Pandangan Alternatif Atas Washington Consensus

Washington Consensus
Dan Usulan Strategi Alternatif Pembiayaan Pembangunan
Pembahasan pembangunan berikut ini didasarkan atas tulisan dua ahli ekonomi
dari Berlin School of Economics dan University of Applied Sciences di Berlin, Jerman,
yaitu Prof. Hansjorg Herr dan Prof. Jan Priewe (selanjutnya di bawah akan disebut
sebagai “Herr & Priewe). Tulisan ini berjudul “The Washington Consensus and (Non-)
Development” yang dimuat dibuku berjudul “Money, Financial Instability and
Stabilization Policy” yang diedit oleh L. Randall Wray dan Mathew Forstater, dan
diterbitkan oleh Edward Elgar Publishing Limited, tahun 2006.
Alasan pemilihan tulisan ini adalah karena Herr & Priewe mengkaji konsep
Washington Consensus dengan pandangan yang kritis yang dapat memberi wawasan
berbeda atas pendekatan konvensional dari pembiayaan pembangunan di negara-negara
yang sedang membangun seperti Indonesia.
Pembahasan berikut ini dibagi atas tiga bagian. Bagian pertama (A), membahas
apa yang dimaksud dengan “Washington Consensus”. Bagian kedua (B) membahas kritik
Herr & Priewe atas Washington Consensus dan kerangka pembiayaan pembangunan
alternatifnya. Pada bagian terakhir (C) disampaikan beberapa tanggapan umum atas
alternatif Herr & Priewe.
A. Apakah “Washington Consensus” ?
Washington Consensus merupakan “kesepakatan” yang dicapai IMF
(International Monetary Fund), Bank Dunia (World Bank), dan Departemen Keuangan
AS (US Treasury Department) pada akhir tahun 1990an tentang paket kebijakan ekonomi
yang dianggap tepat untuk mengatasi masalah-masalah pertumbuhan dan pembangunan
berbagai negara berkembang. Konsensus itu disebut Washington Consensus sehubungan
dengan letak kantor besar lembaga-lembaga ini di Washington, DC, ibu kota AS.
Walaupun sejak dipaparkan pada tahun 1989 telah diadakan beberapa
penyesuaian, inti dari paket kebijakan yang direkomendasikan Washington Consensus
untuk selanjutnya dianjurkan oleh IMF dan World Bank kepada negara-negara
berkembang, masih sama, yaitu sebagai berikut : (a) perlunya dianut kebijakan fiscal
yang berimbang dengan pengketatan dari segi pengeluaran; (b) perlunya dianut kebijakan
moneter yang ketat; (c) perlunya dianut kebijakan neraca pembayaran dengan transaksi
berjalan (current account) mencapai defisit selama jangka waktu yang diperlukan; dan
(d) dianutnya kebijakan nilai tukar mata uang dalam negeri terhadap mata uang asing
yang fleksibel (floating exchange rate system).
Beberapa prinsip dasar Washington Consensus ini telah menunjukkan adanya bias
pada pembukaan sumber pembiayaan luar negeri disertai dengan pengketatan sumber
pembiyaan dalam negeri. Kecenderungan berpikir ini dilandasi oleh teori pertumbuhan
Harrod-Domar dan teori pertumbuhan Solow.
Menurut Harrod-Domar, pertumbuhan ekonomi (Y/Y) dapat dicapai dengan
adanya keseimbangan antara dana pembangunan yang tersedia (s yang diukur oleh
persentasenya terhadap produksi nasional) dengan incremental capital output ratio (k)
yaitu jumlah modal yang dibutuhkan untuk menghasilkan tambahan satu unit output,
dengan rumus : Y/Y = s/k. Dari rumus ini terlihat bahwa dengan Y/Y tertentu
(misalnya 6%) dan k tertentu (misalnya 5) maka s seharusnya 30%. Jalan pikir
Washington Consensus terkait disini dalam hal 30% ini tidak cukup terpenuhi oleh dana
dalam negeri sehingga kekurangannya akan ditambah oleh dana luar negeri (atas dasar :
s = Sdn (dana dalam negeri) + Sln (dana luar negeri) .
