I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Salah satu

I. PENDAHULUAN
1.1.
Latar Belakang
Salah satu produk reformasi di Indonesia adalah mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik (good governance) melalui reformasi birokrasi. Salah satu
faktor dan aktor utama untuk menuju terwujudnya pemerintahan yang bersih
(clean government) melalui tata kelola pemerintahan yang baik (good governance)
adalah birokrasi. Posisi dan peran yang demikian penting sebagai pengelola
kebijakan dan pelayanan publik, birokrasi sangat menentukan efisiensi dan kualitas
pelayanan kepada masyarakat, serta efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan
pemerintahan dan pembangunan (Mustopadidjaja, 2003).
Arisman (2014) menyatakan bahwa reformasi pelayanan publik menjadi titik
strategis untuk memulai pengembangan good governance, karena (i) pelayanan
publik menjadi ranah interaksi antara negara yang diwakili pemerintah dan
lembaga-lembaga non-pemerintah (masyarakat sipil dan mekanisme pasar); (ii)
berbagai aspek good governance dapat diartikulasikan secara lebih mudah pada
ranah pelayanan publik, sekaligus lebih mudah dinilai kinerjanya.
Lebih lanjut Arisman (2014) menyatakan bahwa pelayanan publik dewasa ini
menjadi isu yang kian strategis karena kualitas kinerja birokrasi pelayanan publik
memiliki implikasi luas pada berbagai aspek kehidupan masyarakat. Secara politis,
perbaikan kinerja pelayanan birokrasi akan berdampak tumbuhnya kepercayaan
2
(trust), dan legitimasi terhadap pemerintah sehingga mendorong partisipasi
masyarakat.
Dwiyanto (2011) menyatakan bahwa reformasi birokrasi berusaha
mewujudkan birokrasi menjadi agen pelayanan (civil servant) dalam pengelolaan
birokrasi yang demokratis (democratic governance). Proses demokratisasi dalam
pengelolaan negara memungkinkan warganegara berperan serta secara aktif. Lebih
lanjut Dwiyanto (2011), menggunakan istilah transformatif untuk menggantikan
kata transaksional untuk membedakan pelayanan birokrasi dan pelayanan
perusahaan. Kata transformatif untuk digunakan untuk menunjukkan peran
birokrasi yang tidak hanya melayani warganegara tetapi juga berperan untuk
memberdayakan.
Pelayanan publik dalam pengelolaan irigasi diatur oleh Kementerian PU
dengan mengeluarkan standar pelayanan minimal (SPM) untuk irigasi sebagaimana
diatur melalui Permen PU No. 41 Tahun 2010 tentang Standar Pelayanan Minimal
Bidang Pekerjaan Umum dan Tata Ruang. Standar pelayanan minimum
mendasarkan pada konsep New Public Management yang didasari oleh
warganegara adalah konsumen atau pelanggan.
Konsep pelayanan dalam sistem irigasi yang ditawarkan adalah pelayanan
sistem irigasi yang mendasarkan pada konsep New Public Service. New Public
Service adalah konsep pelayanan yang didasarkan pada citizenship dan demokrasi.
Citizenship berkaitan dengan hak dan kewajiban warganegara atas negara. Salah
satu hak yang dijamin oleh negara adalah hak rakyat atas air yang merupakan hak
3
asasi manusia. Hak untuk memperoleh distribusi air akan dirasa adil (distributive
justice) apabila diperoleh melalui proses yang adil (procedural justice).
Keterlibatan warganegara dalam pengambilan keputusan merupakan bentuk
partisipasi demokrasi (Warren, 2008). Kesetaraan dan musyawarah dalam
pengambilan keputusan adalah asas yang terdapat dalam demokrasi. Pengambilan
keputusan melalui musyawarah sebagai procedural justice akan terlaksana apabila
menggunakan dialog yang dilandasi pada kesetaraan. Santoso (2013) menyatakan
bahwa dialog adalah bentuk komunikasi yang rasional dan egaliter. Rasional karena
menggunakan
landasan
berpikir
kritis dan rasional dalam
memecahkan
permasalahan dan egaliter karena mengedepankan kesetaraan.
