manajemen publik di negara-negara berkembang

MANAJEMEN PUBLIK DI NEGARA-NEGARA
BERKEMBANG
By :
Nanik Hidayati
Rofikotul Arfati
Outline:
 Pendahuluan
 Model Tradisional di Negara-Negara berkembang
 Masalah dengan model administratife
 Reformasi sektor Publik
 Masalah dengan model manajerial
 Kesimpulan
Pendahuluan
Gerakan New Public Managemen (NPM) dapat di diterapkan di negara-negara
maju , akan tetapi pada perkembangannya konsep NPM telah menjadi suatu
gerakan global, sehingga negara –negara berkembangpun juga terkena
pengaruh penyebaran global dari konsep ini.
Pertanyaan Yang Muncul.....
APAKAH KONSEP NPM COCOK UNTUK NEGARA-NEGARA BERKEMBANG
Perkembangan Administarasi Publik di Negara Berkembang
Sebelum dan sampai kemerdekaan
menerapkan model administrasi tradisional dengan karakteristik diantaranya
model birokrasi yang sangat hirarki, pegawai diangkat seumur hodup. Birokrasi
kaku dan cenderung lambat, Prinsip weberian
Setelah kemerdekaan sampai perang dingin
mengadopsi sosialisme dan marxisme yaitu prinsip negara yang menekankan
pada kekuatan ekonomi. Pertumbuhan ekonomi akan ditercapai dengan cepat
melalui kepemilikan perusahaan pemerintah, intervensi dalam perkonomian
swasta dan birokrasi yang teknokrat.
Setelah perang dingin
melaksanakan reformasi di sektor publik dengan menerapkan model manajerial
yang lebih di kenal NPM
MODEL TRADISIONAL DI NEGARA BERKEMBANG
Ciri sector public di Negara berkembang :
 Adminstrasi public tradisional
 Birokrasi (Weberian dan Taylor)
Aufrecht dan Li, 1995 pp. 175-82 : model administrasi tradisional berlaku
dimana-mana, meliputi adanya kantor pusat dari mantan penguasa koloni
sebelumnya dari penguasa sebelumnya dimana pemimpin yang baru dilatih
PERAN PEMERINTAH
Negara berkembang muncul dari kemerdekaan tahun 1950-1960an dimana
pemerintah berperan dalam ekonomi dan kemasyarakatan karena:
1. Pembangunan ekonomi merupakan cara paling tepat bagi Negara
berkembang, seperti di Perancis dan UK dimana Negara yang besar dan
aktif dirasa menawarkan cara terbaik dalam pemerintahan (pemikiran
Keynesian)
2. Kesuksesan Uni Soviet dan China tahun 1950-1960an dengan model
pembangunan ekonomi akan menyediakan alternative bagi Negara
berkembang
Model Birokrasi
 Sebelum kemerdekaan: sebagian besar gagal dimana birokrasi digunakan
oleh penjajajh untuk mengatur daerah jajahannya dimana PNS berada
pada level lebih rendah sedang yang lebih tinggi di tangan expatriate
 Turner dan Hulma (1997, p. 222) : hukum administrasi berasal dari orang
Inggris 50-100 tahun yang lalu dimana sistemya mengikuti “The British
System” untuk menunjukkan selisih dan kualitas PNS
 Setelah kemerdekaan :
- PNS pada tingkat yang rendah menjadi pegawai senior tapi tidak untuk
peran yang baru
- Birokrasi menjadi besar dan penting tapi tidak didukung institusi yang
efektif
 Pemerintah yang mengadopsi rezim kolonial menjadi sulit mengatasi
legalitas koloninya karena birokrasi satu-satunya sumber keahlian dan
pengetahuan.
 Grindle (2000) : pemerintah disebagian Negara berkembang tidak pernah
bekerja dengan baik karena meniru institusi Barat (kolonial) atau kapasitas
yang kurang dari institusi.
