EDISI 2 / TAHUN 2017 KPBU: PEMBIAYAAN INFRASTRUKTUR DALAM MENJAGA APBN YANG SEHAT Daftar Isi Sumber Gambar: cdn.metrotvnews.com PENANGGUNG JAWAB: Freddy R. Saragih Brahmantio Isdijoso Riko Amir DEWAN REDAKSI: Heri Setiawan, Fajar Hasri Ramadhana, Tony Prianto PENYUNTING: Syahrir Ika, Farid Arif Wibowo, Novijan Janis, Riza Azmi, Hendro Ratnanto Joni, Eko Nur Surachman, Hadi Setiawan DESAIN GRAFIS DAN LAYOUT: Tim Grafis Kreasitama SEKRETARIAT: Hani Widyastuti, Merta Liana Hafita, Rahmat Mulyono, Moh. Kharis Syukron, Ana Arsiyani PENERBIT: Direktorat Pengelolaan Risiko Keuangan Negara – Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko ALAMAT: Gedung Frans Seda lantai 1, Jl. Dr. Wahidin No. 1 Jakarta Pusat 10710. Telp. 021-3505052 ext. 2112 Fax. 021-3846786 Email: [email protected] PERCETAKAN: PT Kreasitama Unggul Mandiri Redaksi menerima kontribusi tulisan dan artikel yang sesuai dengan misi penerbitan. Tulisan dan artikel ditulis dalam huruf arial 11, spasi 1,5, maksimal 10 halaman A4. Redaksi berhak mengubah isi tulisan tanpa mengubah maksud dan substansi. Pandangan, gagasan, atau ide yang termuat dalam buku ini bukanlah representasi dari pikiran atau kebijakan yang keluar dari Dit. PRKN, DJPPR, Kementerian Keuangan, melainkan sepenuhnya menjadi tanggung jawab penulis. IRF versi digital dapat diakses pada website DJPPR: www.djppr.kemenkeu.go.id UTAMA l Meningkatkan Kualitas APBN dengan Skema KPBU ........................................4-9 Oleh : Farid Arif Wibowo MITIGASI RISIKO l Pentingnya Peran PDF dalam Skema KPBU .................................................... 10-14 Oleh : Hasrul l Penilaian VfM (Value for Money) dalam Penentuan Pemilihan Skema Penyediaan Infrastruktur di Indonesia ............................................................15-20 Oleh : Eko Nur Surachman l Mencermati Peran Penting BUMN dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah dan Swasta serta Analisis Risikonya.........................................................................21-26 Oleh : Epafras Nehemia Br. Aritonang & Puspa Kusuma Pertiwi l Langkah Maju Mitigasi Risiko Bencana Alam di Indonesia ...........................27-33 Oleh : Sutarso & Muhammad Ferdiansyah OPINI l Lesson Learned Pemberian Dukungan Kelayakan pada Proyek KPBU (Sektor Air) di Indonesia ............................................................................................... 34-38 Oleh : Danny Ardianto l Prospek KPBU Pembayaran Ketersediaan Layanan (“Availability Payment”) dalam Menjaga Kesehatan APBN ................................................................... 39-45 Oleh : Lukman Z.H. Harahap & Merta Liana Hafita l Efisiensi KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur ............................................46-49 Oleh : Rahmat Mulyono & Sevi Wening Perwitasari l Mewaspadai Risiko Fiskal dari Perjanjian KPBU............................................. 50-52 Oleh : Rahmat Mulyono WAWANCARA l Wawancara Redaksi Buletin Info Risiko Fiskal (IRF) ...................................... 53-56 Ir. Wismana Adi Suryabrata, MIA (Deputi Bidang Sarana & Prasarana Bappenas) Oleh : Riko Amir, Farid Arif Wibowo, Hani Widyastuti & Hendro Ratnanto Joni EDUKASI FISKAL l Project Finance - Konsep, Aplikasi, dan Evaluasi ........................................... 57-63 Oleh : Bely Utarja l Hubungan antar Komponen dalam Studi Penyiapan Proyek KPBU ...........64-68 Oleh : Dodi Miharjana & Khrisna Wiryananda l Pembangunan Daerah Melalui Skema Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha ..................................................................................................... 69-72 Oleh : Agung Teguh Nugroho l Fasilitas Fiskal Pembiayaan Eksplorasi Panas Bumi ........................................73-79 Oleh : Ilham Nugroho SEKILAS INFO RISIKO ............................................................................................. 80-81 EXPOSURE ............................................................................................................... 82-83 2 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Editorial JURUS MENGGERAKAN PROYEK INFRASTRUKTUR I ndonesia sedang giat-giatnya membangun banyak proyek infrastruktur. Hampir seperlima dari anggaran belanja negara Indonesia dialokasikan untuk membangun infrastruktur baru dan memperbaiki infrastruktur lama. Pada tahun 2017, dana pembiayaan Infrastruktur dialokasikan sebesar Rp387,7 triliun atau 18,6% dari total belanja APBN. Pada tahun 2018, Pemerintah memperbesar lagi dana pembiayaan infrastruktur sebesar Rp410,7 triliun atau 18,6% dari total belanja APBN. Hal ini menunjukkan bahwa Pemerintah Indonesia memiliki komitmen kuat mempercepat pergerakan ekonomi untuk mencapai negara yang maju, adil dan makmur. Pembangunan infrastruktur dititikberatkan pada perluasan konektivitas antardaerah dan sumber-sumber ekonomi guna mengurangi kesenjangan dan meningkatkan keadilan ekonomi. Sebagai negara yang memiliki jumlah pulau dan penduduk yang cukup banyak, Indonesia harus membangun banyak pelabuhan, baik laut maupun udara. Indonesia juga harus memperbanyak dan memperpanjang jalan raya, jalan tol, dan jembatan yang menghubungkan antar kota dan desa hingga daerah-daerah di perbatasan NKRI. Sebagai negara agraris, Indonesia harus membangun bendungan atau waduk berukuran jumbo untuk mengairi sawah-sawah bagi pemenuhan pangan penduduk Indonesia. Proyek-proyek Infrastruktur juga harus menggunakan teknologi modern sehingga lebih produktif, efisien dan menjadi kabanggaan rakyat Indonesia. Infrastruktur modern bisa memancing masuknya wisatawan dan investasi asing yang memperkuat tatanan ekonomi Indonesia dan menciptakan lapangan kerja. Anggaran infrastruktur yang cukup besar tersebut sebagian dibiayai melalui utang luar negeri. Untuk tidak membenani ekonomi, Pemerintah memiliki banyak jurus dalam memperoleh pinjaman dan mengelola utang negara. Tidak ada negara yang ingin melompat jauh tanpa berkorban. Kita hanya punya satu pilihan untuk cepat maju dan cepat makmur yaitu “lakukan investasi dari sekarang”. Bila tidak, risikonya bagi negeri ini di masa depan akan lebih besar. Indonesia akan tetap tertinggal, kesenjangan semakin lebar, semakin sulit mengatasi kemiskinan dan pengangguran, pertumbuhan ekonomi akan stagnan bahkan bisa menurun, dan daya saing bisnis akan melorot dibandingkan dengan negara-negara lain. Sebenarnya ide mempercepat pembangunan infrastruktur modern sudah ada sejak Pemerintahan sebelumnya. Banyak yang berhasil dibangun, tetapi tidak INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 sedikit yang mangkrak dan masih tetap dalam status ide atau desain. Hal ini yang menjadi tantangan pada Pemerintahan saat ini dalam membangun infrastruktur strategis nasional. Pemerintah harus punya jurus untuk membuat proyekproyek yang mangkrak menjadi bisa bergerak. Ada dua bentuk jurus yang bisa diterapkan Pemerintah. Pertama, jurus anggaran atau politik fiskal, dan Kedua, jurus kepemimpinan atau leadership. Dari sisi politik fiskal, Pemerintah membuat desain perencanaan dan di tuangkan dalam RAPBN untuk meminta persetujuan Parlemen (DPR RI). Dari sisi politik anggaran, Presiden Jokowi mengatakan “tidak mau melanjutkan politik anggaran dengan memperbesar subsidi” (Tempo, 6-12 November 2017). Bila jurus pertama mendapat dukungan politik, maka proyek ini bisa bergerak dengan adanya kepemimpinan yang kuat. Justru daya gerak leadership lebih kuat dibandingkan dengan daya gerak anggaran. Permasalahan berikutnya adalah bagaimana pembiayaannya? sumbernya banyak. Bisa dari APBN, bisa dari swasta, dan bisa juga kerja sama antara Pemerintah dengan badan usaha (KPBU). Bila suatu proyek infrastruktur dapat dikerjakan swasta, karena memiliki internal rate of return (IRR) yang tinggi, tawarkan ke swasta biar swasta yang menggarap. Proyek yang masih memerlukan dukungan Pemerintah telah disiapkan skema kerja sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU). Namun, untuk proyek yang tidak memerlukan intervensi Pemerintah sama sekali, Pemerintah menawarkan skema pembiayaan investasi nonanggaran Pemerintah (PINA). Pemerintah membantu sektor swasta untuk lebih mengenal proyek yang disiapkan, baik untuk KPBU maupun PINA (Kompas, 7 November 2017). Presiden Jokowi mengingatkan pimpinan BUMN bahwa “mencari keuntungan ya, tetapi harus juga menjadi agen pembangunan. Jangan pakai pola-pola lama untuk memperoleh pendanaan. BUMN harus gemar mencari sumber-sumber pendanaan baru dan meninggalkan kebiasaan bergantung pada APBN. Gunakan sekuritisasi aset dan terbitkan surat utang”. Jurus Pemerintah untuk menggerakkan proyek infrastruktur baik melalui APBN maupun KPBU dan swasta sudah terbuka, serta didukung daya gerak leadership yang kuat maka masyarakat tinggal menunggu hasil pembangunan infratruktur 2 atau 3 tahun kedepan. Jannie M. Xus menyatakan “kagumi mereka yang pintar berkonsep, namun juga cerdas bekerja dengan menyingsikan lengan baju”. Demikian editorial. n Syahrir Ika/Penyunting IRF 3 Meningkatkan Kualitas APBN dengan Skema KPBU Oleh: Farid Arif Wibowo Kepala Subdirektorat Persetujuan Dukungan Pemerintah, Dit. PDPPI, DJPPR, email: [email protected] S U T A M A ebagai sebuah perekonomian populasi berada pada usia produktif jadi salah satu faktor pengendala yang sedang berkembang de- (15-64 tahun), kualitas sumber daya utama untuk melaksanakan bisnis di ngan laju yang cukup tinggi, manusia Indonesia, sebagaimana di- Indonesia. Indonesia semakin kuat men- tunjukkan oleh Indeks Pembangunan Untuk menjawab tantangan- dapatkan pengakuan mengenai Manusia Indonesia yang dilaporkan tantangan tersebut di atas, Pemerintah potensi yang dimilikinya di masa dalam Human Development Report telah mengambil langkah-langkah mendatang. Salah satu laporan dari 2016, masih rendah di peringkat 113 secara progresif melaksanakan PricewaterhouseCoopers baru-baru dari 188 negara dan tertinggal dari program-program terutama di ini menyebutkan bahwa Indonesia negara-negara yang setingkat seperti bidang pendidikan, kesehatan, dan akan menjadi negara dengan GDP Thailand (peringkat 87), Mexico (77) infrastruktur. Progresivitas Pemerintah terbesar nomor 6 di dunia di tahun atau Malaysia (59). tersebut antara lain tampak dari 2030 dan bahkan masuk dalam nomor Tantangan lain adalah terkait belanja yang dianggarkan dan 4 di dunia di tahun 2050 berdasarkan penyediaan infrastruktur yang masih direalisasikan untuk mendukung PDB di tahun-tahun tersebut (Price- rendah, terutama bila dibandingkan program-program tersebut. Di bidang waterhouseCoopers, 2017). Optimisme dengan negara-negara lain yang kesehatan, belanja Pemerintah selalu tersebut memperkuat pandangan setara. Penyediaan infrastruktur pu- meningkat dari tahun ke tahun. tentang prospek ekonomi Indonesia blik di Indonesia dianggap sangat Di tahun 2014, belanja kesehatan yang sudah terbangun sebelumnya rendah, salah satunya akibat krisis masih berada pada angka Rp67.5 termasuk salah satunya dengan ekonomi di akhir tahun 1990-an. triliun tetapi di tahun 2017 angka pengakuan dari keterlibatan Indonesia Saat itu banyak proyek infrastruktur tersebut meningkat secara signifikan di G20 dan juga pengakuan dari yang terpaksa dihentikan termasuk menjadi Rp104 triliun. Untuk belanja lembaga pemeringkat yang saat penurunan anggaran Pemerintah infrastruktur, peningkatan tersebut ini semuanya telah menempatkan untuk pembangunan infrastruktur dan terjadi secara lebih signifikan di mana Indonesia sebagai negara dengan juga pembatalan proyek-proyek yang di tahun 2014 masih berada di angkat peringkat layak investasi (investment dikerja samakan dengan pihak swasta. Rp178 triliun sementara di tahun 2017 grade). Menurut Global Competitiveness angka tersebut sudah berada pada Akan tetapi di balik pandangan- Report tahun 2016-2017 yang diterbit- tingkat Rp387 triliun. Begitu juga pandangan positif tersebut, Indonesia kan oleh World Economic Forum, dari dalam bidang pendidikan, di tahun juga menghadapi banyak tantangan 138 negara, untuk indeks penyediaan 2014 masih berada di angka Rp376 yang perlu diselesaikan. Dalam hal infrastrukturnya Indonesia berada triliun dan pada tahun 2017 sudah pengembangan kualitas manusia pada peringkat 60, jauh lebih rendah mencapai Rp416 triliun. misalnya, Indonesia menghadapi (tertinggal) dibandingkan dengan tantangan yang tidak ringan. Di tengah- Malaysia (24), Turki (48), Thailand tengah optimisme bahwa Indonesia (49) atau Meksiko (57). Laporan Peningkatan belanja kesehatan, diproyeksikan akan menikmati masa tersebut juga menyebutkan bahwa belanja infrastruktur dan belanja awal bonus demografi dengan 73% kekurangcukupan infrastruktur men- pendidikan yang signifikan seperti 4 KUALITAS APBN DAN APBD INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Gambar 1. Belanja negara untuk Pendidikan, infrastruktur dan kesehatan inovasi untuk memperbaiki layanan kepada masyarakat. Dengan sistem penganggaran yang sekarang, sangat sedikit insentif dan ruang yang memberikan dorongan kepada pengguna dan pengelola anggaran untuk secara lebih kreatif membangun inovasi guna memberikan alternatif penyediaan yang lebih baik. Dengan melihat tantangantantangan anggaran sebagaimana disebutkan di atas, Pemerintah baik di pusat maupun di daerah dituntut untuk mencari dan mengeksplorasi skema-skema pendanaan alternatif diluar apa yang selama ini sudah dijalankan secara tradisional dan konvensional dengan skema APBN dan APBD. Dalam hal ini, penggunaan Sumber: BKF dan DJA Kemenkeu skema Kerjasama Pemerintah dan ditunjukkan di atas merefleksikan kemampuan Pemerintah daerah dalam Badan Usaha (KPBU) bisa dilihat gambaran ekspansi APBN dari ta- meningkatan pendapatan daerah sebagai salah satu peluang untuk hun ke tahun di mana sisi belanja tidak juga beranjak secara signifikan. meningkatkan kualitas belanja baik meningkat dengan sangat pesat. Rendahnya Pendapatan Asli Daerah di Pemerintah pusat dan daerah Di sisi lain, peningkatan belanja terhadap total penerimaan tersebut termasuk dalam hal mengurangi tersebut tidak dibarengi dengan juga merefleksikan ketergantungan tekanan pada APBN dan APBD, peningkatan pendapatan di sektor anggaran Pemerintah daerah terhadap menciptakan kaitan yang erat antara pajak dengan tingkat yang kurang anggaran Pemerintah pusat. penganggaran dan indikator kinerja lebih sama sehingga hal tersebut Tantangan lain sehubungan serta mendorong inovasi-inovasi baru memberikan dampak tekanan pada dengan kualitas anggaran pusat dan untuk meningkatkan kualitas layanan defisit yang semakin membesar. daerah juga menyangkut efektifitas publik bagi masyarakat. Selain memberikan dampak pada dari pengeluaran Pemerintah termasuk defisit, kondisi APBN tersebut juga bagaimana alokasi anggaran yang berdampak pada meningkatnya dikeluarkan dikaitkan dengan kinerja besaran keseimbangan primer negatif atau performa dari kegiatan yang (negative primary balance). Primary dilaksanakan. Kenyataannya pada KPBU, atau secara umum lebih balance yang selalu negatif tersebut saat ini masih banyak alokasi anggaran sering dikenal sebagai skema Public- menunjukkan bahwa neraca anggaran yang dibangun dan dievaluasi ber- Private Partnerships (PPP) adalah di APBN dalam keadaan tidak sehat dasarkan pada indikator-indikator sebuah skema penyediaan dan sehingga perlu diambil langkah- lain yang tidak terkait dengan pembiayaan infrastruktur yang ber- langkah untuk memulihkan kualitas kinerja tetapi lebih berdasarkan pada dasarkan pada kerja sama antara APBN. faktor-faktor input sehingga tidak Pemerintah Dalam konteks APBD, permasa- mendorong pada pencapaian outcome (swasta). Skema penyediaan layanan lahan mengenai kualitas anggar- yang diharapkan. Hal ini menjadi salah infrastruktur untuk kepentingan an tersebut juga tidak jauh ber- satu hal yang membuat anggaran umum ini didasarkan pada suatu beda, di mana kebutuhan untuk kurang efektif sebagai instrumen fiskal perjanjian (kontrak) antara Pemerintah mendorong pembangunan terma- untuk mencapai tujuan pembangunan yang diwakili oleh Menteri/Kepala suk meningkatkan kualitas hidup yang diharapkan. Lembaga/Pemerintah Daerah, yang masyarakat dan SKEMA KERJA SAMA PEMERINTAH DAN BADAN USAHA (KPBU) dan badan usaha membangun Satu hal lagi yang masih perlu disebut sebagai Penanggung Jawab infastruktur di tingkat regional ditingkatkan kualitasnya dari APBN Proyek Kerja sama (PJPK) dan pihak yang semakin besar memberikan dan bagaimana swasta, dengan memperhatikan prinsip tekanan di sisi belanja sementara anggaran bisa mendorong inovasi- pembagian risiko diantara para pihak. INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 APBD adalah 5 U T A M A U T A M A Skema KPBU secara potensial pihak swasta apakah meliputi lebih mudah dan jelas menghasilkan dapat mendukung peningkatan perancangan (design), pembangunan pendapatan (revenue) termasuk ka- kualitas APBN dalam hal bisa (build), pembiayaan (finance), operasi rena perkiraan pemakai yang tinggi mengurangi tekanan APBN dan APBD (operate), pemeliharaan (maintain) sehingga risiko permintaan bisa untuk mengalokasikan belanja modal atau cakupan yang lain. Perbedaan dikelola oleh pihak badan usaha untuk konstruksi di awal proyek modalitas tersebut tergantung dari swasta. sehingga bisa diharapkan mengurangi karakteristik layanan infrastruktur Skema availability payment (atau keseimbangan primer negatif. Akan yang akan dikerja samakan dan sering disingkat sebagai skema AP) tetapi, sebetulnya skema KPBU juga perencanaan dari PJPK sektor terkait. merupakan skema dalam proyek KPBU memiliki banyak keunggulan lain Perbedaan tipe skema KPBU juga dimana pengembalian investasi badan yang dalam beberapa hal juga bisa bisa terjadi karena perbedaan sumber usaha berasa dari pembayaran yang meningkatkan kualitas APBN secara pendanaan atau pengembalian dilakukan oleh Pemerintah (dalam hal langsung maupun tidak langsung. investasi dari proyek yang dikerja ini PJPK atau menteri/kepala lembaga/ Yang pertama, skema KPBU ini dapat sama-kan. Dalam hal ini proyek KPBU kepala daerah) secara periodik kepada menciptakan penganggaran yang bisa berdasarkan pada pembayaran badan usaha berdasarkan pada keter- lebih baik, karena dapat menurunkan dari pengguna berdasarkan pada sediaan layanan infrastruktur sesuai biaya tidak terduga termasuk pungutan atas pemakaian layanan dengan kualitas atau kriteria berupa beberapa cost overrun maupun (user charge) atau pembayaran oleh spesifikasi keluaran dan indikator time overrun. Penganggaran yang Pemerintah berdasarkan ketersediaan kinerja layanan sebagaimana telah lebih baik juga dapat diciptakan dari layanan (availability payment). ditentukan dalam perjanjian KPBU. AP linkage yang kuat antara budget dan Skema user charge atau user fees ini diberikan mencakup biaya modal performance karena dalam skema payment adalah skema dalam proyek (capital expenditure), biaya operasional KPBU, pembayaran untuk layanan KPBU di mana proyek mendapatkan (operational expenditure) dan tingkat infrastruktur bisa dihubungkan dengan pendanaan dan pengembalian inves- pengembalian investasi. Pengadaan kualitas tersedianya layanan. Kedua, tasi yang berasal dari pungutan atas infrastruktur dengan skema AP ini skema KPBU juga bisa diharapkan pemakaian oleh pengguna terhadap diharapkan lebih menarik bagi swasta, untuk meningkatkan kualitas layanan layanan yang disediakan oleh badan karena tingkat pengembalian investasi publik karena keterlibatan swasta usaha. Proyek infrastruktur yang biasa- pihak swasta menjadi lebih pasti karena dalam desain proyek serta dinamika nya dilaksanakan memakai skema user tidak menghadapi risiko permintaan yang diciptakan dalam skema charge adalah proyek yang bisa secara (demand risk). KPBU dalam proses pelelangan bisa mendorong inovasi dan efisiensi yang Gambar 2. Struktur/skema umum KPBU di Indonesia lebih baik. Ketiga, manfaat yang lain adalah adanya akuntabilitas yang lebih tinggi dari proyek KPBU karena dalam pelaksanaannya, proyek KPBU melibatkan lebih banyak stakeholders yang memonitor proyek secara lebih detail, tidak hanya pemilik proyek (PJPK) saja tetapi juga pihak badan usaha dan juga penyedia dana (lenders). BEBERAPA BENTUK DAN RAGAM SKEMA KPBU Dalam penyediaan infrastruktur melalui KPBU, kerja sama yang dilakukan antara pihak PJPK dengan pihak badan usaha dapat dilakukan dalam beberapa struktur model, tergantung dari cakupan layanan yang akan dikerja samakan dengan 6 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Dalam konteks regulasi pemerin- atau melalui daftar-daftar yang lain. yang lalu belum banyak proyek KPBU tah, skema KPBU AP ini dimungkinkan Pada periode ini, belum banyak proyek yang bisa dilaksanakan dengan sukses dari sisi kerangka hukum sebagaimana KPBU yang disusun berdasarkan sesuai yang diatur dan dikembangkan diatur dalam Peraturan Presiden No- kerangka kebijakan yang ada. Setelah dalam kerangka kebijakan KPBU. mor 38 Tahun 2015 tentang Kerja sama tahun 2010, beberapa kebijakan baru Sebagaimana disebutkan di atas, Pemerintah dan Badan Usaha dalam diperkenalkan untuk mendukung beberapa permasalahan menjadi Penyediaan Infrastruktur. Secara kebijakan mendorong KPBU termasuk kendala pelaksanaan proyek KPBU spesifik skema AP ini diatur dalam beberapa instrumen yang dikelola termasuk isu penyiapan proyek yang Peraturan Menteri Keuangan (PMK) oleh Kementerian Keuangan seperti tidak cukup kredibel, risiko politik yang nomor PMK No. 260/PMK.08/2016 Penjaminan Pemerintah untuk terlalu tinggi atau tingkat kelayakan tentang Tata Cara Pembayaran Keter- Proyek KPBU, Fasilitas penyiapan finansial proyek yang marginal. sediaan Layanan pada Proyek KPBU proyek (atau dikenal dengan nama Seiring dengan respon kebijakan dalam Penyediaan Infrastruktur. Project Development Facility atau Pemerintah untuk mengatasi masalah- Untuk proyek KPBU AP daerah juga PDF), Dana Dukungan Kelayakan masalah tersebut, termasuk dengan telah diatur dalam Permendagri No. Proyek (atau Viability Gap Fund mengembangkan fasilitas pendukung 96 Tahun 2016 tentang Pembayaran yang sering disingkat sebagai VGF). berupa dana penyiapan proyek, Ketersediaan Layanan dalam rangka Instrumen-instrumen tersebut dana dukungan kelayakan maupun KPBU di Daerah. dikembangkan untuk mendukung penjaminan Pemerintah, maka satu pelaksanaan skema KPBU terutama demi satu proyek-proyek KPBU mulai dari sisi-sisi yang diidentifikasi menjadi bisa dijalankan. PENGALAMAN INDONESIA DALAM MENJALANKAN PROYEK DENGAN SKEMA KPBU permasalahan yang menjadi kendala Di bulan Juni 2016, satu proyek PPP pada pengalaman tahun-tahun di bidang kelistrikan yaitu PLTU Batang KPBU sendiri sebagai sebuah sebelumnya. Selain itu, Pemerintah Jawa Tengah (atau sempat banyak kebijakan bukanlah hal yang baru bagi melalui Kementerian Keuangan dikenal sebagai Central Java Power Indonesia. Secara historis, pengadaan juga membangun fasilitas dukungan Plant atau CJPP) yang ber-nilai sekitar infrastruktur publik oleh swasta program KPBU melalui pendirian Rp40 triliun mencapai financial close. bahkan sudah menjadi bagian dari institusi-institusi pendukung termasuk Proyek PLTU Batang ini merupakan khazanah pembangunan infrastruktur yang dibentuk sebagai BUMN seperti pembangkit listrik tenaga uap dengan di zaman kolonial seperti ditunjukkan PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia kapasitas 2 x 1000 MW berbahan pada praktek pembangunan kereta (PT PII), PT Sarana Multi Infrastruktur bakar batubara yang menggunakan api dan juga listrik serta pelabuhan di (PT SMI) maupun yang berbentuk unit teknologi ultra critical sehingga Jawa dan pulau-pulau besar lainnya dalam Pemerintahan seperti Direktorat memberikan dampak lingkungan yang Secara formal, kebijakan lintas Pengelolaan Dukungan Pemerintah lebih aman. Penanggung jawab (atau sektor terkait dengan KPBU telah dan Infrastruktur PJPK) proyek ini adalah PT PLN. Proyek diinisiasi sejak tahun 1998 melalui (Direktorat PDPPI) maupun Lembaga ini mendapatkan fasilitas dukungan diperkenalkannya Keppres Nomor 7 Manajemen Aset Negara (LMAN). Pemerintah dalam bentuk Penjaminan Pembiayaan Tahun 1998 yang mengatur tentang Di luar Kementerian Keuangan, Pemerintah yang disediakan bersama Kerja sama Pemerintah dan Swasta keberadaan beberapa institusi seperti antara Kementerian Keuangan dan PT dalam Penyediaan Infrastruktur. Komite Percepatan Pembangunan PII. Setelah dikeluarkannya kerangka Infrastruktur Prioritas (KPPIP) juga Beberapa bulan kemudian, kebijakan KPBU yang pertama ter- mendukung terlaksananya skema tepatnya pada bulan Desember 2016, sebut, implementasi kebijakan KPBU KPBU. Antusiasme tersebut juga satu lagi proyek KPBU yaitu proyek di Indonesia mengalami banyak muncul di institusi Pemerintahan lain Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) dinamika. Setelah lama berhenti seperti Bappenas, Badan Koordinasi Umbulan mencapai financial close. karena krisis ekonomi di akhir tahun Penanaman Modal (BKPM), Lembaga Proyek SPAM Umbulan ini bertujuan 1990-an, kebijakan penggunaan Kebijakan Barang/ mengalirkan air curah dengan KPBU muncul lagi di tahun 2005 di- Jasa Pemerintah (LKPP) dan juga di kapasitas produksi sebesar 4.000 liter tandai dengan munculnya kerangka kementerian lain dalam Pemerintahan. air per detik dengan jaringan sistem kebijakan KPBU baru di bawah Meskipun kebijakan untuk transmisi dari mata air Umbulan ke Perpres 67 tahun 2005 beserta daftar memanfaatkan skema KPBU dalam lima Perusahaan Daerah Air Minum beberapa proyek yang ditawarkan pembiayaan infrastruktur telah lama (PDAM) di Provinsi Jawa Timur, yaitu oleh Pemerintah melalui PPP Book diinisiasi, tetapi hingga beberapa tahun tiap-tiap PDAM Surabaya (1.000 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Pengadaan 7 U T A M A Gambar 3. Beberapa Proyek KPBU yang Telah Mencapai Financial Close U T A M A liter per detik), PDAM Kabupaten AP sedangkan penjaminan diberikan samakan dengan swasta melalui skema Pasuruan (410 liter per detik), PDAM oleh PT PII. Proyek-proyek tersebut KPBU AP ini. Kota Pasuruan (110 liter per detik), telah sukses mencapai financial PDAM Kota Sidoarjo (1.200 liter per close pada tahun 2016 dan 2017 dan detik), dan PDAM Kota Gresik (1.000 diharapkan dapat dioperasikan per detik). Hal ini membuat SPAM di tahun 2018. Hal tersebut paling Dengan segala atribut positif Umbulan akan mengoperasikan tidak telah membuktikan bahwa dari skema KPBU seperti disebutkan jaringan pipa transmisi sepanjang proyek dengan skema KPBU AP ini di atas, optimisme terhadap skema ini 92.3 km melewati 16 titik pasokan. bisa diimplementasikan dan bahkan untuk bisa mendukung penyehatan Dengan karakteristik yang kompleks mendapatkan pembiayaan dan APBN sangat tinggi. Akan tetapi, seperti itu, setelah dicoba dengan memulai konstruksi dalam waktu belajar dari pengalaman implementasi beberapa skema pengadaan biasa yang relatif singkat (2 tahun) sejak skema KPBU selama ini, penerapan proyek SPAM ini harus menunggu dimulai pada tahap penyiapan proyek KPBU di Indonesia juga menghadapi lebih dari 40 tahun untuk akhirnya bisa KPBU. banyak tantangan yang perlu di- dilaksanakan dengan skema KPBU. Analisis pada proyek Palapa TANTANGAN PELAKSANAAN SKEMA KPBU DI INDONESIA selesaikan. Proyek yang bernilai lebih dari Rp 2 Ring dengan Tantangan yang pertama ada- triliun ini didukung dengan fasilitas membandingkan antara pengadaan lah mengembangkan kerangka PDF, VGF dan juga penjaminan yang melalui skema tradisional APBN seleksi dan prioritisasi proyek yang dikeluarkan oleh PT PII. dan skema KPBU AP menunjukkan kuat dan komprehensif sehingga Skema KPBU dengan meng- bahwa dengan skema KPBU AP bisa didapatkan proyek-proyek yang gunakan model availability payment menghemat sekitar 20% dari yang memang betul layak dilakukan secara secara aktual telah dicoba dan di- seharusnya dikeluarkan melalui skema KPBU, sustainable dalam pelaksanaan terapkan pada proyek KPBU Palapa APBN biasa. nantinya serta memberikan manfaat yang dilakukan Ring, paket barat (dengan nilai Rp 1.28 Untuk APBN 2018, diharapkan kepada publik secara nyata. Saat T), paket tengah (Rp 1.38 T) maupun proyek-proyek infrastruktur yang di- ini Pemerintah masih berada dalam paket timur (Rp 5.13 T). Proyek Palapa biayai melalui Rupiah Murni sebagian tekanan untuk mendapatkan proyek Ring merupakan proyek pembangunan dapat dialihkan pembiayaannya KPBU terutama dalam hal jumlah jaringan backbone informasi dengan melalui skema AP dalam rangka proyek yang bisa di-KPBU-kan. menggunakan serat fiber optic dengan menurunkan besaran negative primary Diharapkan hal itu bukan berarti Kementerian Kominfo sebagai PJPK. balance. Kementerian Keuangan semua proyek yang diajukan oleh Dalam proyek ini, pada tahun 2015 bersama dengan beberapa PJPK pemilik atau penanggung jawab pro- Pemerintah memberikan dukungan potensial, sedang mengidentifikasi yek bisa dilaksanakan dengan skema berupa fasilitas penyiapan proyek beberapa proyek yang bisa dikerja- KPBU. Keputusan untuk melaksanakan 8 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 proyek dengan skema KPBU harus perlu dilakukan terutama dalam hal penjaminan Pemerintah. Menjadi didasarkan pada penilaian yang pendalaman prinsip-prinsip dasar tantangan bagi Pemerintah untuk teliti apakah proyek tersebut lebih KPBU dan bagaimana menerapkannya selalu mengevaluasi efektifitas dari baik dilaksanakan dengan skema dalam konteks regulasi di Indonesia. kerangka kebijakan dan instrumen tradisional atau skema KPBU, dengan Tantangan yang ketiga terkait ini secara terus menerus, apakah memperbandingkan value for money dengan koordinasi antara pihak- sudah memberikan manfaat yang yang didapatkan apabila proyek pihak yang terkait dengan proyek nyata bagi pengembangan kebijakan tersebut dilakukan dengan skema KPBU, terutama pihak yang berada KPBU di satu sisi dan menjamin KPBU. Penilaian juga perlu dilakukan di sisi Pemerintah. Sebagaimana efisiensi pengelolaan keuangan dengan cara melakukan kajian pada proyek yang diadakan dengan negara di sisi lain. Karena skema KPBU yang detil terhadap komitmen dan skema tradisional, proyek KPBU juga sendiri sering digolongkan sebagai kapasitas PJPK dalam melaksanakan melibatkan jaringan (network) yang skema alternatif dan inovatif, maka proyek dengan skema KPBU. Pelajaran kompleks karena melalui proses selayaknya juga sisi inovasi dan kreasi yang didapatkan dari pengalaman yang panjang dari mulai pengusulan, juga perlu ditonjolkan termasuk penerapan skema KPBU di masa lalu perencanaan, penyiapan, pelelangan, dalam hal mengkombinasi skema di mana seleksi proyek tidak dilakukan pelaksanaan dan pemantauan. Proses KPBU dengan instrumen yang sudah secara komprehensif menunjukkan ini melibatkan banyak lembaga ada seperti pinjaman, dana daerah, bahwa proyek yang telah diinisiasi dan Pemerintahan termasuk PJPK sendiri, obligasi Pemerintah dan lain-lain. diseleksi sebagai proyek KPBU ternyata Bappenas, LKPP, Kementerian Keuang- tidak berlanjut (sustain) karena an dan lain-lain, di mana tiap-tiap ditemukan masalah termasuk dalam pihak mempunyai ukuran keberhasilan Menghadapi tantangan pembi- hal komitmen dan kapasitas PJPK. yang berbeda-beda. Dalam skema ayaan pembangunan Indonesia Tantangan yang kedua adalah KPBU ini, lembaga-lembaga tersebut yang tidak ringan, APBN dan APBD meningkatkan pemahaman para juga akan dilibatkan, tetapi dalam perlu untuk selalu dijaga kualitas, pengelola dan pemangku kepentingan intensitas yang lebih tinggi, terutama ketahanan dan keberlanjutannya. (stakeholders) KPBU terutama di sisi karena dua hal. Pertama, karena Dari beberapa alternatif yang bisa PJPK maupun di sisi regulator dan skema KPBU adalah hal yang relatif dieksplorasi, skema KPBU bisa penyedia fasilitas seperti di Bappenas, baru sehingga belum tercipta dimanfaatkan sebagai cara untuk LKPP dan Kementerian Keuangan. mekanisme yang mapan, sehingga menjaga kualitas anggaran peme- Skema KPBU dapat dipahami sebagai sinkronisasi dan harmonisasi kebijakan rintah pusat ataupun daerah melalui sebuah sophisticated transaction yang dilakukan secara kontinyu sangat beberapa cara termasuk dengan sekaligus unfinished contract yang diperlukan. Kedua, dalam skema KPBU, mengurangi tekanan pada APBN dan melibatkan kompleksitas struktur ketidakberhasilan dalam melakukan APBD, menciptakan kaitan yang erat transaksi antara pihak Pemerintah koordinasi antar unit Pemerintah akan antara penganggaran dan indikator sebagai pemilik proyek maupun berhadapan dengan konsekuensi yang kinerja serta mendorong inovasi- penyedia fasilitas, pihak pelaksana lebih riil yaitu “market punishment” inovasi baru untuk meningkatkan proyek (SPV), pihak penyedia dana berupa kegagalan lelang atau harga kualitas layanan publik bagi masya- (lenders). Dalam hal tersebut diperlu- yang excessive di atas harga wajar. rakat. Secara praktis, telah dibuktikan KESIMPULAN kan pemahaman yang cukup, paling Tantangan selanjutnya adalah bahwa skema KPBU juga telah tidak bagaimana mengenai sebuah melakukan evaluasi dan pengembang- secara sukses diimplementasikan proyek dikelola dan dibiayai (project an kerangka kebijakan KPBU termasuk untuk proyek-proyek infrastruktur management dan project financing). keberadaan regulasi dan instrumen di Indonesia, baik untuk proyek Di sisi PJPK, peningkatan pemahaman fasilitas pendukung dalam rangka yang dikelola oleh Pemerintah Pusat perlu dilakukan terutama karena mendorong terlaksananya skema maupun oleh Pemerintah Daerah. sebagian besar unit pengelola layanan KPBU. Sebagaimana telah disebutkan Akan tetapi untuk meningkatkan masih terbiasa dan nyaman dengan di atas, saat ini Pemerintah telah peran skema KPBU dalam pembiayaan cara-cara penyediaan infrastruktur menyediakan beberapa kerangka infrastruktur pusat maupun daerah, melalui skema tradisional dengan kebijakan dalam bentuk regulasi masih banyak tantangan yang per- menggunakan APBN sehingga masih dan pendukung lu dijawab dan diselesaikan oleh sulit memahami karakteristik skema termasuk beberapa fasilitas fiskal pemangku kepentingan dalam pe- KPBU. Di sisi regulator dan penyedia seperti fasilitas penyiapan proyek, nyediaan infrastruktur publik di fasilitas, peningkatan pemahaman dana dukungan kelayakan dan Indonesia. n INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 instrument 9 U T A M A Pentingnya Peran PDF dalam Skema KPBU Oleh: Hasrul Kasi Pengelolaan Dana Penyiapan Proyek, Dit. PDPPI, DJPPR, Email: [email protected] PENDAHULUAN M I T I G A S I mampu mendanai sebesar 40% yang pada hakikatnya merupakan Pembangunan infrastruktur telah dan sisanya akan didanai antara kewajiban Pemerintah. menjadi salah satu program prioritas lain melalui BUMN dan Kerja Untuk mendorong partisipasi Pemerintahan Presiden Joko Widodo. sama Pemerintah dengan Badan swasta dalam penyediaan infra- Berdasarkan Rencana Pembangunan Usaha (KPBU). Hal ini menunjukkan struktur, Pemerintah telah mengeluar- Jangka Menegah Nasional (RPJMN) bahwa APBN saat ini belum mampu kan beberapa kebijakan dan regulasi Tahun 2015-2019, pembangunan mendanai seluruh kebutuhan investasi yang diharapkan dapat memberikan infrastruktur tersebut diperkirakan infrastruktur sehingga perlu membuka insentif kepada swasta dan pemilik membutuhkan pendanaan sebesar pintu untuk partisipasi swasta dalam proyek/Penanggung Jawab Proyek Rp5.519,4 triliun. Dari total kebutuhan penyediaan infrastruktur guna Kerja sama (PJPK). Kebijakan tesebut pendanaan tersebut, APBN hanya menyediakan layanan masyarakat antara lain penyediaan Fasilitas Tabel 1. Perkiraan Kebutuhan Pendanaan RPJMN 2015-2019 (dalam trilliun Rupiah) R I S I K O Dukungan pendanaan APBN yang diharapkan. Dukungan pendanaan BUMN yang diharapkan. 3) Kemampuan maksimal swasta melalui percepatan kerja sama Pemerintah dan swasta termasuk bussines to bussines. 4) Kenaikan karena pertambahan komponen tol laut serta biaya rutin. 5) Alokasi tersebut terdiri untuk kegiatan Angkutan Perkotaan Berbasis Rel dan Jalan. 