Ostrom (2004) yang menyatakan bahwa salah satu usaha yang sukses untuk
melakukan tindakan bersama (collective action) adalah kesepakatan (agreement)
dengan individu yang terlibat. Konsensus dilakukan dalam rangka memadukan
berbagai kepentingan stakeholder agar terwujud tujuan bersama tanpa terjadinya
konflik. Konsensus bukan merupakan penjumlahan dari kepentingan stakeholder,
tetapi merupakan kompromi atas semua kepentingan.
1.2.
Indentifikasi Masalah
Akar permasalahan pelayanan irigasi saat ini adalah (i) sumberdaya air yang
terbatas dengan banyak pengguna secara bersamaan; (ii) sarana dan prasarana
tidak berada dalam kondisi dan fungsi yang baik; (iii) pemahaman petani tentang
4
pemakaian air irigasi secara efisien masih rendah. Keadaan tersebut menimbulkan
tidak sinkronnya kepentingan pengelola dan pengguna.
Permasalahan pelayanan muncul saat kondisi air yang tersedia terbatas.
Distribusi air yang terbatas membutuhkan dukungan sarana dan prasarana irigasi
yang memiliki kondisi dan fungsi yang baik. Kondisi dan fungsi prasarana irigasi yang
tidak baik membuat air tidak teragih secara benar. Kondisi pintu bagi yang tidak
berfungsi menyebabkan kesulitan dalam membagi air. Kondisi bangunan ukur yang
tidak baik membuat distribusi air tidak benar secara volumetris.
Pemberian air yang boros, disebabkan pemahaman petani terhadap efisiensi
penggunaan air yang rendah. Ketidakpastian petani memperoleh air, terutama saat
air kurang, petani melakukan perusakan bangunan untuk memperoleh air maupun
penimbunan air di lahan (hoarding). Ketidakpastian tersebut karena manajemen
tidak menyediakan informasi yang tepat mengenai waktu dan jumlah air yang
tersedia di bendung maupun di pintu-pintu sekunder maupun tersier.
Manajemen supply dan demand air sudah diterapkan pengelola dengan
menyusun rencana tata tanam. Jumlah air yang terbatas harus dibatasi jumlah
penggunaannya dengan mengatur rencana tata tanam. Rencana tata tanam
senantiasa tersedia setiap tahun yang merupakan hasil kerja komisi irigasi. Pada
tingkatan pelaksanaan rencana tata tanam tersebut sering tidak sesuai.
Kepentingan petani maupun kepentingan pengelola irigasi membutuhkan
integrasi agar sistem irigasi dapat berjalan dengan baik. Integrasi membutuhkan
dialog untuk saling mengerti dan memahami kepentingan masing-masing sehingga
5
diperoleh konsensus. Pemahaman terhadap permasalahan bersama akan
menimbulkan adanya komitmen yang kuat untuk dapat mewujudkannya. Menurut
Kallen (1930) dalam Payne (1965) menyatakan bahwa setiap konsensus adalah
permufakatan yang memenangkan (won agreement); untuk merealisasikannya
membutuhkan kesadaran dari perbedaan pendapat (awareness of disagreements),
sehingga muncul harmoni.
1.3.
Batasan Masalah
Setiap sistem irigasi memiliki kekhasan dalam kegiatan operasi dan
pemeliharaan (O&P). Sistem irigasi permukaan memiliki prosedur O & P yang
berbeda dengan sistem irigasi tetes, atau curah. Oleh karena itu, penelitian ini
dibatasi pada daerah irigasi yang menggunakan sistem irigasi permukaan, terkait
dengan kegiatan operasi dan pemeliharaan jaringan irigasi.
Penelitian ini juga dibatasi pada sistem irigasi teknis dengan komoditi pokok
tanaman pangan, yang dikelola bersama antara pemerintah dan pengguna.
Penelitian ini juga dibatasi pada sistem irigasi dalam kalang sistem pertanian
beririgasi atau kalang D sebagaimana Gambar 1 (Small dan Svendsen, 1990). Dalam
kalang ini terjadi tuntutan petani untuk memenuhi kebutuhan air bagi lahannya
sehingga O & P irigasi merupakan bentuk pelayanan kepada pengguna. Penilaian
kinerja pada kalang dua memberikan penekanan pada distribusi air kepada petani
yang akan digunakan sebagai salah satu bagian dalam sistem produksi pertanian.