 Menurut Smith (1996) : Fitur menyeluruh dari pemerintah colonial adalah
membangun birokrasi dengan legislatif, partai, pemerintah daerah dan
badan-badan lainnya untuk mempertahankan control dan akuntabilitas.
 Ketika birokrasi menjadi menjadi actor pembangunan institusional yang
paling kuat seperti dibanyak Negara berkembang, maka keseimbangan
serius dapat dan akan muncul dan birokrasi akan mengatur tanpa batasan
politik.
 Administrasi membutuhkan petunjuk yang jelas agar dilaksanakan dengan
baik
 Di Negara berkembang pemisahan politik dari administrasi tidak berhasil
karena system politik yang kurang berkembang
 Sehingga akibatnya administrasi di Negara berkembang menjadi birokrasi
yang benar yaitu pemerintahan oleh biro dan pemerintahan oleh aparat.
 Birokrasi mempertahankan kepemilikan pada berbagai sector dari
pertanian hingga pertambangandan lapangan usaha lain
 Birokrasi menjadi satu-satunya majikan ahli professional, sebagian dilatih
Negara bekas koloninya
 Tidak ada lembaga lain yang bias bersaing
 Birokrasi terbuka hanya bagi elit dan berpendidikan
Perusahaan Publik
Pasca kemerdekaan:
 Pemerintah menjadi agen utama pembangunan ekonomi
 Menyediakan infrastruktur
 Memproduksi barang dan jasa melalui perusahaan public
Dinegara berkembang perusahaan public digunakan jauh lebih besar dari
Negara maju, missal di tahun 1977 di Tanzania 400 BUMN menyumbang 38%
modal tetap bruto (Jorgensen, 1990 hal 62)
Alasan penggunaan perusahaan publk:
1. Terdapat kekurangan modal kronis dan pasar modal ; bahwa kepemilikan
pribadi menjadi kepemilikan asing.
2. Sektor swasta tidak ada yang tertarik menyediakan layanan utilitas untuk
membentuk Negara sehingga infrastruktur perlu perusahaan public.
3. Tahun 1950-1960an perusahaan public dianggap bentuk yang tepat dan
perusahaan public diberi peran penting.
 Ketergantuangan terhadap perusahaan public disalahgunakan dan
hasilnya tidak diantisipasi, tidak lagi sebagai agen pembangunan nasional
akan tetapi hanya melayani kepentingan manajer atau pekerjanya
 Menurut Turner dan Hulme, 1997, p 176: semakin miskin suatu Negara aka
semakin besar ukuran sector public. Bisa dikatakan jika infrastruktur
disediakan oleh tangan public, sangat kecil justifikasi untuk perusahaan
pemerintah.
 Dibeberapa Negara, hampir semua aktifitas ekonomi dikontrol oleh
perusahaan public, dimana di akhir 1960an perusahaan public 80% swasta
20% (Kaunga, 1993)
 Meskipun adanya keberhasilan, perusahaan public di Negara
berkembang cirinya:
- profitabilitas rendah, hasil balik investasi yang buruk, tanpa strategi
- manajer tidak dilatih dengan benar dan tanpa arah
- inefisiensi struktur organisasi dengan staf
- kontrol keuangan tidak memadai
- lemahnya pengawasan pemerintah
- penggunaan kesempatan yang salah dari perusahaan pemerintah oleh
individu swasta, birokrat atau mitra joint-venture
(Jorgensen, 1990, p.62)
 Pada awal 1980an privatisasi sedang diterapkan di banyak Negara
berkembang akan tetapi hal ini sulit bagi sector swasta mengatasi masalah
kekurangan modal dan keahliannya
Administrasi Pembangunan
 Setelah PD II, model administrasi untuk Negara berkembang diistilahkan
“Ädministrasi Pembangunan”
 Idenya berasal dari mantan colonial untuk ‘memodernisasi’ ekonomi,
mempercepat pembangunan mencapai kesetaraan dengan Barat.
