biro analisa anggaran dan pelaksanaan apbn – setjen dpr ri

R
I
SUN SEBAGAI INSTRUMEN PEMBIAYAAN
DEFISIT APBN
BN
–
SE
TJ
EN
D
PR
Salah satu upaya untuk mengatasi
kemandegan perekonomian saat ini
adalah stimulus fiskal yang dapat
dilakukan
diantaranya
melalui
defisit anggaran.
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
SUN
sebagai
sumber
utama
pembiayaan defisit saat ini masih
mempunyai prospek dan daya tarik
bagi investor. Tetapi SUN tetap
mempunyai
“titik jenuh” atau
kelemahan.
Oleh
karenanya,
pengeloaan SUN harus dirumuskan
dengan
baik.
Selain
itu,
diversifikasi
sumber
pembiayaan
harus terus dilakukan baik melalui
penerbitan
yang
mengarah
pada
target
investor
yang
berbeda,
maupun
variasi
instrumen
yang
diterbitkan.
ORI
dan
sukuk
merupakan
beberapa
contoh
diversifikasi investor dan variasi
instrumen.
Pembiayaan Anggaran
Definisi pembiayaan anggaran menurut Undang-Undang Nomor 17
Tahun 2003 tentang Keuangan Negara:
1
“Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar
kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik
pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun
anggaran berikutnya.”
Defisit APBN ditutup dengan pembiayaan baik yang bersumber dari
R
I
dalam negeri maupun luar negeri. Selama tiga tahun terakhir besarnya
D
PR
pembiayaan selalu sama dengan besaran defisit. Besaran defisit dan
EN
pembiayaan angagran untuk tahun 2005 Rp 24,943 Triliun, tahun 2006
TJ
Rp39,983 Triliun dan tahun 2007 adalah Rp40,512 Triliun seperti
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
tercantum dalam grafik 1 berikut :
Grafik 1. Defisit dan Pembiayaan
LA
PE
60.000,0
AN
40.000,0
20.000,0
defisit
pembiayaan
D
-
AN
Triliun Rp
Grafik Defisit dan Pembiayaan
2006
2007
AR
2005
G
G
Tahun
AN
Sumber : Diolah dari Departemen Keuangan
IS
A
Dari grafik di atas dapat dilihat bahwa selama tiga tahun besarnya
AL
pembiayaan selalu sama dengan defisit, artinya tidak ada SIKPA (Sisa
AN
Kurang Pembiayaan Anggaran) maupun SILPA (Sisa lebih Pembiayaan
BI
R
O
Anggaran) .
Kompoisi Pembiayaan
Komposisi pembiayaan anggaran menunjukkan besaran proporsi dari
setiap sumber pembiayaan. Bagaimana komposisi pembiayaan anggaran
selama tigatahun terakhir dapat dilihat pada grafik 2 .
2
Grafik 2. Komposisi Pembiayaan Anggaran
Kom posisi Pem biayaan Anggaran
R
PR
D
2007
EN
2006
TJ
Tahun
SE
2005
2. Penj. Aset Prog.
Rest. Perbankan
3. Surat Utang
Negara (SUN)
4. Penyertaan
Modal Negara
5. Pinjaman
Program
6. Pinjaman Proyek
I
1. Privatisasi
50.000,00
40.000,00
30.000,00
20.000,00
10.000,00
0,00
-10.000,00
BN
–
Sumber : Diolah dari Departemen Keuangan
AP
Dari grafik 2 di atas dapat dilihat bahwa pembiayaan anggaran selama
KS
AN
AA
N
tiga tahun terakhir didominasi oleh penerbitan Surat Utang Negara.
