Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI

Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013), pp. 27-38.
INKONSISTENSI KEDAULATAN RAKYAT DALAM UNDANG-UNDANG DASAR
NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945
INCONSISTENCY OF PEOPLE SOVEREIGNITY IN THE CONSTITUTION 1945 OF THE
REPUBLIC OF INDONESIA
Oleh: Budiman N.P.D Sinaga
*)
ABSTRACT
During the preparation of Indonesian independence, the founding fathers designed a
Constitution. Constitution was later known as the 1945 Constitution of the Republic of
Indonesia. The Constitution embraces of sovereignty of the people. To overcome the
shortcomings of the Constitution, it has been madeseveral changes. However, changes
were turned out inconsistent with existing regulations, such as the regulation of
representative democracy and direct democracy. To address the inconsistencies, it then
needs to be revised more as there are various provisions of the Constitution that are
inconsistent with aforementioned matters.
Keywords: People Sovereignity, Constitution 1945.
PENDAHULUAN
Pada saat para pendiri negara (the founding fathers) mempersiapkan Negara Kesatuan
Republik Indonesia dapat dikatakan tidak banyak yang dipersiapkan. Mereka hanya mempersiapkan
hal-hal yang memang dianggap sangat penting bagi suatu negara.1
Hal-hal yang sangat penting bagi negara itu antara lain adalah Undang-Undang Dasar.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) yang berlaku sampai
saat ini termasuk yang dipersiapkan para pendiri negara ketika itu.
Mengenai isi Undang-Undang Dasar K.C Wheare mengatakan bahwa to the question: “What
should a Constitution contain?” the short answer, then is: “The very minimum, and that minimum
to be rules of law.”2
Keberadaan Undang-Undang Dasar memang sangat penting bagi suatu negara. Oleh karena
itu, pada saat ini dapat dikatakan tidak ada satu negara pun yang tidak memiliki Undang-Undang
Dasar. Setidak-tidaknya setiap negara pimpinan negara akan menyatakan negara mereka memiliki
*)
DR. Budiman N.P.D Sinaga, S.H.,M.Hum adalah Dosen Fakultas Hukum Universitas HKBP Nommensen.
Lihat K.C Wheare, Modern Constitutions, Oxford University Press, London, 1971, hlm. 34.
2
Ibid.
1
ISSN: 0854-5499
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Undang-Undang Dasar meskipun belum tentu memenuhi kriteria sebagai suatu Undang-Undang
Dasar yang sesungguhnya.
Setiap masyarakat (dalam suatu negara) mengakui ada kekuasaan yang paling tinggi dalam
hidup mereka. Kekuasaan tertinggi ini mendominasi hidup mereka, menjadi reason atau idol (ilah)
yang menguasai hidup mereka. Demikian pula dengan suatu negara (yang merupakan cerminan
rakyat) mengakui ada kekuasaan tertinggi yang mengatasi segala sesuatu. Akan tetapi, pada
pokoknya hanya ada tiga hal (instansi) yang dianggap dapat berdaulat di dalam suatu masyarakat
atau negara, yaitu Tuhan, raja, atau rakyat.3
Pembahasan mengenai kekuasaan tertinggi di suatu negara sangat penting untuk memahami
negara tersebut. Dalam rangka pembahasan tentang organisasi dan kelembagaan negara, menurut
Jimly Asshiddiqie diskusi dapat dimulai dengan mempersoalkan hakikat kekuasaan yang
dilembagakan atau diorganisasikan ke dalam bangunan kenegaraan. Kuncinya terletak pada apa dan
siapa yang sesungguhnya memegang kekuasaan tertinggi atau yang biasa disebut sebagai pemegang
kedaulatan (sovereignty) dalam suatu negara.4 Mengenai konsep kedaulatan dikenal lima ajaran atau
teori, yaitu kedaulatan Tuhan (Sovereignty of God), kedaulatan raja (Sovereignty of the King),
kedaulatan hukum (Sovereignty of Law), kedaulatan rakyat (People's Sovereignty), dan ajaran
kedaulatan negara (State’s Sovereignty).
