TANTANGAN ILMU HUKUM ADMINISTRASI MENGHADAPI P

UNfVERSI'l'AS KATOL I K PARAHYANGAN
FAKULTAS HUKUM
PERINGATAN DIES NATALIS KE 34
ORATIO DIES
" TANTANGAN
ILMU HUKUM ADMINISTRASI
MENGHADAPI
PERKE1l!BANGAN
KONSEP NEGARA HUKUM
DI INDONESIA "
OLEH
:
KOERNIATMANTO SOETOPRAWIRO
BANDUNG, SEPTEMBER 1992
1
ORAS!
DIES
Koerniatmanto Soetoprawiro
Tantangan Ilmu Hukum Administrasi
Menghadapi Perkembangan
Konsep Negara Hukum di
Indonesia
Materi Orasi Dies :
Yang Ter h o r mat para
Sipil dan Militer,
Pejabat
Pe me rintah
Yang Terhormat Ketua dan para Anggota Pen­
gurus Yayasan Universitas Katolik Parahyan­
gan,
Yang T e r h o rmat Rektor dan p a r a Anggota
Pimpinan Universitas Katolik Parahyangan,
Yang Terhormat Dekan dan para anggota Pim­
pinan Fakultas Hukum Universitas Katolik
Parahyangan,
Rekan-Rekan Alumni dan para Anggota Sivitas
Akademika Fakultas Hukum Universitas Kato­
lik Parahyangan,
Para Undangan Yang Terhormat,
Pagi hari ini saya memperoleh kepercayaan
serta kehormatan yang amat besar dari Dekan
Fakultas Hukum Universitas Katolik Parahy­
angan, sehubungan dengan penunjukan atas
d iri saya untuk mengucapkan orasi dies
natalis yang ke-XXX IV Fakultas Hukum Uni­
versitas Katolik Parahyangan ini. Dengan
penuh ungkapan rasa terima kasih, keper­
cayaan dan kehormatan ini akan saya laksa­
nakan dengan sebaik-baiknya.
2
Namun demikian sebelum saya memulai dengan
orasi ini, perlu kiranya saya men jelaskan
bahwa sifat orasi ini lebih merupakan a ja­
kan untuk merenung daripada uraian yang
serba terperinci dan lugas . Saya ingin
mengajak para hadirin sekalian untuk meli­
hat kembali serta mencari alternatif-alter­
nati f yang mungkin dalam kaitannya dengan
p erkembangan dan kelangsungan Republik
Indonesia sebagai negara hukum dikaitkan
dengan perkembangan Ilmu Hukum pada umumnya
serta Fakultas Hukum Indonesia pada khusus­
nya.
Hadirin yang saya hormati,
Di samping keadilan yang serba relatif,
hukum pertama-tama bertu juan untuk menye­
lenggarakan atau menciptakan ketertiban.
Ketertiban ini pada gilirannya merupakan
syarat pokok bagi adanya suatu masyarakat
manusia yang teratur. Untuk mencapai keter­
tiban itu, diselenggarakanlah kepastian
hukum. Tanpa kepastian hukum dan ketertiban
masyarakat ini manusia akan menemui kesuli­
tan dalam mengembangkan kemampuannya dengan
sebaik-baiknya dalam masyarakat lingkungan­
nya. Dalam rangka menciptakan iklim terse­
but di atas itu, hukum dapat memaksakan
penaatan terhadap ketentuan-ketentuannya
dengan cara-cara yang teratur pula.
Erat kaitannya dengan hal tersebut di atas,
hukum mempunyai hubungan yang erat dengan
kekuasaan. Hukum memerlukan kekuasaan untuk
melaksanakannya. S e baliknya, kekuasaan
(power) mempunyai batas-batasnya yang di­
tentukan oleh hukum. Dengan kata lain,
kekuasaan merupakan suatu faktor yang mut­
lak dalam suatu masyarakat hukum. Masyara­
kat yang teratur memerlukan fungsi kekua­
saan itu.
Adapun kekuasaan itu sendiri mempunyai
pengertian sebagai suatu kemampuan untuk
memaksakan kehendaknya atas fihak lain. Ada
pelbagai sumber kekuasaan itu. Kekuasaan
dapat bersumber dari suatu wewenang formal
di samping kekuatan fisik ataupun militer.
3
Akan tetapi dapat pula kekuasaan itu ber­
sumber d a r i pengaruh poli ti k, pengaruh
keagamaan, ataupun kekayaan dan kekuatan
ekonomis. Bahkan terkadang juga bersumber
dari moralitas serta pengetahuan. Dalam
pada itu satu hal yang perlu dicatat di sini
adalah, bahwa kekua saan itu cenderung untuk
dipertahankan, dilestarikan serta diperbe­
sar, bahkan terkadang untuk disalah-guna­
kan.
Akan tetapi kekuasaan itu sendiri sebenar­
nya merupakan sesuatu yang bebas nilai.
Kekuasaan itu malahan merupakan sesuatu
yang harus ada dalam suatu masyarakat yang
tertib dan teratur. Wa jarlah jika Mochtar
Kusumaatma d j a ( T . T . ) berpendapat bahwa
karena sifat dan .hakekatnya itu kekuasaan
perlu diberi ruang lingkup, arah dan batas­
batasnya, agar dapat bermafaat. Untuk itu­
lah kita memerlukan hukum. Dengan demikian,
kekuasaan itu tunduk pada hu�um. Artinya,
sekali ditetapkan, pengaturan kekuasaan
harus dipegang teguh.
