pertanggungjawaban hukum terhadap kerugian keuangan negara

Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....159
PERTANGGUNGJAWABAN HUKUM TERHADAP
KERUGIAN KEUANGAN NEGARA PADA BUMN/PERSERO
Dwi Ananda Fajar Wati
Pengadilan Negeri Blora
E- mail : [email protected]
Abstract :
Issues regarding legal accountability to state-owned corporation loss toward state finance have been
considered significant concerning the importance of the existence of the state-owned corporation as one of
the driving wheel of national development. There are, however, numerous laws and regulations which
regulate the state owned corporation. To some communities, these regulations tend to limit the performance
of the corporations itself as an independent legal entity, and in turn, the corporation faces difficulties to
compete with private corporations. Based on the issue, this thesis aims to evaluate the concept whether the
wealth of the state-owned corporation is the wealth of the state; to evaluate whether the loss of state-owned
corporation is a state loss; and to evaluate the legal accountability towards the loss and the settlement
compensation of the state owned corporation administrators.
Based on the research, it is found that to
this date, the accountability of the state-owned loss is regulated by multi laws, in which the private law, state
administrative law, and criminal law. This fact is based on the vast interpretation of state finance in the State
Finance Law, and in turn, the loss in this section is considered as the loss of state’s finance. This finding also
shows that the legal accountability of state finance loss in a state owned corporation is regulated in the
statutory laws associated with state finance and the regulation of the state owned corporation itself.
Moreover, State-Owned Corporation is also regulated in the regulation about corporation and limited
company as if it was a private company.
Keywords : Responsibility, corporation, loss toward state finance
Abstrak :
Isu mengenai akuntabilitas hukum untuk kerugian perusahaan milik negara terhadap keuangan negara telah
dianggap signifikan mengenai pentingnya keberadaan perusahaan milik negara sebagai salah satu
penggerak roda pembangunan nasional. Namun demikian, banyak undang-undang dan peraturan yang
mengatur perusahaan milik negara. Untuk beberapa komunitas, peraturan ini cenderung membatasi kinerja
perusahaan itu sendiri sebagai entitas hukum independen, dan pada gilirannya, perusahaan menghadapi
kesulitan untuk bersaing dengan perusahaan-perusahaan swasta. Berdasarkan hal tersebut, tesis ini
bertujuan untuk mengevaluasi konsep apakah kekayaan perusahaan milik negara adalah kekayaan negara;
untuk mengevaluasi apakah hilangnya perusahaan milik negara adalah kerugian negara; dan untuk
mengevaluasi pertanggungjawaban hukum terhadap kerugian dan kompensasi penyelesaian BUMN
administrator perusahaan. Berdasarkan penelitian, ditemukan bahwa sampai saat ini, akuntabilitas
kerugian BUMN diatur oleh undang-undang multi-, di mana hukum privat, hukum administrasi negara, dan
hukum pidana. Fakta ini didasarkan pada interpretasi yang luas dari keuangan negara dalam UU Keuangan
Negara, dan pada gilirannya, hilangnya bagian ini dianggap sebagai kerugian keuangan negara. Temuan
ini juga menunjukkan bahwa akuntabilitas hukum kerugian keuangan negara dalam sebuah perusahaan
milik negara diatur dalam undang-undang hukum yang terkait dengan keuangan negara dan peraturan dari
perusahaan milik negara itu sendiri. Selain itu, Milik Negara Corporation juga diatur dalam peraturan
tentang perusahaan dan perusahaan terbatas seolah-olah itu sebuah perusahaan swasta
Kata kunci : BUMN/Persero, Kerugian Keuangan Negara, Pertanggungjawaban Hukum
160 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
(konstitusi ekonomi) Dalam hal ini negara
PENDAHULUAN
Pembangunan ekonomi sebagai salah
telah berperan turut serta dalam mencampuri
satu tonggak pencapaian tujuan bernegara
urusan yang menyangkut kepentingan warga.
sebagaimana yang dimaksud dalam alinea ke
Sebagaimana diketahui salah satu tipe negara
4 Pembukan Undang -
yang berbeda dengan negara-negara klasik
Republik
Indonesia
undang Dasar
Tahun
1945,
yang
yaitu negara kesejahteraan modern (welfare
menyatakan : melindungi segenap bangsa
state
Indonesia
darah
bertanggung jawab penuh untuk memenuhi
Indonesia, memajukan kesejahteraan umum,
berbagai kebutuhan dasar social dan ekonomi
mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut
dari setiap warga negar agar mencapai suatu
melaksankan ketertiban dunia berdasarkan
standar hidup yang minimal, merupakan
kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan
antithesis
social, dari masa ke masa selalu menjadi
malam” (Nachtwakerstaat) yang tumbuh dan
fokus utama
agenda
berkembang di abad 18 hingga pertengahan
kebijakan pembangunan pemerintahan, hal ini
abad 19. Hal ini tercermin dalam UUD 1945
tidak
yang menganut tipe negara kesejahteraan
dan
lain
seluruh
tumpah
dalam dalam
disebabkan
perekonomian
suatu
hal
baiknya
bangsa
struktur
menentukan
eksistensi bangsa dan negara dimasa yang
akan datang
modern)
dari
yang
konsep
pemerintahannya
“negara
penjaga
modern.