6
F
F
Sistem Politik Ekonomi
E
Sistem Ekonomi Pedesaan
E
D
Sistem Ekonomi Pertanian
D
C
Sistem Pertanian Beririgasi
B
Sistem Irigasi
A
INPUT-INPUT LAIN
input/output utama:
A = Operasi sistem irigasi
B = Pasokan air untuk tanaman
C = Produksi pertanian
Sumber: Small dan Svendsen (1990)
C
B
INPUT-INPUT LAIN
D = Pendapatan di sektor pertanian
E = Pembangunan ekonomi perdesaan
F = Pembangunan nasional
Gambar 1.1. Kalang sistem irigasi (Small dan Svendsen, 1990).
1.4.
Perumusan Dan Penyelesaian Masalah
Penyelesaian masalah dalam pelayanan irigasi yang yang bersifat partisipatif
dirumuskan ke dalam:
a. Model konsensus strategis berdasarkan demokrasi dan citizenship dalam
mengintegrasikan kepentingan stakeholder sebagai dasar pengelolaan
irigasi partisipatif;
b. Model yang menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat
pelayanan untuk menentukan sumberdaya dan prioritas strategis yang
merupakan isi konsensus strategis;
7
c. Menganalisis kepemimpinan institusional dalam pengelolaan irigasi yang
terimplementasi dalam jalinan komunikasi antar stakeholder untuk
menghasilkan kesepakatan bersama.
Penjelasan perumusan dan penyelesaian masalah dijabarkan sebagai
berikut:
a. Model konsensus strategis sebagai bentuk demokrasi dan citizenship
dalam mengintegrasikan kepentingan stakeholder sebagai dasar
pengelolaan irigasi partisipasitif
Negara harus memenuhi hak rakyat atas air yang merupakan hak asasi
manusia. Negara ada untuk menjamin warganegara untuk menentukan pilihan
sesuai dengan kepentingan pribadinya melalui prosedur tertentu dan hak individu
(Denhardt and Denhardt, 2007). Air sebagai sumber utama irigasi adalah
sumberdaya alam yang dikuasai negara. Hatta (1970) menjelaskan kepemilikan
sumberdaya alam oleh negara bermakna negara membuat peraturan agar tidak ada
penghisapan orang lemah atas orang lain. Prosedur dan peraturan yang dibuat
harus mewakili adanya keadilan prosedural (procedural justice) untuk menjamin
adanya keadilan dalam distribusi (distributive justice).
Prosedur dan peraturan harus mencerminkan public spirit. Public spirit
memainkan peran yang penting dalam proses democratic governance. Public spirit
dapat dapat dijaga dan ditegakkan melalui prinsip-prinsip keadilan, partisipasi
publik dan musyawarah (deliberation) (Denhardt and Denhardt, 2007).
Sebuah prosedur yang dapat mewujudkan public spirit dalam membuat
peraturan pengelolaan irigasi di tingkat DI melalui konsensus strategis. Konsensus
8
untuk mengintegrasikan kepentingan stakeholder terutama berkenaan dengan
strategi yang ditempuh organisasi untuk mewujudkan prioritas strategis.
Konsensus strategis merupakan model pelayanan yang mengkompromikan
kepentingan stakeholder untuk mewujudkan tujuan bersama. Konsensus strategis
memungkinkan peran aktif dari semua kelembagaan pengelola irigasi tidak
terkecuali P3A. Partisipasi petani diwujudkan dalam partisipasi kelembagaan P3A,
sesuai dengan PP No 20 Tahun 2006. Konsensus strategis memungkinkan seluruh
lembaga yang terkait dengan pengelolaan DI, yang meliputi Balai Besar, Balai
Provinsi, Dinas Kabupaten dan P3A dapat menegosiasikan tujuan pengelolaan irigasi
dan cara mencapai tujuan tersebut (consensus on goal and means).