Di sinilah Hukum Administrasi mengambil
peran y a n g utama. Secara jelas hal ini
dikemukakan oleh van Vollenhoven sewaktu ia
berusaha untuk menerangkan hubungan antara
Hukum Tatanegara (Staatsrecht) dengan Hukum
Administrasi (Administratief Recht). Menu­
rutnya, Hukum Tatanegara itu mengatur susu­
nan dan mendistribusikan kewenangan kekua­
saan negara. Sementara Hukum Administrasi
membatasi perangkat penyelenggara Negara
dalam penyelenggaraan kekuasaan negara
tersebut di atas.
Pembatasan kekuasaan ini dilakukan demi
terciptanya jaminan hukum kepada rakyat
y a n g dipe rintah itu, bahwa tidak boleh
t e r j a d i kesewen a n g - wenangan dari pihak
Penyelenggara Negara.
Namun demikian, di samping mengatur pemba­
tasan kekuasaan perangkat penyelenggara
negara, Hukum Administrasi ini juga menga­
tur pelbagai kewa jiban yang harus ditaati
oleh rakyat (yang diperintah) itu. Hal ini
kiranya sesuai dengan hakekat negara kese-
'
4
jahteraan (Welfare State) , yang memberikan
perlua aan kewenangan bertindak kepada pihak
Penyelenggara Negara dalam rangka penye­
lenggarakan kese jahteraan rakyat itu sendiri.
·
Hadirin yang terhormat,
Sehubungan dengan uraian di atas, Sudargo
Gautama ( 1973) mengatakan bahwa dalam hukum
administrasi inilah terletak sendi-sendi
utama s u a t u negara hukum. Apakah suat u
negara mewu judkan cita-cita negara hukum
atau tidak, pertama-tama dapat dilihat dari
penyelenggaraan hukum administrasinya.
Dalam pada itu suatu negara dapat disebut
sebagai negara hukum, apabila negara terse­
but memenuhi se jumlah persyaratan.
P ertama -tama, da lam suatu negara hukum
terdapat pembatasan kekuasaan negara terha­
dap warganya. Negara tidak dapat berbuat
sewenang-wenang terhadap warganya itu,
karena dibatasi oleh hukum. Pelanggaran
atas hak warganegara itu hanya dapat dilak­
u kan apabila dii jinkan dan berdasarkan
ketentuan-ketentuan hukum. Setiap tindakan
negara harus berdasarkan hukum.
Dengan demikian dalam suatu negara hukum,
hak-hak asasi warganegara di jun jung tinggi.
Meskipun demikian, pembatasan kekuasaan
neg ara ini tidak dapat sedemikian rupa
sehingga justru mengganggu usaha Penyeleng­
gara Negara itu u n t u k menyelenggarakan
tu juan negara itu sendiri. Guna melindungi
hak asasi warganegara ini lah kekuasaan
negara itu dibagi. Dalam rangka pembagian
kekuasaan ini, kekuasaan peradilan harus
bebas dari pengaruh luar demi terciptanya
peradilan yang adil dan tidak memihak.
Akhirnya, suatu negara hukum akan sulit
terselenggara apabila tidak terdapat kesa­
daran hukum di dalam masyarakat. Masyarakat
negara hukum p e r lu senantiasa tahu d a n
sadar manakala hukum telah dilanggar oleh
negara. Tanpa kesadaran hukum ini, kekua­
saan untuk menuntut negara di depan pengad­
ilan men jadi tidak ada artinya.
5
Secara hietorie koneep negara hukum itu
telah dimulai ee jak abad ke- 19, ee jalan
dengan berkembangnya era induetrialieasi
serta faham liberalisme-kapitalisme khusus­
nya di Eropa. Pada mulanya, negara hukum
diberi arti eebagai negara yang seluruh
perilakunya didasarkan dan diatur oleh
undang-undang, yang telah ditetapkan se jak
semula oleh badan perwakilan rakyat. Se­
hingga tugas negara itu hanyalah bersifat
pasif. Negara baru bertindak jika hak asasi
warganya atau ketertiban dan keamanan umum
terancam. Tugas negara itu pada akhirnya
hanya sebagai pen jaga keamanan sa ja.
Negara .hukum model Immanuel Kant dan Fichte
ini dirumuskan semata-mata untuk memperta­
hankan dan melindungi tertib sosial-ekonomi
yang berdasarkan asas laissez faire laissez
aller. Dalam hal ini asas kebebasan yang
dimiliki oleh anggota masyarakat men jadi
dom�nan, khususnya asas kebebasan berkon­
trak. Pada akhirnya peri kehidupan bernega­
ra diwarnai oleh Pemisahan Penyelenggara
Negara dan Masyarakat. Masing-masing pihak
mempunyai fungsi sendiri-sendiri. Para
anggota masyarakat dapat menyelenggarakan
fungsi dan kepentingan masing-masing mereka
sendiri, berdasarkan asas kebebasan berkon­
traknya itu.
Di lain pihak, Penyelenggara Negara ber­
fungsi sebagai 'satpam' dan tidak diperke­
nankan mencampuri urusan anggota masyarakat
atau rakyatnya itu.
Namun demikian se jak munculnya aliran so­
sialisme (dan komunisme) kondisi semacam
ini telah mengundang pelbagai kritik. Kapi­
t al i s m e dan liberalisme terbukti bukan
resep yang mu jarab untuk menciptakan masya­
rakat yang adil dan se jahtera. Konsep kebe­
basan yang seluas-luasnya itu pada akhirnya
telah menimbulkan ketimpangan sosial dan
ketidak-adilan. Terutama se jak berakhirnya
Perang Dunia I I, konsep negara hukum klasik
dengan demikian dianggap tidak memuaskan
lagi. Ada aepek lain yang lebih luas dari­
pada sekedar keamanan dan ketertiban masya-
..
