BAB II - Widyatama Repository

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1
Akuntansi Pemerintahan
2.1.1
Pengertian Akuntansi Pemerintahan
Akuntansi pemerintahan atau di beberapa buku disebut dengan Akuntansi
Sektor Publik. Secara kelembagaan, domain publik antara lain meliputi badan
pemerintah, BUMN/ BUMD, universitas, yayasan dan organisasi nirlaba lainnya.
Menurut Mardiasmo (2002:02) mengatakan bahwa istilah “sektor
publik” sendiri memiliki pengertian yang bermacam-macam. Hal tersebut
merupakan konsekuensi dari luasnya wilayah publik sehingga setiap disiplin ilmu
memiliki cara pandang dan definisi yang berbeda-beda. Dari sudut pandang
ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya
berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik
dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik.
Menurut Revrisond Baswir (1997:07)
“Akuntansi pemerintahan (termasuk didalamnya akuntansi untuk
lembaga-lembaga yang tidak bertujuan mencari laba lainnya) adalah
bidang akuntansi yang berkaitan dengan lembaga pemerintahan dan
lembaga-lembaga yang tidak bertujuan mencari laba.”
Menurut Karhi Nisjar S. (1998:01)
“Akuntansi pemerintahan adalah suatu kesatuan kegiatan akuntansi
dari
unit-unit
pemerintah
melalui
aktivitas
pencatatan,
pengklasifikasian, pengikhtisaran dan pelaporan atas transaksitransaksi keuangan.”
Pengertian akuntansi pemerintahan menurut GASB 1987 seperti yang
dikutip Freeman (1998:36) adalah:
“Governmental accounting is an integral of the accounting discipline. It
is founded on the basic concept underlying the accounting discipline as
a whole and shares many characteristics with commercial accounting”
12
Artinya akuntansi pemerintahan adalah suatu kesatuan dari ilmu akuntansi
yang bersandar pada konsep dasar ilmu akuntansi secara menyeluruh dan
memiliki beberapa kesamaan dengan akuntansi komersial.
2.1.2
Karakteristik Akuntansi Pemerintahan
Oleh karena sifatnya yang memberikan pelayanan publik dalam rangka
memenuhi kebutuhan dan hak publik menyebabkan adanya beberapa karakteristik
khusus yang menjadi pembeda antara akuntansi pemerintahan dengan akuntansi
perusahaan. Perbedaan sifat dan karakteristik akuntansi tersebut disebabkan
karena adanya perbedaan lingkungan yang mempengaruhinya.
Menurut
Mardiasmo
(2002:03),
komponen
lingkungan
yang
mempengaruhi organisasi/ lembaga pemerintah meliputi faktor ekonomi,
politik, kultur dan demografi.
Menurut FASB seperti dikutip Freeman (1998),
Organisasi non bisnis memiliki karakteristik sebagai berikut:
(1) Receipt of significant amounts of resources from resources providers
who do not expect to receive either repayment or economic benefit to the
resources provided.
Menerima sejumlah uang dari sumber-sumber yang tidak mengharapkan
pengembalian uang atau keuntungan ekonomis dari organisasi non bisnis
tersebut.
(2) Operating purposes that are other than to provide good and services at a
profit or profit equivalent.
Kegiatan operasinya tidak semata-mata mencari laba atau apapun yang
setara dengan laba.
(3) Absence of defined ownership interest that can be sold, transferred, or
redeemed or that conveys entitlement to share of a residual distribution
of resources in the event of liquidation of the organization.
Kepemilikan yang dimiliki oleh seseorang dalam organisasi non bisnis
tersebut tidak dapat diperjual belikan dan dialihkan pada orang lain
ataupun dihapuskan.
Menurut Revrisond Baswir (1997:11) adalah:
Karakteristik akuntansi pemerintah adalah sebagai berikut:
a) Karena keinginan mengejar laba tidak inklusif di dalam usaha
dan kegiatan lembaga pemerintahan, maka dalam akuntansi
pemerintah pencatatan laba rugi tidak perlu dilakukan.
13
b) Karena lembaga pemerintahan tidak dimiliki secara pribadi
sebagaimana halnya perusahaan, maka dalam pencatatan
pemilikan pribadi juga tidak perlu dilakukan.
c) Karena sistem akuntansi pemerintah suatu negara sangat
dipengaruhi oleh sistem pemerintahan negara yang bersangkutan,
maka bentuk akuntansi pemerintah berbeda antara satu negara
dengan negara yang lain, tergantung sistem pemerintahannya.
d) Karena fungsi akuntansi pemerintah adalah untuk mencatat,
menggolong-golongkan, meringkas dan melaporkan realisasi
pelaksanaan anggaran suatu negara, maka penyelenggaraan
akuntansi pemerintah tidak bisa dipisahakan dari mekanisme
pengurusan keuangan dan sistem anggaran tiap-tiap negara.
Menurut Edward S Lyn (1974) yang dikutip oleh Revrisond Baswir
(1997:09)
Sifat yang khas dari suatu lembaga pemerintahan adalah:
a. Keinginan mengejar laba tidak inklusif didalam usaha dan
kegiatannya.
b. Ia tidak memiliki secara pribadi akan tetapi secara kolektif oleh
seluruh warga dan pemilikan ini tidak dibuktikan oleh adanya
pemilikan
saham
yang
dapat
diperjualbelikan
atau
diperdagangkan.
c. Sumbangan masyarakat terhadap pemerintah seperti pajak, tidak
ada hubungannya secara langsung dengan jasa yang diterima
masyarakat dari pemerintah, demikian pula sebaliknya.