Besaran (nilai) kompenen pembiayaan angagran dapat dilihat pada tabel
PE
LA
1 berikut :
AN
Tabel 1. Data Komposisi Pembiayaan Anggaran
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
Sumber : Diolah dari Departemen Keuangan
3
PEMBIAYAAN DEFISIT ANGGARAN
2005
APBN-P II
%
UU
selisih
No.9/2004
55.257,7
55.068,3
4.270,6
25.515,4
17.906,5
37.351,2
12.962,0
42.106,3
-4.842,3
35.540,7
11.270,0
7,14%
24.270,7
4,96%
B. Pembiayaan Luar Negeri (Bersih)
I. Penarikan Pinjaman Luar Negeri
1. Pinjaman Program
R
-41,85%
13,52%
0,00%
1.500,0
40.606,3
-2.000,0
-15.273,8
37.550,4
12.075,1
34,78%
-14.555,4
40.274,6
16.275,0
25.475,3
-5,79%
23.999,6
-40.382,9
-52.824,2
-54.830,0
24.943,7
39.983,9
40.512,9
64,74%
89,47%
73,74%
100,23%
LA
Jumlah
74,15%
88,54%
PE
% SUN terhadap Pembiayaan dalam Negeri
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
% SUN terhadap Total Pembiayaan
2.000,0
EN
KS
AN
AA
N
2. Pinjaman Proyek
II. Pembayaran Cicilan Pokok Utang
LN
100,00%
TJ
5.124,6
22.085,8
-5.195,0
SE
2. Penj. Aset Prog. Rest. Perbankan
3. Surat Utang Negara (SUN)
4. Dukungan Infrastruktur
1.000,0
PR
2.579,5
35.771,7
-2.000,0
3.500,00
D
71,43%
49,66%
61,97%
42,25%
1. Privatisasi (netto)
I
29.786,0
–
I. Perbankan Dalam Negeri
II. Non Perbankan Dalam Negeri
2007
APBN
UU No
18/2006
%
selisih
BN
A. Pembiayaan Dalam Negeri
AP
Jenis Pembiayaan
2006
APBN-P
UU
No.14/2006
AL
Pertumbuhan pembiayaan anggaran dari penerbitan surat utang negara
AN
dari tahun 2005 ke tahun 2006 adalah sebesar 61,97% (dari Rp22,085
BI
R
O
Triliun menjadi Rp35,78 Triliun) sedangkan pertumbuhan dari tahun
2006 ke tahun 2007 adalah 13,52% (dari Rp35,78 Triliun menjadi
Rp40,60 Triliun).
Trend pembiayaan
defisit APBN
melalui SUN
meningkat
.
Rasio
penerbitan SUN terhadap total pembiayaan dalam negeri dari tahun
2005 hingga 2007 adalah masing –masing sebesar 74,15%, 64,74% dan
4
73,43%. Sedangkan rasio penerbitan SUN terhadap total pembiayaan
dari tahun 2005 hingga 2007 adalah 88,54%, 89,47% dan 100,23%.
Dari data tersebut dapat diketahui bahwa sebagian besar pembiayaan
bersumber pada SUN, sehingga beban pembayaran bunga dan pokok
R
I
semakin meningkat pula. Bila SUN tidak dikelola dengan baik, risiko
D
PR
fiskal akan meningkat.
