dan 50 diberi skor +2, rasio-rasio yang berada di antara persentil 50 dan 75 diberi skor +3 dan yang diatas persentil 75 diberi skor +4. Hal sebaliknya juga berlaku untuk rasio yang memiliki logika semakin rendah rasionya maka semakin baik skornya. 20 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Berdasarkan indikator-indikator kesehatan keuangan daerah di atas, tiga daerah, yakni Sekadau, Kota Makassar, dan Bengkayang merupakan daerah dengan tingkat kesehatan keuangannya lebih baik dibanding 17 daerah lainnya. Skor tiga daerah tersebut masing-masing 3,4; 3,3; dan 3,3. Sedangkan Melawi, Jember, Simeulue, Kota Singkawang, Aceh Singkil, Aceh Tenggara, Barru, Probolinggo, Bener Meriah, Sambas, Kota Probolinggo, Bondowoso, Luwu Utara, Luwu, Kota Banda Aceh, dan Bulukumba, mempunyai skor antara 2,0-2,9. Satu-satunya daerah dengan skor di bawah 2,0 adalah Tulungagung. Keunggulan Sekadau terletak pada relatif tingginya rasio ruang fiskal (48,4 persen), rasio belanja modal (32,6 persen), dan rendahnya proporsi belanja pegawai (35,1 persen). Hal ini berbanding terbalik dengan Tulungagung di mana rasio ruang fiskalnya hanya 24,2 persen, rasio belanja modal yang hanya 11,7 persen, dan tingginya proporsi belanja pegawai hingga 61,8 persen. Belanja modal Tulungagung merupakan yang terendah dibanding 19 daerah lainnya. Sementara belanja pegawai tertinggi ada di Kota Banda Aceh, yakni 63,1 persen. Berikut peringkat 20 daerah Kinerja berdasarkan indikator kesehatan keuangan daerah: 21 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 2.12. Peringkat Kesehatan Keuangan Daerah Rerata 2011 – 2014 Tingkat Kesehatan Keuangan Daerah Rerata 2011 - 2014 Kab. Sekadau 3.4 Kota Makassar 3.3 Kab. Bengkayang 3.3 Kab. Melawi 2.9 Kab. Jember 2.8 Kab. Simeulue 2.8 Kota Singkawang 2.6 Kab. Aceh Singkil 2.6 Kab. Aceh Tenggara 2.4 Kab. Barru 2.3 Kab. Probolinggo 2.3 Kab. Bener Meriah 2.3 Kab. Sambas 2.2 Kota Probolinggo 2.2 Kab. Bondowoso 2.2 Kab. Luwu Utara 2.1 Kab. Luwu 2.1 Kota Banda Aceh 2.1 Kab. Bulukumba Kab. Tulungagung 2.0 1.9 22 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota III. MENDEKATKAN PELAYANAN DASAR MELALUI ANGGARAN DESA 3.1. Manfaat Lahirnya UU Desa Masa transisi (2014-2015)menjadi momentum kembalinya otonomi desa dalam mewujudkan pelayanan publik dasaryang berkeadilan. UU No. 6 tahun 2014 tentang Desa yang ditetapkan menjelang akhir pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono memberi ‘angin segar’ bagi masyarakat Indonesia yang sebagian besar penduduk miskinnya tinggal di desa.11Semangat utama dari UU ini adalah ingin mengembalikan desa menjadi entitas yang otonom dan menjadi ujung tombak pelayanan dasar bagi warga. Semangat ini paling tidak tercermin dari pengaturan desa yang berasaskan rekognisi (pengakuan), subsidiaritas, keberagaman, kebersamaan, kegotong-royongan, kekeluargaan, musyawarah, demokrasi, kemandirian, partisipasi, kesetaraan, pemberdayaan, dan keberlanjutan.12 UU Desa memberikan kewenangan desa yang semakin luas. Kewenangan desa yang diberikan melalui UU Desa meliputi kewenangan berdasarkan hak asal usul, kewenangan lokal berskala desa, dan kewenangan yang ditugaskan oleh pemerintah pusat, provinsi, atau kabupaten/kota.13 Semakin luasnya kewenangan yang diberikan kepada desa harus benar-benar dimanfaatkan oleh pemerintah desa dan seluruh stakeholder di desa untuk meningkatkan pelayanan publik dasar bagi seluruh warga, terutama warga yang selama ini jarang atau bahkan tidak pernah mendapat manfaat pembangunan karena termarjinalkan (tereksklusi). Ada lima manfaat bila kewenangan desa yang semakin luas tersebut dimanfaatkan secara maksimal oleh pemerintah desa. Kewenangan yang telah diberikan dalam UU Desa tersebut perlu dikelola oleh pemerintah desa melalui tatakelola pemerintahan desa yang baik. Dengan kewenangan yang ada, paling tidak ada lima manfaat yang didapat oleh desa, pertama,membangun kemandirian desa, terutama melalui revitalisasi penataan aset desa dan pengelolaan sumber dana desa, baik dari APBN maupun APBD; kedua, mengatasi apatisme warga dengan memperkuat partisipasi warga dalam kebijakan dan penyelenggaraan desa; ketiga, memperkuat pilar demokrasi desa melalui checks and balances system; keempat, memperbaiki pelayanan publik dasar bagi warga; dan kelima, merevitalisasi modal sosial desa (nilai, mekanisme, dan institusi sosial ekonomi warga) untuk pemberdayaan.14 3.2. Peluang Pendanaan Keuangan Desa 11 Jumlah penduduk miskin Indonesia per September 2014 mencapai 27.727.780 jiwa atau 10,96 persen dari total penduduk, di mana 17.371.090 atau 63 persennya tinggal di desa. (http://www.bps.go.id/linkTabelStatis/view/id/1488), diunduh pada Sabtu, 18 April 2015, pukul 07.30 WIB. 12 Asas tentang pengaturan desa diatur dalam pasal 3 UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa dan Penjelasan Umum PP No. 43 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan UU No. 6 tahun 2014 tentang Desa. 13 Lebih rinci mengenai kewenangan desa dan desa adat dapat dilihat pada Bab III Pasal 33 hingga 39 PP No. 43 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan UU No. 6 tahun 2014 tentang Desa. 14 file:///D:/Seknas%20FITRA/Peduli%20Desa%202015-PNPM%20Peduli_TAF/Data-Bahan%20Bacaan/UU-Desadan-Pembaruan-Agraria-Arie-Sujito.pdf, diunduh pada Sabtu, 18 April 2015, pukul 08.00 WIB. 23 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Empat