Menurut a guide to accounting, financial Reporting and auditing in the
Federal Government yang diterbitkan oleh KPMG Peat Marwick Amerika Serikat
yang dikutip oleh Karhi Nisjar S (1998:10)
Ciri-ciri utama akuntansi di sektor pemerintahan adalah:
a. Investasi pada aset yang tidak menghasilkan pendapatan
(nonrevenue producing capital assets)
Pada umumnya pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada
rakyatnya memerlukan investasi yang besar pada aset yang tidak
menghasilkan pendapatan, seperti jembatan, jalan, taman dan
sebagainya.
b. Tidak ada tujuan laba
Tujuan pemerintah adalah memberikan pelayanan kepada rakyatnya.
Jadi pemerintah harus memberikan informasi keuangan mengenai
14
jumlah sumber-sumber yang digunakan untuk pelayanan dan
bagaimana sumber tersebut diperoleh. Pemerintah memperoleh
pendapatan antara lain dari hak menarik pajak dan retribusi serta
memberikan pelayanan berdasarkan kebutuhan riil yang diperlukan.
Jadi, tidak ada pertukaran pembayaran dengan pelayanan yang
diberikan. Oleh karena pencapaian laba bukan merupakan tujuan,
pemerintah menggunakan anggaran sebagai alat pengendalian
pengeluaran.
c. Tidak ada kepentingan pemilik
Pemerintah tidak mempunyai
kekayaan
sendiri
sebagaimana
perusahaan. Bila asetnya melebihi utangnya, kelebihan tersebut tidak
dibagikan kepada rakyat atau pembayar pajak.
d. Penggunaan akuntansi
akuntabilitas
Pemerintah memperoleh
dana
uang
untuk
dari
pengendalian
berbagai
sumber
dan
dan
penggunaannya diatur melalui proses penganggaran. Terhadap danadana
tertentu,
terdapat
pembatasan-pembatasan
dalam
penggunaannya.
Menurut Kustadi Arinta (1993:26)
“Sekalipun digunakan cara-cara pembukuan berpasangan dan
berbagai terminologi yang lazim pada akuntansi perusahaan, namun
dalam akuntansi pemerintahan terdapat dua jenis perkembangan
tersendiri yang membedakannya dengan praktek akuntansi
perusahaan, yaitu pengelompokan pembukuan dalam berbagai tipe
dana (fund) dan integrasi pembukuan anggaran dan pemilikan.”
Adapun yang dimaksud dana dalam akuntansi pemerintahan menurut
National Committee on Governmental Accounting seperti yang dikutip oleh
Kustadi Arinta (1993:26) adalah:
“A fund is defined as an independent fiscal and accounting entity with a
self_balancing set of account recording cash and/ or other resources
together with all related liabilities, obligation, reserve and equities which
are segregated for the purpose of carrying on spesipic activities or
attaining certain objectives in accordance with special regulation,
restrictions or limitations”
15
Artinya, dana adalah kesatuan fiskal dan kesatuan akuntansi yang berdiri
sendiri dengan satu perangkat rekening yang saling berimbang untuk
membukukan kas dan sumber lainnya bersama-sama dengan utang, kewajiban,
cadangan dan hak milik yang disisikan dengan maksud untuk melaksanakan
kegiatan-kegiatan tertentu atau pencapaian tujuan tertentu sesuai dengan peraturan
restriksi atau limitasi yang ada.
Karakteristik khusus dari akuntansi pemerintahan adalah menggunakan
istilah dana (fund) sehingga sering disebut sebagai akuntansi dana. Sistem
Akuntansi Pemerintah direncanakan, diorganisasikan serta dijalankan atas dasar
dana (Muhammad Gade, 1998).
2.1.3
Fungsi Akuntansi Pemerintahan
Konsep dasar dari fungsi akuntansi pemerintahan adalah akuntabilitas
pertanggungjawaban pengurusan keuangan publik (public accountability) dimana
akuntansi pemerintahan secara umum bertujuan untuk menyajikan informasi
keuangan yang dibutuhkan.
2.1.4
Pelaporan Keuangan Pemerintahan
Akuntansi dan pelaporan keuangan mengandung pengertian sebagai suatu
proses pengumpulan, pengelolahan dan pengkomunikasian informasi yang
bermanfaat untuk pembuatan keputusan dan untuk menilai kinerja organisasi.
Mardiasmo (2002:160) mengatakan bahwa lembaga pemerintahan dituntut
untuk dapat membuat laporan keuangan eksternal yang meliputi laporan keuangan
formal, seperti laporan surplus/ defisit, laporan Realisasi Anggaran, laporan Rugi/
Laba, laporan Aliran Kas, Neraca serta kinerja yang dinyatakan dalam ukuran
finansial dan non finansial.