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
2000
%
2001
%
2002
%
2003
%
250,18 62,58% 235,42
59,61% 228,18 57,90% 194,98 49,93%
138,73 34,70% 119,62
30,29% 105,19 26,69%
97,19
24,89%
6,95
1,74%
24,77
6,27%
13,83
3,51%
27,29
6,99%
1,23
0,31%
1,23
0,31%
1,21
0,31%
2,07
0,53%
0
0,00%
0
0,00%
0
0,00%
0
0,00%
0,87
0,22%
0,87
0,22%
0,87
0,22%
0
0,00%
0,02
0,01%
2,03
0,51%
35,72
9,06%
41,38 10,60%
1,04
0,26%
3,76
0,95%
6,51
1,65%
16,68
4,27%
0
0,00%
0
0,00%
1,04
0,26%
6,06
1,55%
0,01
0,00%
0,16
0,04%
0,36
0,09%
3,83
0,98%
0
0,00%
0,3
0,08%
0,13
0,03%
0,25
0,06%
0,76
0,19%
6,78
1,72%
1,02
0,26%
0,75
0,19%
399,79 100,00% 394,94 100,00% 394,06 100,00% 390,48 100,00%
AN
G
G
AR
AN
Kelompok Investor
Bank BUMN Rekap
Bank Swasta Rekap
Bank Non Rekap
BPD
BI
Depkeu
Reksadana
Asuransi
Asing
Dana Pensiun
Sekuritas
Lain-Lain
Jumlah
SE
TJ
EN
Tabel 2. Komposisi Kepemilikan Obligasi Negara Domestik
(dalam triliun rupiah)
BI
R
O
AN
AL
IS
A
Kelompok Investor
Bank BUMN Rekap
Bank Swasta Rekap
Bank Non Rekap
BPD
BI
Depkeu
Reksadana
Asuransi
Asing
Dana Pensiun
Sekuritas
Lain-Lain
Jumlah
2004
%
2005
%
2006
%
2007
%
158,84 39,78% 154,50
38,64% 152,76 36,48% 149,99 33,93%
95,14 23,83%
85,38
21,35%
80,79 19,29%
76,77 17,36%
32,40
8,11%
45,79
11,45%
32,78
7,83%
31,91
7,22%
1,18
0,30%
3,96
0,99%
2,78
0,66%
4,18
0,95%
0,00
0,00%
10,52
2,63%
7,54
1,80%
12,47
2,82%
0,00
0,00%
0,00
0,00%
0
0,00%
0
0,00%
53,98 13,52%
9,12
2,28%
21,43
5,12%
22,64
5,12%
27,08
6,78%
32,30
8,08%
35,04
8,37%
36,38
8,23%
10,74
2,69%
31,09
7,78%
54,92 13,12%
71,33 16,13%
16,42
4,11%
22,02
5,51%
23,08
5,51%
23,62
5,34%
0,43
0,11%
0,46
0,12%
1
0,24%
0,59
0,13%
3,08
0,77%
4,68
1,17%
6,63
1,58%
12,25
2,77%
399,30 100,00% 399,84 100,00% 418,75 100,00% 442,12 100,00%
5
Sumber : Diolah dari Departemen Keuangan
Dari tabel di atas dapat dilihat bahwa untuk kategori perbankan,
sebagian besar SUN hingga 2007 dimiliki oleh Bank BUMN rekap. Hal ini
berkaitan dengan diterbitkannya obligasi dalam negeri oleh pemerintah
R
I
untuk memberi tambahan modal dalam rangka program rekapitalisasi
EN
D
PR
perbankan (obligasi rekap).
TJ
Untuk kategori non perbankan sebagian besar SUN dimiliki oleh pihak
SE
asing. Pada tahun 2002, pihak asing hanya menguasai 0,26% SUN dan
–
sekarang pada tahun 2007 pihak asing telah menguasai 16,13%
AP
BN
kepemilikan SUN. Rata – rata pertumbuhan kepemilikan asing atas SUN
KS
AN
AA
N
dari tahun 2002 hingga 2006 adalah 3,17%. Hal ini mengingat daya
tarik SUN bagi investor asing bukan hanya dari sisi yield tetapi dari
perpajakan bersumber dari adanya tax treaty.
PE
LA
Kepemilikan asing tersebut di satu sisi dapat membantu meningkatkan
AN
likuiditas pasar domestik, tetapi di sisi lain membuat pasar menjadi
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
berisiko manakala arus balik modal asing terjadi.