Di kalangan para ahli, termasuk para ahli Hukum Tata Negara, terdapat perbedaan pendapat
mengenai teori kedaulatan yang dianut dalam UUD 1945. Perbedaan pendapat itu mengenai satu
atau beberapa teori yang dianut dalam UUD 1945 tetapi semua dapat dikatakan sepakat bahwa teori
kedaulatan rakyat dianut dalam UUD 1945. Misalnya Jimly Asshiddiqie5 berpendapat bahwa UUD
1945 menganut paham kedaulatan yang unik. UUD 1945 menggabungkan konsep kedaulatan
rakyat, kedaulatan hukum, dan kedaulatan Tuhan secara sekaligus. Dari uraian yang telah
3
Hendra Nurtjahjo, Ilmu Negara, Pengembangan Teori Bernegara dan Suplemen, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2005, hlm.
50.
4
Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD 1945, FH UII Press,
Yogyakarta, 2005, hlm. 33.
5
Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2007,
hlm.149.
28
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
disampaikan dapat dikemukakan permasalahan, bagaimanakah pengaturan kedaulatan rakyat dalam
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945?
PEMBAHASAN
1) Kedaulatan Rakyat dan Undang-Undang Dasar
Negara yang menganut teori kedaulatan rakyat dikenal juga sebagai negara demokrasi,
republik, atau pemerintahan oleh rakyat. Akan tetapi, dalam perkembangan demokrasi tidak hanya
berarti pemerintahan oleh rakyat melainkan juga pemerintahan untuk rakyat yaitu pemerintahan
yang sesuai dengan keinginan rakyat. Democracy may be defined not only government by the people but also, in
President Abraham Lincoln’s famous formulation, as government for the people –that is, government in accordance
6
with the people’s preferences. Dengan demikian secara ringkat demokrasi dapat dikatakan sebagai pemerintahan
dari
rakyat, untuk rakyat, dan oleh rakyat (of the people, for the people, and by the people).
Secara harfiah pengertian demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat. Jika diartikan seperti
itu maka demokrasi menjadi sesuatu yang sangat sulit bahkan tidak mungkin dilaksanakan.
Sehubungan dengan itu pengertian demokrasi mengalami perubahan terutama jika membahas
demokrasi di suatu negara yang luas. Demokrasi tidak lagi hanya diartikan sebagai pemerintahan
yang dilaksanakan secara langsung oleh rakyat melainkan secara tidak langsung oleh wakil-wakil
rakyat yang dipilih secara bebas oleh rakyat. Mengenai hal ini Arend Lijhart menjelaskan sebagai
berikut:
The literal meaning of democracy -government by the people- is probably also the most basic
and most widely used definition. The one major amendment that is necessary when we speak
of democracy at the national level in modern large scale nation states is that the acts of
government are usually performed not directly by the citizens but indirectly by representatives
whom they elect on a free and equal basis. Although elements of direct democracy can be
found even in some large democratic states, democracy is usually democracy: government by
the freely elected representatives of the people.7
6
Arend Lijhart, Democracies, Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty One Countries, Yale
University Press, New Haven and London, 1984, hlm. 1
7
Arend Lijhartl, hlm. 1 .
29
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Sebagaimana telah disampaikan bahwa para pendiri negara telah mempersiapkan UndangUndang Dasar dengan pembahasan yang sangat mendalam baik di dalam Badan Penyelidik Usahausaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) maupun Panitia Persiapan Kemerdekaan
Indonesia (PPKI). Pembahaan itu meyangkut juga dasar negara yang kemudian dikenal sebagai
Pancasila. Demokrasi yang dikehendaki para pendiri negara itu pun kemudian dikenal sebagai
demokrasi Pancasila.
Demokrasi Pancasila adalah kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam
permusyawaratan/perwakilan, yang mengandung semangat Ketuhanan Yang Maha Esa,
kemanusiaan yang adil dan beradab, persatuan Indonesia, dan keadilan sosial. Dari perumusan di
atas menurut Sri Soemantri dapat ditarik kesimpulan tercakupnya demokrasi formal di dalamnya.