Pelaporan keuangan (financial reporting) dihasilkan dari proses akuntansi
keuangan dan merupakan media untuk mengkomunikasikan informasi keuangan
kepada pihak-pihak eksternal yang menaruh perhatian kepada badan atau
organisasi pembuat laporan serta aktivitas-aktivitasnya. (Partono:1999)
16
Penggunaan laporan keuangan pemerintahan menurut International
Federation of Accountants_Public Sector Committee (IFAC_PSC) dikelompokkan
sebagai berikut:
a.
Badan legislatif dan badan-badan lain yang mempunyai kekuasaan
mengatur dan mengawasi.
Badan legislatif merupakan pengguna utama dari laporan keuangan
pemerintah. Laporan tersebut akan memberikan informasi yang dapat
membantunya untuk mengetahui bagaimana pemerintah mengurus
sumber-sumber,
ketaatan
terhadap
ketentuan-ketentuan
perundang-
undangan kondisi keuangan dan kinerja.
b.
Rakyat
Rakyat merupakan kelompok terbesar dari pengguna laporan keuangan
pemerintah, yang terdiri dari para pembayar pajak, pemilih, kelompokkelompok yang mempunyai interes khusus dan memperoleh pelayanan
atau manfaat dari pemerintah.
c.
Investor dan kreditur
Pemerintah harus memberikan informasi-informasi yang berguna kapada
investor dan kreditur, laporan keuangan yang berguna untuk penilaian
kemampuan pemerintah dalam membiayai kegiatan-kegiatannya serta
memenuhi kewajiban dan komitmennya.
d.
Pemerintah lain, badan internasional dan penyedia sumber lain.
Seperti para insvestor dan kreditur, pemerintah-pemerintah lain, badan
internasional dan para penyedia sumber yang lain menaruh interes
terhadap kondisi keuangan pemerintah. Selain itu mereka juga menaruh
perhatian terhadap rencana-rencana dan kebijakan-kebijakan.
e.
Analisis Ekonomi dan Keuangan
Para analis ekonomi dan keuangan, termasuk media-media keuangan
menelaah, manganalisis dan menyebarkan hasil-hasilnya kepada para
pemakai laporan yang lain. Mereka melakukan evaluasi masalah-masalah
ekonomi dan keuangan.
17
Larry P Bailley dalam bukunya “ Governmental GAAP Gide 1990”
seperti yang dikutip Karhi Nidjar S (1998:292)
Melihat sasaran laporan keuangan pemerintah dari sisi pemakai
laporan keuangan sebagai berikut:
a. Pelaporan keuangan sebaiknya membantu pemerintah agar dapat
mempertanggungjawabkan keuangan negara memungkinkan
pemakai laporan keuangan untuk menilai akuntabilitasnya.
b. Pelaporan keuangan sebaiknya dapat membantu pemakai dalam
menilai hasil operasi entitas pemerintah dalam satu periode.
c. Pelaporan keuangan sebaiknya dapat membantu pemakai dalam
menilai tingkat pelayanan yang dapat diberikan entitas
pemerintah dan kemampuan untuk memenuhi kewajiban
sebagaimana mestinya.
Berdasarkan uraian tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa beban yang
diemban oleh suatu pelaporan sangat bervariasi karena makin banyak informasi
yang dibutuhkan baik oleh para pengambil keputusan maupun rakyat sebagai
pembayar pajak. Kebutuhan akan informasi itu dilatarbelakangi oleh tujuan yang
berbeda-beda misalnya untuk tujuan yang berkaitan dengan ekonomi, sosial dan
bahkan tujuan politik.
Secara umum tujuan dan fungsi laporan keuangan pemerintah
adalah:
a. Kepatuhan dan Pengelolaan
b. Akuntabilitas dan Pelaporan Retrospektif
c. Perencanaan dan Informasi Otorisasi
d. Kelangsungan Organisasi
e. Hubungan Masyarakat
f. Sumber Fakta dan Gambaran
Menurut Karhi Nisjar S (1998:293) berdasarkan Standar Akuntansi
Pemerintah Pusat (SAPP) yang baru, akan dihasilkan laporan-laporan
keuangan seperti Neraca, Laporan-laporan operasi dan daftar–daftar
lainnya dengan perkiraan-perkiraan utama sebagai berikut:
Perkiraan-perkiraan Neraca
Aset
Aset lancar
Investasi permanent
18
Aset tetap
Aset lain-lain
Kewajiban lancar
Kewajiban jangka panjang
Ekuitas dana
Ekuitas dana lancar
Ekuitas dana yang diinvestasikan
Pekiraan-perkiraan Operasional
Penerimaan/pendapatan
Pengeluaran/belanja
Perkiraan-perkiraan Anggaran
Estimasi pendapatan
Apropriasi
Allotment
Apropriasi menunjukan persetujuan DPR kepada pemerintah pusat untuk
melakukan pembelanjaan untuk maksud dan tujuan yang ditetapkan dalam
Undang-undang APBN. Jumlah anggaran belanja APBN merupakan jumlah
maksimum yang dapat dibelanjakan pemerintah selama tahun anggaran.
Sedangkan allotment atau otorisasi kredit anggaran merupakan bagian dari
apropriasi yang dialokasikan kepada instansi (Departemen/lembaga dan unitunitnya)
untuk
membelanjai
kegiatan-kegiatannya.
