BAB III - PPS Unud

BAB III
PENGATURAN DANA ALOKASI KHUSUS DITINJAU DARI PRINSIPPRINSIP PERIMBANGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH
3.1 Pengaturan Dana Alokasi Khusus
Pengaturan Dana Alokasi Khusus meliputi; mekanisme pengalokasian DAK,
penghitungan DAK, penetapan alokasi dan penggunaan DAK, mekanisme pencairan
DAK.49
1. Mekanisme Pengalokasian Dana Alokasi Khusus
Daerah tertentu yang dapat memperoleh alokasi DAK ditentukan berdasarkan
kiteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Program yang menjadi prioritas
nasional dimuat dalam rencana kerja pemerintah tahun anggaran bersangkutan.
Rencana kerja pemerintah merupakan hasil musyawarah perencanaan pembangunan
nasional yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden. Penyelenggaraan musyawarah
perencanaan pembangunan nasional tersebut diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara
pemerintah (menteri, gubernur, dan bupati/walikota). Menteri teknis mengusulkan
kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK dan ditetapkan setelah berkoordinasi
dengan Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, dan Menteri Negara Perencanaan
Pembangunan Nasional, sesuai dengan rencana kerja pemerintah. Selanjutnya
Menteri teknis menyampaikan ketetapan tentang kegiatan khusus sebagaimana
dimaksud diatas kepada Menteri Keuangan.
49
Ibid, hal 166-190
81
82
2. Penghitungan Dana Alokasi Khusus
Setelah menerima usulan kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK dan
ditetapkan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan,
dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, sesuai dengan Rencana
Kerja Pemerintah, Menteri Keuangan melakukan penghitungan alokasi DAK.
Penghitungan alokasi DAK dilakukan melalui dua tahapan, yaitu:
a. Penentuan daerah tertentu yang menerima DAK
b. Penentuan besaran alokasi DAK masing-masing daerah.
Penentuan daerah tertentu harus memenuhi kriteria umum, kriteria khusus,
dan kriteria teknis. Besaran aloaksi DAK masing-masing daerah ditentukan dengan
perhitungan indeks berdasarkan kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis.
Kriteria umum; dirumuskan berdasarkan kemampuan keuangan daerah yang
dicerminkan dari penerimaan umum Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBN)
setelah dikurangi belanja pegawai negeri sipil daerah. DAK untuk daerah-daerah
yang memiliki kemampuan fiskal rendah atau dibawah rata-rata nasional.
Kriteria khusus; dirumuskan berdasarkan hal-hal berikut ;
a. Peraturan perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan otonomi khusus.
Misalnya Undang-Undang No. 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi
Papua dan Undang-Undang No. 18 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Provinsi
Nanggroe Aceh Darussalam.
b. Karakteristik daerah
83
Contoh karakterisitik daerah antara lain adalah daerah pesisir dan kepulauan,
daerah perbatasan darat dengan negara lain, daerah tertinggal/terpencil, daerah
yang termasuk rawan banjir dan longsor, serta daerah yang termasuk daerah
ketahanan pangan.
Kriteria teknis; disusun berdasarkan indikator-indikator kegiatan khusus yang akan
didanai dari DAK. Kriteria teknis dirumuskan melalui indeks teknis oleh menteri
terkait. Selanjutnya menteri teknis menyampaikan kriteria teknis kepada Menteri
Keuangan.
3. Penetapan Alokasi dan Penggunaan Dana Alokasi Khusus
Alokasi DAK perdaerah ditetapkan dengan peraturan Menteri Keuangan
paling lambat dua minggu setelah Undang-Undang APBN ditetapkan. Berdasarkan
penetapan alokasi DAK tersebut, menteri teknis menyusun petunjuk teknis
penggunaan DAK yang pelaksaannya dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri.
Petunjuk teknis penggunaan DAK ditetapkan paling lambat dua minggu setelah
penetapan alokasi DAK oleh Menteri Keuangan.
Daerah penerima DAK wajib mencantumkan alokasi dan penggunaan DAK
didalam APBD. Penggunaan DAK dilakukan sesuai dengan petunjuk teknis
penggunaan DAK. DAK tidak dapat digunakan untuk mendanai administrasi kegiatan,
penyiapan kegiatan fisik, penelitian, pelatihan, dan perjalanan dinas.