Isi konsensus strategis meliputi (1) visi dan sasaran lembaga; (2) sumberdaya
dan keunggulan kompetitif; dan (3) prioritas strategis. Keberhasilan dalam
berkonsensus ditentukan oleh adanya pemahaman bersama (shared understanding)
dan komitmen bersama terhadap isi konsensus. Keberhasilan konsensus strategis
diukur melalui tingkat konsensus yang menunjukkan shared understanding dan
komitmen stakeholder terhadap isi konsensus. Konsensus strategis akan tinggi
ketika ada kesamaan shared understanding dan komitmen terhadap isi konsensus
diantara stakeholder. Untuk mengetahui kesamaan shared understanding dan
komitmen antara stakeholder pengelola irigasi dianalisis menggunakan Anova.
b. Model yang menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat
pelayanan untuk menentukan sumberdaya dan prioritas strategis yang
merupakan isi konsensus strategis
9
Pelayanan sebagai output manajemen, dihasilkan dari proses transformasi
sumberdaya yang dilakukan oleh institusi. Pelayanan irigasi dipengaruhi oleh banyak
faktor antar lain: sumberdaya air, sumberdaya keuangan, sumberdaya manusia,
sumberdaya lahan, jaringan irigasi, pengelolaan, institusi, partisipasi, lingkungan
ekologis, lingkungan strategis, dan partisipasi stakeholder. Karena banyak sekali
faktor yang berpengaruh terhadap pelayanan, sehingga memiliki tingkat kesulitan
yang besar dalam menyelesaikan masalah tersebut.
Efektivitas pelayanan sangat ditentukan oleh pilihan prioritas terhadap
faktor-faktor yang mempengaruhi pelayanan. Adalah penting untuk menentukan
prioritas terhadap perbaikan faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat pelayanan
agar lebih tepat sasaran.
Faktor-faktor sistem irigasi yang dipilih untuk dianalisis pengaruhnya
terhadap kualitas pelayanan adalah: sumberdaya air, jaringan irigasi, sumberdaya
manusia, pengelolaan (sumberdaya keuangan, partisipasi), institusi, dan lingkungan
ekologis. Kualitas pelayanan merupakan ukuran mutu pelayanan. Kualitas
pelayanan dinilai dengan menggunakan indikator yang berupa kecukupan
(adequacy), keandalan (reliability), keadilan (equity) dan fleksibilitas (flexibility)
(Hofwegen dan Malano, 1999).
Pengaruh faktor-faktor sistem irigasi terhadap kualitas pelayanan dan
pengaruh kualitas pelayanan terhadap konflik akan dianalisis dengan menggunakan
Structural Equation Modeling (SEM). Analisis SEM menggunakan program Lisrel.
10
c. Menganalisis kepemimpinan institusional dalam pengelolaan irigasi yang
terimplementasi dalam menjalin komunikasi antar stakeholder untuk
menghasilkan kesepakatan bersama.
Untuk mewujudkan pengelolaan irigasi, pemimpin institusi menjalin
komunikasi dengan institusi lainnya. Pola komunikasi mencerminkan kepemimpinan
institusional dalam pengelolaan irigasi. Kepemimpinan memiliki pengaruh positif
terhadap kinerja karyawan sebagaimana penelitian Bas dan Avolio (1993).
Kepemimpinan dalam sebuah organisasi berfungsi untuk memandu, menuntun,
membimbing, membangun, memberi atau membangunkan motivasi kerja,
mengemudikan organisasi, menjalin komunikasi yang baik, melakukan pengawasan
secara teratur, dan mengarahkan para pengikutnya kepada sasaran yang ingin
dituju. Bawahan atau pengikut dalam sebuah organisasi, akan mampu bekerja
dengan baik jika pemimpin dapat menjalankan perannya secara baik (Hanggoro,
2002).
Komunikasi antara stakeholder dalam pengelolaan irigasi membentuk
jaringan komunikasi dalam sistem irigasi. Terjadinya komunikasi karena adanya
kepentingan pada masing-masing kelompok, baik penyedia maupun pengguna
layanan. Jaringan komunikasi membentuk sebuah jaringan sosial dalam masyarakat
beririgasi. Jaringan sosial adalah jaringan yang dibuat oleh ikatan individual melalui
hubungan sosial yang khusus, seperti persahabatan, kebaikan hati, komunikasi, atau
pertukaran keuangan (Freeman, 2004).