Teori Solow masuk di jalan pemikiran Washington Consensus karena Solow
mengatakan dana (modal) swasta di negara-negara yang sudah maju akan mengalir ke
negara-negara yang masih berkembang (menjadi Sln dari sektor swasta, biasanya dalam
bentuk FDI/Penanaman Modal Langsung Asing), karena rentabilitas modal di negaranegara berkembang yang lebih tinggi, mengingat rasio modal/tenaga kerja (k/l) yang
lebih rendah di negara-negara berkembang. Agar hal itu terjadi, maka Solow
mempersyaratkan adanya liberalisasi perekonomian di negara-negara berkembang.
Dengan demikian, apabila kebijakan stabilisasi (kebijakan fiskal dan moneter
yangt ketat), ditambah dengan langkah-langkah penyesuaian struktural, seperti
menghilangkan subsidi dan privatisasi BUMN, maka akan terbuka jalan bagi dana IMF
dan Bank Dunia untuk masuk dengan syarat lunak. Selanjutnyam masuknya dana-dana
ini akan membuka jalan bagi mengalirnya dana swasta asing baik dalam bentuk FDI
maupun pinjaman bank sehingga terpecahkanlah masalah pendanaan pertumbuhan dan
pembangunan negara-negara berkembang sesuai dengan skenario Washington Consensus
tersebut.
Pada bagian berikut (B) ini akan dibahas kritik Herr & Priewe atas kebijakan
pembiyaan pembangunan yang mengkuti resep Washington Consensus, dan gagasan
alternatif yang dikemukakan Herr & Priewe.
B. Kritik Herr & Priewe Atas Washington Consensus dan Usulan Strategi
Alternatif
Kritik Atas Strategi Washington Consensus
Dalam tulisannya, Herr & Priewe mengatakan bahwa mereka tidak setuju dengan
strategi pertumbuhan dan pembangunan yang dikemukakan Washington Consensus dan
yang selanjutnya dioperasionalkan oleh IMF dan World Bank. Herr & Priewe
mengatakan bahwa pembiayaan pembangunan yang mengandalkan sumber dana luar
negeri (pada Bagian A di atas diberi notasi Sln, yang terdiri dari utang luar negeri
pemerintah – SlnG - maupun swasta – SlnP - dan sebenarnya juga FDI namun FDI
dianggap mengandung risiko yang lebih kecil daripada komponen utang ) tidak dapat
berkelanjutan (not sustainable) sehingga dalam jangka panjang akan menemui jalan
buntu. Sebagai strategi alternatif atas pendekatan Washington Consensus, Herr & Priewe
menganjurkan upaya mobilisasi dana pembangunan yang menekankan sumber dana
dalam negeri (pada Bagian A di atas diberi notasi Sdn).
Menurut Herr & Priewe, Washington Consensus telah membatasi pengembangan
Sdn melalui resepnya yang menganjurkan kebijakan fiskal dan moneter yang ketat dan
telah terlalu mendorong pengembangan Sln melalui anjurannya agar negara-negara
berkembang menghilangkan pengaturan neraca modal (capital account) dan menganut
sistem nilai tukar yang mengambang (floating exchange rate system) dalam kebijakan
neraca pembayarannya. Herr & Priewe juga mengatakan bahwa anjuran Washington
Consensus untuk memberi tekanan pada Sln, selain dipengaruhi oleh teori Harrod-Domar
dan teori Solow (lihat penjelasan singkat pada bagian A di atas), juga dipengaruhi oleh
teori Chenery dan Strout (1966) tentang adanya kesenjangan antara kebutuhan investasi
(I) dan tersedianya dana tabungan dalam negeri (S), yang dikenal dengan nama teori
Savings-Investment Gap. Menurut Herr & Priewe, adanya kesenjangan antara I dan S di
negara-negara berkembang terlalu dibesar-besarkan dan hanya merupakan argumen yang
digunakan penganut prinsip Washington Consensus agar negara-negara yang sedang
berkembang lebih mengandalkan Sln walaupun menurut Herr & Priewe, penggalian dana
pembangunan dari Sdn.mempunyai potensi yang besar. Menurut Herr & Priewe, terlalu
menggantungan diri pada Sln apalagi dalam jangka panjang mengandung berbagai jenis
risiko yang akan mengancam keberlanjutan pertumbuhan ekonomi negara-negara
berkembang.