 Meliputi berbagai macam fitur praktek administrasi terbaik Negara maju
yang mencerminkan optimisme dan etnosentrisitas teori modernitas yaitu:
- model tradisional dari administrasi public
- Birokrasi teknokrat mengikuti prinsip legal yang diatur Weber untuk
mengatasi otoritas dan kesukuan
- Dan dikombinaskan dengan aplikasi keahlian teknis di pertanian dan
industry.
 Administrasi pembangunan memudar ketika spesialitas dalam administrasi
public pertengahan 1970an (Timner dan Hulme, 1997, 12-17) dan kematian
menimpa ilmu serumpunnya, ekonomi pembangunan (Krugman, 1995)
Masalah dengan Model Administrasi
 Model administrasi tradisional tidak mampu melayani Negara-Negara
berkembang dengan baik.
 Netralitas politik dan tidak korup tidak diikuti secara ketat dan birokrasi
cenderung melayani elit tertentu, kepentingan etnis atau agama.
 Tentang model pilihan public yang diterapkan di Barat, di Negara
berkembang dipastikan bahwa para birokrat hanya melayani kepentingan
diri sendiri, kinerja pegawai tidak dievaluasi secara sistematis dan ada
manifestopermaslahan akuntabilitas dan tidak ada satupun orang
mengambil tanggungjawab untuk keluaran negative.
 Huque (1996 hal 23) berpendapat administrasi public sangat rentan korupsi
karena pejabat mempunyai kekuatan yang besar. Semua pemerintah
mencari tempat bagi pengawalnya untuk menjaga korupsidalam
lembaga administrasi. Administrasi public harus mengembangkan cara
dan jalan untuk mencegah dan mendeteksi korupsi. Pertumbuhan
ekonomi yang cepat dan tatanan politk yang stabil mungkin hilang
dengan meningginya gelombang korupsi
 Kegagalan nyata dari model tradisional, negara-negara berkmbang mulai
bereksperimen dengan bentuk lain.
 Jika karakteristik kunci dari model tradisional adalah birokrasi dan
karakteristik utama dari manajemen public adalah penggunaan pasar,
maka Negara berkembang harus mulai membuang model tradisional
pada saat mulai mengadopsi pendekatan pasar secara lebih umum.
REFORMASI SEKTOR PUBLIK
Negara-negara berkembang mulai merubah sikap
terhadap manajemen sektor publik mengikuti reformasi
sektor publik yang sudah dimulai di negara maju pada
tahun 1980-an
Laporan pembangunan Dunia oleh BANK DUNIA
mengangkat issu kapasitas pemerintahan pada tahun 1983
“Kegagalan pembangunan dan kekecewaan yang sekarang
terlihat tidak hanya sebagai akibat kebijakan yang tidak
pas dan buruknya kinerja lembaga-lembaga negara (Turner
& Hulme. p.105) “
Peran Pemerintah
Dalam wold development report tahun 1997 Bank Dunia menyatakan bahwa sebuah
negara yang efektif yaitu negara yang menganggap pentingnya penyediaan
barang dan jasa dan aturan lembaga yang memungkinkan pasar dapat
berkembang dan masyarakat menjalani hidup yang lebih sehat, hidup lebih bahagia.
Tanpa itu pembangunan berkelanjutan baik ekonomi dan sosial tidak mungkin bisa.