sumber utama pendanaan program dan kegiatan di desa, yakni Pendapatan Asli Desa (PADes), Dana Desa (DD), Alokasi Dana Desa (ADD), dan Bagi Hasil Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD). Untuk merealisasikan kewenangan desa yang semakin luas, ada empat sumber utama pendapatan desa, yakni 1) Pendapatan Asli Desa (PADesa) yakni hasil usaha dan pertambahan nilai asset desa semisal BUMDesa, tanah ulayat, pasar desa, tambatan perahu, dll; 2) Dana Desa, yang anggarannya mencapai Rp 20,7 triliun dalam APBN Perubahan 2015; 3) 10 persen Dana Alokasi Umum (DAU) ditambah Dana Bagi Hasil (DBH) kabupaten/kota dalam bentuk Alokasi Dana Desa (ADD); dan 4) Bagi Hasil Pajak dan Retribusi Daerah (PDRD) yang besarnya 10 persen dari PDRD yang dikumpulkan masing-masing daerah. Dua sumber pendaan desa yang disebut terakhir di transfer oleh kabupaten/kota dalam bentuk Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan kepada Desa. Kota-kota di daerah Program KINERJA tidak mendapatkan transfer dana dari APBD dan APBN karena wilayahnya berupa kelurahan, kecuali Kota Banda Aceh. Kota-kota yang tidak mendapatkan transfer dana dari APBD maupun APBN sebagaimana ketentuan UU Desa adalah Kota Probolinggo, Kota Singkawang, dan Kota Makassar. Tiga kota ini seluruh wilayahnya berupa Kelurahan yang pengaturannya dipayungi oleh Peraturan Pemerintah (PP) No. 73 Tahun 2005 tentang Kelurahan. Bila kelurahan tersebut belum berupa SKPD, keuangannya dikelola oleh kecamatan. Namun bila sudah berupa SKPD, kelurahan tersebut berhak mengelola keuangan sendiri. Berbeda dengan kota-kota lain, wilayah administratif di Kota Banda Aceh bernama Gampong. Gampong adalah kesatuan masyarakat hukum yang berada di bawah Mukim dan dipimpin oleh Keuchik atau nama lain yang berhak menyelenggarakan urusan rumah tangga sendiri. Untuk itu, Gampong di Kota Banda Aceh tetap mendapatkan dana transfer dari APBN maupun bagi hasil dari APBD. Grafik 3.1 Transfer ke Desa dari APBD 2013-2015 Transfer ke Desa dari APBD 2013-2015 (dalam Milyar Rp) 2013 2014 2015 200 150 100 50 - Sumber: data anggaran dari DJPK, diolah oleh Seknas FITRA 24 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Pada 2015, terjadi peningkatan alokasi dana transfer ke desa di 17 daerah Program KINERJA. Empat kabupaten di Jawa Timur, alokasi dana transfer ke desa dari APBD-nya telah melebihi Rp 100 milyar, bahkan Tulungagung dan Probolinggo telah melebihi Rp 150 milyar. Satu-satunya daerah di luar Jawa Timur yang telah mengalokasikan dana transfer melebihi Rp 100 milyar adalah Sambas. Sementara empat daerah di Aceh, dua daerah di Kalimantan Barat, dan dua daerah di Sulawesi Selatan mengalokasikan dana transfer ke desanya di bawah atau sama dengan Rp 50 milyar. Meski demikian, kenaikan alokasi dana transfer dari APBD di Aceh Singkil dan Simeulue sangat signifikan. (lihat Grafik 3.1 di atas). Enam daerah telah memenuhi ketentuan UU Desa tentang transfer ke desa dari APBD. Sebelum tahun 2015, belum ada satupun daerah di luar Jawa Timur yang proporsi transfer APBD ke desa memenuhi ketentuan UU Desa tentang transfer ke desa dari APBD, yakni 10 persen DAU ditambah DBH dan 10 persen PDRD. Sedangkan empat daerah di Jawa Timur sudah memenuhi ketentuan tersebut sejak UU Desa belum diundangkan. Pada 2015, ada dua daerah di Kalimantan Barat yang proporsi anggaran transfer ke desanya telah memenuhi ketentuan UU Desa, yakni Sambas dan Sekadau. Proporsi pemenuhan ketentuan UU Desa mengenai transfer dana ke desa tertinggi tetap Tulungagung. (lihat Gfafik 3.2) Grafik 3.2 Proporsi Transfer ke Desa dari APBD berdasar UU Desa Proporsi Pemenuhan Ketentuan UU Desa mengenai Transfer ke Desa dari APBD (%) 500% 400% 300% 200% 100% 0% 2013 2014 2015 Sumber: data anggaran dari DJPK, diolah oleh Seknas FITRA Kontribusi Dana Desa dari APBN di 17 daerah Program KINERJA rata-rata mencapai 41 persen. Proporsi dana transfer yang dialokasikan untuk desa baik dari APBD maupun APBN beragam antar daerah. Di 12 daerah Program KINERJA, proporsi dana transfer ke desa dari APBD lebih tinggi dibanding proporsi Dana Desa dari APBN, sedangkan lima daerah proporsinya sebaliknya. Tulungagung dan Sambas merupakan daerah dengan proporsi transfer dana ke desa melebihi 80 persen, atau tepatnya 84 dan 82 persen. 10 daerah dengan proporsi transfer dana ke desa dari APBD lebih tinggi berkisar antara 54 hingga 74 persen. Lima daerah dengan proporsi Dana Desa dari APBN lebih tinggi yakni Kota Banda Aceh (73%), Bener 25 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Meriah (72%), Melawi (58%), Simeulue (52%), dan Bulukumba (52%). Rerata kontribusi transfer dana ke desa dari APBD mencapai 59 persen, sedangkan kontribusi Dana Desa sekitar 41 persen. (lihat Grafik. 