4. Mekanisme Pencairan Dana Alokasi Khusus
Bupati/walikota membuka rekening Kasda DAK untuk masing-masing bidang
yang digunakan khusus untuk menampung DAK masing-masing bidang (satu
84
rekening untuk satu DIPA dan satu bidang). Berdasarkan DIPA DAK yang
disampaikan kepada bupati/walikota dan KPPN bersangkutan dengan tembusan
kepada Direktur Jenderal Perbendaharaan u.p. Direktur Pelaksanaan Anggaran , dan
Direktur Jenderal Perimbangan Keuangan u.p Direktur Dana Perimbangan serta
menteri teknis terkait dengan dilampiri foto copy RD yang telah ditandatangani oleh
bupati/walikota atau pejabat yang ditunjuk, pejabat yang diberikan kewenangan untuk
menguji tagihan kepada negara dan menandatangani SPM mengajukan surat perintah
membayar langsung (SPM-LS) tahap I maksimum sebesar 30% dari pagu DIPA
DAK kepada KPPN dengan dilampiri; daftar penggunaan DAK, foto copy DPA
SKPD/DASK.
3.2 Prinsip-Prinsip Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan
Daerah
3.2.1 Prinsip Keadilan, Demokratis, Transparans, Efesien, dan Proporsional
Hubungan keuangan pusat dan daerah dilakukan sejalan dengan prinsip
perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah sebagaimana
yang telah digariskan dalam Undang-Undang No. 33 Tahun 2004. Perimbangan
keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan suatu sistem
pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan dan efesien
dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi, dengan mempertimbangkan
85
potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, serta pendanaan penyelenggaraan
dekonsentrasi dan tugas pembantuan.50
Dalam mekanisme pengalokasian DAK, hanya daerah tertentu yang
memperoleh alokasi DAK, daerah tertentu yang dimaksud adalah daerah-daerah yang
memenuhi kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah pusat. DAK ditentukan
berdasarkan kiteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Jadi pengertiannya
adalah tidak semua daerah memiliki hak untuk mengajukan proposal DAK, hanya
daerah yang telah memenuhi kriteria yang dibuat oleh pemerintah pusat yang boleh
mengajukan usulan kegiatan khusus.
a. Kriteria umum adalah pengalokasian DAK diprioritaskan untuk daerah-daerah
yang memiliki kemampuan fiskal rendah atau dibawah rata-rata nasional.
b. Kriteria Khusus; pengalokasian DAK memperhatikan daerah-daerah tertentu yang
memiliki karakteristik dan/atau berada di wilayah; Provinsi Papua yang merupakan
daerah otonomi khusus, daerah pesisir dan kepulauan, daerah perbatasan dengan
negara lain, daerah tertinggal/terpencil, dan daerah yang masuk kategori ketahanan
pangan, dan daerah pariwisata, daerah rawan banjir/longsor, daerah penampung
transmigrasi, daerah yang memiliki pulau-pulau kecil terdepan, daerah rawan pangan
dan/atau kekeringan, daerah pasca konflik, daerah penerima pengungsi.
c. Kriteria teknis; pengalokasian DAK dirumuskan oleh menteri terkait.
50
Bab I Ketentuan Umum Pasal 1 angka 3 Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 Tentang
Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah.
86
Kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah justru membuat batasan-batasan
yang menyebabkan adanya daerah-daerah yang tidak mendapatkan Dana Alokasi
Khusus. Dilihat dari konsep Good Governance ada beberapa hal yang bisa menjadi
tolok ukur keadilan yaitu; pemerintahan yang tidak sewenang-wenang, pelayanan
yang non diskriminatif, dan program yang berpihak kepada rakyat. Dalam hubungan
keuangan pusat dan daerah, yang dimaksud adil adalah semua daerah berhak
mendapatkan pembagian keuangan, dalam hal ini adalah mendapatkan bagian DAK.
Daerah-daerah yang tidak memenuhi kriteria-kriteria yang ditetapkan oleh
pemerintah pusat tidak mendapatkan alokasi DAK, hal ini bertentangan dengan
konsep keadilan, karena salah satu tolok ukur keadilan adalah pelayanan yang non
diskriminatif.
DAK adalah program untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat.
Kenyataan yang ada semua daerah di Indonesia memerlukan dana untuk memenuhi
kebutuhan dasar masyarakat, seperti; pendidikan, kesehatan, infrastruktur, kelautan,
perikanan, dan pertanian. DAK bukan hanya diperlukan oleh daerah-daerah yang
memiliki kemampuan finansial dibawah rata-rata nasional dan/atau daerah-daerah
yang memiliki karakteristik tertentu saja, tetapi diperlukan oleh semua daerah di
Indonesia. Persoalan yang sekarang muncul adalah adanya daerah-daerah yang
merasa kurang puas dan merasa diperlakukan tidak adil dalam pembagian keuangan
oleh pemerintah pusat. Munculnya daerah separatis yang ingin memisahkan diri dari
Negara Indonesia sedikit banyak disebabkan oleh masalah keuangan.