Hal itu ternyata dari kata-kata permusyawaratan/perwakilan.8
Senada dengan pendapat di atas, menurut Edi Purnama 9 kedaulatan rakyat sebagai prinsip
dasar yang diatur oleh UUD 1945 diwujudkan melalui lembaga perwakilan (indirect democracy)
dengan sistem MPR. Konsep perwakilan menurut sistem MPR adalah semua harus terwakili. Oleh
karena itu, UUD 1945 menghendaki lembaga perwakilan MPR yang terdiri dari DPR (political
reprentation) ditambah dengan Utusan Daerah-Daerah (regional representation) dan Utusan
Golongan-golongan (functional representation), keanggotaannya diisi secara bervariasi.
Dalam hal ini tentu tidak dapat dilupakan kenyataan bahwa kelahiran lembaga perwakilan
rakyat sesungguhnya bukan karena ide kedaulatan rakyat melainkan kelicikan dari sistem feodal.
Kenyataan ini disampaikan A.F Pollard 10 dalam buku The Evolution of Parliament, katanya:
“Representation was not the off spring of democratic theory but an incident of the feodal system.”
Menurut Ismail Suny, dengan adanya ketentuan bahwa disamping Presiden terdapat DPR,
maka sifat demokratis dari UUD 1945 yang telah disebutkan dalam Pembukaan UUD 1945:
“Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan permusyawaratan/perwakilan”, memperoleh
8
Sri Soemantri, Tentang Lembaga-lembaga Negara Menurut UUD 1945, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1989, hlm. 9.
Eddy Purnama, Negara Kedaulatan Rakyat, Analisis terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya
dengan Negara-negara Lain, Nusa Media, Bandung, 2007, hlm. 265-266.
9
30
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
bentuknya yang lebih kongktit. Demokrasi Indonesia itu dengan demikian akan dilaksanakan
dengan permusyawaratan dari wakil-wakil yang dipilih oleh rakyat; suatu bentuk pemerintahan
dimana warganegaranya melaksanakan hak yang sama, tetapi melalui wakil-wakil yang dipilih
mereka dan bertanggung jawab kepada mereka melalui proses pemilihan-pemilihan yang bebas. Ini
dikenal sebagai “representative democracy”, suatu pemerintahan yang demokratis berdasarkan
perwakilan (democratic and representative government). Perwakilan rakyat itu akan terjalma dalam
DPR, yang susunannya menurut Pasal 19 UUD 1945 akan ditetapkan dengan Undang-Undang.11
Lembaga negara yang beranggotakan wakil-wakil rakyat itu terutama menjalankan fungsi
legislatif sehingga sering disebut sebagai lembaga legislatif. Munculnya legislatif sebagai badan
khusus pembuat hukum mengguncang keras dunia tatanan yang ada sebelumnya. Secara ekstrem
bisa dikatakan bahwa sejak saat itu tidak ada hukum kecuali yang dibuat oleh badan legislatif.
Hukum adalah hukum negara yang dibuat oleh badan tersebut.12 Hal ini membuka kemungkinan
pergerakan kedaulatan dari kedaulatan rakyat ke arah kedaulatan hukum.
Patut disayangkan dalam pelaksanaannya konsep perwakilan dengan sistem MPR itu menurut
Edi Purnama13 telah membuka peluang kepada eksekutif untuk merekayasa pembentukan lembaga
perwakilan sehingga lembaga tersebut secara praktis tunduk kepada kemauan pemerintah
(eksekutif). Sistem MPR telah dijadikan alat oleh penguasa untuk memupuk kekuasaan sehingga
negara tidak berada lagi dalam koridor demokrasi, melainkan negara oligarki yang totaliter.
Berkaitan dengan hal ini maka apabila dilakukan perubahan Undang-Undang Dasar haruslah dalam
rangka mengatasi masalah ini.
Jika hukum sebagai suatu perintah normatif disusun sebagai suatu sistem norma-norma yang
mengatur perilaku manusia, maka timbul pertanyaan: Apa yang menjadi komponen-komponen
daripada kesatuan suatu kumpulan norma-norma mengapa suatu norma tertentu tercakup dalam
10
Bintan R Saragih, Lembaga Perwakilan dan Pemilihan Umum di Indonesia, Gaya Media Pratama, Jakarta, 1988, hlm.79.