6) Kemampuan PT PLN hanya sekitar 250 T, selebihnya membutuhkan PMN. 1) 2) Sumber: Paparan Deputi Bidang Sarana dan Prasarana Kementerian PPN/Bappenas 10 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Penyiapan Proyek dan Pendamping- Layanan (Availability Payment). Proyek Pelaksanaan Fasilitas PDF diatur an Transaksi (Fasilitas PDF), Dana tersebut meliputi pembangunan dalam Peraturan Menteri Keuangan Dukungan Kelayakan/Viability dan pemeliharaan infrastruktur Nomor 265/PMK.08/2015 tentang Gap Fund (VGF), Penjaminan, telekomunikasi broadband dengan Fasilitas Penyiapan Proyek dan dukungan pendanaan lahan untuk menggunakan fiber optic di Indo- Pelaksanaan Transaksi Proyek Kerja proyek strategis melalui Lembaga nesia bagian Barat, Tengah dan sama Peme-rintah dengan Badan Manajemen Aset Negara (LMAN), Timur. Ketiga paket proyek tersebut Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dan pembentukan Komite Percepatan mempunyai perkiraan capex secara (PMK 265/2015). Berdasarkan PMK Pembangunan Infrastruktur Prioritas. berturut-turut sebesar Rp1,28 trilliun, 265/2015, Pelaksanaan Fasilitas PDF Regulasi yang telah ditetapkan antara Rp1,38 trilliun dan Rp5,13 trilliun dan dibiayai sepenuhnya dari APBN dan lain Peraturan Presiden (Perpres) dikerja samakan dengan masa konsesi pembiayaan tersebut bersifat belanja. Nomor 38 Tahun 20015 tentang Kerja selama 15 (lima belas) tahun3. Dalam Fasilitas PDF dilaksanakan oleh sama Pemerintah dengan Badan Usaha proses penyiapan dan transaksi, Direktorat Pengelolaan Dukungan (KPBU) dalam Penyediaan Infrastruktur Menteri Komunikasi dan Informatika Pemerintah dan Pembiayaan Infra- (Perpres 38/2015) dan Perpres Nomor selaku PJPK juga mendapatkan Fasilitas struktur (Direktorat PDPPI) yang 75 Tahun 2014 tentang Percepatan PDF dari Kementerian Keuangan. berada dibawah Direktorat Jenderal Penyediaan Infrastruktur Prioritas. Dengan adanya beberapa Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko FASILTAS PDF kebijakan dan regulasi tersebut, (DJPPR). Apabila dipandang lebih Fasilitas PDF yang diberikan kepada SPAM Fasilitas PDF dapat ditugaskan telah berhasil mentransaksikan Umbulan dan Proyek KPBU Palapa kepada BUMN. Fasilitas PDF melalui 14 (empat belas) proyek KPBU Ring merupakan contoh wujud penugasan BUMN ini merupakan berdasarkan Perpres 38/2015 . Proyek- nyata komitmen Pemerintah Pusat bentuk pelaksanaan fasilitas yang proyek tersebut antara lain Proyek melalui Kementerian Keuangan dilakukan pada Proyek KPBU SPAM KPBU SPAM Umbulan dan Proyek dalam kebijakan Umbulan dan Proyek KPBU Palapa KPBU Palapa Ring yang terdiri dari penyediaan infrastruktur melalui Ring. Hubungan kontraktual dalam tiga paket yaitu Paket Barat, Paket skema KPBU. Fasilitas PDF merupakan skema Fasilitas PDF dengan penugasan Tengah dan Paket Timur. Proyek implementasi dari mandat Perpres BUMN dapat dilihat pada gambar KPBU 75/2014 kepada Menteri Keuangan. berikut. 1 SPAM Umbulan adalah Proyek KPBU efektif dan efisien, maka pelaksanaan hingga saat ini Pemerintah Indonesia mendukung proyek pembangunan infrastrutur pelayanan air minum yang meliputi Gambar 1. Skema Fasilitas PDF Melalui Penugasan BUMN R I S I K O pembangunan infrastruktur sistem produksi, sistem transmisi dan sistem offtake. Proyek tersebut mempunyai perkiraan capex sebesar Rp2,05 trilliun dan dikerja samakan dengan masa konsesi selama 25 tahun2. Proyek KPBU SPAM Umbulan memperoleh Dana Dukungan Kelayakan sebesar Rp818 miliar. Selain itu, Pemerintah Provinsi Jawa Timur selaku PJPK juga mendapatkan Fasilitas PDF dalam proses penyiapan dan transaksi proyek tersebut. Berbeda dengan Proyek KPBU SPAM Umbulan yang merupakan proyek Pemerintah Daerah dengan skema Pengguna Membayar (User Payment), Proyek KPBU Palapa Ring merupakan proyek yang dimiliki oleh Pemerintah Pusat dhi. Kementerian Komunikasi dan Informatika dengan skema Pembayaran Ketersediaan INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 M I T I G A S I 11 Dalam pelaksanaannya, Fasilitas PDF mempunyai dua lingkup yaitu M I T I G A S I FASILITAS PDF SEBAGAI INSTRUMEN MITIGASI RISIKO Dalam perjanjian KPBU, beberapa risiko yang dapat ditransfer oleh Penyiapan Proyek dan Pendampingan Peran penting Fasilitas PDF Pemerintah kepada swasta antara Transaksi. Lingkup Penyiapan Proyek sebagai instrumen mitigasi risiko lain risiko keterlambatan jadwal utamanya menghasilkan output terkait erat dengan salah satu konstruksi (construction risk), risiko berupa kajian prastudi kelayakan value skema KPBU yaitu transfer meningkatnya biaya konstruksi beserta semua dokumen pendukung risiko. Skema KPBU adalah kontrak (overrun cost risk), risiko kesalahan lain termasuk perizinan, dokumen jangka panjang antara Pemerintah desain (design risk), risiko uji operasi, legal dan peraturan yang diperlukan dan swasta dalam penyediaan aset dan risiko teknologi 5 . Namun sementara lingkup Pendampingan publik atau layanan dimana swasta demikian, tidak semua risiko dapat Transaksi mempunyai kegiatan yang menanggung risiko yang signifikan ditransfer kepada swasta. Adapun utamanya mendampingi dalam dan tanggung jawab pengelolaan risiko yang tetap menjadi tanggung proses transaksi hingga tercapainya dengan memperoleh kompensasi jawab Pemerintah antara lain risiko perolehan pembiayaan dengan output berdasarkan kinerjanya 4 . Dalam kegagalan penetapan awal tarif, risiko berupa beberapa dokumen legal yang skema KPBU, Pemerintah dapat berkurangnya kuantitas dan kualitas telah ditandatangani. Kedua lingkup mentransfer risiko tertentu kepada input, dan risiko gagal atau terlambat tersebut merupakan bagian dari proses pihak swasta dimana pembagian/ memperoleh persetujuan6. Dalam hal proyek KPBU yang terdiri dari tahap alokasi risiko tersebut akan tertuang risiko yang ditanggung Pemerintah perencanaan, penyiapan dan transaksi dalam perjanjian KPBU. Transfer risiko tersebut terjadi, maka Pemerintah sebagaimana dijelaskan pada gambar dilakukan berdasarkan prinsip bahwa akan dibawah ini. risiko harus dikelola oleh pihak yang keuangan kepada swasta atas memberikan kompensasi kerugian yang diderita swasta sebagai Gambar 2. Tahapan Proses Proyek KPBU dampak keuangan (financial impact) dari terjadinya risiko tersebut. Untuk mengantisipasi hal ini, Fasilitas PDF mempunyai peranan penting dalam memastikan faktor-faktor risiko yang menjadi tanggung jawab Pemerintah teridentifikasi dan teralokasi dengan benar sehingga Pemerintah dapat terhindar dari kewajiban keuangan R I S I K O yang mungkin terjadi atas risiko yang menjadi tanggung jawab Pemerintah. Bagaimana Fasilitas PDF memastikan faktor-faktor risiko teridentifikasi dan teralokasi dengan benar tercermin pada lingkup fasilitas dan output-ouput yang akan dihasilkan oleh Fasilitas PDF. Proses identifikasi risiko dilakukan pada kegiatan penyusunan kajian prastudi Besarnya komitmen Kementerian mempunyai kemampuan terbaik kelayakan dan disajikan dalam satu Keuangan dalam menyediakan untuk mengelola risiko tersebut. bab tersendiri yang menjelaskan risiko- dan membiayai Fasilitas PDF yang Atas risiko yang ditransfer, swasta risiko yang ada pada suatu proyek terstruktur dan tertata menunjukkan memperoleh kompensasi dalam yang meliputi indentifikasi risiko bahwa Fasilitas PDF mempunyai bentuk premium yang tercermin dalam dan penilaian risiko. Setelah risiko peranan penting bagi PJPK dan tingkat pengembalian investasi yang teridentifikasi dalam tahap penyiapan juga bagi Kementerian Keuangan diharapkan oleh swasta (expected proyek, Fasilitas PDF juga berperan selaku pengelola fiskal, yaitu rate of return). Semakin tinggi risiko dalam membantu PJPK memastikan sebagai instrumen mitigasi risiko suatu proyek, maka semakin tinggi risiko yang telah teridentifikasi dan standarisasi proses optimalisasi pula tingkat pengembalian investasi dialokasikan dengan tepat dalam Dukungan Pemerintah. yang diharapkan oleh swasta. perjanjian KPBU yang dilakukan 12 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 melalui pendampingan PJPK pada membuat desain dasar teknis (basic Dalam penyusunan kajian teknis, Fasilitas PDF akan menyediakan konsultan teknis yang akan membantu PJPK dalam membuat desain dasar teknis (basic design) proses lelang pada lingkup transaksi. Sebagai contoh, salah satu kegiatan dalam penyusunan output Fasilitas PDF yang memitigasi risiko tarif pada proyek KPBU sektor air adalah identifikasi atau penentuan tarif. Besaran tarif merupakan salah satu faktor risiko atas risiko gagalnya penetapan awal tarif. Dalam sektor air seperti proyek Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM), penentuan tarif melibatkan beberapa kegiatan yaitu pelaksanaan Real Demand Survey (RDS), perhitungan capital expenditures (capex) dan design). Berdasarkan kajian basic design, konsultan teknis Fasilitas PDF akan menyusun perkiraan capex dan opex. Dengan menggunakan informasi capex dan opex serta dengan mempertimbangkan tingkat pengembalian (IRR) yang berlaku pada industri sektor air, Fasilitas PDF melalui konsultan keuangan akan membantu PJPK untuk menentukan perkiraan tarif dari sisi penawaran (supply). Tarif ini merupakan harga jual atas layanan air dimana dengan harga tersebut PJPK dapat memastikan pengembalian investasi kepada badan operational expenditures (opex), serta usaha termasuk marjin (keuntungan) pendampingan pengajuan Dukungan informasi yang terkait dengan Pemerintah (bila diperlukan). Ketiga preferensi masyarakat terhadap Dalam hal perkiraan tarif dari kegiatan merupakan layanan dari sarana infrastruktur kegiatan RDS lebih rendah dari kegiatan yang masuk dalam lingkup yang akan disediakan, khususnya perkiraan tarif dari perhitungan capex Fasilitas PDF pada Proyek KPBU SPAM infomasi mengenai kebutuhan dan opex yang berarti bahwa tarif Umbulan dan Proyek KPBU SPAM masyarakat. Beberapa informasi yang yang dapat dijangkau masyarakat Bandar Lampung7. Masing-masing digali dalam kegiatan ini antara lain lebih kegiatan tersebut memberikan kualitas layanan yang diharapkan, merupakan harga jual, maka Fasilitas input dari perspektif yang berbeda kemampuan membayar masyarakat PDF akan mendampingi PJPK untuk dalam penentuan tarif. Kegiatan (ability to pay), kemauan membayar memperoleh Dukungan Pemerintah. RDS memberikan informasi perkiraan masyarakat (willingness to pay), Dalam pelaksanaannya, Fasilitas PDF tarif dari sisi permintaan (demand) dan kemauan untuk menggunakan melalui konsultan teknis, keuangan sementara kegiatan perhitungan layanan air (willingness to connect). dan legal akan membantu PJPK dalam capex dan opex memberikan informasi Dalam pelaksanaan kegiatan RDS, menyiapkan kajian dan persyaratan perkiraan tarif dari sisi penawaran Fasilitas PDF akan menyediakan yang diperlukan dalam memperoleh (supply). Dalam hal terdapat gap konsultan teknis yang akan membantu Dukungan Pemerintah tersebut. antara kedua informasi tersebut yang PJPK dalam menyusun metode Dalam hal diperlukan, Fasilitas PDF mengindikasikan adanya kebutuhan pelaksanaan RDS, pelaksanaan survey, dapat memfasilitasi rapat koordinasi Dukungan Pemerintah, maka kegiatan dan pengolahan data hasil survey. dalam rangka memperoleh komitmen pendampingan pengajuan Dukungan Informasi WTP dan ATP yang dihasilkan kementerian/lembaga terkait untuk Pemerintah akan memastikan adanya kegiatan RDS menjadi dasar dalam memberikan Dukungan Pemerintah komitmen dukungan Pemerintah dari penentuan perkiraan tarif dari sisi yang diharapkan dapat mengurangi instansi terkait sehingga tarif dari sisi masyarakat atau dari sisi permintaan biaya investasi badan usaha (capex) permintaan (demand) dan penawaran (demand). Selain itu, informasi yang sehingga perkiraan tarif yang dapat (supply) dapat bertemu dan menjadi terkait dengan preferensi kebutuhan dijangkau masyarakat dapat bertemu tarif yang akan ditetapkan dalam masyarakat akan menjadi input dalam dengan perkiraan perkiraan tarif yang proses transaksi. Pelaksanaan ketiga penyusunan kajian teknis dalam merupakan harga jual. kegiatan tersebut melibatkan banyak rangka perhitungan capex dan opex. tersebut Pelaksanaan yang wajar. rendah dari tarif yang Dengan menggunakan hasil perhitungan kegiatan RDS, perhitungan capex dan konsultan/tenaga ahli di bidang capex dan opex dilakukan melalui opex serta pendampingan perolehan hukum, teknis, dan keuangan. penyusunan kajian teknis dan kajian Dukungan Pemerintah, penetapan keuangan. proses dan membutuhkan bantuan penyusunan tariff yang merupakan salah satu kegiatan yang termasuk dalam kajian teknis, Fasilitas PDF akan faktor risiko tarif oleh PJPK melalui lingkup Fasilitas PDF yang bertujuan menyediakan konsultan teknis Fasilitas PDF dapat dilakukan dengan untuk mendapatkan beberapa yang akan membantu PJPK dalam benar dan prudent. Sehingga, dengan Real Demand Survey (RDS) adalah INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Dalam 13 M I T I G A S I R I S I K O adanya Fasilitas PDF, diharapkan PJPK sebagai bagian dari Pemerintah dapat semaksimal mungkin terhindar dari kewajiban finansial yang diakibatkan oleh terjadinya risiko yang terkait dengan tarif seperti risiko kegagalan penetapan awal tarif. FASILITAS PDF SEBAGAI STANDARISASI PROSES OPTIMALISASI DUKUNGAN PEMERINTAH Peraturan Menteri Keuangan kontribusi dukungan Pemerintah Dengan banyaknya minat calon investor, diharapkan proses transaksi proyek KPBU melalui Fasilitas PDF dapat menjadi lebih kompetitif menjadi lebih optimal. Dengan adanya metode dan proses yang terstandar dalam perhitungan kebutuhan dukungan Pemerintah serta proses transaksi yang kompetitif, Fasilitas PDF diharapkan dapat mengoptimalkan dukungan Pemerintah yang diberikan pada suatu proyek KPBU. PENUTUP Demikian peran penting Fasilitas Nomor 265 Tahun 2015 menegaskan PDF dalam penyediaan infrastruktur bahwa tujuan Fasilitas PDF adalah M I T I G A S I R I S I K O melalui skema KPBU. Bagi PJPK, Fasilitas untuk menyelaraskan/mengintegrasi- diberikan pada proyek KPBU antara PDF mempunyai peranan penting dalam kan proses penyediaan dukungan lain Dana Dukungan Kelayakan, pelaksanaan indentifikasi dan alokasi Kementerian Keuangan dalam satu penjaminan, dukungan teknis dari risiko yang benar dan prudent sehingga proses yang efektif serta efisien kementerian sektor terkait, dan PJPK dapat seminimal mungkin dan menyusun standar kajian atau penyediaan lahan. Sebagaimana terhindar dari kewajiban keuangan dokumen penyiapan dan transaksi dijelaskan pada contoh indentifikasi yang timbul karena terjadinya risiko proyek KPBU yang mampu menarik risiko tarif pada sektor air sebelumnya, yang menjadi tanggung jawab PJPK. minat investor. Tujuan tersebut dicapai Fasilitas PDF akan mendampingi Sementara itu, bagi Kementerian melalui standarisasi proses penyiapan PJPK untuk memperoleh dukungan Keuangan selaku pengelola fiskal, dan transaksi proyek KPBU baik dari Pemerintah dalam hal tarif yang dapat Fasilitas PDF mempunyai peranan sisi dokumen, metode, dan prosesnya. dijangkau masyarakat lebih rendah penting dalam mengoptimalkan Dokumen yang terstandar antara lain dari tarif harga jual yang diperoleh dukungan Pemerintah yang bersumber meliputi dokumen kajian prastudi dari perhitungan capex dan opex. dari APBN. n kelayakan, dokumen peraturan Dalam mendampingi PJPK, Fasilitas (Surat Keputusan Penugasan BUMN/ PDF akan menyediakan konsultan BUMD, Peraturan Daerah), dan keuangan yang akan menghitung dokumen legal (perjanjian). Metode semua potensi dukungan Pemerintah yang terstandar seperti metode yang dapat diberikan dalam suatu pelaksanaan RDS, metode penentuan kombinasi yang optimal melalui tarif dan metode penentuan besaran metode dan proses yang terstandar. Dukungan Pemerintah. Proses yang Selain itu, standardisasi dokumen, terstandar seperti proses pengajuan metode dan proses dalam penyiapan dukungan Pemerintah, proses evaluasi dan transaksi proyek KPBU diharapkan permohonan dukungan Pemerintah, dapat menarik minat calon investor proses penjajakan minat pasar (market karena standarisasi tersebut memberi- sounding dan market consultation), kan kepastian proses dan waktu dan proses lelang/transaksi. kepada calon investor. Dengan Dari sisi penyediaan fasilitas banyaknya minat calon investor, Kementerian Keuangan, standarisasi diharapkan proses transaksi proyek dokumen, metode dan proses dalam KPBU melalui Fasilitas PDF dapat penyiapan dan transaksi proyek menjadi lebih kompetitif. Dalam KPBU diharapkan dapat memastikan hal suatu proyek KPBU memperoleh dukungan Pemerintah diberikan pada dukungan Pemerintah khususnya besaran dan kombinasi yang optimal Dana Dukungan Kelayakan dimana dengan mempertimbangkan opsi dukungan tersebut menjadi parameter dukungan Pemerintah yang tersedia. lelang, maka proses transaksi proyek Dukungan Pemerintah yang dapat KPBU yang kompetitif membuat 14 CATATAN KAKI 1. Data project pipeline pada Direktorat Pengelolaan Dukungan Pemerintah dan Pembiayaan Infrastruktur. 2. Kajian Prastudi Kelayakan Proyek KPBU SPAM Umbulan. 3. Kajian Prastudi Kelayakan Proyek KPBU Palapa Ring Paket Barat, Tengah dan Timur 4. http://ppp.worldbank.org/ public-private-partnership/ overview/what-are-publicprivate-partnerships 5. Acuan Alokasi Risiko PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia Tahun 2014 6. Acuan Alokasi Risiko PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia Tahun 2014. 7. Rencana kerja Fasilitas PDF pada Proyek KPBU SPAM Umbulan dan Proyek KPBU SPAM Bandar Lampung INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Penilaian VfM (Value for Money) dalam Penentuan Pemilihan Skema Penyediaan Infrastruktur di Indonesia Oleh: Eko Nur Surachman Widyaiswara PKN STAN, BPPK, e-mail: [email protected] P rogram pembangunan infrastruktur selalu menjadi topik dan prioritas utama bagi Pemerintah pada semua rezim Pemerintahan, mulai dari rezim orde baru sampai dengan orde reformasi sekarang ini. Terakhir, Pemerintahan Joko WidodoJusuf Kalla membuat program pembangunan infrastruktur yang menjadi salah satu prioritas utama dari 9 agenda utama yang tertuang dalam program Nawa Cita1. Program pembangunan infrastruktur ini juga menjadi program Pemerintah sebelumnya, dimana pada saat itu Pemerintahan SBY-Boediono membuat program MP3EI (Master Plan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia)2. Jika ditarik lebih jauh lagi, pada masa orde baru, Pemerintahan pada masa itu membuat program pembangunan infrastrukturnya di dalam Repelita (Rancana Pembangunan Lima Tahun) yang rinci memuat perencanaan pembangunan dalam kurun waktu lima tahunan3. Tentu tiap dokumen perencanaan tersebut mempunyai ciri khas masing-masing sesuai dengan proINFO RISIKO FISKAL gram dan jargon Pemerintahan yang studi pada masa sekarang ini menyusunnya serta tidak terlepas yang berpendapat bahwa sektor juga dari tantangan yang dihadapi swasta mempunyai keunggulan pada masa Pemerintahan tersebut. kompetitif dibandingkan dengan Namun demikian, ada juga benang sektor publik dalam membangun dan merah yang bisa ditarik dari dokumen- mengoperasionalkan infrastruktur, dokumen perencanaan tersebut yang oleh karena itu keterlibatan mereka pada intinya adalah berupa daftar dalam pembangunan infrastruktur panjang (long list) proyek infrastruktur publik patut untuk dipertimbangkan. yang dibutuhkan dan perlu untuk Secara umum, guna menjawab dibangun untuk menopang pertum- kebutuhan pengadaan infrastruktur buhan ekonomi dan melayani ma- publik tersebut, Pemerintah bisa syarakat. Namun pada umumnya menggunakan berbagai opsi skema dalam daftar tersebut, tidak disertai pendanaan, antara lain anggaran dengan bagaimana cara Pemerintah publik (APBN/D), anggaran modal untuk mengadakan dan mendanai BUMN, dan partisipasi sektor swasta. infrastruktur-infrastruktur tersebut. Dalam hal ini, metodologi yang tepat Penggunaan APBN/D sebagai opsi harus digunakan untuk memilih pendanaan yang berada dalam skema pendanaan mana yang pa- kontrol Pemerintah jelas bukan ling sesuai untuk membiayai satu jawaban mutlak, karena kapasitas proyek infrastruktur. Hal ini krusial, anggaran publik sendiri yang sifatnya bukan semata karena keterbatasan terbatas, jauh jika dibandingkan anggaran, tapi juga karena efektivitas dengan kebutuhan pendanaan dan efisiensi dalam pembangunan pembangunan infrastruktur. Selain infrastruktur sangat bergantung itu, isu lain yang juga hangat kepada pemilihan skema pendanaan. menjadi adalah Di dalam praktek di negara-negara menyoal tingkat efisiensi sektor lain, metodologi yang dipakai da- publik dan sektor swasta dalam lam memilih skema pendanaan membangun dan mengoperasikan infrastruktur ini adalah VfM (Value infrastruktur. Banyak ahli dan for Money). E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 topik diskusi 15 M I T I G A S I R I S I K O METODOLOGI VALUE FOR MONEY Di dalam teorinya, VfM merupakan ukuran ekonomis, efisiensi dan efektivitas pembangunan infrastruktur yang dilakukan melalui satu skema pembiayaan dibandingkan dengan skema pembiayaan yang lain. Penerapan penilaian VfM dilakukan dengan beberapa metode, baik kuantitatif, kualitatif, maupun gabungan keduanya. menggunakan skema pelibatan swasta Studi sekarang belum banyak menyentuh isuisu VfM, atau setidaknya efisiensi atau penghematan keseluruhan biaya siklus hidup proyek (Private Finance Initiative-PFI), pada kenyataannya 69% dari proyek-proyek tersebut diselesaikan tepat waktu dan 65% diantaranya tepat biaya. Studi yang lain (Raisbeck, Duffield, dan Xu, 2010) juga menegaskan konklusi yang sama untuk Australia: proyekproyek KPS rerata 3,4% lebih cepat dari rencana sementara non KPS 23,5% lebih lambat dari rencana.12 Dilihat dari Di Indonesia, konsep VfM masih sudut pandang kuantitatif, metode M I T I G A S I R I S I K O merupakan konsep baru dalam konteks penilaian VfM menggunakan konsep National Audit Office (2009)9, yang studi mengenai pembangunan dan Public Sector Comparator (PSC) 5. menyimpulkan bahwa VfM merupakan penyelenggaraan infrastruktur publik. PSC merupakan ukuran kuantitatif tingkat pencapaian maksimal dari VfM belum menjadi basis dasar untuk yang menghitung keuntungan sebuah outcome proyek dari setiap membangun justifikasi dan rasionalitas (benefit) yang diperoleh dikurangi biaya input yang dikeluarkan. VfM ini terhadap pemilihan skema penyediaan biaya yang dikeluarkan (cost) oleh berguna sebagi sumber informasi yang infrastruktur. Praktek yang selama ini sektor publik (cost benefit analysis), akan digunakan Pemerintah sebagai terjadi, kebijakan stakeholder untuk apabila pembangunan dan atau bahan dalam pengambilan keputusan memutuskan penggunaan suatu skema pelayanan infrastruktur dibiayai, mengenai skema pembiayaan mana pembangunan, lebih didorong karena dilakukan, dan dioperasikan oleh yang akan diambil guna menyediakan stigma yang melekat kepada masing- Pemerintah. Dari sudut pandang infrastruktur tertentu10. masing skema tersebut. Sebagai kualitatif, VfM mengukur dari sudut pandang kelayakan proyek (viability), tingkat kebutuhan/ urgensi proyek (desirability), dan tingkat kemungkinan ketercapaian/ contoh, proyek yang diajukan dengan PELAKSANAAN VFM DI INDONESIA DAN PERBANDINGAN DI BEBERAPA NEGARA skema kerja sama Pemerintah dan swasta, akan dilatarbelakangi semata karena keterbatasan pendanaan Di beberapa negara maju, Pemerintah (APBN/D), sehingga khu-susnya di eropa yang dikenal swasta diminta untuk terlibat. Studi Di dalam realisasinya, infrastruktur sebagai pencetus proyek kerja sama sekarang belum banyak menyentuh yang terbangun dan kemudian Pemerintah dan swasta (Inggris, isu-isu VfM, atau setidaknya efisiensi melayani kepentingan publik harus Belanda, Jerman), uji VfM dilakukan atau penghematan keseluruhan biaya sesuai dengan output spesifikasi/ sebelum penentuan skema pengadaan siklus hidup proyek. Kelemahan basis pelayanan direncanakan proyek. Di uji VfM dimaksud, akan dasar ini akan membuat pembahasan dengan cara yang paling ekonomis, dianalisa apakah proyek tertentu proyek pada tahap-tahap berikutnya efektif dan efisien, terlepas dari memang menawarkan VfM, dan akan cukup menghadapi tantangan skema pembiayaan yang dipilih untuk kemudian sesuai untuk dikerja dan mengancam tujuan penyediaan membangunnya. Konsep pencapaian samakan dengan pihak swasta dengan infrastruktur yang efektif dan efisien. inilah yang disebut sebagai VfM 7. kondisi bahwa VfM yang ditawarkan Indikator ekonomis sebagai pen- memberikan VfM lebih tinggi capaian costs of inputs yang paling dibandingkan pengadaan tradisional Skema pembangunan infra- minimal, sedangkan efisiensi di- yang risiko dan pembiayaannya struktur yang dipilih Pemerintah, gambarkan sebagai pengaturan ditanggung oleh secara sederhana harus memberikan inputs yang paling minimal untuk Pemerintah. Penghitungan riil dari VfM keuntungan dalam dua hal yaitu mencapai outputs yang telah di- kemudian dilakukan setelah proyek biaya pembangunan (project cost) tentukan, dan efektifitas mengacu selesai konstruksi dan mulai melayani dan waktu penyelesaian proyek 13. kepada tingkat keberhasilan output masyarakat. Data historis yang ada Hal ini berarti apabila biaya proyek dalam mencapai outcome dari sebuah menyebutkan bahwa di Inggris, hasil lebih dinilai lebih kecil dan waktu program/proyek. Secara ringkas, survei National Audit Office (2009)11 penyelesaian proyek lebih cepat jika pemahaman ini menjadi dasar bagi menyebutkan bahwa dari proyek proyek diserahkan kepada sektor Burger dan Hawkesworth (2011)8 dan yang berdasarkan uji VfM diputuskan swasta, Pemerintah akan memilih keberhasilan proyek (achievability)6. 16 yang sepenuhnya METODE VFM KUANTITATIF INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 skema kerja sama Pemerintah dan swasta sebagai skema pengadaan infrastruktur. Efisiensi biaya dan waktu pengerjaan ini sangat mungkin dipenuhi oleh sektor swasta karena inovasi dan teknologi yang diperoleh dari hasil proses research and development yang menjadi kunci going concern business. Untuk mengukur parameter ini akan digunakan metode VfM kuantitatif dengan menggunakan PSC (Public Sector Comparator), yang pada substansinya akan memperbandingkan antara biaya siklus hidup proyek (project life cycle) satu proyek apabila dibangun dengan dana publik dan apabila menggunakan skema pelibatan swasta. Biaya siklus hidup ini termasuk biaya pembangunan proyek (construction cost) sampai dengan biaya operasional dan perawatan selama suatu waktu konsesi tertentu. Studi PSC dilakukan oleh sektor publik pada awal siklus pembangunan infrastruktur yaitu pada tahap project development, dengan cara-cara sebagai berikut : a. b. Functional brief development, yang menentukan cakupan layanan infrastruktur yang diberikan kepada masyarakat, fisik bangunan infrastruktur yang diperlukan untuk delivery layanan, dan keterkaitan antar fungsi di dalam infrastruktur secara terintegrasi. Hasil dari studi ini menjadi dasar penentuan desain teknis dan spesifikasi keluaran layanan yang harus dipenuhi oleh sektor swasta dalam kontrak kerja sama. User group input, hasil studi dari functional brief development dikomunikasikan dengan para stakeholders terkait melalui seminar maupun lokakarya untuk mendapat masukan, kritik dan saran, terutama untuk menangkap ide-ide dan gagasan pengembangan layanan infrastruktur ke depannya. INFO RISIKO FISKAL c. Concept design, merupakan penyempurnaan dari studi functional brief development yang telah mendapatkan masukan pada kegiatan User Group Input d. Market sounding, concept design yang dihasilkan sektor publik kemudian diperkenalkan kepada sektor swasta guna menangkap tanggapan dari pasar. Berdasarkan hasil dari proses tersebut, sektor publik kemudian menyusun spesifikasi keluaran layanan (output specification) dan rencana matrik alokasi dan pembagian risiko proyek, dimana didalamnya terdapat unsur-unsur sebagai berikut, a. Risiko yang bisa ditransfer ke swasta (transferable risk); berupa risiko proyek yang ditransfer ke sektor swasta. b. Risiko yang tetap ditanggung Pemerintah (retained risk); berupa risiko proyek yang diambil oleh sektor publik. c. Faktor kompetitif yang harus di netralkan (competitive neutrality; penyesuaian keunggulan kompetitif (competitive advantage) maupun kelemahan komparatif (competitive disadvantage) yang dimiliki oleh sektor publik dalam pembangunan infrastruktur. Keunggulan kompetitif pemerintah dapat berupa kebebasan pajak, sedangkan kelemahan sektor publik terkait dengan mekanisme pelaporan kepada masyarakat dan parlemen. d. Biaya Konstruksi (Raw PSCbase costing); berupa biaya pembangunan proyek dengan skema pendanaan Pemerintah, yang terdiri dari biaya modal dan biaya operasional, baik langsung maupun tidak langsung yang terkait dengan pembangunan, pemilikan, pemeliharaan, dan pelayanan kepada masyarakat dalam jangka waktu tertentu sesuai acuan waktu konsesi, dan sesuai dengan persyaratan kinerja (performance standard) yang telah diatur di dalam spesifikasi keluaran layanan (output specification). Untuk lebih jelas dalam memahami konsep PSC dan VfM, Department of Treasury and Finance14 memberikan gambaran sebagaimana terdapat pada Tabel 1. Tabel 1. Perbandingan PSC guna menentukan Value for Money E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 17 M I T I G A S I R I S I K O Tabel 1 memberikan informasi bahwa Pemerintah mempunyai Net Present Cost (NPC) PSC sebesar 152 yang menjadi parameter acuan (benchmark) guna menentukan skema pembangunan infrastruktur. Apabila dalam project brief didapat indikasi minat investor untuk membangun proyek bersangkutan dengan biaya lebih dari 152 atau lebih kecil dari 152 namun meminta alokasi risiko yang berlebihan kepada Pemerintah (nonconforming bids), maka keputusan untuk melelang proyek dengan skema kerja sama Pemerintah dan swasta aspek tingkat kebutuhan/urgensi Di dalam analisis VfM, harga bukan satu-satunya parameter yang dilihat, namun juga diperhatikan pembagian alokasi proyek yang ideal dan standar pelayanan yang dijanjikan proyek (desirability) dibangun dengan ruang lingkup untuk mengetahui seberapa besar keinginan seluruh stakeholders terhadap suatu modalitas penyediaan infrastruktur dalam suatu proyek tertentu dan tingkat kebutuhan dan urgensi ketersediaan layanan infrastruktur. Aspek kemungkinan ketercapaian atau keberhasilan proyek (achievability), melihat seberapa besar tujuan proyek dapat dicapai dengan suatu modalitas penyediaan infrastruktur guna mencapai?16 STUDI VFM DI INDONESIA patut dipertimbangkan. M I T I G A S I R I S I K O Selanjutnya, tabel tersebut juga VfM dilihat dari tolok ukur harga Di Indonesia, framework pe- memberikan informasi bahwa investor (monetary value). Namun demikian, ngujian VfM dalam pemilihan D, E dan F, meskipun mempunyai penerapan VfM ini menurut beberapa modalitas sudah dikembangkan oleh NPC proyek lebih kecil dari 152. studi juga sebaiknya memperhatikan Komite Percepatan Pembangunan Namun demikian, para investor ini kepada dimensi tolok ukur kuantitatif Infrastruktur meminta agar alokasi risiko dari design berupa pembagian alokasi risiko untuk proyek-proyek prioritas. and conctruction, operations dan proyek yang sesuai dan penyusunan Metode Uji VfM dilakukan dengan maintenance tetap berada dan menjadi standar pelayanan infrastruktur menitikberatkan pada risiko yang tanggung jawab Pemerintah (retained (output specification) yang tepat. ditransfer kepada swasta, dimana risks). Hal tersebut meng-indikasikan Jadi, di dalam analisis VfM, harga proyek yang punya VfM tinggi bahwa dari sudut pandang Pemerintah, bukan satu-satunya parameter yang adalah proyek yang bisa optimal penawaran yang diajukan investor D, dilihat, namun juga diperhatikan mentransfer risiko kepada badan E dan F akan membuat proyek tidak pembagian alokasi proyek yang usaha. Dimensi pengukuran yang mempunyai VfM. Karena sifat natural ideal pelayanan dipakai antara lain, persyaratan dari swasta yang lebih efisien dalam yang dijanjikan. Berangkat dari teknologi proyek, persyaratan efisiensi desain dan konstruksi proyek, tidak kebutuhan ini, maka dikembangkan operasional, persyaratan tingkat berani mereka ambil risikonya. dan standar Prioritas (KPPIP) studi kualitatif VfM yang meliputi layanan pelanggan dan persyaratan Lebih lanjut, Tabel 1 memberikan asesmen aspek kelayakan proyek inovasi komersial. Sebuah daftar data bahwa terdapat investor A, B, (viability), tingkat kebutuhan/urgensi periksa kualitatif telah disusun oleh dan C yang mempunyai NPC sebesar proyek (desirability), dan tingkat KPPIP untuk mengindikasikan adanya 125, 145, dan 135 secara berurutan dan kemungkinan ketercapaian atau nilai tambah apabila menggunakan dapat menerima alokasi risiko dari keberhasilan proyek (achievability)15. modalitas penyediaan infrastruktur design and conctruction, operations Studi dilakukan dengan pe- dan maintenance. VfM proyek ini bagi nekanan aspek kualitatif, dimana Konsep ini dilanjutkan untuk Pemerintah masing-masing sebesar, dibangun dengan wawancara dan disempurnakan oleh IIGF Institute, investor A = 27 (152-125), investor B = 7 pendalaman melalui focus group dimana di dalam risetnya, VfM di (152-145) dan investor C = 17 (152-135). discussion, serta metode kualitatif definisikan sebagai nilai kemanfaatan Dari perbandingan ini, penawaran dari lainnya. Dimensi aspek kelayakan maksimum dan berkelanjutan yang Investor A memberikan nilai VfM yang proyek (viability) yang dirumuskan dapat dihasilkan oleh biaya-siklus paling maksimal, diikuti oleh Investor adalah seberapa besar kelayakan hidup proyek tertentu atau nilai C dan Investor B. proyek ini dilaksanakan dengan suatu kemanfaatan tertentu yang dihasilkan modalitas penyediaan infrastruktur. dari biaya-siklus-hidup proyek METODE VFM KUALITATIF yang melibatkan badan usaha. Apakah ada perbedaan tingkat terendah. Sedangkan Uji VfM adalah Sebagaimana telah diuraikan, kelayakan apabila proyek dibangun suatu metode analisis untuk menilai metode kuantitatif memberikan dengan skema public atau dengan apakah biaya siklus hidup proyek yang ukuran yang cukup jelas dalam skema pelibatan swasta. Sedangkan telah ditetapkan dapat memberikan 18 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 kemanfaatan yang maksimum dan dengan bobot 42,15 % diikuti dengan tingan terendah. Sedangkan dilihat dari berkelanjutan atau apakah suatu achievability dengan bobot 34,67 % faktor pendorong kunci secara individu, kemanfaatan yang telah ditetapkan dan viability dengan bobot 23,18 %. dapat dilihat pada tabel 3, bahwa dapat dihasilkan dari biaya siklus hidup Hal ini memberikan gambaran bahwa dukungan politis yang kuat menjadi proyek yang terendah . Studi tersebut Aspek Tingkat Kebutuhan (desirability) faktor terpenting guna menentukan berhasil memetakan faktor pendorong suatu modalitas penyediaan infra- VfM kuantitatif, diikuti dengan alokasi kunci konsep VfM di Indonesia yang struktur dalam suatu proyek me- risiko, dan kerangka peraturan. dapat dilihat pada Tabel 2. rupakan faktor terpenting dalam Faktor individu-individu tersebut 17 Kesimpulan yang didapat dari memilih modalitas. Sedangkan Aspek dapat menjadi parameter kuantitatif studi tersebut menyebutkan bahwa Kelayakan (viability) suatu modalitas untuk mengukur dan menentukan aspek desirability adalah kriteria yang penyediaan infrastruktur merupakan skema pendanaan yang paling memiliki tingkat kepentingan tertinggi kriteria yang memiliki bobot kepen- tepat untuk membangun suatu Tabel 2. Faktor Pendorong VfM Kuantitatif di Indonesia M I T I G A S I R I S I K O INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 19 Tabel 3. Faktor Pendorong VfM Kuantitatif - Individual KESIMPULAN Penentuan skema yang paling tepat untuk pembangunan infrastruktur menjadi hal krusial yang menjadi tanggung jawab Pemerintah. Hal ini dikarenakan, keberhasilan pencapaian tujuan pembangunan infrastruktur tersebut terpengaruh dari skema yang dipilih. Salah satu metode untuk memilih skema tersebut adalah dengan menggunakan metodologi VfM, baik kuantitatif maupun kualitatif. Konsep VfM ini dapat diadopsi oleh Indonesia di dalam proses pengambilan keputusan penetapan skema pembangunan infrastruktur. Metode ini akan membantu para pengambil keputusan untuk mempertimbangkan dan memilih M I T I G A S I R I S I K O skema yang tepat untuk membangun infrastruktur yang sesuai dengan konteks di Indonesia. Dengan demikian, diharapkan kebijakan yang diambil akan berkualitas, dan proyek infrastruktur dengan cara pemangku kepentingan terkait untuk berimplikasi positif pada pelaksanaan mengatribusikan faktor-faktor ter- kemudian selanjutnya dapat diolah pembangunan dan operasionalisasi sebut pada masing-masing skema datanya untuk melihat preferensi para proyek infrastruktur, sehingga dapat pendanaan, baik APBN/D, BUMN, pemangku kepentingan tersebut dalam mencapai tujuannya yaitu melayani atau Swasta. Isian atribusi faktor melihat skema pendanaan yang paling masyarakat dengan manfaat yang tersebut kemudian disebarkan kepada tepat untuk satu proyek infrastruktur. sebesar-besarnya. n CATATAN KAKI 1. 