BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Amerika Serikat dan

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Amerika Serikat dan Tiongkok merupakan dua negara yang sering terlibat dalam
sengketa perdagangan, terutama setelah Tiongkok masuk ke dalam WTO tahun 2001. Salah
satu sengketa perdagangan kedua negara yang menarik perhatian adalah mengenai sengketa
perdagangan panel surya. Panel surya merupakan salah satu energi alternatif pengganti
bahan bakar fosil, yang menarik minat berbagai negara maju untuk mengembangkannya,
termasuk Amerika Serikat dan Tiongkok.
Sengketa ini diajukan oleh Tiongkok ke DSB WTO pada tanggal 25 Mei 2012
sebagai reaksi atas kebijakan Amerika Serikat yang mengenakan pajak anti subsidi kepada
beberapa produk Tiongkok, termasuk produk panel surya asal Tiongkok. 1 Tiongkok
mengajukan komplain, karena Amerika Serikat dianggap melanggar perjanjian WTO
mengenai langkah-langkah pengenaan pajak penyeimbang. Panel DSB yang menangani
masalah ini mengeluarkan hasil penemuan mereka yang dikemukakan pada tanggal 14 Juli
2014, dimana di dalam hasil tersebut disampaikan bahwa Amerika Serikat (melalui
USDOC) telah melanggar perjanjian yang berlaku di WTO. Walaupun begitu, Tiongkok
juga dianggap bermasalah oleh Panel DSB, seperti contohnya, bahwa beberapa perusahaan
milik negara yang ada di Tiongkok, merupakan lembaga publik yang sesuai dengan Pasal
1.1 (a) dari SCM Agreement WTO. Setelah muncul hasil penemuan dan konklusi dari Panel
DSB, Amerika Serikat dan Tiongkok mengajukan banding atas beberapa hasil yang telah
dikeluarkan oleh Panel DSB. Banding ini diteliti oleh Appelate Body, dimana banding
tersebut sebagian diterima dan hasil yang dibuat oleh Panel ditolak, dan sebagian lagi
banding ditolak dan hasil Panel tidak berubah. Pada tanggal 16 Januari 2015 DSB telah
melaksanakan hasil banding dan laporan panel dan Amerika Serikat sudah melaporkan
pada WTO mengenai keinginan untuk melaksanakan hasil dari penyelesaian sengketa
tersebut.
Munculnya sengketa antara Amerika Serikat dan Tiongkok ini dimulai tahun 2011,
dimana perusahaan-perusahaan produsen panel surya di AS yang tergabung dalam
Coalition for American Solar Manufacturing (CASM) mengajukan komplain resmi kepada
World Trade Organization, United States – Countervailing Duty Measures on Certain Products from China
(daring), <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds437_e.htm> diakses pada 23 Mei 2015.
1
U.S. Department of Commerce (USDOC) AS mengenai dugaan praktik curang yang
dilakukan perusahaan-perusahaan Tiongkok yang mengekspor produk-produk panel surya.
Dugaan yang diajukan oleh CASM adalah adanya subsidi dari pemerintah Tiongkok
kepada perusahaan-perusahan produsen panel surya mereka yang tidak diberitahukan
kepada WTO, sehingga membuat harga panel surya yang mereka ekspor ke AS berada di
bawah harga pasar. Hal ini membuat perusahaan-perusahaan produsen panel surya di AS
merugi.
2
Perusahaan-perusahaan yang dirugikan tersebut kemudian mengajukan
permohonan investigasi kepada USDOC. Tujuannya adalah agar mereka bisa bersaing
dalam pasar, dengan alasan terjadi perdagangan yang tidak adil, USDOC melakukan
investigasi terkait bagaimana harga panel surya Tiongkok menjadi murah. USDOC
kemudian membuat investigasi yang dilaksanakan pada bulan November 2011 sampai
2012. Investigasi awal menemukan bahwa perusahaan-perusahaan panel surya Tiongkok
disubsidi oleh pemerintah Tiongkok, sehingga harga panel surya produksi Tiongkok
menjadi lebih murah dibanding panel surya Amerika Serikat. Hasil dari investigasi ini
adalah pemberian pajak impor yang bervariasi, tergantung dari perusahaan-perusahaan
yang menerima subsidi tersebut, yaitu dari 2,9 % menjadi 4,7 %. Investigasi berikutnya
menemukan bahwa terdapat perusahaan-perusahaan panel surya lain yang juga ikut
disubsidi oleh pemerintah Tiongkok, dan juga penemuan terbaru terhadap subsidi yang
diterima perusahaan-perusahaan yang telah dikenai pajak impor. Sehingga kemudian pajak
impor yang dikenakan menjadi lebih besar dan perusahaan-perusahaan yang terkena pajak
semakin banyak dari hasil investigasi awal, yaitu sebesar 31,14 % sampai 249,96 %
bergantung pada perusahaan yang membuat panel surya tersebut.3
Pemerintah Tiongkok, melalui Ministry of Commerce (MOFCOM), memberikan
pernyataan bahwa kebijakan tersebut “bias dan tidak adil” 4 . Selain itu, pejabat-pejabat
Tiongkok mengeluarkan pernyataan, yang bersifat pembalasan terhadap kebijakan yang
dikeluarkan AS. Pernyataan tersebut adalah ancaman untuk memberikan bea impor bahan
kunci dalam pembuatan panel surya, polisilikon, untuk memberikan dampak tidak langsung
Z. Shahan, ‘SolarWorld US-China Solar Trade Case Timeline & Top Quotes’, Clean Technica (daring), 15
May 2012, <http://cleantechnica.com/2012/05/15/solarworld-us-china-solar-trade-case-timeline-top-quotes>,
diakses 17 Maret 2014.