3.3) Grafik 3.3 Transfer ke Desa dari APBD dan APBN 2015 Milyar Rp Transfer ke Desa dari APBD dan APBN 2015 300 250 200 150 100 50 - 32 100 61 37 25 172 162 143 136 115 71 71 61 95 93 84 73 67 Transfer ke Desa (APBD) 34 50 53 50 25 49 47 44 31 44 12 35 57 23 46 17 Dana Desa (APBN) Sumber: data anggaran dari DJPK, diolah oleh Seknas FITRA Rerata transfer dana ke desa dari APBD dan APBN pada 2015 mencapai Rp 813 juta per desa, di mana desa-desa di empat daerah Program KINERJA sudah mencapai lebih dari Rp 1 milyar. Keempat daerah dengan transfer dana ke desanya lebih dari Rp 1 milyar adalah Tulungagung (Rp 1,7 milyar), Sambas (Rp 1,5 milyar), Bondowoso (Rp 1,2 milyar), dan Barru (Rp 1,1 milyar). Kabupaten Barru menjadi salah satu daerah dengan jumlah transfer dana ke desa relatif kecil (Rp 47 milyar), namun penerimaan dana per desanya relatif besar (Rp 1,1 milyar). Hal ini karena jumlah desa di Barru hanya 41 desa. Berbeda dengan daerah-daerah lain yang jumlah transfer dana ke desanya relatif besar namun jumlah desanya juga banyak, misalnya Melawi. Jumlah transfer dana ke desa di Melawi mecapai Rp 162 milyar, namun yang diterima per desa hanya Rp 499 juta, karena jumlah desa di Melawi 325 desa. (lihat Grafik 3.4) 26 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 3.4 Transfer ke Desa dari APBD dan APBN Per Desa 2015 Transfer ke Desa dari APBD dan APBN 2015 (dalam Juta Rp/Desa) Kab. Tulungagung 1,755 Kab. Sambas 1,550 Kab. Bondowoso 1,259 Kab. Barru 1,157 Kab. Jember 879 Kab. Sekadau 845 Kab. Aceh Singkil 689 Kab. Luwu Utara 688 Kab. Bengkayang 686 Kab. Probolinggo 681 Kab. Aceh Tenggara 639 Kab. Luwu 636 Kab. Simeulue 562 Kab. Bulukumba 540 Kab. Melawi 499 Kota Banda Aceh 383 Kab. Bener Meriah 383 - 500 1,000 1,500 2,000 Sumber: data anggaran dari DJPK, diolah oleh Seknas FITRA Bila transfer dana ke desa dibagi rata ke seluruh penduduk desa, rerata per orang mendapat Rp 500 ribuan. Transfer dana ke desa perkapita 2015 tertinggi adalah Bondowoso yang mencapai Rp 2 juta per orang, sedang yang terendah adalah Luwu Utara yang hanya Rp 66 ribu per orang. Gap transfer dana ke desa perkapita antara yang tertinggi dengan yang terendah di daerah Program KINERJA cukup lebar, mencapai Rp 1,9 juta. Hal ini mengindikasikan bahwa ada persoalan pengendalian jumlah penduduk di daerah dengan transfer dana desa perkapita rendah. Persoalan terkait lainnya adalah persoalan pertumbuhan ekonomi di daerah tersebut yang meski tiap tahun naik, namun tidak terlalu signifikan dibanding pertumbuhan penduduk. (lihat gambar 3.5) 27 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 3.5 Transfer Dana ke Desa Perkapita 2015 Transfer Dana ke Desa dari APBD dan APBN Perkapita 2015 (Rp) Kab. Bondowoso 2,009,384 Kab. Tulungagung 1,654,760 Kab. Jember 1,371,609 Kab. Probolinggo 1,241,851 Kab. Sambas 546,440 Kab. Bulukumba 409,736 Kab. Sekadau 351,058 Kab. Aceh Singkil 315,039 Kab. Barru 280,308 Kab. Bener Meriah 215,942 Kota Banda Aceh 179,398 Kab. Bengkayang 173,078 Kab. Aceh Tenggara 172,539 Kab. Melawi 171,333 Kab. Simeulue 165,198 Kab. Luwu 137,888 Kab. Luwu Utara 66,617 - 500,000 1,000,000 1,500,000 2,000,000 2,500,000 Sumber: data anggaran dari DJPK, diolah oleh Seknas FITRA Kenaikan belanja transfer ke desa dari APBD pada 2015 berpengaruh terhadap komposisi belanja lainnya, terutama Belanja Pegawai. Strategi menaikkan transfer dana ke desa di daerah Program KINERJA cukup beragam, yang pasti, kenaikan tersebut berpengaruh terhadap komposisi proporsi belanja lainnya. Ada sembilan daerah yang mengurangi proporsi Belanja Pegawainya pada 2014 ke 2015, yakni Aceh Singkil, Aceh Tenggara, Simeulue, Jember, Probolinggo, Bulukumba, Barru, Luwu, dan Luwu Utara. Aceh Singkil misalnya, tidak hanya mengurangi Belanja Pegawainya, tetapi juga Belanja Barang Jasa dan Modal. Daerah yang hanya mengurangi proporsi Belanja Modal saja yakni Bener Meriah, Kota Banda Aceh, Bondowoso, Bengkayang, dan Sambas. Sementara Sekadau dan Melawi memilih mengurangi Belanja Barang Jasa dan Modal, dengan tetap menaikkan Belanja Pegawai. 28 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 3.6 Proporsi Belanja APBD 2014 – 2015 Proporsi Belanja APBD 2014 - 2015 100% 1% 7% 2% 7% 2% 3% 1% 7% 20% 24% 32% 20% 30% 1% 5% 90% 80% 1% 33% 6% 4% 8% 13% 25% 16% 20% 17% 22% 20% 3% 3% 5% 5% 18% 27% 27% 8% 5% 8% 25% 21% 21% 60% 19% 20% 35% 21% 14% 18% 20% 25% 18% 21% 21% 18% 17% 17% 20% 18% 19% 21% 4% 4% 9% 4% 8% 18% 17% 15% 19% 18% 27% 28% 17% 18% 17% 21% 19% 23% 25% 21% 22% 21% 50% 4% 3% 33% 14% 22% 22% 7% 17% 34% 70% 4% 2% 5% 7% 18% 19% 9% 24% 20% 25% 26% 23% 24% 40% 46% 44% 47% 59% 53% 51% 53% 53% 57% 52% 45% 48% 58% 58% 57% 50% 48% 40% 33% 35% 38% 39% 2015 20% 44% 57% 2015 47% 58% 50% 2014 57% 51% 2014 30% 54% 57% 52% 53% 46% 10% Aceh Singkil Aceh Tenggara Bener Meriah Simeulue Kota Banda Tulungagung Aceh Pegawai Jember Bondowoso Probolinggo Bengkayang Barang Jasa Modal Sambas Bantuan Keu. Desa Sekadau Melawi Bulukumba Barru Luwu 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 2015 2014 0% Luwu Utara Lain-lain Sumber: data anggaran dari DJPK, diolah oleh Seknas FITRA 29 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Kedepan, potensi transfer dana ke desa akan semakin besar bila didasarkan pada amanat UU Desa. Dana Desa yang ditetapkan dalam APBN-P 2015 sebesar Rp. 20,7 triliun sebenarnya belum memenuhi ketentuan UU Desa yang mengamanatkan sepuluh persen dari total transfer ke daerah. Besaran dana transfer ke daerah pada APBN-P 2015 tersebut mencapai Rp. 643,5 triliun. Seharusnya, transfer dana ke desa dari APBN sebesar Rp. 64,35 triliun, namun pada 2015 hanya 30 persennya. Bila sesuai dengan ketentuan, seharusnya setiap desa dari 72.944 desa di Indonesia rata-rata mendapatkan alokasi Dana Desa sebesar Rp. 882,2 juta per desa. Belum lagi, ADD dengan perhitungan sepuluh persen dari DAU ditambah DBH yang besarannya mencapai Rp 465,3 triliun, maka transfer dana ke desa dari APBD akan mendapatkan tambahan lagi Rp. 46,5 triliun. Total, desa akan mendapat alokasi Rp. 64,35 triliun ditambah Rp. 46,3 