Ismail Suny, “Kepastian Hukum Menuju Stabilitas Politik dan Ekonomi”, dalam Hendra Nurtjahjo (editor), Politik Hukum
Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok, 2004, hlm. 70-71.
12
Satjipto Rahardjo, Ilmu Hukum: Pencarian, Pembebasan, dan Pencerahan, Muhammadiyah University Press Universitas
Muhammadiyah Surakarta, Surakarta, 2004, hlm.37.
13
Eddy Purnama, hlm. 265-266.
11
31
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
perintah tertentu? Dan pertanyaan ini terkait erat dengan pertanyaan: Mengapa suatu norma sah, apa
alasan untuk keabsahannya? 14 Salah satu jawaban yang paling diterima adalah hukum itu sah karena
dibuat oleh lembaga legislatif atau lebih tegas lagi lembaga perwakilan rakyat.
Dalam suatu sistem hukum pasti ada orang atau kelompok orang yang memberikan perintahperintah umum yang ditopang oleh ancaman yang secara umum dipatuhi dan umum diyakini bahwa
ancaman-ancaman ini berkemungkinan untuk diterapkan jika tidak dipatuhi. Orang atau kelompok
ini berkedudukan tertinggi secara internal dan bersifat independen secara eksternal. Sejalan dengan
pendapat Austin, jika dinamakan orang atau lembaga tertinggi dari independen ini sebagai
pemegang kedaulatan (sovereign), hukum negara manapun akan merupakan perintah umum yang
ditopang oleh ancaman yang disampaikan oleh pemegang kedaulatan atau oleh bawahannya dengan
mematuhi pemegang kedaulatan tersebut.15
Sebagaimana telah dikemukakan bahwa demokrasi yang diterapkan di Indonesia merupakan
demokrasi yang khas Indonesia, yaitu demokrasi Pancasila. Pandangan semacam ini berlaku bagi
hukum secara umum yang mengaitkan hukum dengan budaya suatu bangsa sehingga muncul istilah
budaya hukum. Budaya hukum adalah suatu pikiran sosial dan kekuatan sosial yang menentukan
bagaimana hukum digunakan, dihindari, atau disalahgunakan. Tanpa budaya hukum sistem hukum
itu sendiri tidak akan berdaya, seperti ikan mati yang terkapar di keranjang, bukan seperti ikan
hidup yang berenang di lautnya.16
2) Budaya Hukum Bangsa
Budaya hukum suatu bangsa ditentukan oleh nilai-nilai tertentu yang menjadi acuan dalam
mempraktikkan hukumnya. Problema yang dihadapi oleh bangsa-bangsa di luar Eropa adalah
bahwa nilai-nilai yang ada dalam hukum yang mereka pakai, yaitu hukum modern, tidak persis
sama dengan yang ada dalam masyarakat. Perilaku substantif mereka diresapi dan dituntun oleh
14
15
32
Shadia B Drury, Hukum dan Politik, Bacaan Mengenai Pemikiran Hukum dan Politik, Tarsito, Bandung, 1986, hlm. 349.
H.L.A Hart, Konsep Hukum, The Concept of Law, penerjemah M. Khozim, Nusa Media, Bandung, 2010, hlm. 40.
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
sistem nilai yang berbeda. Bangsa-bangsa Korea, Jepang, Indonesia, dan beberapa lagi lainnya
mengalami hal itu. Satjipto Raharjo mengambil bangsa-bangsa tersebut sebagai sampel, oleh karena
terdapat persamaan kuat antara mereka itu. Kehidupan sosialnya berputar pada sumbu nilai-nilai
kolektif dan komunal, sedang hukum modern bertumpu pada individualisme.17
Secara sempit budaya hukum Indonesia diartikan sebagai tradisi hukum yang dimiliki atau
dianut oleh masyarakat hukum Indonesia. Sedangkan dalam pengertian yang lebih luas, budaya
hukum Indonesia diartikan sebagai keseluruhan endapan dari kegiatan dan karya hukum masyarakat
Indonesia.