Beberapa kelemahan dari strategi yang dianjurkan Washington Consensus
tersebut menurut Herr & Priewe antara lain adalah sebagai berikut. Pertama, upaya
peningkatan Sln berarti melaksanakan kebijakan defisit pada transaksi berjalan (current
account deficit) yang selain membiarkan peningkatan impor – yang dimaksudkan
berbentuk impor barang modal/investasi
sehingga diharapkan akan menopang
pertumbuhan ekonomi - yang diimbangi/dibiayai oleh surplus pada neraca modal
(capital account surplus), yang berarti meningkatkan utang luar negeri (baik pemerintah
maupun swasta). Risiko dari ketergantungan pada sumber pembiayaan luar negeri ini
adalah bahwa jika terjadi suatu krisis keuangan, baik skala nasional maupun
internasional, maka donor/kreditor dapat sewaktu-waktu menarik kembali komitmennya
dan selanjutnya dapat menolak menjadwal kembali pembayaran kembali utang. Hal ini
menurut Herr & Priewe akan menimbulkan krisis likuiditas dan bahkan masalah solvensi
(kewajiban/liabilities lebih besar dari asset) sehingga akhirnya akan menghentikan proses
pertumbuhan ekonomi negara yang bersangkutan. Kedua, terkait dengan kelemahan
pertama adalah dipersulitkannya otoritas moneter di suatu negara berkembang untuk
mengendalikan inflasi. Keterbukaan ekonomi suatu negara berkembang (dengan
dilepaskannya kontrol atas neraca modal/capital account dan dianutnya sistem nilai tukar
mengambang) akan menyebabkan jalur transmisi inflasi dari luar menjadi terbuka lebar,
apalagi kalau terjadinya perburukan situasi ekonomi karena adanya krisis utang seperti
disebut di atas, suatu negara berkembang terpaksa menempuh tindakan devaluasi.
Ketiga, adalah adanya fenomena “dollarisasi”, yaitu penggunaan mata uang asing
(terutama dollar sebagai “hard currency”) di samping mata uang suatu negara
berkembang. Menurut Herr & Priewe, dollarisasi, yang merupakan akibat dari dianutnya
system nilai tukar mengambang (floating exchange rate system) dan adanya liberalisasi
neraca modal (liberalized capital account), maka para pelaku ekonomi di suatu negara
berkembang dapat secara bebas memilih menggunakan mata uang asing tersebut atau
mata uang dalam negeri (dalam hal Indonesia : Rupiah). Herr & Priewe mengatakan,
akibat adanya beban utang yang tinggi (utang luar negeri/PDB yang tinggi), yang
selanjutnya terdorong oleh resep Washington Consensus untuk menggunakan Sln bagi
pembiayaan pembangunan) maka kepercayaan para pelaku ekonomi dalam negeri atas
mata uang dalam negeri akan melemah.
Usulan Strategi Alternatif
Menurut Herr & Priewe, strategi Washington Consensus yang memberi tekanan
kepada penggalian dana pembangunan dari luar negeri melalui kebijakan keterbukaan
pada keuangan internasional (global finance) dengan segala kelemahannya, telah
menyebabkan terabaikannya penggalian pembiayaan pembangunan dari sumber dalam
negeri (domestic finance). .
Beberapa tiang pancang usulan Herr & Priewe yang berkisar pada kebijakan
untuk mengatasi kelemahan strategi Washington Consensus, sehingga terutama tertuju
untuk mengalihkan sumber pembiayaan pembangunan dari Sln ke Sdn, adalah sebagai
berikut. Pertama, berbeda dengan Washington Consensus, yang cenderung membiarkan
terjadinya defisit pada transaksi berjalan (Current Account Deficit), maka pendekatan
Herr&Priewe menganjurkan terjadinya surplus pada tranaksi berjalan (Current Account
Surplus). Terkait dengan ini adalah diperlukannya pengaturan neraca modal (Capital
Account Control) dan perlu dianutnya sistem nilai tukar yang dikendalikan (fixed/tightly
pegged exchange rate system). Kedua, langkah butir pertama selanjutnya akan
meningkatkan kepercayaan masyarakat akan mata uang dalam negeri dan
dimunkinkannya dipelihara tingkat suku bunga yang rendah. Ketiga, dalam keadaan
perekonomian makro yang dihasilkan oleh langkah-langkah pada butir pertama dan
kedua, maka lembaga perbankan dalam negeri dimungkinkan untuk mengucurkan kredit
bagi pembiayaan investasi pembangunan, yang selanjutnya akan memungkinkan
terjadinya pertumbuhan ekonomi secara mandiri dan berkelanjutan.