Indonesia merupakan negara yang
mempunyai konstitusi ekonomi, hal ini
Pola pembangunan ekonomi, yang
terlihat d idalam ketentuan Pasal-pasal UUD
didalamnya mengandung kebijakan / politik
1945 yang mengatur khusus mengenai ke-
ekonomi
pemerintah
waktu
`uangan negara. Dasar hukum yang mengatur
berdirinya
negara
kesatuan
Republik
mengenai keuangan negara diatur secara
mengalami
perubahan
tertulis didalam konstitusi dan berbagai
ssejalan dengan berubahnya pondasi dasar
undang-undang sebagai perpanjangan tangan
negara yaitu konstitusi sebagai hukum dasar
konstitusi, hal ini didasari mengingat penting-
pelaksanaan
dan
nya keuangan negara dan peran negara
menyangkut
sebagai penjamin kesejahteraan rakyatnya.
perekonomian negara. Hal ini perlu dipahami
Namun demikian, didalam ketentuan UUD
bahwa sebagaimana yang diutarakan oleh
1945 tidak dijelaskan secara tegas apa yang
Jimly
Indonesia
dimaksud dengan keuangan negara namun
merupakan salah satu negara yang meletakkan
demikian UUD 1945 menunjuk kepada
hukum dasar ekonominya dalam konstitusi
Undang-Undang
Indonesia
bernegara
selalu
dari
pelaksanaan
termasuk
Asshidiqie,
kurun
berbangsa
yang
negara
untuk
memperjelas
dan
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....161
mempertegas posisi dan kedudukan keuangan
dicapai
negara termasuk ruang lingkup, pengelolaan
Sehubungan
dan pertanggungjawabannya yakni Undang-
diselenggarakan untuk kepentingan umum
Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
maka rakyat dibebani biaya penyelenggara
Keuangan Negara (selanjutnya disebut UU
secara tidak langsung, misalnya seperti pajak,
Keuangan Negara). Selain itu terdapat pula
bea, dan cukai, retrebusi dan iuran. Dengan
Undang-Undang Nomor
mengalirnya pembayaran iuran ke kas negara
1
Tahun 2004
diperlukan
yang
tugas
Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
penyelenggaraan tugas-tugasnya. Berdasarkan
Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggung-
pertimbangan ini maka dalam pembahasan
jawaban Keuangan Negara yang mendukung
tentang keuangan negara tidak bisa tidak kita
ketentuan-ketentuan
harus
Undang-Undang Keuangan Negara tersebut.
Undang-Undang
negara,
bagi
tujuan
pemerintah yang akan dilihat dari sudut
Negara
hukum tata negara. Hubungan antara fungsi
memberikan pengertian yang tegas mengenai
negara dan keuangan negara bukanlah hal
apa yang dimaksud dengan keuangan negara
yang baru, tetapi telah dikebangkan oleh
serta ruang lingkup apa saja yang termasuk
peletak dasar keuangan negara dan juga
dalam pengertian keuangan negara. Ruang
peletak dasar ekonomi liberalisme, yakni
lingkup keuangan negara menjadi sangat luas
sarjana besar Inggris Adam Smith dalam
tidak hanya terbatas kepada APBN/APBD
bukunya
namun
yang
pembahasannya diuraikan hubungan antara
dipisahkan pada perusahaan negara/perusaha-
fungsi negara dengan pengeluaran negara
an daerah. Hal inilah kemudian yang menjadi
yang menjadikan hal utama dalam keuangan
permasalahan karena sebagaimana diketahui
negara ketika itu. Menurut beliau bahwa
menurut hukum koorporasi/privat perusahaan
pengeluaran negara didasarkan pada analisis
negara/daerah dalam hal ini Badan Usaha
fungsi negara.
termasuk
pula
Keuangan
memmbicarakan
biaya
yang
maka
dalam
menyediakan
negara
cukup.
tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-
yang termuat
dapat
dengan
biaya
kekayaan
Milik Negara (BUMN) maupun Badan Usaha
Wealth
of
Nations.
Meskipun liberalisme
Dalam
Adam Smith
Milik Daerah (BUMD) memiliki kekayaan
banyak ditinggalkan dalam hubungannya
yang terpisah dari pemiliknya, yakni negara
dengan fungsi negara abad ini, pikirannya
cq. pemerintah.
tentang fungsi negara liberal abad XIX
Penyelenggara tugas Negara secara
sampai dengan negara kesejahteraan social
langsung mengakibatkan pengurusan dibidang
atau social welfare mengalami proses dalam
keuangan negara, agar tugas negara berjalan
berbagai tingkat perkembangannya. Pada
lancer sesuai dengan tujuan yang hendak
masa ini tidak ada lagi negara yang tujuannya
162 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
atau menjadi negara sebagai fungsi dalam
dilihat dari pencantuman kata “Perseroan
“polisi
tujuannya
Terbatas” pada BUMN berbentuk persero dan
menjadikan negara sebagai fungsi “hakim”
sesuai dengan ketentuan Pasal 11 Undang-
yang memelihara atau memepertahankan
Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan
ketertiban hukum. Dengan kata lain bahwa
Usaha Milik Negara (selanjutnya disebut UU
fungsi negara tidak hanya sebagai fungsi
BUMN), yang menyebutkan bahwa terhadap
“hakim” atau lautan kepentingan sebagaiana
Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-
yang dikemukakan oleh Laski, tidak juga
prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas
hanya
yang
sebagaimana diatur dalam Undang-Undang
dikemukakan Kranenburg dan juga tidak hnya
Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan
menata/ memelihara/ mempertahankan tertib
Terbatas.
jaga
malam”
fungsi
masyarakat
yang
perdamaian
yang
seperti
dikemukakan
oleh
Logemenn.
UUPT secara tegas menyebutkan bahwa perseroan terbatas adalah badan hukum.