triliun yaitu Rp. 110,88 triliun. Sehingga rerata setiap desa seharusnya mendapatkan alokasi mencapai Rp. 1,52 miliar. Dengan semakin besarnya kewenangan dan anggaran yang dikelola desa, pemerintah desa mempunyai ruang fiskal yang cukup untuk pencapian tujuan pembangunan desa. Tujuan pembangunan desa sebagaimana diatur dalam pasal 78 UU No. 6 tentang Desa adalah meningkatkan kesejahteraan dan kualitas hidup masyarakat desa, serta penannggulangan kemiskinan. Dengan ruang fiskal yang cukup besar, pemerintah desa, Badan Permusyawatan Desa (BPD), dan stakeholders desa lainnya diharapkan dapat menyusunan program dan kegiatan yang diramu dalam RPJM Desa dan RKP Desa untuk tujuan pembangunan desa. IV. ANALISIS BELANJA PENDIDIKAN Pemerintah pusat dan daerah telah menetapkan pendidikan menjadi salah satu prioritas pembangunan yaitu sejak diterbitkannya UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional. Bahkan di dalam UUD 1945 amandemen keempat pasal 31 ayat (4) juga mengamanatkan alokasi anggaran pendidikan minimal 20 persen dari total belanja negara/daerah untukmengatasi masalah-masalah pendidikan seperti infrastruktur, aksesibilitas dan mutu. Akan tetapi, tidak semua daerah mampu membelanjakan anggaran pendidikan secara efektif dan efisien. Terdapat berbedaan output dan capaian antar daerah bila melihat target pembangunan pendidikan yang ditetapkan. Perbedaan capaian tersebut berimplikasi terhadap gap antar daerah dalam konteks pendidikan. Ada daerah yang sudah bagus dalam hal penyediaan jumlah sekolah, distribusi guru, partisipasi sekolah, lengkapnya sarana-prasarana, dan lain sebagianya. Namun ada juga daerah yang masih tertinggal dalam semua hal tersebut, meski anggaran pendidikannya juga sudah mencapai lebih dari 20 persen total belanja daerah. Untuk melihat potret anggaran pendidikan, berikut analisis anggaran pendidikan di 20 kabupaten/kota program Kinerja. 4.1. Analisis Belanja Urusan Pendidikan Alokasi anggaran pendidikan tahun 2011-2014 di daerah KINERJA mencapai rata-rata 37 persen. Proporsi tersebut menunjukkan terjadinya peningkatan dibandingkan dengan tahun 2008-2011 yang 30 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota mencapai rerata 34 persen. Terdapat empat kabupaten di Jawa Timur dan tiga kabupaten di Sulawesi Selatan yang mengalokasikan belanja daerahnya lebih dari 40 persen untuk pendidikan. Adapun proporsi belanja pendidikan di Aceh dan Kalimantan Barat relatif lebih rendah daripada dua provinsi lainnya. Grafik 4.1 Rasio Belanja Pendidikan terhadap Belanja Daerah 2008-2014 60% 50% 40% 30% 20% 10% Rerata 2008-2011 Aceh Singkil Melawi Simeulue Kota Probolinggo Sekadau Bengkayang Aceh Tenggara Bener Meriah Kota Makassar Kota Singkawang Luwu Utara Rerata KINERJA Kota Banda Aceh Luwu Probolinggo Tulungagung Bondowoso Jember Sambas Barru -10% Bulukumba 0% Rerata 2011-2014 Sumber: Database APBD DJPK Kemenkeu 2008-2011 dan 2011-2014. Diolah Seknas FITRA dan The Asia Foundation Rerata belanja pendidikan di 20 kabupaten/kota program KINERJA setelah dibagi anak usia 7-18 tahun yang bersekolah mencapai Rp 5,4 juta/anak/tahun. Berdasarkan cara perhitungan yang sama pada tahun 2008-2011 rerata belanja pendidikan per anak usia 7-18 tahun yang bersekolah sebesar Rp3,2 juta/anak/tahun. Temuan ini menunjukkan terjadinya peningkatan secara rata-rata pada 20 daerah KINERJA sebesar 40 persen. Satu-satunya daerah yang mengalami penurunan adalah Kabupaten Bondowoso yaitu dari Rp 5,4 juta/anak/tahun pada periode 2008-2011 menjadi Rp 4,5 juta/anak/tahun pada periode 2011-2014. Perhitungan ini dilakukan untuk mengukur potensi belanja pendidikan yang dapat dipergunakan membiayai kebutuhan penyelenggaraan pendidikan dasar dan pendidikan menengah. Adapun data jumlah anak usia 7-18 tahun yang dipergunakan untuk menghitung adalah statistik pendidikan tahun 2010 dan statistik pendidikan tahun 2013. 31 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 4.2 Rerata Belanja Urusan Pendidikan per Anak Usia 7-18 tahun yang bersekolah, 2008-2011 dan 2011-2014 2008-2011 Luwu Luwu Utara Tulungagung Kota Makassar Bondowoso Aceh Tenggara Sekadau Bengkayang Aceh Singkil Sambas Melawi Rerata KINERJA Kota Singkawang Bulukumba Kota Probolinggo Bener Meriah Jember Simeuleu Probolinggo Barru Kota Banda Aceh 09 08 07 06 05 04 03 02 01 00 2011-2014 Sumber: Database APBD DJPK Kemenkeu 2008-2011 dan 2011-2014. Data dan Statistik Pendidikan tahun 2010 dan tahun 2013. Diolah Seknas FITRA dan The Asia Foundation. Kontribusi DAK Pendidikan di 20 daerah KINERJA pada periode 2013-2014 mengalami penurunan signifikan dibandingkan periode 2009-2010. Rerata kontribusi DAK terhadap belanja urusan pendidikan periode 2009-2010 telah mencapai 11 persen dengan jumlah tertinggi sebesar 19 persen di Kabupaten Singkil, tetapi pada dua tahun terakhir 2013-2014 justru mengalami penurunan signifikan yaitu hanya tinggal rata-rata 6 persen yang menempatkan Kabupaten Melawi sebagai daerah dengan nilai tertinggi sebesar 11 persen. Hanya Kota Makassar yang mengalami peningkatan yaitu dari 4 persen pada 20092010 menjadi 6 persen pada 2013-2014. Adapun seluruh kabupaten/kota di Jawa Timur dan satu kota di Aceh merupakan daerah dengan kontribusi DAK pendidikan periode 2013-2014 paling kecil diantara 20 daerah program KINERJA. 