Perbandingan keadaan perekonomian di bawah skenario Washington Consensus
dan di bawah skenario usulan Herr & Priewe ditunjukkan pada Diagram I dan Diagram
II.
C. Tanggapan Umum Atas Usul Herr & Priewe
Tulisan Herr & Priewe mengingatkan kita kembali akan tidak mutlak perlunya
pembiayaan pembangunan dilengkapi oleh sumber pembiayaan (utang) luar negeri.
Penyegaran kembali akan adanya alternatif ini sesuai dengan keadaan perekonomian
Indonesia saat ini yang masih mempunyai beban utang luar negeri, yang walaupun dalam
rasio utang luar negeri terhadap PDB telah sangat menurun beberapa tahun terakhir tetap
masih cukup tinggi. Hal ini ditambah dengan kecenderungan lembaga donor internasional
untuk menganggap Indonesia telah mencapai pendapatan per kapita yang menutup
peluangnya untuk memperoleh pinjaman resmi lunak (ODA).
Dilain pihak, usulan Herr & Priewe, perlu dikaji lebih lanjut akan realistisnya
untuk diterapkan mengingat berbagai pertimbangan yang antara lain sebagai berikut.
Pertama, skenario Herr & Priewe menyangkut perlunya surplus transaksi berjalan
(current account surplus). Dilain pihak diketahui bahwa, walaupun ada WTO, negaranegara berkembang sulit untuk menembus pasar di negara-negara maju. Kedua, skenario
Herr & Priewe menyangkut diterapkannya sistem nilai tukar dikendali yang disertai
adanya penurunan tingkat suku bunga. Dalam realita, dianutnya sistem nilai tukar
dikendali akan menyulitkan digunakannya suku bunga sebagai alat kebijakan moneter.
Ketiga, Herr & Priewe menggambarkan adanya gejala “dollarisasi” tak terkendali di
bawah skenario Washington Consensus. Gambaran Herr & Priewe ini tidak seluruhnya
benar karena dalam kenyataan suatu negara berkembang dapat saja menerapkan
instrumen NOP (Net Open Position) sehingga dapat membatasi transaksi dalam valuta
asing oleh perbankan.
Suatu sistem yang lebih realistis sepertinya adalah gabungan dari segi positif
antara skenario Wasington Consensus dan skenario Herr & Priewe.
DIAGRAM I
SKENARIO KEADAAN PEREKONOMIAN VERSI WASHINGTON
CONSENSUS
Utang Luar Negeri
/ PDB Tinggi
Defisit Transaksi
Berjalan
Surplus Neraca
Modal
Liberalisasi
Neraca Modal
(Sistem Nilai
Tukar
Mengambang)
Kepercayaan pada
Mata Uang Dalam
Negeri Rendah
Jumlah Kredit
Uang Beredar
Rendah
Suku Bunga
Tinggi
Sistem
Perbankan
Lemah
Investasi Rendah
Pertumbuhan
Ekonomi
Rendah
DIAGRAM II
SKENARIO KEADAAN PEREKONOMIAN VERSI HERR-PIERWE
Utang Luar Negeri /
PDB Rendah
Surplus Transaksi
Berjalan
Defisit Neraca
Modal
Sistem Nilai Tukar
Dikontrol
Kepercayaan
pada Mata Uang
Dalam Negeri
Tinggi
Jumlah Kredit
Uang Beredar
Tinggi
Suku Bunga
Rendahi
Sistem
Perbankan Kuat
Investasi
Tinggi
Pertumbuhan
Ekonomi
Tinggi