Komunikasi antara stakeholder terjadi dalam perencanaan dan pelaksanaan
kegiatan operasi dan pemeliharaan irigasi. Kegiatan operasi irigasi akan dianalisis
11
dalam kegiatan penentuan rencanaan tata tanam dan distribusi air. Komunikasi
antara stakeholder tersebut akan dianalisis menggunakan Social Network Analysis
(SNA). Analisis SNA menggunakan program Ucinet 6 dan NetDraw.
1.5.
Keaslian Penelitian
Pemerintah telah mengeluarkan SPM dalam bidang irigasi sebagaimana
tercantum dalam Permen PU No. 41 Tahun 2010 tentang Standar Pelayanan
Minimal Bidang Pekerjaan Umum dan Tata Ruang. Standar Pelayanan Minimal
tersebut sejalan dengan “Citizen’s Charter” yang diterapkan di Inggris (Denhardt,
and Robert V. Denhardt, 2007). ‘Citizens’ Charter’ didisain terutama untuk
memberikan kepada pengguna layanan pemerintah berupa hak konsumen
(Efficiency Unit, 1993b; Prime Minister, 1991; Treasury, 1991; O’Toole, 2006).
Filosofi yang mendasari “Citizen’s Charter” adalah paradigma citizen sebagai
pelanggan (customer) (O’Toole, 2006).
Penerapan pelayanan publik yang menggunakan konsep citizen sebagai
konsumen banyak diilhami/didasarkan pada literatur Reinventing Government, is
How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector oleh Osborn dan
Gaebler (1992). Denhardt, and Robert V. Denhardt (2007) menyebutkan buku
tersebut sebagai “Bible” dari paradigma New Public Management. Literatur
pelayanan dalam irigasi yang ditulis oleh Malano dan Hofwegen, Management of
Irrigation and Drainage System – A Service Approach, menggunakan konsep
pengguna sebagai konsumen (Malano dan Hofwegen, 1999). Dasar yang sama juga
digunakan oleh Renault (2008) untuk Service Oriented Management (SOM). Service
12
Oriented Management digunakan oleh FAO (2007) untuk mengembangkan
MASSCOTE [Mapping Systems and Services for Canal Operation Techniques].
FAO telah mengembangkan konsep manajemen yang berorientasi pelayanan
(Service Oriented Management) sebagai bagian dari program modernisasi irigasi
yang diterapkan di Asia (Renault, 2008). Konsep manajemen yang berorientasi
pelayanan dikenal dengan MASSCOTE (FAO, 2007). Service oriented management
yang dikembangkan MASSCOTE memandang pengguna sebagai konsumen. (New
Public Management).
Konsep pelayanan dalam New Public Service, dikembangkan berdasarkan
pada teori demokrasi dan citizenship (kewarganegaraan), sedangkan pelayanan
bisnis berasal dari teori ekonomi. Pada tahapan perkembangan teori pelayanan
publik (New Public Management) mengambil teori dalam ekonomi, yang
menganggap warganegara adalah konsumen (Callahan, 2007). Menurut Newman
and Vidler (2006 ) dalam Powell et al., (2007), konsumen menempatkan privat (dari
pada publik), pasar (dari pada negara) dan individu (dari pada kolektif).
Paradigma baru pemerintahan saat ini yang lebih berorientasi kepada
pelayanan publik. Hal tersebut secara tegas dinyatakan dalam Undang-Undang No.
25 tahun 2009, tentang Pelayanan Publik. Konsep pelayanan irigasi yang ditawarkan
berupa model pelayanan yang berbasis konsensus strategis, yang mendasarkan
pada nilai-nilai demokrasi dan citizenship. Melalui konsensus strategis, kepentingan
stakeholder yang berupa tujuan dan proses mencapai tujuan saling dikompromikan.
Partisipasi stakeholder diwadahi dalam bentuk konsensus. Model pelayanan ini
13
melanjutkan penelitian yang telah dikembangkan oleh Arif dkk. (2007) tentang
pengembangan konsep sistem operasi dan pemeliharaan daerah irigasi multiguna
dengan membangun komitmen untuk berbuat konsensus antar pelaku.
