BPK RI - ETD UGM

BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI), sebagaimana
diamanatkan dalam UU No. 15 Tahun 2006, bertugas untuk memeriksa
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Perlunya dilakukan
pemeriksaan pada akhirnya adalah untuk menuju pengelolaan keuangan negara
yang tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, efektif, dan
transparan dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatuhan [1]. Pemeriksaan
mencakup suatu proses evaluasi mengenai bagaimana suatu entitas pemerintahan
mengelola keuangan negara. Evaluasi ini dilakukan secara independen dan
hasilnya disampaikan kepada pihak-pihak yang berwenang dalam bentuk Laporan
Hasil Pemeriksaan (LHP) [2]. Dalam setiap pemeriksaan, hasil pemeriksaan
merupakan hal yang penting yang harus dijamin kredibilitasnya. Hal ini
dikarenakan hasil pemeriksaan merupakan acuan yang akan digunakan oleh para
pejabat entitas dan pengguna hasil pemeriksaan lainnya dalam mengambil
keputusan. Selain itu, kredibilitas hasil pemeriksaan juga merupakan hal yang
diharapkan oleh publik [3]. Hasil pemeriksaan bisa menjadi awal mula perbaikan
dalam pengelolaan keuangan negara. Sebagai contoh, dalam hal pemeriksaan
keuangan, LHP BPK RI akan digunakan oleh entitas pemerintah dalam
melakukan koreksi dan penyesuaian yang diperlukan atas laporan keuangan yang
diterbitkan. Sedangkan pada pemeriksaan kinerja, LHP salah satunya akan
memuat rekomendasi. Penyampaian rekomendasi ini dimaksudkan agar menjadi
bahan perbaikan bagi
entitas pemerintah sehingga diharapkan mampu
menyelenggarakan kegiatan secara ekonomis dan efisien serta memenuhi sasaran
secara efektif [2].
Hasil pemeriksaan yang bermutu dan dapat diandalkan yang dideskripsikan
dalam suatu bentuk laporan merupakan hasil dari setiap tahap dalam pemeriksaan
yang berlangsung baik yang salah satunya adalah tahap pelaporan hasil
pemeriksaan itu sendiri. Pelaporan hasil pemeriksaan terdiri dari beberapa tahap
1
yang dimulai dengan penyusunan konsep LHP (LHP belum final) berdasarkan
temuan pemeriksaan TP di lapangan dan diakhiri dengan penyampaian LHP
kepada lembaga perwakilan dan pemilik kepentingan [4]. Di BPK RI, pelaporan
hasil pemeriksaan masih dilakukan secara konvensional yang memunculkan
permasalahan diantaranya terkait kolaborasi dan dokumentasi berbagai versi
laporan. Permasalahan terkait kolaborasi terjadi ketika personil yang terlibat
dalam penyelesaian laporan tidak berada pada satu tempat untuk menyelesaikan
LHP. Penyelesaian LHP dilakukan secara kolaboratif ketika pemeriksaan
lapangan sudah selesai dilaksanakan. Mengingat beban pekerjaan pemeriksa dan
pe-review terkadang sangat padat, sangat mungkin penyelesaian LHP dilakukan
ketika satu atau beberapa personil yang terlibat dalam penyelesaian laporan sudah
melaksanakan tugas lainnya. Hal ini berarti dalam menyelesaikan LHP belum
tentu seluruh personil berada pada satu tempat. Dengan mekanisme penyusunan
laporan yang masih konvensional, yaitu menggunakan aplikasi office offline yang
belum diarahkan untuk penulisan kolaboratif, maka akan memunculkan
ketidakpraktisan dan hambatan dalam menyelesaikan LHP secara bersama-sama.
Sedangkan permasalahan terkait dokumentasi terjadi karena adanya berbagai versi
laporan yang seharusnya didokumentasikan dengan tertib. Untuk mendapatkan
LHP final, diperlukan beberapa tahapan review atas konsep LHP. Tahapan review
ini akan terkait dengan versi laporan. Di BPK RI, minimal terdapat dua tahapan
review, yaitu review oleh pengendali teknis dan review oleh penanggung jawab
sehingga paling tidak akan memunculkan tiga versi laporan yaitu konsep LHP
sebelum di-review, konsep LHP hasil review pengendali teknis, dan konsep LHP
hasil review penanggung jawab. Adanya beberapa versi laporan ini menimbulkan
ketidakpraktisan
dalam
mendokumentasikannya.