Berdasarka uraian di atas, maka yang
Pasal 1 angka (1) UUPT mendefenisikan per-
menjadi permasalahan adalah bagaimana ke-
seroan terbatas sebagai badan hukum yang
dudukan kekayaan pada BUMN/Persero? dan
merupakan persekutuan modal, didirikan ber-
bagaimana
dasarkan
pertanggung-jawaban
hukum
perjanjian, melakukan
kegiatan
terhadap kerugian negara dari penggunaan
usaha dengan modal dasar yang seluruhnya
kekayaan pada BUMN/Persero?
terbagi dalam saham dan memenuhi persyaratan yang ditetapkan dalam UndangUndang ini serta peraturan pelaksanaannya.1
PEMBAHASAN
Kedudukan
Persero
Kekayaan
Pada
BUMN/
perseroan terbatas bersamaan dengan tanggal
 Status hukum kekayaan BUMN/Persero
dalam pengelolaan keuangan Negara
BUMN yang berbentuk Persero pada
dasarnya adalah perusahaan yang berbentuk
perseroan terbatas sebagaimana dimaksudkan
dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995
tentang
Perseroan
Status badan hukum tersebut diperoleh oleh
Terbatas
yang
telah
digantikan oleh Undang-Undang Nomor 40
Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas
(selanjutnya disebut UUPT). Hal ini dapat
diterbitkannya Keputusan Menteri Hukum
dan HAM RI mengenai pengesahan badan
hukum Perseroan.2 Sejak diperolehnya status
badan hukum tersebut, maka tanggung jawab
para pemegang saham berubah menjadi
tanggung jawab terbatas pada modal yang
disetorkannya pada perseroan. Tanggung
jawab
terhadap
1
perikatan-perikatan
yang
UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan
Terbatas, Pasal 1 angka (1).
2
UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan
Terbatas, Pasal 7 ayat (4).
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....163
dilakukan perseroan menjadi tanggung jawab
PT sangat lekat pada BUMN/Persero sehing-
perseroan itu sendiri sebagai badan hukum.
ga ketentuan hukum yang berlaku terhadap
Pada
pandang
PT juga berlaku bagi BUMN/ Persero. Untuk
terhadap PT sebagaimana diuraikan di atas
mengetahui kedudukan kekayaan BUMN/
akan dipergunakan untuk menganalisis status
Persero,
kekayaan yang terpisah pada BUMN Persero
kekayaan BUMN/Persero. Sumber kekayaan
untuk menentukan status kepemilikan kekaya-
BUMN/Persero terbagi dalam 2 golongan,
an BUMN Persero. Karena sebagaimana
yaitu pendanaan yang disebut dengan penyer-
diketahui bentuk badan usaha PT dipilih
taan modal negara, yang berbentuk saham-
dengan alasan, karakter ini menarik sebab
saham yang masuk dalam kekayaan Persero
mempunyai kekayaan terpisah (separate legal
dan penyertaan negara berupa pendanaan
entity) dan modal yang terbagi atas saham-
yang bersumber dari anggaran pelaksanaan
saham (shares). Pada karakter pertama,
PSO (Public Service Obligation) yang tidak
kekayaan terpisah atau separate legal entity,
masuk dalam kekayaan Persero.
penting
prinsipnya
diadopsi
untuk
cara
harus
melihat
kepada
sumber
menghilangkan
Kekayaan yang dipisahkan dari APBN
birokrasi dan rigiditas, yang menjadi problem
yang kemudian dijadikan sebagai modal
pengembangan Perusahaan Negara. Dengan
pendirian
separate legal entity, Persero dapat me-
terdiri dari saham-saham dengan sendirinya
misahkan diri dari pengaruh Negara, dapat
akan
melakukan tindakan hukum dalam lingkup
bukan
hukum privat (privatrechthandeling) atau me-
disebabkan adanya perbedaan kedudukan
lakukan bisnis (bisniszakelijk) tanpa diganggu
negara pada BUMN/ Persero, ketika negara
3
birokrasi.
Terhadap BUMN/Persero, pengelo-
BUMN/Persero
menjadi
lagi
kekayaan
kekayaan
ataupun
yang
BUMN/Persero
negara.
Hal
ini
masuk sebagai bagian dari BUMN/Persero,
maka
kedudukannya
adalah
sebagai
laannya tunduk kepada ketentuan UU BUMN
shareholder atau setara dengan pemegang
dan UUPT serta Undang-Undang tentang
saham lainnya. Negara cq. pemerintah tidak
Pasar Modal untuk BUMN/Persero terbuka.
lagi sebagai badan hukum publik yang
Hal ini menyebabkan sistem pengelolaan dan
memegang kuasa penyelenggara-an negara
pertanggungjawabannya berbeda dengan sis-
tapi sebagai badan hukum privat yang tunduk
tem pertanggungjawaban APBN/APBD mes-
kepada ketentuan persero.
kipun terdapat uang negara disana. Karakter
BUMN Persero adalah entitas hukum
yang terpisah dari pendirinya yang dalam hal
3
Wuri Andriyani, Kedudukan Persero Dalam
Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat,
www.gagasanhukum.com, diakses 18 April 2011.
ini adalah Negara cq. Pemerintah. Sebagai
badan hukum yang mandiri dan terpisah,
164 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
maka tindakan-tindakan yang dilakukan oleh
anggaran ini murni dari APBN dan tetap
BUMN Persero, demikian pula tanggung-
dipandang sebagai bagian dari APBN yang
jawab atas tindakan tersebut merupakan
pengelolaan
tindakan dan tanggungjawab BUMN Persero
mengikuti sistem pertanggungjawaban ke-
itu sendiri, bukan merupakan tindakan Negara
uangan negara. Perlu dijelaskan sebelumnya,
atau
dengan
yang dimaksud PSO adalah kewajiban pe-
kepemilikan kekayaan dan asetnya. Berarti
layanan umum yang diemban oleh BUMN/
sejak status BUMN Persero sebagai badan
Persero sebagai entitas hukum, karena sesuai
hukum
hukum
dengan tujuan berdirinya BUMN/Persero
memperlakukan pemegang saham dan direksi
selain untuk mengejar keuntungan juga
terpisah dari BUMN Persero itu sendiri.