6
rakat sa ja, yang harus diselenggarakan oleh
negara. Kiranya telah terjadi ketimpangan
sosial dalam masyarakat industri yang se­
dang berkembang itu. Para pemilik modal
menjadi semakin kaya, sedangkan mereka yang
hanya mengandalkan tenaga ternyata semakin
terperosok harkat-martabat kemanusiaannya.
Kese jahteraan masyarakat secara keseluruhan
inilah yang kiranya me+upakan sesuatu yang
perlu mendapat perhatian dari pihak negara.
Keadaan inilah yang mengharuskan negara
untuk bertindak. Konsep dikotomis pemisahan
peran antara Penyelenggara Negara dan Ma­
syarakat mulai ditinggalkan. Asas kebebasan
bukan lagi merupakan fenomena yang utama.
Muncullah suatu konsep negara hukum yang
baru, yang biasa disebut pula sebagai Nega­
ra Kesejahteraan. Tugas negara di sini pada
akhirnya adalah sebagai penyelenggara kese­
j ahteraan umum atau (menurut istilah Le­
maire) bestuurszorg atau public service.
Pihak Penyelenggara Negara atau Administra­
si ini pada akhirnya juga bertanggung jawab
khususnya dalam hal kese jahteraan sosial­
ekonomis rakyatnya. Administrasi berkewa ji­
ban untuk memenuhi kebutuhan standar mini­
mum kehid upan rakyatnya. Sehingga o leh
karenanya, banyak kepentingan yang dahulu
diselenggarakan oleh pihak swasta (anggota
masyarakat), se jak saat itu diselenggarakan
oleh pihak Penyelenggara Negara, karena
kepentingan-kepentingan itu telah men jadi
kepentingan umum . . Bahkan asas kebebasan
berkontrak bukan lagi monopoli para pihak
yang melakukan per jan jian. Artinya, pihak
Penyelenggara Negara berwenang untuk turut
campur tangan dalam per jan jian tersebut,
apabila terdapat bukti yang cukup yang
menun jukkan bahwa perjan jian itu ternyata
berat sebelah dan tidak adil. Untuk itu
Penyelenggara Negara atau Administrasi
memerlukan kebebasan bertindak. Tentu dalam
batas-batas yang secara garis-besar telah
ditetapkan oleh undang-undang.
7
Hadirin yang terhormat,
Penjelasan Umum Undang-Undang Dasar 1945
antara lain menegaskan bahwa Negara Indone­
s i a berdasar atas hukum (rechtsstaat),
tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka
(Machtsstaat). Hal ini menunjukkan bahwa
Republik Indonesia itu memang dimaksudkan
untuk menjadi suatu negara hukum. Lebih
lanjut, Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945
antara l a i n m erumuskan Tujuan Nasional
Republik Indonesia, yakni: untuk melindungi
segenap Bangsa Indonesia dan seluruh tumpah
darah Indonesia dan untuk memajukan kese­
j ahteraan u m u m , mencerdaskan kehidupan
bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban
dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdam­
a i a n a b a d i d a n k eadilan s o s i a l. Tujuan
Nasional ini merupakan suatu bukti bahwa
Republik I n d o n e s i a itu merupakan suatu
negara hukum yang modern. Hal ini mengingat
bahwa dari rumusan ini tampak bahwa tugas
Negara tidak·hanya sekedar sebagai penjaga
ketertiban dan keamanan masyarakat semata,
melainkan secara aktif menyelenggarakan
suatu social welfare bagi seluruh rakyat
Indonesia.
Bukti dalam Pembukaan ini kemudian diperin­
ci lebih lanjut dalam Batang Tubuh Undang­
Undang Dasar 1945. Pasal 27 sampai dengan
pasal 34 Undang-Undang Dasar 1945 menentu­
kan sejumlah k e waji ban negara terhadap
warganya dalam rangka penyelenggaraan kese­
jahteraan warganya itu.
Hadirin yang terhormat,
Apabila kita mengingat bahwa konsep Negara
Hukum Modern atau Welfare State ini tumbuh
selama dan setelah Perang Dunia I I ( Rob
s o n , 1 977; H a rb o ld, 198 3) , maka jelaslah
bahwa konsep yang menjadi acuan perumusan
Undang�Undang Dasar 1945 merupakan perumu­
s an yang amat maju pada waktu itu. Akan
tetapi waktu tetap berjalan. Milenium keti­
ga sejarah manusia telah dekat di depan
mata. Segala sesuatu berubah dan berkembang
bersama dengan perjalanan Sang Kala. Konsep
8
negara hukumpun tidak luput dari santapan
Sang Kala itu. Artinya, suka atau tidak
s u k a k o n s e p negara hukum ini mengalami
perkembangan pula. Tidak luput pula makna
Republik Indonesia sebagai negara hukum.
Ada banyak perubahan serta perkembangan di
segala bidang kehidupan manusia, baik yang
bersifat mondial maupun y a n g internal.
Tantangan-tantangan baru bermunculan. Dt­
mensi peri-kehidupan berbangsa dan bernega­
ra kiranya tidak lagi hanya terbatas pada
aspek sosial-politik dan sosial-ekonomi
semata. Aspek sosial-geografis dalam bentuk
keperdulian akan lingkungan hidup meminta
perhatian pula. Masalah hak asasi tidak
lagi sekedar berdimensi individual seperti
jaman Van Vollenhoven dahulu, melainkan
juga berdimensi sosial. Urusan social wal­
f are bukan lagi merupakan tanggung jawab
pihak Penyelenggara Negara saja, melainkan
telah menuntut tanggung jawab segenap lapi­
san warga masyarakat. Tambahan lagi urusan
bernegara dan berbangsa tidak lagi sekedar
urusan internal dalam negeri saja. Dimensi
internasionalnya kini semakin meminta tang­
gung jawab pihak Penyelenggara Negara pula.