AL
Posisi Outstanding Surat Utang Negara
AN
Penggunaan SUN sebagai instrumen pembiayaan telah mengakibatkan
BI
R
O
membengkaknya stok utang pemerintah. Berikut adalah data posisi
outstanding Surat Utang Negara dari tahun 1999 – Februari 2007 :
Tabel 3. Posisi Outstanding Surat Utang Negara
Jumlah
SUN
Denominasi
US$ (Miliar
USD)
281,83
0,4
SUN (Denominasi Rupiah Triliun Rp)
Tahun
1999
Fixed
Rate
51,29
ORI
Variable
Rate
203,90
Hedge
Bonds
26,64
6
425,53
430,73
422,42
404,77
402,01
399,84
415,47
442,11
0,4
0,4
0,4
0,4
1,4
3,9
5,5
7
I
26,61
35,79
28,09
14,29
2,71
0,00
0,00
0,00
R
179,44
219,48
175,46
219,48
154,73
239,60
159,04
231,44
178,73
220,57
189,16
210,68
235,28
3,28
180,19
267,24
3,28
174,87
Diolah dari Departemen Keuangan
PR
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Sumber :
D
Resiko SUN
TJ
EN
Risiko Kesinambungan Fiskal, adalah resiko akibat besarnya jumlah
yang
semakin
besar
dapat
menyebabkan
–
bunga
SE
utang yang dapat mengurangi daya dukung fiskal; Beban pembayaran
AP
BN
ketahanan fiskal (fiscal sustainability
berkurangnya
KS
AN
AA
N
Risiko Pasar terdiri dari:
 Risiko Nilai Tukar, jika besarnya pinjaman luar negeri Pemerintah
dan sebagian besar SUN dalam mata uang asing;
PE
LA
 Risiko Perubahan Tingkat Bunga, jika hampir sepertiga dari total
AN
D
(floating rate);
AN
utang negara merupakan utang dengan bunga mengambang
AR
Risiko Pembiayaan Kembali (refinancing risk), akibat besarnya
G
G
volume utang negara yang jatuh tempo dan harus dilunasi pokoknya
AN
setiap tahun (periode 2006-2009);
Dana yang dibutuhkan untuk
IS
A
membayar kembali pokok dan bunga utang negara dalam jangka
AL
menengah
(2007-2009)
relatif
sangat
besar
sehingga
dapat
BI
R
O
AN
meningkatkan refinancing risk
Risiko Operasional, akibat kegagalan jika operasional pengelolaan
utang sehari-hari tidak dikelola dengan baik, baik dari sisi sumber daya
manusia maupun dari sisi kelembagaannya.
Keunggulan dan Kelemahan SUN
7
Menurut praktisi keuangan, Paulus Nurwandono,
keunggulan dan
kelemahan Surat Utang Negara antara lain meliputi :
Keunggulan :
 Transparansi pasar: Pricing maupun volume jelas sehingga lebih
mudah untuk melakukan public scrutiny.
R
I
 Jumlah investor relatif lebih beragam sehingga tidak menimbulkan
PR
ketergantungan terhadap suatu institusi atau negara tertentu
EN
D
 Dari kacamata lembaga rating, SUN dapat menambah fleksibilitas
TJ
pembiayaan anggaran.
SE
 Dapat menjadi acuan (benchmark) bagi imbal hasil investasi
BN
–
domestik.
AP
 Menjadi alternatif instrumen investasi bagi masyarakat serta
KS
AN
AA
N
meningkatkan partisipasi dalam pembangunan.
Kelemahan
crowding-out
kesulitan
LA
mengalami
terjadi
untuk
PE
 Berpotensi
mencari
Sektor
sumber
korporasi
pembiayaan
AN
domestik.
effect.
D
 Dalam kondisi tertentu, berpotensi dicorner oleh pasar sehingga
AR
AN
biaya bunga menjadi mahal. Untuk meminimalkan risiko tersebut
G
perlu dikembangkan fungsi treasury pemerintah yang bertindak
AN
G
aktif untuk melakukan stabilisasi pasar.
AL
IS
A
 Keuangan negara menjadi terekspos pada volatilitas pasar global.