32 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 4.3 Perbandingan Kontribusi DAK terhadap Belanja Pendidikan, 2009-2010 dan 2013-2014 2009-2010 Kota Banda Aceh Bondowoso Kota Probolinggo Tulungagung Jember Probolinggo Aceh Tenggara Barru Bulukumba Kota Makassar Sambas Kota Singkawang Rerata KINERJA Luwu Utara Luwu Bener Meriah Bengkayang Aceh Singkil Simeulue Sekadau Melawi 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2013-2014 Sumber: Database APBD DJPK Kemenkeu 2008-2011 dan 2011-2014. Diolah Seknas FITRA dan The Asia Foundation. 4.2. Analisis Distribusi Belanja Pendidikan Rerata 77 persen belanja pendidikan di daerah KINERJA dipergunakan untuk membiayai Pegawai melalui skema belanja tidak langsung (BTL).Meskipun tidak terlampau besar, proporsi BTL pada periode 2011-2014 menunjukkan terjadinya peningkatan dibandingkan dengan proporsi tahun 2008-2011 yaitu sebesar 75 persen. Peningkatan tertinggi terjadi pada dua Kabupaten di Aceh yaitu Simeulue sebesar 18 persen dan Aceh Tenggara 15 persen. Terdapat 11 daerah dari 20 daerah penelitian yang mempergunakan anggaran pendidikan untuk belanja tidak langsung di atas 80 persen atau sama dengan di atas rata-rata daerah program KINERJA. Hal itu terjadi pada seluruh kabupaten/kota di Jawa Timur, satu kota dan satu kabupaten di Kalimantan Barat, satu kabupaten di Sulawesi Selatan, serta satu kota di Provinsi Aceh. Namun ada juga daerah yang proporsi BTL dari belanja pendidikannya mengalami penurunan yaitu terjadi pada empat kabupaten di Jawa Timur, satu kabupaten di Kalimantan Barat dan satu kota di Sulawesi Selatan. Sisa anggaran yang diorientasikan untuk penyelenggaraan pendidikan hanya tersisa rata-rata 8,51 persen dari total anggaran pendidikan sebesar 37 persen. Setelah anggaran sektor pendidikan dipergunakan untuk membiayai belanja pegawai sebesar 28,49 persen, maka program dan kegiatan penyelenggaraan pendidikan di daerah KINERJA hanya mendapatkan alokasi 8,51 persen. Tingginya belanja pegawai tersebut mencerminkan penggunaan anggaran pendidikan sebagian besar hanya diperuntukkan kepada pemenuhan kebutuhan biaya tenaga pengajar. Di sisi lain kualitas penyelenggaraan 33 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota proses belajar mengajar juga seharusnya ditunjang dengan infrastruktur yang memadai, jaminan akses yang adil dan mutu yang baik. Adapun sumber pendanaan untuk pemenuhan terhadap kebutuhan penunjang khususnya infrastruktur dan mutu pendidikan adalah belanja langsung yang proporsinya jauh lebih kecil baik pada periode 2008-2011 maupun periode 2011-2014. Grafik 4.4 Perbandingan Proporsi Belanja Tidak Langsung Pendidikan 2008-2011 dan 2011-2014 100% 80% 60% 40% 20% 2008-2011 Sekadau Melawi Bengkayang Simeuleu Luwu Utara Kota Makassar Aceh Singkil Aceh Tenggara Luwu Rerata KINERJA Jember Probolinggo Sambas Bulukumba Barru Kota Probolinggo Kota Singkawang Bener Meriah Bondowoso Tulungagung Kota Banda Aceh 0% 2011-2014 Sumber: Database APBD DJPK Kemenkeu 2008-2011 dan 2011-2014. Diolah Seknas FITRA dan The Asia Foundation. Proporsi anggaran program wajib belajar dan pendidikan dasar sembilan tahun di 20 daerah KINERJA pada 2014 lebih kecil dibandingkan dengan proporsi tahun 2011. Berdasarkan laporan hasil analisis anggaran daerah (AAD) di daerah yang sama tahun 2011, alokasi program pendidikan dasar telah mencapai rerata 60 persen. Sedangkan di tahun 2014 proporsi anggaran program tersebut mengalami penurunan menjadi sebesar rerata 47 persen. Kabupaten Bulukumba yang mendapatkan proporsi 79 persen pada tahun 2014, itupun sesungguhnya masih jauh lebih kecil dibandingkan tahun 2011 sebesar 92 persen. Sebagian besar anggaran pada program Wajar Dikdas sembilan tahun dipergunakan untuk membiayai rehabilitasi & pengadaan infrastruktur sekolah. Jenis kegiatan di dalam program Wajar Dikdas sembilan tahun meliputi pengadaan & perbaikan inftrastruktur, Bantuan Operasional Sekolah (BOS), penyediaan pendidikan gratis, penyelenggaraan ujian, pelatihan dan monitoring. Dari kegiatan-kegiatan tersebut yang mendapatkan alokasi rata-rata sebesar 75 persen adalah pengadaan dan rehabilitasi infrastruktur sekolah. Bahkan di Bener Meriah seluruh anggaran program Wajar Dikdas diproyeksikan penggunaannya untuk infrastruktur. Sebaliknya Kabupaten Bulukumba alokasi terbesar adalah BOS sebesar 42,1 persen dan baru diikuti belanja infrastruktur sebesar 33,2 persen. 34 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Program pelayanan administrasi di Kota Probolinggo dan Kabupaten Simelue menyerap 22 persen dari Belanja Langsung Pendidikan pada tahun 2014.Selain dua daerah tersebut, Jember dan Bener Meriah juga mengalokasikan masing-masing 12 persen anggaran pendidikannya untuk program pelayanan administrasi. Adapun rerata proporsi program tersebut di 13 kabupaten/kota lainnya hanya sebesar 4 persen. Sebagian besar kegiatan dari program tersebut dipergunakan untuk pengadaan alat tulis kantor, yang setiap tahun dilakukan, serta manfaatnya tidak berkontribusi langsung terhadap kualitas penyelenggaraan pendidikan. Grafik 4.5 Distribusi Anggaran Pendidikan Berdasarkan Program Tahun 2014 100% 80% 26% 22% Kota Probolinggo 33% Banda Aceh Luwu 33% Aceh Tenggara 40% Bener Meriah 37% 43% Simelue Kab. Probolinggo 45% 55% Sekadau Aceh Singkil 56% Tulungagung 46% 57% Bengkayang Sambas 57% Singkawang 47% 59% Makassar 20% Jember 63% Luwu Utara 40% 79% 60% Bulukumba 0% Wajar Dikdas 9 Tahun Manajemen Pelayanan Pendidikan Peningkatan Mutu Peningkatan Sarana