3
People’s Daily Online, Timeline: China-EU, China-US tug of war on solar duties (daring), 17 June 2013,
<http://english.people.com.cn/90778/8287258.html>, diakses 17 Maret 2014.
4
E. Crooks, ‘Trade war fears over US solar duties’, Financial Times (daring), 18 May 2012,
<http://www.ft.com/intl/cms/s/0/eeda5714-a051-11e1-88e6-00144feabdc0.html#axzz3RnnVpA6r> diakses 10
Februari 2015.
2
kepada AS.5 Hal ini yang memicu terjadinya sengketa, karena kemudian melibatkan, secara
tidak langsung, institusi lain (China’s Ministry of Foreign) dan juga Presiden Obama, yang
pada saat itu, sedang dalam masa kampanye. Obama saat itu juga berjanji akan
menyelesaikan permasalahan, yang menurut dia merupakan “praktek perdagangan tidak
adil yang dilakukan oleh Tiongkok”.6
Langkah yang dilakukan oleh pemerintah Tiongkok juga mengajukan komplain
terhadap WTO melalui mekanisme DSB. Komplain yang dilakukan Tiongkok adalah
permasalahan pajak yang tidak adil, yang diterapkan oleh Amerika Serikat dalam beberapa
produk yang diproduksi di Tiongkok, termasuk salah satunya panel surya. Komplain yang
diajukan pada tahun 2012 tersebut telah diselesaikan oleh panel DSB. Panel menyebutkan
bahwa Amerika Serikat telah melanggar fair trade, karena telah memberikan pajak yang
cukup tinggi terhadap produk-produk Tiongkok, dan juga memberikan privilese kepada
perusahaan-perusahaan yang berbasis di negara mereka. Hal ini menyebabkan pemerintah
Tiongkok dan perusahaan-perusahaan mereka merugi dan sulit menjual produk mereka di
Amerika Serikat.
B. Rumusan Masalah
Rumusan masalah yang muncul atas latar belakang yang terjadi adalah “Bagaimana
peran kelompok kepentingan Amerika Serikat dalam sengketa perdagangan panel surya
antara Amerika Serikat dan Tiongkok, dilihat dari analisis politik domestik?”
C. Landasan Konseptual
Untuk menjawab rumusan masalah, perlu dilihat terlebih dahulu, bahwa kelompok
kepentingan merupakan elemen penting dalam politik ekonomi internasional. Oatley
melihat bahwa, kelompok kepentingan penting karena untuk melihat kebijakan ekonomi
luar negeri sebuah negara, ada dua hal penting yang harus diperhatikan, yaitu dari mana
kepentingan itu berasal, dan bagaimana institusi politik mengagregasi kepentingan tersebut
menjadi sebuah kebijakan. 7 Kepentingan yang ingin dipenuhi tentu saja berasal dari
kumpulan dari beberapa entitas, yang akan terpengaruh oleh kebijakan tersebut, sehingga
mereka akan menggunakan sumber daya yang mereka miliki untuk mendukung atau
menolak kebijakan tersebut, sesuai dengan kepentingan mereka.
M. Daily & L. Walet, ‘China cries foul after U.S. sets tariffs on solar imports’, Reuters (daring), 18 May 2012,
<http://www.reuters.com/article/2012/05/18/us-china-trade-idUSBRE84H06O20120518> diakses 10 Februari
2015.