“menyelenggarakan kemanfaatan umum be-
pemerintah.
maka
Begitu
sejak
pula
saat
itu
dan
pertanggungjawabannya
Perusahaan dengan tanggung jawab
rupa penyediaan barang dan/atau jasa yang
terbatas, tidak hanya kepemilikan kekayaan
bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan
oleh perusahaan saja yang terpisah dengan
hajat hidup orang banyak”, atau dengan kata
uang
yang
lain dalam PSO, BUMN berperan sebagai
juga
wakil pemerintah/negara karena pada hakikat-
tidak
nya yang melaksanakan fungsi pelayanan
yang
dimiliki
oleh
menjalankan
perusahaan
pemegang
saham
orang
melainkan
perusahaan
bertanggung jawab atas utang perusahaan.
umum adalah negara.
Pasal 4 ayat (1) Undang-undang nomor 19
Berdasar pengaturan ini maka terdapat
Tahun 2003 tentang BUMN menyatakan
dua macam penggunaan “penyertaan modal
bahwa modal BUMN berasal dari kekayaan
negara”.
negara yang dipisahkan. Penjelasan Pasal 4
pemerintah untuk mendirikan perusahaan, dan
ayat (1) jelas menyebutkan makna dan tujuan
kedua “Penyertaan Modal Negara” yang
pemisahan kekayaan negara tersebut dengan
disebut hanya dengan “penyertaan” saja.
menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan
Karena terkait APBN maka semua penyertaan
dipisahkan adalah memisahkan kekayaan
ini harus digunakan Peraturan Pemerintah
negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja
(PP), sedangkan untuk penyertaan yang
Negara untuk dijadikan penyertaan modal
berasal dari kapitalisme cadangan dan sumber
Negara
BUMN untuk selanjutnya
lainnya, dilakukan dengan RUPS dan oleh
pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi
menteri negara BUMN. Sumber-sumber lain
didasarka pada sistem
yaitu keuntungan revaluasi asset dan agio
pada
Sedangkan
anggaran
yang
Pertama,
yang
digunakan
terkait
saham. Penjelasan Pasal 4 ayat (5) UU
dengan PSO tetap tunduk kepada ketentuan
BUMN menegaskan bahwa apabila sumber-
Undang-Undang Keuangan Negara karena
sumber dana ini akan dijadikan penyertaan,
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....165
tidak perlu dilakukan dengan Peraturan
tunduk sepenuhnya kepada rezim hukum
Pemerintah, sebab berdasarkan penjelasan
korporasi.
Pasal 4 ayat (2) bahwa sumber dana ini telah
Dengan demikian, kedudukan ke-
terpisah dari APBN. Batasan penggunaan
kayaan BUMN/Persero terkait dengan dua
ekanisme APBN adalah pada penggunaan
aspek hukum yang mengaturnya, yakni
dana tersebut. Apabila kemudian dana-dana
hukum keuangan negara (publik) dan hukum
tersebut diatas tidak dijadikan penyertaan
koorporasi (privat) hal ini dapat dilihat ketika
modal, tetapi murni untuk membiayai proyek-
negara
proyek pemerintah yang dilaksanakan oleh
BUMN/Persero harus ada mekanisme ke-
BUMN, maka pertangungjawabannya adalah
tentuan hukum administrasi yang mengatur-
pertanggung
nya, begitu pula ketika negara cq. pemerintah
jawaban
sesuai
asas-asas
pengelolaan keuangan negara.
menyertakan
modalnya
kepada
ingin mendirikan suatu BUMN/Persero atau
Sehingga apabila menilai kekayaan
ketika negara menyertakan anggaran PSO
BUMN dikaitkan dengan keuangan negara
dalam APBN kemudian memberikan mandat
maka rezim hukum yang dapat diberlakukan
kepada BUMN/Persero untuk melaksanakan-
adalah: a) rezim hukum keuangan negara (UU
nya, tindakan pemerintah masih dalam kuasa
Keuangan Negara) yang mengatur pengelola-
hukum publik (publieke rechthandeling) yang
an kekayaan Negara yang tidak dipisahkan
dilakukan dalam bentuk pernyataan keinginan
APBN/APBD); b) rezim hukum korporasi
(wilsverklaring)
(UU BUMN) yang mengatur pengelolaan
pemerintah. Namun ketika kekayaan yang
kekayaan Negara yang dipisahkan (BUMN);
dipisahkan dari APBN tersebut telah masuk
c) rezim hukum Keuangan Negara hanya
kedalam modal BUMN/Persero yang terdiri
berlaku bagi BUMN sebatas yang terkait
dari saham-saham maka secara otomatis
dengan permodalan dan eksistensi BUMN.
pengelolaannya akan tunduk kepada ke-
Misalnya, di dalam UU BUMN diatur bahwa
tentuan hukum perseroan terbatas dan hal ini
pendirian, penggabungan, peleburan, pengam-
tidak berlaku terhadap anggaran pelaksanaan
bilalihan, perubahan modal, privatisasi, dan
PSO yang tetap merupakan bagian dari
pembubaran
pelaksanaan APBN.
BUMN
ditetapkan
dengan
dalam
bentuk
peraturan
Peraturan Pemerintah, dan bahkan dalam
proses-nya
melibatkan
Menteri
Teknis,
Menteri Keuangan, Presiden, dan DPR.