Aparatur Pelayanan Administrasi Sumber: Database APBD DJPK Kemenkeu tahun 2014; diolah Seknas FITRA Program peningkatan mutu pendidikan hanya mendapatakan proporsi sebesar rata-rata 3 persen dari belanja langsung pendidikan tahun 2014. Meskipun program ini merupakan salah satu prioritas pembangunan nasional di sektor pendidikan, tetapi hanya terdapat dua daerah yang memberikan perhatian agak serius dengan indikator alokasi anggaran yang lebih dari 5 persen yaitu Kabupaten Aceh Singkil 7 persen dan Kabupaten Probolinggo dengan alokasi tertinggi yaitu sebesar 11 persen. Dari 20 daerah yang diteliti, hanya ada satu kabupaten yang mengalokasikan anggaran untuk program manajemen pelayanan pendidikan cukup besar. Pada tahun 2014 proporsi program manajemen pelayanan pendidikan di Kabupaten Luwu adalah 50 persen dari total belanja langsung pendidikan, atau menjadi yang terbesar di daerah program KINERJA. Berdasarkan hasil AAD tahun 2011, hal itu juga terjadi di kabupaten yang sama dengan proporsi lebih tinggi yaitu 67 persen. Tingginya alokasi disebabkan oleh 35 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota adanya kegiatan pelayanan pendidikan gratis sebesar Rp 32,8 miliar atau sama dengan 99 persen dari total anggaran program tersebut yaitu Rp 33,3 miliar. V. ANALISIS BELANJA KESEHATAN Kesehatan memiliki peran yang sangat penting dalam menciptakan sumberdaya manusia yang berkualitas. Tinggi rendahnya kualitas sumberdaya manusia akan ditentukan oleh status kesehatan, pendidikan dan tingkat pendapatan perkapita (Ananta dan Hatmadji, 1985). Pada tingkat mikro yaitu pada tingkat individual dan keluarga, kesehatan adalah dasar bagi produktivitas kerja dan kapasitas untuk belajar di sekolah. Pada tingkat makro, penduduk dengan tingkat kesehatan yang baik merupakan input penting untuk menurunkan kemiskinan, pertumbuhan ekonomi, dan pembangunan ekonomi jangka panjang. Pelayanan kesehatan merupakan salah satu bentuk pelayanan publik yang harus dipenuhi oleh pemerintah daerah dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat. 5.1. Belanja Urusan Kesehatan Hak dasar kesehatan dapat terwujud melalui pembiayaan kesehatan yang berpihak kepada masyarakat dalam bentuk anggaran, yakni APBN pada tingkat nasional dan APBD pada level lokal. Meskipun desentralisasi fiskal memberikan kewenangan atau keleluasaan kepada pemerintah daerah untuk mengalokasikan anggaran sesuai dengan kebutuhan dan prioritas daerah, pemerintah pusat mengatur minimum alokasi belanja kesehatan yang harus dianggarkan oleh pemerintah daerah. Hal ini diatur dalam UU Kesehatan No. 36 tahun 2009 pasal 171 ayat 2 di mana “Besar anggaran kesehatan pemerintah daerah provinsi, kabupaten/kota dialokasikan minimal 10% (sepuluh persen) dari anggaran pendapatan dan belanja daerah diluar gaji” Grafik 5.1 Perbandingan Rata-rata Alokasi Belanja Urusan Pendidikan dan Urusan Kesehatan 20082014 20 Daerah Kinerja 50.0% 40.0% 41.3% 36.4% 30.0% 39.1% 36.1% 38.3% 36.3% 30.7% 20.0% 10.0% 9.3% 10.1% 10.1% 10.2% 10.4% 10.6% 11.3% 0.0% 2008 2009 2010 Pendidikan 2011 2012 2013 2014 Kesehatan Sumber: DJPK diolah oleh Seknas FITRA 36 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Berbeda dengan anggaran pendidikan yang dialokasikan jauh lebih besar daripada yang disyaratkan, anggaran kesehatan relatif rendah. Pemerintah daerah cenderung mengikuti benchmark atau aturan yang berlaku dalam mengalokasikan belanja kesehatan. Hal ini berbeda dengan alokasi pada belanja urusan pendidikan, yang dimandatkan oleh konstitusi sebesar 20%. Pada realisasinya belanja yang dialokasikan oleh pemerintah daerah untuk urusan pendidikan mencapai hampir dua kali lipat dari amanat konstitusi. Sementara pada saat mengalokasikan belanja kesehatan cenderung sekeda memenuhi standar atau aturan yang berlaku. Walau cenderung meningkat, rerata belanja kesehatan di kabupaten/kota Kinerja hanya tumbuh 0,3% per tahun dalam periode 2008-2014. Rata-rata belanja urusan kesehatan di dua puluh daerah Kinerja konsisten meningkat dalam tujuh tahun terakhir. Peningkatan yang terjadi tidak terlalu signifikan setiap tahunnya, kurang dari 1%. Bahkan, pada 2011-2013 rata-rata peningkatan belanja kesehatan di 20 daerah Kinerja hanya sebesar 0,2 persen. Peningkatan yang cukup tinggi terjadi rentang 2008-2009 dan 20132014, meskipun tidak mencapai 1 persen. Grafik 5.2 Rerata Belanja Urusan Kesehatan Per Provinsi Daerah Kinerja 2011-2014 Sumber: DJPK diolah oleh Seknas FITRA Dalam empat tahun terakhir, proporsi belanja kesehatan di Provinsi Jawa Timur relatif lebih tinggi daripada di tiga provinsi Kinerja lainnya. Hal ini tercermin dalam tren pada 2011-2014 di tiga provinsi kecuali Kalimantan Barat. Belanja urusan kesehatan provinsi Aceh dan Jawa Timur memiliki kecenderungan meningkat meskipun hanya 1-2%. Peningkatan pada provinsi Aceh dimulai sejak tahun 2012, dimana semua Kabupaten dan Kota daerah Kinerja mengalokasikan belanja urusan kesehatan minimal 10% atau lebih dari belanja daerah. Sementara di Jawa Timur, terdapat daerah yang pada 2014 alokasi belanja urusan kesehatan meningkat Di Sulawesi Selatan, rerata belanja urusan kesehatan cenderung fluktuatif, setiap tahun di masing-masing daerah alokasi belanja kesehatan ada yang meningkat dan menurun. 