Dengan demikian negara merupakan pusat pembangunan ekonomi dan sosial,
bukan sebagai penyedia langsung dari pertumbuhan ekonomi tetapi sebagai mitra,
katalis dan fasilitator
Katalisator : pengatur dan pengendali daripada sebagai pelaksana langsung suatu
urusan dan pemberi layanan (steering rather than rowing), lebih banyak memberikan
peran
dan
tanggungjawab
kepada
swasta
dan
masyarakat
untuk
menyelenggarakan urusannya
Mitra : pemerintah dan sektor swasta bekerja sama dalam memajukan pasar dengan
tanggung jawab sendiri-sendiri
Fasilitator : memajukan pasar dan pembangunan ekonomi pemerintah sebagai
pendamping dan bukan sebagai pesaing
Peran Pemerintah
Peran pemerintah adalah sebagai Minimal State yaitu suatu Kondisi yang menuntut adanya
suatu upaya untuk mereduksi atau memperkecil peran pemerintah sebagai aktor utama dalam
mengelola negara dan melibatkan aktor-aktor selain secara luas dalam proses pemerintahan.
Dalam konteks ini pemerintah yang pada awalnya menguasai seluruh tatanan pemerintahan,
kemudian hanya memainkan peran fasilitasi di dalam suatu system negara, sedangkan
sebagian peran lainnya dimainkan dan dikuasai sektor swasta dan masyarakat sipil
Alasannya:
 Menanggapi kegagalan terus menerus dalam mengembangkan dan meneruskan manfaat
ekonomi bagi masyarakat secara keseluruhan
 Tuntutan dari lembaga-lembaga pendana internasional seperti Bank Dunia dan IMF yang
membutuhkan reformasi pasar dan memperkecil peran pemerintah.
Tujuannya :
Desentralisasi dan kebebasan ekonomi
Privatisasi perusahaan publik
Pada tahap awal penerapan minimal state pada negara-negara
berkembang tidak terlalu sukses meskipun telah melakukan penyesuaian
berbagai program struktural, sesuai yang disyaratkan oleh lembaga-lembaga
pendana seperti Bank Dunia dan IMF. Bank Dunia (1997) menyatakan
pergeseran menjadi minimal state tidak bekerja sebagaimana mestinya
dikarenakan penerapan minimal state pada negara-negara berkembang
terlalu radikal dan melebihi batasan-batasan. Penyeimbangan pengeluaran
dan pinjaman tidak terkoordinasi dan untuk memenuhi kewajiban membayar
bunga pinjaman pemerintah dengan memotong biaya program penting
seperti pendidikan, kesehatan dan infrastruktur.
Pengertian memotong diartikan sangat sederhana pemerintah hanya perlu
memotong tanpa memperhatikan pemerintah harus efisien, fasilitatif dan
sesuai dengan situasinya.
Perubahan Manajemen
Bank Dunia, PBB dan OECD dalam manajemen publik baru (NPM)
menawarkan berbagai program penyesuaian struktural yang bertujuan untuk
meningkatkan manajemen sektor publik diantaranya bagaimana lembagalembaga penting pemerintah terorganisir, bagaimana kompetensi manajerial
publik harus dikembangkan, meluasnya privatisasi dan pengurangan belanja
serta mengurangi fungsi pemerintah.
Bank Dunia (1997) menyatakan ada 3 blok bangunan penting:
1.
Kapasitas pusat yang kuat untuk merumuskan dan mengkoordinasikan
kebijakan termasuk visi, tujuan dan prioritas strategis yg berhubungan
dengan politik dan pelayanan publik.
2.
Efisien dan efektif, pengaturan keseimbangan antara feksibilitas dan
akuntabilitas, pengaturan kontrak untuk layanan, kinerja yang lebih baik .
klien
3.
Memotivasi staf dengan struktur insentif agar melakukan pekerjaan
dengan baik dan perekrutan berdasarkan jasa dan promosi serta gaji
yang memadai.
Korupsi
Mengurangi terjadinya korupsi
 Manion (2004) berpendapat korupsi dapat dikurangi dengan 2 strategi
1. Strategi enforcement (penegakan) mengurangi korupsi dengan meningkatkan
sumber daya yang bertujuan untuk pemantauan dan deteksi dan peningkatan
hukum. Yaitu apabila ada pejabat yang korupsi sudah ditemukan dihukum dengan
tindak pidana korupsi
2. Strategi desain kelembagaan dengan cara restrukturisasi desain kelembagaan
dalam rangka mengurangi transaksi, insentif dan kesempatan untuk bertransakasi
secara korup
 Cara standar untuk mengurangi korupsi adalah menemukan penjahat korup dan
mengadili mereka, dan memajukan gagasan tentang struktur politik yang
transparan dan akuntabilitas.