Akibatnya, konsep negara hukumpun mengalami
pembaharuan.
Dalam kaitannya dengan ini, ada dua hal
yang m e n y ebabkan Indonesia tidak dapat
mengucilkan diri atau terkucil dari gejala­
gej ala mondial ini. Pertama, kemajuan tek­
nologi serta derasnya arus informasi yang
ada di dunia modern ini kiranya telah sema­
k i n memperkec il besarnya globe. Kedua,
letak geografis Indonesia di posisi silang
d u n i a , yang merupakan salah satu lalu­
lintas paling ramai di dunia. Globalisasi
dan posisi silang inilah yang kiranya meny­
eret Negara Hukum Republik Indonesia serta
pengaturan hukum, khususnya hukum adminis­
trasinya ke arah perkembangan yang mendasar
pada milenium ketiga itu.
9
Hadirin yang terhormat,
Sumitro Djojohadikusumo (1991) menunjukkan
ada empat dinamika yang mempengaruhi pola
dan arah perkembangan jangka panjang. Mas­
ing-masing adalah:
2.
Pertambahan Penduduk
Perkembangan Ilmu Pengetahuan dan
3.
Peranan Sumber Daya Alam
1.
Teknologi
4.
Rentetan Kejadian Perang dan Revo­
lusi
Di bidang kependudukan, kecenderungan pada
pertambahan penduduk di negara maju akan
sangat berbeda dengan perkembangan di nega­
r a b e r k e m b a n g. Pertambahan penduduk di
neg�ra maju condong melambat sampai mandeg.
Sedangkan jumlah penduduk dan tingkat per­
tambahannya a k a n tetap menjadi masalah
besar di negara-negara berkembang. Bahkan
sejak b e r a k hirnya Perang Dunia I I , 70%
jumlah penduduk yang bermukim di negara
b e r k e m b a n g ter pusat di delapan negara,
yaitu: Republik Rakyat Cina, India, Indone­
sia, Brasil, Bangladesh, Pakistan, Nigeria,
dan Meksiko.
Untuk Indonesia sendiri, masalah pokok di
bidang kependudukan ini terletak pada fakta
bahwa penduduk Indonesia tersebar secara
tidak.merata. Pada tahun 2000 diperkirakan
sekitar 68% ( 150 juta dari 220 juta) pendu­
duk Indonesia bermukim di pulau Jawa. Aki­
batnya, pulau Jawa akan menjadi 'pulau­
kota'. Celakanya, pemusatan pemukiman ini
tidak sesuai dengan letak geografis sumber
kekayaan alam.
Tantangan di atas memacu jenis pengaturan
hukum yang dapat meningkatkan mutu sumber
daya manusia serta pengaturan tentang ta­
taruang (lebensraum) yang memadai. Masalah
pemerintahan di daerah dan pemerintahan
desapun memerlukan pengaturan ulang yang
10
kiranya harus memperhatikan spesifikasi
masing-masing daerah.
Di bidang ilmu pengetahuan dan teknologi
telah terjadi quantum-leaps di berbagai
bidang. Perkembangan ilmu pengetahuan dan
teknologi seakari meloncat mencapai tingkat
yang sangat canggih dan membuka perspektif
yang sama sekali baru dalam kehidupan manu­
s ia, yang sebelumnya tidak dapat dibayang­
kan. Lengkap dengan segala resiko dan ba­
hayanya. Elektronika (khususnya mikroelek­
tronika) , komputer dan chips, teknologi
transportasi-komunikasi-informatika,
tek­
nologi kedirgantaraan, bioteknologi, robot,
nuklir, polimer, serta laser sering dise­
but-sebut sebagai bidang-bidang yang akan
secara dominan mewarnai peri-kehidupan umat
manusia di masa depan.
Bidang-bidang ini tentu saja memerlukan
antisipasi yuridis yang memadai, termasuk
di Indonesia. Khususnya dalam pola dan cara
penggunaan sumber daya produksi di samping
sumber dananya. Hal ini mengingat bahwa
sedikit banyak perkembangan ini akan meny­
entuh s e l uruh ekosistem dan l i ngkungan
hidup umat manusia.
Sementara itu, Indonesia merupakan negara
yang amat kaya akan sumber daya alam. Baik
di daratan maupun perut bumi. Bahkan eko­
sistem laut dan aquatik Asia Tenggara ter­
masuk Indonesia diakui sebagai yang paling
kaya di dunia. Kekayaan i n i tentu saja
merupakan aset yang luar biasa bagi Indone­
sia. Tidaklah berlebihan jika dikatakan
bahwa di sinilah letak salah satu kekuatan
terbesar Indonesia di masa-masa mendatang.
Dengan modal ini, Indonesia akan mampu
bargaining di segala bidang. Baik di bidang
politik, ekonomi, maupun ilmu pengetahuan
dan teknologi.
Hal ini berarti bahwa perlu pengaturan di
b i dang pemanfaatan, pelestarian, serta
pengamanan sumber daya alam ini. Bagaimana
agar resource policies dan resource manage­
ment-nya senantiasa seimbang antara permin-
11
taan y a n g m e n i ngkat dengan k elestarian
sumber daya alam secara kuantitatif dan
kualitatif. Di sini masalah peri jinan dan
konsesi serta tataguna agraria menjadi amat
menon jol.