Sedangkan tindakan-tindakan opera-sional (di
luar permodalan dan eksistensi BUMN),
 Tata cara pengelolaan
BUMN/ Persero
kekayaan
Pengelolaan kekayaan BUMN/Persero
merupakan
bagian
dari
pengelolaan/
manajemen keseluruhan yang dipegang oleh
166 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
organ persero yakni RUPS, direksi dan
Coorporate Governance), terhadap pengelola-
komisaris. Selaku pelaksana ‘day to day’
an kekayaan yang terkait dengan PSO tetap
persero, direksi memegang peranan penting
tunduk
dalam pengelolaan kekayaan persero. Oleh
keuangan negara dan pertanggungjawabannya
karena ‘uang negara’ yang masuk sebagai
tunduk kepada sistem pertanggungjawaban
modal persero telah mengalami transformasi
APBN.
kepada
asas-asas
pengelolaan
dari kekayaan negara menjadi kekayaan
persero
maka
dalam
hal
pengelolaan
kekayaan BUMN/Persero kental dengan sifat
 Beberapa pemikiran tentang kerugian
BUMN/Persero
sebagai
kerugian
Negara
keperdataannya, yakni konsep kedudukan
Kenyataan
negara sebagai pemegang saham, hal ini
terkait dengan 3 hal yaitu : Kekayaan Persero
dalam separate legal entity, pertanggungjawaban terbatas pada saham, dan hak-hak
terjadi
sekarang
khususnya dalam tindakan penegakan hukum,
tidak ada pemisahan yang tegas status negara
dalam pengelolaan kekayaan BUMN/Persero.
Apakah sebagai penyelenggara pemerintahan
negara sebagai pemegang saham.
Oleh sebab itu ada batasan yang tegas
dalam pengelolaan kekayaan persero, negara
tidak dapat lagi menganggap kekayaan yang
disertakannya merupakan ‘miliknya’ namun
telah dibatasi oleh prosedur yang bersifat
keperdataan sebagaimana tersebut diatas. Hal
mengenai pengelolaan kekayaan BUMN/
persero juga telah dinyatakan secara tegas
dalam ketentuan : Asas Ultra Vires, Fiduciary
Duty, Business Judgement Rule, dan Acquit et
atau sebagai pelaku usaha (investor). Investasi
negara pada BUMN/Persero belum diperlakukan sama dengan halnya investasi oleh swasta
pada perseroan terbatas. Hal ini berdampak
krusial
khususnya
menyangkut
kerugian
negara. Permasalahan ini acapkali membuat
takut direksi BUMN/Persero untuk mengambil keputusan dengan alasan apabila kebijakan
yang mereka ambil ternyata berdampak
merugikan maka mereka akan dihadapkan
kepada ancaman tindak pidana korupsi.
de charge.
Selain
Persero,
yang
kekayaan
terdapat
pula
murni
BUMN/
kekayaan
yang
bersumber dari anggaran PSO atau kewajiban
pelayanan umum sebagaimana salah satu
fungsi BUMN/Persero maka selain pengelolaan yang mengacu kepada aturan hukum
korporasi dan asas-asas yang berlaku pada
tata kelola perusahaan yang baik (Good
Oleh karenanya perlu ada pemisahan
tegas antara status negara selaku pelaku usaha
dengan status negara selaku penyelenggara
pemerintah. BUMN selaku badan usaha yang
salah satu tujuannya adalah memupuk keuntungan selalu dihadapkan pada resiko
kerugian. Negara selaku pemegang saham
otomatis mengetahui resiko ini karena salah
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....167
satu ciri khas dari perseroan terbatas adalah
seharusnya menggunakan doktrin Business
kemudahan untuk mengetahui resiko akibat
Judgement Rule.5
kegiatan usaha yaitu sebatas dari saham yang
Kerugian negara pada BUMN tidak
dimiliki. Artinya untung atau rugi bisa
bisa dihitung dalam pertransaksi kegiatan
diprediksi
ekonomi/bisnis.
usaha/bisnis, Erman Rajagukguk berpendapat
Ketika untung maka negara selaku pemegang
Pasal 60 ayat (1) Undang-Undang Nomor 1
saham akan diuntungkan namun apabila rugi
Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas telah
maka hal inipun akan ditanggung pemegang
mengatakan bahwa RUPS Tahunan menye-
saham bisa berupa turunnya pendapatan/
tujui
deviden yang diterimanya. Namun perlu
perhitungan tahunan. Dengan demikian, jelas
dicatat negara dalam hal ini bukan selaku
kerugian tidak dihitung dari satu transaksi,
penyelenggara pemerintahan namun sebagai
tetapi dari seluruh transaksi dalam tahun yang
pelaku usaha maka Negara dalam konteks
baru lalu tersebut, bukan tiap semester,
hukum publik tidak dirugikan.
triwulan atau tiap transaksi. Bisa saja satu
menurut
ilmu
laporan
tahunan
dan
pengesahan
Kerugian satu transaksi atau kerugian
transaksi rugi, tetapi transaksi yang lain
dalam badan hukum tersebut tidak dapat
menguntungkan. Sehingga RUPS memutus-
dikategorikan sebagai kerugian keuangan
kan perusahaan mendapat untung. Andaikata
negara karena negara telah berfungsi sebagai
perhitungan transaksi adalah tahun yang lalu
badan hukum privat dan terhadap badan
itu rugi, kerugian itu dapat ditutup dengan
hukum
ketentuan
dana cadangan atau laba tahun lalu yang
Undang-undang Perseroan Terbatas.4 Apabila
belum dibagikan. Dengan demikian, kerugian
ada kerugian yang terjadi di suatu BUMN
bank BUMN Persero tidak otomatis menjadi
Persero,
tersebut
kerugian negara sebagai pemegang saham.
mengakibatkan kerugian negara melainkan
Dan negara sebagai pemegang saham yang
kerugian
merasa
tersebut
belum
tersebut
berlaku
tentu
bisa
juga
kerugian
juga
merupakan
kerugian perusahaan (risiko bisnis) sebagai
dirugikan
oleh
transaksi
yang
dilakukan direksi dapat menggunakan pasal
badan hukum privat. Mengenai pertanggungjawaban atas kerugian perusahaan tersebut
5
4
Badan penelitian Dan Pengembangan &
Pendidikan Dan Pelatihan Hukum Dan Peradilan,
Makna Uang Negara Dan Kerugian Negara Dalam
Putusan Tindak Pidana Korupsi Kaitannya Dengan
BUMN/Persero, Penerbit : Puslitbang Hukum Dan
Peradilan MARI, 2010, hal. 238.