Dengan
pelaporan
hasil
pemeriksaan yang masih dilakukan secara konvensional maka masing-masing
versi laporan harus didokumentasikan secara manual dan hal ini terkadang tidak
dilakukan dengan tertib. Masalah yang biasa terjadi adalah pemeriksa mengalami
kebingungan atas versi terakhir dari dokumen serta hilangnya beberapa riwayat
revisi. Dokumentasi versi laporan penting untuk dilakukan karena dokumentasi
yang baik atas berbagai versi laporan merupakan salah satu upaya untuk
2
melindungi pihak-pihak yang terkait dengan pelaporan hasil pemeriksaan. Dengan
adanya dokumentasi yang baik, apabila terjadi perubahan esensi hasil
pemeriksaan maka akan dapat ditelusur pada tahap mana perubahan itu terjadi.
Dokumentasi yang baik atas versi-versi laporan pada masing-masing tahap juga
dapat dijadikan alat kendali internal untuk menuju ketertiban dan transparansi
proses pelaporan.
Selain permasalahan terkait kolaborasi dan dokumentasi, masih terdapat
permasalahan-permasalahan di dalam proses pelaporan hasil pemeriksaan di BPK
RI. Pada tahap penyusunan temuan pemeriksaan, tim pemeriksa harus secara
manual
menggabungkan
konsep-konsep
temuan
menjadi
satu
sebelum
dikomunikasikan dengan entitas terperiksa. Pada tahap-tahap review, proses
review atas konsep LHP masih belum sepenuhnya dilakukan secara paperless.
Selama ini proses review masih cenderung dilakukan dengan memberikan hasil
cetak konsep LHP kepada pe-review walaupun terkadang juga dilakukan dengan
hanya memberikan salinan dokumen elektronik. BPK RI memang belum
menerapkan konsep paperless dalam menjalankan proses bisnisnya. Akan tetapi,
sebelum dicapai LHP final, terdapat beberapa tahapan review sehingga apabila
pada masing-masing tahapan review disertai dengan mencetak konsep LHP maka
akan terjadi pemborosan yang cukup besar. Masalah lain yang timbul karena
pengelolaan yang masih konvensional adalah susahnya memantau perkembangan
penyelesaian laporan. Pemantauan ini dilakukan sebagai upaya untuk menjaga
agar penyelesaian laporan dapat dilakukan tepat waktu. Hal ini berkaitan dengan
kewajiban BPK RI untuk memenuhi tenggat penyampaian LHP.
Berbagai permasalahan yang muncul dalam pelaporan hasil pemeriksaan
perlu diatasi. Pada intinya permasalahan terkait kolaborasi, ketidakpraktisan
dalam menggabungkan konsep-konsep temuan menjadi satu, dan review yang
belum sepenuhnya paperless, dapat diatasi dengan adanya sistem di BPK RI yang
memungkinkan untuk melakukan penulisan laporan kolaboratif secara online.
Sedangkan
permasalahan-permasalahan
seperti
ketidakpraktisan
dalam
mendokumentasikan versi-versi laporan dan memantau penyelesaian laporan
3
dapat diatasi dengan adanya suatu sistem untuk memanajemen dokumen-dokumen
laporan tersebut.