Akhirnya d i bidang perang d a n revolusi
telah kita saksikan bersama ambruknya Blok
Timur yang mempunyai dampak mondial yang
amat luas dan mendasar. Tata hubungan in­
ternasional berubah total. Pertentangan
Blok
Timur-Barat relatif telah berakhir.
Akibatnya, d ikotomi Selatan-Utara, yang
sebenarnya telah se jak lama mengge jala,
men jadi semakin mengemuka. Di masa yang
akan datang d unia secara umum tampaknya
akan d i w a r n a i oleh pertentangan antara
golongaan riegara maju yang relatif mengua­
sai ilmu pengetahuan dan teknologi dengan
golongan negara yang memiliki sumber daya
alam. Selain itu kawasan Asia-Pasifik mulai
disebut-sebut sebagai kawasan masa depan.
Adapun Indonesia merupakan negara yang kay�
akan s u m b e r daya alam yang t e r l etak d i
Asia-Pasifik. Artinya, Indonesia akan meru­
pakan negara yang amat strategis dan pant­
ing artinya dalam hubungan internasional di
masa-masa mendatang. Lebih spesifik lagi,
konflik masalah kepulauan Spartley di laut
Cina Selatan mulai menggejala. Selain itu,
di Indonesia terletak empat dari sepuluh
selat yang dinilai amat strategis di dunia,
yaitu: selat Malaka, selat Sunda, selat
Lombok, dan selat Ombai. Ini semua jelas
menuntut Indo nesia untuk berperan lebih
aktif dalam percaturan internasional.
Dalam pada itu Alvin Toffler (1970) antara
lain menulis, bahwa dewasa ini sedang ter­
jadi revolusi besar-besaran di bidang sis­
tem organisasi. orang mulai meninggalkan
sistem hirark i dan birokrasi, mengingat
bahwa k e d u a n y a ternyata tidak b e rh a s i l
mengimbangi percepatan perubahan dan infor­
mas i yang berlangsung dewasa ini. Dengan
demikian organisasi masa depan akan diwar­
na i o l e h suatu model yang o l e h T o f f l e r
12
dinamai ad-hocracy. Suatu model yang meni­
tik-beratkan pada satuan tugas kerja yang
serba ad hoc sifatnya.
Senada dengan itu, John Naisbittpun rupanya
mempunyai pendapat yang sama. Menurutnya,
sistem h i rarki akan ditinggalkan orang.
Untuk kemudian posisinya akan diganti den­
gan sistem network atau jaringan kerja.
Dalam jaringan kerja ini orang akan lebih
banyak berbincang serta berbagi ide, infor­
masi dan bahan kerja. Bagian yang terpent­
ing di aini bukanlah produk akhirnya, me­
lainkan proses yang berlangsung.
Hadirin yang terhormat,
Paparan di atas itu menunjukkan perlunya
perumusan kembali pengertian negara hukum
serta peranan hukum pada umumnya dan hukum
administrasi pada khususnya. Kapitalisme
dan konsep negara hukum klasik terbukti
tidak memuaskan. Marx dan para pengikutnya
mencoba memberi alternatif yang lain. Akan
tetapi komunisme dan konsep negara sosialis
model Lenin-Stalinpun terbukti tidak dapat
diterima oleh masyarakat internasional pada
umumnya.
Sementara itu Inggris mencoba mengintroduk­
sikan konsep baru yang sering disebut seba­
g a i T h a t c h e r i sme. Tentang hal ini John
Naisbitt (1990) menulis bahwa di Inggris
telah terjadi gejala 'Penswastaan Negara
Kesejahteraan' sejak terpilihnya Margaret
Thatcher sebagai Perdana Menteri negeri
itu. Anti-sosialismenya telah mendorongnya
untuk mengubah Inggris menjadi negara yang
warganegaranya memiliki rumah mereka sen­
dir i dan memegang saham dalam perusahaan
mereka sendiri. Untuk itu, dalam masa pem­
erintahannya, Pemerintah Inggris menjual
pelbagai industri serta perusahaan negara
kembali ke rakyat. Maksudnya, dengan tinda­
kan itu Pemerintah Inggris di bawah kepe­
mimpinannya ingin memberikan lebih banyak
kekuasaan kepada rakyat untuk menjalankan
kehidupan mereka sendiri.
13
Akan tetapi kiranya masalahnya tidak hanya
s e k e d a r t e rletak pada siapa yang tidak
mempunyai rumah dan siapa yang harus memi­
liki saham. Terutama di Indonesia, masalah
kese jahteraan sosial ini kiranya jauh lebih
luas daripada di Inggris. Tantangan seperti
yang terurai di atas kiranya memerlukan
perhatian yang besar dari pihak Penyeleng­
gara Negara dan segenap lapisan masyarakat
Indonesia. Masalah pertambahan penduduk,
antisipasi ilmu pengetahuan dan teknologi,
pengaturari sumber daya alam dan situasi
keamanan internasional seperti terurai di
atas menuntut tanggung jawab tidak hanya
dari pihak Penyelenggara Negara saja, me­
lainkan juga dari pihak anggota masyarakat.
Untuk itu diperlukan pembenahan-pembenahan,
t erutama d i bidang hukum. Pertama-tama,
diperlukan pengaturan mengenai kekuasaan
yang ada di masyarakat, baik yang bersumber
pada pengaruh, pengetahuan, kekayaan maupun
kekuatan. Perlu ditegaskan siapa yang meme­
gang kekuasaan yang ada itu, dan bagaimana
penggunaannya. Hal ini perlu agar dapat
bermanfaat bagi masyarakat pada umumnya.