2. 3. 4. 5. 20 http://nasional.kompas.com/ read/2014/05/21/0754454/.Nawa. Cita.9.Agenda.Prioritas.JokowiJK http://news.liputan6.com/ read/336442/presiden-sbyluncurkan-masterplan-mp3ei http://soeharto.co/ jejak-presiden-soehartodalam-peresmian-proyekpembangunan http://www.politik.lipi. go.id/kolom/kolom-1/politiklokal/1107-hubungan-kerja sama-Pemerintah-denganpihak-swasta-dalampembangunan-infrastruktur-diindonesia http://www.dtf.vic.gov.au/ Publications/InfrastructureDelivery-publications/ Partnerships-Victoria/PartnershipsVictoria-public-sector- comparator-Technical-note http://www.pppi.ru/sites/all/themes/pppi/img/Value%20For%20 Money%20assessment%20guide. pdf 7. Diamond, J. (2005). Establishing a performance management framework for government, Presupuesto y Gasto Público, 40: 159–183 8. Burger, P. and Hawkesworth, I. (2011). “How to attain value for money: Comparing PPP and raditional infrastructure public procurement.” OECD Journal of Budgeting, Vol.2011/1, 1-56. 9. https://www.nao.org.uk/report/ examining-the-value-for-moneyof-deals-under-the-privatefinance-initiative/ 10. Raisbeck, P., Duffield, C., and Xu, M. (2010). “Comparative performance of PPPs and traditional procurement in Australia.” 6. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. Construction Management and Economics, Vol.28, No. 4, 345-359. Idem Idem Jagger, Norm. (2012). PPP : The best option for Queensland social infrastructure?. Public Infrastructure Bulletin. Vol.1 Issue 8. Article http://www.dtf.vic.gov.au/ Publications/InfrastructureDelivery-publications/ Partnerships-Victoria/ Partnerships-Victoria-publicsector-comparator-Technicalnote http://www.pppi.ru/sites/ all/themes/pppi/img/ Value%20For%20Money%20 assessment%20guide.pdf Laporan Riset VfM Kuantitatif, IIGF Institute, 2015 Idem Idem INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Mencermati Peran Penting BUMN dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah dan Swasta serta Analisis Risikonya Oleh: Puspa Kusuma Pertiwi1 dan Epafras Nehemia Br. Aritonang2 1. Pelaksana pada Seksi Risiko Pelaksanaan PSO Pada BUMN II, Subdit MR-BUMN, Dit. PRKN, e-mail: [email protected] 2. Pelaksana pada Seksi Risiko Pelaksanaan PSO Pada BUMN I, Subdit MR-BUMN, Dit. PRKN, e-mail: [email protected] 1. PENDAHULUAN (KPBU). Melalui skema ini, Pemerintah dikerjasamakan. Pemberian penjamin- yang merangkul pihak swasta untuk an atas proyek KPBU dilakukan karena diusung dalam Nawacita oleh ambil bagian dalam pembangunan adanya pembagian risiko antara Pemerintahan saat ini adalah infrastruktur dengan melakukan Pemerintah dan pihak swasta sehingga mewujudkan kemandirian ekonomi kontrak kerja sama yang membagi dapat memberikan keyakinan bagi dengan menggerakkan sektor-sektor tanggung jawab dan risiko antara pihak swasta untuk terlibat dalam strategis ekonomi domestik. Untuk Pemerintah dan swasta. KPBU. Selain itu, Pemerintah juga Salah satu program mewujudkan hal tersebut, dibutuhkan Berdasarkan Peraturan Presiden menyediakan studi kelayakan awal ketersediaan infrastruktur yang (Perpres) Nomor 38 Tahun 2015 tentang agar pihak swasta dapat masuk ke memadai agar dapat mendukung KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur, dalam tahap pelaksanaan tanpa harus kegiatan perekonomian. Pemerintah Pemerintah sebagai project owner dipusingkan dengan tahap persiapan. menyadari penyediaan (dikenal sebagai Penanggung Jawab Kedua peran ini diberikan kepada infrastruktur merupakan tanggung Proyek Kerja-sama/PJPK) dapat BUMN mengingat sektor tersebut jawab Pemerintah. Disisi lain, diwakilkan oleh Menteri, Kepala belum dapat dihandle oleh pihak Pemerintah memiliki keterbatasan Lembaga/Daerah atau Badan Usaha swasta. fiskal untuk memenuhi kebutuhan Milik Negara (BUMN). Keterlibatan Dengan begitu dominan dan pembangunan yang membutuhkan BUMN sebagai PJPK dalam skema pentingnya peran BUMN dalam pendanaan dalam jumlah besar. KPBU dipandang tepat mengingat pelaksanaan skema KPBU, maka dalam Oleh karena itu, Pemerintah harus BUMN merupakan pihak yang ahli dan kesempatan ini Penulis mencoba menemukan sumber pendanaan memiliki kapasitas memadai dalam memberikan gambaran komprehensif lain, baik yang berasal dari pinjaman pembangunan infrastruktur. Selain atas masing-masing peran BUMN maupun alternatif pendanaan lainnya. itu, untuk mempercepat proses KPBU, dalam pelakanaan KPBU, risiko yang Salah satu alternatif pendanaan Pemerintah juga menugaskan BUMN timbul atas pelaksanaan peran BUMN infrastruktur yang tengah menjadi dalam pelaksanaan fasilitas penyiapan tersebut, dan pelaksanaan skema sorotan di Indonesia diperoleh proyek dan/atau pendampingan KPBU di negara lain, serta lessons Pemerintah melalui skema Kerja sama transaksi serta pelaksanaan penja- learned untuk perbaikan skema KPBU Pemerintah dengan Badan Usaha minan proyek infrastruktur yang di Indonesia. bahwa INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 21 M I T I G A S I R I S I K O 2. PERAN BUMN DALAM SKEMA KPBU a. M I T I G A S I R I S I K O adalah PT PLN bukan Kementerian kewajiban PT PLN kepada PT BPI ESDM sebagai unit pelaksana sebagai syarat utama pengadaan Pemerintah di sektor kelistrikan. penyediaan listrik. Dengan PPA, Peran BUMN sebagai PJPK Dipilihnya PT PLN sebagai PJPK bukan akan ada pembagian tanggung PJPK adalah pihak yang ber- tanpa sebab. Satu diantaranya adalah jawab dan risiko antara PT PLN dan tanggung jawab atas penyediaan BUMN tersebut boleh dibilang satu- PT BPI sehingga Pemerintah dapat layanan publik sebagai kunci utama satunya operator kelistrikan nasional mengurangi biaya konstruksi dan yang kesuksesan sehingga memiliki pengalaman yang tetap dapat melayani kebutuhan listrik suatu proyek. Selain itu, PJPK juga panjang di bidang infrastruktur nasional. memegang peranan sentral dalam kelistrikan termasuk melakukan kerja tiap tahapan proses KPBU yaitu sama dengan pembangkit listrik swasta mulai dari perencanaan, penyiapan dalam membangun pembangkit Fasilitas Penyiapan Proyek dan/ proyek, hingga transaksi. Pada tahap listrik. Selain itu, PLN lebih memiliki atau Pendampingan Transaksi perencanaan, dilakukan penyusunan kemampuan teknis dalam adalah Pada tahun 2011 PT Sarana anggaran dan pengambilan keputus- melaksanakan tahapan KPBU mulai Multi Infrastruktur (Persero) mulai an serta penyusunan daftar rencana penyiapan prastudi, penjajakan pasar, mendapatkan penugasan dari Peme- KPBU yang diberikan oleh PJPK kepada penetapan lokasi hingga perjanjian rintah dalam pemberian dukungan Bappenas. Selanjutnya dalam tahap pemenuhan biaya. PT PLN juga Project Development Fund (PDF) penyiapan proyek, PJPK menyediakan terlibat dalam pembebasan lahan pada 2 proyek yang akan didanai prastudi kelayakan yang disusun PLTU Batang yang memakan waktu melalui KPBU, yaitu Proyek Kereta Api bersama badan penyiapan. Tahap cukup panjang. Bandara Soekarno Hatta-Manggarai, menentukan b. Peran BUMN dalam Pelaksanaan terakhir adalah melakukan penjajakan Bentuk perjanjian KPBU antara dan Proyek Sistem Penyediaan Air pasar, penetapan lokasi hingga PT PLN dan Badan Usaha Pelaksana Minum Umbulan. Sebagaimana pengadaan Badan Usaha Pelaksana, (yang diperankan oleh PT BPI) adalah diketahui, PT SMI merupakan BUMN dan penandatanganan perjanjian Power Purchase Agreement (PPA) dengan 100% kepemilikan saham pemenuhan biaya. yaitu perjanjian jual beli tenaga listrik dimiliki oleh Pemerintah Indonesia Dalam rangka menyelesaikan antara swasta dan PT PLN. Perjanjian melalui Kementerian Keuangan dan tugasnya, PJPK harus memperhatikan ini berlaku sampai dengan 25 tahun memiliki visi menjadi katalisator keahlian untuk dan proyek yang dikerja samakan yang mempercepat pembangunan melakukan negosiasi, mediasi dan yang dimiliki akan menjadi milik PT PLN setelah infrastruktur nasional. Selain men- arbitrasi, hukum kontrak, manajemen masa konsesi berakhir. PPA mengikat jalankan bisnis utamanya sebagai proyek, audit kinerja dan quality control, prosedur dan peraturan dalam Gambar 1. PLTU Batang sektor pelayanan publik, keuangan perusahaan dan proyek, serta manajemen risiko. Komitmen yang kuat dari PJPK menjadi hal penting yang mendukung terlaksananya suatu proyek. PT PLN adalah BUMN pertama yang berperan sebagai PJPK dalam proyek KPBU Central Java Power Plant (CJPP) PLTU Batang, Jawa Tengah dengan kapasitas 2 x 1.000 MW. Hal ini sesuai dengan ketentuan yang ada bahwa BUMN dapat bertindak sebagai PJPK apabila diatur dalam peraturan perundang-undangan sektor bahwa penyediaan infrastruktur oleh Pemerintah diselenggarakan oleh BUMN. Sehingga dalam proyek tersebut, yang bertindak sebagai PJPK 22 Sumber: DJPPR Kemenkeu INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 lembaga pembiayaan infrastruktur, pengadaan proyek sebagaimana PT SMI dapat bertindak sebagai Dalam pelaksanaan KPBU, PT SMI berperan pada tahap awal pelaksanaan KPBU untuk membantu PJPK melalui fasilitas penyiapan proyek dengan melaksanakan pra-studi dan studi kelayakan serta pada tahap impelementasi dengan mendampingi PJPK dalam melakukan transaksi sampai financial close pelaksana pemberian fasilitas dalam hal mendapatkan penugasan khusus dari Pemerintah berdasarkan UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara pasal 66 ayat (1). Dalam implementasinya, pemberian fasilitas oleh PT SMI dapat dibantu oleh konsultan yang memiliki keahlian teknis dalam bidang tertentu sesuai dengan kebutuhan penyiapan proyek yang akan ditawarkan oleh PJPK selaku pemilik proyek kepada badan usaha. Bentuk fasilitas semacam ini sangat membantu PJPK yang belum memiliki pengalaman dan kemampuan teknis dalam ruang lingkup kegiatan pemberian fasilitas tersebut meliputi: • Pemberian fasilitas penyiapan proyek yang terdiri dari penyiapan prastudi kelayakan dan studi kelayakan akhir. Prastudi kelayakan merupakan tahap awal dari pengerjaan proyek yang diungkapkan dalam informasi web perusahaan meliputi: • Prakualifikasi penawar yang bertujuan untuk memberikan kesempatan hanya kepada Badan Usaha yang kompeten secara teknis, manajerial dan finansial untuk berpartisipasi dalam proses penawaran. Peserta lelang yang memenuhi kriteria kualifikasi dipilih sebagai penawar yang lolos tahap pra-kualifikasi dan diperbolehkan mengajukan penawaran di tahap penawaran. • Request for Proposal (RfP), dimana dokumen ini hanya diberikan kepada penawar yang memenuhi syarat prakualifikasi. Permintaan proposal meliputi ketentuan umum, spesifikasi teknis, studi kelayakan dan semua dokumen lainnya yang disiapkan untuk proses penawaran. • Evaluasi penawaran yang harus dilakukan secara transparan dan bertujuan untuk mengidentifikasi netral berdasarkan prinsip umum dan menentukan apakah suatu tata kelola yang baik. Kriteria proyek dapat dilaksanakan ketentuan penggunaan aset dan yang digunakan untuk evaluasi dengan skema KPBU. Studi ini juga probabilitas, penjelasan atas tawaran biasanya dikaitkan memfasilitasi penilaian kelayakan risiko-risiko terkait, serta jumlah dengan proposal bisnis yang awal dan struktur pembiayaan investasi dan pendanaan yang mendasarinya. proyek. Kajian ini mencakup akan dilakukan. Secara singkat, berbagai pilihan penilaian aspek studi kelayakan harus dapat Dari penjelasan di atas, dapat sosial dan lingkungan serta menggambarkan bisnis dengan disimpulkan kembali bahwa dalam langkah-langkah yang dibutuhkan rinci dan memadai agar evaluasi pelaksanaan KPBU, PT SMI berperan untuk melakukan perbaikan dan dapat dilakukan dengan baik pada tahap awal pelaksanaan perlindungan yang diperlukan, oleh pihak Pemerintah maupun KPBU untuk membantu PJPK me- menganalisis pro-kontra dan Badan Usaha (terkait imbal hasil, lalui fasilitas penyiapan proyek biaya untuk tiap-tiap pilihan, risiko, dan tingkat investasi). dengan melaksanakan prastudi dan Pembe ria n serta memberikan pilihan yang Penentuan pemenang penawaran. pe nda m pinga n studi kelayakan serta pada tahap paling direkomendasikan. Studi ini transaksi proyek terdiri atas impelementasi dengan mendampingi dilaksanakan secara terpisah dari pelaksanaan pengadaan PJPK dalam melakukan transaksi pilihan pengadaan yang akhirnya Badan Usaha dan pelaksanaan sampai financial close. Mengingat akan digunakan. penandatanganan perjanjian keberhasilan proyek KPBU sangat Hasil dari prastudi kelayakan KPBU hingga financial close. tergantung dari kesiapan proyek itu dibawa kepada tahap berikutnya Kegiatannya dari sendiri serta pelaksanaan transaksi untuk menghasilkan studi ke- penawaran dokumen (tender yang membutuhkan kemampuan layakan akhir. Studi kelayakan documents) dan procurement dan pengalaman teknis, maka peran mencakup semua informasi terkait project. PT SMI sebagai BUMN pembiayaan pra-studi kelayakan, evaluasi yang Beberapa langkah utama yang infrastruktur memiliki peran kunci lebih rinci, akurat, dan tepat atas dilakukan PT SMI dalam tahap INFO RISIKO FISKAL • • E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 terdiri keberhasilan proyek KPBU. 23 M I T I G A S I R I S I K O c. Peran BUMN dalam Penjaminan akan menerbitkan Keterangan Alternatif pendanaan infrastruktur yang ditempuh melalui skema KPBU pada dasarnya bertujuan untuk membagi risiko dan tanggung jawab antara Pemerintah dan pihak swasta Infrastruktur Pada tahun 2009, Pemerintah membentuk BUMN di bidang penjaminan infastruktur yaitu PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PII). Tujuan BUMN ini didirikan adalah memberikan penyediaan penjaminan yang berperan penting dalam menarik partisipasi swasta untuk pembangunan infrastruktur dalam rangka mempercepat pertumbuhan ekonomi Indonesia dengan meningkatkan kelayakan kredit dan kualitas proyek infrastruktur KPBU. PT PII Kelanjutan Proses (KKP/CTP) jika proyek memenuhi ketentuan. 3). Evaluasi (Appraisal) yaitu melakukan evaluasi kelayakan proyek secara rinci dari aspek legal, teknik, ekonomi, dan keuangan serta lingkungan dan sosial yang bertujuan untuk memastikan risiko proyek teridentifikasi dan proses pengadaan memadai. 4). Penstrukturan dengan menetapkan struktur penjaminan serta menyusun ketentuan dan kondisi penjamin- diharapkan mampu mewujudkan an. Sebagai salah satu bentuk kepastian pembangunan infrastruktur pertanggungjawaban, PT PII yang berkualitas dan efisien dengan meminimalkan kewajiban kontijensi • terhadap APBN. M I T I G A S I R I S I K O Berdasarkan Peraturan Menteri (structuring) independen. membentuk perjanjian dengan Memenuhi ketentuan perundang- PJPK dan Badan Usaha Pelaksana. undangan. dan Perjanjian antara PT PII dan Terdapat ketentuan arbitrase PJPK dituangkan dalam bentuk Keuangan Nomor 260 Tahun 2010, sebagai mekanisme penyelesaian perjanjian Regres (Recourse Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur sengketa yang diatur dalam Agreement) memberikan jaminan terhadap risiko Perjanjian Kerja sama. hak PT PII untuk mengajukan infrastruktur yaitu peristiwa yang PT PII dapat melakukan pen- klaim pembayaran bila di masa mungkin terjadi pada proyek KPBU jaminan bersama entitas lain seperti mendatang terdapat klaim selama berlakunya perjanjian kerja lembaga multilateral, institusi penggantian dari Badan Usaha sama yang dapat mempengaruhi keuangan, atau Pemerintah bila Pelaksana dan kewajiban PJPK investasi Badan Usaha yang meliputi nilai proyek melebihi kemampuan untuk membayar jumlah klaim ekuitas dan pinjaman dari pihak modalnya. Dalam memberikan pen- yang telah disepakati. ketiga. Risiko infrastruktur tersebut jaminan, beberapa langkah yang terdiri atas risiko politik yang dilakukan PT PII adalah sebagai diakibatkan oleh tindakan, kebijakan berikut: atau keputusan sepihak dari PJPK 1). Konsultasi yang dilakukan di atau Pemerintah selain PJPK dan risiko tahap awal dengan memberikan finansial akibat ketidakmampuan PJPK informasi rinci tentang pen- Alternatif pendanaan infrastruktur dalam melaksanakan suatu kewajiban jaminan oleh PT PII. Informasi yang ditempuh melalui skema KPBU yang telah ditentukan oleh Badan ini terdiri dari kriteria dan proses pada dasarnya bertujuan untuk Usaha berdasarkan Perjanjian Kerja penyediaan jaminan, termasuk membagi risiko dan tanggung jawab sama. kaitannya dengan proses imple- antara Pemerintah dan pihak swasta. • yang memuat 3. RISIKO YANG TIMBUL ATAS PELAKSANAAN PERAN BUMN DALAM KPBU Sementara itu, kriteria yang mentasi proyek KPBU. Tujuannya Pemerintah terbantu dengan adanya harus dipenuhi untuk mendapatkan adalah untuk meninjau apakah skema KPBU karena Pemerintah penjaminan PT PII sebagai berikut: penjaminan untuk bertanggung jawab menyediakan • menambah nilai proyek yang infrastruktur yang dibutuhkan bagi diusulkan PJPK. kehidupan masyarakat sedangkan Penyediaan proyek KPBU dilakukan sesuai dengan Peraturan Presiden No.38/2015. • relevan 2). Penyaringan (Screening) de- kondisi APBN mengalami keter- Melalui proses lelang untuk ngan mengevaluasi Formulir batasan. Di sisi lain, pihak swasta memilih Badan Usaha dan me- Penyaringan yang disampaikan diuntungkan dengan skema KPBU menuhi kelayakan PJPK kepada PT PII untuk karena proyek yang dikerjakan akan sebagaimana tercakup dalam menentukan kesesuaian ber- menghasilkan revenue, sehingga dokumen studi kelayakan yang dasarkan regulasi. Setelah meng- dapat mengganti biaya pembangunan dilakukan oleh tenaga ahli yang kaji formulir penyaringan, PII yang disediakan oleh pihak swasta 24 kriteria INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 agar pihak swasta memperoleh apakah suatu proyek layak untuk berbagai peran untuk mendukung keyakinan untuk terlibat dalam proyek dikerjakan, PT SMI menyusun pra- kesuksesan PPP. Pada bagian ini akan kerja sama dengan Pemerintah, maka studi dan studi kelayakan yang disajikan contoh kasus yang diambil Pemerintah menyediakan penjaminan membutuhkan pendanaan dalam dari buku Public-Private Partnerships infrastruktur melalui PT PII. Penjaminan pelaksanaannya. Apabila pra-studi dan Principles of Policy and Finance ini bertujuan meng-cover risiko yang studi kelayakan telah dilaksanakan, karangan E.R. Yescombe terkait center timbul sebagai dampak beberapa maka Pemerintah wajib memberikan of expertise di beberapa Negara dalam kondisi dalam pelaksanaan KPBU yang kompensasi ditambah margin atas pelaksanaan PPP. menyebabkan risiko tersebut terpapar. penyelesaian tugas tersebut kepada PT • Dari sisi PJPK, risiko yang dapat SMI sekalipun nantinya ketika proyek Amerika Serikat Pada tahun 1997, Kementerian timbul adalah risiko Keuangan Inggris meng- ketidakmampuan ambil alih kendali atas PJPK untuk meme- program Private Finance nuhi kewajiban pem- Initiative bayaran kepada BUP. membentuk Treasury Apabila PJPK tidak Taskforce yang terdiri dari mampu memenuhi pihak publik dan swatsa. kewajibannya, Satuan tugas ini pada maka PT PII selaku awalnya dimaksudkan penjamin wajib untuk berdiri selama 2 memberikan dana tahun. Namun, meng- talangan yang di- ingat manfaat center bayarkan kepada of expertise yang me- BUP. lain nyediakan dukungan dapat kepada sektor publik Risiko kemudian (PFI) terpapar ketika klaim pada pembayaran yang kegiatan satuan tugas diajukan oleh BUP melebihi kapasitas tahun dan 2002, ini dipisahkan menjadi Sumber Gambar: ANTARANEWS entitas yang berbeda finansial PT PII. Klaim pembayaran ditawarkan, tidak ada penawaran dan diberi nama Partnership UK plc yang melebihi kapasitas finansial PT yang masuk. Atas risiko ini, Pemerintah (PUK) yang dimiliki swasta sebesar PII akan berdampak secara langsung perlu memastikan adanya penawaran 51% dan publik sebesar 49%. PUK kepada APBN karena mengharuskan atas proyek-proyek yang akan dikaji didirikan secara terpisah dari Treasury Pemerintah turun tangan untuk oleh PT SMI. agar perekrutan staf yang berasal dari melakukan pembayaran sebesar sektor swasta lebih mudah dilakukan mitigasi atas risiko tersebut secara 4. PERAN CENTER OF EXPERTISE DALAM SKEMA KPBU DI BEBERAPA NEGARA DAN LESSON LEARNED tepat sehingga kondisi APBN dapat a. klaim atas jaminan yang tidak mampu ditanggung PT PII. Oleh sebab itu, untuk menghindari terjadinya risiko ini, Pemerintah harus melakukan mengingat pengalaman mereka dibutuhkan dalam melaksanakan PFI. • Australia Proyek PPP paling banyak terpusat di negara bagian Victoria dan New Center of Expertise dalam South Wales. Pada tahun 2000, tetap terjaga. Salah satu mitigasi Pelaksanaan KPBU di Beberapa Department of Treasury and Finance risiko yang dapat dilakukan adalah Negara Negara Bagian Victoria membentuk dengan melaksanakan monitoring Dalam rangka penyediaan infra- Partnerships Victoria sebagai center sustainability dari masing-masing struktur, beberapa negara telah of expertise yang merupakan bagian pihak baik PJPK maupun PT PII. menerapkan skema Public Private dari departemen ini. Partnerships Dari sisi peran PT SMI dalam Partnership (PPP)/Public Participation Victoria telah menghasilkan serangkai- melaksanakan pra-studi dan studi in Infrastructure (PPI) atau dikenal an dokumen panduan PPP yang kelayakan, serta memberikan pen- sebagai KPBU di Indonesia. Salah satu komprehensif untuk pelaksanaan dampingan transaksi proyek, risiko yang cukup menarik dari penerapan proyek PPP di Victoria, yang kemudian timbul apabila ada proyek yang kurang PPP di negara lain adalah adanya diadopsi sebagai standar bagi negara diminati. Dalam rangka menentukan center of expertise yang memiliki bagian lainnya. INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 25 M I T I G A S I R I S I K O • M I T I G A S I R I S I K O Korea Selatan umum ditemukan. Tujuan center of fasilitas penyiapan proyek dan/ Private Infrastructure Investment expertise tersebut untuk memudahkan atau pendampingan transaksi yang Center of Korea (PICKO) didirikan pada perekrutan pihak-pihak yang ahli di dilaksanakan oleh PT SMI, dan tahun 1999 sebagai salah satu langkah bidang pembangunan infrastruktur. melaksanakan pemberian penjaminan konkret dari Private Participation Di Indonesia sendiri, peran center infrastruktur yang dilaksanakan Infrastructure Act. PICKO merupakan of expertise ini berada pada BUMN oleh PT PII. Keterlibatan BUMN one-stop centre of expertise yang seperti PT SMI dan PT PII. Peran ini dalam skema KPBU dimaksudkan menyediakan dukungan berupa diberikan kepada BUMN mengingat untuk mempercepat proses KPBU pembuatan kebijakan, penilaian, dan badan usaha Pemerintah tersebut karena BUMN dapat lebih fleksibel pengembangan proyek, mendukung lebih fleksibel dalam pengambilan dalam pengambilan keputusan dan dalam evaluasi penawaran dan keputusan dan dapat memangkas memangkas waktu yang dibutuhkan negosiasi kesepakatan konsesi, waktu yang dibutuhkan dalam dalam pelaksanaan KPBU, serta dapat serta menyediakan pendidikan dan pelaksanaan KPBU. Selain itu, BUMN melakukan perekrutan staf yang pelatihan terkait PPI. PICKO pada dapat melakukan perekrutan tenaga ahli di bidangnya sesuai kebutuhan awalnya merupakan agen dari Ministry ahli di bidangnya sesuai kebutuhan pengerjaan proyek infrastruktur of Communication & Transport, ke- masing-masing proyek dengan model tersebut. mudian Ministry of Planning & Budget. perekrutan yang lebih fleksibel bila Atas pelaksanaan peran ter- Namun, saat ini PICKO telah menjadi dibandingkan Pemerintah. Untuk saat sebut, timbul beberapa risiko yang bagian dari The Korea Development ini, melembagakan center of expertise berdampak baik pada BUMN maupun Institute yang merupakan institusi terkait pelaksanaan KPBU di Indonesia APBN. Dari sisi BUMN sebagai penelitian yang melaporkan langsung secara independen memerlukan kajian PJPK, risiko yang timbul adalah kepada Presiden Korea Selatan dan mendalam dan waktu yang cukup risiko ketidakmampuan PJPK untuk berubah nama menjadi Public and panjang, sehingga keberadaan para memenuhi kewajiban pembayaran Private Infrastructure Investment ahli di BUMN yang terlibat dalam kepada BUP. Dari sisi peran yang Management Center (PIMAC). Peru- skema KPBU di Indonesia dipandang diemban PT PII, risiko timbul ketika bahan ini bertujuan agar PIMAC sudah cukup baik. klaim pembayaran yang diajukan bebas dari pengaruh politik dan dapat memilih pendekatan yang lebih oleh BUP melebihi kapasitas finansial 5. KESIMPULAN objektif. PT PII. Dari sisi peran PT SMI, risiko Keterlibatan BUMN dalam skema timbul apabila ada proyek yang Lembaga lain yang terlibat dalam KPBU dibagi ke dalam tiga peran kurang diminati yang mengakibatkan PPI adalah Korean Infrastructure Credit yaitu sebagai wakil Pemerintah selaku ketika proyek ditawarkan, tidak ada Guarantee Fund (KICGF) yang berfungsi project owner/PJPK, melaksanakan penawaran yang masuk. n sebagai lembaga penjaminan pinjaman kepada pemegang izin proyek yang mendapatkan pinjaman dari bank atau pemegang izin yang menerbitkan obligasi infrastruktur dalam proyek 1. PPP. Selain itu, pendanaan atas proyek PPI sebagian juga diperoleh dari bankbank milik negara. b. Lesson Learned 2. Meskipun kita tidak melihat peran BUMN yang cukup signifikan dalam pelaksanaan PPP di luar negeri, namun keberadaan center of expertise yang memiliki beberapa 3. peran seperti menyusun dokumen panduan PPP, pembuatan kebijakan, pengembangan proyek, penyediaan pelatihan/pendidikan terkait PPP, serta peran lainnya dalam penerapan Private Partnerships Principles of Policy and Finance”. Elsevier Ltd: Great Britain. REFERENSI: 4. Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerja sama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Peraturan Presiden Nomor 78 Tahun 2010 tentang Penjaminan Infrastruktur dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha yang Dilakukan Melalui Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur. PMK Nomor 265 Tahun 2015 tentang Fasilitas Dalam Rangka Penyiapan dan Pelaksanaan Transaksi Proyek Kerja sama Pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Yescombe, E. R. 2007. “Public- 5. https://www.academia. edu/9460931/Public_Private_ Partnership_di_Korea_Selatan 6. http://www.djppr.kemenkeu. go.id/kpbu 7. https://www.ptsmi.co.id/ wp-content/uploads/2015/10/ Panduan_KPS_PJPK.pdf 8. https://www.ptsmi.co.id/ our-business/products-andservices/three-business-pillars/ project-development/projectpreparation/ 9. http://www.iigf.co.id/media/ kcfinder/docs/publikasi/ guarantee-provisionguideline-2012-ind.pdf KPBU di beberapa negara sangat 26 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Langkah Maju Mitigasi Risiko Bencana Alam di Indonesia Oleh: Sutarso1 dan Muhammad Ferdiansyah2 1. Kepala Seksi Instrumen Mitigasi Risiko; e-mail : [email protected] 2. Pelaksana pada Seksi Instrumen Mitigasi Risiko, e-mail : [email protected] RISIKO BENCANA ALAM DI INDONESIA yang menimbulkan kerusakan parah Berdasarkan data Badan Nasional dan luas seperti gempa bumi, tsunami, Penanggulangan Bencana (BNPB), Negara Indonesia, sebuah negara letusan gunung api, dan banjir. sejak tahun 2003 sampai dengan tahun kepulauan beriklim tropis yang Indonesia merupakan negara dengan 2016, frekuensi kejadian bencana memiliki 17.504 pulau dan terletak jumlah penduduk nomor 4 terbesar alam di Indonesia tergolong banyak, melintang di garis khatulistiwa, secara di dunia yaitu 261 juta (2016), dimana dengan kejadian yang paling sering geografis memiliki risiko bencana sekitar 40% penduduk maupun pusat terjadi adalah banjir, tanah longsor, alam yang tinggi. Berada di antara perekonomian masyarakat tinggal/ dan puting beliung serta mempunyai dua benua dan dua samudra dan di berada di daerah rawan bencana, potensi kejadian yang meningkat jalur gunung berapi aktif (ring of sehingga potensi bencana pada tahun- pada tahun-tahun mendatang. Karak- fire), serta di atas puluhan patahan tahun mendatang akan berdampak teristik waktu kejadian bencana aktif menyebabkan negara Indonesia besar bagi kehidupan sosial dan yang sulit diprediksi menyebabkan menjadi langganan bencana alam ekonomi masyarakat. masyarakat tidak siap dan seringkali Grafik 1. Kejadian Bencana Alam di Indonesia Sumber: BNPB INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 27 M I T I G A S I R I S I K O M I T I G A S I mengakibatkan kerusakan yang ber- dan kerugian yang diakibatkan oleh Pembiayaan bencana khususnya pada sifat parah dan luas. Konsekuensi gempa bumi di Yogyakarta pada tahap pasca-bencana (rehabilitasi atau dari sering terjadinya bencana adalah tahun 2006 jauh lebih tinggi daripada pemulihan infrastruktur publik, rumah banyaknya sarana dan prasarana yang diakibatkan oleh gempa bumi tangga, dan lainnya), dimana sebagian publik, perumahan masyarakat, atau- dan tsunami di Sri Lanka (2004, besar dari infrastruktur tersebut tidak pun bangunan lainnya yang rusak USD1,45 milyar), India (2001, USD2,6 memiliki perlindungan keuangan dan mengakibatkan kerugian materiil milyar), dan Thailand (2004, USD2,2 seperti asuransi, dapat memberikan ataupun ekonomi yang cukup besar. milyar) meskipun dengan kekuatan tekanan yang besar pada pengeluaran Sejak tahun 2004 sampai dengan gempa yang relatif sama. Pemerintah Pemerintah (APBN). Struktur anggaran saat ini, Indonesia telah mengalami mengeluarkan anggaran untuk mem- belanja Pemerintah yang terbatas beberapa kali bencana alam dengan biayai kegiatan rekonstruksi lebih dari untuk dapat melakukan percepatan total nilai kerusakan dan kerugian Rp37,0 triliun untuk gempa bumi dan pemulihan daerah terdampak bencana yang cukup besar. Sebagai contoh, tsunami di Aceh dan Nias, serta sekitar mengharuskan adanya pengelolaan bencana tsunami Aceh dan Nias pada Rp1,6 triliun untuk gempa bumi di risiko bencana di Indonesia. Hal ini tahun 2004 menimbulkan kerusakan Yogyakarta. yang menjadi perhatian penting bagi dan kerugian lebih dari Rp40,0 triliun, Pembiayaan bencana alam, baik Pemerintah untuk dapat merencanakan sedangkan gempa bumi Yogyakarta pada tahap pra-bencana, tanggap dan mengalokasikan dana bagi kepen- tahun 2006 dengan kerugian lebih darurat maupun pasca-bencana tingan penanggulangan bencana dari Rp29,0 triliun (USD3,1 milyar). (rehabilitasi dan rekonstruksi), guna membiayai kegiatan pada tahap Sebagai gambaran, total kerusakan membutuhkan dana yang besar. rehabilitasi dan rekonstruksi. Tabel 1. Kerusakan/Kerugian Ekonomi atas Kejadian Bencana R I S I K O Sumber: BNPB 28 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 PERUBAHAN PARADIGMA PENANGGULANGAN BENCANA sosial, anggaran subsidi pangan, alokasi cadangan beras dan belanja lainnya yang bersifat mendesak. pergeseran paradigma tersebut. Pergeseran paradigma penanggulangan bencana yang tercermin Penanganan dampak bencana Didorong pengalaman yang dalam Undang-Undang Nomor 24 alam telah menjadi beban fiskal pahit pasca bencana gempa bumi dan Tahun 2007 yang dipengaruhi Hyogo dan dapat menghambat target tsunami Aceh dan Nias pada tahun Framework of Action 2005-2015, pertumbuhan ekonomi nasional 2004 dan gempa bumi Yogyakarta, yang telah mengamanatkan 3 tujuan Tabel 2. Pergeseran Paradigma Penanggulangan Bencana Sumber: Pujiono, diolah apabila tidak dimitigasi dengan baik. Jawa Tengah pada tahun 2006, strategis, yaitu; 1) pengintegrasian Pemerintah telah mempersiapkan Pemerintah menggeser paradigma pengurangan risiko bencana pada langkah-langkah penanganan krisis kebijakan dalam penanggulangan kebijakan, perencanaan dan program dari sisi pengelolaan fiskal, misalnya bencana dari yang semula bersifat pembangunan yang berkelanjutan dengan penyediaan dana cadangan responsif (reaktif) menjadi preventif yang memprioritaskan pencegahan, risiko fiskal, alokasi anggaran bantuan (pencegahan). Berikut disajikan mitigasi, kesiapsiagaan dan penurunan R I S I K O Gambar 1. Layering Pembiayaan Risiko Bencana Sumber: (Sumber: World Bank, diolah) Keterangan : * : Sudah diterapkan INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 M I T I G A S I 29 tingkat kerentanan; 2) Pengembangan ringan dengan probabilitas kejadian melalui anggaran belanja APBN, dana dan penguatan kapasitas kelembagaan tinggi (low risk layer), seperti banjir cadangan, dana siap pakai, dan skema untuk membangun ketangguhan lokal atau tanah longsor, strategi risk transfer melalui asuransi pertanian menghadapi risiko bencana; dan 3) pembiayaan yang digunakan adalah (asuransi usaha tani padi) dan asuransi Penyertaan pendekatan pengurangan dengan alokasi BMN. Dengan berbagai kombinasi risiko bencana pada perencanaan dan belanja yang terdapat dalam APBN/D instrumen tersebut akan membuat pelaksanaan kesiapsiagaan, tanggap ataupun dengan menggunakan dana pembiayaan risiko bencana, khususnya darurat dan pemulihan pascabencana. kontinjensi sesuai kebutuhan. Lapisan pada tahap rehabilitasi dan rekonstruksi kedua untuk risiko bencana dengan bencana menjadi lebih ringan. INSTRUMEN MITIGASI RISIKO BENCANA ALAM M I T I G A S I R I S I K O menggunakan tingkat kerusakan dan kerugian sedang yang menjadi perhatian • Alokasi/Realokasi Anggaran Saat ini instrumen pembiayaan nasional dengan probabilitas kejadi- Upaya aktif Pemerintah dalam risiko bencana lebih bervariasi, an sedang (medium risk layer), se- mengelola risiko bencana antara lain berbeda dengan sebelum tahun perti erupsi gunung berapi atau dengan mempersiapkan kebutuhan 2015, dimana pada saat itu masih banjir bandang. Strategi yang dapat pembiayaan dalam berbagai ting- bergantung pada APBN atau lebih dipergunakan untuk lapisan kedua ini katan yaitu prabencana, saat tanggap bersifat menyerap risiko (risk retain). antara lain pooling fund dan pinjaman darurat, dan pascabencana. Berda- Mulai tahun 2015, Pemerintah telah siaga. Lapisan ketiga (high risk layer) sarkan Peraturan Pemerintah nomor mulai mengimplementasikan skema yaitu kondisi saat kerusakan dan 22 Tahun 2008 tentang Pendanaan pengalihan risiko (risk transfer) kepada kerugian yang diakibatkan sangat dan Pengelolaan Bantuan Bencana, pihak lain melalui asuransi pertanian besar (katastropik) sehingga strategi alokasi anggaran pembiayaan tersebut dan pada tahun 2016, Pemerintah pembiayaan yang ada tidak dapat tersebar di beberapa Kementerian/ telah mempunyai legal basis untuk secara efektif dan efisien memberikan Lembaga antara lain BNPB, Kemen- implementasi asuransi Barang Milik dukungan, khususnya pada tahap terian Sosial, Kementerian Pekerjaan Negara (BMN). tanggap darurat dan pasca-bencana. Umum dan Perumahan Rakyat, Kemen- Secara umum strategi pembiayaan Strategi yang dapat dilakukan pada terian Kehutanan, dan kementerian risiko bencana terbagi dalam tiga lapisan ini adalah dengan melakukan lainnya dengan nama kegiatan dan lapisan dengan mempertimbangan asuransi atas objek-objek rawan rusak pos anggaran yang berbeda-beda dampak kerusakan dan kerugian akibat bencana. (tidak seragam dalam pencantuman atas terjadinya bencana. Lapisan Saat ini, instrumen pembiayaan pertama yaitu untuk risiko bencana atas risiko bencana yang telah diguna- yang mengakibatkan kerusakan kan antara lain yaitu skema risk retain di APBN/RKA-KL). Dalam implementasinya, masingmasing Kementerian/Lembaga Grafik 2. Perkembangan Dana Cadangan Penanggulangan Bencana Perkembangan Dana Cadangan Penanggulangan Bencana Alam Tahun 2006 - 2007 Sumber: Kementerian Keuangan & BNPB 30 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Grafik 3. Ketidakcukupan Dana Cadangan Bencana untuk Membiayai Bencana yang Bersifat Catastrophic melakukan kegiatan-kegiatan pra- penanggulangan bencana (dana Alokasi dana cadangan yang bencana untuk mengedukasi dan kontijensi) yang terdapat pada relatif kecil tidak cukup memenuhi mempersiapkan daerah-daerah ra- Kementerian Keuangan. Mengingat kebutuhan pembiayaan pascabencana wan bencana agar siap terhadap risiko keterbatasan anggaran, alokasi dana bersifat catastrophic seperti tsunami, yang ada dan kegiatan pascabencana kontijensi bencana tersebut berkisar gempa bumi berskala besar, ataupun untuk melakukan rekonstruksi atau antara Rp2,0 triliun sampai dengan kejadian bencana lainnya yang rehabilitasi daerah terdampak bencana. Rp5,0 triliun setiap tahunnya dengan memiliki tingkat kerusakan tinggi. Ketika kondisi tanggap darurat terjadi rata-rata penyerapan anggaran selama Sebagai