Pada mulanya, budaya masyarakat hukum Indonesia adalah budaya hukum tidak tertulis
(unwritten law), atau budaya hukum yang hidup, tumbuh, dan berkembang di dalam masyarakat
(living law). Budaya hukum ini hidup dalam setiap kesatuan kecil masyarakat hukum Indonesia,
sehingga secara keseluruhan, budaya hukum masyarakat Indonesia adalah budaya hukum living
law. Tetapi dalam perkembangannya kemudian, masyarakat hukum Indonesia juga terbiasa dengan
budaya hukum tertulis, yang pada dasarnva merupakan konsekuensi dengan proses kolonialisme di
Indonesia. Budaya hukum kedua ini dibawa dan diperkenalkan oleh kolonialisme bangsa-bangsa
Eropa, terutama Belanda yang menganut budaya hukum Eropa Kontinental.18
Pengaruh budaya bangsa-bangsa lain terhadap bangsa Indonesia meliputi juga demokrasi.
Demokrasi yang sesuai dengan budaya bangsa Indonesia seharusnya adalah demokrasi Pancasila.
Akan tetapi, demokrasi yang berasal atau lebih tegas dapat dikatakan sebagai demokrasi yang tepat
bagi bangsa lain pun telah mempengaruhi demokrasi Pancasila. Sebagai contoh, banyak negara
menganut demokrasi langsung (direct democracy). Bagi negara-negara itu demokrasi sangat
mungkin memang sesuai dengan budaya mereka. Alasan lain yang dapat dikemukakan misalnya
wilayah negara-negara tersebut tidak luas.
16
Lawrence M. Friedman, Hukum Amerika, Sebuah Pengantar, penterjemah: Wishnu Basuki, Tatanusa, Jakarta, 2001, hlm.
17
Satjipto Rahardjo, Sisi-sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, 2003, hlm. 96.
Lili Rasjidi & I.B Wyasa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Mandar Maju, Bandung, 2003, hlm.193.
8.
18
33
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Pengenalan bangsa Indonesia tentang demokrasi langsung di negara-negara lain telah
mempengaruhi keyakinan mereka tentang demokrasi. Sehubungan dengan itu, muncul pendapat dan
keinginan untuk menerapkan demokrasi langsung di Indonesia. Keinginan itu mendapatkan
kesempatan yang luas pada permulaan masa era reformasi seiring dengan keinginan melakukan
perubahan terhadap UUD 1945.
Dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 dinyatakan bahwa Negara Indonesia ialah Negara
Kesatuan yang berbentuk Republik. Ketentuan ini merupakan salah satu ketentuan dalam UUD
1945 yang belum mengalami perubahan. Selanjutnya dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang
merupakan hasil perubahan dinyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan
menurut Undang-Undang Dasar. Semula Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 berbunyi: “Kedaulatan adalah
di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.”
Secara umum dalam ilmu hukum diterima pandangan bahwa ketentuan yang berikut harus
sesuai dengan ketentuan sebelumnya. Dengan kata lain ketentuan yang berikut harus merupakan
ketentuan lebih lanjut dari ketentuan sebelumnya. Ketentuan Pasal 1 ayat (2) itu dapat dikatakan
sebagai kelanjutan dari Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 dan sila-sila Pancasila dan Pembukaan UUD
1945. Oleh karena itu, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 seharusnya sesuai atau merupakan ketentuan
lebih lanjut dari Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 dan Pembukaan. Akan tetapi, jika Pasal 1 ayat (2) UUD
1945 dicermati lebih dalam akan dijumpai makna yang ambigu sehingga dapat melemahkan Pasal 1
ayat (1) UUD 1945.
Makna pelaksanaan kedaulatan rakyat harus dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar
sangat mungkin dapat bermakna dibatasi bahkan dibatalkan melalui ketentuan-ketentuan dalam
pasal-pasal lain UUD 1945. Hal ini sudah terjadi, misalnya dalam Pasal Pasal 6A ayat (1) UUD
1945 dinyatakan: “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh
rakyat.” Padahal di bagian lain atau ketentuan sebelumnya ditentukan demokrasi perwakilan.
Ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 kemungkinan dipengaruhi pandangan Austin. Bagi
Austin yang berdaulat adalah “legibus soluta”. Yang berdaulat adalah “pembentuk hukum yang
34
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
tertinggi” (supreme legislator) dan hukum positif adalah hukum yang dibuat oleh yang berdaulat itu.
Karena itu sebagai konsekuensinya, yang berdaulat berada di atas hukum yang merupakan hasil
ciptaannya sendiri. 19 Dengan demikian, jika mengikuti pendapat Austin maka lembaga yang
berwenang membentuk dan/atau mengubah Undang-Undang Dasar leluasa untuk menyesuaikan
kedaulatan rakyat itu sesuai keinginannya.
Menurut J.J.H Bruggink, kaidah hukum dapat diungkapkan dengan banyak cara yang berbeda
dalam aturan hukum. Dari sudut pandangan teori hukum, ada usaha untuk membela pendapat
bahwa kaidah hukum itu adalah perintah. Pandangan ini telah dia tolak. Kaidah hukum tidak hanya
memainkan peranan dalam hubungan antara pemberi perintah (pembentuk undang-undang) dan
penerima perintah (justisiabel), melainkan mempunyai jangkauan yang lebih luas.
Lebih lanjut menurut J.J.H Bruggink, kaidah hukum adalah kaidah sosial yang hidup dalam
masyarakat hukum, yang berkaitan dengannya para justisiabel mempertautkan harapan-harapan
(expectations) yang sah, terlepas dari apakah aturan hukum itu secara langsung ditujukan kepada
mereka atau tidak. Juga dalil bahwa suatu perumusan tertentu dari kaidah hukum mewujudkan
prototipe dari aturan hukum, hanya dapat dipertahankan dari sudut suatu teori hukum khusus
tertentu. Aturan-aturan hukum tampil dalam berbagai perumusan yang berbeda-beda, dan orang
hanya dapat mempertahankan teori hukum yang demikian dengan misalnya mengadakan pembagian
artifisial antara aturan mandiri dan aturan tidak mandiri.
Arti aturan hukum pada akhirnya tidak dapat dibaca hanya berdasarkan semata-mata bentuk
sintaktik dari aturan itu sendiri. Tentu saja, jika ingin mempunyai arti, aturan hukum harus disusun
(dirumuskan) dalam bentuk sintaktik yang tepat, tetapi kaidah hukum sebagai arti dari aturan
hukum dibentuk oleh konteks bahasa maupun konteks luar-bahasa. Aturan hukum yang sama
dibaca dari suatu optik yang berbeda oleh pembentuk undang-undang, para hakim dan para
19
Ni’matul Huda, Ilmu Negara, Rajawali Pers, Jakarta, 2010, hlm. 171.
35
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
justisiabel, yang berdasarkannya mereka dapat menderivasi kaidah-kaidah hukum yang berbedabeda.20
Proses menafsirkan konstitusi untuk kemudian dituangkan ke dalam peraturan hukum dan
peraturan perundangan-undangan yang lebih rendah adalah proses politik. Kekuatan-kekuatan
politik dan kelompok-kelompok kepentingan saling berpacu untuk mempengaruhi hasil akhir suatu
bentuk penafsiran. Dalam konteks ini, yang berlaku adalah logika politik. Kekuatan politik yang
paling dominanlah yang pada akhirnya akan lebih banyak memberikan warna kepada penafsiran,
betapapun semua golongan diajak turut serta dalam musyawarah untuk mencapai mufakat. Lebihlebih, jika keputusan diambil melalui pemungutan suara.21 Pendapat ini dapat digunakan juga ketika
menafsirkan satu atau beberapa ketentuan konstitusi untuk diatur lebih lanjut dalam bagian lain
konstitusi itu.