87
Sesuai dengan Teori Negara Kesejahteraan menurut Kranenburg, ”Tujuan
negara bukan sekadar memelihara ketertiban hukum, melainkan juga aktif
mengupayakan kesejahteraan dan kebahagiaan rakyatnya, serta menyelenggarakan
masyarakat adil dan makmur.” Ia juga menyatakan bahwa upaya pencapaian tujuantujuan negara itu dilandasi oleh keadilan secara merata, seimbang. Pemerintah
seharusnya dapat mengenali apa yang menjadi kebutuhan, permasalahan, keinginan
dan kepentingan serta aspirasi rakyat secara baik dan benar, karena kebijakan yang
dibuat akan dapat mencerminkan apa yang menjadi kepentingan dan aspirasi rakyat.
Dalam Teori Negara Kesejahteraan keadilan adalah dasar untuk mencapai
kesejahteraan masyarakat. Ada beberapa konsep keadilan diantaranya adalah;
Menurut filsafat hukum pada dasarnya manusia menghendaki keadilan, manusia
memiliki tanggung jawab besar terhadap hidupnya, karena hati manusia berfungsi
sebagai index, ludex, dan vindex. Keadilan berkaitan erat dengan pendistribusian hak
dan kewajiban, hak yang bersifat mendasar sebagai anugerah Illahi sesuai dengan hak
asasinya yaitu hak yang dimiliki sejak lahir dan tidak dapat diganggu gugat. Keadilan
merupakan salah satu tujuan sepanjang perjalanan sejarah filsafat hukum. Keadilan
adalah kehendak yang ajeg, tetap untuk memberikan kepada siapapun sesuai dengan
pertumbuhan dan perkembangan masyarakat. Paul Schoelten berpendapat keadilan
tidak boleh bertentangan dengan hati nurani, hukum tanpa keadilan bagaikan badan
tanpa jiwa. Dalam konsep tentang filsafat hukum yang berkaitan dengan pemikiran
filosofis hukum harus ditegakkan demi terwujudnya supremasi hukum dalam rangka
menegakkan kebenaran dan keadilan sesuai dengan tujuan hukum; ketertiban,
88
keamanan, ketentraman, kedamaian, kesejahteraan, kebenaran dan keadilan.
Sedangkan Norbert Wiener51, menyatakan, “Empirically, the concept of justice which
mean have maintened throughout history are as varied as the relegion of the world,
or the cultures recognized by anthropologists.” (Secara empiris, konsep keadilan
dipahami melalui sejarah, diantaranya berdasarkan agama, atau kebudayaan yang
dipahami oleh para ahli antropologi)
Keadilan menurut filsafat hukum berkaitan erat dengan pendistribusian hak
dan kewajiban, hak bersifat mendasar sebagai anugerah Illahi. Mekanisme
pengalokasian DAK apabila ditinjau dari keadilan menurut filsafat hukum,
seharusnya semua daerah berhak untuk mendapatkan alokasi DAK. Kriteria yang
ditetapkan oleh pemerintah adalah kebijakan yang diskriminatif, karena dengan
kebijakan ini menyebabkan adanya daerah-daerah yang tidak mendapatkan alokasi
DAK. Dalam hal ini kebijakan diskriminatif bersumber dari peraturan perundangundangan sebagai dasar pembuatan kebijakan pemerintah. Daerah-daerah yang tidak
memenuhi kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah telah melakukan kewajibannya,
yaitu; dalam pembagian dana bagi hasil yang bersumber dari pajak dan sumber daya
alam. Bagian persentase tertentu dari pajak dan sumber daya alam yang dimiliki oleh
daerah telah disetor ke pemerintah pusat, sudah seharusnya daerah-daerah ini
mendapatkan haknya untuk memperoleh alokasi DAK. Ketidak adilan pemerintah
dalam pembagian keuangan menyebabkan terjadinya ketidak puasan daerah.
51
Norbert Wiener, 1954, The Human Use of Human Beings, Doubleday & Company Inc,
Garden City New York, hal. 105
89
Pandangan Socrates52 tentang keadilan, bahwa dimana pemerintah dengan rakyatnya
terdapat saling pengertian yang baik. Bila para penguasa telah mematuhi dan
mempraktekkan ketentuan-ketentuan hukum dan bila pemimpin negara bersikap
bijaksana dan memberi contoh kehidupan yang baik. Tegasnya keadilan itu tercipta
bilamana setiap warga sudah dapat merasakan bahwa pihak pemerintah sudah
melaksanakan tugasnya dengan baik, sedangkan Aristotles,
53
dalam bukunya
Nichomachean Ethics, telah menulis panjang lebar tentang keadilan, Ia menyatakan
keadilan adalah kebajikan yang berkaitan dengan hubungan antar manusia.
Menurut kamus umum bahasa Indonesia WJS Poerwadarminta mengartikan
kata adil dengan ”tidak berat sebelah atau memihak. Keadilan pada umumnya adalah
keadaan atau situasi dimana setiap orang memperoleh apa yang menjadi haknya dan
setiap orang memperoleh bagian yang sama dari kekayaan kita bersama. Dengan
demikian berarti bahwa keadilan adalah keseimbangan antara hak dan kewajiban.