Dokumen
allotment
menetapkan jenis-jenis kegiatan serta jumlah anggaran maksimum yang
disediakan untuk itu.
2.2
Sistem Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD)
2.2.1
Pengertian Sistem Akuntansi Keuangan Daerah (SAKD)
Sebagaimana yang telah diuraikan di Bab 1 bahwa Sistem Akuntansi
Keuangan Daerah (SAKD) adalah serangkaian prosedur yang saling
berhubungan yang disusun sesuai dengan suatu skema yang menyeluruh
yang ditujukan untuk menghasilkan informasi dalam bentuk laporan
keuangan yang akan digunakan pihak intern dan pihak ekstern pemerintah
daerah untuk mengambil keputusan ekonomi.
Prosedur yang dimaksudkan disini adalah proses pengidentifikasian,
pengukuran, pencatatan dan pelaporan transaksi ekonomi (keuangan) suatu
organisasi. Yang dimaksud dengan pengidentifikasian adalah pengidentifikasian
transaksi ekonomi, agar dapat membedakan mana transaksi yang bersifat ekonomi
19
dan mana yang tidak. Pada dasarnya transaksi ekonomi adalah aktivitas yang
berhubungan dengan uang. Proses selanjutnya adalah pengukuran transaksi
ekonomi, yaitu dengan menggunakan satuan uang. Proses tersebut menggunakan
sistem pencatatan dan dasar akuntansi tertentu. Pelaporan transaksi ekonomi akan
menghasilkan laporan keuangan yang merupakan hasil akhir proses akuntansi.
Dasar atau basis akuntansi merupakan salah satu asumsi dasar dalam
akuntansi yang penting. Hal ini disebabkan asumsi ini menentukan kapan
pencatatan suatu transaksi dilakukan, yang tidak dikenal dalam tata buku
keuangan daerah selama era pra reformasi keuangan daerah.
2.2.2
Sistem Pencatatan
Oleh karena akuntansi pemerintahan/keuangan daerah merupakan salah
satu jenis akuntansi, maka didalam akuntansi keuangan daerah juga terdapat
proses pengidentifikasian, pengukuran, pencatatan dan pelaporan transaksitransaksi ekonomi yang terjadi di pemerintah daerah.
Abdul Halim (2001 : 36) , Akuntansi Keuangan Daerah adalah :
“Sebelum era reformasi keuangan daerah, pengertian pencatatan
dalam akuntansi keuangan daerah selama ini adalah pembukuan.
Padahal menurut akuntansi pengertian demikian tidaklah tepat. Hal
ini disebabkan akuntansi menggunakan sistem pencatatan. Ada
beberapa macam sistem pencatatan yang dapat digunakan, yaitu
sistem pencatatan single entry, double entry dan triple entry.
Pembukuan hanya menggunakan sistem pencatatan single entry,
sedangkan akuntansi dapat menggunakan ketiga sistem pencatatan
tersebut. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa penbukuan
merupakan bagian dari akuntansi.”
Dalam akuntansi ada dua cara pembukuan tak terkecuali dalam akuntansi
pemerintahan, yaitu:
2.2.2.1 Single Entry
Sistem pencatatan single entry sering disebut juga dengan sistem tata buku
tunggal atau tata buku saja. Dalam sistem ini, pencatatan transaksi ekonomi
dilakukan dengan mencatatnya satu kali.
Sistem pencatatan single entry atau tata buku ini memiliki beberapa
kelebihan yaitu sederhana dan mudah dipahami. Akan tetapi, sistem ini memiliki
20
kelemahan antara lain kurang
bagus untuk pelaporan (kurang memudahkan
penyusunan laporan) dan sulit untuk menemukan kesalahan pembukuan yang
terjadi. Oleh karena itu, dalam akuntansi terdapat sistem pencatatan yang lebih
baik dan dapat mengatasi kelemahan diatas. Sistem ini disebut sistem pencatatan
double entry. Sistem pencatatan double entry inilah yang sering disebut akuntansi.
2.2.2.2 Double Entry
Sistem pencatatan double entry juga sering disebut sistem tata buku
berpasangan dan merupakan cikal bakal ilmu akuntansi yang dicetuskan oleh
Luca Pacioli dalam artikelnya yang berjudul “Summa Arithmatica Geometry
Propartioniet Propartionalita” (Kusnadi, 1994:04). Menurut sistem ini, pada
dasarnya suatu transaksi ekonomi akan dicatat dua kali, sehingga membentuk
suatu perkiraan dalam dua sisi berlawanan yaitu sisi debit dan sisi kredit secara
berpasangan.
Double entry accounting dapat menyediakan pencatatan yang akurat
seperti yang diungkapkan oleh Keiso dan Weykandt (1995: 71) :
“… under the universally used double entry system, the dual (two-sided)
affect of each transaction is recorded in appropriate account. This
system provides a logical method for recording transactions. It also
offers a means of proving the accuracy of the recorded amounts. If
every transaction is recorded with equal debits and credits, then the sum
of all the debits to the accountants must equal the sum of all the
credits”.
Dengan digunakannya double entry accounting maka setiap transaksi yang
terjadi akan dicatat pada akun yang tepat. Karena masing-masing akun
penyeimbang berfungsi sebagai media cross_check. Selain ketepatan dalam
pencatatan transaksi, double entry accounting juga memiliki kemampuan untuk
mencatat transaksi dalam jumlah nominal yang akurat, karena jumlah sisi debit
harus sama dengan jumlah sisi kredit.