37 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Grafik 5.3 Rerata Belanja Urusan Kesehatan Kabupaten/Kota Daerah Kinerja Periode 2008-2011 dan 2011-2014 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2008-2011 2011-2014 Sumber: DJPK diolah oleh Seknas FITRA Empat belas daerah Kinerja alokasi rata-rata belanja kesehatannya meningkat pada 2011-2014 dibandingkan dengan 2008-2011. Kenaikan tertinggi sebesar 2%, yaitu terdapat pada lima daerah. Sementara sembilan daerah mengalami kenaikan 1%. Daerah yang mengalami rata-rata kenaikan pada 2008-2011 dan 2011-2014 antara lain Kota Probolinggo, Kabupaten Probolinggo, Kota Banda Aceh, Kabupaten Bener Meriah dan Kabupaten Luwu. Meskipun mengalami kenaikan 2%, namun alokasi belanja urusan kesehatan Kabupaten Probolinggo, Kota Banda Aceh, Kabupaten Bener Meriah dan Kabupaten Luwu tidak melebihi 10%. Pada 2011-2014 masih terdapat daerah yang rerata belanja kesehatannya kurang dari 10 persen. Pada 2008-2011 terdapat sembilan daerah yang mengalokasikan belanja kesehatan kurang dari 10% antara lain Bener Meriah, Kota Banda Aceh, Probolinggo, Bengkayang, Sambas, Sekadau, Barru, Luwu dan Kota Makassar. Pada 2011-2014 sembilan daerah yang rerata belanja kesehatannya kurang dari 10% sebagian mengalami kenaikan, hanya tiga daerah yang reratanya masih dibawa 10% yaitu Kabupaten Bengkayan, Kota Makassar dan Kabupaten Sekadau. Terdapat dua daerah baru pada 2011-2014 yang alokasi belanja urusan kesehatannya kurang dari 10% yaitu Kabupaten Bulukumba dan Kabupaten Melawi. 38 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota 5.2. Belanja Kesehatan Perkapita Rerata belanja perkapita di 20 daerah Kinerja pada 2011-2014 meningkat jika dibandingkan tahun 20082011. Pada 2008-2011 rerata belanja perkapita di 20 daerah Kinerja sebesar Rp 175 ribu per kepala, sementara pada 2011-2014 menjadi Rp 265 ribu per kepala.Daerah yang kenaikan belanja kesehatan per kapitanya paling tinggi yaitu Kabupaten Sambas mencapai tiga kali lipat. Hal ini terjadi karena alokasi belanja kesehatan di Kabupaten Sambas juga meningkat dua kali lipat dalam kurun waktu 2008-2014. Gambar 5.4 Rerata Belanja Kesehatan Per Kapita Kabupaten/Kota Daerah Kinerja Periode 2008-2011 dan 2011-2014 (Harga Konstan 2011) 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 2008-2011 2011-2014 Sumber : DJPK dan BPS diolah Daerah Kinerja di Provinsi Aceh mengalami kenaikan belanja kesehatan per kapita dibandingkan dengan tiga provinsi lain. Daerah yang mengalami kenaikan signifikan yaitu Sambas, Simelue, Kota Banda Aceh, Aceh Singkil dan Bener Meriah. Hal ini disebabkan oleh alokasi belanja kesehatan pada tahun tersebut juga meningkat. Namun demikian, terdapat juga 2 daerah yang belanja per kapita kesehatannya menurun pada 2011-2014 jika dibandingkan pada 2008-2011. Daerah yang mengalami penurunan belanja per kapita yaitu Kota Probolinggo dan Sekadau. 39 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota 5.3. Belanja Kesehatan dan Persentase Kelahiran Ditolong Tenaga Medis Rerata belanja tidak langsung pada 2011-2013 mengalami penurunan jika dibandingkan dengan 20082011. Belanja tidak langsung merupakan kelompok belanja yang tidak terkait dengan program dan kegiatan, yang termasuk dalam kelompok belanja tidak langsung antara lain belanja pegawai, belanja bunga, belanja subsidi, belanja hibah, belanja bantuan sosial dan belanja tidak terduga, namun proporsi jenis belanja yang paling banyak pada kelompok belanja tidak langsung yaitu belanja pegawai. Rerata pada 2008-2011 belanja tidak langsung menghabiskan 50% total belanja urusan kesehatan, sementara pada 2011-2013 sebesar 46%. Pada 2011-2013, mayoritas daerah Kinerja mengalokasikan belanja tidak langsung kurang dari 50%. Masih terdapat tiga daerah yang mengalokasikan belanja tidak langsung lebih dari 50% dan dua daerah berada di Provinsi Aceh. Angka ini jauh lebih sedikit dibandingkan dengan tahun 2008-2011, dimana alokasi belanja tidak langsung di sebelas dari 20 daerah Kinerja lebih dari 50%. Gambar 5.5 Rerata Belanja Tidak Langsung Daerah Kinerja 2008-2011 dan Persentase Kelahiran Ditolong Tenaga Medis 70% 120% 60% 100% 50% 80% 40% 60% 30% 40% 20% 10% 20% 0% 0% Belanja Tidak Langsung (BTL) % Kelahiran ditolong tenaga medis Sumber : Indikator Kesejahteraan Daerah TNP2K dan DJPK, diolah oleh Seknas FITRA 40 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Gambar 5.6 Rerata Belanja Tidak Langsung Daerah Kinerja 2011-2013 dan Persentase Kelahiran Ditolong Tenaga Medis 70% 120% 60% 100% 50% 80% 40% 60% 30% 40% 20% 10% 20% 0% 0% Belanja Tidak Langsung (BTL) % Kelahiran ditolong tenaga medis Sumber : SUSENAS 2013 dan DJPK, diolah oleh Seknas FITRA Daerah yang alokasi belanja tidak langsungnya tinggi persentase kelahiran ditolong tenaga medis juga tinggi. Seperti pada Provinsi Aceh yang semua daerah mengalokasikan belanja tidak langsung di atas 50 persen, persentase kelahiran ditolong tenaga medis sudah diatas 70 persen pada 2008-2011. Sementara pada 2011-2014 beberapa daerah yang menurunkan alokasi belanja tidak langsung juga mengalami penurunan persentase kelahiran ditolong tenaga medis seperti Aceh Singkil, Simelue, Bengkayang, Melawi, Bulukumba, Barru dan Luwu Utara. Daerah yang alokasi belanja tidak langsungnya rendah juga memiliki persentase kelahiran ditolong tenaga medis rendah. Di Bondowoso dan Probolinggo alokasi belanja tidak langsung masing-masing sebesar 47 dan 42 persen dengan persentase kelahiran ditolong tenaga medis masing-masing 44 dan 59 persen pada 2008-2011. Sementara pada 2011-2014 kedua daerah tersebut meningkatkan alokasi belanja tidak langsung dengan persentase kelahiran ditolong tenaga medis meningkat masing-masing menjadi 68 dan 72 persen. 