AN
Strategi Pengelolaan Surat Utang Negara
BI
R
O
Upaya pengelolaan utang dimaksudkan untuk menciptakan posisi stock
utang yang aman dan sehat bagi perekonomian yaitu penurunan stok
utang secara bertahap tanpa mengganggu stabilitas APBN.
Dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 7 tahun 2005
tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN)
8
tahun 2004-2009 telah diberikan pedoman umum pengelolaan utang
pemerintah baik utang luar negeri maupun utang dalam negeri.
Pengeloaan utang luar negeri pemerintah diarahkan untuk menurunkan
stok pinjaman luar negeri tidak saja relatif terhadap Produk Domestik
tetapi
juga
secara
absolut
(nominal).
Sedangkan
I
(PDB)
R
Bruto
PR
pengelolaan utang dalam negeri diupayakan supaya tetap ada ruang
EN
D
gerak fiskal yang cukup bagi sektor swasta melalui penarikan pinjaman
TJ
neto kurang dari 1% terhadap PDB, dan menurun secara bertahap.
SE
Dengan demikian, rasio stok utang terhadap PDB diperkirakan menurun
BN
–
secara bertahap menjadi lebih rendah dari 40% terhadap PDB pada
KS
AN
AA
N
AP
akhir tahun 2009.1
Dalam rangka melaksanakan pedoman umum pengelolaan utang negara
sebagaimana diatur dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor
LA
7 Tahun 2005 (RPJMN 2004- 2009), telah disusun Keputusan Menteri
PE
Keuangan Nomor 447/KMK.06/2005 tentang Strategi Pengelolaan Utang
D
AN
Negara Tahun 2005-2009
AR
AN
Dalam KMK Nomor 447/KMK.06/2005 tersebut antara lain dikemukakan
G
bahwa secara umum, tujuan pengelolaan utang negara dalam jangka
AN
G
panjang adalah meminimalkan biaya utang pada tingkat risiko yang
IS
A
terkendali. Sedangkan secara rinci, tujuan pengelolaan utang adalah
AL
untuk: (i) menjamin terpenuhinya financing gap dan ketahanan fiskal
AN
yang berkesinambungan (fiscal sustainability) yang sesuai dengan
BI
R
O
kondisi ekonomi makro, serta berbiaya rendah; (ii) meningkatkan
prinsip
kehati-hatian
dalam
pengelolaan
utang
terutama
untuk
meminimalkan risiko, baik risiko pasar maupun risiko pembiayaan; dan
(iii)
mengembangkan
upaya-upaya
agar
pinjaman
yang
sudah
direncanakan dapat dilaksanakan sesuai dengan jadwal dan perkiraan
biaya.
1
Nota Keuangan dan APBN Tahun Anggaran 2007
9
Dalam
kaitannya
dengan
utang
dalam
negeri,
kebijakan
pokok
penurunan stok utang dalam negeri dilakukan antara lain melalui
pengelolaan utang secara baik dengan kematangan perhitungan (sound
and prudent management policy). Langkah yang harus ditempuh adalah
R
I
dengan pemenuhan kewajiban pembayaran pokok dan bunga utang
Pengaturan
pembayaran
kembali
difokuskan
D
utang.
pada
EN
bunga
PR
yang jatuh tempo, dan pengaturan pembayaran kembali pokok dan
TJ
pendistribusian beban pembayaran utang pada suatu tahun ke tahun-
BN
–
SE
tahun berikutnya dengan memperhatikan kemampuan membayar.
AP
Sementara itu, dalam kaitannya dengan pinjaman luar negeri, upaya
KS
AN
AA
N
intensif yang menjadi prioritas pemerintah adalah memfokuskan pada
efektivitas kebijakan stabilitas ekonomi makro dan strategi pendanaan
pinjaman luar negeri (borrowing strategy) serta kebijakan pengelolaan
(debt
management
strategy).