Black Law Dictionary, yang dimaksud
dengan Business Judgment Rule adalah the
presumption that in making business decisions not
involving direct self-interest or self-dealing, corporate
directors act on an informed basis, in good faith and in
the honest belief that their actions are in the
corporation best interest. The rule shields directors
and officer from liability for unprofitable or harmful
corporate transaction if the transaction were made in
good faith, with due care and within the director’s or
officer’s authority.
168 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
54 dan pasal 98 Undang-Undang Nomor 1
melawan hukum baik sengaja maupun lalai.
Tahun 1995.6
Kata “kerugian negara yang nyata dan pasti
Lain halnya dengan anggaran BUMN/
jumlahnya…” menunjukan bahwa UU Per-
Persero yang berasal dari sumber-sumber lain
bendaharaan Negara menganut konsep ke-
terkait pelaksanaan PSO yang bisa berupa
rugian negara dalam arti delik materiil.
dana
segar,
proyek-proyek
segar,
Kerugian Negara timbul apabila ter-
proyek-proyek yang dibiayai oleh APBN,
dapat “kekurangan” uang. Uang Negara pada
piutang negara pada BUMN atau Perseroan
saat ini harus sudah ada dan kemudian
Terbatas, dan aset-aset negara lainnya. Pada
berkurang. Tidak diterimanya dividen tidak
tataran inilah pemberlakuan UU Keuangan
mengurangi uang Negara, tetapi mengurangi
Negara, UU Perbendaharaan Negara, Undang-
penerimaan Negara. Berbeda halnya dengan
Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
capital gain. Karena saham-saham yang
Pemeriksaan
Tanggung
ditanamkan adalah modal yang menjadi
Jawab Keuangan Negara dan peraturan
kekayaan Persero. Kerugian Negara dapat
pelaksanaannya
pula
terjadi bila harga saham menurun. Apabila
penerapan Pasal 71 ayat (2) UU BUMN yang
harga saham menurun sampai mengakibatkan
mengatur tentang kewenangan BPK untuk
menurunnya jumlah kekayaan Persero, maka
memeriksa Persero. Negara dalam hal ini
dapat dikatakan Negara sebagai pemegang
dapat
perdata
saham
menderita
maupun pidana apabila Direksi Persero
jumlah
kekayaan
dianggap
kekurangan uang. Jumlah kekayaan dapat
Pengelolaan
telah
dan
mengatur.
melakukan
dana
gugatan
Begitu
baik
mengakibatkan
kerugian
Negara.
diperhitungkan
Lalu
bagaimana
berarti
dengan
Kekurangan
telah
pasti.
terjadi
Dengan
kerugian
demikian Negara hanya perlu membuktikan
dalam penggunaan kekayaan BUMN/Persero
bahwa telah terjadi perbuatan melawan
yang ideal dikategorikan sebagai kerugian
hukum atau kelalaian dari Direksi dan atau
negara?
telah
Komisaris. Apabila terbukti telah terjadi
dijelaskan dalam UU Perbendaharaan Negara,
perbuatan melawan hukum atau kelalaian,
pengertian ini mengarah pada kepastian
maka Direksi dan atau Komisaris dapat
hukum, Pasal 1 ayat (22) menyebutkan bahwa
dikenakan sanksi-sanksi berdasar UU Perben-
kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan
daharaan Negara, Undang-Undang Keuangan
uang, surat berharga, dan barang, yang nyata
Negara dan Undang-Undang Pemeriksaan
Definisi
bentuk
kerugian.
kerugian
negara
dan pasti jumlahnya akibatnya perbuatan
6
Erman Rajagukguk, www.bisnis.com,
diakses pada 18 April 2011.
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....169
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan
kelalaiannya; b) telah melakukan pengurusan
Negara.7
dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk
Dengan mengacu kepada pengertian
kepentingan dan sesuai dengan maksud dan
kerugian negara yang hanya disebutkan secara
tujuan
perseroan;
c)
tidak
jelas dan tegas dalam ketentuan Undang-
benturan kepentingan baik langsung maupun
Undang Perbendaharaan Negara tersebut,
tidak langsung atas tindakan pengurusan yang
maka bentuk kerugian negara yang dapat
mengakibatkan
terjadi didalam BUMN/Persero adalah berupa
mengambil tindakan untuk mencegah timbul
berkurangnya kekayaan persero secara signi-
atau berlanjutnya kerugian tersebut.
kerugian;
mempunyai
dan
d)
telah
fikan, sehingga menyebabkan menurunnya
Apabila kerugian telah diuji melalui
nilai saham yang dimiliki oleh negara. Namun
business judgement rule dan dinyatakan lolos,
yang perlu dibatasi adalah kekurangan uang
maka dapat dipastikan bahwa kerugian yang
yang
bukan
timbul tersebut adalah resiko dalam bisnis
kerugian dalam lazimnya transaksi usaha/
yang lazim terjadi. Namun apabila terbukti
bisnis karena kerugian dalam satu tahun
telah ada perbuatan melawan hukum berupa
laporan keuangan hanya berimbas pada
kesengajan maupun kelalaian maka sanksi-
berkurangnya penerimaan negara yang tidak
sanksi berdasar UU Perbendaharaan Negara,
berakibat kerugian negara. Atau kerugian
UU Keuangan Negara dan Undang-Undang
tersebut bukan kerugian dalam artian resiko
Pemeriksaan
bisnis. Sehingga apabila ada kerugian maka
Jawab Keuangan Negara dapat diterapkan
hal ini perlu diuji oleh business judgement
karena ada indikasi penyebab kerugian negara
rule terlebih dahulu tidak langsung secara
yang dikehendaki atau sepatutnya diketahui
serta merta dinyatakan kerugian negara,
oleh pelaku (pengelola BUMN/Persero).