41 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Tabel 5.1 Rasio Penduduk dan Tenaga Medis dan Perawat/Bidan pada 2011 dan 2013 Kabupaten/Kota Penduduk/Tenaga Medis Penduduk/Perawat atau Bidan 2011 2013 402 254 Kab. Aceh Singkil 2011 3525 2013 2280 Kab. Aceh Tenggara 3726 3500 380 403 Kab. Bener Meriah 5540 3878 495 200 Kab. Simeulue 2361 3084 326 145 Kota Banda Aceh 1568 571 971 235 Kab. Tulungagung 4669 5461 1183 766 Kab. Jember 6001 9837 1564 1831 Kab. Bondowoso 7593 8860 1085 1092 Kab. Probolinggo 15428 12440 1853 1354 Kota Probolinggo 2893 2950 611 1590 Kab. Bengkayang 21479 5169 tidak ada data 431 Kab. Sambas 12100 16431 tidak ada data 1351 Kab. Sekadau 60495 12813 tidak ada data 915 Kab. Melawi 8163 7224 tidak ada data 647 Kota Singkawang 5646 5115 tidak ada data 1174 Kab. Bulukumba 9399 6825 4486 481 Kab. Barru 7900 5257 1864 318 Kab. Luwu 13315 8234 2219 268 Kab. Luwu Utara 10272 7816 2591 347 Kota Makassar 1815 2558 3600 2070 Sumber : Bank Data Kementerian Kesehatan (2007-2008), Sensus Penduduk 2010 (BPS), Kalimantan Barat Dalam Angka 2010 dan SUSENAS 2013, diolah oleh Seknas FITRA 42 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Secara umum terjadi peningkatan jumlah tenaga medis, perawat dan bidan di 20 daerah Kinerja. Hal ini tercermin dari menurunnya angka penduduk/tenaga medis, perawat dan bidan dengan membandingkan antara 2011 dan 2013. Terdapat tiga daerah yang mengalami peningkatan jumlah tenaga medis cukup tinggi sehingga jumlah penduduk yang dilayani juga tidak terlalu banyak seperti Kota Banda Aceh, Bengkayang dan Sekadau. Tiga dari lima daerah di provinsi Kalimantan Barat pada 2011 memiliki rasip penduduk/tenaga medis sangat tinggi. Jika rasio penduduk/tenaga medis mayoritas paling tinggi di provinsi Kalimantan Barat, rasio penduduk/perawat atau bidan paling tinggi berada di Jawa Timur. Empat dari lima daerah di Jawa Timur pada 2011 memiliki rasio penduduk/perawat atau bidan di atas 1.000. Pada 2013 daerah yang rasio penduduk/perawat atau bidan kurang dari 1.000 menjadi lebih dari 1.000 pada Tulungagung. VI. REKOMENDASI Berdasarkan temuan-temuan hasil Analisis Anggaran Daerah, rekomendasi yang diusulkan adalah sebagai berikut : Bagi Pemerintah Pusat, Provinsi dan Daerah : Pemerintah Pusat dan Provinsi harus membuat model evaluasi kinerja pengelolaan anggaran daerah (kab/kota) berupa indeks kesehatan anggaran daerah dengan tujuan mendorong pengelolaan anggaran yang lebih optimal. Pemerintah Pusat dan Provinsi harus memperluas ruang fiskal daerah melalui peningkatan alokasi dan distribusi dana transfer pusat-daerah, terutama pada pada perhitungan dana bagi hasil ke kab/kota. Sehingga pemerintah daerah dapat lebih leluasa dalam mengelola anggaran untuk pelayanan publik. Pemerintah Daerah harus segera membuat regulasi yang menjamin distribusi alokasi dana desa yang lebih merata dan tidak timpang. Pengawasan, pendampingan dan akuntabilitas alokasi dana desa juga harus ditingkatkan agar dapat mendekatkan masyarakat desa dengan kesejahteraan. Pemerintah pusat dan daerah perlu memperluas ruang partisipasi masyarakat desa dalam pengelolaan dana desa dalam perencanaan anggaran, alokasi dan pertanggungjawaban anggaran. Pemerintah Daerah harus konsisten dalam mengalokasikan dana pendidikan secara efektif dan efisien sehingga dapat mencapai target kualitas pembangunan pendidikan yang ditetapkan. Pemerintah pusat dan daerah harus meningkatkan alokasi dana untuk kesehatan masing- masing sebesar 5% (dari total APBN) dan 10% (dari total APBD) sesuai dengan mandatary spending (UU 36 tahun 2009). Bagi Pengelolaan Anggaran Desa : 43 Analisis Anggaran Daerah: Studi Terhadap APBD Tahun 2011-2014 di 20 Kabupaten/Kota Harus ada aturan terkait proses demokratisasi anggaran dan jaminan kemandirian desa. Penyaluran tiga tahap dari pusat dan tiga tahap laporan ke kabupaten setiap empat bulan justru akan menjadi kendala pembangunan di daerah. Dalam kekurangan dan kekosongan anggaran, akan dimanfaatkan oleh pihak yang berkepentingan untuk memanfaatkannya. Merubah rumus formulasi dengan asumsi : ada kategorisasi pembagian karakteristik ekonomi daerah (bukan hanya tingkat kemahalan harga daerah). Karakteristik berdasarkan potensi desa dan kearifan lokal. Merubah rumus formulasi dengan memasukkan ruang partisipasi masyarakat dan tingkat kebutuhan desa. Bukan hanya statistik namun data kualitatif sesuai dengan permasalahan kondisi riil desa : konflik agraria, miskin struktural, dll. Pemerintah pusat dan kabupaten bertanggungjawab dalam implementasi dan penggunaan dana desa dalam hal kewajiban pendampingan dan partisipasi. Untuk masyarakat sipil : Kelompok masyarakat sipil perlu meningkatkan lagi advokasi dalam hal mendorong peningkatan kesehatan keuangan daerah. Perlu terus meningkatkan upaya advokasi dalam hal efisiensi dan efektifitas dana pendidikan dan kesehatan. Kelompok masyarakat sipil perlu mengawal dan mendampingi alokasi dana desa agar dapat digunakan tepat sasaran, transparan, akuntabel dan optimal menyejahterakan masyarakat desa. Misalnya dengan membuat pos pengaduan dan konsultasi dana desa sebagai bentuk membuka ruang partisipasi masyarakat dan peningkatan pengawasan dana desa. 44