Mengingat adanya tarikan atau tegangan yang terus menerus dalam hubungan antara hukum
dan kekuasaan itu, jawaban atas pertanyaan apakah kekuasaan tunduk pada hukum, ataukah hukum
itu tunduk pada kekuasaan? Dapat dijawab dengan tegas bahwa menurut cita-cita perjuangan
kemerdekaan bangsa Indonesia yang bertekad menghapuskan penjajahan dari muka bumi, berikut
segala akibatnya, yang diinginkan adalah bahwa Negara Republik Indonesia merupakan suatu
negara hukum di mana kekuasaan tunduk pada hukum. 22 Dengan demikian, semua orang atau
lembaga di Negara Republik Indonesia tunduk pada hukum, tidak terkecuali lembaga yang
berwenang membentuk hukum.
Studi hubungan antara konfigurasi politik dan karakter produk hukum menghasilkan tesis
bahwa setiap produk hukum merupakan pencerminan dari konfigurasi politik yang melahirkannya.
Artinya setiap muatan produk hukum akan sangat ditentukan oleh visi politik kelompok dominan
(penguasa). Oleh karena itu, setiap upaya melahirkan hukum-hukum yang berkarakter
responsif/populistik harus dimulai dari upaya demokratisasi dalam kehidupan politik. Dilihat dari
20
J.J.H Bruggink, Refleksi Tentang Hukum, alih bahasa: B. Arief Sidharta, Citra Aditya Bakti, Bandung, 1999, hlm. 117.BD
Yusril Ihza Mahendra, “Politik dan Perubahan Tafsir Atas Konstitusi”, dalam Hendra Nurtjahjo (editor), Politik Hukum
Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok, 2004, hlm. 263.
21
36
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
logika politik, maka upaya demokratisasi dalam kehidupan politik tidaklah mudah.23 Terlebih jika
keputusan selalu diambil melalui pemungutan suara, bukan diambil melalui musyawarah untuk
mencapai mufakat sebagaimana sila dalam Pancasila.
3) UUD sebagai Perlindungan Kepentingan Manusia
Hukum berfungsi sebagai perlindungan kepentingan manusia. Sehubungan dengan itu
agar kepentingan manusia terlindungi maka hukum harus dilaksanakan. Undang-Undang
Dasar pun berfungsi sebagai perlindungan kepentingan manusia sehingga harus dilaksanakan
juga. Pelaksanaan hukum dapat berlangsung secara normal, damai, tetapi dapat terjadi juga
karena pelanggaran hukum. Dalam hal ini hukum yang telah dilanggar itu harus ditegakkan.
Melalui penegakan hukum inilah hukum ini menjadikan kenyataan. Dalam menegakkan
hukum
ada
tiga
unsur
yang
selalu
harus
diperhatikan,
yaitu:
kepastian
hukum
(Rechtssicherheit), kemanfaatan (Zweckmassigkeit) dan keadilan (Gerechtigkeit).24
Dari uraian yang telah disampaikan dapat diketahui bahwa ada ketentuan dalam UUD
1945 yang tidak atau belum dilaksanakan terutama sila-sila Pancasila yang tercantum dalam
Pembukaan dan Pasal 1 ayat (1) sehingga perlu penegakan hukum. Dalam hal ini penegakan
hukum terutama dalam rangka memberikan kepastian hukum bahwa di negara ini rakyat yang
berdaulat. Untuk itu perlu dilakukan lagi perubahan UUD 1945 dengan menyelaraskan seluruh
ketentuan sehingga tidak ada kali inkonsistensi terutama yang berkaitan dengan kedaulatan.
KESIMPULAN
Para pendiri negara
sejak semula menghendaki negara yang akan diproklamasikan
merupakan negara yang berkedaulatan rakyat. Kedaulatan rakyat itu dilaksanakan secara tidak
langsung melalui wakil-wakil rakyat atau demokrasi perwakilan. Patut disayangkan
22
Mochtar Kusumaatmadja & B. Arief Sidharta, Pengantar Ilmu Hukum, Suatu Pengenalan Pertama Ruang Lingkup
Berlakunya Ilmu Hukum, Buku I, Alumni, Bandung, 2000, hlm. 43.
23
Moh. Mahfud M.D, Politik Hukum di Indonesia, Pustaka LP3ES Indonesia, Jakarta, 2001, hlm.381.