contoh, saat terjadinya gempa atau untuk pembiayaan pada tahap 10 tahun terakhir (2007-2016) mencapai bumi dan tsunami di Aceh pada tahun rehabilitasi dan rekonstruksi, alokasi 73,4%. Besaran alokasi dana cadangan 2004, alokasi dana cadangan yang anggaran tersebut dapat segera tersebut didasarkan pada pengalaman tersedia hanya sebesar Rp3 triliun direalokasi melalui revisi anggaran historis kebutuhan Pemerintah untuk dari total kerusakan dan kerugian sesuai ketentuan yang berlaku. membantu daerah-daerah yang yang mencapai sebesar Rp41,4 triliun, • mengalami bencana tetapi dengan sehingga dukungan kepada daerah Dana Cadangan skala yang relatif kecil (seperti banjir, terdampak bencana menjadi terbatas Pemerintah pusat secara berkala gempa bumi berkekuatan relatif kecil, dan proses pemulihan memerlukan atau tanah longsor). waktu yang cukup lama. Berdasarkan mengalokasikan dana cadangan Tabel 3. Objek dan Kriteria Asuransi BMN Sumber: Kementerian Keuangan INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 31 M I T I G A S I R I S I K O hal tersebut, dengan berubahnya paradigma penanggulangan bencana nasional yang mendukung kesiapan daerah dalam menghadapi bencana, Pemerintah tidak dapat hanya mengandalkan sumber pembiayaan dari APBN. • Asuransi Barang Milik Negara Salah satu bentuk instrumen mitigasi risiko dalam pembiayaan pasca bencana (Post Ante) adalah dengan melakukan asuransi terhadap melewati 10 hari setelah tanam atau 30 hari jika menggunakan teknologi Saat ini (2016) kondisi pasar asuransi domestik masih terbilang kecil, dimana tingkat densitas premi asuransi sebesar USD18,2 per kapita tabela. Harga pertanggungan sebesar Rp6 juta per hektar per musim tanam (/ ha/MT), dengan premi asuransi sebesar Rp180.000,00/ha/MT (sekitar 3% dari nilai pertanggungan). Apabila luas lahan kurang dari 1 ha, maka besaran premi dan ganti rugi dihitung secara proposional. Adapun bantuan premi dari Pemerintah sebesar 80% atau Rp144.000,00, sedangkan sisanya, 20% atau Rp36.000,00 harus dibayar oleh objek-objek yang rawan mengalami petani. kerusakan seperti gedung/bangunan. M I T I G A S I R I S I K O CHALLENGE AND OPPORTUNITY Dalam implementasinya, Pemerintah dapat terjamin ketersediaan modal menetapkan kebijakan asuransi atas kerja untuk keberlangsungan usaha Barang Milik Negara (BMN), yang taninya. Asuransi pertanian dilaksa- Sebagaimana disebutkan sebe- diatur dalam Peraturan Menteri nakan berdasarkan Peraturan Men- lumnya bahwa anggaran untuk Keuangan Nomor 247/KMK.6/2016 teri Pertanian nomor 40/Permentan/ penanggulangan bencana tersebar tentang Pengasuransian BMN, de- SR.230/7/2015 tentang Fasilitas Asu- di beberapa Kementerian/Lembaga ngan ruang lingkup barang yang ransi Pertanian. Asuransi pertanian dengan nama/akun yang berbeda- diasuransikan berupa gedung dan dilakukan melindungi beda pada dokumen anggaran. bangunan, jembatan, alat angkut petani dari kerugian gagal panen, Oleh karena itu, perlu adanya pem- darat/apung/udara bermotor, dan memperoleh modal kerja usaha tani berian tanda khusus (tagging) pada BMN yang ditetapkan oleh Menteri untuk musim tanam berikutnya, yang nama/akun kegiatan yang terkait Keuangan selaku Pengelola Barang pada akhirnya menjaga persediaan penanggulangan bencana, sehingga untuk diasuransikan. padi di masyarakat. BNPB selaku focal point dalam untuk Adapun kriteria BMN yang dapat Adapun risiko yang dipertang- diasuransikan antara lain berada gungkan adalah kerusakan tanaman bencana dapat mengetahui secara di daerah rawan bencana alam, yang banjir, komprehensif jumlah anggaran yang mempunyai dampak yang besar kekeringan, serta serangan hama dan tersedia, meskipun dalam melakukan terhadap pelayanan umum apabila penyakit tumbuhan atau organisme alokasi/realokasi masih menjadi tang- rusak, dan menunjang kelancaran pengganggu tumbuhan (OPT). gung jawab kementerian/lembaga tugas dan fungsi Pemerintahan. Terdapat dua jenis OPT, yaitu hama sesuai dengan tugas dan fungsinya. Pelaksanaan asuransi dilaksanakan tanaman (penggerek batang, wereng Selain terkait anggaran, Peme- oleh salah satu atau beberapa satuan batang coklat, walang sangit, tikus, dll) rintah mulai menerapkan skema risk kerja pada Kementerian/Lembaga dan penyakit tanaman (blast, bercak transfer melalui asuransi sebagai nonkementerian yang ditunjuk oleh coklat, tungro, busuk batang, dll). upaya memitigasi pembiayaan risiko Pengguna Barang untuk melaksanakan Jika dilihat dari jenisnya, maka banjir bencana. Saat ini (2016) kondisi pasar asuransi BMN bekerja sama dengan dan kekeringan merupakan jenis asuransi domestik masih terbilang Perusahaan Asuransi yang dituangkan bencana alam sebagaimana dimaksud kecil, dimana tingkat densitas premi dalam sebuah perjanjian. Implementasi dalam UU No. 24 Tahun 2007 tentang asuransi sebesar USD18,2 per kapita, dari asuransi BMN diharapkan dapat penanggulangan bencana. masih tertinggal jauh dibanding disebabkan oleh penangangan penanggulangan Kerusakan yang dijamin pada dengan kondisi di Malaysia (USD153,9 setiap sawah garapan per petani per kapita), Thailand (USD101,4 per Asuransi Pertanian adalah kerusakan dengan intensitas kapita). Dilihat dari sisi penetrasi pasar, Asuransi pertanian merupakan mencapai sama dengan atau lebih Indonesia justru masih dangkal yang asuransi untuk petani yang dapat besar dari 75% dan/atau luas kerusakan hanya sekitar 0,51%, dibandingkan memberikan ganti rugi akibat keru- mencapai sama dengan atau lebih dengan Thailand (1,7%), Malaysia gian usaha tani. Dengan adanya besar dari 75% pada setiap luas petak (1,62%), India (0,77%) dan Philipina pembayaran ganti rugi, petani alami. Selain itu umur padi sudah (0,55%). mulai dilaksanakan pada tahun 2018. • 32 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Grafik 4. Kondisi Asuransi Umum di Indonesia Tahun 2016 Sumber: Swiss Re Institute Masih rendahnya tingkat densitas maupun barang publik (BMN). Yang diterapkan maka akan membuat dan penetrasi pasar tersebut dapat perlu menjadi perhatian juga adalah masyarakat lebih tangguh dalam disebabkan beberapa hal, antara lain bagaimana perluasan objek asuransi, menghadapi bencana alam, yang tingkat pemahaman dan kesadaran khususnya properti (rumah) yang tentunya membutuhkan kesadaran masyarakat yang masih rendah akan dimiliki masyarakat dengan kapasitas masyarakat yang tinggi dan menuntut kebutuhan asuransi, terbatasnya yang rendah untuk membangun peran Pemerintah yang lebih besar produk asuransi yang ditawarkan kembali rumahnya pascakejadian ditengah keterbatasan dan prioritas perusahaan asuransi, maraknya berita bencana. Jika hal tersebut mungkin anggaran yang ada. n negatif atas perusahaan asuransi yang gagal bayar, serta sebab-sebab lainnya. Oleh karena itu, berbagai inovasi produk asuransi serta pelayanan perlu ditingkatkan oleh perusahan REFERENSI: 1. asuransi. Saat ini, kejadian bencana sudah menjadi salah satu risiko yang ditanggung dalam asuransi umum, khususnya asuransi harta benda yang umumnya berbasis ganti rugi 2. (indemnity-based). Perlu adanya inovasi produk asuransi yang berbasis parametrik (index-based) dalam rangka mempercepat proses pencairan 3. klaim, sehingga proses rehabilitasi dan rekonstruksi akan berjalan lebih cepat. Dari sisi objek asuransi, paling tidak Pemerintah sudah memulai mengimplementasikan instrumen mitigasi risiko bencana alam melalui skema asuransi untuk barang-barang 4. Bappenas. Buku Pegangan Perencanaan Pembangunan Daerah 2015 : Membangun Ketangguhan Bangsa Melalui Upaya Pengurangan Risiko Bencana. Bappenas. Kajian Kelembagaan dan Regulasi untuk mendukung kebijakan penanggulangan bencana dalam RPJMN 2015-2019. Direktorat Jenderal Prasarana dan Sarana Pertanian, Kementerian Pertanian. Pedoman Bantuan Premi Asuransi Usahatani Padi Tahun Anggaran 2017. Peraturan Pemerintah nomo 22 Tahun 2008 tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana 5. Peraturan Menteri Pertanian nomor 40/Permentan/SR.230/7/ 2015 tentang Fasilitas Asuransi Pertanian. 6. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 247 tahun 2016 tentang Pengasuransian Barang Milik Negara 7. Pujiono. Evolusi Pandangan Terhadap Bencana. 8. Swiss Re Institute. World Insurance in 2016 : The China Growth Engine Steams Ahead. 9. Undang-undang nomor 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana 10. World Bank. Indonesia : Advancing A National Disaster Risk Financing Strategy – Options for Consideration. privat (asuransi usaha tani/pertanian) INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 33 M I T I G A S I R I S I K O Lesson Learned Pemberian Dukungan Kelayakan pada Proyek KPBU (Sektor Air) di Indonesia Oleh: Danny Ardianto Kasi Dukungan Pemerintah Proyek Sektor I, Dit. PDPPI, DJPPR, e-mail : [email protected] O P I N I PENDAHULUAN khususnya yang diselenggarakan 4. Minimum revenue guarantee Lima tahun telah berlalu sejak dengan cara KPBU. Sebagai alat Pemerintah menjamin jumlah berlakunya skema dukungan peme- fiskal, DK berfungsi memberikan minimum pendapatan tertentu rintah terhadap proyek KPBU yang kontribusi finansial ketika penyediaan yang diperoleh Badan Usaha dituangkan dalam Peraturan Menteri infrastruktur tidak dapat dibiayai sebagai upaya mengambil alih Keuangan Nomor 223/PMK.011/2012 sepenuhnya secara komersial. Setia- risiko permintaan atas penyediaan (PMK 223/2012) tentang Pemberian wan, Damayanty & Ircham (2014) infrastruktur dimaksud. Dukungan Kelayakan atas Sebagian menjelaskan empat bentuk alternatif Sebagaimana diatur dalam PMK Biaya Konstruksi pada Proyek Kerja pemberian DK yang dikenal dalam 223/2012, Indonesia mengadopsi sama Pemerintah dengan Badan praktik internasional sebagai berikut: kebijakan DK dalam bentuk kontribusi Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. 1. Contribution to construction cost atas sebagian biaya konstruksi. Selain Saatnya para pemangku kepentingan DK diberikan dalam bentuk tunai itu, terdapat rincian ketentuan yang membuka kembali catatan selama lima sebesar porsi tertentu atas biaya mengatur syarat-syarat pemberian DK tahun terakhir dan merefleksikan diri konstruksi. sebagai berikut: Contribution to operational cost 1. apakah Dukungan Kelayakan (Viability 2. DK diberikan dengan memper- Gap Fund) yang diatur dalam PMK DK diberikan dalam bentuk tunai timbangkan kemampuan keuang- 223/2012 telah berhasil dilaksanakan sebesar porsi tertentu atas biaya an negara, kesinambungan fiskal, dengan baik. Selanjutnya, perlu operasional yang dibayarkan dan pengelolaan risiko fiskal dipertimbangkan langkah-langkah apa saja yang perlu dilakukan untuk (Pasal 3 PMK 223/2012); secara periodik. 3. 2. Annuity/unitary payment DK diberikan kepada proyek KPBU meningkatkan efektivitas pelaksanaan Pemerintah membayarkan se- setelah diketahui tidak terdapat kebijakan tersebut. Dalam artikel ini, jumlah kompensasi kepada Badan lagi alternatif lain untuk membuat penulis menelaah kembali pelaksanaan Usaha selama masa operasi proyek proyek tersebut layak secara pemberian Dukungan Kelayakan yang terdiri dari komponen (DK) berdasarkan proses bisnis yang penggantian atas pengeluaran selama ini berlangsung di Kementerian modal, pengeluaran operasional, dari biaya konstruksi proyek Keuangan. finansial (Pasal 4 PMK 223/2012); 3. DK diberikan atas porsi tertentu biaya pembiayaan (financing termasuk biaya pemasangan dan DK adalah salah satu alat fiskal costs) dan tingkat pengembalian biaya bunga atas pinjaman yang yang dimiliki oleh Pemerintah untuk yang wajar dari penyediaan berlaku selama masa konstruksi mendukung penyediaan infrastruktur infrastruktur. namun tidak meliputi biaya 34 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 4. 5. pengadaan lahan dan insentif pemberian DK dapat dibagi menjadi memperoleh DK. Proyek KPBU SPAM perpajakan (Pasal 5(1) dan 5(2) empat tahapan utama sebagai berikut. Umbulan adalah proyek penyediaan PMK 223/2012); 1. Persetujuan Prinsip DK infrastruktur air minum untuk DK tidak boleh mendominasi biaya Persetujuan awal yang diberikan wilayah Kota Pasuruan, Kabupaten konstruksi dalam proyek KPBU oleh Menteri Keuangan kepada Pasuruan, Kabupaten Sidoarjo, Kota (diterjemahkan sebagai maksimal PJPK setelah dilakukannya Surabaya, dan Kabupaten Gresik yang 49% dari biaya konstruksi) (Pasal evaluasi oleh Komite DK atas diharapkan dapat melayani sekitar 1,3 5(3) PMK 223/2012); terpenuhinya kriteria proyek dan juta jiwa melalui 260 ribu sambungan porsi besaran DK. air. Proyek ini dilaksanakan oleh PT Persetujuan Besaran DK Meta Adhya Tirta Umbulan selaku 223/2012): Persetujuan Menteri Keuangan Badan Usaha dan diperkirakan a. Proyek telah memenuhi ke- atas batas maksimum besaran membutuhkan biaya investasi sebesar layakan ekonomi namun DK digunakan Rp 2,05 triliun hal mana 49% dari belum memenuhi kelayakan sebagai satu-satunya parameter total biaya konstruksi ditanggung finansial; dalam penetapan Badan Usaha oleh Pemerintah, melalui Menteri Proyek menerapkan prinsip pemenang lelang. Keuangan, senilai Rp 818 miliar. Kriteria proyek KPBU yang dapat diberikan DK adalah (Pasal 8 PMK b. pengguna membayar; c. d. 3. yang akan Persetujuan Final DK Selain proyek SPAM Umbulan, Proyek memiliki total biaya Persetujuan Menteri Keuangan Kementerian Keuangan juga sedang investasi paling kurang senilai atas besaran, waktu dan syarat memproses permohonan DK atas Rp 100 miliar. pencairan berdasarkan proyek SPAM Semarang Barat dan Proyek dilaksanakan oleh hasil penetapan Badan Usaha SPAM Bandar Lampung. Berdasarkan Badan Usaha yang ditetapkan pemenang lelang. evaluasi atas ketiga pengalaman Penerbitan Surat Dukungan terdahulu dalam pemberian DK, lelang yang terbuka dan Kelayakan terdapat hal-hal yang dapat dicatat kompetitif; Konfirmasi Menteri Keuangan sebagai berikut: Terdapat skema pengalihan kepada Badan Usaha pelaksana aset dan/atau pengelolaannya proyek mengenai berlakunya dari Badan Usaha kepada pemberian DK. oleh PJPK melalui proses e. 2. 4. PJPK pada akhir periode kerja sama. Kebijakan pemberian DK A. Penetapan besaran DK maksimal sebesar 49% Selanjutnya, Tabel 1 menunjukkan Tujuan dari PMK 223/2012 daftar proyek KPBU yang sudah atau mengatur maksimal besaran DK DK sedang diusulkan untuk memperoleh sebesar 49% adalah untuk memberikan disusun dalam rangka meningkatkan DK. Data pada Tabel 1 menyatakan kepastian atas jumlah kontribusi fiskal minat dan partisipasi Badan Usaha, bahwa pemberian DK dalam proyek yang disediakan Pemerintah. Selain meningkatkan kepastian penyediaan KPBU di Indonesia baru ada pada itu, besaran DK yang lebih kecil dari infrastruktur melalui pengadaan sektor air minum khususnya proyek porsi Badan Usaha juga dimaksudkan Badan Usaha, dan mewujudkan Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM). untuk mengisyaratkan kepada publik layanan publik melalui infrastruktur Dari ketiga proyek dimaksud, baru bahwa biaya proyek secara dominan dengan tarif yang terjangkau oleh Proyek SPAM Umbulan yang telah tetap ditanggung oleh Badan Usaha. masyarakat. Tabel 1. Daftar Proyek KPBU yang Diusulkan untuk Memperoleh DK PEMBERIAN DUKUNGAN KELAYAKAN PADA PROYEK KPBU DI INDONESIA Meskipun kebijakan pemberian DK telah berlaku sejak tahun 2012, sampai dengan saat ini baru ada satu proyek KPBU yang telah mendapatkan Surat Dukungan Kelayakan dari Menteri Keuangan dan terdapat beberapa proyek KPBU yang sedang diusulkan untuk memperoleh DK. Berdasarkan PMK 223/2012, INFO RISIKO FISKAL Sumber: Kementerian Keuangan RI E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 35 O P I N I Hal ini diperlukan untuk menunjukkan bahwa proyek KPBU ini bukanlah proyek APBN yang dibiayai sebagian besar atau seluruhnya oleh anggaran Pemerintah. Secara konseptual, DK hanya dapat dimohonkan ketika sudah tidak ada alternatif lain untuk membuat proyek menjadi layak secara finansial. Namun, pada praktiknya seringkali besaran DK yang diusulkan sudah dipatok sebesar 49% sejak awal penyiapan proyek. Praktik ini menyebabkan evaluasi atas kelayakan finansial proyek menjadi bias. Alih-alih keseluruhan biaya proyek dihitung terlebih dahulu dan disandingkan dengan tarif pengguna untuk mencari tingkat pengembalian investasi (IRR) tersendiri dari sisi pemberian DK. Sebuah proyek KPBU bisa saja sangat Pemerintah dan para PJPK harus memiliki pendekatan yang sistematis untuk terlebih dahulu menentukan apakah KPBU adalah moda yang paling tepat dalam penyediaan sebuah proyek infrastruktur yang diinginkan tidak layak secara finansial, misalnya dengan IRR proyek di bawah 7%, sehingga untuk membuatnya layak dan menarik bagi Badan Usaha harus diberikan berbagai bentuk dukungan kelayakan (kontribusi fiskal) baik oleh Pemerintah Pusat maupun Daerah. Akibatnya, total dukungan kelayakan dari Pemerintah Pusat dan Daerah akan sangat mendominasi keseluruhan sumber pembiayaan proyek dan prinsip dukungan kelayakan sebagai kontributor minoritas dari pembiayaan proyek menjadi tidak tercapai. Oleh karena itu, Pemerintah dan para PJPK harus memiliki pendekatan yang sistematis untuk proyek apa adanya, perhitungan terlebih dahulu menentukan apakah biaya seringkali berangkat dari jumlah O P I N I KPBU adalah moda yang paling maksimal DK yang dapat diperoleh lalu besarnya DK yang dapat diusulkan. tepat dalam penyediaan sebuah dihitung mundur untuk mendapatkan Dalam sebuah proyek, misalnya proyek proyek infrastruktur yang diinginkan. IRR dan biaya proyek yang mampu SPAM, terdapat Peraturan Pemerintah Berdasarkan praktik yang berkembang ditanggung Badan Usaha. Nomor 122/2015 yang mengatur apa di beberapa negara yang telah Perhitungan besaran DK seperti saja ruang lingkup proyek yang menerapkan KPBU dengan baik, dicontohkan di atas tidak berten- dapat dikerja samakan dengan terdapat analisis nilai uang (value tangan dengan PMK 223/2012. Akan Badan Usaha, misalnya, pekerjaan for money) yang dilakukan untuk tetapi, metode yang digunakan konstruksi dari hulu ke hilir. Kegiatan menghasilkan kesimpulan apakah membuatnya kurang selaras dengan konstruksi dapat terjadi dalam suatu proyek menghasilkan nilai semangat penggunaan DK sebagai rangka pengambilan air, pengolahan uang tertinggi apabila dilaksanakan instrumen fiskal. Dalam menggunakan air, hingga distribusi air melalui dengan cara KPBU. Dengan kata lain, DK sebagai instrumen fiskal, peme- sambungan rumah. Regulasi di sektor proyek yang sangat jauh dari layak rintah perlu mengetahui dengan air minum tidak memperbolehkan secara finansial hendaknya tidak seksama apa dampak dari diberikan Badan Usaha untuk mengoperasikan dilaksanakan dengan cara KPBU. atau tidak diberikannya DK terhadap infrastruktur air minum di tingkat hilir Apabila proyek tersebut tetap harus suatu proyek. Oleh karena itu, PJPK (dalam hal ini distribusi air melalui dilaksanakan, maka pembiayaannya dan pihak yang ditunjuk untuk sambungan rumah). Dengan demikian, hendaknya dapat dilakukan melalui menyiapkan proyek hendaknya dapat ruang lingkup KPBU dan porsi biaya APBN atau penugasan BUMN. Dalam bekerja sama dalam melakukan analisis konstruksi yang dapat dimohonkan hal ini, perencanaan infrastruktur kebutuhan DK dengan menyiapkan DK hanya terbatas pada pengambilan memegang peranan penting. Dengan analisis sensitivitas besaran DK yang hingga pengolahan air. Meskipun demikian, lembaga yang bertanggung mencerminkan kelayakan finansial demikian, Pemerintah Daerah dan/ jawab proyek sesungguhnya berdasarkan atau Kementerian sektor terkait dapat prioritisasi pembangunan infrastruktur data yang ada. memberikan dukungan kelayakan hendaknya memiliki tolok ukur yang lainnya pada kegiatan distribusi air jelas atas kelayakan sebuah proyek tersebut. agar dapat memutuskan moda B. Pengaruh ruang lingkup KPBU terhadap pemberian DK atas perencanaan dan Karakteristik proyek di sektor air penyediaan infrastruktur apa yang Sehubungan dengan besaran DK dan sektor-sektor tertentu lainnya yang tepat untuk diambil. Salah satu kriteria yang merupakan porsi tertentu dari cenderung highly regulated khususnya yang dapat digunakan adalah adanya biaya konstruksi, maka ruang lingkup terkait ruang lingkup kerja sama, nilai minimum IRR proyek untuk KPBU berpengaruh signifikan terhadap seringkali menimbulkan problematika proyek KPBU. 36 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Sumber Gambar : djppr.kemenkeu.go.id C. Analisis manfaat sosial-ekonomi infrastruktur dimaksud agar diperoleh dalam pengajuan DK landasan pemberian DK yang dapat Pada umumnya, apabila DK yang dibayarkan. Sehubungan dengan pentingnya dipertanggungjawabkan. Analisis dibayarkan selama masa konstruksi evaluasi atas kelayakan finansial tersebut juga merupakan komponen maka nilai DK lebih kecil dibandingkan sebuah proyek, maka analisis kela- penting dalam merencanakan dan dengan nilai DK yang dibayarkan yakan ekonomi atas sebuah proyek memprioritaskan proyek infrastruktur setelah masa konstruksi. Hal ini juga menjadi tidak kalah penting. mana yang akan diberikan DK dikarenakan adanya biaya bunga Proyek yang dapat diusulkan untuk dan berapa nilai DK yang sanggup selama masa konstruksi yang harus memperoleh DK dikenal memiliki diberikan untuk mendukung tujuan ditanggung oleh Badan Usaha yang kelayakan ekonomi, namun hanya strategis pembangunan infrastruktur merupakan komponen yang dapat memiliki kelayakan finansial yang di Indonesia. Dengan demikian, diperhitungkan dalam DK. Sebaliknya, marginal. Hal ini berarti bahwa pemberian DK dapat bersifat lebih risiko konstruksi bagi Pemerintah proyek tersebut membawa manfaat strategis dan menjadi sebuah akan lebih besar jika DK dibayarkan terhadap pertumbuhan ekonomi portofolio fiskal Pemerintah dalam selama masa konstruksi. Jika DK dan kesejahteraan umum namun menyediakan infrastruktur. dibayarkan setelah konstruksi selesai hanya sedikit saja (atau bahkan tidak) dan infrastruktur dapat digunakan Pilihan waktu pembayaran DK secara operasional, maka Pemerintah dikeluarkan untuk menyediakan selama masa konstruksi atau mengalihkan infrastruktur dimaksud. Contoh atas setelah masa konstruksi konstruksi kepada Badan Usaha. infrastruktur ini adalah instalasi air Sesuai dengan Pasal 20(1) PMK Pilihan waktu pembayaran minum, layanan kesehatan dan rumah 223/2012, DK dapat dibayarkan secara DK pada dasarnya adalah upaya sakit, layanan pendidikan, kesenian, langsung kepada Badan Usaha pengelolaan risiko konstruksi yang olahraga, dan sebagainya. dapat mengembalikan biaya yang D. risiko kegagalan pada periode tertentu selama masa terkait langsung dengan harga Proyek-proyek infrastruktur sosial konstruksi atau pada saat layanan (pricing) atas risiko tersebut. Oleh seperti dicontohkan di atas berpotensi infrastruktur sudah dapat digunakan karena itu, evaluasi atas permohonan diusulkan untuk memperoleh DK secara operasional (tercapainya DK harus mampu menyediakan karena biaya yang dibutuhkan untuk commercial operation date). Pilihan kuantifikasi atas risiko tersebut sebagai menyediakan infrastruktur tersebut waktu pembayaran DK tersebut bahan pengambilan keputusan dalam pada umumnya tidak sepadan dengan diputuskan oleh Komite Dukungan memilih opsi waktu pembayaran tarif pendapatan yang mampu atau Kelayakan pada saat mengevaluasi DK yang tepat. Misalnya, apabila mau dibayar oleh pengguna. Oleh permohonan DK yang disampaikan Pemerintah menyetujui membayarkan karena itu, perlu disusun analisis oleh PJPK. Perbedaan antara kedua DK setelah masa konstruksi dengan manfaat sosial-ekonomi (social cost alternatif tersebut pada dasarnya konsekuensi nilai DK yang lebih besar and benefit analysis) atas proyek terletak pada (1) risiko dan (2) nilai DK senilai Rp50 miliar dalam rangka INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 37 O P I N I mengalihkan risiko konstruksi, maka Pemerintah harus mempunyai informasi kuantitatif yang memadai atas besarnya manfaat pengalihan risiko konstruksi yang akan diperoleh. Dengan demikian, dapat diketahui apakah tambahan Rp50 miliar akibat pemilihan opsi waktu pembayaran DK setelah masa konstruksi telah memberikan nilai (value) yang maksimal bagi Pemerintah selaku pemberi DK. E. Prinsip pengguna membayar dalam proyek yang diajukan untuk mendapatkan DK Sesuai dengan Pasal 8 PMK 223/2012, DK hanya dapat diajukan untuk proyek yang di dalamnya me- O P I N I Sumber Gambar : jatim.merdeka.com miliki prinsip pengguna membayar. yar halmana transaksi pembayaran siapa pihak yang akan mengembalikan Namun, tidak terdapat penjelasan tersebut dilakukan tidak secara investasi Badan Usaha, dan bukan lebih rinci tentang batasan dan langsung kepada Badan Usaha, siapa yang membayar atas layanan interpretasi atas prinsip tersebut. namun melalui perantara dalam hal infrastruktur yang diberikan. Oleh Secara filosofis, terdapat dua prinsip ini BUMN/D yang berwenang. karena itu, perlu disusun sistematika pembayaran atas layanan infrastruktur: Selain itu, pembatasan pengajuan kebijakan dukungan kelayakan yang (1) pengguna membayar (user pay) permohonan DK hanya untuk pro- komprehensif dan tidak bersilangan dan (2) Pemerintah membayar yek yang menggunakan prinsip antara satu sama lain. (government pay). Pemberian DK pengguna membayar berpotensi dimaksudkan untuk meringankan menimbulkan kerancuan dengan tarif yang dibayar pengguna agar kebijakan dukungan kelayakan tarif tersebut tetap terjangkau. lainnya dengan rangka mendukung penyediaan Namun demikian, seringkali terdapat Pembayaran Ketersediaan Layanan infrastruktur adalah sebuah torehan beberapa kerancuan dalam memahami (Availability Payment). Kebijakan kemajuan dalam sejarah KPBU di prinsip pengguna membayar yang Pembayaran Ketersediaan Layanan Indonesia. Pemerintah Indonesia dapat mengganggu pemahaman atas (PKL) diatur dalam Peraturan Menteri beserta para PJPK selama lima tahun kebijakan pemberian DK. Keuangan Nomor 260/PMK.08/2016 terakhir telah menunjukkan komitmen yang dikenal PENUTUP Kebijakan pemberian DK dalam Sebagai contoh, proyek SPAM (PMK 260/2016). Dalam Pasal 5 PMK yang tinggi dalam menerapkan KPBU (dan juga proyek penyediaan listrik) 260/2016 disebutkan bahwa PKL di Indonesia, salah satunya melalui mengenal skema offtake dalam hanya diperuntukkan bagi proyek kesediaan untuk berpartisipasi dalam struktur KPBU. Badan Usaha akan yang pengembalian investasinya tidak mewujudkan tata kelola pemberian DK memroduksi air minum atau energi berdasarkan tarif yang dibayar oleh yang baik. Beberapa hasil evaluasi yang sesuai dengan kapasitas dan kualitas pengguna. Merujuk pada Setiawan, disajikan dalam artikel ini diharapkan yang disyaratkan. Selanjutnya, BUMN/ Damayanty, dan Ircham (2014), baik dapat bermanfaat untuk menjadi BUMD yang berwenang (yang disebut DK maupun PKL sesungguhnya adalah pembelajaran (lessons learned) sebagai offtaker) akan membeli air bentuk dukungan kelayakan dari bagi para pemangku kepentingan atau energi tersebut sesuai dengan Pemerintah yang tidak ditentukan proyek KPBU di Indonesia. Akhirnya, harga yang diperjanjikan. BUMN/D oleh siapa yang membayar kepada perjalanan menuju tata kelola KPBU tersebut kemudian akan menjual air Badan Usaha. Menurut penulis, dan pemberian DK yang efektif akan atau listrik tersebut kepada pengguna interpretasi yang penting untuk terus bergulir dan dibutuhkan upaya sesuai dengan tarif yang ditetapkan. dikomunikasikan kepada publik bersama dari segenap pemangku Skema ini menunjukkan adanya dan para PJPK terkait kebijakan kepentingan untuk dapat mewujudkan variasi dari prinsip pengguna memba- dukungan kelayakan terletak pada cita-cita tersebut. n 38 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Prospek KPBU AP dalam Menjaga Kesehatan APBN Oleh: Lukman Z.H. Harahap1 dan Merta Liana Hafita2 1. Kepala Seksi Koordinasi Fasilitasi Dukungan Pemerintah, Dit. PDPPI, DJPPR; e-mail : [email protected] 2. Pelaksana pada Direktorat PRKN, DJPPR, e-mail : [email protected] PENDAHULUAN sentral kebijakan fiskal dengan baik Sedangkan dalam fungsi stabilitas, Perekonomian suatu negara, ti- untuk menjaga APBN tetap sehat APBN dak selalu bisa berjalan mulus sesuai serta meningkatkan kredibilitas Pemerintah dalam menjaga stabilitas perencanaan yang telah disusun. APBN agar lebih realistis, efisien dan perekonomian dalam hal terjadi Berbagai faktor baik internal mau- berkesinambungan. Dalam penge- guncangan ekonomi yang sangat pun eksternal dapat membuat lolaan stabilitas ekonomi makro, ekstrem. perekonomian berfluktuasi. Untuk kebijakan fiskal akan berinteraksi Tantangan APBN dalam men- mengantisipasi yang dengan kebijakan moneter, mengi- jalankan fungsi-fungsinya saat ini berlebihan, dikenal dua kebijakan ngat setiap perubahan yang terjadi menjadi sangat berat mengingat Pemerintah, yaitu kebijakan fiskal pada variabel-variabel ekonomi makro kondisi perekonomian global yang dan kebijakan moneter. Kebijakan akan berpengaruh pada APBN. belum stabil sehingga mempengaruhi fluktuasi merupakan tools bagi fiskal merupakan proses penetapan Dalam pelaksanaannya, APBN pajak dan pengeluaran Pemerintah menjalankan tiga fungsi utama yaitu namun disisi lain kebutuhan belanja dalam rangka mempertahankan fungsi alokasi, distribusi dan stabilitas. Pemerintah semakin meningkat dalam pertumbuhan ekonomi, kesempatan Dalam fungsi alokasi, APBN digunakan rangka mencapai target pertumbuhan kerja yang tinggi, dan membebaskan untuk mengatur penggunaan pen- ekonomi, terutama untuk memenuhi dari inflasi yang tinggi atau ber- dapatan negara untuk dibelanjakan kebutuhan pembiayaan penyediaan gejolak (Samuelson, 2001). Secara pada pos-pos belanja negara seperti infrastruktur yang membutuhkan dana sederhana kebijakan fiskal adalah pendidikan, kesehatan, perlindungan sebesar Rp4.796,2 triliun untuk tahun kebijakan yang dilakukan Pemerintah sosial, transfer daerah maupun 2015-2019. untuk mengendalikan perekonomian pembangunan infrastruktur dengan Untuk menutup gap antara dengan mengubah-ubah anggaran memperhatikan target prioritas penerimaan dan belanja, Pemerin- penerimaan dan pengeluaran peme- pembangunan tahun berjalan. Dalam tah rintah (Manurung, 2009). Sarana menjalankan fungsi distribusi, APBN pembiayaan melalui utang yang yang digunakan oleh Pemerintah diharapkan dapat menciptakan diarahkan untuk belanja produktif dalam menjalankan fungsi fiskalnya pemerataan untuk menurunkan seperti pembiayaan DAK Fisik, adalah Anggaran Pendapatan dan ketimpangan pendapatan antar Dana Desa, pembangunan sektor Belanja Negara (APBN). Pemerintah wilayah di Indonesia yang biasa infrastruktur, pendidikan, kesehatan, harus menjalankan peran dan fungsi diukur dengan koefisien Gini. dan perlindungan sosial. INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 capaian penerimaan menggunakan negara, instrumen 39 O P I N I kan penurunan besaran defisit keseimbangan primer untuk menjaga agar APBN tetap sehat. Salah satu bentuk creative financing yang sudah lengkap payung hukumnya serta sudah digunakan untuk pembiayaan beberapa proyek infrastruktur adalah kerja sama Pemerintah dengan badan usaha (KPBU). TENTANG KPBU Salah satu cara untuk menggenjot pertumbuhan ekonomi adalah dengan melakukan pembangunan. Sumber: DJA, Kementerian Keuangan O P I N I Saat ini Pemerintah sedang gencar- Dari grafik di atas, dapat dilihat Dalam rangka penurunan besar- gencarnya melakukan pembangunan bahwa kenaikan pembiayaan neto an defisit keseimbangan primer, infrastruktur, hal ini tercermin dalam seiring dengan kenaikan pos-pos Pemerintah melakukan Rencana Pembangunan Jangka belanja produktif. Namun demikian peningkatan target penerimaan Menengah Nasional (RPJMN) 2015-2019 disisi belanja maupun dengan penurunan alokasi yang menyebutkan bahwa kebutuhan yang ekspansif tanpa diimbangi belanja. Namun, dengan kondisi pendanaan infrastruktur yang meliputi kenaikan pendapatan negara akan ekonomi global yang belum stabil pembangunan sektor transportasi, menyebabkan terjadinya defisit serta harga komoditas yang belum energi, telekomunikasi, sumber daya keseimbangan primer (negative membaik, pilihan kebijakan fiskal air, dan permukiman adalah sebesar primary balance). lain, kebijakan dapat untuk meningkatkan target pene- Rp 4.796 triliun. Dari jumlah tersebut, Keseimbangan primer (primary rimaan yang cukup signifikan dari pendanaan yang dapat dipenuhi oleh balance) merupakan neraca yang tahun-tahun sebelumnya belum APBN dan APBD hanya mencakup memperlihatkan pendapatan menjadi pilihan yang tepat. Di sisi lain, Rp 1.978,6 triliun (atau 41,3 persen). dikurangi belanja, namun tidak dengan massive-nya pembangunan Untuk itu, dibutuhkan sebuah inovasi termasuk data pembayaran bunga infrastruktur saat ini, Pemerintah (alternatif) pembiayaan yang efektif utang dalam besaran belanjanya. membutuhkan anggaran belanja dalam menghadapi hal tersebut. Jika nilainya positif (surplus) berarti infrastruktur yang cukup besar. Untuk Di banyak negara, Public- bunga utang dibayar dari pendapatan, itu, dibutuhkan creative financing Private Partnership (PPP) sudah namun sebaliknya jika negatif (defisit) yang diharapkan akan menjadi solusi dikenal sebagai solusi untuk isu berarti sebagian bunga utang dibayar dalam mencapai target pembangunan yang disebutkan di atas. PPP adalah bukan dari pendapatan, melainkan Infrastruktur namun tetap mengupaya- kerja sama antara Pemerintah dan dari utang baru. Tahun 1998 hingga tahun 2011 keadaan keseimbangan primer masih surplus. Grafik keseimbangan primer 2012-2018* Defisit keseimbangan primer Pemerintah untuk pertama kalinya terjadi pada APBN 2012. Dari grafik di bawah ini dapat dilihat bahwa dalam enam tahun terakhir, Indonesia mengalami defisit pada keseimbangan primernya dan besarannya cenderung meningkat dari tahun ke tahun. Hal tersebut menunjukkan bahwa sebagian bunga utang dibayar dari penerbitan utang baru yang menyebabkan rasio utang terhadap PDB setiap tahunnya semakin meningkat. 