Berbuat adil berarti menghargai dan menjunjung tinggi harkat dan martabat manusia,
sebaliknya berbuat tidak adil berarti menginjak-injak harkat dan martabat manusia.”
WJS Poerwadarminta mengartikan keadilan sebagai keseimbangan antara hak
dan kewajiban, daerah-daerah yang memiliki sumber daya potensial telah
melaksanakan kewajibannya dengan memberikan proporsi yang disumbangkannya,
seharusnya daerah-daerah ini mendapatkan haknya yaitu bagian yang lebih besar
52
Koko Istya, Temorubun Keadilan Dalam Bidang Ekonomi,leonardoansis.wordpress.com
53 Darji Darmodiharjo & Shidarta, 2006, Pokok-Pokok Filsafat Hukum, PT Gramedia
Pustaka Utama, Jakarta, hal. 156
90
sesuai dengan proporsinya. Seharusnya aturan keuangan pusat dan daerah, pada satu
sisi mendukung pelaksanaan pembangunan nasional, disisi lain untuk memfasilitasi
proses pembangunan seluruh daerah yang dijalankan dibawah konsep otonomi daerah.
Sudah tentu otonomi daerah bukan kemerdekaan. Masalah hubungan keuangan pusat
dan daerah merupakan masalah yang krusial dan kesalahan dalam penanganannya
dapat menyeret negara dalam perpecahan. Di Indonesia masalah ini juga menjadi isu
penting yang kadang memanas karena adanya ketidakpuasan dalam penanganan
masalah hubungan perimbangan keuangan ini.
Keadilan ditinjau dari perundang-undangan (legal justice) dan keadilan
ditinjau dari keadilan masyarakat (sosiologis), mengikuti pendapat R. Soesilo54 yang
menyatakan; kejahatan adalah suatu perbuatan tingkah laku yang bertentangan
dengan undang-undang maka jelas dan tegas bahwa suatu perbuatan baru dianggap
sebagai kejahatan bilamana undang-undang telah menegaskan bahwa perbuatan
tersebut adalah kejahatan (legal justice). Ditinjau dari segi sosiologis maka yang
dimaksud dengan kejahatan adalah perbuatan atau tingkah laku yang selain
merugikan penderita, juga sangat merugikan masyarakat, yaitu berupa hilangnya
keseimbangan, ketentraman, dan ketertiban. Pada prinsipnya hukum haruslah mampu
dan berani membawa prinsip keadilan bagi mereka yang lemah. Namun kenyataannya
hukum mengalami simplifikasi tafsir sebagai bentuk atau wujudnya yang positif
sehingga keadilan dalam diskursus ini adalah yang sesuai dengan hukum atau apa
54
Wahyu Kuncoro, 2010, Dilema Keadilan Diantara Legal Justice Dan Keadilan
Masyarakat, (7 November 2010), purcahyokuhperdata.blogspot.com
91
yang dinyatakan dalam undang-undang. Bila tafsir keadilan disamakan dengan yang
legal ini terjadi, maka celakanya sumber keadilan adalah didasarkan tafsir pembuat
hukum (legislator) belaka. Hukum adalah gejala sosial, sehingga setiap peraturan
hukum mempunyai tujuan. Akan tetapi tujuan sosial suatu peraturan perundangundangan tidak dapat diketahui dari kata-kata peraturan perundang-undangan itu
sendiri, karenanya hakim harus mencarinya dengan melakukan penafsiran.55 Dalam
metodologi pembentukan hukum sekarang ini, teknik perundang-undangan
menempati posisi sentral. Sebab suatu teknik perundang-undangan yang baik
seharusnya mampu mencegah banyak masalah-masalah interpretasi.56
Kriteria yang ditetapkan oleh pemerintah dalam pembentukan mekanisme
pengalokasian DAK berdasarkan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Menurut konsep Legal
Justice kebijakan pemerintah dalam menetapkan kriteria mekanisme pengalokasian
DAK tidak bertentangan dengan perundang-undangan, tetapi dari segi sosiologis
bahwa daerah-daerah yang tidak mendapatkan alokasi DAK merasa diperlakukan
tidak adil. Keadilan menurut legal justice berdasarkan penafsiran pembuat undangundang
(legislator).
Perundang-undangan
seharusnya
dibuat
berdasarkan
pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, dan/atau sesuai
dengan
keberlakuan hukum, minimal memenuhi tiga aspek, yaitu aspek filosofis (keadilan),
55
Riduan Syahrani, 1991, Rangkuman Intisari Ilmu Hukum, Pustaka Kartini, Anggota IKAPI,
hal. 58
56
Jan Gijssels & Mark Van Hoecke, 1982, Apakah Teori Hukum Itu, Laboratorium Hukum
Fakultas Hukum Universitas Katolik Parahyangan, Bandung, hal. 101
92
aspek sosiologis (manfaat) dan aspek yurisdis (kepastian hukum). Keadilan menurut
perundang-undangan yang hanya dibuat berdasarkan tafsir pembuat perundangundangan (legislator) akan bertentangan dengan keadilan masyarakat.