21
2.2.3
Pengakuan Akuntansi
Secara sederhana, pengakuan adalah penentuan kapan suatu transaksi
dicatat. Untuk menentukan kapan suatu transaksi dicatat, digunakan berbagai
sistem/basis/ dasar akuntansi.
Partono (2001:16) sebagaimana dikutip oleh Abdul Halim
“Sistam/basis/dasar pencatatan adalah himpunan standar-standar
akuntansi yang menetapkan kapan dampak keuangan dari transaksitransaksi dan peristiwa-peristiwa lainnya harus diakui untuk tujuan
pelaporan keuangan. Basis-basis tersebut berkaiatan dengan
penetapan waktu (timing) atas pengukuran yang dilakukan, terlepas
dari sifat pengukuran tersebut.”
Basis
akuntansi
berhubungan
dengan
saat
mengakui
(mencatat)
pendapatan dan biaya atau belanja (expenditure). Ada dua basis akuntansi, yaitu
basis kas (cash basis) dan basis akrual (accrual basis).
Selain itu dikenal juga basis kas modifikasi (modified cash basis) serta
basis akrual modifikasi (modified accrual basis)
Beberapa orang berpendapat bahwa secara konsepsional hanya terdapat
dua basis akuntansi, yaitu basis kas (cash basis) dan basis akrual (accrual basis).
Basis diantara keduanya hanya merupakan langkah transisi dari basis kas dan
basis akrual.
2.2.3.1. Cash Basis
Basis kas menetapkan bahwa pengakuan pencatatan transaksi ekonomi
hanya dilakukan apabila transaksi tersebut menimbulkan perubahan pada kas.
Kustadi Arinta (1993:36) berpendapat bahwa pembukuan cash basis
dilakukan atas dasar penerimaan dan pembayaran tunai. Jadi pendapatan
diakui sebagai pendapatan apabila sudah diterima tunai dan pembelanjaan
dianggap sebagai pembelanjaan pada saat dibayar tunai.
Menurut Kusnadi (1999:33) konsep cash basis mengakui suatu
pendapatan pada saat uang itu diterima dan mengakui pada saat uang
tersebut dikeluarkan.
22
Dari sini dapat disimpulkan bahwa cash basis dianggap kurang tepat
dalam melakukan pengukuran dan pencatatan atas berbagi aktivitas didalam
akuntansi dan pelaporan dana pemerintahan.
Akan tetapi dalam lembaga pemerintahan yang relatif masih kecil dan
aktivitasnya tidak banyak serta sederhana (tidak rumit), maka penerapan cash
basis masih dipandang sebagai pengecualian dan tidak perlu dimasalahkan
meskipun secara teoritis banyak mengandung kelemahan (Kusnadi,1997:107)
2.2.3.2. Accrual Basis
Accrual basis adalah dasar akuntansi yang mengakui transaksi dan
peristiwa lainnya pada saat transaksi dan peristiwa itu terjadi.
Menurut Smith dan Skousen (1993:85)
“Akuntansi akrual (accrual accounting) mengakui pendapatan pada
saat diperoleh tanpa memperhatikan kapan pendapatan itu diterima.
Beban diakui dan dicatat pada saat terjadi tanpa memperhatikan
kapan beban tersebut dibayarkan. Hal ini menghasilkan penandingan
(matching) yang lebih baik antara pendapatan dan beban selam
periode akuntansi dan biasanya menghasilkan laporan keuangan
yang lebih akurat dalam mencerminkan posisi keuangan dan hasil
operasi suatu perusahaan.”
Cara pembukuan accrual basis membukukan pendapatan pada saat
timbulnya hak tanpa memperhatikan kapan penerimaan terjadi, sudah diterima
ataupun sebelum, serta membukukan pembelanjaan pada saat kewajiban terjadi
tanpa memperhatikan kapan pembayaran dilaksanakan, sudah atau belum.
Standar Akuntansi Keuangan Indonesia secara tegas menyatakan bahwa
dasar yang dipakai adalah dasar accrual basis (Kusnadi,1999:34). Accrual basis
ini akan mencakup pencatatan terhadap transaksi yang terjadi dimasa lalu dan
berbagai hak dan kewajiban dimasa yang akan datang. Accrual basis akan
mempunyai atau meliput semua aktivitas dibandingkan dengan cash basis.
23
2.2.3.3. Modified Cash Basis
Basis kas modifikasian mencatat transaksi dengan basis kas selama tahun
anggaran dan melakukan penyesuaian pada akhir tahun anggaran berdasarkan
basis akrual.
2.2.3.4. Modified Accrual Basis
Basis akrual modifikasian mencatat transaksi dengan menggunakan basis
kas untuk transaksi-transaksi tertentu dan menggunakan basis akrual untuk
sebagian besar transaksi. Pembatasan penggunaan dasar akrual dilandasi oleh
pertimbangan kepraktisan. GASB menentukan basis akuntansi yang bersifat
belanja adalah modified accrual basis. Dengan menggunakan modified accrual
basis, pendapatan diakui pada saat terukur (measurable) dan tersedia (available)
Menurut Siregar (1998:34) “terukur” berarti dapat ditentukan dalam
jumlah rupiah secara pasti. Pendapatan yang dinyatakan terukur dapat diakui pada
saat secara pasti ditentukan dalam jumlah rupiahnya.