40 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Kebutuhan Pembiayaan Infrastruktur dalam RPJMN 2015-2019 (dalam triliun rupiah) hal lain dengan skala prioritas yang lebih tinggi. Keunggulan lainnya adalah risiko-risiko terkait konstruksi, operasi dan pemeliharaan yang sebelumnya ditanggung Pemerintah dialihkan ke Badan Usaha yang dianggap lebih kompeten dalam pengelolaannya. Lewat AP, Pemerintah juga bisa Sumber: RPJM 2015-2019, Bappenas. memberikan kepastian pengembali- swasta untuk membagi risiko dan diatur dalam Peraturan Menteri an investasi ke Badan Usaha dan tanggung jawab dalam penyediaan Keuangan No.260 Tahun 2016. Skema Badan usaha tidak menanggung risiko infrastruktur (Grimsey, Darrin dan ini adalah satu dari beberapa pilihan permintaan atau demand risk. Lewis, Mervyn, 2002). Di Indonesia, mekanisme pengembalian investasi Keunggulan skema ini bukan PPP dikenal dengan istilah Kerja sama secara berkala, umumnya tiap tahun hanya terletak pada keuntungan Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU) (annually) oleh Kementerian/Kepala yang didapatkan Pemerintah dan yang diatur dalam Peraturan Presiden Lembaga/Kepala Daerah kepada Badan Usaha, tetapi juga keuntungan (Perpres) Nomor 38 Tahun 2015. KPBU Badan Usaha. Pembayaran dilakukan bagi masyarakat sebagai pengguna, merupakan perjanjian yang memuat berdasarkan atas tersedianya layanan karena masyarakat akan mendapatkan skema jangka panjang pembagian infrastruktur yang sesuai dengan layanan dengan kualitas yang risiko antara pihak Pemerintah kualitas dan/atau kriteria sebagaimana lebih baik yang menekankan pada dan Badan Usaha beserta insentif ditentukan dalam perjanjian KPBU. kebutuhan mereka. Biaya keseluruhan dan penalti pada pelaksanaannya Pembayaran dilakukan setelah proyek siklus hidup proyek (project life cycle dalam penyediaan layanan dan atau infrastruktur mulai beroperasi. cost) juga menjadi lebih rendah infrastruktur publik. KPBU menjanjikan Melalui skema Availability Pay- dengan menerapkan AP sebagai proses yang transparan dan kejelasan ment, Pemerintah akan membayar skema pengembalian investasi, pengembalian investasi kepada pihak Badan Usaha atas investasi, biaya dibandingkan pola konvensional swasta serta memungkinkan seleksi operasional serta keuntungan yang sehingga penyediaan infrastruktur dan pemberian tanggung jawab kepada layak berdasarkan perhitungan yang menjadi lebih efisien dalam jangka pihak Badan Usaha untuk melakukan matang sesuai hasil studi kelayakan panjang. pengelolaan secara optimal dan dan negosiasi dengan Badan Usaha. efisien sehingga layanan publik dapat Badan Usaha akan diberi konsesi untuk pengadaan yang dimaksud di para- digunakan untuk jangka waktu yang melaksanakan pelayanan tersebut graf atas bisa terwujud dengan lama. Ada dua cara pengembalian dalam jangka waktu tertentu. Setelah AP, karena dengan menerapkan investasi dalam skema KPBU, yaitu User jangka waktu kerja sama selesai, skema tersebut, Pemerintah bisa Payment dan Avalaibility Payment. seluruh aset akan menjadi milik menjamin pelaksanaan lebih dari satu Pemerintah. pembangunan proyek tiap tahunnya, PEMBAYARAN KETERSEDIAAN LAYANAN (“AVAILABILITY PAYMENT/AP”) DAN KONTRIBUSINYA TERHADAP APBN Jika dibandingan Menurut penulis, efisiensi dengan mengingat karakteristiknya sebagai Pengadaan Konvensional, Skema pengembalian investasi berkala. AP memiliki beberapa keunggulan. Pengembalian secara berkala ber- Pertama, Pemerintah tidak terbebani langsung bersamaan untuk beberapa Salah satu skema KPBU yang dengan biaya konstruksi proyek proyek sekaligus, sehingga efisiensi dapat difasilitasi adalah Pembayaran infrastruktur yang besar di tahap waktu untuk pengadaan infrastruktur Ketersediaan Layanan atau Availability awal sehingga dana APBN yang layanan publik bisa tetap terjaga. Payment (AP) sebagaimana telah terbatas dapat dialokasikan untuk Jika dianalogikan dengan membeli INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 41 O P I N I furnitur rumah, AP adalah skema Selain mempercepat program lebih baik. Dalam jangka panjang, pembayaran angsuran untuk memiliki penyediaan infrastruktur, skema stabilitas pengeluaran negara akan beberapa furnitur sekaligus yang bisa AP juga akan menumbuhkan dan membantu proses perencanaan dipakai oleh pemilik rumah sesuai memperkuat kepercayaan Badan anggaran dan alokasi pembiayaan kebutuhan mereka. Sistem ini lebih Usaha terhadap Pemerintah. Dari pembangunan secara keseluruhan. efisien ketimbang membeli perabot sisi pengelolaan keuangan negara, Keunggulan Skema AP juga terlihat satu-persatu karena keterbatasan skema AP juga berkontribusi terhadap tahapan pengadaan anggaran. terhadap kestabilan keuangan infrastruktur yang lebih efisien Perbedaan Pengadaan Konven- karena dengan pembayaran berkala, karena pembagian peran sudah lebih sional dengan Penggunaan Skema AP arus pembiayaan dari APBN tiap jelas dan terpusat, seperti bisa dilihat bisa dilihat pada grafik berikut ini: tahunnya dapat direncanakan secara di Diagram 1. O P I N I Sumber: RPJM 2015-2019, Bappenas. Sumber: Recent Developments in Public Private Partnerships ACI-NA/World Annual Conference, September 25, 2016 42 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Di negara lain, skema serupa mengambil keuntungan dari fasilitas- Pada lampiran Peraturan Menteri Availability Payment juga telah fasilitas tersebut yang menjadikan Keuangan Nomor 260 tahun 2016 diaplikasikan dan mencapai hasil skema pembayaran serupa AP. mengenai Tata Cara Perencanaan nyata. Di Australia misalnya, skema ini Beberapa contoh proyek yang sudah dan Penyiapan Skema Pembayaran dikenal dengan nama Performance- menerapkan skema ini adalah proyek Ketersediaan Layanan pada Proyek Based Annuity Scheme. pembangunan dan pengoperasian KPBU disebutkan bahwa PJPK harus Australia telah berhasil mene- sekolah, proyek rumah sakit, proyek menyusun Prastudi Kelayakan pada rapkan model PBAS untuk proyek- lapas, proyek pengolahan air bersih tahap penyiapan sebelum bisa proyek dengan skema PPP, misalnya dan beberapa proyek jalan. mendapatkan Surat Konfirmasi proyek Peninsular Link dan proyek Kedua contoh di atas semakin alasan Pendahuluan yang diterbitkan rumah sakit anak di Melbourne. memperkuat mengapa oleh·Direktorat Jenderal Pengelolaan Banyak pelajaran yang bisa diambil AP menjadi skema yang lebih Pembiayaan dan Risiko melalui dari pengalaman mereka mengenai unggul dengan Direktorat Pengelolaan Dukungan keuntungan menggunakan PBAS. pembayaran konvensional dalam hal Pemerintah dan Pembiayaan Infra- Australia sendiri telah menggunakan kontribusinya terhadap APBN dan struktur. Surat konfirmasi ini menjadi PBAS sejak tahun 1990-an, dan PBAS iklim perekonomian yang lebih sehat penanda bahwa rencana PJPK untuk telah mendapat reputasi sebagai di Indonesia. menggunakan skema Pembayaran dibandingkan skema yang membawa efisiensi dalam pengadaan, nilai uang yang lebih baik, manajemen berbasis kinerja dan fokus Ketersediaan Layanan pada proyek IMPLEMENTASI PROYEK AP DAN MASA DEPANNYA KPBU telah selaras dengan tujuan, kriteria dan prinsip sebagaimana menyeluruh untuk eksekusi proyek Pelaksanaan proyek AP akan ditetapkan dalam PMK tersebut, dan dengan transfer risiko yang adil / dapat melalui dua proses bisnis utama yaitu Studi Pendahuluan telah memuat dikelola. tahap perencanaan dan pelaksanaan. deskripsi umum mengenai jenis dan Contoh lain skema serupa AP di Tahap Perencanaan dimulai dengan wujud layanan. Negara lain adalah Private Finance penyusunan rencana penggunaan Dalam hal PJPK atau pihak yang Initiative (PFI), sebuah metode yang skema Pembayaran Ketersediaan bertugas untuk menyiapkan Proyek sudah dijalankan di Jepang sejak 1999. Layanan oleh PJPK. Kementerian KPBU dapat menyimpulkan secara PFI sendiri bukan hanya mengenai Keuangan akan melakukan asistensi definitif bahwa rencana penggunaan skema pembayaran, tetapi lebih kepada PJPK guna menyelaraskan skema Pembayaran Ketersediaan menitikberatkan pada manajemen tujuan-tujuan, kriteria-kriteria dan Layanan pada Proyek KPBU dapat proyek. Dengan kata lain, PFI adalah prinsip-prinsip penggunaan skema dilanjutkan, maka dalam Kajian bentuk dari public-private partnership AP. Hasil dari proses perencanaan akan Prastudi Kelayakan, selain memuat (PPP) yang memaksimalkan ke- dituangkan dalam Studi Pendahuluan. mengenai kajian yang diperlukan mampuan pihak swasta dalam Selanjutnya, PJPK akan melakukan menurut peraturan perundang- pembiayaan, pengelolaan dan ke- Prastudi Kelayakan dan penyiapan undangan mengenai KPBU, harus mampuan teknis dalam konstruksi, Rancangan Perjanjian KPBU serta memuat pula kajian mengenai dan pemeliharaan fasilitas-fasilitas Komitmen Pelaksanaan Pembayaran penggunaan skema Pembayaran publik. Lewat PFI, pihak swasta bisa Ketersediaan Layanan. Ketersediaan Layanan. Alur Tahap Perencanaan Sumber: PMK No. 260 tahun 2016 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 43 O P I N I Formulasi Ketersediaan Layanan yang ditawarkan bisa dilihat di tabel berikut ini: Capex + Opex +ROI Masa Pelaksanaan KPBU = P (Rp...................../tahun) Keterangan: Capex : Biaya Capex, termasuk biaya konstruksi, penggunaan bahan/alat, pembebasan lahan/sewa dan biaya ekslasi harga dan kontingensi Opex : Biaya Opex, termasuk biaya pemeliharaan, biaya SDM, biaya pergantian alat atau risiko kehilangan, dan tidak termasuk biaya Sumber Gambar: kominfo.go.id O P I N I biaya promosi dan biaya Selanjutnya proses pelaksanaan dengan jaringan baru yang akan pengelolaan pendapatan dimulai dengan proses pengadaan dibangun di wilayah timur Indonesia tarif layanan (lelang) untuk memilih Badan Usaha (Palapa Ring-Timur). yang mampu menyediakan layanan Timur akan dibangun sejauh 4.450 Investasi, adalah keuntung- dengan biaya terendah. Pelelangan km yang terdiri dari sub marine an Badan Usaha Pelaksana akan bersifat terbuka, transparan dan cable sejauh 3.850 km dan land cable untuk dapat menjalankan kompetitif. Badan Usaha pemenang sepanjang 600 km dengan landing lelang akan melaksanakan penyediaan point sejumlah lima belas titik pada 21 Pembayaran Ketersediaan Layanan layanan sesuai dengan spesifikasi kota/kabupaten. dilaksanakan setiap bulan dan dihitung Palapa Ring- ROI : Tingkat Pengembalian operasional kegiatan output yang disepakati dalam per- Pembiayaan Palapa Ring meng- sesuai dengan rumus penghitungan janjian kerja sama. Pemerintah secara gunakan skema KPBU, sesuai Perpres berkala akan membayar jasa penye- no. 38 Tahun 2015 dengan konsep diaan layanan selama masa kerja sama. BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) Meskipun terhitung baru, skema dan menerapkan skema pembayaran AP ini sudah diterapkan di Indonesia ketersediaan layanan (AP). Skema Ketersediaan Layanan. untuk proyek berskala besar seperti Availability Payment diprakarsai oleh • n adalah Bulan pelayanan. Palapa Ring. Proyek infrastruktur Kementerian Keuangan dan meng- • BKn adalah Biaya Kapasitas. telekomunikasi berupa pembangunan gunakan sumber dana AP yang ber- • Dn, adalah total Denda Kegagalan serat optik di seluruh Indonesia asal dari Dana Kontribusi Universal sepanjang 36.000 kilometer ini sudah Service Obligation (USO) yang dikelola Kejelasan dan transparansi for- mendapatkan pembiayaan (financial oleh Balai Penyedia dan Pengelola mula besaran cicilan yang harus close) dan diprediksi selesai dibangun Pembiayaan Telekomunikasi dan dibayarkan oleh PJPK merupakan dan siap beroperasi pada 2019. berikut ini: APn= BKn - Dn Dengan ketentuan: • AP adalah Pembayaran Kinerja Informatika (BP3TI). Nilai investasi keuntungan dari penggunaan skema Palapa Ring sendiri terdiri atas untuk proyek ini sebesar Rp1,28 triliun AP karena alokasi dana menjadi tujuh lingkar kecil serat optik (untuk untuk paket barat, Rp1,38 triliun untuk lebih bisa diprediksi dan di saat yang wilayah Sumatera, Jawa, Kalimantan, paket tengah dan Rp5,13 triliun untuk bersamaan kualitas layanan bisa Nusa Tenggara, Papua, Sulawesi, dan paket timur. terjaga karena adanya Service Level Maluku) dan satu backhaul (pengantar Komponen biaya yang dapat Agreement (SLA) yang menjadi bagian data) untuk menghubungkan semua- dibayarkan oleh AP adalah biaya skema tersebut. SLA adalah metode nya. Pembangunan ini ditargetkan modal, biaya operasional, dan yang menjelaskan secara rinci dan untuk bisa menjangkau 440 kota keuntungan wajar yang diperoleh mendokumentasikan komitmen antara dan kabupaten di seluruh Indonesia, badan usaha pelaksana selama masa pihak-pihak terkait untuk memfasilitasi dengan mengintegrasikan jaringan konsesi, yang untuk Palapa Ring berjalannya pembayaran hutang yang yang sudah tersedia sebelumnya adalah 15 tahun. lancar. SLA sangat membantu dalam 44 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Sumber Gambar: Antara/Tommy Saputra memantau terjaganya kinerja selama dengan risiko yang relatif rendah nonfisik. Pemenuhan ini mutlak proses pelunasan karena kaitannya mengingat pendapatannya dijamin ada agar tidak ada pengurangan yang erat dengan denda kegagalan oleh Pemerintah. Bagi Pemerintah, pembayaran dari Pemerintah ke pihak kinerja yang berpengaruh terhadap skema KPBU dengan AP bisa swasta, karena pihak swasta dianggap AP tiap bulannya. berkontribusi dalam mewujudkan sudah memenuhi tanggung jawabnya. Adanya SLA dalam skema AP yang APBN yang sehat. Dinamika yang dihasilkan dari digunakan Kemkominfo misalnya, Eksplorasi skema AP membuka pengimplementasian skema AP bisa dihitung per bulan dengan ruang bagi masyarakat untuk sesegera tersebut nantinya bisa memberikan menggunakan rumus: mungkin menikmati layanan publik kenyamanan kepada badan usaha yang berkualitas. Pengertian kata dalam berinvestasi untuk proyek “berkualitas” di atas tidak hanya infrastruktur yang biasanya adalah Jika SLA > threshold maka tidak perlu mengacu kepada aspek fisik, tetapi proyek jangka panjang. Dampak positif ada denda juga nonfisik, seperti pemenuhan yang dihasilkan tidak hanya terlihat Jika SLA < threshold, maka perhitungan kebutuhan yang memang diperlukan dari APBN dan APBD dengan output denda menggunakan rumus berikut: masyarakat, atau dampak positif yang yang lebih stabil dan nyata, tetapi juga Denda/bulan = (SLAthreshold - SLAactual) x bisa didapatkan oleh masyarakat di meningkatkan kepercayaan badan masa depan dari keberadaan layanan usaha untuk berinvestasi di Indonesia. insentif per_bulan Denda tiap bulan tersebut bisa tersebut. Implementasi skema AP juga mempengaruhi besaran AP sekaligus Sebagai contoh, proyek pemba- akan memberikan dampak positif mendorong terjaganya kualitas ngunan rumah sakit yang berkualitas kepada setiap Kementerian dan layanan selama masa konsesi. tidak hanya bisa diukur melalui Lembaga, yaitu mendorong K/L Beberapa proyek lain di sektor aspek fisik seperti gedung baru dan beralih dari penyediaan infrastruktur jalan tol maupun non tol, proyek lapas peralatan yang modern, tetapi juga melalui belanja kontraktual tradi- dan rumah sakit serta fasilitas umum aspek nonfisik seperti pelayanan sional menjadi penerapan belanja yang saat ini sedang dalam proses yang lebih sigap atau efek jangka berbasis perencanaan juga sudah memutuskan menengah bahkan panjang bagi based budgeting), sehingga akan untuk menggunakan skema AP. kesehatan pasien usai dirawat di memberikan leveraging yang lebih rumah sakit. AP menjadi senjata besar terhadap APBN. Pengadaan yang ampuh untuk mengupayakan fasilitas layanan publik yang ada pun Di masa mendatang, skema pencapaian kualitas semacam ini, akan meningkat, tidak hanya dari segi KPBU dengan AP memberikan mengingat untuk proyek KPBU, pihak kuantitas, tapi juga dari segi kualitas, peluang yang sangat besar kepada swasta harus bisa memenuhi standar yang nantinya mampu menciptakan semua pemangku kepentingan infra- pelayanan minimum yang sudah kesejahteraan sosial yang merata dan struktur untuk mengembangkan disepakati dalam perjanjian, baik iklim perekonomian yang lebih sehat usaha yang bersifat jangka panjang yang menyangkut aspek fisik maupun di Indonesia. n PENUTUP INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 kinerja (performance 45 O P I N I Efisiensi KPBU dalam Penyediaan Infrastruktur Oleh: Rahmat Mulyono1 dan Sevi Wening Perwitasari2 1. Pelaksana pada Direktorat PDPPI, DJPPR, e-mail: [email protected] 2. Mahasiswa pada Program Diploma IV Akuntansi PKN STAN, e-mail: [email protected] O P I N I D i tengah maraknya isu Domestik Bruto (PDB) di tahun 2016 pemenuhan sekitar 36,5% dari total bertambahnya utang sekitar Rp 12.406,8 triliun (BPS, 2017), kebutuhan pendanaan infrastruktur polemik belanja infrastruktur Indonesia hanya menggunakan dana swasta dalam mencapai sekitar 2% dari PDB. RPJMN 2015-2019. negara dan penggunaan utang yang dinilai tidak menyejahterakan Berdasarkan data dari McKinsey Peraturan Presiden Nomor 38 rakyat, Pemerintah terus berupaya (2013), selama kurun waktu 1999- Tahun 2015 tentang Kerja sama menyampaikan pesan positif bahwa 2011 beberapa negara dengan per- Pemerintah dengan Badan Usaha Pemerintah sedang bekerja mem- tumbuhan ekonomi yang cukup baik di dalam Penyediaan Infrastruktur bangun Indonesia. Pemahaman yang tengah melemahnya pasar global rata- menjadi tonggak baru paradigma salah kaprah tentang utang negara rata mengalokasikan lebih dari 4% KPBU. Peraturan tersebut merupakan dan urgensinya tampaknya perlu PDB untuk belanja infrastruktur. India, penyempurnaan atas Peraturan diklarifikasi. Pada kenyataannya, tercatat mengalokasikan sekitar 4,7% Presiden Nomor 67 Tahun 2005 dan Indonesia saat ini dalam proses PDB untuk infrastruktur sementara perubahannya. Melalui perluasan dari mengubah arah pembangunan Jepang rata-rata menganggarkan 5% delapan sektor infrastruktur menjadi dan berupaya semaksimal mungkin belanja infrastruktur dari PDB-nya. 19 sektor infrastruktur yang dapat untuk meningkatkan ketersediaan Sejauh ini persentase anggaran belanja dibangun dengan mekanisme KPBU, infrastruktur di seluruh penjuru negeri. infrastruktur tertinggi dialokasikan Pemerintah berupaya untuk membuka Dalam Rencana Pembangunan oleh Tiongkok yang mencapai 8,5% kesempatan seluas-luasnya kepada dari PDB. pemilik otoritas untuk menstrukturkan Jangka Menengah (RPJMN) 2015-2019, Pemerintah memperkirakan adanya Dengan tingginya kebutuhan proyeknya sebagai proyek KPBU. kebutuhan pembangunan infra- infrastruktur Indonesia dan keterbatas- Berbagai fasilitas pun telah disiap- struktur dasar sebesar Rp 4.796 triliun. an sumber daya yang ada, Pemerintah kan hingga ke perangkat legal Sementara pada 2015, APBN nyatanya harus beralih dari pendanaan pendukung implementasinya. Melalui hanya mampu menganggarkan penyediaan infrastruktur yang Kementerian Keuangan, Pemerintah sebesar Rp 189,7 triliun, dilanjutkan sepenuhnya menggunakan APBN/ telah menyatakan kesiapannya dengan sekitar Rp 313,5 trilliun pada APBD menuju ke langkah strategis untuk mendukung proyek-proyek 2016 dan Rp 387,3 triliun pada 2017. untuk mencari alternatif pendanaan. KPBU dengan menyediakan fasilitas Walaupun secara persentase alokasi Salah satu upaya nyata Pemerintah penyiapan proyek (Project Development belanja infrastruktur meningkat adalah dengan mengadopsi skema Facility), dukungan kelayakan atas dengan cukup masif pada kisaran rata- Public-Private Partnership (PPP), sebagian biaya konstruksi (Viability rata 104,2% dari alokasi 2015 hingga atau ditranslasikan sebagai Kerja Gap Fund), penjaminan infrastruktur, 2017, jumlah tersebut belum dapat Sama Pemerintah dengan Badan dan skema pembayaran ketersediaan dikatakan signifikan. Dengan Produk Usaha (KPBU), dan menargetkan layanan (Availability Payment). 46 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 MENGAPA KPBU? infrastruktur bagi kepentingan Konsep KPBU dianggap sebagai skema pengadaan infrastruktur yang strategis, yang mampu membantu Pemerintah menyiapkan proyek infrasruktur dengan berfokus pada sisi kemanfaatan proyek Kesiapan Kementerian Keuangan untuk mendukung implementasi KPBU, tampaknya belum didukung oleh kesiapan Kementerian/Lembaga/ Pemerintah Daerah/BUMN/BUMD yang berperan sebagai Penanggung Jawab Proyek Kerja sama (PJPK). Calon PJPK potensial tampaknya belum sepenuhnya menyadari keuntungan dari KPBU. Terjebak dalam paradigma penganggaran dan pengadaan tradisional menggunakan Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2010, praktik pengadaan infrastruktur dengan skema KPBU lebih banyak dipandang dari sisi umum dengan spesifikasi yang telah ditetapkan sebelumnya oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/BUMN/BUMD, yang sebagian atau seluruhnya menggunakan sumber daya Badan Usaha dengan memperhatikan pembagian risiko di antara para pihak. KPBU menjadi suatu mekanisme kontrak tunggal komprehensif dengan Badan Usaha untuk menyediakan infrastruktur yang telah disepakati spesifikasi dan alokasi risikonya. Sementara, pengadaan infrastruktur dalam konteks tradisional pada praktiknya terbagi ke dalam beberapa proses yang cenderung tidak kompleksitas semata dibandingkan terintegrasi, sehingga manajemen dengan mekanisme pengadaan dibandingkan skema tradisional yang risikonya cenderung diterapkan secara biasa, apalagi dibandingkan dengan mengalami eskalasi rata-rata sebesar minimal. sistem investasi swasta konvensional 52%. Dari sisi ketepatan waktu, jika Konsep KPBU dianggap sebagai pada BUMN/BUMD pada umumnya. diukur sejak dari pengumuman sampai skema pengadaan infrastruktur yang Padahal, disadari atau tidak nyatanya dengan beroperasi, keterlambatan strategis, yang mampu membantu Pemerintah sedang berupaya memak- pada proyek KPBU sedikit lebih Pemerintah menyiapkan proyek simalkan sumber daya untuk mengejar besar daripada skema tradisional infrasruktur dengan berfokus pada ketertinggalan infrastruktur dengan yaitu 17,4% berbanding 15,4% pada sisi kemanfaatan proyek. Dengan masa shifting anggaran subsidi ke belanja skema tradisional. Namun, jika konsesi yang panjang, skema KPBU infrastruktur dan optimalisasi alokasi diukur dari sejak ditandatanganinya mendorong pemilik proyek untuk sumber daya melalui skema-skema kontrak sampai dengan beroperasi, mentranslasikan kualitas pelayanan pembiayaan yang inovatif seperti keterlambatan proyek KPBU hanya yang ingin disediakan dalam kurun KPBU. Optimalisasi ini termasuk 1,4% dibandingkan 25,9% pada waktu tersebut, kemungkinan untuk mengupayakan efisiensi sumber daya skema tradisional. Hal ini dikarenakan mencapainya, biaya yang dibutuhkan, yang dimungkinkan untuk dicapai ketika kontrak sudah ditandatangani, dan bagaimana memitigasi risiko- melalui pengadaan infrastruktur pada proyek KPBU lebih sedikit risiko yang mungkin muncul selama dengan skema KPBU. Pergeseran terjadi perubahan atau penyesuaian masa konstruksi dan konsesi tanpa paradigma ini sudah barang tentu dibandingkan skema tradisional. harus memilih opsi dengan biaya perlu dukungan optimal dari otoritas Di Inggris, berdasarkan laporan terendah. Selain memungkinkan National Audit Office (NAO) tahun dicapainya value for money, KPBU juga Di balik kompleksitasnya, skema 2009, hanya 31% dari proyek KPBU memberi ruang inovasi dengan adanya KPBU di banyak negara terbukti lebih yang mengalami keterlambatan fleksibilitas metode dan desain yang efektif dan efisien dibandingkan skema penyelesaian, sementara 37% proyek dapat dieksplorasi oleh Badan Usaha pengadaan tradisional. Di Australia, non-KPBU mengalami keterlambatan untuk menyediakan infrastruktur yang berdasarkan studi yang dilakukan penyelesaian. Selain dari efisiensi diharapkan. terhadap 67 proyek oleh tim University waktu, efisiensi biaya juga terjadi pada of Melbourne pada tahun 2008, biaya proyek KPBU di mana 65% proyek proyek lebih mendekati biaya yang KPBU sesuai dengan perkiraan biaya Penyiapan dan transaksi proyek diperkirakan apabila dilaksanakan sementara pada proyek non-KPBU KPBU memang merupakan proses dengan skema KPBU daripada skema hanya 54%. yang kompleks, yang memerlukan pemilik proyek. EFISIENSI DALAM KPBU pengadaan tradisional. Proyek Menurut Perpres 38 Nomor Tahun kesabaran dan komitmen yang tinggi. KPBU, sejak pengumuman hingga 2015, KPBU didefinisikan sebagai Pada tahapan ini bisa jadi biaya yang beroperasi, mengalami eskalasi biaya kerja sama antara Pemerintah dan dikeluarkan lebih besar daripada rata-rata sebesar 23,8%, lebih kecil bila Badan Usaha untuk menyediakan pengadaan tradisional. Namun, INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 47 O P I N I mengukur efisiensi dalam KPBU tidak hanya dilihat pada jangka waktu yang pendek saja tetapi keseluruhan waktu KPBU mulai dari awal hingga akhir. Indikator utama untuk mengukur efisiensi proyek KPBU adalah dengan menghitung value for money (VfM). Value for money berarti mencapai kombinasi yang optimal antara manfaat dan biaya untuk menghasilkan layanan yang diinginkan pengguna. Analisis VfM pada KPBU diperlukan dalam rangka menilai apakah KPBU akan memberikan nilai (value) yang lebih baik kepada publik dibandingkan O P I N I atau menanggungnya. Badan Usaha Tujuan KPBU adalah tersedianya layanan infrastruktur kepada masyarakat atau tersedianya manfaat dari aset infrastruktur yang akan digunakan oleh Pemerintah untuk pelayanan publik biasanya lebih efisien (biayanya lebih rendah) dalam mengelola risiko tertentu melalui proses penilaian dan penanganan risiko yang lebih baik. Dengan ditransfernya sejumlah risiko yang signifikan kepada badan usaha, hal ini akan mendorong investor dan lembaga pembiayaan untuk melakukan uji tuntas masingmasing secara mendalam. Pengalihan sebagian risiko kepada badan usaha pada akhirnya akan menurunkan biaya proyek bagi Pemerintah dan menurunkan risiko para pembayar pajak. dengan pengadaan tradisional. Dalam kondisi pasar yang te- Dengan kata lain, melalui analisis lah mature, upaya badan usaha VfM, suatu KPBU diuji apakah KPBU tidak ada pembayaran kepada badan untuk memaksimalkan keuntungan akan memberikan tambahan efisiensi usaha selama masa konstruksi proyek. cenderung akan diupayakan melalui dibandingkan penurunan efisiensi. Kontrak tersebut dapat meliputi men- inovasi. Proses lelang yang terbuka Dalam The APMG Public-Private desain, membangun, membiayai, dan kompetitif diharapkan akan Partnership (PPP) Guide disebutkan mengoperasikan, dan memelihara memperketat kompetisi dan untuk bahwa setidaknya terdapat enam aset infrastruktur. Hal ini berbeda memperoleh kesempatan tersebut, faktor yang memengaruhi efisiensi dengan pengadaan tradisional badan usaha akan mengoptimalkan dalam KPBU yakni, pengelolaan biaya di mana kegiatan perencanaan, kelebihan-kelebihan yang ada (cost management), pengelolaan pembangunan, dan pemeliharaan padanya untuk menciptakan dan/ biaya siklus proyek (life-cycle cost bisa terpisah masing-masing satu atau menawarkan metode-metode management), inovasi (innovation), kontrak tersendiri dan menghasilkan yang baru dan lebih efektif. Meskipun pengelolaan risiko (risk management), penyedia yang berbeda-beda. KPBU pengadaan konvensional telah keandalan (reliability), dan optimalisasi akan mendorong Badan Usaha untuk memberi ruang untuk kontes dan pemanfaatan aset (utilization). Ke- mendesain dan membangun aset sayembara, pada praktiknya dalam enam faktor tersebut saling terkait infrastruktur yang menghasilkan pengadaan infrastruktur spesifikasi satu sama lain dan tidak dapat di- efisiensi biaya pemeliharaan dalam teknis umumnya telah ditentukan oleh pisahkan. jangka panjang. Dalam posisi men- Pemerintah sehingga tidak memberi KPBU memberikan fleksibilitas cari keuntungan, Badan Usaha akan kesempatan kepada badan usaha bagi Badan Usaha untuk melakukan meminimalisasi risiko kerugian untuk melakukan inovasi. pengelolaan biaya (cost management) yang diakibatkan oleh kesalahan KPBU bukanlah semata ter- di antaranya melalui negosiasi dengan perencanaan dan pengeluaran sumber bangunnya aset infrastruktur, namun subkontraktor dan fleksibilitas daya dalam jumlah besar selama lebih dari itu, tujuan KPBU adalah pengelolaan tenaga kerja. Secara periode konsesi yang panjang. Upaya- tersedianya layanan infrastruktur konsep, dalam KPBU risiko tersebut upaya meningkatkan keuntungan kepada masyarakat atau tersedianya dialokasikan kepada Badan Usaha dengan mengurangi biaya konstruksi manfaat dari aset infrastruktur yang karena dianggap lebih mampu untuk agar mendapat margin yang lebih akan digunakan oleh Pemerintah mengelolanya. Selain itu, motif Badan besar saat operasi dan pemeliharaan untuk pelayanan publik. Perjanjian Usaha untuk mencari keuntungan dapat dihindari. KPBU secara jelas mendefinisikan juga akan mendorong efisiensi dalam pengelolaan biaya proyek. Alokasi risiko yang optimal layanan yang harus disediakan oleh antara Pemerintah dan Badan Usaha badan usaha kepada pengguna. Penyediaan infrastruktur melalui dalam KPBU memegang peran yang Sebagai contoh, misalnya dalam KPBU biasanya dilaksanakan melalui penting dalam keberhasilan KPBU. penyediaan suatu kontrak komprehensif dengan Risiko dialokasikan kepada pihak diperjanjikan adalah tersedianya air jangka waktu yang panjang dan yang paling mampu mengelola minum dengan jumlah dan kualitas 48 INFO RISIKO FISKAL air minum, yang E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 dan pertumbuhan ekonomi secara yang telah ditetapkan, bukan Banyak risiko terkait proyek yang dapat dihindari dengan KPBU, tetapi risiko yang lebih nyata bagi implementasi KPBU adalah tidak adanya komitmen dari pemilik proyek tersedianya fasilitas pengolahan air minum. Badan Usaha akan membangun fasilitas pengolahan air minum, dengan fleksibilitas teknis dan inovasi, untuk dapat menyediakan air minum dengan jumlah dan kualitas tersebut sepanjang masa perjanjian. Dengan demikian, KPBU menjamin keandalan tersedianya layanan yang bermuara pada efisiensi karena Pemerintah tidak lagi direpotkan dengan kebutuhan untuk pengoperasian dan pemeliharaan fasilitas. Efisiensi KPBU juga dapat dicapai agregat. Karena itulah, tahapantahapan dalam KPBU harus dilakoni secara benar dan telaten. Komitmen jangka panjang diperlukan tidak hanya dari sisi badan usaha, tetapi juga Pemerintah sebagai pemilik proyek. Banyak risiko terkait proyek yang dapat dihindari dengan KPBU, tetapi risiko yang lebih nyata bagi implementasi KPBU adalah tidak adanya komitmen dari pemilik proyek. Untuk itulah, kesadaran dan pemahaman akan potensi besar atas penerapan KPBU perlu dimiliki oleh organisasi publik, baik dari level teknis hingga tataran strategis. Dengan melalui optimalisasi pemanfaatan aset. perspektif, pemahaman, dan tujuan Untuk memaksimalkan pendapatan, aset harus dimanfaatkan seoptimal bisa mencapai 2 tahun. Tidak hanya yang sama, sinergi sektor publik akan mungkin. Badan usaha bisanya lebih dari sisi biaya, KPBU juga harus mampu membawa konsep manfaat efektif dalam melakukan optimalisasi, memperhatikan aspek-aspek lain dan efisiensi KPBU menjadi instrumen misalnya dengan promosi atau seperti aspek legal, teknis, dan peningkatan kesejahteraan yang nyata mendesain infrastruktur sehingga substantif, termasuk ketersediaan bagi seluruh rakyat Indonesia. tidak ada bagian yang sia-sia. Selain itu, sumber daya manusia yang mumpuni di dalam perjanjian KPBU, Pemerintah untuk pembentukan tim KPBU. Boleh dikatakan, KPBU di Indonesia saat ini masih berada di tahap dapat memberikan hak kepada badan Selain itu, beberapa aspek penting awal. Tantangan untuk mendapatkan usaha untuk dapat memanfaatkan aset untuk memastikan tercapainya manfaat dari skema KPBU masih infrastruktur sehingga mendapatkan efisiensi dalam KPBU juga perlu cukup banyak, baik dari sisi kapasitas pendapatan tambahan. Sebagai con- diperhatikan. Berdasarkan referensi dan kesiapan institusi pengelola toh, dalam pengelolaan jalan tol, Bank Dunia, struktur proyek, tingkat dan pelaksana, tingkat kepercayaan badan usaha dapat membangung kompetisi badan usaha dalam sektor investor dan pasar, serta ketertarikan fasilitas penunjang, misalnya area infrastruktur terkait, dan ketertarikan badan usaha. KPBU belum diterapkan perbelanjaan, rest area, saluran untuk investor menjadi syarat agar value secara matang dalam berbagai sektor, kabel serat optik, pipa, dan lain-lain. for money dapat dicapai. Untuk itu dan mungkin belum dapat mencapai Jika terdapat kelebihan keuntungan, proses pemilahan proyek yang layak efisiensi optimal seperti konsep dan Pemerintah juga dapat mensyaratkan untuk dilaksanakan dengan skema keberhasilan praktiknya di negara adanya bagi hasil. KPBU juga perlu dijalankan dengan lain. Walaupun demikian, KPBU optimal. Dalam kondisi di mana bisa dikatakan lebih efektif untuk Pemerintah memilih KPBU sebagai meningkatkan kualitas perencanaan, Walaupun menjanjikan banyak the last resources tanpa adanya ketiga belanja, dan pemeliharaan aset publik. manfaat, KPBU tentunya memiliki faktor tersebut, ada kemungkinan Untuk itu, dalam semangat continuous tantangan bahwa efisiensi tidak dapat tercapai. improvement atas pelayanan ke- SISI LAIN tersendiri. Proses- proses untuk menyusun spesifikasi, Proses yang panjang dalam skema pada publik, implementasi dan mengalokasikan risiko, melakukan KPBU tak pelak merupakan hal mutlak pengembangan KPBU harus didorong lelang badan usaha, serta memilih untuk mencapai efisiensi. Keuntungan bersama oleh semua pihak. Dengan metode penyelesaian proyek yang yang ditawarkan KPBU bukan minimal kerja sama aktif segenap intitusi tepat cenderung kompleks dan tidak dan tidak semata-mata hanya muncul yang terlibat, serta upaya untuk instan. Perencanaan dan penyiapan untuk proyek. KPBU menawarkan mengundang partisipasi aktif badan proyek membutuhkan setidaknya nilai maksimal atas penggunaan dana usaha dalam pembangunan, manfaat- minimal 6 bulan dan untuk beberapa dari pembayar pajak dengan manfaat manfaat dari penerapan skema KPBU proyek dengan nilai besar dan jangka panjang bagi pasar, penerima akan dapat dirasakan langsung oleh kompleksitas tinggi, proses tersebut manfaat proyek, pengelola anggaran, masyarakat. n INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 49 O P I N I Mewaspadai Risiko Fiskal dari Perjanjian KPBU Oleh: Rahmat Mulyono Pelaksana pada Direktorat PDPPI, DJPPR, e-mail : [email protected] D O P I N I i tengah kebutuhan penda- Infrastruktur dalam Proyek Kerja berdasarkan kinerja. naan infrastruktur yang be- Salah satu karakteristik utama Sama Pemerintah dengan Badan gitu besar, skema kerja sama dalam KPBU adalah terdapat alokasi Usaha yang Dilakukan Melalui Badan Pemerintah dengan badan risiko. Keterlibatan pihak swasta Usaha Penjaminan Infrastruktur. usaha dalam penyediaan infrastruktur dalam KPBU tidak berarti mengalihkan Penjaminan Infrastruktur diberikan (KPBU) menjadi skema pendanaan seluruh risiko kepada pihak swasta. terhadap pembayaran kewajiban yang menjanjikan. Sejak diterbitkannya Alokasi risiko yang optimal dalam finansial PJPK, yaitu kewajiban untuk Peraturan Presiden (Perpres) Nomor KPBU adalah bahwa risiko dialokasikan membayar kompensasi finansial kepada 67 Tahun 2005 tentang KPBU dalam kepada pihak yang paling mampu badan usaha atas terjadinya risiko Penyediaan Infrastruktur, hingga saat mengelola atau menanggungnya. infrastruktur yang menjadi tanggung ini paling tidak telah terdapat 17 proyek Sebagai contoh, perubahan hukum/ jawab pihak PJPK sesuai dengan KPBU yang telah ditandatangani peraturan perundang-undangan alokasi risiko sebagaimana disepakati perjanjian kerja samanya. Ke depan, merupakan risiko yang berasal dari dalam perjanjian kerja sama. Risiko jumlah proyek infrastruktur yang pihak Pemerintah sehingga pihak Infrastruktur adalah peristiwa-peristiwa menggunakan skema KPBU akan terus yang paling tepat untuk menanggung yang mungkin terjadi pada proyek bertambah. Di samping memberikan risiko adalah Pemerintah, dalam hal ini KPBU selama berlakunya perjanjian alternatif pendanaan pembangunan penanggung jawab proyek kerja sama KPBU yang dapat memengaruhi secara infrastruktur, skema KPBU dapat (PJPK). Sementara risiko keuangan negatif investasi badan usaha, yang memunculkan risiko fiskal yang perlu proyek, pihak yang paling tepat untuk meliputi ekuitas dan pinjaman dari diwaspadai dan dikelola dengan baik menanggungnya adalah pihak swasta pihak ketiga. oleh Pemerintah. mengingat pihak swasta lebih memiliki Perjanjian KPBU menjabarkan ke- fleksibilitas untuk melakukan mitigasi wajiban masing-masing pihak, termasuk risiko, misalnya dengan asuransi dan kewajiban finansial PJPK apabila PJPK lindung nilai/hedging. melakukan atau tidak melakukan suatu KARAKTERISTIK KPBU: ALOKASI RISIKO Menurut Panduan Referensi Kemitraan Pemerintah Swasta Versi 2.0 yang diterbitkan oleh IIGF, secara perbuatan yang dapat menyebabkan RISIKO INFRASTRUKTUR DAN RISIKO FISKAL timbulnya kewajiban finansial tersebut. Tin-dakan atau tiadanya tindakan PJPK umum kerja sama Pemerintah dengan Berdasarkan Peraturan Presiden tersebut secara umum disebut sebagai badan usaha atau Public-Private Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerja risiko politik. Sebagai contoh, dalam Partnership (PPP) dapat didefinisikan Sama Pemerintah dengan Badan perjanjian pengusahaan jalan tol (PPJT), sebagai suatu kontrak jangka panjang Usaha dalam Penyediaan Infra- PJPK dapat menjanjikan diberikannya antara suatu pihak swasta dan suatu struktur, Pemerintah dapat memberi- kompensasi tunai kepada badan badan Pemerintah untuk menyediakan kan penjaminan terhadap KPBU. usaha jalan tol (BUJT) apabila terdapat suatu aset atau layanan publik, dan Penjaminan Pemerintah tersebut di- keterlambatan pengadaan tanah atau berdasarkan kontrak tersebut, pihak berikan dalam bentuk Penjaminan keterlambatan dalam perubahan tarif swasta menanggung risiko signifikan Infrastruktur yang dilaksanakan ber- sesuai yang diperjanjikan. Demikian dan tanggung jawab pengelolaan dasarkan Peraturan Presiden Nomor halnya apabila terjadi penghentian dengan remunerasi yang ditentukan 78 Tahun 2010 tentang Penjaminan perjanjian (terminasi) yang disebabkan 50 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 oleh risiko politik, misalnya adanya Komitmen PJPK untuk melaksanakan usaha terbaiknya dalam mengendalikan, mengelola atau mencegah, dan mengurangi dampak terjadinya risiko infrastruktur yang menjadi tanggung jawab PJPK merupakan salah satu syarat dapat diberikannya Penjaminan Infrastruktur tindakan atau tiada tindakan pemerintah, perubahan hukum, cidera janji Pemerintah, atau keadaan kahar, PJPK memberikan kompensasi kepada BUJT. Terjadinya keterlambatan pengadaan tanah atau keterlambatan dalam perubahan tarif atau terjadinya terminasi tentu saja tidak dapat diperkirakan pada saat PJPK dan badan usaha menandatangani perjanjian kerja sama. Timbulnya kewajiban PJPK untuk memberikan kompensasi finansial tersebut adalah karena kejadian lain di masa depan yang tidak dapat diprediksi. Dengan