Pengaturan Dana Alokasi Khusus selain harus memenuhi aspek keadilan,
harus memenuhi aspek demokratis, karena Indonesia adalah negara yang menganut
Teori Demokrasi istilah demokrasi berasal dari bahasa Yunani yang terdiri dari dua
perkataan yaitu demos yang berarti rakyat dan cratein yang berarti memerintah.
Dengan demikian demokrasi secara terminologi berarti pemerintahan dari rakyat,
oleh rakyat dan untuk rakyat. Dalam sistem demokrasi, penyelenggaraan negara harus
bertumpu pada partisipasi dan kepentingan rakayat. 57 Tujuan akhir dari semua
kebijakan pemerintahan adalah rakyat, yaitu situasi yang tertib, aman, tentram, damai,
sejahtera, dan adil. Pemerintah harus peka terhadap setiap gejolak-gejolak yang
terjadi dalam masyarakat. Permasalahan yang muncul karena ketidakpuasan daerah
dalam pembagian keuangan harus segera dicari jalan keluarnya. Pemerintahan yang
demokratis adalah pemerintahan yang benar-benar dekat dengan masyarakat,
mendengar setiap keluhan-keluhan masyarakat, dan ada upaya yang nyata untuk
mengatasi setiap permasalah yang muncul dalam masyarakat. Dalam hal ini adalah
daerah yang memiliki sumber daya yang lebih menuntut mendapatkan hak sesuai
dengan proporsi yang disumbangkannya.
Sedangkan gagasan atas prinsip kedaulatan rakyat dalam lingkup daerah bagi
Mohammad Hatta bukan hal yang baru. Hal itu tercermin dari uraiannya yang
57
Ridwan HR, 2011, Hukum Administrasi Negara, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal. 8
93
menyatakan; ”Menurut dasar kedaulatan rakyat itu, hak rakyat untuk menentukan
nasibnya tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada tiap
tempat, di kota, di desa, dan di daerah.” artinnya hak untuk menentukan nasib daerah
tidak hanya menjadi monopoli pemerintah pusat, melainkan daerah juga memiliki hak
untuk menentukan nasibnya. Hak yang dimiliki daerah dalam pelaksanaan otonomi
adalah diperlakukan yang adil dan tidak diskriminatif. Pembagian keuangan pusat dan
daerah harus berorientasi pada seluruh daerah dan seluruh masyarakat.
Menurut Bagir Manan, 58 ”Demokrasi merupakan suatu fenomena yang
tumbuh, bukan suatu penciptaan.” Salah satu ciri negara demokrasi adalah semua
lembaga yang bertugas merumuskan kebijakan pemerintah, harus bergantung pada
keinginan rakyat. Oleh karena itu dalam pembangunan negara demokrasi dimasa
depan sudah saatnya praktik-praktik demokrasi yang semu ditinggal dan diganti
dengan demokrasi yang sesungguhnya, yaitu demokrasi yang menempatkan rakyat
sebagai penentu utama dalam penyelenggaraan negara baik dalam bidang
pemerintahan, politik, ekonomi, maupun sosial budaya.
Dengan jiwa demokrasi dan prinsip kedaulatan rakyat seperti itu pula
pemerintah daerah dijalankan, Prinsip demokrasi dan kedaulatan rakyat mutlak
dijadikan sebagai salah satu syarat dalam rangka menciptakan keadilan dan
kesejahteraan rakyat didaerah sebagai manifestasi dari tujuan otonomi daerah.
Kriteria yang ditetapkan pemerintah dalam mekanisme pengalokasian DAK, yang
58
Widodo Ekatjahjana, 2010, Konsep Hukum Pemilu, Dasar Dan Asas-Asas Hukum Yang
Melandasi Penyelenggaraan Pemilu, (22 Agustus 2010), widodoekatjahjanasblog.blogspot.com
94
mengakibatkan adanya daerah-daerah tidak mendapatkan alokasi DAK tentunya tidak
memenuhi aspek demokratis. Salah satu ciri aspek demokratis adalah semua lembaga
yang bertugas merumuskan kebijakan pemerintah, harus bergantung pada keinginan
rakyat. Keinginan rakyat adalah supaya daerahnya mendapat alokasi DAK, dibidang;
pendidikan, kesehatan, infrastruktur, kelautan, perikanan, dan pertanian.