Artinya, masalah yang dihadapi oleh negara
hukum dewasa ini tidak lagi sekedar masalah
kesen jangan kaya-miskin, untuk kemudian
pihak Penyelenggara Negara mencoba untuk
menyelenggarakan keadilan sosial dengan
freies Ermessen-nya. Pihak anggota masyara­
katpun khususnya para pengusaha dituntut
untuk lebih perduli pada lingkungan sosial
dan alamnya.
Bukanlah jamannya lagi untuk meletakkan
tanggung jawab pengaturan masalah sosial
s e p e r t i t e r s e but di atas kepada pihak
Penyelenggara Negara semata-mata. Sementara
para pengusaha itu justru mempergunakan
pengaruh ekonomisnya untuk merekayasa poli­
cy Penyelenggara Negara untuk kepentingan
pribadinya dengan alasan demi kepentingan
umum, yang celakanya tidak pernah jelas.
Mereka memperoleh fasilitas dari rakyat.
Oleh karena itu tidaklah pantaa jika mereka
menyalah-gunakan kekuasaan atas fasilitas
14
itu untuk kepentingan mereka sendiri. Pre­
sis seperti halnya pihak pejabat publik
juga tidak pantas jika menyalah-gunakan
kekuasaan yang melekat dalam jabatannya
untuk kepentingan mereka sendiri. Bukankah
kita tidak ingin kembali ke kondisi kehidu­
pan sosial seperti jaman voe atau jaman
Cultuurstelsel? Seperti kata Clive Day
( 1972 ), pada jaman voe p i h a k pengusaha
berperilaku sebagai penguasa. Sedangkan
pada jaman Culturstelsel pihak penguasa
bertindak sebagai pengusaha. Perilaku a­
sosial mereka akan berdampak negatif pada
aset-aaet naaional di masa mendatang. Sis­
tem tataruang akan kacau, proses alih-tek­
nologi akan terhambat, sumber daya alam
akan terkuras, dan pada gilirannya daya
juang untuk bertindak secara aktif dalam
hubungan internasional kita menjad � berku­
rang.
Masalah utama kita dewasa ini adalah bagai­
manakah caranya agar tidak terjadi kesen­
j angan antara norma-norma yang terdapat
dalam tatahukum positif dengan kenyataan
sehari-hari, terutama dalam peri-kehidupan
administratif. Efektivitas dan efisiensi
yang dikejar oleh pihak Ilmu Administrasi
memang diperlukan. Akan tetapi bagaimana
caranya agar aspek ketertiban dan kepastian
hukum serta rasa keadilan yang merupakan
pokok perhatian Ilmu Hukum ( Administrasi)
juga terpenuhi. Tugas hukum bukanlah hanya
untuk memberi legitimasi formal bagi peri­
laku politik ataupun administrasi, melain­
kan terlebih-lebih untuk menyelenggarakan
ketertiban serta kepastian hukum itu. Hal
ini berguna untuk menghindari masalah pe­
nyalah-gunaan wewenang ataupun willekeur
yang secara potensial dapat dilakukan oleh
b a i k Penyelenggara Negara maupun warga
masyarakat pada umumnya.
Perlu ditekankan bahwa kemerdekaan adminis­
tras i berarti bahwa Penyelenggara Negara
dapat mencari kaidah-kai d a h baru dalam
lingkungan undang-undang atau sesuai dengan
jiw a undang-undang, dan bukannya justru
sebagai legitimasi untuk bertindak secara
•
15
yang bertentangan dengan undang-undang itu
Sebaliknya,
fasili t a
sendiri.
s-fasilitas (publik) yang diperoleh warga
masyarakat itu mengandung tanggung jawab
eosial bagi si penerimanya. Hal ini mengin­
gat bahw a fasilitas tersebut ia peroleh
dari masyarakat umum, yang diwakili oleh
pejabat yang terkait. Sehingga dengan demi­
kian nilai lebih yang dihasilkan harus pula
kembali ke masyarakat umum itu. Tugas so­
sial warga masyarakat dengan demikian tidak
hanya sekedar membayar pa jak, melainkan
juga ikut berpartisipasi aktif dalam menye­
lenggarakan Tu juan Nasional seperti yang
tercantum dalam Pembukaan Undang- Undang
Dasar 1945.
Untuk selan jutnya, perlu pula diusahakan
agar jangan sampai pihak yang seharusnya
dikontrol, justru mengontrol pihak yang
seharusnya mengontrolnya. Apabila hal ini
ter jadi, kepastian hukum serta tertib ad­
ministrasi itu sendiri akan men jadi kehi­
langan makna.
Dalam rangka itu, pasal-pasal Undang-Undang
Dasar 1945 yang mengatur tentang hubungan
Penyelenggara Negara dengan Warganegara
(yaitu pasal 27 sampai dengan pasal 34 U U D
1945) perlu diberi perhatian lebih serta
makna yang baru. Tanggung jawab penyeleng­
garaan isi pasal-pasal tersebut kini tidak
lagi sekedar tugas Penyelenggara Negara,
melainkan juga kewa jiban segenap lapisan
warga masyarakat.