demikian, kewajiban finansial tersebut dapat digolongkan sebagai kewajiban kontingensi. Di sisi lain, kewajiban kontingensi memenuhi kewajiban finansialnya pada kesempatan pertama. Komitmen PJPK untuk melaksanakan usaha terbaiknya dalam mengendalikan, mengelola atau mencegah, dan mengurangi dampak terjadinya risiko infrastruktur yang menjadi tanggung jawab PJPK merupakan salah satu syarat dapat diberikannya Penjaminan Infrastruktur. Pun bilamana PJPK tidak sanggup melaksanakan kewajiban finansialnya, PJPK tetap berkewajiban untuk memenuhi regres, yaitu hak penjamin untuk menagih PJPK atas klaim penjaminan yang sudah dibayarkan dengan memperhitungkan nilai waktu uang (time value of money) dari jumlah yang dibayarkan tersebut. Sebagaimana telah diuraikan di atas, kewajiban finansial PJPK atas merupakan salah satu risiko fiskal. infrastruktur pada proyek KPBU, timbulnya risiko infrastruktur juga Pemerintah telah melaporkan risiko penjaminan pada pinjaman langsung merupakan kewajiban kontinjensi, fiskal di dalam Nota Keuangan dan BUMN kepada lembaga keuangan yang seyogyanya dapat dimasukkan APBN sejak tahun 2008 hingga seka- internasional, penjaminan pada sebagai risiko fiskal. Jika dalam rang. Dalam Nota Keuangan dan proyek jalan tol Trans-Sumatera, dan Penjaminan Pemerintah terhadap APBN Tahun 2017, risiko fiskal diartikan penjaminan dalam penyediaan pem- proyek KPBU pemilik risikonya adalah sebagai segala sesuatu yang di masa biayaan infrastruktur daerah melalui Menteri Keuangan, maka dalam hal mendatang dapat menimbulkan penugasan kepada PT SMI (Persero). kewajiban finansial atas timbulnya tekanan fiskal terhadap APBN. Sumber Kewajiban kontingensi yang ber- risiko fiskal dalam APBN 2017 meliputi sumber dari penjaminan infrastruktur risiko infrastruktur dalam proyek KPBU (1) risiko asumsi dasar ekonomi makro, pada proyek KPBU berasal dari Pen- (2) risiko pendapatan negara, (3) risiko jaminan Pemerintah bersama-sama belanja negara, (4) risiko pembiayaan, dengan Penjaminan PT PII pada dan (5) risiko fiskal tertentu. Kewajiban proyek KPBU. Kewajiban kontingensi Apakah PJPK, terutama Menteri/ kontingensi termasuk dalam risiko di sini merupakan kewajiban Menteri Kepala Lembaga dan Kepala Daerah, pembiayaan. Keuangan selaku pemberi jaminan atas telah menyadari adanya risiko fiskal pemilik risikonya adalah PJPK. MASALAH YANG MUNGKIN TIMBUL Terdapat tiga sumber kewajiban kemungkinan terjadinya klaim atas tersebut, telah mengelola dan memiliki kontingensi yaitu (1) dukungan dan/ penjaminan yang diberikan. Dengan mekanisme untuk melaksanakan atau jaminan Pemerintah pada proyek demikian, kewajiban kontingensi yang kewajiban finansial tersebut apabila pembangunan infrastruktur, (2) pro- bersumber dari penjaminan infra- terjadi? Hal ini masih perlu dipelajari gram Jaminan Sosial Nasional dan struktur pada proyek KPBU belum lebih lanjut. Untuk PJPK yang jaminan sosial PNS, dan (3) kewajiban mencerminkan keseluruhan kewajiban berupa BUMN atau BUMD, hal ini mempertahankan modal minimum kontingensi Pemerintah dalam proyek tidak menjadi masalah mengingat pada lembaga keuangan tertentu. KPBU. pengelolaan risiko umumnya sudah Kewajiban kontingensi pada dukungan Proyek KPBU memang dapat mem- menjadi bagian dari operasional sehari- dan/atau jaminan Pemerintah pada peroleh jaminan Pemerinah terhadap hari, di samping memiliki mekanisme proyek pembangunan infrastruktur kewajiban finansial PJPK yang timbul keuangan yang lebih fleksibel. Namun, berasal dari penjaminan pada proyek atas terjadinya risiko infrastruktur. instansi Pemerintahan terikat pada percepatan pembangunan pembangkit Adanya penjaminan tidak berarti bah- peraturan perundang-undangan yang tenaga listrik 10.000 MW tahap II dan wa kewajiban finansial secara serta lebih rigid, sehingga kesiapan dan II, penjaminan pada proyek percepatan merta beralih kepada pihak penjamin. kemampuan Pemerintah, baik Pusat penyediaan air minum, penjaminan PJPK tetap berkewajiban untuk maupun Daerah, dalam mengelola dan INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 51 O P I N I memprediksi terjadinya risiko sangat diperlukan. Kesiapan dan kemampuan PJPK untuk melaksanakan sendiri kewajiban finansialnya apabila terjadi risiko infrastruktur sangat penting mengingat sifat penjaminan yang tidak menghilangkan kewajiban pihak terjamin (first obligor). Sebagai ilustrasi, misalnya dalam suatu proyek jalan tol, PJPK yang merupakan instansi Pemerintah Pusat menyatakan akan memberikan kompensasi tunai apabila terjadi keterlambatan perubahan tarif. Terjadinya keterlambatan merupakan kejadian yang tidak dapat diperkirakan pada saat penandatanganan perjanjian kerja sama. Pada suatu ketika, PJPK tidak dapat melakukan perubahan tarif yang sudah menjadi kewajiban Pemerintah pada waktu yang telah O P I N I diperjanjikan dan oleh karenanya PJPK wajib memberikan kompensasi tunai kepada Badan Usaha Jalan Tol (BUJT). Tanpa pengelolaan risiko yang menganggarkan dana kewajiban Diperlukan suatu pedoman yang menjadi dasar PJPK untuk mengalokasikan anggaran untuk pembayaran kompensasi finansial, yang paling tidak berisi kriteriakriteria dapat dianggarkannya alokasi dana kompensasi finansial, mekanisme penganggaran dana kompensasi finansial, dan pengaturan mengenai jenis belanja serta mata anggarannya kontingensi dengan syarat dan ketentuan tertentu sebagaimana Kementerian Keuangan selaku penjamin dalam proyek infrastruktur dapat mengalokasikan dana kewajiban penjaminan Pemerintah. Sementara untuk jenis anggaran dalam APBN dapat dipertimbangkan untuk dimasukkan dalam jenis Belanja Lain-Lain mengingat pembayaran kompensasi finansial bukan merupakan aktivitas yang rutin terjadi. PENUTUP Berdasarkan uraian di atas, terdapat risiko fiskal yang bersumber dari kewajiban kontingensi dalam perjanjian KPBU berupa kewajiban PJPK untuk membayar kompensasi finansial kepada Badan Usaha atas terjadinya risiko infrastruktur yang menjadi kewajiban pihak PJPK berdasarkan alokasi risiko yang disepakati dalam perjanjian kerja sama. Meskipun terdapat penjaminan baik, terdapat kemungkinan PJPK infrastruktur terhadap proyek KPBU, tidak dapat memenuhi kewajiban finansial, yang paling tidak berisi hal ini tidak berarti menghilangkan untuk membayar kompensasi tunai kriteria-kriteria dapat dianggarkannya kewajiban PJPK untuk melaksanakan karena kejadian tersebut tidak dapat alokasi dana kompensasi finansial, kewajiban tersebut pada kesempatan diantisipasi sebelumnya dan/atau PJPK mekanisme penganggaran dana pertama. Kesadaran (awareness) PJPK, tidak dapat menganggarkan dana kompensasi finansial, dan pengaturan terutama Menteri/Kepala Lembaga/ untuk membayar kewajiban tersebut mengenai jenis belanja serta mata Kepala Daerah, atas risiko fiskal melalui mekanisme APBN sampai anggarannya. Kriteria penganggaran yang muncul dari perjanjian KPBU dengan jatuh temponya kewajiban dapat berupa adanya suatu kajian menjadi hal yang penting. Menteri/ tersebut. Ketidakmampuan PJPK, da- yang menyimpulkan bahwa tingkat Kepala Lembaga/Kepala Daerah yang lam hal ini Menteri/Kepala Lembaga/ keterjadian dan besaran kompensasi menjadi PJPK dalam proyek KPBU harus Kepala Daerah, dalam memenuhi finansial harus diberikan adalah pasti memiliki mekanisme pengelolaan risiko kewajiban finansialnya tentu saja dapat akan terjadi, serta menjelaskan sebab- yang baik. menurunkan kredibilitas Pemerintah sebab terjadinya risiko infrastruktur dan Kementerian Keuangan, yang secara umum, yang dapat berdampak mitigasi risiko yang telah dilaksanakan terlibat langsung dalam KPBU dan negatif pada persepsi calon investor oleh PJPK. Kajian tersebut dapat pengelolaan risiko fiskal dapat terhadap KPBU di Indonesia. dihasilkan jika PJPK memiliki mekanisme berperan untuk mendorong aware- Hingga saat ini, belum terdapat pengelolaan risiko yang baik dan ness PJPK atas risiko fiskal yang suatu pedoman atau panduan bagi efektif. Mekanisme penganggaran berasal dari perjanjian KPBU dan PJPK dalam menyusun anggaran dana kompensasi finansial seyogyanya membantu PJPK dalam menyusun dan melaksanakan kewajiban untuk dapat mendukung PJPK untuk lebih mekanisme pengelolaan risiko fiskal membayar kompensasi finansial antisipatif dan responsif dalam me- atas pelaksanaan KPBU. Di sisi lain, kepada Badan Usaha atas terjadinya laksanakan pembayaran kompenasi pelaksanaan kewajiban finansial PJPK risiko infrastruktur. Diperlukan suatu finansialnya. Mekanisme yang dapat apabila terjadi risiko infrastruktur pedoman yang menjadi dasar PJPK dipertimbangkan misalnya melalui perlu didukung dengan mekanisme untuk mengalokasikan anggaran realokasi anggaran PJPK atau PJPK perencanaan dan pelaksanaan untuk pembayaran kompensasi diberikan wewenang untuk dapat anggaran yang akomodatif. n 52 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Wawancara Redaksi Buletin Info Risiko Fiskal (IRF) Ir. Wismana Adi Suryabrata, MIA Deputi Bidang Sarana & Prasarana Bappenas Oleh: Riko Amir1, Farid Arif Wibowo2, Hani Widyastuti3, dan Hendro Ratnanto Joni4 1. 2. 3. 4. Kepala Subdirekorat Mitigasi Risiko APBN, Dit. PRKN, DJPPR, e-mail: [email protected] Kepala Subdirektorat Persetujuan Dukungan Pemerintah, Dit. PDPPI, DJPPR, e-mail:[email protected] Kepala Seksi Pengungkapan Risiko Keuangan Negara , Dit. PRKN, DJPPR, e-mail: [email protected] Kepala Seksi Persetujuan Proyek Sektor I, Dit. PDPPI, DJPPR, e-mail: [email protected] S ebagaimana telah kita Bagaimana pandangan Bapak ketahui bersama, Pemba- terhadap target pembangunan infra- Dalam mencapai prioritas pem- ngunan infrastruktur saat struktur saat ini dengan adanya keter- bangunan tersebut terdapat tiga sektor ini telah menjadi agenda batasan APBN? yang didorong pengembangannya wilayah. prioritas nasional. Besarnya kebutuhan Kita tentunya sudah sering men- yaitu sektor pertanian, industri, dan pembiayaan proyek infrastruktur dengar istilah Pak Jokowi tentang pariwisata. Pertama adalah sektor tersebut tentunya tidak bisa semuanya money follow program yang pada pertanian, seperti kita ketahui se- dibiayai oleh APBN. Diperlukan implementasinya dapat membuat bagian besar penduduk kita berada dukungan APBD, BUMN, dan teruta- prioritas dan target pembangunan di sektor ini sehingga peningkatan ma peran swasta untuk dapat ber- menjadi lebih jelas. produktivitas di sektor pertanian kontribusi menutupi kesenjangan Pada tahun 2017 prioritas pem- menjadi sangat penting. Kedua adalah pendanaan infrastruktur. Oleh karena bangunan Pemerintah ditujukan sektor industri, dalam jangka panjang itu, skema Kerja Sama Pemerintah dan untuk mengatasi ketimpangan sosial jika kita ingin perekonomian tumbuh Badan Usaha (KPBU) menjadi salah dan wilayah, sehingga setiap K/L tinggi maka industri pengolahannya satu skema yang diharapkan menjadi diminta untuk menyusun program juga harus tumbuh cukup tinggi. salah satu alternatif pembiayaan dalam rangka mendukung prioritas Dengan demikian industri pengolahan pembangunan infrastruktur dengan pembangunan tersebut, salah satunya juga harus didorong. Namun industri tetap menjaga kesehatan APBN. adalah program pengembangan pengolahan itu semakin lama akan INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 53 W A W A N C A R A semakin capital intensive. Sedangkan penyerapan tenaga kerja juga masih sangat penting dan itu didorong dari industri yang padat karya, yang merupakan sektor ketiga, yaitu sektor pariwisata. Infrastruktur diperlukan untuk mendukung tumbuhnya ketiga sektor tersebut. Tadi saya sebutkan termasuk program pengembangan wilayah, karena sebetulnya pada akhirnya pembangunan sektor yang didukung infrastruktur dilakukan di wilayah. Pada sektor pertanian terdapat 15 provinsi yang akan menjadi penghasil utama produksi padi. Kemudian pada yang ditambah lagi dengan hasil Sejak awal kita sudah mengetahui bahwa pembangunan infrastruktur memang tidak dapat hanya mengandalkan sumber pembiayaan dari APBN saja, namun dibutuhkan juga pendanaan dari BUMN dan Swasta kerja kabinet saat ini yang sudah memperlihatkan selesainya banyak proyek prioritas. Saya bersama dengan temanteman yang lain, termasuk Kementerian Keuangan, selalu menggarisbawahi bahwa kita telah memiliki 4 sektor KPBU yang kuat. Pertama proyek yang telah mendapat penjaminan Pemerintah yakni PLTU Batang, yang mana proyek ini memang sudah cukup lama dan sekarang sudah berjalan. Kedua, proyek dengan penjaminan dan Viability Gap Fund (VGF) seperti SPAM Umbulan. sektor industri pengolahan, telah W A W A N C A R A Ketiga adalah proyek dengan diidentifikasi 14 kawasan industri, dan BUMN, masih ada porsi yang kita Availability Payment (AP) seperti yang seperti di Kuala Tanjung, Sei Mangke harapkan dari kontribusi swasta yakni dilaksanakan oleh Kemenkominfo (Sumatera), kawasan Bitung, dan sekitar 36%, itulah yang kita pikirkan pada proyek Palapa Ring. Keempat, seterusnya. Untuk sektor pariwisata, sekarang. proyek yang sebetulnya sudah lebih terdapat 10 kawasan pariwisata Melihat progres KPBU sekarang, dulu dan sebagian konstruksinya yang menjadi prioritas dan terus kita sudah banyak proyek yang meng- dibantu oleh Pemerintah, yaitu proyek dorong, seperti Borobudur, Mandalika, gunakan skema KPBU. Menurut jalan tol. dan Danau Toba, yang mana tidak Bapak bagaimana peran KPBU dalam seluruhnya akan dilakukan dengan menciptakan APBN agar lebih sehat? Saya kira kita sudah memiliki banyak proyek, kalau dihitung mung- kecepatan yang sama tergantung Saya pikir yang utama adalah kin sudah mencapai Rp90-100 triliun mana yang siap dan mungkin dilihat seperti yang telah saya gambarkan yang diselesaikan dalam 2 tahun dari dampaknya. Intinya infrastruktur bahwa tidak semuanya harus dari kabinet ini. Sebenarnya capaian ini di masa yang akan datang kita dorong APBN. Intinya kalau kita bicara proyek dapat memberikan informasi kepada ke sana. infrastruktur, ada infrastruktur yang investor bahwa proyek KPBU di Sejak awal kita sudah menge- dapat menarik swasta karena memang Indonesia ini bukan suatu konsep tahui bahwa pembangunan infra- ada porsi yang dapat mereka kerjakan, saja tapi memang sudah dapat di- struktur memang tidak dapat hanya misalnya infrastruktur perusahaan implementasikan. mengandalkan sumber pembiayaan listrik dan perumahan atau lebih Selanjutnya, bagaimana kita mem- dari APBN saja, namun dibutuh- tepatnya real estate. Penyediaan bawa KPBU lebih maju lagi dengan kan juga pendanaan dari BUMN infrastruktur yang dapat dilakukan lebih banyak lagi contoh-contoh dan Swasta. Dari total Rp. 4.796 oleh swasta, Internal Rate of Return dengan suatu kerangka yang sudah triliun yang dibutuhkan untuk (IRR)-nya harus lebih dari 13%. Namun, diimplementasikan dan bagaimana pembangunan infrastruktur, 40% ada juga proyek infrastruktur yang kita dapat lebih banyak memberikan diantaranya atau sekitar Rp.1.900 diminati swasta yang belum mencapai dorongan. Tetapi, di sini kita harus triliun berasal dari APBN. Kemudian IRR maka akan dibantu kelayakan bekerja keras untuk mendorong ada juga yang dari BUMN, dengan finansialnya oleh Pemerintah sehingga supaya penyiapan proyek dapat kita Pemerintah terdapat kerja sama Pemerintah- lakukan dengan lebih baik lagi. memberikan PMN maupun penjaminan maka akan Swasta. Itulah pengertian KPBU. Salah satu cara yang ditempuh dapat memperoleh leveraging pem- Penting untuk mengubah mindset adalah bagaimana kita berkoordinasi biayaan yang cukup besar. Untuk supaya tidak semuanya langsung dengan lebih baik. Hal ini dilakukan mengembangkan/menyelesaikan berpikir untuk minta APBN setiap kali dengan membentuk Kantor Bersama infrastruktur, jika equity-nya 30% dan ada proyek, ini yang harus dapat kita dengan beberapa kementerian yang ditambah loan 70% maka lebih banyak bimbing. Peluang kerja sama tersebut sangat berkaitan erat dengan KPBU, yang dapat diselesaikan. Namun kian kuat karena Pemerintah juga antara lain Bappenas yang menyusun disamping pembiayaan dari APBN telah mengeluarkan Perpres 38/2015 perencanaan bagaimana list proyek 54 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 kita keluarkan, Kementerian Keuangan itu tentu saja dengan me-maintain lebih banyak proyek yang kita dapat dalam hal dibutuhkan VGF dan fasilitas minat investor, memberikan contoh transaksikan. fiskal lainnya, LKPP untuk memastikan keberhasilan yang sudah dicapai serta prosedur pengadaan sehingga tidak memelihara momentum. Sebagaimana Bapak ketahui project pipeline/daftar proyek meme- ada keraguan pada sisi PJPK, BKPM Bagi Investor, yang pertama kali gang peranan penting dalam menarik untuk untuk membantu market dilihat pada proyek adalah risiko. minat investor. Bagaimana proses sounding, dan Menko Perekonomian Risiko itu ada karena ketidakpastian perencanaan dan pengidentifikasian dalam koordinasi lintas sektor. Apabila mengenai kebijakan atau ketidak- proyek untuk KPBU di Bappenas? sejak awal kita sudah duduk bersama tahuan apakah konsep ini sudah jalan Pertama, kita tentu meng- menyiapkan proyek maka semua issue atau belum. Sebetulnya dengan contoh identifikasi program prioritasnya dulu. sudah diidentifikasi dari awal. Dengan proyek-proyek KPBU tadi dan juga ada Seperti saya sebutkan sebelumnya, demikian, rata-rata lama persiapan proyek unsolicited yang sudah berjalan, bagaimana kita menciptakan konek- proyek selama ini sekitar 2-3 tahun, investor akan melihat bahwa KPBU ini tivitas dalam rangka pengembangan dengan cara kerja seperti ini dapat sudah dijalankan dan ketidakpastian itu wilayah-wilayah yang dapat men- diperpendek. sudah dapat dikurangi. dukung tiga sektor tadi (sektor Saat ini, sudah banyak pipeline Penting memelihara momentum pertanian, industri, dan pariwisata). proyek KPBU yang masuk dari bebe- dan kepercayaan investor bahwa KPBU Dari sekian banyak proyek yang rapa kementerian dan Pemerintah bukan sesuatu yang stop and go, tetapi diajukan, maka akan dilakukan seleksi Daerah seperti Kementerian PUPR, secara continuously dapat dijalankan. dan prioritisasi misalnya ada proyek Kementerian Perhubungan, Pemda Untuk itulah fungsi Kantor Bersama, yang lebih cocok menggunakan SBSN, Tangerang Selatan, Bandung, Surabaya, yang mana perkembangan proyek PHLN, Rupiah Murni, atau KPBU. Makassar, Medan, dan Pekanbaru. dapat dikelola dan diketahui bersama Dalam hal proyek memiliki value for secara transparan. Inilah yang saya kira money (VfM) lebih tinggi dari public akan lebih membuat investor tertarik. sector comparator (PSC) maka dapat Menurut Bapak, seberapa besar potensi dan minat swasta untuk berkontribusi terhadap pembiayaan Selain itu kita memang berpacu infrastruktur di Indonesia? Bagaimana dengan waktu, kadang-kadang pe- strategi meningkatkan peran swasta? nyiapan proyek masih dirasa kurang Bagaimana kesiapan sektor un- dikerja samakan dengan swasta dan dapat masuk daftar proyek KPBU. Sepengetahuan saya ketika cepat karena memang waktunya tuk menjalankan skema KPBU dan mengadakan market sounding untuk tidak cukup banyak. Ketika sekarang bagaimana peranan Bappenas untuk proyek-proyek kita, minat investor sudah banyak contoh proyek yang meningkatkan kapasitas sektor (selaku nampaknya cukup lumayan besar. jadi, harusnya kita tidak mulai dari nol PJPK)? Pertanyaan berikutnya, bagaimana lagi. Kalau yang dulu perlu persiapan Ini memang PR besar, sudah menjaga minat ini supaya tetap ada 2-3 tahun, bagaimana kalau misalnya lama kita tidak melakukan build up dan kita memang betul-betul dapat kita percepat menjadi satu tahun? project and capacity lagi. Mungkin dilibatkan dalam hal ini. Strateginya Barangkali di tahun depan sudah akan dulu sempat ada keraguan dan sedikit INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 55 W A W A N C A R A pesimis skema ini dapat berjalan kita itu jalan. Komitmen untuk kita kembangkan di daerah lebih spesifik. atau tidak, sehingga appetite PJPK bersama-sama menjalankan list project Saya merujuk kepada skema AP. terhadap KPBU lemah. Namun saya itu yang sebetulnya akan menjadi Sehubungan dengan desentralisasi kira ketika kita kembali dengan kunci, kalau itu kita dapat lakukan, fiskal yang dilakukan, misalnya da- kerja keras sebagai tim, bersama- saya kira kita akan dapat men-deliver lam hal ada gap antara dana yang sama dengan institusi terkait sebagai proyek lebih cepat dan juga me- dialokasikan dengan kesiapan proyek, satu kesatuan Pemerintah, sekarang maintain minat investornya. maka kita dapat mengundang kontri- appetite-nya sudah mulai banyak. W A W A N C A R A Mengenai PINA (Pembiayaan busi swasta untuk menutup gap Pertanyaannya bagaimana mem- Infrastruktur Non APBN), posisinya tersebut agar penyerapan dana lebih persiapkan kapasitas PJPK? Pertama, sekarang lebih menyasar ke segmen baik dan SILPA berkurang. Selain itu, rencananya nanti di dalam Kantor yang mana? manfaat dari penggunaan AP untuk Bersama akan kita tetapkan capacity Biasanya pada KPBU lebih cende- proyek daerah maka risiko-risiko terkait building yang dibutuhkan misalnya, rung kepada proyek greenfield. dengan konstruksi dan operasi menjadi Kementerian PUPR ingin implementasi Sedangkan PINA lebih kepada proyek tanggung jawab swasta. Terkait de- AP untuk proyek jalan, kalau begitu brownfield, yang sudah operating, jadi ngan insentif swasta itu sendiri, akan capacity building-nya ini sebaiknya lebih kepada equity participation. Jadi diperoleh jika mampu men-deliver di taylor-made yang diarahkan memang ada segmen yang berbeda. layanan on schedule dengan kualitas untuk persiapan proyek jalan supaya Untuk RPJMN 2015-2019, skema langsung implementasi. Focal point- KPBU untuk pembiayaan infrastruktur nya, kita berikan pengertian atau memiliki porsi 36%. Menurut penda- pembelajaran bagaimana mulai pat Bapak, berapa proyeksi porsi Saya optimis. Optimisnya didorong memahami KPBU, menstrukturkannya, pembiayaan melalui KPBU dalam karena 1) kita sudah dapat men-deliver dan menyiapkan dokumennya. RPJMN mendatang (2020-2024)? proyek (sudah ada contohnya); 2) yang baik kepada publik. Optimisme Bapak terhadap penerapan KPBU? Hal yang kedua adalah harus Kalau saya lebih prefer kita selama ini kita di Kantor Bersama dipersiapkan alokasi untuk penyi- selesaikan dulu di dalam masa yang mempunyai komitmen tinggi untuk 0apan proyek itu sendiri di dalam lima tahun ini sehingga kita bisa lebih mempercepat proyek KPBU; 3) makin kementerian. Harapan kita bersama jauh lagi mengetahui seberapa kuat banyak juga lembaga dan daerah pada KPBU, ownership tetap ada kita sebenarnya dapat mendorong tertarik masuk ke proyek KPBU; dan di kementerian masing-masing se- KPBU ini. Walaupun peluang KPBU ini 4) investor baik dalam negeri maupun hingga pihak yang mengajukan dan memang besar, kesiapan kita dalam luar negeri sudah melirik beberapa menyiapkan adalah kementerian KPBU harus kita pertimbangkan sektor infrastruktur KPBU. Tetapi, sendiri seperti pada proyek SBSN dan dengan matang, seperti seberapa optimisme itu harus diwujudkan PHLN. Namun untuk KPBU, kita akan cepat kita dapat menyiapkan project dengan mempertahankan komitmen bantu dengan memfasilitasi misalnya, appointment dan yang penting lagi kita bersama. dengan pelatihan dan sebagainya. adalah soal kesiapan proyek itu sendiri. Menurut opini Bapak, bagaimana Selain melakukan koordinasi yaitu Bapak tadi menyampaikan terha- Kementerian Keuangan sudah mela- dengan adanya Kantor Bersama, hal dap K/L dapat dengan capacity by kukan pengelolaan risiko fiskal dan apalagi yang menurut Bapak dapat project kita buatkan taylor-nya, ini apa yang harus lebih ditingkatkan? dilakukan Pemerintah untuk mencapai juga dapat untuk daerah. Hal apa lagi Menurut saya, sejauh ini teman- target pembangunan infrastruktur yang dapat dilakukan oleh Pemerintah teman di Kementerian Keuangan dengan skema KPBU? Pusat untuk meningkatkan kapasitas sudah dengan baik dalam memberikan Pemda baik provinsi, kabupaten, dan support dalam pelaksanaan KPBU. Ke kota? depan, tentu kita akan jaga terus, Sekarang wadahnya itu sudah kita bentuk, tinggal bagaimana kita bersama-sama mempunya komitmen Kalau kita ingin melakukan pro- dalam artian kita akan menyiapkan di dalam wadah itu. Komitmen yang yek KPBU, intinya sama baik bagi proyek sambil bertanya dengan teman- sangat penting untuk meyakinkan Pemerintah Pusat dan Daerah dalam teman di Kementerian Keuangan prosesnya berjalan terus. Misalnya, hal bentuk kerja samanya, yang ber- tentang pengelolaan risikonya dan sekarang paling tidak dua kali seming- beda barangkali isunya. Mungkin isu perhitungan contingent liabilities- gu kita berkomitmen untuk secara yang ada pada Pemerintah Daerah nya. Kita harus terbiasa bekerja sama regular melakukan meeting yang bukan terkait ketersediaan dana, sebagai satu tim yang kuat, kalau tidak berguna untuk memastikan bahwa karena sering ada SILPA yang cukup “dikeroyok” bersama maka hal ini proyek yang ada di dalam pipeline besar. Jadi mungkin skema yang di- tidak dapat dilakukan dengan cepat. n 56 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Project Finance - Konsep, Aplikasi dan Evaluasi Oleh: Bely Utarja Praktisi dan Pengajar pada Prasetya Mulya Business School, e-mail : [email protected] T ulisan ini berisi materi dasar dan mengatasi konflik keagenan. Hal suatu Project Finance. Dari tujuh per- mengenai konsep, aplikasi, ini mengantarkan kepada pertanyaan tanyaan dan jawaban yang diberikan, dan evaluasi Project Finance. berikutnya, yaitu mengenai struktur diharapkan tulisan ini bisa memberikan Untuk penyederhanaan, dari Project Finance. Struktur Project pengetahuan dasar mengenai Project pendekatan yang digunakan dalam Finance mengarahkan insentif dan Finance bagi para pembaca, selain juga memberikan pemaparan ketiga kepentingan para partisipan di sebagai referensi untuk mempelajari aspek tersebut pada tulisan ini adalah dalamnya, termasuk pemberi modal lebih lanjut topik tersebut. dengan menggunakan pertanyaan. pinjaman maupun pemberi modal Pertanyaan pertama terkait dengan ekuitas. Dalam hal ini, motivasi dari definisi dari Project Finance. Sebagai partisipan utama ini perlu diketahui fenomena APAKAH YANG DISEBUT DENGAN PROJECT FINANCE? yang cukup kompleks, agar bisa didesain tata kelola yang Struktur Project Finance berada tidak ada definisi Project Finance yang tepat. Pertanyaan selanjutnya ada- dibalik terbangun dan berjalannya baku dan diterima oleh semua pihak, lah mengenai peran perbankan seba- infrastruktur-infrastruktur utama di oleh karena itu setelah memaparkan gai pihak yang dapat membantu dunia seperti: Terusan Suez, Gedung beberapa alternatif definisi, pertanya- penyiapan struktur atau menjadi pihak Menara Burj Khalifa, EURO-tunnel, dan an selanjutnya terkait dengan fitur- yang memanfaatkan struktur tersebut proyek USD 34 milyar Ichthys Oil Field. fitur utama dari Project Finance dalam pemberian pembiayaan. Struktur ini memiliki kemampuan un- berdasarkan literatur yang ada. Dua pertanyaan terakhir adalah tuk mengatasi tantangan engineering Salah satu yang mengemuka yang terkait dengan evaluasi. Yang yang kompleks sekaligus risiko-risiko dari fitur-fitur tersebut adalah fungsi pertama adalah mengenai penilaian proyek yang tinggi. Tabel 1 memper- Project Finance sebagai suatu struktur kelayakan kredit sedangkan yang lihatkan daftar 10 transaksi Project tata kelola untuk menghadapi risiko kedua adalah mengenai valuasi dari Finance teratas tahun 2016 menurut Tabel 1: Global Top 10 Project Finance Deals 2016 Sumber : IJGlobal, 2017 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 57 E D U K A S I F I S K A L IJGlobal. Dua di antara kesepuluh proyek tersebut adalah proyek yang berada di Indonesia, yaitu Central Java Power Plant dan Tangguh LNG Expansion. Sumber yang sama juga mencatat bahwa total nilai transaksi Project Finance di tahun 2016 mencapai USD 276,9 milyar dari 667 transaksi. Angka ini masih lebih rendah dibandingkan tahun 2015, yaitu USD 313,3 milyar dari 892 transaksi. Terdapat beberapa definisi mengenai Project Finance, beberapa yang sering digunakan sebagai referensi adalah sebagai berikut: • “Project finance may take the form of financing of the construction of a new capital installation, or refi- manajemen risiko dan alokasi risiko kepada partisipan proyek merupakan Project Finance bukan mengacu pada suatu pinjaman yang diberikan pada suatu proyek, namun lebih merupakan suatu pengaturan dengan struktur tertentu yang melibatkan pinjaman kepada suatu entitas yang didirikan secara khusus faktor terpenting untuk mencapai kesuksesan (Beiddleman et al., 1990). Alokasi risiko kepada para partisipan dalam Project Finance dilakukan melalui kontrak. Namun efektivitasnya bergantung F I S K A L kemampuan partisipan yang mendapatkan alokasi risiko (Corielli et al., 2010). Alokasi risiko yang efisien juga menentukan keberhasilan untuk mendapatkan pinjaman dan mengurangi biaya pinjaman tersebut (Esty, 1999). Dailami dan Hauswald (2007) menyimpulkan bahwa biaya pinjaman tersebut bergantung pada kualitas kontrakkontrak, seperti: supply agreements, nancing of an existing installation, E D U K A S I pada debt covenants dan debt service with or without improvements. inception; will operate in a focused guarantee. Biaya pinjaman pada In such transactions, the lender line of business; and will ask that proyek public private partnership is usually paid solely or almost lenders look only to a specific asset dengan skema Project Finance hanya exclusively out of the money to generate cash flow as the sole ditentukan oleh systematic risk karena generated by the contracts for source of principal and interest seluruh risiko spesifik sudah dikelola the facility’s output, such as the payments and collateral.” (Standard melalui kontrak-kontrak (Blanc-Brude electricity sold by a power plant. & Poor’s Corporation, 2003) dan Strage, 2007). The borrower is usually an SPE Berdasarkan definisi-definisi di Dibandingkan dengan pinjaman (Special Purpose Entity) that is not atas, Project Finance bukan mengacu sindikasi Corporate Finance, pinjaman permitted to perform any function pada suatu pinjaman yang diberikan sindikasi Project Finance memiliki other than developing, owning, pada suatu proyek, namun lebih waktu jatuh tempo yang lebih panjang, and operating the installation. The merupakan suatu pengaturan dengan lebih banyak jaminan dari pihak consequence is that repayment struktur tertentu yang melibatkan ketiga, dan lebih sering digunakan depends primarily on the project’s pinjaman kepada suatu entitas yang pada investasi di negara berisiko tinggi cash flow and on the collateral didirikan secara khusus. (Kleimeier dan Megginson, 2000). value of the project’s assets.” (Basel Committee on Banking Supervision, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards (“Basel II”), November 2005). Dengan demikian, meskipun non- APA SAJA FITUR PROJECT FINANCE DARI LITERATUR YANG ADA? recourse, pinjaman Project Finance memiliki biaya pinjaman yang lebih rendah. Tidak seperti jenis pinjaman Praktik Project Finance telah ber- lainnya, pinjaman Project Finance • “Project finance involves the jalan lama, setidaknya sejak kerajaan memiliki bentuk term structure yang creation of a legally independent Inggris pada tahun 1299 mendanai unik, yaitu tidak linear meningkat project company financed with pengembangan tambang perak seiring dengan peningkatan maturitas non-recourse debt for the purpose dengan pinjaman non-recourse dari (Sorge dan Gardanez, 2004). Sorge dan of investing in a capital asset, usually Frescobaldi – sebuah merchant bank Gardanez (2004) juga menemukan with a single purpose and a limited yang berbasis di Florentina. Namun bahwa political riskguarantee yang life.” (Benjamin Esty, 2002) popularitas peng-gunaannya sebagai diberikan pada pinjaman Project • “A group of agreements and suatu struktur untuk pengelolaan Finance semakin menurunkan garis contracts between lenders, project risiko dalam pengembangan proyek- term structure tersebut ke bawah. sponsors, and other interested proyek infra-struktur besar baru terjadi Sertifikasi pinjaman Project Finance parties that creates a form of pada era 1980-an pada sektor energi oleh bank yang prestisius menurunkan business organization that will di Amerika. biaya pinjaman tetapi dengan banking issue a finite amount of debt on 58 Pada Project Finance modern, fees yang lebih tinggi (Gatti, 2013). INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Struktur modal yang optimal biasa. Struktur modal ini mirip Mengembangkan suatu Project Finance memerlukan waktu dan biaya transaksi yang besar. Oleh karena itu skala proyek akan menentukan apakah manfaat yang dihasilkan bisa memberikan kompensasi yang sepadan dengan biayanya untuk Project Finance berbeda dengan Corporate Finance (Shah dan Thakor, 1987). Williamson (1988) menyatakan bahwa pinjaman dan ekuitas jangan hanya dilihat sebagai sekedar instrumen finansial, tetapi juga sebagai alternatif struktur tata kelola (governance structure). Tata kelola pinjaman bekerja melalui aturan yang bisa dituangkan dalam bentuk kontrak-kontrak, berbeda dengan tata kelola ekuitas lebih bekerja berdasarkan diskresi. Dalam hal ini Project Finance mengurangi biaya keagenan antara pemberi pinjaman dan penerima pinjaman (Brealey et al., 1996). Pemisahan proyek dengan pembentukan Special Purpose Entity memungkinkan asesmen risiko yang dengan yang terjadi pada transaksi pembelian perusahaan menggunakan pinjaman (Leverage Buy Out). • Struktur kepemilikan: memiliki kepemilikan ekuitas dan pinjaman yang terkonsentrasi. Mayoritas pinjaman berasal dari sindikasi bank, bukan obligasi. Sedangkan ekuitas umumnya dimiliki oleh satu sampai tiga perusahaan sponsor. • Struktur Dewan Komisaris dan Direksi: umumnya berasal dari perusahaan sponsor, jumlah anggotanya dapat semakin banyak seiring dengan skala proyek. • Struktur kontrak: Gambar 1 memperlihatkan beberapa kontrak utama dalam suatu Project Finance. lebih efisien bagi pemberi pinjaman transaksi yang besar. Oleh karena Namun total dari jumlah kontrak maupun investor ekuitas. Farrell (2003) itu skala proyek akan menentukan bisa mencapai puluhan hingga berargumen bahwa setiap Project apakah manfaat yang dihasilkan ribuan, bergantung pada skala Finance harus dibangun secara khusus bisa memberikan kompensasi yang proyek. (custom) terutama untuk mengelola sepadan dengan biayanya. Esty (1999) Pada bagian atas dari Gambar 1 risiko keagenan yang semakin tinggi menyatakan bahwa meskipun biaya diperlihatkan bahwa sumber pendana- dengan semakin banyaknya partisipan transaksi Project Financing tinggi, an Project Company (SPE) berasal dari proyek. tetapi keberhasilan berjalannya ekuitas yang disediakan oleh beberapa Struktur Project Finance juga struktur tersebut memungkinkan investor dan Project Finance debt yang sering digunakan untuk investasi di sponsor untuk mendapatkan ke- disediakan oleh beberapa pemberi negara berisiko tinggi. Project Finance untungan dari penghematan pajak pinjaman. Project Finance debt men- memungkinkan perusahaan multi- (interest tax shield), lebih rendahnya dapatkan prioritas utama atas arus nasional untuk memitigasi risiko biaya akibat financial distress, dan kas yang dihasilkan oleh proyek, politik dan menghadapi obsolescing mengurangi konflik keagenan. sedangkan tingkat pengembalian bargaining (Ramamurti dan Doh, 2004). Risiko politik mendorong investor menggunakan Project Finance dan ekuitas sangat bergantung kesuksesan BAGAIMANA STRUKTUR DARI PROJECT FINANCE? proyek. Pendanaan tersebut, terutama mengundang partisipasi bank-bank Esty (2003) membagi atribut Project Finance debt, didukung oleh pembangunan (Hainz dan Kleimeir, struktur dari Project Finance menjadi kontrak-kontrak yang dibuat antara 2012). Konteks institusional suatu sebagai berikut: Project Company dengan partisipan negara akan menentukan kompo- • Struktur organisasi: Special Purpose lainnya dalam pengaturan Project sisi sindikasi bank dalam Project Entity (SPE)/ Project Company yang Finance. Kontrak-kontrak tersebut Finance (Esty dan Megginson, 2003). merupakan badan hukum yang antara lain, yang utama: Obsolescing bargaining merupakan terpisah dari para sponsornya • Perjanjian Kerja sama (Project sebuah risiko utama yang dihadapi (investor ekuitas). Pembentukan Agreement) yang bisa berupa oleh investasi asing di infrastruktur, SPE ini memiliki ide yang