6
M. Daily & L. Walet.
7
T. Oatley, International Political Economy, 5th ed., Pearson, 2012, p. 13.
5
Menurut Duncan & Goddard,
8
opini-opini umumnya diekspresikan melalui
kelompok kepentingan, dalam politik Amerika kontemporer. Kelompok-kelompok yang
memiliki kepentingan ini merupakan “sekelompok orang-orang atau perusahaanperusahaan yang mengorganisir mereka sendiri untuk mempengaruhi kebijakan publik
dalam isu-isu tertentu.” Tujuan kelompok kepentingan muncul dalam politik domestik
Amerika Serikat adalah “untuk membantu mendorong sifat pluralistik masyarakat Amerika
Serikat, sehingga mendorong masyarakat Amerika Serikat dalam mengekspresikan
pandangan dan preferensi mereka secara konstan, tidak hanya aktif saat pemilihan saja.”
Dengan variasi pemilih serta jumlah pemilih yang besar, kelompok kepentingan juga
menjadi alat bagi suara-suara dan kepentingan minoritas yang umumnya kalah dalam
situasi pemilihan yang mengunggulkan mayoritas. Kelompok kepentingan mendorong agar
kepentingan dan suara minoritas juga mendapat tempat dalam politik domestik Amerika
Serikat.
Ada dua tipe kelompok kepentingan, yaitu kelompok kepentingan terbuka dan
kelompok kepentingan tertutup. Kelompok kepentingan terbuka umumnya merupakan
kelompok yang memiliki keanggotaan yang longgar (siapa saja boleh ikut) dan umumnya
beranggotakan individu-individu dengan sumber daya yang terbatas. Kelompok ini
cenderung untuk menyediakan pemilih untuk anggota parlemen yang mendukung
kepentingan mereka. Hal ini terjadi karena mereka tidak memiliki basis yang cukup kuat
dan bergantung hanya kepada dana keanggotaan yang kecil. Contoh yang paling sering
muncul adalah National Rifle Association (NRA), yang memiliki kepentingan untuk
mempertahankan hak-hak pemilik senjata.
Sedangkan, kelompok kepentingan tertutup umumnya merupakan kelompok
kepentingan yang ekslusif, dimana mereka membawa kepentingan yang sangat spesifik,
sehingga keanggotaanya pun merupakan lembaga, perusahaan atau sekumpulan orang yang
memiliki kepentingan spesifik. Oleh sebab itu, keanggotaan mereka sangat sedikit, tetapi
memiliki sumber daya yang cukup besar. Mereka umumnya menyumbang uang dengan
jumlah yang cukup besar kepada para politisi menjelang pemilihan, sehingga umumnya
mereka lebih mudah untuk mendorong kepentingan mereka melalui politisi-politisi yang
mereka dukung.
1. Kelompok Kepentingan9
8
9
R. Duncan and J. Goddard, Contemporary America, Palgrave MacMillan, New York, 2003, pp. 105-108
T. Oatley pp. 13-15
Interests (kepentingan) merupakan tujuan atau sasaran kebijakan yang
digunakan aktor-aktor utama dalam sistem politik dan sistem ekonomi suatu negara
untuk mencapai kebijakan ekonomi luar negeri yang diinginkan. Dalam hubungannya
dengan kepentingan, dapat diasumsikan bahwa individu-individu dan kelompokkelompok yang merepresentasikan kepentingan individu-individu, lebih memilih untuk
mencapai kebijakan yang akan menguntungkan mereka, ketimbang kebijakan yang
merugikan mereka.
Untuk itu, ada dua mekanisme dalam menjelaskan preferensi kelompokkelompok kepentingan tersebut. Yang pertama adalah bahwa orang-orang memiliki
kepentingan utama yang merupakan posisi mereka dalam ekonomi global. Posisi
seseorang (atau dalam hal ini, kelompok) dalam perekonomian dapat membentuk
preferensi tertentu terkait dengan kebijakan ekonomi luar negeri. Yang kedua,
kepentingan seringkali dikaitkan dengan ide-ide. Karena kepentingan sering berdasar
pada ide-ide, maka ide-ide menjadi model yang memberikan keyakinan-keyakinan
yang masuk akal mengenai hubungan sebab akibat. Dalam hal kebijakan ekonomi,
fokus yang diambil adalah mengenai hubungan antara kebijakan pemerintah dengan
hasil-hasil ekonomi.
Untuk memahami bagaimana kepentingan berubah menjadi kebijakan, kita
perlu mengetahui tentang institusi politik. Institusi politik menentukan peraturan yang
mengatur proses politik. Dengan menentukan peraturan, mereka memungkinkan
kelompok-kelompok dalam negara-negara dan kelompok negara-negara dalam sistem
internasional, untuk mencapai dan menjalankan keputusan bersama.