37
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
perubahan UUD 1945 yang dilakukan pada masa reformasi telah menimbulkan inkonsistensi
pelaksanaan kedaulatan rakyat dengan membuka kemungkinan pelaksanaan demokrasi
langsung. Sehubungan dengan itu perlu dilakukan lagi perubahan terhadap UUD 1945
sehingga menjadi Undang- Undang Dasar yang konsisten. Pembangunan daerah merupakan
DAFTAR PUSTAKA
Asshiddiqie, Jimly, 2005, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan Dalam UUD
1945, FH UII Press, Yogyakarta.
__________, 2007, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Bhuana Ilmu
Populer, Jakarta.
Bruggink, J.J.H, 1999, Refleksi Tentang Hukum, alih bahasa: B. Arief Sidharta, Citra Aditya Bakti,
Bandung.
Drury, Shadia B, 1986, Hukum dan Politik, Bacaan Mengenai Pemikiran Hukum dan Politik,
Tarsito, Bandung.
Hart, H.L.A, 2010, Konsep Hukum, The Concept of Law, penerjemah M. Khozim, Nusa Media,
Bandung.
Huda, Ni’matul, 2010, Ilmu Negara, Rajawali Pers, Jakarta.
Friedman, Lawrence M., 2001, Hukum Amerika, Sebuah Pengantar, penterjemah: Wishnu Basuki,
Tatanusa, Jakarta.
Kusumaatmadja, Mochtar & B. Arief Sidharta, 2000, Pengantar Ilmu Hukum, Suatu Pengenalan
Pertama Ruang Lingkup Berlakunya Ilmu Hukum, Buku I, Alumni, Bandung.
Lijhart, Arend, 1984, Democracies, Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty
One Countries, Yale University Press, New Haven and London.
24
R.M Sudikno Mertokusumo & A. Pitlo, Bab-bab Tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya Bakti bekerja sama dengan
Konsorsium Ilmu Hukum Departemen Pendidikan dan Kebudayaan dan The Asia Foundation, 1993, hlm. 1.
38
Inkonsistensi Kedaulatan Rakyat dalam UUD NRI Tahun 1945
Budiman NPD Sinaga
Kanun Jurnal Ilmu Hukum
No. 59, Th. XV (April, 2013).
Mahendra, Yusril Ihza, 2004, “Politik dan Perubahan Tafsir Atas Konstitusi”, dalam Hendra
Nurtjahjo (editor), Politik Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok.
Mahfud M.D, Moh., 2001, Politik Hukum di Indonesia, Pustaka LP3ES Indonesia, Jakarta.
Mertokusumo, R.M Sudikno & A. Pitlo, 1993, Bab-bab Tentang Penemuan Hukum, Citra Aditya
Bakti bekerja sama dengan Konsorsium Ilmu Hukum Departemen Pendidikan dan
Kebudayaan dan The Asia Foundation, Bandung.
Nurtjahjo, Hendra, 2005, Ilmu Negara, Pengembangan Teori Bernegara dan Suplemen,
RajaGrafindo Persada, Jakarta.
Purnama, Eddy, 2007, Negara Kedaulatan Rakyat, Analisis terhadap Sistem Pemerintahan
Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Nusa Media, Bandung.
Rahardjo, Satjipto, 2004, Ilmu Hukum: Pencarian, Pembebasan, dan Pencerahan, Muhammadiyah
University Press Universitas Muhammadiyah Surakarta, Surakarta.
__________, 2003, Sisi-sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Penerbit Buku Kompas, Jakarta.
Rasjidi, Lili & I.B Wyasa Putra, 2003, Hukum Sebagai Suatu Sistem, Mandar Maju, Bandung.
Saragih, Bintan R, 1988, Lembaga Perwakilan dan Pemilihan Umum di Indonesia, Gaya Media
Pratama, Jakarta.
Soemantri, Sri, 1989, Tentang Lembaga-lembaga Negara Menurut UUD 1945, Citra Aditya Bakti,
Bandung.
Suny, Ismail, 2004, “Kepastian Hukum Menuju Stabilitas Politik dan Ekonomi”, dalam Hendra
Nurtjahjo (editor), Politik Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi Hukum Tata Negara
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok.
Wheare, K.C, 1971, Modern Constitutions, Oxford University Press, London.
Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
39