Dalam hal penulisan kolaboratif atas satu dokumen secara online, telah
banyak inovasi teknologi yang memungkinkan untuk melakukan hal tersebut yang
di antaranya adalah Google Docs dan Office Online. Google Docs adalah sebuah
office suite berbasis web yang ditawarkan oleh Google secara gratis. Dengan
Google Docs, beberapa pengguna dimungkinkan untuk berkolaborasi dalam
membuat dan mengedit dokumen secara online [5]. Sedangkan Office Online
adalah sebuah office suite online yang ditawarkan oleh Microsoft. Office Online
juga memungkinkan penggunanya untuk membuat dan mengedit berkas dengan
menggunakan aplikasi Microsoft Office yang ringan dan merupakan versi
berbasis web browser [6]. Kedua office suite tersebut menggunakan media
penyimpanan publik yang berada pada sistem cloud masing-masing. Selain
penggunaan office suite pada suatu sistem cloud, dalam memenuhi kebutuhan
untuk membuat dan mengedit dokumen teks via web, terdapat beberapa doc editor
yang dapat ditanamkan pada suatu sistem web privat, yang diantaranya adalah
GemBox, Aceoffix, dan TX Text Control [7][8][9]. Selain itu, penggunaan
Microsoft SharePoint yang diintegrasikan dengan Office Web Apps juga
memberikan peluang bagi organisasi untuk membangun suatu sistem privat
berbasis web dengan fitur editor baik untuk dokumen teks maupun spreadsheet
[10].
Sedangkan dalam hal memanajemen laporan, berbagai kajian dan penerapan
Sistem Informasi (SI) di bidang Report Management System (RMS) telah banyak
dilakukan dan diantaranya menunjukkan bahwa sistem telah mampu memberikan
solusi atas permasalahan yang dihadapi dan meningkatkan efisiensi kerja [11].
Namun pada kasus pelaporan hasil pemeriksaan di BPK RI, fungsi manajemen
yang ditekankan adalah pada manajemen dokumen yang berupa laporan. Bukan
pada manajemen untuk menghasilkan laporan secara otomatis oleh sistem. LHP di
BPK RI tetap harus ditulis secara langsung oleh pemeriksanya, bukan hasil dari
generalisasi sistem. Oleh karena itu, sebenarnya sistem yang dibutuhkan adalah
sistem manajemen dokumen (Document Management System (DMS)) bukan
4
sistem manajemen laporan (RMS). Kajian dan pengembangan DMS telah banyak
dilakukan dan di antaranya menunjukkan bahwa sistem yang dikembangkan
mampu mengelola penyimpanan dokumen dengan baik, mengatur akses secara
aman, dan berhasil diimplementasikan [12] [13].
Dengan melihat kajian yang menunjukkan suksesnya penerapan sistem
manajemen dokumen serta inovasi teknologi yang memungkinkan dilakukannya
penulisan kolaboratif secara online, maka memunculkan peluang penelitian
dengan menggabungkan keduanya dalam merancang suatu SI online untuk
keperluan penyusunan LHP secara kolaboratif di BPK RI.
1.2. Perumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang terkait pelaporan hasil pemeriksaan di BPK RI,
dirumuskan permasalahan sebagai berikut:
1.
Proses pelaporan hasil pemeriksaan di BPK RI masih terkendala kolaborasi
jarak jauh dan pendokumentasian riwayat revisi.
2.
Belum adanya wadah privat bagi pemeriksa BPK RI untuk mendukung
kolaborasi jarak jauh menyebabkan penyelesaian LHP menjadi terhambat.
3.
Banyaknya tahapan revisi atas dokumen menyebabkan ketidaktertiban dalam
dokumentasi, kebingungan atas versi terakhir dari dokumen, dan hilangnya
riwayat revisi.
1.3. Keaslian Penelitian
Penelitian atas pengembangan sistem kolaboratif dan DMS telah banyak
dilakukan di berbagai bidang. Beberapa penelitian tersebut diantaranya dilakukan
oleh Tarazi dan Akre [14] yang membahas dan menilai kesuksesan implementasi
sistem kolaboratif di salah satu institusi akademik ternama di Uni Emirat Arab.
Sistem kolaboratif diimplementasikan dengan menggunakan teknologi Microsoft
SharePoint, Blogs, dan Wikis. Sistem ini berjalan sukses dan mampu digunakan
sebagai wadah untuk berbagi informasi dan materi perkuliahan serta untuk
menggelar pengajaran secara elektronik.