Penelitian kualitas pelayanan telah dilakukan oleh banyak peneliti
sebelumnya dengan menggunakan berbagai dimensi yang mempengaruhi kualitas
pelayanan. Berbagai dimensi pelayanan dari penelitian pelayanan dalam bisnis
disajikan pada Tabel 1.1.
Tabel 1.1. Penelitian pelayanan dengan berbagai dimensi dalam dunia bisnis
(Sumber: Tjiptono dan Candra, 2005)
Peneliti
Albrecht & Zemke (1985)
Dimensi Kualitas
Perhatian dan kepedulian, kapabilitas pemecahan, masalah,
spontanitas dan fleksbilitas, recovery
Brady & Cronin (2001)
Kualitas interaksi, kualitas lingkungan fisik dan kualitas hasil
Caruana & Pitt (1997)
reliabilitas jasa dan manajemen ekspektasi
Dalbholkar, et al (1996)
aspek fisik, reliabilitas, interaksi personal, pemecahan masalahan,
kebijakan
Dalbholkar, et al (2000)
reliabililitas, perhatian pribadi, kenyamanan, fitur
Edvardsson, Gustavsson kualitas teknis, kualitas integrative, kualitas fungsional, kualitas
& Riddle (1989)
hasil.
Garvin (1987)
reliabilitas, kinerja, fitur, konformasi, daya tahan, serviceability,
estetika, perceived quality
Gronroos (1978, 1982)
kualitas teknis, kualitas fungsional, citra
Gronroos (1990, 2000)
profesionalisme dan keterampilan, sikap dan perilaku, aksesibilitas
dan fleksibiltas, reliabilitas dan trustworthiness, recovery, reputasi
dan kredibilitas, servicescape
Gummesson (1987)
kualitas desain, kualitas produksi, kualitas penyampaian, kualitas
relasional
Gummesson (1991)
kualitas desain, kualitas produksi jasa, kualitas proses, kualitas hasil
Gummesson (1993)
kualitas desain, kualitas produksi dan penyampaian, kualitas
relasional, kualitas hasil
Parasuraman, Zeithaml & reliabilitas, daya tanggap, kompetensi, akses, kesopanan,
Berry (1985)
komunikasi, kredibilitas, jaminan, empati, dan bukti fisik
Beberapa peneliti telah melakukan penelitian dalam bidang pelayanan
publik. Marhamah (2007) menggunakan indikator kualitas pelayanan berupa
ketepatan waktu pelayanan, biaya pelayanan serta tangible (kenyataan). Dunggio
14
(2011), menggunakan dimensi faktor internal (yang terdiri dari struktur organisasi,
budaya organisasi dan sumberdaya organisasi) dan eksternal (lembaga Ombudsman
dan masyarakat pengguna layanan) untuk menilai kualitas pelayanan publik.
1.6.
Tujuan Penelitian
Penelitian ini dilakukan untuk membangun argumen bagi konsep pelayanan,
dalam pengelolaan irigasi partisipatif. Tujuan yang ingin diperoleh dalam penelitian
ini adalah:
a. Mengembangkan model konsensus strategis untuk menghasilkan
kesepakatan pelayanan yang dilandasi pada nilai-nilai demokrasi dan
citizenship dalam pengelolaan irigasi partisipatif;
b. Mengembangkan model persamaan struktural untuk menganalisis
faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat pelayanan, guna menentukan
sumberdaya dan prioritas strategis yang merupakan isi konsensus
strategis; dan
c. Menganalisis kepemimpinan institusional dalam pengelolaan irigasi yang
terimplementasi dalam jaringan komunikasi untuk menghasilkan
kesepakatan bersama.
15
1.7.
Manfaat Penelitian
1. Secara teoritis, hasil penelitian dapat memberikan sumbangan ilmu dan
teknologi irigasi yang berkaitan model pelayanan irigasi yang mengembangkan
nilai-nilai demokrasi dan citizenship.
2. Dapat digunakan sebagai masukan bagi pemerintah dalam menentukan
kebijakan untuk meningkatkan mutu pelayanan irigasi.