Menurut Austin Ranny59 menyatakan bahwa, ”Demokrasi merupakan suatu
bentuk pemerintahan yang ditata dan diorganisasi berdasarkan;”
a. Prinsip-prinsip kedaulatan rakyat
b. Kesamaan politik
c. Konsultasi rakyat
d. Suara mayoritas
Kedaulatan rakyat (Populer Sovereinity) dalam prinsip ini suatu pemerintahan
atas dasar kekuasaan tertinggi ditangan seluruh rakyat. Suatu keputusan diambil
bukan berada ditangan beberapa atau salah satu orang yang berkuasa. Dalam
kehidupan pemerintahan yang demokratis bukannya setiap keputusan harus seluruh
rakyat ramai-ramai dan berbondong-bondong memutuskan. Kedaulatan rakyat dalam
pemerintahan yang demokratis dapat dipinjam atau didelegasikan kepada wakilnya di
legislatif, eksekutif, yudikatif dan administrator. Mereka harus menyadari bahwa
kekuasaan yang ada ditangannya hanyalah sebagai wakil rakyat yang memilihnya
yang bisa dicabut oleh rakyat.
59
Gusti Pandi Liputo, 2011, Perbedaan Demokrasi Sebagai Bentuk Pemerintahan Dan
Demokrasi Sebagai Sistem Politik, (31 Januari 2011), gustinerz.wordpress.com
95
Dalam kaitannya dengan mekanisme pengalokasian DAK adalah, semua
pengaturan DAK bersumber dari perundang-undangan. DPR sebagai wakil rakyat
bersama pemerintah memegang kekuasaan membentuk undang-undang. Dalam Teori
Pembentukkan Peraturan Perundang-Undangan, Perundang-undangan seharusnya
dibuat berdasarkan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, dan/atau
sesuai dengan keberlakuan hukum, minimal memenuhi tiga aspek, yaitu aspek
filosofis (keadilan), aspek sosiologis (manfaat) dan aspek yurisdis (kepastian hukum).
Dalam pembagian alokasi DAK tentunya harus memenuhi aspek keadilan dan
aspek manfaat bagi seluruh daerah. Pengaturan yang diskriminatif tentunya
bertentangan dengan peraturan pembentukan perundang-undangan yang baik, dan
pada akhirnya ada daerah-daerah yang diperlakukan tidak adil. Hal ini sebenarnya
bisa dihindari jika dalam pembuatan perundang-undangan
DPR dan pemerintah
harus memprioritaskan kepentingan seluruh daerah dan seluruh masyarakat.
Dalam Teori Demokrasi Pengaturan Dana Alokasi Khusus harus memenuhi
aspek transparansi. Pemerintah pada hakekatnya adalah pelayan masyarakat. Ia
tidaklah diadakan untuk melayani diri sendiri, tetapi melayani masyarakat serta
menciptakan
kondisi
yang
memungkinkan
setiap
anggota
masyarakat
mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai tujuan bersama.
Menurut
konsep
Good
Governance
dalam
penyelenggaraan
pemerintahan,
pembangunan dan pelayanan publik tidak semata-mata didasarkan pada pemerintah
atau negara saja, tetapi harus melibatkan baik didalam intern birokrasi maupun diluar
96
birokrasi publik (masyarakat). 60 Karakterisitik atau unsur utama penyelenggaraan
kepemerintahan yang baik menurut Bhata dalam Nisjar adalah, ”Akuntabilitas,
transparansi, keterbukaan, dan rule of law.” Kebijakan yang menyadarkan pada
kondisi lokal akan dapat mencerminkan apa yang menjadi tuntutan dan keinginan
serta aspirasi masyarakat lokal. Pemerintah harus menjalin kerjasama dengan rakyat,
yaitu dengan membuat program-programnya sesuai dengan apa yang diinginkan
rakyat agar tidak dihadapkan pada berbagai macam tekanan.
Transparansi lebih mengarah pada kejelasan mekanisme formulasi dan
implementasi kebijakan, program, dan proyek yang dibuat dan dilaksanakan
pemerintah. Pemerintah yang baik harus bersifat transparan terhadap rakyatnya, baik
di pusat maupun di daerah. Rakyat secara pribadi dapat mengetahui secara jelas dan
tanpa ada yang ditutup tutupi tentang proses perumusan kebijakan publik dan
implementasinya. Dengan kata lain, segala kebijakan dan implementasi kebijakan
baik pusat dan daerah harus selalu dilaksanakan secara terbuka dan diketahui
umum.61
Dalam pengaturan Dana Alokasi khusus, program yang menjadi prioritas
nasional dimuat dalam rencana kerja pemerintah tahun anggaran bersangkutan.