dimaksud
disini
tentunya
Pengelolaan
dan
Tanggung
karena kerugian Persero belum tentu kerugian
Terkait dengan kerugian negara di
negara. Harus ada kriteria resiko bisnis dan
tubuh BUMN dapat pula dihubungkan dengan
kerugian karena kesalahan dan kelalaian.
pelaksanaan PSO (Public Service Obligations
Apabila ada kerugian di BUMN/
atau Kewajiban Pelayanan Umum) karena
Persero maka yang harus pertama kali dinilai
disini Persero berperan mewakili negara
adalah apakah direksi dalam menjalankan
dalam hal pelaksanaan PSO sehingga secara
kewenangannya telah memenuhi Business
otomatis pertanggungjawaban pelaksanaan
Judgement rule (Pasal 97 UU PT): a) kerugi-
PSO tersebut tunduk pada ketentuan hukum
an tersebut bukan karena kesalahan dan
publik.
Penugasan khusus terkait PSO ini
7
Wuri Andriyani, Op cit,
www.gagasanhukum.com, diakses 18 April 2011.
menyebabkan direksi juga mempunyai peran
170 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
ganda sama halnya dengan posisi negara
dan perdata, yaitu : a) mengganti kerugian
dalam BUMN/Persero. Pertama, sebagai
dengan tata cara yang ditentukan BPK; b)
pengemban
terkait
sanksi administratif sesuai peraturan pegawai
Kewajiban Pelayanan Umum atau PSO yang
negeri bagi yang tidak memenuhi kewajiban-
terhadapnya berlaku hukum administrasi.
nya; c) pidana penjara dan atau denda sesuai
Kedua, sebagai instrumen pencari keuntungan
ketentuan pidana yang berlaku bila terjadi
atau sumber pendapatan (income) Negara
penyimpangan kegiatan anggaran.
tugas
pemerintahan
yang berlaku hukum privat/hukum perseroan.
Oleh karena anggaran PSO murni dari
Pertanggungjawaban ganda Direksi
APBN dan bukan termasuk dalam kekayaan
Persero ini terkait pada dua pendanaan/
Persero, maka apabila terdapat kerugian pada
anggaran yang berbeda. Pertama, pendanaan
anggaran yang terkait pelaksanaan PSO,
terkait dengan pelaksanaan Kewajiban Pe-
direksi harus bertanggung jawab secara
layanan Umum atau PSO yang tidak termasuk
hukum publik. Oleh karena itu wajar apabila
kekayaan Persero. Pendanaan ini disebut
penerapan sanksi terhadap direksi dipersama-
penyertaan Negara yang tidak dijadikan
kan dengan sanksi yang dapat dijatuhkan
modal Persero. Untuk itu pertangggung-
kepada bendahara, bukan bendahara atau
jawabannya berlaku mekanisme APBN, yang
pejabat negara lainnya dalam konteks hukum
untuk Persero diatur dalam UU BUMN, UU
publik.
Keuangan
Negara,
UU
Perbendaharaan
Kerugian negara yang mungkin timbul
Negara dan Undang-Undang Pemeriksaan
dari pelaksanaaan PSO diakibatkan oleh
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan
penyalahgunaan kewenangan oleh direksi.
Negara. Untuk itulah BPK berwenang me-
Penyalahgunaan wewenang dalam pelaksana-
lakukan audit keuangan Persero. Kedua,
an PSO ini terkait dengan cacat prosedur
adalah pendanaan yang disebut
dengan
dalam pengadaan barang dan jasa, sehingga
penyertaan modal Negara, yang berbentuk
kerugian negara pada BUMN/Persero dapat
saham-saham yang masuk dalam kekayaan
dikelompokan dalam 2 kategori, yaitu : 1)
Persero.
Kerugian yang disebabkan karena pengguna-
Dalam kedudukannya sebagai peng-
an kekayaan BUMN/Persero; 2) Kerugian
guna anggaran PSO, Direksi Persero harus
yang disebabkan penggunaan anggaran terkait
bertanggung jawab menurut hukum publik/
pelaksanaan PSO.
hukum administrasi/hukum keuangan negara.
Kerugian yang disebabkan pengguna-
Sanksi-sanksi pelanggaran Direksi Persero
an kekayaan BUMN/Persero, dicirikan: a)
dalam
pengguna
bukan kerugiaan yang disebabkan oleh resiko
anggaran adalah sanksi pidana, administratif
bisnis; b) kerugian harus nyata, pasti dan
kedudukannya
sebagai
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....171
signifikan mengurangi kekayaan Persero; c)
yaitu direksi sebagai penanggungjawab ang-
telah diuji dengan kriteria sebagaimana yang
garan pelaksanaan PSO yang diserahkan pada
ditetapkan dalam Business Judgement rule; d)
Persero, dan direksi sebagai pengurus yang
kerugian disebabkan oleh perbuatan melawan
bertanggung jawab atas manajemen Persero.
hukum baik sengaja maupun lalai.