Menurut American Institute Certified Public Accountant (AICPA) seperti
yang dikutip oleh kusnadi (1999:106), metode modified accrual basis
menawarkan dasar perhitungn dan pengukuran yang sangat efektif didalam
akuntansi pemerintahan khususnya didalam dana pemerintahan.
Pendapatan dicatat sewaktu diterima dalam bentuk kas, sedangkan selain
pendapatan dicatat atas dasar akrual.
2.2.4. Pelaporan
Sesuai dengan siklus akuntansi, setelah menyusun neraca saldo setelah
penyesuaian, disusunlah laporan-laporan keuangan dengan mengambil data dari
neraca saldo setelah penyesuaian. Laporan keuangan terdiri atas laporan laba rugi,
laporan perubahan modal, neraca dan laporan arus kas.
Dalam akuntansi pemerintahan daerah, laporan laba rugi dikenal dengan
laporan surplus/defisit anggaran dan laporan perubahan modal dikenal dengan
istilah laporan perubahan ekuitas dana. Sebagaimana halnya laporan laba rugi
menunjukan hasil usaha perusahaan dalam rentang waktu tertentu, laporan
surplus/defisit anggaran juga menunjukan kinerja pemerintah daerah sebagai
penyususn dan pelaksana APBD. Dengan demikian laporan surplus/defisit
24
angggaran juga menyajikan pendapatan pemerintah daerah selama satu periode
dan biaya-biaya untuk memperoleh pendapatan tersebut pada periode yang sama.
Laporan perubahan ekuitas dana menyajikan informasi mengenai
perubahan surplus dan defisit anggaran akibat berbagai transaksi yang terjadi
dalam suatu periode.laporan perubaha ekuitas dana merupakan pelengkap dari
laporan surplus/defisit anggaran.
Neraca adalah laporan keuangan yang menyajikan posisi keuangan entitas
ekonomi pada waktu saat (tanggal) tertentu. Laporan ini dibuat untuk menyajikan
informasi keuangan yang dapat dipercaya mengenai aktiva, kewajiban dan modal
perusahaan.
Laporan arus kas menyajikan informasi tentang penerimaan dan
pengeluaran kas selama periode tertentu.
2.3. Transparansi dan Akuntabilitas Sektor Publik
Transparansi dan akuntabilitas di Indonesia mulai berkembang semenjak
timbulnya reformasi dibidang politik dan ekonomi pada pertengahan tahun 1997
dan merupakan dua prinsip utama pemerintahan yang baik (Good Governance)
Menurut International Monitary Fund (IMF) sebagaimana yang terdapat
di dalam situs resmi IMF (www.imf.org), prinsip transparansi dan akuntabilitas
dalam kepemerintahan akan terwujud jika:
1. terdapat kejelasan tugas dan wewenang dalam struktur organisasi
kepemerintahan
2. ketersediaan system informasi bagi publik mengenai
kepemerintahan
3. system anggaran yang terbuka
4. adanya lembaga independent yang mengawasi seluruh proses
kepemerintahan
2.3.1. Prinsip Transparansi
Salah satu unsur utama di dalam good governance sebagaimana
diungkapkan diatas adalah transparansi. Transparansi maksudnya dalam
menjalankan pemerintahan, pemerintah mengungkapkan hal-hal yang sifatnya
25
material secara berkala kepada pihak-pihak yang memiliki kepentingan untuk itu,
dalam hal ini yaitu masyarakat luas.
Mardiasmo (2002:18) mengatakan
“Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi
yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat
diperoleh oleh mereka yang membutuhkan.”
Dari uraian diatas dapat diketahui bahwa transparansi di suatu negara
dapat tercipta apabila sistem pemerintahan negara tersebut memberikan kebebasan
bagi masyarakatnya untuk memperoleh informasi yang dibutuhkan oleh
masyarakat luas.
Menurut Random House College Dictionary (1991:1418),
“Transparan diartikan easily seen thought, recognized, detected or
easily understood, sementara (transparancy) adalah the quality or state
of being transparent.”
Prinsip transparansi menuntut adanya kebebasan arus informasi dimana
proses, institusi dan informasi secara langsung bisa diakses oleh pihak-pihak yang
berkepentingan. Informasi yang memadai harus tersedia sehingga bisa dipahami
dan dimonitor oleh masyarakat dan pihak-pihak yang berkepentingan.
Dengan
demikian
transparansi
memberikan
keleluasaan
kepada
masyarakat untuk mengetahui apa yang telah dicapai oleh pemerintah dalam
mengelolah sumber daya yang dimiliki oleh suatu daerah.
2.3.2. Prinsip Akuntabilitas
Unsur kedua dari good governance adalah apa yang dimaksud dengan
adanya akuntabilitas. Dimana konsep dan pengungkapan perlunya akuntabilitas
sebagai suatu sistem keberadaannya sudah cukup lama, karena sejarah
akuntabilitas sudah dimulai sejak jaman Mesopotamia pada tahun 4000 SM,
dimana pada saat itu sudah dikenal adanya hukum Hammurabi yang mewajibkan
26
seorang (raja) untuk mempertanggungjawabkan segala tindakan-tindakannya
kepada pihak yang memberi kewenangan atau wangsit kepadanya.