Rencana kerja pemerintah merupakan hasil musyawarah perencanaan pembangunan
nasional yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden. 62 Penyelenggaraan musyawarah
60
Joko Widodo, 2001, Good Governance……………………Ibid, hal. 1
Ibid, hal. 28
62
Ahmad Yani, 2008, Hubungan Keuangan …………..,Ibid , hal. 167
61
97
perencanaan pembangunan nasional tersebut diikuti oleh unsur-unsur penyelenggara
pemerintah;
a. Menteri
b. Gubernur
c. Bupati/Walikota
Dilihat dari aspek transparansi, bahwa penetapan program yang menjadi
prioritas nasional telah melibatkan unsur-unsur dari pemerintahan daerah, yaitu;
gubernur, bupati/walikota. Gubernur, bupati/walikota memiliki peranan untuk
menentukan program yang menjadi urusan daerah dan sesuai dengan prioritas
nasional, karena kepala daerah mengetahui kebutuhan daerahnya masing-masing.
Aspirasi masyarakat daerah harus diperjuangkan oleh setiap kepala daerah.
Pengaturan Dana Alokasi Khusus dibuat berdasarkan Undang-Undang No 33
tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah.
Secara umum, dipahami oleh masyarakat bahwa fungsi DPR meliputi fungsi legislasi,
fungsi pengawasan, dan fungsi budget. Diantara ketiga fungsi itu, biasanya yang
paling menarik perhatian politisi untuk diperbincangkan adalah tugas sebagai
pemrakarsa pembuatan undang-undang. Pergeseran kewenangan membentuk undangundang dari sebelumnya ditangan presiden dan dialihkan kepada DPR merupakan
langkah konstitusional untuk meletakkan secara tepat fungsi-fungsi lembaga negara
sesuai bidang tugasnya masing-masing yakni DPR sebagai lembaga pembentuk
undang-undang (kekuasaan legislatif) dan Presiden sebagai lembaga pelaksana
98
undang-undang (kekuasaan eksekutif). 63 Dengan adanya perubahan ini, jelaslah
bahwa kekuasaan legislatif yang semula utamanya dipegang oleh presiden dengan
persetujuan DPR, dialihkan menjadi dipegang oleh DPR. 64
Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang tercakup dalam materi tentang
Dewan Perwakilan Rakyat dimaksudkan untuk memberdayakan DPR dalam
menjalankan fungsinya sebagai lembaga perwakilan yang dipilih oleh rakyat untuk
memperjuangkan aspirasi dan kepentingannya. DPR sebagai wakil rakyat memegang
kekuasaan membuat undang-undang, dalam hal ini pengaturan Dana Alokasi Khusus
telah memenuhi aspek transparansi, karena rakyat melalui DPR terlibat dalam proses
perumusan kebijakan publik. Masalah yang muncul adalah, bahwa Undang-Undang
No. 33 tahun 2004 yang dipakai sebagai dasar pengaturan Dana Alokasi Khusus
masih terdapat pasal yang diskriminatif.
Dalam Teori Demokrasi perlu memenuhi aspek partisipasi publik (publicparticipation), hal ini merupakan langkah penting keterlibatan masyarakat dalam
setiap pengambilan kebijakan negara dalam kerangka besar konsepsi demokrasi.
Dalam partisipasi publik jelas ada penghargaan utama kepada suara rakyat sebagai
pemegang kedaulatan tertinggi. 65 Demokrasi dengan jiwa prosesualnya melalui
partisipasi publik musti diselenggarakan secara benar untuk memberikan legitimasi
63
Ni’Matul Huda, 2011, Hukum Tata Negara Indonesia, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta,
hal. 167-168
64
Reni Dwi Purnomowati, 2005, Implementasi Sistem Bikameral Dalam Parlemen Indonesia,
PT Rajagrafindo Persada, Jakarta, hal. 210
65
Akmal Boedianto, 2010, Hukum Pemerintahan Daerah, Pembentukan Perda APBD
Partisipasif, CV Putra Media Nusantara, Surabaya, hal. vii
99
yang komprehensif terhadap setiap kebijakan publik. 66 Partisipasi masyarakat pada
tatanan pemerintahan yang demokratis menghendaki adanya keterlibatan publik
dalam proses pengambilan keputusan (decision making process). Dalam sistem
demokrasi di Indonesia, masyarakat berhak bahkan wajib berpolitik untuk
menentukan haluan negara, membuat undang-undang, dan mengawasi pelaksanaan
kekuasaan negara.
Teori Desentralisasi; salah satu pilar otonomi daerah adalah Distribution Of
Income; berarti pembagian pendapatan untuk daerah kini menjadi jauh lebih besar
dari sebelumnya dan dapat dipergunakan bagi kemajuan dan kesejahteraan daerah
yang lebih luas. Dalam Distribution Of Income harus memenuhi aspek efesiensi.
Pengertian efesiensi adalah perbandingan terbaik antara suatu kegiatan dengan
hasilnya, menurut definisi ini, efisiensi terdiri dari unsur yaitu kegiatan dan hasil dari
kegiatan tersebut. Efisiensi merupakan suatu ukuran keberhasilan yang dinilainya dari
segi besarnya/sumber biaya untuk mencapai hasil dari kegiatan yang dijalankannya.