Khan, dkk [15] meneliti kegunaan ThinkFree Doc sebagai alat untuk
menulis kolaboratifvia web dengan menggunakan lima kriteria yaitu efektivitas,
5
efisiensi, kepuasan, learnability, dan utility. Hasil penelitian menunjukkan bahwa
ThinkFree Doc dapat digunakan untuk menulis kolaboratif via web dan memiliki
tampilan yang baik. Akan tetapi, respon sistem dianggap sangat lambat.
Shen dan Zhou [16] melakukan penelitian untuk mengembangkan suatu
kontrol konkurensi yang fleksibel pada suatu sistem kolaboratif. Penelitian ini
menggunakan StarOffice untuk menguji kontrol konkurensi yang diusulkan. Shen
dan Zhou menemukan bahwa mekanisme kontrol baru dapat dengan mudah
ditambahkan ke sistem tanpa menyentuh kode mekanisme kontrol konkurensi
yang ada. Shen dan Zhou juga menemukan bahwa beberapa API yang penting
tidak tersedia pada StarOffice.
Xu, dkk [11] yang merancang dan merealisasikan suatu sistem manajemen
dan pelaporan proyek berbasis mixed-architecture. Sistem ini diperlukan untuk
mengurangi human error dan mempercepat proses pelaporan. Implementasi yang
dilakukan selama dua tahun menunjukkan bahwa sistem bekerja stabil dan
berperan penting dalam menurunkan beban kerja karyawan dan meningkatkan
efisiensi kerja.
Ai-hong dan Hai-yan [12] mengembangkan suatu model manajemen atas
dokumen-dokumen dengan tingkat kebutuhan pengamanan yang berbeda-beda.
Dokumen dibedakan menjadi tiga, yaitu: dokumen tidak rahasia, dokumen
rahasia, dan dokumen sangat rahasia. Mekanisme penatausahaan akan
menyesuaikan klasifikasi tiap-tiap dokumen. Sistem manajemen dokumen ini
telah diuji dan sukses diaplikasikan di lingkungan militer.
Xin dan Mingping [13] merancang suatu model untuk arsitektur manajemen
dokumen berdasarkan kebijakan kontrol akses gabungan antara Discretionary
Access Control (DAC) dan Role-Based Access Control (RBAC). Penggabungan
dua konsep kontrol akses tersebut dilakukan untuk menyeimbangkan kebutuhan
akan keamanan dan fleksibilitas.
Dari beberapa penelitian yang telah dilakukan sebelumnya, memunculkan
suatu pemikiran untuk melakukan penelitian terhadap pengembangan SI online
berbasis web di BPK RI yang dapat digunakan untuk menyusun LHP secara
kolaboratif sehingga mampu mengatasi permasalahan terkait kolaborasi jarak jauh
6
dan permasalahan dokumentasi. Pengembangan SI dalam penelitian ini akan
memanfaatkan tools/library yang mendukung penggubahan dokumen office,
berupa dokumen teks, berbasis web. Sedangkan untuk mengatur akses atas
dokumen, akan digunakan penggabungan konsep Mandatory Access Control
(MAC) dan RBAC. Hal ini disesuaikan dengan karakter pemeriksaan di BPK RI
yang berdasarkan mandat penugasan dengan penerbitan surat tugas serta adanya
jenjang-jenjang peran yang berbeda-beda di dalam pemeriksaan. Sepanjang
penelusuran yang telah dilakukan, penelitian sejenis untuk sistem pelaporan
belum pernah dilakukan di BPK RI.
1.4. Tujuan Penelitian
Tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengembangkan prototipe sistem
informasi online di BPK RI yang dapat digunakan untuk menyusun LHP secara
kolaboratif dan mampu menatausahakan dokumen pelaporan secara otomatis.
1.5. Batasan Masalah
Batasan masalah dalam penelitian ini adalah:
1.
Penelitian hanya terfokus pada pengembangan sistem pelaporan pada
pemeriksaan atas laporan keuangan.
2.
Penelitian hanya terfokus pada fungsionalitas sistem.
1.6. Manfaat Penelitian
Sistem hasil dari penelitian ini diharapkan dapat digunakan untuk
mendukung proses pelaporan hasil pemeriksaan di BPK RI sehingga
memudahkan penyelesaian laporan secara kolaboratif serta memudahkan
penatausahaan dokumen laporan.
7