serupa Off-take contract (pemberian namun strategi manajemen dapat dengan SPE yang digunakan untuk jangka panjang output yang dibangun dalam struktur Project memfasilitasi sekuritisasi aset. dihasilkan oleh Project Company • Struktur modal: perusahaan dengan formula harga tertentu) proyek menggunakan leverage atau perjanjian konsesi (Project Mengembangkan suatu Project yang sangat tinggi dibandingkan Company mendapatkan hak Finance memerlukan waktu dan biaya dengan struktur modal korporasi untuk menyediakan infrastruktur Finance untuk memitigasi risiko tersebut (Wells dan Gleason, 1995). INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 59 E D U K A S I F I S K A L dan memungut pendapatan dari pokkan dalam tiga kelas: warranties, covenants, kejadian masyarakat) atau izin berdasarkan 1. Project agreements: kontrak- gagal bayar, serta isu-isu relevan peraturan perundang-undangan kontrak yang berfungsi untuk lainnya. Apabila negosiasi berhasil sektor infrastruktur terkait. mengalokasikan kewajiban dan mencapai kesepakatan, finance • Kontrak Engineering, Procurement risiko terkait kepada para pihak documents dapat menjadi efektif and Construction (EPC) turnkey dengan cara yang dapat ditegakkan dan dapat terdiri dari: loan faci- (desain dan konstruksi fasilitas secara hukum. Kontrak-kontrak lity agreement, equity support infrastruktur dengan biaya tetap dalam kelas ini antara lain: AD/ agreement, security document, (fixed contract) dan waktu penye- ART Project Company, perjanjian account agreement, inter-creditor lesaian yang tetap (fixed date)). pemegang saham, perjanjian kerja agreement, amendment and waiver • Kontrak Pasokan Input (Input sama (dalam hal PPP) atau off take agreement dan perjanjian yang Supply Contract) yang memper- agreement, kontrak EPC, kontrak relevan lainnya. janjikan penyediaan bahan bakar pasokan input serta kontrak 3. Security documents: proteksi dan atau material input dalam jangka operasional dan perawatan, seperti jaminan (assurance) yang da- panjang dengan formula harga dan yang telah dijelaskan di atas. pat diberikan kepada pemberi volume yang ditetapkan. E D U K A S I F I S K A L 2. Finance documents: pada waktu pinjaman: • Kontrak operasional dan perawatan melakukan uji tuntas, calon pemberi yang menugaskan suatu pihak pinjaman akan melakukan negosiasi a. Pada masa kontruksi: i. Terkait dengan EPC contract: untuk bertanggung jawab atas rancangan klausul perjanjian liquidation damages, surety proyek tersebut setelah fasilitas pinjaman yang disebut dengan bonds, standby Letter of infrastrukturnya telah terbangun. Common Term Sheet dengan para Credit (L/C). • Perjanjian dukungan Pemerintah sponsor Project Company. Isu yang (terutama pada negara berkem- dinegosiasikan meliputi: dukungan bang) yang memberikan dukungan pemegang ekuitas, proteksi pemberi iii.Equity support agreement. terkait kelayakan pembeli output pinjaman, struktur akun Project iv. Stand by L/C lainnya yang proyek (off taker), insentif perpajak- Company, tata cara pencairan diberikan an untuk investasi, atau pun bentuk pinjaman konstruksi. dukungan lainnya. kembali pinjaman, persyaratan Secara umum kontrak-kontrak dalam Project Finance dapat dikelom- dan pembayaran pendahuluan (conditions precedent), Gambar 1: Struktur Sederhana Project Finance representation and ii. Completion guarantee dari sponsor. pada masa b. Selama masa pinjaman: i. Assignment dari kontrakkontrak proyek. ii. Share pledge. iii. Political risk insurance. iv. Jaminan Pemerintah. APA SAJA MOTIVASI DARI PARTISIPAN UTAMA PROJECT FINANCE? Pembuatan struktur dan organisasi Project Finance memerlukan waktu dan biaya yang tidak sedikit, bahkan lebih mahal dibandingkan dengan mengatur pembiayaan melalui Corporate Financing. Biaya transaksi yang besar disebabkan oleh besarnya biaya konsultan legal, teknis, keuangan, maupun asuransi. Selain itu waktu juga diperlukan oleh pemberi pinjaman untuk melakukan negosiasi common term sheet. Setelah financial close, masih ada pula biaya untuk monitoring. Lalu apa keuntungannya Sumber: Yescombe, 2002 60 bagi para partisipan, terutama INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Project Company dan pihak yang risiko dengan sponsor lainnya. (melakukan pembayaran pencairan memberikan pendanaan pinjaman o Menghilangkan kontaminasi risi- kepada Project Company dan me- maupun ekuitas? ko antara arus kas perusahaan nerima • Keuntungan bagi Project Company: sponsor dengan arus kas SPE. dari Project Company, melakukan o Customization sistem tata kelola o Dapat distruktur sebagai off monitoring terhadap kepatuhan spesifik aset untuk meningkat- balance items pada buku perusa- Project Company terhadap covenant kan nilai perusahaan. haan sponsor. dan menjadi wakil bagi pemberi o Tata kelola ditujukan terutama pembayaran pinjaman pinjaman untuk berhadapan dengan APA SAJA PERAN PERBANKAN DALAM PROJECT FINANCE? Project Company). Sedangkan melalui an kontrak dan keberlangsungan tersebut merupakan sumber Peran perbankan sangat sentral lakukan sponsor dalam menyiapkan dalam pengembangan Project Finance, struktur yang dapat ditawarkan o Alokasi risiko yang efisien dapat termasuk di Indonesia. Namun untuk kepada calon pemberi pinjaman. mendukung rasio antara pin- meningkatkan keterlibatannya dalam Obligasi juga dapat diterbitkan jaman dengan ekuitas yang penyediaan infrastruktur, investasi pada saat awal atau apabila risiko tinggi. pada sumber daya manusia masih proyek telah menurun saat setelah untuk keberlangsungan hubung- nilai Project Company. • Keuntungan bagi pemberi pin- jasa advisory, bank membantu me- diperlukan dan masih memiliki ruang selesainya fase konstruksi fasilitas jaman: pertumbuhan yang besar. Meskipun infrastruktur. Sekuritas dapat memban- o Memerlukan tata kelola yang demikian, standar pengaturan kecu- tu untuk melakukan pembiayaan mendukung pendanaan jangka kupan modal yang dibuat oleh Bank melalui obligasi, termasuk dalam panjang karena tidak dapat me- of International Settlement (BIS), yaitu melakukan refinancing sebagian narik pinjaman sewaktu-waktu Basel II dan berikutnya Basel III dapat pinjaman sindikasi bank setelah fase tanpa kerugian yang besar. memberikan dampak yang signifikan konstruksi tersebut di atas. o Kelayakan finansial dan komersial terhadap besar eksposur yang akan proyek memberikan keamanan diambil oleh perbankan ke sektor bagi pemberi pinjaman. Project Finance. APA SAJA ASPEK YANG DIPERTIMBANGKAN DALAM MENILAI KELAYAKAN KREDIT PROJECT FINANCE? o Pemberi pinjaman sebagai Dalam Project Finance, bank dapat prinsipal dapat dengan mudah berperan dalam memberikan jasa melakukan monitoring terhadap financing ataupun advisory. Jasa terkait Kelayakan kredit bisa diukur pengelola Project Company financing meliputi: mengambil bagian dengan menggunakan tingkat ke- sebagai agen. dalam (underwrite) pembiayaan pastian dari pembayaran bunga dan (berpartisipasi sebagai anggota dari principal tepat waktu, sesuai dengan o Mengurangi biaya informasi dibandingkan kesepakatan pinjaman korpo- pada rasi biasa. p e m b i a y a a n • Keuntungan pemberi bagi kepada ekuitas recourse pemberi pinjaman (sponsor): o Pinjaman perjanjian oleh Project Company. non- Standard & Poor’s pada menggunakan lima suatu SPE yang tingkat independen dapat dalam mengukur menjaga kapasitas tingkat kepastian perusahaan sponsor ini, yaitu: dalam melakukan 1. Risiko level pro- pinjaman. yek: o Mengurangi Sumber Gambar: ptsmi.co.id analisis risiko-risiko yang menjadi bagi- biaya kesulitan (distress) akibat sindikasi), menjadi lead arranger (me- an dari proyek dan lingkungan kegagalan proyek karena lakukan uji tuntas, mengorganisir industrinya akan menjadi penentu sponsor sebagai pemegang sindikasi dan melakukan monitoring apakah proyek tersebut akan saham dalam perseroan terbatas. terhadap Project Company), memberi- dapat berjalan secara komersial o Melakukan pembagian (sharing) kan bridging loan, menjadi agency selama jangka waktu pinjaman. INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 61 E D U K A S I F I S K A L Hal-hal yang dievaluasi pada level tusional yang tidak mendukung sebagai berikut: ini meliputi: akan memberikan risiko terhadap 1. Membuat proyeksi arus kas proyek, a. Kontrak-kontrak yang menjadi pemenuhan hak komersial maupun dengan asumsi proyek didanai oleh penegakan hukum atas kontrak 100% ekuitas. fondasi struktur proyek. b. Risiko-risiko terkait dengan teknologi, konstruksi, dan operasi. c. Risiko ketersediaan sumber daya proyek. 3. Membuat estimasi biaya modal aset dukungan likuiditas yang diberikan proyek (opportunity cost of capital). dalam hal terjadi kesulitan arus 4. Melakukan perhitungan nilai kas. Dukungan kredit yang da- Project Company (Present Value) pat diterima harus memiliki dengan melakukan discount terha- terikat pada kontrak terkait karakteristik: dap proyeksi arus kas proyek meng- dengan Project Company dalam a. Memiliki ketentuan dan kondisi gunakan biaya modal aset proyek. memenuhi kewajibannya sesuai yang jelas mengenai kewajiban dengan kontrak yang telah pemberi untuk dan tahap 3 bisa dilakukan secara ditetapkan. membayar tepat waktu, tanpa berbeda, bergantung pada cara pembatasan, apabila suatu risiko mengakomodasi pengaruh keputusan yang diperjanjikan terjadi. pendanaan pada nilai proyek. Dalam d. Seberapa kompetitif Project Company di dalam industrinya. e. Kemampuan semua pihak yang f. Kinerja finansial yang fokus pada atribut: F I S K A L 2. Melakukan asesmen terhadap risiko (credit enhancement): merupakan sebagai input proyek. E D U K A S I yang telah dibuat. 5. Peningkatan kelayakan kredit jaminan Meskipun demikian tahap 1 i. Kemampuan Project Company b. Diberikan dalam lingkungan menghasilkan arus kas untuk hukum yang dalam sejarahnya a. Mengakomodasi pengaruh terse- membayar pinjaman tepat selalu menegakkan pemenuhan but di cost of capital: tidak ada waktu dan tepat jumlah. kewajiban instrument credit perubahan di tahap 1 di atas, teta- enhancement tersebut. pi pada tahap 3, cost of capital ii. Struktur modal dan bagaima- hal ini terdapat tiga cara, yaitu: na penurunan porsi pinjaman c. Diberikan oleh pihak yang dihitung dengan menggunakan dalam struktur modal ter- terbukti memiliki kemauan weighted average cost of capital sebut. serta kemampuan membayar (WACC) setelah pajak. Cara ini iii. Likuiditas. tepat waktu dan tepat jumlah sering disebut dengan after tax sesuai dengan perjanjian yang WACC method.1 2. Struktur transaksi: a. Struktur Project Company yang memenuhi syarat sebagai SPE. disepakati. d. Dapat dibandingkan dengan b. Struktur manajemen kas yang benchmark berupa produk lebih memprioritaskan beban unconditional and irrevocable b. Mengakomodasi pengaruh tersebut usaha, cadangan-cadangan, Letter of Credit, payable on di arus kas: tahap 1 berubah, yaitu serta debt service coverage demand (legally and practically) ditambah dengan penghematan ratio dibandingkan dengan dan diterbitkan oleh bank yang pembayaran pajak karena pemba- pembagian untuk para sponsor. telah di-rating dengan rating yaran bunga pinjaman (interest c. Bagaimana risiko kebangkrutan yang tinggi (rating proyek tidak tax shield). Sedangkan tahap 3 pada pihak-pihak yang ber- dapat lebih tinggi daripada tidak berubah. Arus kas tambahan kontrak secara langsung mau- rating bank yang memberikan dari interest tax shield tersebut di- pun tidak langsung dengan dukungan likuiditas). discount dengan menggunakan Project Company, dapat mempengaruhi arus kas proyek. 3. Risiko negara (sovereign risk): Pemerintah setempat bisa mem- biaya modal aset proyek (100% BAGAIMANA CARA MELAKUKAN VALUASI TERHADAP PROJECT FINANCE? ekuitas). Cara ini sering disebut dengan Capital Cash Flow Method (CCF).2 berikan risiko kepada Project Com- Valuasi terhadap suatu peluang pany melalui pembatasan transfer investasi, termasuk Project Finance, dan konvertibilitas mata uang, dapat dilakukan dengan metode intervensi terhadap operasional discounted cash flow maupun c. Mengakomodasi pengaruh tersebut Project Company, maupun mela- comparables. Pada tulisan ini hanya di arus kas: tahap 1 berubah, yaitu kukan nasionalisasi. dibahas yang menggunakan metode ditambah dengan interest tax 4. Risiko pengembangan institusional discounted cash flow. Tahapan yang shield. Tahap 3 juga berubah, bisnis dan legal: lingkungan insti- dilakukan dalam metode ini adalah yaitu menggunakan biaya modal 62 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 pinjaman, bukan biaya modal aset waktu berubah, porsi pinjaman makin yang paling tepat bergantung pada proyek. Cara ini sering disebut lama makin kecil. Demikian juga penilaian risiko interest tax shield. dengan Adjusted Present Value pengaruh dari interest tax shield pada Apabila interest tax shield memiliki Method (APV).3 valuasi semakin mengecil. Karakteristik risiko yang sama dengan arus kas seperti ini membuat valuasi Project bebas Project Company, maka faktor Finance akan lebih mudah dilakukan diskon tersebut adalah sesuai dengan dengan CCF atau APV (karena sulitnya biaya modal aset proyek (100% Struktur modal dari Project melakukan perhitungan E/V dan ekuitas) (CCF). Namun bila risiko Finance memiliki porsi pinjaman yang D/V pada setiap periode, n, dengan interest tax shield tersebut sama besar. Oleh karena itu, pengaruh metode WACC). Perbedaan dari kedua dengan risiko kegagalan bayar Project interest tax shield pada valuasi Project cara ini terletak pada faktor discount Company, maka faktor discount yang Finance cukup signifikan. Namun untuk interest tax shield. Bely (2005) sesuai adalah yang setara dengan struktur modal ini seiring dengan berargumen bahwa faktor discount biaya modal pinjaman (APV). n CATATAN KAKI: 1. 2. 3. VL= nilai Project Company (Leveraged = dengan pinjaman); n = periode arus kas; N = periode terakhir Project Company (misalkan akhir perjanjian kerja sama); FCFFu,n= unlevered Free Cash Flow of the Firm di periode n; keL = levered cost of equity (biaya modal ekuitas); E/V = proporsi market value dari ekuitas dibandingkan dengan market value Project Company; D/V = proporsi market value dari pinjaman dibandingkan dengan market value Project Company; kd = biaya modal pinjaman (cost of debt); t = tingkat pajak marjinal. Vu = nilai Project Company dengan asumsi tanpa pinjaman (100% ekuitas); its = interest tax shield; reu = unlevered cost of equity (biaya modal ekuitas dengan asumsi tanpa pinjaman) 5. 6. 7. 8. rd = kd = biaya modal pinjaman 9. REFERENSI: 1. Beidleman, C.R., Fletcher D. dan Vesbosky D. 1990. “On Allocating Risk—The Essence of Project Finance” dalam Sloan Manag Rev 31. (hal. 47–55) 2. Blanc-Brude, F. dan Strange R. 2007. “How Banks Price Loans to Public-Private Partnerships: Evidence from The European Markets” dalam J Appl Corp Financ 19. (hal. 94–106) 3. 4. Brealey, R.A., Cooper I.A. dan Habib M.A. 1996. “Using Project Finance to Fund Infrastructure Investments” dalam J Appl Corp Financ 9. (hal. 25–39) INFO RISIKO FISKAL Corielli, F., Gatti S. dan Steffanoni A. 2010. “Risk Shifting Through Nonfinancial Contracts: Effects on Loan Spreads and Capital Structure of Project Finance Deals” dalam J Money Credit Bank 42. (hal. 1295– 1320) Dailami, M. dan Hauswald R. 2007. “Credit-Spread Determinants and Interlocking Contracts: A Study of The Ras Gas Project” dalam J Financ Econ 86. (hal. 248–278) Esty, B.C. 1999. “Improved Techniques for Valuing Large-Scale Project” dalam J Proj Financ 5. (hal. 17–26) Esty, B.C. 2003. “The Economic Motivations for Using Project Finance Working Paper”. Harvard Business School: Boston. Esty, B.C. dan Megginson W.L. 2003.”Creditor Rights, Enforcement, and Debt Ownership Structure: Evidence from The Global Syndicated Loan Market” dalam J Financ Quant Anal 38. (hal. 37–59) Farrell, M. 2003. “Principal-Agency Risk in Project Finance” dalam Int J Project Manag 21. (hal. 547–561) 10. Finnerty, J.D. 2013. “Project Financing: Asset-Based Financial Engineering” dalam Wiley Edt. 3. 11. Gatti, S. 2013. “Project Finance in Theory and Practice Designing, Structuring, and Financing Private and Public Projects” dalam Academic Press, Waltham (2. ed. ed.). 12. Hainz, C. dan Kleimeier S. 2012. “Political Risk, Project Finance, and The Participation of Development Banks in Syndicated Lending” dalam J Financ Intermed 21. (hal. 287–314) 13. Khan, M.F.K. dan Parra R.J. 2003. E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 “Financing Large Project: Using Project Finance Techniques and Practices”. Prentice Hall: Singapore. 14. Kleimeier, S. dan Megginson W.L. 2000. “Are Project Finance Loans Different From Other Syndicated Credits?” dalam J Appl Corp Financ 13. (hal. 75–87) 15. Mullner, J. 2017. “International Project Finance: Review and Implications for International Finance and International Business” dalam Manag Rev Q 67. (hal. 97-133) 16. Ramamurti, R. dan Doh J.P. 2004. “Rethinking Foreign Infrastructure Investment in Developing Countries” dalam J World Bus 39. (hal.151–167) 17. Shah, S. dan Thakor A.V. 1987. “Optimal Capital Structure and Project Financing” dalam J Econ Theory 42. (hal. 209–243) 18. Sorge, M. dan Gardanez B. 2004. “The Nature of Credit Risk in Project Finance” dalam BIS Quarterly Review, Vol. December. Bank of international Settlements, Basel, pp. 91–11. 19. Utarja, B. 2005. “Debt Management Policy, Interest Tax Shield Risk, and Firm Value” dalam Jurnal Prasetiya Mulya Vol. 10 No. 2, November 2005. (hal. 28 – 40) 20. Wells, L.T. dan Gleason E.S. 1995. “Is Foreign Infrastructure Investment Still Risky?” dalam Harvard Bus Rev 73. (hal. 44–55) 21. Williamson, O.E. 1988. “Corporate Finance and Corporate Governance” dalam J Financ 43. (hal. 567–591) 22. Yescombe, E.R. 2002. “Principles of project finance” dalam Academic Press Edt.1: New York 63 E D U K A S I F I S K A L Hubungan antar Komponen dalam Studi Penyiapan Proyek KPBU Oleh: Dodi Miharjana1 dan Khrisna Wiryananda2 1. Konsultan IIFD, e-mail: [email protected] 2. Mahasiswa Pasca Sarjana UI, e-mail: [email protected] E D U K A S I F I S K A L A. PENYEDIAAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA sional atau yang umum dilakukan Perlu ditegaskan disini bahwa yaitu menggunakan pendekatan KPBU merupakan implementasi Pembangunan infrastruktur supply driven. Dalam hal ini, berarti dari kewajiban penyediaan layanan saat ini telah menjadi agenda Pemerintah menyediakan infrastruktur umum oleh Pemerintah sehingga prioritas nasional. Dalam dokumen- sebagai bagian dari kewajiban hanya layanan yang wajib disediakan dokumen RPJMN, Renstra, dan RKP penyediaan layanan umum (public Pemerintah yang dapat di-KPBU- telah disebutkan target, kebutuhan service obligations) agar masyarakat kan. Karena merupakan kewajiban investasi, dan pendanaan infrastruktur dapat menjalankan kehidupan Pemerintah, ini juga berarti bahwa selama tahun 2015-2019.Kebutuhan sosial ekonomi mereka. Sedangkan KPBU dapat menggunakan dana publik total investasi untuk pembangunan pendekatan demand driven berarti (APBN/APBD) baik sebagian maupun infrastruktur 2015-2019 yaitu sebesar penyediaan infrastruktur didasarkan keseluruhannya. Sedangkan pelibatan 4.796 triliun rupiah. Alokasi kebutuhan atas atau Swasta atau Badan Usaha didasarkan total investasi tersebut bersumber permintaan dari calon pengguna pada nilai manfaat (value for money dari APBN sebesar 29,88 persen, atau konsumen. Pendekatan demand - VfM) dari keterlibatannya dalam APBD sebesar 11,37 persen, BUMN driven biasanya muncul untuk proyek- penyediaan layanan umum tersebut. sebesar 22,23 persen, dan swasta proyek yang diinisiasi oleh swasta atau sebesar 36,52 persen. Berdasarkan hal berpeluang untuk dikerja samakan tersebut, diharapkan swasta mampu dengan pihak swasta. untuk berkontribusi untuk menutupi adanya kebutuhan Dengan berkembangnya ke- kesenjangan pendanaan infrastruktur butuhan layanan KPBU, dalam pengertian yang selama 2015-2019. Oleh karena itu, infrastruktur, maka Pemerintah di- lebih luas, telah dilakukan di Indonesia Skema Kerja Sama Pemerintah hadapkan pada 2 tantangan utama sejak tahun 1970-an, terutama untuk dan Badan Usaha (KPBU) menjadi yaitu: 1) penyediaan dana untuk infrastruktur jalan tol. Meskipun salah satu skema yang diharapkan membangun dan mengoperasikan dan skema KPBU telah dilakukan sejak untuk dapat berkontribusi di dalam 2) meningkatkan efisiensi penyediaan lama, namun penyediaan infrastruktur pembangunan infrastruktur. layanan infrastruktur. Untuk itulah dengan melibatkan badan usaha Dalam penyediaan infrastruktur, Pemerintah mengembangkan opsi swasta belum berkembang dengan terdapat dua pendekatan yang dapat penyediaan (delivery options) yang baik di Indonesia. Hal tersebut ter- dilakukan yaitu yang berdasarkan dapat memberikan solusi terhadap lihat dari masih minimnya kontribusi supply driven dan demand driven. kedua tantangan tersebut. Salah investasi swasta dalam penyediaan Penyediaan infrastruktur secara tradi- satu opsi adalah melalui KPBU. infrastruktur, yaitu hanya sekitar 10 64 penyediaan B. PENYEDIAAN INFRASTRUKTUR MELALUI SKEMA KPBU INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 persen per tahun selama kurun waktu keberlanjutan proyek ke tahap beri- (sustainability) penyediaan layanan, 2007-2012 (Asian Development Bank, kutnya. mengidentifikasi potensi pemanfaatan 2017, Meeting Asia’s Inrastructure Terhambatnya pembuatan doku- dan pendapatan (jika ada), bahkan Needs). Kondisi ini sebagian disebab- men pada tahap penyiapan dapat dapat digunakan sebagai basis kan pemahaman tentang KPBU yang membuat proyek menjadi semakin pengadaan (procurement), seperti masih rancu dan terbatas. Sedangkan lama dan tidak menentu serta tidak halnya yang sudah digunakan untuk hambatan lain adalah lemahnya proses dapat dilanjutkan ke tahap berikutnya. skema berbasis ketersediaan layanan perencanaan dan penyiapan proyek. Selain itu, sangatlah penting untuk (Availability Payment). Untuk meningkatkan investasi memastikan kualitas substansi studi Pendekatan whole lifecycle costs swasta dalam penyediaan infra- proyek berupa hubungan logis antar ini juga dapat menjadi masukan struktur, Pemerintah telah melakukan komponen proyek yang ditunjang dalam perhitungan value for money langkah-langkah reformasi dari sisi dengan validitas dan akurasi data. untuk menetapkan prioritas proyek peraturan dan kelembagaan. Dari sisi peraturan, Pemerintah telah melakukan revisi Peraturan Presiden dan juga skema penyediaan layanan, C. KERANGKA STUDI PENYIAPAN PROYEK KPBU apakah dilakukan melalui pengadaan konvensional Pemerintah, KPBU (Perpres) No. 67 Tahun 2005 tentang Praktek umum dalam penyiapan Kerja sama Pemerintah Swasta menjadi proyek-proyek investasi publik atau Perpres No. 38 Tahun 2015 Tentang proyek Pemerintah adalah fokus pada dua Kerja sama Pemerintah dan Badan aspek teknis dan biaya modal (CAPEX) penyusunan proyek KPBU. Komponen Usaha. Dari sisi kelembagaan, telah sedangkan rencana pemanfaatan pertama (berwarna biru) merupakan dibentuk PT Penjaminan Infrastruktur serta biaya operasional (OPEX) sering komponen dasar yang melekat pada Indonesia (PT PII) untuk memberikan diabaikan. Selayaknya semua proyek setiap proyek Pemerintah. Sedangkan penjaminan sehingga meningkatkan investasi publik menggunakan komponen kedua (berwarna kuning) kelayakan proyek dan PT Sarana pendekatan whole lifecycle costs merupakan komponen terkait pe- Multi Inrastruktur (PT SMI) untuk yang mencakup semua biaya-biaya ngembangan KPBU atau opsi penye- mendorong pendampingan penyiapan (CAPEX, OPEX dan cost of fund) yang diaan lainnya. Kerangka tersebut dan pendanaan proyek. Selain itu, diperlukan selama masa manfaat menggambarkan keterkaitan antar telah dibentuk juga Direktorat proyek. Dengan demikian, Pemerintah komponen dalam penyusunan proyek Pengelolaan Dukungan Pemerintah mendapatkan gambaran menyeluruh KPBU. dan Infrastruktur tentang pengeluaran terkait proyek. Berikut adalah penjelasan me- (PDPPI) sebagai PPP Unit yang ada Ini dapat membantu Pemerintah ngenai komponen tersebut dan hu- di dalam Kementerian Keuangan dalam memastikan keberlangsungan bungan di antaranya: Pembiayaan yang mengelola berbagai dukungan Pemerintah, termasuk dukungan ataupun skema lainnya. Gambar 1 di bawah ini menyajikan komponen besar dalam Gambar 1. Kerangka Penyusunan Proyek KPBU penyiapan proyek KPBU. Terdapat tiga tahap di dalam proses KPBU, yaitu perencanaan, penyiapan, dan transaksi. Tahap penyiapan menjadi salah satu kunci utama dalam penyelenggaraan proyek KPBU. Keluaran atau output pada tahap penyiapan adalah dokumen pra studi kelayakan. Pra studi kelayakan terdiri atas beberapa kajian, diantaranya adalah kajian hukum dan kelembagaan, teknis, ekonomi dan komersial, lingkungan dan sosial, risiko, kebutuhan dukungan dan atau jaminan Pemerintah, sampai kajian masalah yang memerlukan tindak lanjut. Kajian-kajian tersebut sangat penting untuk dapat menentukan INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 65 E D U K A S I F I S K A L Sumber Gambar : pikiran-rakyat.com E D U K A S I F I S K A L 1. KOMPONEN DASAR PENYIAPAN PROYEK INVESTASI PUBLIK Analisis Kebutuhan primer melalui kegiatan survey seperti Analisis lingkungan bertujuan metodologi dan sampling yang untuk menganalisis dampak lingkung- memadai. an dari suatu proyek, baik pada tahap Analisis kebutuhan adalah kajian tentang dasar kebutuhan atau Analisis Lingkungan RDS (real demand survey) dengan pra konstruksi, konstruksi, dan operasi. Kajian Teknis dan Estimasi Biaya Selain itu juga, termasuk perkiraan permintaan dari sisi kuantitas dan Solusi teknis adalah berbagai biaya yang timbul dari pengelolaan kualitas dalam jangka waktu tertentu, pilihan cara yang dilakukan untuk dan pengawasan dampak negatif yang terkait dengan keberlangsungan memenuhi kebutuhan yang telah lingkungan. Analisis lingkungan ini kegiatan atau proyek. Analisis kebu- diidentifikasi dalam analisis kebutuh- mengacu pada peraturan-peraturan tuhan menjadi hal yang sangat an, baik yang mencakup komponen pengelolaan dan perlindungan penting, yang nantinya akan diguna- rekayasa maupun non rekayasa lingkungan hidup yang berlaku di kan di dalam analisis ekonomi dan yang relevan dengan proyek. Solusi Indonesia. Untuk proyek-proyek keuangan. Analisis kebutuhan ini teknis bertujuan untuk menetapkan infrastruktur biasanya menggunakan bertujuan untuk mengidentifikasi rancangan desain awal yang nantinya AMDAL untuk menganalisis dampak kebutuhan suatu investasi di bidang menjadi dasar dari biaya proyek serta lingkungan yang ditimbulkan. infrastruktur serta menetapkan digunakan untuk analisis lanjutan lingkup dan ukuran hasil dari suatu dalam analisis ekonomi dan keuangan. Analisis Ekonomi (Biaya dan Manfaat proyek. Solusi teknis ini mencakup pilihan Sosial) Analisis kebutuhan disarikan teknologi, desain teknis, kapasitas, Analisis ekonomi digunakan dalam bentuk spesifikasi output kebutuhan operasional, prakiraan untuk memastikan bahwa sumber (lokasi, kapasitas/besaran, kualitas, biaya investasi, dan biaya operasional. daya negara yang bersifat langka waktu dan keterjangkauan harga) Solusi teknis selayaknya menawarkan digunakan dengan bijaksana dan untuk menentukan solusi teknis yang solusi biaya terendah selama siklus efektif. Konsep yang digunakan sesuai. Mengingat pentingnya analisis hidup proyek (whole lifecycle costs) yaitu opportunity cost. Ini diperlukan kebutuhan ini, perlu dipastikan dengan mempertimbangkan dampak untuk menguji apakan suatu proyek validitas dan akurasi input baik yang sosial lingkungan. memiliki kesinambungan ekonomi di berupa data sekunder maupun data Solusi teknis tersebut pada mana pemakaian uang dan sumber primer. Data sekunder seharusnya akhirnya akan merefleksikan biaya- daya publik digunakan secara efektif didapatkan dari lembaga seperti biaya yang diperlukan dan biaya dan tepat waktu. Perhitungan BPS maupun penyedia data yang tersebut akan menjadi input dari keekonomian proyek berbicara kredibel lainnya sedangkan data analisis ekonomi maupun keuangan. tentang biaya dan manfaat untuk 66 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 konsumen maupun masyarakat. biaya modal rata-rata tertimbang karena Pemerintah masih mengalami Pendekatan di dalam melakukan (WACC) sebagai tarif diskonto ke- kesenjangan pembiayaan inrastruktur. analisis ekonomi meliputi skenario uangan. Indikator tersebut sangat Namun demikian, saat ini Pemerintah dengan dan tanpa proyek, meng- penting yang dapat menampilkan mulai menggalakkan penggunaan gunakan harga bayangan,harga informasi mengenai kelayakan, profi- skema Availability Payment (AP) konstan, biaya sumber daya, diskonto tabilitas, kesinambungan, dan risiko dengan sumber pendapatan dari sosial, perhitungan imbal hasil keuangan proyek. Pemerintah untuk meningkatkan ekonomi (EIRR), nilai bersih ekonomi Pemodelan keuangan bersifat saat ini (ENPV), rasio manfaat dan iteratif atau harus dilakukan berulang- biaya (BCR), serta parameter lainnya. kali dengan mempertimbangkan: efisiensi dan memberikan fleksibilitas dari sisi anggaran. Pemilihan modalitas kerja sama Analisis ekonomi akan terkait de- • jumlah dan proyeksi kebutuhan ini sangat terkait dengan kajian ngan komponen-komponen analisis serta kemampuan membayar yang risiko, analisis keuangan, serta aspek KPBU, seperti dukungan Pemerintah diturunkandari analisis kebutuhan; hukum. Dalam KPBU, risiko-risiko dan analisis keuangan. Proyek infra- • biaya-biaya sesuai dengan hasil harus diidentifikasi terlebih dahulu struktur yang memiliki manfaat publik kajian teknis; kemudian dialokasikan kepada pihak yang besar (EIRR tinggi) membuka • batas maksimal dukungan Pemerin- yang paling mampu mengelola dengan peluang bagi pemberian dukungan tah yang diturunkan dari analisis biaya terendah. Risiko yang penting Pemerintah. Sedangkan ENPV menjadi ekonomidalam bentuk ENPV; dalam KPBU biasanya yang terkait batas besaran dukungan yang dapat • besaran dan bentuk dukungan diberikan. Pemerintah; • skema atau modalitas kerja sama. 2. KOMPONEN TERKAIT POTENSI KERJA SAMA (KPBU) dengan ketersediaan dan perolehan tanah, repatriasi laba, konstruksi dan operasi infrastruktur, kelayakan komersial atau pasar infrastruktur, BENTUK KERJA SAMA Analisis Keuangan dan kepastian hukum. Analisis risiko Secara teoritis terdapat banyak tersebut menentukan modalitas mana Analisis keuangan diperlukan bentuk kerja sama antara Pemerintah yang akan dipilih dan selanjutnya untuk melihat potensi imbal hasil dan swasta, mulai dari bentuk seder- diperhitungkan dari sisi keuangannya. (return) proyek secara finansial. hana seperti kontrak jasa sampai Untuk proyek-proyek yang akan dengan privatisasi. Terkait dengan dikerja samakan melalui skema KPBU, KPBU di Indonesia, adanya kewajiban Dukungan Pemerintah dimaksud- indikasi imbal hasil dapat memberi- pengalihan kepemilikan pada akhir kan untuk menarik sektor swasta agar kan gambaran mengenai tingkat masa kerja sama yang menyebabkan berinvestasi dalam proyek-proyek profitabilitas, kebutuhan dukungan privatisasi bukanlah bagian dari skema infrastruktur yang sebenarnya tidak Pemerintah dan modalitas yang paling KPBU. Bentuk yang umum digunakan akan menarik bagi mereka akibat efisien untuk digunakan. Pemodelan adalah Build Operate Transfer (BOT) profitabilitas rendah dan/atau risiko- keuangan harus dimulai dengan atau Build Own Operate Transfer risiko tinggi. Dukungan Pemerintah kondisi apa adanya, tanpa berbagai (BOOT). Bentuk BOOT dengan sum- dapat dalam bentuk fiskal maupun bentuk dukungan, sehingga dapat ber pendapatan dari pengguna (user non fiskal. Secara ringkas bentuk diketahui posisi imbal hasil proyek payment) merupakan bentuk kerja dukungan Pemerintah dapat dilihat terhadap ekspektasi mitra swasta. sama yang dominan di Indonesia, pada tabel di bawah. Jika potensi imbal hasil sangat rendah dibandingkan keinginan investor, DUKUNGAN PEMERINTAH Tabel 1. Tabel Dukungan Pemerintah di Indonesia maka kemungkinan kebutuhan dukungan akan sangat besar dan perlu diperhitungkan kembali VfM penggunaan skema KPBU berbasis pembiayaan swasta. Beberapa parameter dalam analisis keuangan adalah imbal hasil investasi proyek (FIRR), nilai bersih saat ini (NPV), imbal hasil ekuitas (ROE), pengembalian dan rasio kecukupan pengembalian hutang (DSCR), serta INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 67 E D U K A S I F I S K A L Sumber Gambar : ptsmi.co.id E D U K A S I F I S K A L Dukungan Pemerintah dalam perjanjian kerja sama. Semua aspek studi kelayakan. Untuk itu, perlu bentuk fiskal pada proyek-proyek tersebut harus sudah dibahas dalam peningkatan pemahaman mereka KPBU sebaiknya diminimalkan, hal kajian hukum proyek KPBU. mengenai komponen kajian dan tersebut untuk mengurangi beban investasi Pemerintah. Berdasarkan hubungan antarkomponen dalam D. LANGKAH KE DEPAN studi penyiapan proyek. Adanya hal tersebut, Pemerintah dapat ber- Dalam upaya mempercepat standar atau pedoman terkait konsentrasi untuk proyek-proyek penyediaan infrastruktur dan layanan dengan kerangka logis penyiapan yang layak secara ekonomi tetapi publik lainnya, khususnya melalui proyek akan memudahkan PJPK tidak layak secara komersil. Dukungan skema KPBU, maka beberapa langkah dan konsultan untuk mempersiap- Pemerintah dalam bentuk fiskal lebih penting yang dapat dilakukan di kan proyek-proyek KPBU dengan diarahkan pada kelayakan keuangan antaranya: baik. marginal dan memerlukan subsidi, • Membangun pemahaman kerangka Melibatkan pasar (market enga- layak dari sisi keuangan tetapi logis penyiapan proyek KPBU: gement) sejak awal: pengembangan berisiko, serta kelayakan marginal dan para pemangku kepentingan proyek yang berpotensi untuk dikerja- mempunyai risiko-risiko yang dapat perlu memahami alur logika samakan perlu melibatkan pasar dimitigasi melalui berbagai dukungan dari jalannya suatu proyek KPBU sejak awal. Pasar yang dimaksudkan Pemerintah. dan hubungan antar komponen adalah mitra potensial yang memiliki Sebagai konsekuensi pelibatan proyek. Membangun pemahaman kapasitas sesuai dengan proyek pihak lain dalam kewajiban Pemerin- logis dapat dibantu dengan yang sedang dikembangkan, yang tah untuk penyediaan layanan umum, penerapan standar atau pedoman diharapkan akan berpartisipasi dalam maka perlu adanya kepastian hukum yang dapat digunakan secara luas proses lelang dan pelaksanaan proyek. yang menjamin hak serta kewajiban dalam penyiapan proyek. Standar Ini dimaksudkan agar ada komunikasi para pihak yang terlibat dalam KPBU. atau pedoman ini dapat dijadikan informasi dan umpan balik dalam Selain aspek hukum yang menyangkut bagian dari peraturan terkait KPBU penyusunan dokumen studi khususnya legalitas proyek yang dikerja samakan, yang berlaku. terkait dengan teknologi serta skema perlu dipastikan status hukum yang • Meningkatkan kapasitas PJPK dan kerja sama (modalitas KPBU). Dengan menyangkut kewenangan bekerja Konsultan: PJPK dan konsultan demikian keluaran dari proses pe- sama oleh pemilik proyek (PJPK), berperan sangat penting dalam nyiapan ini sudah mencerminkan legalitas bentuk kerja sama, hak atas tahap penyiapan proyek KPBU keinginan pasar dan memiliki peluang pendapatan atau pengembalian karena nantinya mereka yang keberhasilan yang besar pada saat investasi serta kepastian dihormatinya akan menyusun kajian terkait lelang dan pelaksanaan. n 68 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Pembangunan Daerah Melalui Skema Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha Oleh: Agung Teguh Nugroho Kepala Seksi Penyiapan Kerja Sama Proyek Sektor II, Dit. PDPPI, DJPPR , e-mail : [email protected] I. PENDAHULUAN adalah 70,63%3, atau kurang lebih dari sektor swasta (37%). Studi yang dilakukan oleh Asian ada 19,5 juta Rumah Tangga yang Berdasarkan data kebutuhan Development Bank (ADB) di awal belum memiliki akses ke air minum pendanaan infrastruktur tersebut tahun 2017 menyatakan bahwa Asia bersih dan layak. Kedua ilustrasi ini ada 2 pertanyaan penting terkait perlu melakukan investasi sebesar $26 hanyalah bagian kecil dari potret pendanaan infrastruktur di tingkat triliun mulai dari tahun 2016 hingga besar penduduk Indonesia yang belum Pemerintah Daerah. Pertama, bagai- 2030 atau sebesar $1,7 triliun per memiliki akses layanan kebutuhan mana efek keterbatasan anggaran ini tahun