Dimasa itu, anggapan yang berlaku ditengah masyarakat adalah bahwa
seorang raja pengejawantahan atau perwujudan dari seorang dewa yang juga
diyakini
oleh
masyarakat
atau
warganya
memiliki
kemampuan
untuk
berkomunikasi secara langsung dengan pemberi wangsit atau pemberi wahyu.
Akuntabilitas merupakan konsep yang luas yang mensyaratkan entitas
memberikan laporan mengenai penguasaan atas uang-uang publik dan kinerjanya.
Akuntabilitas dapat dibedakan dalam beberapa jenis dan informasi tertentu dapat
relevan dalam cara yang berbeda untuk memperoleh judgement mengenai
akuntabilitas.
Definisi akuntabilitas publik menurut Normaton seperti dikutip oleh
Stewart (1984):
“Public accounting is consisting in a statutory obligation to provide for
independent and impartial observes holding the right of reporting their
finding at the highest level in the state any available information about
financial administration which they request”
Artinya akuntabilitas publik mengandung kewajiban menurut undangundang untuk melayani atau memfasilitasi pengamat atau pemerhati independen
yang memiliki hak untuk melaporkan temuan atau informasi mengenai
administrasi keuangan yang tersedia sesuai dengan permintaan tingkat tertinggi
pemerintahan.
Mardiasmo (2002:20) mengatakan:
“Akuntabilitas publik adalah kewajiban pihak pemegang amanah
(agent) untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan dan
mengungkapkan segala aktivitasnya dan kegiatan yang menjadi
tanggungjawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang
memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban
tersebut.”
Menurut Random House College Dictionary (1991:10), akuntabilitas
(accountable) adalah subject to the obligation report or justify something,
responsible, answerable, capable of being explained, explicable.
27
Dengan kata lain dalam akuntabilitas terkandung kewajiban untuk
menyajikan dan melaporkan segala tindak tanduk dan kegiatannya terutama
dibidang administrasi keuangan kepada pihak yang lebih tinggi/atasannya. Dalam
hal ini, terminoligi akuntabilitas dilihat dari sudut pandang pengendalian tindakan
pada pencapaian tujuan.
Akuntabilitas sebagai fungsi akuntansi pemerintahan dikemukakan oleh
Muhammad Gade (1998:89) yang menyatakan bahwa fungsi akuntansi
pemerintahan adalah:
a. Akuntabilitas,
maksudnya
yaitu
untuk
mempertanggungjawabkan
pengurusan
keuangan negara.
b. Manajerial,
maksudnya dapat dipergunakan untuk:
1. perencanaan
2. analisis dan penelitian program
3. penganggaran
4. menilai pengurusan yang efektif pada berbagai tingkat
pemerintah
5. pengendalian biaya
Akuntabilitas didefinisikan sebagai suatu perwujudan kewajiban untuk
mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi
organisasi dalam mencapai tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang telah
ditetapkan melalui suatu media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara
periodik.
Dalam dunia birokrasi, akuntabilitas suatu instansi pemerintah itu
merupakan
perwujudan
kewajiban
instansi
pemerintah
untuk
mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi instansi
yang bersangkutan.
Menurt J.B Ghartey dalam crisis, Accountability and Development in the
third world (modul I AKIP 2000:21), akuntabilitas diwujudkan untuk mencari
28
jawaban terhadap pertanyaan yang berhubungan dengan pelayana apa, siapa,
kepada siapa, milik siapa, yang mana dan bagaimana.
Pertanyaan yang memerlukan jawaban tersebut antara lain apa yang harus
dipertanggungjawabkan, mengapa pertanggungjawaban harus diserahkan, kepada
siapa pertanggungjawaban itu diserahkan, siapa yang bertanggungjawab terhadap
berbagai bagian kegiatan dalam masyarakat, apakah pertanggungjawaban berjalan
seiring dengan kewenangan yang memadai dan lain sebagainya.
Deklarasi
Tokyo
(modul
I AKIP
2000:22) mengenai petunjuk
akuntabilitas publik menetapkan definisi sebagai berikut bahwa
“Akuntabilitas merupakan kewajiban-kewajiban dari individuindividu atau penguasa yang dipercayakan untuk mengelolah
sumber-sumber daya publik dan yang bersangkutan dengannya
untuk
dapat
menjawab
hal-hal
yang
menyangkut
pertanggungjawaban fiskal, manajerial dan program.”
Prinsip
akuntabilitas
juga
mensyaratkan
bahwa
didalam
setiap
pengambilan keputusan baik dilingkungan pemerintah, sektor swasta dan
organisasi masyarakat sipil harus akuntabel terhadap masyarakat luas. Yang juga
perlu diketahui adalah bahwa akuntabilitas dapat hidup dan berkembang dalam
suasana yang transparan dan demokratis serta adanya kebebasan dalam
mengemukakan pendapat sehingga dalam negara yang otokratik dan tidak
transparan, akuntabilitas akan hilang dan tidak berlaku.