 Di Hongkong komisi independensi anti korupsi (ICAC) diberi kekuasaan untuk
menyelidiki dan membuat rekomendasi berkaitan dengan sistem manajamen
terhadap kegiatan yang ilegal
 Contracting – out dapat juga mengurangi korupsi, dengan cara proses kontrak
dijalankan dengan baik dan tepat dan aturan jelas.
PERMASALAHAN DENGAN MODEL MANAJERIAL
Beberapa kemungkinan masalah dalam mengadopsi reformasi manajerial di
sektor publik pada negara-negara berkembang :
Pengaturan Kelembagaan
Negara-negara berkembang memiliki pengalaman yang sedikit dalam
ekonomi pasar. Pasar di negara berkembang relatif tidak kuat dan tidakefektif.
Perekonomian pasarnya lebih ba-nyak didominasi oleh asing atau
perusahaanasing, bukan pengusaha pribumi atau lokal.Di samping itu, pasar di
negara berkembang tidak efektif karena tidak ada kepastian hukum yang
kuat. Sebagai contoh, masalah kepatuhan terhadap kontrak kerja
sama(contract right) sering menjadi masalah.
Privatisasi Perusahaan Publik
Privatisasi di negara berkembang bukan merupakan tugas yang mudah.
Karena pasar di negara berkembang belum kuat, maka privatisasi akhirnya
akan berarti kepemilikan asing atau kelompok etnis tertentu yang hal ini dapat
membahayakan, misalnya menciptakan keretakan sosial.
Korupsi
Perubahan dari mekanisme birokrasi ke mekanisme pasar apabila tidak dilakukan
secara hati-hati bisa menciptakan wabah korupsi. Hal ini juga terkait dengan
permasalahan budaya korupsi yang kebanyakan dialami negara-negara
berkembang.
Meskipun fakta bahwa model NPM bertujuan untuk transparansi dan
pemberantasan korupsi di sektor publik, ia cenderung menciptakan efek sebaliknya,
yang mengarah ke tingkat korupsi yang lebih tinggi. Hal ini karena NPM
memberikan kebebasan yang lebih besar kepada manajer publik kemudian
mereka gunakan untuk bersama-sama dengan rendahnya tingkat pengawasan,
hal ini dapat menciptakan iklim yang subur bagi korupsi .
Model Tunggal
terdapat masalah untuk berpindah menuju pada model pengontrakan dalam
pemberian pelayanan publik jika aturan hukum dan penegakannya tidak kuat.
Model pengontrakan akan berjalan baik jika outcomenya mudah ditentukan. Jika
tujuan organisasi tidak jelas, atau terjadi wabah korupsi yang sudah membudaya
maka penggunaan model-model kontrak kurang berhasil
Terdapat permasalahan politisasi yang lebih besar di negara berkembang
dibandingkan di negara maju, termasuk dalam hal politisasi penyediaan pelayanan
publik, pemberian kontrak kepada kroni-kroninya.
Kesimpulan
 Banyak negara berkembang berniat mengikuti
beberapa
jenis
manajerialisme
sebagai
prinsip
pengorganisasian untuk sektor publik mereka sebagai
akibat dorongan dari lembaga pendana internasional
dalam upaya masalah endemik pembangunan dan
kegagalan model sebelumnya
 Negara berkembang memerlukan sektor swasta dan
pasar yang lebih kuat sebelum menuju ke reformasi
sektor publik
 Pasar memerlukan sektor publik yang kompeten
diantaranya sistem administrasi yang kuat, undangundang untuk mempertahankan persaingan dan staf
yang kompeten.