untuk mempertahankan laju dasar. dalam kaitannya dengan penyediaan pertumbuhan ekonomi, mengentaskan Upaya peningkatan alokasi infrastruktur di daerah? Kemudian, kemiskinan, serta merespon perubahan anggaran untuk infrastruktur dari bagaimanakah Pemerintah Daerah iklim.1 Pembangunan infrastruktur tahun ke tahun terus dilakukan untuk dapat menjawab tantangan menyedia- yang dilakukan telah meningkatkan menyediakan layanan kebutuhan kan kebutuhan infrastruktur untuk kualitas hidup masyarakat di Asia, dasar kepada masyarakat. Untuk tahun masyarakat yang ada di wilayahnya? namun demikian masih terdapat lebih anggaran 2017 misalnya, anggaran Dalam tulisan ini, Penulis akan dari 400 juta orang di Asia yang belum infrastruktur dialokasikan sebesar menjabarkan mengenai peluang memiliki akses listrik dan kurang lebih Rp380 triliun atau 19% dari total APBN. pembiayaan melalui skema Kerja Sama 300 juta orang masih belum memiliki Alokasi ini lebih besar Rp63 triliun Pemerintah dan Badan Usaha dalam akses air minum.2 dibandingkan tahun sebelumnya, menjawab kedua pertanyaan tersebut. Untuk konteks Indonesia, dengan target tingkat elektrifikasi namun demikian jumlah tersebut tentu masih jauh dari mencukupi.4 II. TANGGUNG JAWAB PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR DI DAERAH sebesar 92,75% di tahun 2017, maka Kebutuhan pendanaan infrastruk- di akhir tahun ini terdapat kurang tur di Indonesia berdasarkan identifi- lebih 4,75 juta Rumah Tangga yang kasi Badan Perencanaan Pembangunan Sejak ditetapkannya Undang- belum memiliki akses listrik. Adapun Nasional adalah sebesar Rp4.796 Undang Nomor 22 Tahun 1999 ten- berdasarkan data Kementerian Ke- triliun, dimana APBN dan APBD hanya tang Pemerintahan Daerah dan sehatan (2016), rata-rata nasional dapat mencukupi 41%-nya sedangkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun Rumah Tangga yang memiliki akses sisanya diharapkan berasal dari 1999 tentang Perimbangan Keuangan sumber air minum bersih dan layak pembiayaan BUMN (22%) dan dana antara Pemerintah Pusat dan Daerah INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 69 E D U K A S I F I S K A L dan perubahannya, dimulailah era dimana Pemerintah Daerah memiliki kewenangan yang lebih luas sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Penetapan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara mempertegas kewenangan pengelolaan keuangan daerah oleh gubernur/bupati/walikota selaku kepala Pemerintahan daerah. Berdasarkan undang-undang ini, fungsi penyusunan kebijakan pengelolaan APBD serta penyusunan masih didominasi dengan belanja Anggaran Pemerintah Kabupaten dan Kota guna membangun infrastruktur di daerah selama ini lebih banyak bertumpu pada Dana Perimbangan dan Pendapatan Asli Daerah pegawai. Data Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan di tahun 2015 menunjukkan bahwa rata-rata porsi belanja pegawai di Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota sebesar 46%. Adapun Dana Alokasi Khusus (DAK) yang ditujukan untuk pembangunan infrastruktur di daerah terkendala pada mekanisme penetapan tahunan atas besaran DAK yang diterima, hal ini tentu berpengaruh pada tingkat kepastian pembangunan suatu proyek infrastruktur yang umumnya multi- rancangan APBD dan perubahannya E D U K A S I F I S K A L years. ada di Pemerintah Daerah. Hal ini penyediaan pelayanan dasar di daerah Upaya untuk meningkatkan menimbulkan peningkatan tanggung tertinggal, terluar, terpencil, terdepan, Pendapatan Asli Daerah (PAD) guna jawab bagi Pemerintah Kabupaten dan dan pascabencana serta mendorong mendanai pelaksanaan otonomi Kota dalam menjalankan fungsinya pertumbuhan ekonomi melalui pem- sesuai dengan potensi daerah juga menyediakan infrastruktur publik dan bangunan infrastruktur dasar. Bahkan memiliki keterbatasan. Sebagaimana pembangunan ekonomi di daerah. sejak tahun 2016, anggaran TKDD ini terlihat pada gambar 2, optimalisasi lebih besar daripada anggaran Belanja PAD selama periode 2008 hingga Kementerian/Lembaga.6 2016 walaupun cenderung meningkat KETERBATASAN ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH UNTUK PEMBIAYAAN INFRASTRUKTUR Meskipun demikian, anggaran namun masih berfluktuasi, sehingga Pemerintah Kabupaten dan Kota rata-rata kontribusi PAD terhadap guna membangun infrastruktur di APBD daerah kabupaten/kota adalah Terhitung sejak tahun 2015, daerah selama ini lebih banyak ber- kurang dari 10%. Pemerintah mengalokasikan 33% tumpu pada Dana Perimbangan Mengingat tuntutan kebutuhan Belanja Negara untuk Dana Transfer dan Pendapatan Asli Daerah. Dana infrastruktur yang ada serta terba- ke Daerah dan Dana Desa (TKDD)5. Hal Alokasi Umum (DAU) yang merupakan tasnya anggaran yang dimiliki, yang mendasari kebijakan ini antara bagian besar dari pendapatan Pemerintah Kabupaten dan Kota lain adalah untuk memprioritaskan Pemerintah Daerah di Indonesia dituntut untuk mampu melakukan Gambar 1: Rencana Kerja Pemerintah 2018 PARADIGMA BARU KERANGKA PENDANAAN INFRASTRUKTUR Sumber: Bappenas 70 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Gambar 2. Perkembangan Pendapatan Daerah Tahun 2008 - 2017 Sumber : DJPK, Kementerian Keuangan fungsi perencanaan yang efektif buhan penerimaan perpajakan yang Pembayaran Ketersediaan Layanan dan prioritisasi yang tepat guna terbatas. atau Availability Payment sebagai menentukan fokus pembangunan infrastruktur di daerahnya. PERTIMBANGAN PEMERINTAH DAERAH UNTUK MELAKUKAN KPBU Di tingkat nasional, perkembang- solusi integratif bagi Pemerintah an pembiayaan dengan skema KPBU Daerah untuk mengatasi keterbatasan sendiri secara perlahan namun pasti anggaran, sehingga dapat me-leverage terus meningkat. Terhitung per kemampuan fiskal daerah dan Agustus 2017, terdapat 8 proyek KPBU melakukan percepatan penyediaan dengan nilai Rp53,61 triliun yang layanan kepada masyarakat. Selain Dengan terus meningkatnya telah mencapai tahap pemenuhan itu, penerapan KPBU akan mengurangi kebutuhan akan infrastruktur baik pembiayaan (financial close) dan 5 kebutuhan biaya operasional untuk di tingkat nasional maupun daerah, proyek dengan nilai Rp61,6 triliun melakukan maintenance karena pene- kontribusi pembangunan yang telah memasuki tahap konstruksi. rapan life cycle costing dari layanan diharapkan dapat diperoleh dari Di tingkat Pemerintah Kabupaten swasta atau yang umum disebut dan Kota, opsi penggunaan skema Kerja sama Pemerintah dan Badan KPBU sebagai salah satu alternatif Usaha (KPBU) menjadi tak terelakkan. untuk k e butuha n pada penyediaan layanan dan bukan Strategi penyediaan infrastruktur pembiayaan infrastruktur di daerah pada pembangunan fisik akan me- dengan modalitas KPBU dianggap perlu dipertimbangkan. Kepala ningkatkan penggunaan anggaran sebagai strategi yang tepat ditengah Pemerintahan suatu daerah dapat yang lebih efektif serta tepat sasaran. keterbatasan anggaran dan pertum- mengeksplorasi opsi penerapan Skema Selain itu, pembayaran berbasis m e me nuhi yang akan diadakan tersebut telah diperhitungkan dari awal. Skema KPBU yang menekankan Sumber Gambar : finance.detik.com INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 71 E D U K A S I F I S K A L koordinasi dengan stakeholders guna melakukan keseluruhan tahapan proses KPBU. Mengingat kontrak jangka panjang dengan badan usaha umumnya akan melewati masa jabatan seorang kepala daerah, maka dibutuhkan pula dukungan politik yang kuat guna menjaga konsistensi dari komitmen daerah untuk menunaikan kewajibannya. III. PENUTUP Guna menjawab tantangan keterbatasan anggaran untuk menyediakan infrastruktur di daerah, Pemerintah Sumber Gambar : kppip.go.id E D U K A S I F I S K A L Daerah dapat mempertimbangkan kinerja (Performance Based Payment) dilaksanakan baik oleh kementerian penggunaan skema KPBU yang kepada Badan Usaha berdasarkan maupun lembaga terkait diharapkan memerlukan persiapan yang baik dari standar spesifikasi output layanan dapat memberikan pemahaman sejak tahap perencanaan. Prioritas yang disepakati diharapkan akan yang tepat mengenai KPBU dan pembangunan yang jelas dan meningkatkan kualitas pelayanan tahapan proses yang harus ditempuh. transparan didukung dengan kualitas kepada masyarakat di daerah. Mengingat masa kontrak kerja sama kajian prastudi kelayakan yang baik Transfer teknologi, pengetahuan, KPBU adalah jangka panjang maka akan memberikan kenyamanan bagi dan inovasi dari badan usaha diharap- dibutuhkan studi yang komprehensif badan usaha untuk berinvestasi, guna kan akan meningkatkan kualitas guna kualitas menyediakan layanan yang lebih baik, SDM di daerah. Adapun penerapan penyiapan serta mengantisipasi berkelanjutan, dan terjangkau bagi KPBU lebih memberikan kepastian konsekuensi dari pengalokasian masyarakat Indonesia. n waktu pada tahap konstruksi fisik, di risiko dalam hal terjadi perubahan mana risiko konstruksi ada di pihak selama masa kontrak. Hal-hal tersebut swasta dan bukan ditanggung oleh menguatkan alasan mengapa tahap Pemerintah Daerah sebagaimana penyiapan perlu dilakukan sebaik umumnya pada mekanisme penga- mungkin oleh PJPK. 1. ADB – Meeting Asia’s infrastructure Needs, 2017 TANTANGAN BAGI PEMERINTAH DAERAH DALAM MELAKUKAN KPBU 2. ibid 3. Profil Kesehatan Indonesia (Kementerian Kesehatan, 2016) 4. Investor Daily Indonesia (5 April 2017) 5. DJPK (https://www.kemenkeu. go.id/transfer-ke-daerah-dandana-desa) 6. DJPK (http://www.djpk. depkeu.go.id/wp-content/ uploads/2017/03/BahanDirektur-Daper.pdf) 7. Wibowo, Andreas dan Hans Wilhelm Alfen. 2015.”Government-led critical success factors in PPP infrastructure development”, dalam Built Project and Asset Management, Vol. 5 Iss 1 pp. 121 - 134 meningkatkan CATATAN KAKI: daan tradisional. PERSEPSI PEMERINTAH DAERAH DALAM MELAKUKAN KPBU Terlepas dari sisi potensi manfaat Wibowo & Alfen (2015)7 menjelaskan faktor-faktor yang harus yang ditawarkan dari skema KPBU, diperhatikan dalam pengembangan Kepala Pemerintahan Daerah dan KPBU oleh Pemerintah yang antara jajarannya terkadang memiliki lain menyebutkan bahwa KPBU persepsi lain terhadap KPBU yang haruslah sudah memasukkan KPBU menyebabkan timbulnya keengganan sebagai opsi pada proses perencanaan untuk mengadopsi KPBU. Persepsi serta prioritisasinya. Bagi proyek yang bahwa KPBU merupakan bentuk potensial KPBU maka perlu disusun privatisasi merupakan hal yang kajian prastudi kelayakan yang umum ditemui. Selain itu terdapat berkualitas untuk meyakinkan serta pandangan bahwa tahapan penyiapan menarik calon badan usaha pelaksana sebagai proses yang rumit dan mahal untuk melakukan investasi. Untuk serta membutuhkan waktu yang lama. melaku-kan hal-hal ini, Pemerintah Program peningkatan kapasitas Daerah perlu menyiapkan SDM yang PJPK di daerah-daerah yang kini rutin kompeten dan mampu menjalin 72 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Fasilitas Fiskal Pembiayaan Eksplorasi Panas Bumi Oleh: Ilham Nugroho Kepala Seksi Analisis Risiko Aset dan Kewajiban Lintas Generasi, Dit. PRKN, DJPPR , e-mail : [email protected] LATAR BELAKANG MW dan sumber daya 11.998 MW. seperti halnya aliran air, angin, dan Wilayah Indonesia yang berada Tingkat pemanfaatan panas bumi sinar matahari. Panas bumi merupakan di jalur gunung api aktif (ring of fire) untuk energi listrik belum optimal, energi bersih dan ramah lingkungan membawa berkah dengan dianugerahi baru mencapai 1.438,5 MW atau (zero carbon emission). Kelebihan lain kekayaan alam berupa sumber energi sekitar 5 persen dari potensi yang ada adalah tidak memerlukan bahan bakar panas bumi yang melimpah. Menurut (Statistik EBTKE 2016). untuk pembangkitan serta energi listrik data Kementerian ESDM per Desember Panas bumi merupakan salah yang dihasilkan relatif stabil sepanjang 2016, potensi panas bumi (geothermal) satu sumber energi terbarukan, yaitu waktu. Sebagai sumber energi domestik di Indonesia yang mencapai 29.544 sumber energi yang dihasilkan dari murni (site specific), pemanfaatan MW adalah salah satu yang terbesar sumber daya energi yang berkelanjutan panas bumi dapat dilakukan di sekitar di dunia, terdiri atas cadangan 17.546 (sustainable) jika dikelola dengan baik, lokasi sumber energi. Gambar 1. Sebaran PLTP Terpasang Per Desember 2016 Sumber: Bappenas INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 73 E D U K A S I F I S K A L Sumber Gambar : infomigas.org E D U K A S I F I S K A L Dengan berbagai kelebihan yang Pengembang panas bumi me- ada, panas bumi tidak lagi hanya miliki kemampuan yang terbatas dipandang sebagai sumber energi untuk menanggung tingginya risiko alternatif tetapi juga sebagai sumber eksplorasi sehingga diperlukan tuhkan energi masa depan. Pemerintah beru- dukungan Pemerintah. Dari perspektif biaya yang tidak sedikit. Biaya saha meningkatkan kontribusi energi risiko fiskal, pertanyaan tentang eksplorasi merupakan sunk cost terbarukan termasuk panas bumi bagaimana bentuk dukungan Peme- bagi pengembang, karena belum dalam bauran energi (energy mix). rintah serta bagaimana penanganan tentu kapasitas listrik yang dapat Melalui Peraturan Presiden nomor risiko yang dilakukan oleh Pemerintah dihasilkan 22/2017 tentang Rencana Umum Energi tentu relevan dan menarik untuk finansial. Pengembang (baik swasta Nasional, Pemerintah memasang dikaji lebih lanjut. Penulisan artikel maupun BUMN) menghadapi risiko target yang cukup menantang untuk ini bertujuan untuk menjelaskan ketidakpastian kapasitas sumber daya meningkatkan kapasitas energi listrik tentang latar belakang penyediaan karena data yang dimiliki baru sebatas dari pemanfaatan panas bumi yaitu fasilitas fiskal berupa pembiayaan data permukaan dari hasil kegiatan 7.200 MW pada tahun 2025. terlibat dalam pembiayaan proyek PLTP. Eksplorasi panas bumi membuteknologi akan tinggi layak dan secara eksplorasi panas bumi serta upaya survei pendahuluan. Pengembang Sebagaimana yang terjadi di apa saja yang sudah dilakukan memperoleh data tersebut pada negara lain, risiko eksplorasi masih Pemerintah agar fasilitas tersebut saat lelang WKP (Wilayah Kerja merupakan tantangan utama da- dapat diselenggarakan secara efektif. Panas Bumi). Sedangkan pada BUMN lam pengembangan panas bumi di Indonesia. Risiko eksplorasi bisa berupa kemungkinan kapasitas listrik data tersebut diperoleh pada saat TANTANGAN EKSPLORASI PANAS BUMI mendapat penugasan pengelolaan WKP. yang dapat dihasilkan lebih kecil dari Eksplorasi panas bumi bertujuan Data permukaan belum cukup perkiraan atau bahkan tidak ekonomis untuk menyediakan data dan informasi memberikan keyakinan bagi perban- untuk dikembangkan. Tingginya risiko bawah permukaan/sub surface untuk kan untuk menyalurkan kredit yang eksplorasi panas bumi berdampak mengkonfirmasi perkiraan kapasitas diajukan oleh pengembang untuk pada terbatasnya akses pendanaan sumber daya (resource capacity). Data melakukan eksplorasi. Akibatnya yang bisa disediakan oleh perbankan. ini diperoleh dari hasil pengeboran di banyak WKP yang tidak dikembangkan Tantangan lain umumnya terkait kedalaman hingga 3.000 meter untuk karena pengembang mengalami dengan isu-isu lingkungan dan sosial, mencapai reservoir. Dari data tersebut kesulitan untuk mendapatkan akses regulasi dan perizinan, tarif listrik, akan diketahui potensi kapasitas listrik pembiayaan dari perbankan serta serta kompleksitas pembangunan yang dapat dihasilkan serta tingkat tidak memiliki struktur modal yang proyek panas bumi berupa PLTP keekonomian suatu proyek PLTP. cukup untuk membiayai eksplorasi (Pembangkit Listrik Tenaga Panas Informasi ini sangat penting bagi melalui ekuitas yang dimiliki. Hal Bumi). investor sebelum memutuskan untuk ini dapat dilihat sebagai salah satu 74 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 Sumber Gambar : ebtke.esdm.go.id penyebab pengembangan panas pengelolaannya kepada PT SMI (Sarana FDG, sebagaimana diatur dalam PMK bumi di Indonesia relatif stagnan pada Multi Infrastruktur) pada akhir tahun 62/2017 tentang Pengelolaan Dana beberapa tahun terakhir. 2015. Aspek akuntabilitas menjadi Pembiayaan Infrastruktur Sektor kekhawatiran dalam penyaluran Panas Bumi pada PT SMI. Terbitnya FASILITAS FISKAL UNTUK MENDUKUNG PROYEK PANAS BUMI : PELAKSANAAN DAN TANTANGAN dana yaitu pertanggungjawaban atas regulasi ini merupakan amanat kerugian jika hasil eksplorasi ternyata Peraturan Menteri Keuangan Nomor tidak layak untuk dikembangkan. 232/PMK.06/2015 tentang Pelaksanaan Sehingga dalam penyaluran FDG Pengalihan Investasi Pemerintah dalam Pemerintah melalui Kementerian terdapat persyaratan kolateral yang PIP menjadi Penyertaan Modal Negara Keuangan telah berinisiatif merumus- memberatkan bagi calon debitur dan pada PT SMI. Penyusunan regulasi ini kan dan menyediakan fasilitas menjadi penghalang untuk pengajuan telah memperhatikan regulasi sektoral fiskal dalam bentuk FDG/Fasilitas kredit ke PIP. dalam bidang Panas Bumi yang Dana Geothermal (geothermal Berdasarkan pengalaman di atas fund facility). Penyediaan fasilitas serta berlakunya regulasi baru di pembiayaan eksplorasi merupakan bidang panas bumi, seperti UU 21/2014 Pada PMK 62/2017 istilah Fasilitas bentuk keterlibatan Pemerintah yang tentang Panas Bumi, PP 7/2017 tentang Dana Geotermal didefinisikan sebagai diharapkan dapat mendukung dan Pemanfaatan Tidak Langsung Panas Dana Pembiayaan Infrastruktur Sektor menciptakan iklim investasi yang Bumi beserta peraturan turunannya, Panas Bumi (Dana PISP), yaitu dana menarik di sektor panas bumi. Sejak maka perlu dirumuskan mekanisme yang bersumber dari pengalihan Tahun Anggaran 2011 Pemerintah telah baru penyaluran FDG. Hal ini bertujuan investasi Pemerintah berupa Fasilitas mulai mengalokasikan pembentukan agar fasilitas tersebut dapat disalurkan Dana Geothermal dari PIP kepada FDG melalui APBN dan menugaskan PIP dan dimanfaatkan untuk pembiayaan PT SMI yang digunakan untuk (Pusat Investasi Pemerintah) sebagai eksplorasi panas bumi secara efektif. pembiayaan infrastruktur sektor panas pengelola sebagaimana diatur dalam PMK 286/2012 tentang Penugasan kepada PIP untuk Melaksanakan Pengelolaan Dana Geothermal. merupakan kewenangan Kementerian ESDM. bumi, termasuk penambahan dana STRATEGI “BREAKTROUGH” : PENUGASAN PEMERINTAH KEPADA PT SMI dari sumber lain yang sah berdasarkan persetujuan Pemerintah. Melalui PMK ini, PT SMI sebagai BUMN yang berada Namun sayangnya dana sejumlah Menteri Keuangan telah menerbit- di bawah Kementerian Keuangan yang Rp.3,129 triliun tersebut belum kan regulasi baru yang mengatur bergerak dalam bidang pembiayaan termanfaatkan hingga saat dialihkan mengenai mekanisme pemanfaatan infrastruktur ditunjuk sebagai INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 75 E D U K A S I F I S K A L pengelola dana PISP. selain sebagai pemegang saham PT telah mengalami perkembangan yang Pada mekanisme yang baru, SMI juga sebagai menteri teknis yang pesat. Menteri Keuangan memberikan berwenang mengatur kebijakan sektor Berikut ini adalah beberapa upaya penugasan khusus kepada PT SMI pembiayaan infrastruktur sebagai yang bisa dilakukan untuk memitigasi untuk kegiatan kegiatan usaha PT SMI. Sedangkan kerugian eksplorasi antara lain: eksplorasi yaitu berupa penyediaan melaksanakan Menteri ESDM memiliki kewenangan a. Penggunaan teknologi survei data dan informasi panas bumi sebagai menteri teknis/pemilik sektor geokimia lanjutan yang akan menggunakan Dana PISP. Penugasan yang menyelenggarakan urusan meningkatkan akurasi pengukuran khusus kepada PT SMI diterbitkan Pemerintahan di bidang panas bumi. berdasarkan usulan penyediaan Kewenangan Pemerintah dalam b. Penggunaan teknologi deep slim data dan informasi panas bumi yang penyelenggaraan panas bumi dilaksa- hole drilling akan meningkatkan disampaikan oleh Menteri ESDM nakan dan/atau dikoordinasikan oleh akurasi data bawah permukaan dan ataupun Direktur Utama BUMN/ anak Menteri ESDM. Mekanisme koordinasi meminimalkan biaya apabila data perusahaan BUMN yang bergerak di antara Menteri Keuangan dan Menteri bidang panas bumi. ESDM telah diatur dalam Nota Menteri ESDM menyampaikan Kesepahaman. mendukung penyiapan WKP yang akan E D U K A S I F I S K A L yang diperoleh tidak layak. c. Penerapan prosedur stop and go pada setiap tahapan eksplorasi, usulan penyediaan data dan informasi panas bumi dengan tujuan untuk temperatur reservoir. berdasarkan rekomendasi tenaga PENANGANAN RISIKO EKSPLORASI ahli yang berpengalaman, untuk meminimalkan kerugian. dilelang (greenfield). Sedangkan bagi Para ahli berpendapat bahwa Dalam PMK 62/2017 telah diatur BUMN usulan tersebut ditujukan untuk statistik tingkat kesuksesan eksplorasi mekanisme penggantian Dana PISP penambahan data pada WKP yang pada sistem panas bumi vulkanik di jika terjadi kegagalan eksplorasi dikelola (brownfield). Dengan adanya Indonesia mencapai 62 persen. Data karena kegiatan eksplorasi dihentikan fasilitas ini maka risiko eksplorasi yang ini berasal dari hasil pengeboran 200 (cut loss) atau data hasil eksplorasi selama ini dihadapi oleh pengembang, sumur sampel sejak 20 tahun lalu. tidak layak untuk dikembangkan/ baik swasta maupun BUMN akan di- Rasio kesuksesan eksplorasi akan dilelang. Mekanisme penggantian tanggung oleh Pemerintah. dapat ditingkatkan menjadi sekitar diperlukan agar Dana PISP dapat Penerbitan penugasan penyediaan 65 - 70 persen melalui penerapan kembali digulirkan untuk lokasi data dan informasi panas bumi kepada teknologi survei yang baru (JICA, potensial lainnya. Pada skema usulan PT SMI melibatkan kewenangan lintas 2016). Mengingat, selama 15 tahun Kementerian ESDM, jika eksplorasi sektor, yaitu Menteri Keuangan dan terakhir teknologi survei permukaan berhasil maka pemenang lelang WKP Menteri ESDM. Menteri Keuangan (geologi, geofisika, dan geokimia) diwajibkan untuk mengganti biaya Tabel 1. Skema Penyediaan Data dan Informasi Panas Bumi Melalui Penugasan Khusus Kepada PT SMI 76 INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 data sebelum penerbitan Izin Panas lingkup pemanfaatan panas bumi pengembangan proyek PLTP. Dana Bumi. Sedangkan apabila gagal maka merujuk pada UU 21/2014 tentang PISP dapat disalurkan kepada badan biaya tersebut akan diganti seluruhnya Panas Bumi serta PP 7/2017 tentang usaha yang memenuhi kriteria oleh Pemerintah. Panas Bumi untuk Pemanfaatan Tidak sebagai berikut: Pada skema usulan BUMN, jika Langsung. a. BUMN yang melaksanakan Pe- eksplorasi berhasil maka BUMN 1. Tujuan manfaatan Tidak Langsung; diwajibkan mengganti biaya seluruh- Pengelolaan Dana PISP bertujuan b. badan usaha yang melaksanakan nya. Sebaliknya jika gagal terdapat untuk: Pemanfaatan Tidak Langsung skema risk sharing antara Pemerintah a. mendukung pembiayaan kegiat- yang mayoritas sahamnya dan BUMN. Maksimal yang bisa an eksplorasi dan eksploitasi ditanggung oleh Pemerintah adalah serta pengembangan proyek 50 persen dari total biaya Penugasan PLTP; dan dimiliki oleh BUMN; c. badan usaha Pemegang Kuasa Usaha Ketenagalistrikan; dan/ Khusus kepada PT SMI, sedangkan b. mendukung kegiatan penyedia- sisanya merupakan beban BUMN. an data dan informasi panas Seluruh penggantian biaya oleh bumi dalam rangka penyiapan Pemerintah baik untuk skema usulan wilayah kerja atau penambahan Mekanisme pemberian pinjaman data pada wilayah kerja. dilaksanakan sesuai dengan keten- Kementerian ESDM maupun usulan BUMN akan dilaksanakan melalui 2. Jenis Kegiatan Pengelolaan Dana mekanisme APBN. PISP atau d. badan usaha pemegang Izin Panas Bumi. tuan yang berlaku pada PT SMI. 4. Penyertaan Modal Pengelolaan Dana PISP dilaksana- Penyertaan modal dilakukan oleh kan oleh PT SMI melalui kegiatan: PT SMI baik dalam rangka pendirian a. pemberian pinjaman; maupun penambahan kepemilikan bergulir yang dapat digunakan untuk b. penyertaan modal; dan/ atau saham pada badan usaha/special pembiayaan kegiatan pembiayaan c. penyediaan data dan informasi purpose vehicle yang melaksanakan SUBSTANSI PMK 62/PMK.08/2017 Dana PISP merupakan dana data dan informasi panas bumi panas bumi. kegiatan Pemanfaatan Tidak Lang- dalam rangka mendukung komitmen 3. Pemberian Pinjaman sung panas bumi. Mekanisme pe- Pemerintah mengembangkan Pemberian pinjaman dilakukan nyertaan modal dilaksanakan sesuai infrastruktur energi listrik melalui untuk pembiayaan kegiatan dengan peraturan perundang- pemanfaatan panas bumi. Ruang eksplorasi, eksploitasi, dan/atau undangan mengenai pendirian dan/ E D U K A S I F I S K A L INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 77 E D U K A S I F I S K A L atau penyertaan modal dalam suatu badan usaha dan anggaran dasar PT SMI. gudang. skema Usulan Kementerian b. Penugasan Pemerintah kepada ESDM, pihak Kementerian ESDM PT. SMI akan melakukan administrasi Kegiatan penyediaan data dan pencatatan dan pengelolaan Panas Bumi informasi panas bumi dilakukan atas data yang diterima tersebut Tentang penyediaan data dan oleh PT SMI berdasarkan pe- sebagai Aset Barang Milik informasi panas bumi, terdapat tiga nugasan khusus dari Menteri Negara. Pada skema BUMN, aspek substansi sebagai berikut: Keuangan. Surat Keputusan pihak a. Pendefinisian data dan informasi Penugasan Khusus diterbitkan pemilik aset yang melakukan panas bumi setelah Menteri Keuangan pencatatan dan pengelolaan Hasil dari pelaksanaan kegiatan menyetujui rekomendasi yang aset data. Setelah masa transisi, penugasan Pemerintah adalah disampaikan oleh Dirjen PPR Kementerian tersedianya data dan informasi atas usulan Menteri ESDM BUMN akan melakukan serah panas bumi. Definisi data dan atau Direktur Utama BUMN/ terima pemeliharaan atas aset informasi panas bumi merujuk anak perusahaan BUMN yang pada UU 21/2014 tentang bergerak di bidang Panas Bumi. panas bumi yaitu semua fakta, Surat Keputusan Penugasan Menteri Keuangan membentuk petunjuk, indikasi, dan informasi Khusus diterbitkan oleh Menteri Komite Bersama untuk pengawasan terkait panas bumi. Bentuk data Keuangan dalam hal ini Dirjen dan supervisi, serta pengambilan dan informasi panas bumi antara PPR untuk masing-masing keputusan lain laporan kegiatan eksplorasi, wilayah yang diusulkan. pelaksanaan kegiatan penyediaan 5. Penyediaan Data dan Informasi laporan hasil analisis data (data 78 c. Pengelolaan aset data dan BUMN merupakan ESDM atau eksplorasi dengan PT SMI. 6. Pembentukan Komite Bersama strategis dalam data dan informasi panas bumi. well logging dan hasil uji sumur), informasi panas bumi Komite Bersama terdiri dari contoh batuan (coring dan Setelah selesai melaksanakan unsur Kementerian Keuangan cutting), dan hal-hal lain yang penugasan, PT SMI akan me- dan Kementerian ESDM sehingga meliputi antara lain lahan untuk nyampaikan data dan informasi koordinasi dapat dilaksanakan akses jalan dan area pengeboran kepada Menteri Keuangan. Data secara efektif. Komite Bersama berupa well pad, well head, tersebut selanjutnya diserahkan dalam pelaksanaan tugasnya rock storage, well structure, dan kepada pihak pengusul. Pada dapat melibatkan tenaga ahli yang INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 disediakan oleh PT SMI. Menteri DJPPR eksplorasi merupakan bidang baru dan DJKN melakukan evaluasi bagi PT SMI sehingga perlu dibangun PT SMI menyusun rencana penge- dan pemantauan atas kinerja kapasitas yang memadai dan memiliki lolaan Dana PISP paling kurang satu pengelolaan Dana PISP. manajemen proyek yang handal 7. Perencanaan Dana PISP Keuangan. tahun sekali yang berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan c.q. sehingga mampu menjalankan upaya- KESIMPULAN upaya mitigasi risiko eksplorasi dalam DJPPR dan DJKN. Dengan demikian Penyediaan Dana PISP sebagai pelaksanaan penugasan. Hal lain diharapkan terdapat sinkronisasi fasilitas fiskal untuk pembiayaan adalah perlu dirumuskan pengenaan antara perencanaan pengelolaan eksplorasi dapat premium risiko sebagai komponen Dana PISP dengan Rencana Kerja menciptakan iklim investasi yang tambahan penggantian biaya data. dan Anggaran pada PT SMI. menarik sehingga mengundang Terutama untuk skema Usulan 8. Keberlangsungan Dana PISP partisipasi swasta di sektor panas Kementerian ESDM. Pengenaan PT SMI mengupayakan penambah- bumi. Untuk itu diperlukan koordinasi premium risiko digunakan untuk an dana atas Dana PISP dari sumber antara Kementerian Keuangan sebagai menutup sebagian kerugian eksplorasi dana lainnya yang sah guna penyedia fasilitas, Kementerian ESDM dan merupakan salah satu opsi mendukung usaha pemanfaatan sebagai pemilik sektor dan regulator alternatif yang bisa dilakukan untuk panas bumi. Termasuk agar bisa dalam bidang panas bumi, dan PT mengurangi ketergantungan terhadap dikombinasikan dengan dana- SMI sebagai agen fiskal Pemerintah penggantian biaya melalui APBN. dana dari swasta maupun dari dalam pembiayaan infrastruktur serta Keterlibatan Pemerintah dalam pihak lain, misalnya green financing pelaksana penugasan. Koordinasi perlu mengambil alih risiko eksplorasi dan climate change. Hal ini untuk juga dilakukan dengan Kementerian yang sebelumnya dihadapi oleh memperbesar daya leverage dan LHK terutama menyangkut kebijakan pengembang merupakan break- sustainability dana PISP. dan perizinan penggunaan lahan through sekaligus menunjukkan 9. Pengalokasian Anggaran dan karena sebagaian besar sumber energi komitmen Pemerintah dalam rangka Pelaksanaan Penggantian Biaya panas bumi berada di dalam kawasan mengakselerasi pengembangan kepada PT SMI hutan. Koordinasi dengan pihak sektor panas bumi. Fasilitas fiskal Pengalokasian anggaran melalui lain termasuk lembaga keuangan ini diharapkan dapat membantu APBN akan dilaksanakan jika internasional juga diperlukan agar Pemerintah untuk mencapai target diperlukan penggantian biaya fasilitas ini dapat digulirkan secara bauran energi dari sektor panas bumi penugasan kepada PT SMI sejumlah efektif dan optimal. menuju 7.200 MW pada tahun 2025 diharapkan cost + margin. DJPPR mengajukan Diperlukan penerapan manaje- dari kapasitas yang ada saat ini sebesar permintaan audit atas biaya yang men risiko yang baik agar Dana 1.438.5 MW atau baru sekitar 20 persen telah dikeluarkan oleh PT SMI PISP dapat terus bergulir. Kegiatan dari target. n kepada BPKP. Berdasarkan hasil audit yang dilaksanakan oleh BPKP, DJPPR mengajukan permintaan penyediaan anggaran dalam APBN/ REFERENSI: APBNP kepada DJA sesuai dengan 1. UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN 2. UU Nomor 21 Tahun 2014 tentang Panas Bumi 3. UU Nomor 16 Tahun 2016 tentang Ratifikasi Paris Agreement 4. Peraturan Pemerintah 7 Tahun 2017 tentang Pemanfaatan Tidak Langsung Panas Bumi. 5. 6. ketentuan peraturan perundangundangan di bidang Keuangan Negara. Menteri Keuangan selaku Pengguna Anggaran Bendahara Umum Negara menunjuk Direktur PRKN-DJPPR selaku Kuasa Pengguna Anggaran. 10. Laporan Pertanggungjawaban PT SMI menyusun laporan semester dan laporan tahunan kinerja pengelolaan Dana PISP. Laporan pengelolaan Dana PISP diaudit oleh Kantor Akuntan Publik PIP untuk Melaksanaan Pengelolaan Dana Geothermal. 7. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 62/PMK.08/2017 tentang Pengelolaan Dana Pembiayaan Infrastruktur Sektor Panas Bumi pada PT. SMI. 8. Peraturan Presiden Nomor 22/2017 tentang Rencana Umum Energi Nasional Peraturan Menteri Keuangan Nomor 232/PMK.06/2015 tentang pelaksanaan pengalihan Investasi Pemerintah dalam PIP menjadi Penyertaan Modal Negara pada PT. SMI. 9. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 286/PMK.11/2012 tentang Penugasan kepada Kementerian ESDM. Statistik EBTKE 2016. 10. JICA. Textbook for Geothermal Development Policy. 2016. selanjutnya disampaikan kepada INFO RISIKO FISKAL E D I S I 2 / TA H U N 2 0 1 7 79 E D U K A S I F I S K A L S E K I L A S I N F O INDONESIA PPP DAY 2017 A N e w Wa y, A N e w O p p o r t u n i t y Kementerian Keuangan bekerja sama dengan Pemerintah Kanada dan Bank Dunia kembali menyelenggarakan Indonesia PPP Day di tahun 2017 ini. Mengusung tema “A New Way, A New Opportunity”, Indonesia PPP Day 2017 bertujuan untuk: 1. Membangun komitmen yang lebih kuat pada Kepala Daerah sebagai PJPK potensial dalam penerapan KPBU dalam penyediaan infrastruktur nasional dan daerah. 2. Menunjukkan kepada para pemangku kepentingan bahwa KPBU sudah semakin banyak diminati, terutama oleh Pemerintah Daerah. 3. Menyediakan forum yang dapat memberikan informasi teknis mengenai pelaksanaan R I S I K O KPBU di Indonesia baik kepada para calon PJPK, investor/lender potensial maupun kepada publik. Indonesia PPP Day 2017 akan dilaksanakan pada hari Rabu, 29 November 2017 bertempat di Gedung Dhanapala, Jalan Dr. Wahidin No. 1, Jakarta Pusat. Rangkaian kegiatan pada Indonesia PPP Day 2017 yaitu: 1. Breakfast Meeting Menteri Keuangan dan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat bersama 30 Kepala Daerah terpilih. 2. Talkshow KPBU menghadirkan Menteri Keuangan, Menteri Dalam Negeri, Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat, Walikota Bandar Lampung, dan Walikota Medan. 3. Coaching Class (i) penyiapan Proyek KPBU, (ii) berinvestasi pada KPBU di Indonesia, dan (iii) skema KPBU sebagai Solusi dalam Mengelola Terbatasnya Anggaran. Kementerian Keuangan berkomitmen mendukung KPBU dalam penyediaan infrastruktur dengan menyediakan fasilitas dan dukungan Pemerintah untuk KPBU. Kementerian Keuangan menyediakan fasilitas penyiapan proyek/Project Development Fund, dukungan kelayakan atas sebagian biaya konstruksi, dan penjaminan infrastruktur. PENERBITAN PMK NOMOR 148/PMK.08/2017 TENTANG TATA CARA PELAKSANAAN PEMBERIAN JAMINAN PEMERINTAH UNTUK PERCEPATAN PENYELENGGARAAN KERETA API RINGAN/LIGHT RAIL TRANSIT TERINTEGRASI DI WILAYAH JABODEBEK Dalam Rangka melaksanakan amanat Peraturan Presiden Nomor 49 tahun 2017 tentang Perubahan kedua atas Peraturan Presiden Nomor 98 Tahun 2015 tentang Percepatan Penyelenggaraan Kereta Api Ringan/Light Rail Transit Terintegrasi di Wilayah Jabodebek PT Kereta Api Indonesia (Persero) selaku pengemban penugasan Pemerintah membutuhkan pendanaan sebesar kurang lebih Rp. 26,7 Triliun untuk melakukan penyelenggaraan pengoperasian prasarana, perawatan prasarana dan pengusahaan prasarana termasuk pendanaan pembangunan prasarana maupun sarana Kereta Api Ringan. Dari total kebutuhan pendanaan tersebut, dibutuhkan pendanaan berupa ekuitas serta pinjaman bank. Kereta Api Ringan Jabodebek ditargetkan akan beroperasi pada tahun 2019. Dengan tarif penumpang yang telah ditentukan oleh Pemerintah dan pembangunan prasarana yang penyelenggaraanya dilakukan oleh PT Kereta Api Indonesia (Persero), PT Kereta Api (Persero) membutuhkan bantuan dari Pemerintah demi kelangsungan proyek dan tercapainya S E K I L A S expected return bagi PT Kereta Api (Persero). Sehubungan dengan penugasan ini, Kementerian Keuangan berperan untuk menyediakan dukungan berupa bantuan dan jaminan sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan. Jaminan yang diberikan diberikan berdasarkan mandat Peraturan Presiden Nomor I N F O 49 tahun 2017. Jaminan dimaksud merupakan jaminan pinjaman dan jaminan atas penerbitan obligasi/surat hutang PT Kereta Api (Persero) dalam rangka penyelenggaraan prasarana maupun sarana Proyek Kereta Api Ringan. PT Kereta Api Indonesia (Persero) menyampaikan permohonan jaminan setelah Peraturan mengenai pemberian bantuan atas pelaksanaan penugasan penyelenggaraan Kereta Api Ringan/LRT Jabodebek sebagaimana dimaksud dalam Perpres Nomor 49 Tahun 2017 diterbitkan dan Perjanjian Kerja Sama penyelenggaraan Kereta Api Ringan/LRT Jabodebek ditandatangani. Adapun pelaksanaan pemberian jaminan Pemerintah oleh Menteri Keuangan didelegasikan kepada Direktur Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko. R I S I K O SEMINAR HARI OEANG: “SINERGI MANAJEMEN ASET, TREASURY, DAN PEMBIAYAAN UNTUK PERCEPATAN PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR INDONESIA” JAKARTA, 24 OKTOBER 2017 E X P O S U R E PENDATANGANAN KESEPAKATAN INDUK KPBU SIDOARJO BARAT PEKAN BARU JAKARTA, 18 AGUSTUS 2017 IMPLEMENTASI PROGRAM RESULT BASED LENDING WORKSHOP DENGAN PELAKU BISNIS DAN INSTANSI PEMERINTAH DAERAH BANDAR LAMPUNG, 14 AGUSTUS 2017 INDONESIA INFRASTRUCTURE FINANCE FORUM JAKARTA, 25 JULY 2017 PERJANJIAN PELAKSANAAN FASILITAS & PERJANJIAN PENUGASAN PT SMI SEBAGAI PELAKSANA FASILITAS PENYIAPAN PROYEK KPBU SPAM PEKANBARU JAKARTA, 5 OKTOBER 2017 MONITORING TOL TRANS SUMATERA RUAS BAKAUHENITERBANGGI BESAR LAMPUNG, 14-16 AGUSTUS 2017 E X P O S U R E