Dalam
strategi
dimaksud,
LA
utang
PE
Pemerintah akan lebih berhati-hati menerapkan uji kelayakan persiapan
AN
proyek dari segi administrasi dan pengorganisasiannya (readiness
D
criteria), selalu mengutamakan sumber pinjaman lunak dengan cost of
AR
AN
borrowing yang relatif murah dan dalam batas-batas yang tidak terlalu
G
mempersyaratkan keterikatan politis dan ekonomi (tied loan), serta
AN
G
menempuh jalur diplomasi guna membantu penurunan stock utang
AL
IS
A
melalui mekanisme konversi utang (debt swap).
AN
Secara umum strategi yang ditempuh oleh pemerintah dalam jangka
BI
R
O
menengah periode tahun 2005 – 2009, khususnya berkaitan dengan
pengelolaan portofolio dan risiko utang, antara lain meliputi:
1. Pengurangan utang negara
2. Penyederhanaan portofolio utang negara
3. Penerbitan/pengadaan utang negara dalam mata uang rupiah
4. Minimalisasi risiko pembiayaan kembali
5. Peningkatan porsi utang negara dengan bunga tetap
10
6. Penurunan porsi kredit ekspor
7. Penerapan prinsip pengelolaan utang negara yang baik.
Di samping itu, juga telah, sedang dan akan terus diupayakan
pengembangan pasar perdana dan pasar sekunder SUN agar dapat
R
I
mendukung pengelolaan utang negara secara optimal yang bertujuan
PR
untuk menurunkan biaya utang pada tingkat risiko yang minimal dalam
TJ
EN
D
jangka panjang.
–
SE
Alternatif Pengembangan Produk SUN
BN
1. SUN Retail
AP
SUN retail ialah SUN yang dijual kepada investor individu melalui Agen
dengan
volume
minimum
yang
KS
AN
AA
N
Penjual,
yang
telah
ditentukan.
Penerbitan SUN retail sangat bermanfaat bagi Pemerintah dalam hal
memperluas basis investor SUN. Di lain pihak investor individu dapat
PE
LA
memiliki kesempatan untuk berinvestasi secara langsung dan dalam
dijamin
oleh
Undang-Undang.
SUN
retail
yang
telah
D
pokoknya
AN
denominasi yang kecil, pada instrument yang pembayaran bunga dan
AN
diterbitkan oleh pemerintah adalah Obligasi Republik Indonesia (ORI),
AR
pertama kali diterbitkan pada tahun 2006 dan nilainya hingga Februari
IS
A
AN
G
G
2007 mencapai Rp3,28 Triliun.2
AL
2. SUN Berbasis Syariah
AN
Pembahasan mengenai SUN berbasis syariah telah berlangsung cukup
BI
R
O
lama, dengan melibatkan banyak pihak seperti Dewan Syariah Nasional,
dan pihak lainnya. Penerbitan SUN berbasis syariah (sukuk) terbentur
masalah peraturan perundang undangan yang belum mendukung.
Berbagai hal yang belum diatur atau bertentangan dengan peraturan
perundangan di antaranya: pembentukan SPV (Special Purpose Vehicle),
dan penjaminan asset Pemerintah. Saat ini tengah dirintis upaya untuk
2
Posisi Outstanding Surat Utang Negara, Departemen Keuangan
11
menerbitkan
peraturan
perundang-undangan
baru
dan
melakukan
amandemen terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang
sudah ada untuk dapat mendukung penerbitan sukuk.
R
I
REFERENSI :
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
TJ
EN
D
PR
1. Nota Keuangan dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
Tahun Anggaran 2007
2. Laporan Pertanggungjawaban Pengelolaan Surat Utang Negara
3. Data Pokok APBN, Departemen Keuangan
4. Outstanding Government Securities as of April 19, 2007 - Ditjen
Pengelolaan SUN, Departemen Keuangan
5. Posisi Outstanding Surat Utang Negara - Departemen Keuangan
6. Posisi Kepemilikan Obligasi Negara Domestik – Departemen
Keuangan
12