Institusi politik menentukan kelompok mana yang berkuasa untuk membuat
pilihan dan membuat peraturan yang akan dipilih oleh kelompok tersebut. Institusi
politik juga akan menyediakan peraturan yang akan digunakan oleh kelompokkelompok ini dalam pengambilan keputusan. Mereka juga memperbolehkan kelompok
untuk membuat keputusan bersama, dan, dalam prosesnya, memutuskan siapa yang
dapat membuat keputusan-keputusan tersebut dan bagaimana caranya dibuat. Dan
akhirnya, institusi politik akan membantu untuk menjalankan keputusan bersama.
Dalam kasus sengketa perdagangan panel surya antara Amerika Serikat dan
Tiongkok ini, terdapat dua kelompok kepentingan yang bertolak belakang. Yang
pertama adalah Coalition for American Solar Manufacturing (CASM). Kelompok ini
memiliki kepentingan, yaitu untuk mendorong produk mereka sendiri agar mampu
bersaing di pasar domestik Amerika Serikat. Kelompok kedua adalah Coalition for
Affordable Solar Energy (CASE). Kelompok ini berdiri sebagai perlawanan dari
kelompok CASM, dimana mereka mendorong agar energi surya dapat dijangkau oleh
seluruh masyarakat Amerika Serikat.
Institusi politik yang berperan penting dalam kasus ini adalah US Departement
of Commerce (USDOC) dan US International Trade Commision (USITC). USDOC
berperan sebagai investigator sekaligus pemberi rekomendasi kepada USITC. USITC
kemudian meneruskan rekomendasi menjadi kebijakan, yang dalam hal ini adalah
keputusan mengenai pengenaan bea impor kepada perusahaan Tiongkok. Selain itu,
Presiden Obama dan stafnya berada dibalik layar dalam kasus ini.
D. Argumentasi Utama
Argumentasi utama penulis adalah sengketa yang terjadi antara Amerika Serikat
dan Tiongkok merupakan sengketa yang berasal dari kepentingan dua bagian yang tidak
terpisahkan dalam memuluskan kepentingan tersebut. Bagian pertama merupakan
kelompok kepentingan, yang memiliki tujuan utama untuk mendorong terjadinya kebijakan
untuk memuluskan kepentingan mereka. Dalam hal ini, kelompok kepentingan dibagi
menjadi dua bagian, yaitu yang mencari keuntungan, CASM, dan yang menentang
kelompok lainnya, CASE. Kedua kelompok memiliki kepentingan yang bertolak belakang,
terutama dalam melaksanakan kepentingannya.
Walaupun begitu, salah satu kelompok mendapatkan bantuan dari institusi politik.
Secara garis besar, institusi politik yang berperan dalam kasus ini adalah pemerintahan
Obama. Secara khusus, institusi politik yang memiliki peran utama adalah USDOC dan
USITC. Obama selaku Presiden memiliki kemampuan untuk mengarahkan kedua institusi
tersebut untuk mendorong sesuai dengan kepentingan yang saat itu pemerintahannya
pegang. Oleh sebab itu kelompok kepentingan tersebut mendapatkan dorongan untuk
mengejar kepentingannya dalam sengketa ini.
E. Metode Penelitian
Untuk menjawab rumusan masalah dan menguji argumentasi utama, metode
penelitian yang digunakan adalah metode kualitatif melalui studi literatur. Pengumpulan
data dilakukan dengan teknik dokumentasi. Data yang dipakai dan dikaji dalam skripsi ini
merupakan data sekunder, seperti buku, jurnal, artikel di internet, working paper dari
berbagai konferensi, dan terbitan pemerintah atau organisasi.
F. Sistematika Penelitian
Pembahasan skripsi ini akan dibagi menjadi empat bagian. Bagian pertama,
merupakan pendahuluan, yang berisi latar belakang, rumusan masalah, landasan konseptual,
argumentasi utama, metode penelitian dan sistematika penelitian. Bagian kedua akan
menjelaskan kronologis terjadinya sengketa, hingga sampai masuk ke dalam ranah DSB
WTO. Bagian ketiga akan menjelaskan mengenai peran kelompok kepentingan dan
institusi politik Amerika Serikat dalam sengketa, apa saja yang mereka lakukan dari awal
sengketa hingga mencapai DSB WTO. Dan bagian keempat, yang merupakan bagian
penutup, berisi kesimpulan terhadap hasil penelitian.