Pada gilirannya, pola pembagian hukum pri­
vat-hukum publik dengan demikian men jadi
tampak semakin tidak relevan lagi. Sebenar­
nya, se jak awal dirumuskannya Undang-Undang
Dasar 19 4 5 pola ini telah tidak relevan
lagi. Undang-Undang Dasar kita itu bertumpu
pada sistem negara hukum modern, yang tidak
lagi mengenal pemisahan Penyelenggara Nega­
ra dan Masyarakat seperti yang terurai di
atas. Fungsi publik dalam masyarakat tidak
sama sekali terpisah dari fungsi privatnya.
16
Selanjutnya pihak Penyelenggara Negara di
samping harus menyelenggarakan peri-keadi­
lan sosial di dalam negeri dewasa ini juga
dituntut untuk berperan membela kepentingan
warganegaranya di fqrum internasional tidak
hanya di bidang politik, tetapi juga di
bidang ekonomi dan perdagangan internasion­
al. Hal ini erat kaitannya dengan globalis­
asi ekonomi serta mencuatnya pertentangan
kepentingan Utara-Selatan yang mulai domi­
nan.
Secara intern organisatoris, masalah birok­
rasi dan network kiranya juga telah perlu
untuk dikaji secara lebih mendalam. Tidak
semua aspek organisasi harus di-debirokra­
t is as i, memang. Akan tetapi penanganan
p r o yek -proy�k pem ban gunan rupanya juga
telah mulai menerapkan pola network ini.
Hadirin yang terhormat,
Mengingat uraian di atas, maka wajarlah
apabila Ilmu Hukum tidak lagi dapat diko­
tak-kotakkan seperti yang selama ini dipah­
ami oleh masyarakat luas. Hal ini mengingat
bahwa garis-garis pemisah antar bidang Ilmu
Huku,m itu sendiri kini menjadi amat kabur.
Erat kaitannya dengan perkembangan sosial
yang amat cepat itu, hukum seringkali dini­
lai terlalu lamban dan senantiasa ketingga­
lan kereta. Untuk itu, apakah tidak sebaik­
nya kalau secara metodologia, kita mulai
menaruh perhatian pada metoda-rnetoda yang
dikembangkan oleh para Futurolog?
Pada prinsipnya, para futurolog itu bukan­
lah para ahli yang rnencoba untuk menggarn­
b arkan bagaimana kira-kira keadaan rnasa
depan. Tugas mereka sebenarnya lebih rneru­
pakan usaha mengidentifikasi alternatif­
alternatif yang kiranya mungkin terjadi di
maaa mendatang serta masuk akal tentang
pelbagai hal. Untuk kemudian disodorkan
k e pada pembuat keputusan untuk dipilih
alternatif yang dianggap terbaik guna di­
lakaanakan.
17
Dalam rangka itu Theodore J. Gordon dalam
tuliaannya yang ber judul The Current Meth­
ods of Futures Resear c h (Toffler, 1972)
menguraikan se jumlah metoda yang selama ini
dipergunakan dalam penelitian tentang maaa
depan. Terdapat paling tidak lima metoda,
yaitu:
a.
Ramalan Jitu
(Genius Forecasting) :
metoda ini terutama mengandalkan
pada faktor keberuntungan dan ilham
ditambah
dengan
peramal.
Metoda
pengalaman
sang
ini lebih banyak
kegagalannya daripada keberhaailan­
nya.
b.
Prakiraan
Kecenderungan
(T rend
Extrapolation) : metoda ini menda­
sarkan diri pada suatu aaumsi bahwa
ae jarah masa kini akan tetap ber­
langsung di masa yang akan datang.
c.
Metoda Konsensua
(Consensus Meth­
ods) : metoda ini mengandalkan pada
sinteaa pelbagai pandangan dari
para ahli tentang masa _depan. Ada­
pun yang dimakaud dengan 'ahli'
(expert) di sini adalah seseorang
yang biasanya secara tepat (cor­
rect) menentukan tentang bagaimana
kira-kira alhasil dari auatu peria­
tiwa yang serba kurang pasti.
d.
Metoda Simulasi
(Simulation Meth­
ods) : metoda ini mempunyai beberapa
variaai.
Variasi yang biasa diper­
gunakan adalah Analogi Matematika
(Mathematical Analogs) dan Analogi
Permainan (Game Analogs) . Dalam
Analogi Matematika,
d iubah
men jadi
situasi soaial
s e jumlah
fungsi
18
persamaan
untuk
kemudian
disusun
prediksi-prediksi berdasarkan hu­
bungan matematis.
e.
Metoda
Matriks
(Cross-I m p a c t
Dampak
Matrix
Silang
Methods):
Metoda ini yang dewasa ini banyak
berkembang. Metoda ini merupakan
suatu pendekatan eksperimental yang
mencoba menentukan kemungkinan dari
masing-masing unsur yang ada dalam
seperangkat ramalan
set)
(a forecasted
dalam hubungannya dengan in­
teraksi potensial dari masing-mas­
ing �nsur
yang ada dalam ramalan
itu pada masa yang akan datang.
Dengan demikian fokus utama metoda
ini
adal•h
bahwa
suatu
peristiwa
atau p erkembangan t ertentu i t u
seringkali mempunyai hubungan atau­
pun berkaitan erat dengan peristiwa
atau perkembangan yang lain.
Sementara itu John Naisbitt (1982) menggu­
nakan suatu metoda yang ia sebut Content
A n a l y s i s. Metoda ini kurang lebih sama
seperti metoda Trend Extrapolation tersebut
di atas. Akan tetapi ia lebih mengandalkan
diri pada usaha memonitor isi mass-media,
khususnya harian. Selanjutnya, dalam edisi
keduanya (1990) rupanya ia juga menggunakan
metoda Konsensus, dengan mengundang sejum­
l a h rekannya di rumahnya di Telluride,
Colorado, Amerika Serikat.