Untuk dapat melaksanakan fungsinya baik dalam memenuhi akuntabilitas
maupun sebagai alat manajemen, maka syarat-syarat yang harus dipenuhi, seperti
yang dimuat dalam A Manual for Government Accounting yang dibuat oleh
Departement Of Economuc and Social Affairs dari United Nations yang dikutip
Muhammad Gate (1998:21-23) adalah sebagai berikut:
a.
Accounting system to be designed to comply with the
constitutional,statutory, and other legal requirement of the country.
Sistem akuntansi harus dirancang untuk memenuhi ketentuan undangundang dasar, undang-undang, dan peraturan lainnya dari negara.
b. Accounting system must be related to the budget classifications. The
budgetary and accounting functionary complementary elements of
financial management and must be closely integrated.
29
Sistem akuntansi harus dikaitkan dengan klasifikasi anggaran. Fungsi
anggaran dan akuntansi merupakan unsur-unsur yang saling
melengkapi dari pengurusan keuangan dan harus diintegrasikan secara
erat.
c. The accounts must be maintained in a manner that will clearly
identify the object and purposes for which funds have been
responsible for custody and use funds in program execution.
Perkiraan-perkiraan harus diselenggarakan dengan cara yang dapat
mengidentifikasikan para pejabat yang bertanggung jawab atas
penyimpanan dan penggunaan dana-dana dalam pelaksanaan program.
d. Accounting system maintained in a way that will facilitate audit by
external review authorities and readily furnish the information
needed for executive audit.
Sistem akuntansi harus diselenggarakan dengan cara yang
memungkinkan pelaksanaan pemeriksaan oleh lembaga pemeriksa
ekstern serta dapat menyediakan informasi yang diperlukan untuk
pemeriksaan.
e. Accounting system must be developed in a manner that will permit
affective administration control of funds is operation, program
management and internal audit and appraisal.
Sistem akuntansi harus dikembangkan dengan cara yang
memungkinkan dilaksanakannya pengawasan secara administratif
terhadap dana-dana dan pelaksanaannya, manajemen program serta
pelaksaan dan pemeriksaan intern.
f. The accounts should be developed so that they effective disclose the
economic and financial result of program operations, including the
measurement of revenues, identification of costs and determination
of the operating results (the surplus and deficit position) of the
government and its program and organizations.
Perkiraan-perkiraan harus dikembangkan agar dapat mengungkapkan
hasil-hasil secara ekonomi dan keuangan dari pelaksanaan program
termasuk pengukuran pendapatan, identifikasi biaya serta penetapan
hasil operasi (posisi lebih/kurang) dari pemerintah dengan program
organisasinya.
g. Accounting system should be capable of serving the basic financial
information needs of development planning and programming and
30
the review and appraisal of performance in physical and financial
items.
Sistem akuntansi harus mampu menyediakan informasi keuangan
yang mendasar yang diperlukan dalam penyusunan rencana dan
program serta penelaahan dan penilaian terhadap pelaksanaannya
secara fisik dan keuangannya.
h. The accounts should be maintained in a manner that will provide
financial data useful for economic analysis and reclassification of
governmental transaction and assist in development of national
accounts.
Perkiraan-perkiraan harus diselenggarakan dengan cara yang
memungkinkan dapat tersedianya data keuangan yang berguna untuk
analisa ekonomi dan reklasifikasi transaksi pemerintah serta
membantu dalam penyusunan perkiraan nasional.
Dapat dikatakan bahwa keempat tujuan yang pertama merupakan tujuan
akuntabilitas, sedangkan tujuan yang lainnya yaitu menyajikan informasi untuk
pemenuhan bagi kebutuhan manajemen. (Muhammad Gate, 1998).
2.3.3. Lingkungan yang Mempengaruhi
Untuk mencapai suatu tujuan, maka pengaruh lingkungan akan sangat
mempengaruhi kesuksesan pencapaian tujuan tersebut.
Lingkungan
yang
mempengaruhi
pencapaian
transparansi
dan
akuntabilitas suatu entitas antara lain lingkungan internal dan eksternal yang
merupakan faktor-faktor yang membentuk, memperkuat atau memperlemah
keefektifan transparansi dan pertanggungjawaban entitas atas wewenang dan
tanggungjawab yang dilimpahkan kepadanya.
Diantara faktor-faktor yang relevan dengan transparansi dan akuntabilitas
pemerintahan antara lain :
a. Falsafah dan konstitusi Negara.
b. Tujuan dan sasaran pembangunan nasional.
c. Ilmu pengetahuan dan teknologi.
d. Ideology, politik, ekonomi, sosial budaya dan pertahanan keamanan.
31
e. Ketentuan dan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang
transparansi dan akuntabilitas.
f. Penegakan hukum yang memadai.
g. Tingkat keterbukaan pengelolaan.
h. Sistem manajemen birokrasi.
i.
Jangkauan pengendalian dan kompleksitas program.
Kesembilan faktor tersebut tidak saling bertentangan atau bertolak
belakang akan tetapi saling mempengaruhi corak transparansi dan akuntabilitas
secara simultan dan saling terkait satu dengan lainnya, sehingga sulit diuraikan
pengaruhnya tanpa mengaitkan satu faktor dengan faktor yang lain.
32