Pengertian efisiensi menurut Mulyamah, yaitu; ”Efisiensi merupakan suatu ukuran
dalam membandingkan rencana penggunaan yang direalisasikan atau perkataan lain
penggunaan yang sebenarnya.” SP Hasibuan yang mengutip pernyataan H. Emerson,
efisiensi adalah; ”Perbandingan yang terbaik antara input (masukan) dan output.
Efisiensi adalah sesuatu yang kita kerjakan berkaitan dengan menghasilkan hasil yang
optimal dengan tidak membuang banyak waktu dalam proses pengerjaannya.”
66
Zainudin Ali, 2005, Sosiologi Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, hal. 34
100
Dalam pengaturan Dana Alokasi Khusus, harus memenuhi aspek efesiensi,
Pengaturan DAK diawali dari; daerah tertentu yang dapat memperoleh alokasi DAK
ditentukan berdasarkan kiteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Program
yang menjadi prioritas nasional dimuat dalam rencana kerja pemerintah tahun
anggaran bersangkutan. Rencana kerja pemerintah merupakan hasil musyawarah
perencanaan pembangunan nasional yang ditetapkan dengan Peraturan Presiden.
Penyelenggaraan musyawarah perencanaan pembangunan nasional tersebut diikuti
oleh unsur-unsur penyelenggara pemerintah (menteri, gubernur, dan bupati/walikota).
Menteri teknis mengusulkan kegiatan khusus yang akan didanai dari DAK dan
ditetapkan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan,
dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, sesuai dengan rencana
kerja pemerintah. Selanjutnya Menteri teknis menyampaikan ketetapan tentang
kegiatan khusus sebagaimana dimaksud diatas kepada Menteri Keuangan.
Tahapan pengaturan DAK sudah terstruktur dengan baik dan tidak terlalu
birokratis, hal ini akan menghemat banyak biaya dan waktu sehingga memenuhi
aspek efesiensi. Penggunaan dana yang efesien akan bermanfaat bagi seluruh
masyarakat. Masyarakat akan menikmati pemenuhan kebutuhan-kebutuhan dasar,
yang menjadi hak setiap warga negara. Dana Alokasi Khusus sangat dibutuhkan oleh
seluruh daerah yang ada di Indonesia, tidak ada daerah di Indonesia yang tidak
memerlukan peningkatan dalam bidang-bidang yang menyangkut kebutuhan dasar
masyarakat. Oleh sebab itu seluruh daerah di Indonesia perlu mendapatkan Dana
Alokasi Khusus. Dalam negara yang menganut teori demokrasi, bahwa segala
101
kebijakan pemerintah harus bertujuan meningkatkan taraf hidup masyarakat. Segala
kebijakan pemerintah harus bergantung pada keinginan masyarakat.
Dalam Distribution Of Income hubungan keuangan pusat dan daerah harus
memenuhi aspek proporsional, karena wilayah terbesar ada di daerah, maka
pembangunan harus lebih banyak didaerah, dan untuk itu anggaran yang diberikan ke
daerah harus lebih besar pula. APBN tahun 2010 anggaran untuk pusat 70%
sedangkan untuk daerah hanya 30%. Ini dimaksudkan agar terjadi percepatan
pembangunan di daerah, yang saat ini dirasakan masih kurang.
Seharusnya porsi anggaran yang diberikan kedaerah lebih besar dari
pemerintah pusat, karena saat ini sistem pemerintahan adalah desentralisasi dalam
semangat otonomi daerah. Pemerintah pusat masih setengah hati menjalankan
otonomi daerah, sehingga masih cenderung pada sisitem sentralisasi. Pada dasarnya
pemerintah hanya memegang kewenanangan dibidang keuangan dan moneter, luar
negeri, peradilan, pertahanan, keamanan, dan agama, sedangkan yang ditangani oleh
pemerintah daerah meliputi 31 bidang, namun dana yang diberikan kepada daerah
relatif masih kecil.
Pembagian pendapatan (distribution of income) seharusnya menguntungkan
daerah, porsi yang lebih besar mestinya diberikan kepada daerah yang mempunyai
potensi besar seperti Kalimantan Timur, Papua, Riau dan daerah yang berpenghasilan
besar lainnya, tanpa mengesampingkan daerah-daerah yang memiliki kemampuan
finansial dibawah rata-rata nasional. Dalam aspek proporsionalitas, seharusnya
pemerintah pusat menganggarkan DAK yang jauh lebih besar dari tahun-tahun
102
sebelumnya, karena wilayah terbesar ada di daerah. Pengaturan DAK selain
mengalokasikan dana untuk daerah yang memilki kemampuan finansial rendah,
sudah seharunya mengalokasikan dana untuk daerah-daerah yang memiliki potensi
besar, dengan tujuan untuk percepatan pembangunan.