Akhirnya sebagai penutup ada sedikit keri­
sauan dalam diri saya, setiap kali menden­
gar atau membaca '...sarjana siap pakai... '
Apakah misi suatu Universitas, khususnya
Fakultas itu adalah untuk menyiapkan bari­
san jongos dan tukang serta kuli bagi mere­
ka yang telah mapan? Apakah tidak sebaiknya
kita menyiapkan para mahasiswa itu menjadi
'sarjana yang siap untuk berkarya' dengan
19
kepribadian yan g mandiri? Hal ini tentu
lebih sesuai dengan makna Kemerdekaan Bang­
s a Indonesia yang lepas dari perbudakan
kolonial.
Bandung, 15 September 1992
20
Daftar Pustaka
(ed. ),
The F u t u r i sts,
Alvin Toffler
1972
House
Alvin Toffler,
1970
Future Shock,
N e w York:
London:
1981
The Third W ave,
Ltd. , second edition
Random
Pan Books Ltd.
London:
Pan Books
1990
Powershift: Knowledge, Wealth and
Violence at the Edge of the 21th century ,
London: Pan Books Ltd.
Amrah Muslimin,
1980
Beberapa Azas-Azas dan Pengertian­
Pengertian Pokok tentang Administrasi dan
Hukum Administrasi, Bandung: Alumni
Clive Day,
The Policy and Administrative of the
1972
Dutch in Java, Kuala Lumpur: Oxford Univer­
sity Press
Franz
Magnis-suseno,
Etika Politik: Prinsip-Prinsip Moral
1987
Dasar Kenegaraan Modern, Jakarta: PT Grame­
dia
Indonesia,
Lembaga Administrasi Negara,
1992
Sistem Administrasi Negara Republik
Indonesia, jilid I, Jakarta: CV Haji Masa­
gung, cet. keempat
1991
Sistem Administrasi Negara Republik
Indonesia, jilid I I, Jakarta: CV Haji Masa­
gung, cet. ketiga
Jean Blonde!,
1982
The Organization of Governments: A
Comparative Analysis of Governmental Struc­
ture, London: Sage Publications
21
Joa Holland
Pater Hanriot,
�
1986
Analisis Sosial & Refleksi Teologis:
Kaitan Iman dan Keadilan, Ypgyakarta: Kani­
sius
John
Naisbitt,
1982
Hegatrends: Ten Directions Trans­
forming Our Lives, New York: Warner Books,
Inc.
John Naisbitt & Patricia Aburdene,
1990
Aksara
Hegatrend 2000,
Jakarta:
Binarupa
Koentjoro Poerbopranoto,
1981
Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerin­
tahan dan Peradilan Administrasi Negara,
Bandung: Alumni, cet. 4
Koerniatmanto
Soetoprawiro,
1989
Perbandingan Sistem Ketatanegaraan
a ntara Rep ublik Indonesia dengan Hindia
Belanda, tesis pada Fakultas Pascasarjana
Universitas Pad jad jaran, Bandung
Michael
P.
Barber,
1975
Public Administration,
English Language Book Society
London:
The
Mochtar Kusumaatmadja,
Pembinaan Hukum dalam rangka Pemban­
1975
gunan Nasional, Bandung: Lembaga Penelitian
Hukum dan Kriminologi Fakultas Hukum Uni­
versitas Pad jad jaran
T. T.
Fungsi
dan Perkembangan Hukum dalam
P e m b a n g u n a n N a s i o n a l , Bandung: L embaga
Penelitian Hukum dan Kriminologi Fakultas
Hukum Universitas Padjad jaran
Muhammad Yamin,
1971
Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar
1945, d jilid pertama, T. T. : T. P, cet. kedua
Philipus M.
Hadjon
(et.al.),
1989
Pengantar Hukum Administrasi Indone­
sia, Utrecht: T. P.
2
Prajudi Atmosudirdjo,
198 1
Hukum Administrasi Negara,
Ghalia Indonesia, cet. keempat
Jakarta:
Sarwono Kusumaatmadja,
1987
Perjalanan, Tantangan dan Kemungki­
nan, Rangkuman Sarasehan Menyongsong Lima
Windu Kemerdekaan Indonesia, Jakarta
Sudargo Gautama,
197 3
Pe m i k i ran tentang Negara Hukum,
Bandung: Alumni, cet. kedua
Swnitro
Djojobadikuswno,
1991
Perkembangan
. Pemikiran Ekonomi, Buku
I: Dasar Teori dalam Ekonomi Umum,. Jakarta:
Yayasan Obor Indonesia
Sunaryati Hartono,
1988
Perubahan Kurikulum Fakultas Hukum
d alam M a s y a r a k a t y a ng Me m bangun s e c a r a
Berencana, Bandung: Pusat Studi Hukum Uni­
versitas Katolik Parahyangan, cet. ke-4
199 1
Pembinaan Hukum Nasional dalam Sua­
sana Globalisasi Masyarakat Dunia, Pidato
Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap dalam
Ilmu Hukum, Bandung: Universitas Padjadja­
ran
Utrecht,
E. ,
19 60
Pengantar Hukum Administrasi Negara
Indonesia, Bandung: T.P., cet. keempat
William Ebenstein,
1980
'Welfare State ', Encyclopedia Americana, vol. 28, hal. 606- 607
William H.
Harbold,
198 3
'Welfare State', Grolier Academic
Encyclopedia, vol. 20, hal. 97-98
William A.
Robson,
197 6
Welfare State and Welfare Society :
Illusion and Reality, London: George Allen
& Unwin
****************