Sebagai penaggung jawab manajerial
Sedangkan kriteria kerugian negara
persero, pertanggungjawaban direksi terkait
akibat penggunaan anggaran pelaksanaan
pengurusan persero tergambar dalam laporan
PSO adalah: a) kerugian harus nyata dan pasti
tahunan dalam Rapat Umum Pemegang
mengurangi anggaran PSO; b) kerugian
Saham (RUPS) Tahunan atau Luar Biasa.
disebabkan oleh perbuatan melawan hukum
Lalu, bagaimana halnya dengan perbuatan
baik sengaja maupun lalai; c) kerugian
hukum yang dilakukan oleh direksi yang
disebabkan oleh perbuatan penyalahgunaan
berakibat merugikan negara telah melalui
wewenang oleh direksi.
tahapan pembebasan dan pelunasan dalam
RUPS Tahunan (acguit et de charge) dan
Pertanggungjawaban Hukum Terhadap
Kerugian Negara Dari Penggunaan
Kekayaan Pada BUMN/ Persero
dalam hal ini Menteri Negara BUMN
(sebagai wakil pemerintah) sendiri yang
bertindak sebagai RUPS? Apakah adil apabila
 Pertanggungjawaban hukum direksi
BUMN/Persero terkait perbuatan melawan hukum yang menimbulkan
kerugian Negara
Kedudukan negara sebagai pemegang
saham
Persero
sejajar
dimintai pertanggungjawaban secara pidana
atau disangka korupsi atas tindakannya selaku
direksi?
dengan
Sebagaimana telah dijelaskan sebe-
pemegang saham lain. Kedudukan negara
lumnya bahwa acguit et de charge merupakan
sebagai pemegang saham terpisah dan harus
pembebasan dan pelunasan kewajiban per-
dibedakan tegas dengan kedudukan Negara
tanggungjawaban
sebagai pemerintah. Dalam kedudukannya
perdata, artinya apabila terjadi kerugian
sebagai pemegang saham, negara berarti
persero
menyertakan modal dalam bentuk saham-
kewajiban mengganti kerugian yang diderita
saham.
sebagai
oleh persero. Hal ini merupakan ‘harmoni’
pemerintah, negara menyerahkan anggaran
dari kedudukan pemerintah sendiri dalam
tersendiri lepas dari saham-sahamnya, yang
persero adalah sebagai pemegang saham.
harus dikelola Persero untuk melaksanakan
Adalah suatu hal yang mustahil dan tidak adil
PSO. Dengan kedudukan ini, maka Direksi
apabila tindakan atau keputusan yang diambil
Persero juga mempunyai kedudukan ganda,
oleh
Dalam
adalah
direksi yang bersangkutan ‘ujung-ujungnya’
kedudukannya
maka
direksi
direksi
direksi
dengan
dalam
konteks
dibebaskan
persetujuan
dari
RUPS
172 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
dialihkan menjadi tanggung jawab publik
diterapkan dalam tindakan direksi, namun
dengan
‘kerugian
sepanjang tidak berkenaan dengan kekayaan
persero’ akibat perbuatan direksi menjadi
BUMN/Persero misalnya dalam hal kasus
‘kerugian negara’, sekalipun terjadi ‘kerugian
suap oleh direksi BUMN/Persero terhadap
negara’ berupa pengurangan kekayaan persero
penyelenggara negara.
memindah
secara
pengertian
signifikan
sehingga
mengurangi
Lain halnya dengan pertanggung-
potensi keuntungan yang diterima oleh negara
jawaban direksi dalam kedudukannya sebagai
maka
harus
penanggungjawab anggaran pelaksanaan PSO
dibebankan kepada direksi tetap melalui
atau direksi berkedudukan sebagai pengguna
prosedur hukum privat atau tunduk kepada
anggaran. Direksi Persero bertanggung jawab
ketentuan UUPT yaitu melalui mekanisme
atas penggunaan anggaran terkait pelaksanaan
RUPS,
yang
PSO yang diserahkan kepadanya. Hanya pada
ditetapkan dalam ketentuan UU Keuangan
tataran inilah dapat diterapkan Pasal 71 ayat
Negara, UU Perbendaharaan Negara ataupun
(2) UU BUMN yang mengatur tentang
ketentuan
berupa
kewenangan BPK untuk memeriksa BUMN
pidana
Persero sesuai dengan ketentuan peraturan
pertanggungjawaban
bukan
melalui
hukum
pengkategori-an
sebagai
yang
prosedur
pidana
tindak
korupsi.
perundang-undangan.
Suatu kebijakan yang telah mendapat
Oleh karena pertanggungjawaban ter-
persetujuan dari RUPS meskipun berimbas
hadap anggaran pelaksanaan PSO mengikuti
kepada kerugian tidak bisa dipidana karena
mekanisme pertanggungjawaban APBN maka
hal ini merupakan resiko dalam bisnis.
apabila terjadi ‘kerugian negara’, direksi
Terkecuali
Persero harus bertanggung jawab menurut
dalam
pelaksanaan
kebijakan
tersebut terlihat adanya perbuatan yang
hukum
publik/hukum
melawan hukum yang berakibat kerugian, hal
keuangan negara. Sanksi-sanksi pelanggaran
inilah yang dapat dituntut secara pidana,
direksi persero dalam kedudukannya sebagai
misalnya direksi bersangkutan melakukan
pengguna anggaran adalah sanksi pidana,
penggelapan, pemalsuan data dan laporan
administratif dan perdata, yaitu: a) mengganti
keuangan,
pelanggaran
Undang-Undang
kerugian, dengan tata cara yang ditentukan
Perbankan,
pelanggaran
Undang-Undang
BPK; b) sanksi administratif layaknya yang
Pasar Modal, pelanggaran Undang-Undang
dapat dijatuhkan kepada pegawai negeri bagi
Anti Monopoli, pelanggaran Undang-Undang
yang tidak memenuhi kewajibannya; c)
Anti Pencucian Uang (Money Laundering)
pidana
dan Undang-Undang lainnya yang memiliki
ketentuan pidana yang berlaku bila terjadi
sanksi pidana. Tuntutan korupsi tetap dapat
penyimpangan kegiatan anggaran.
penjara
dan
administrasi/hukum
atau
denda
sesuai
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....173
negara hanya dapat menuntut ganti rugi sesuai
 Penyelesaian kerugian
BUMN/ Persero
negara
pada
dengan mekanisme keperdataan saja yang
diatur dalam UUPT. Sedangkan kerugian
Sebagai konsekuensi dari pertang-
yang dipandang sebagai ‘kerugian negara’
gungjawaban pengelolaan keuangan negara,
yang
baik dalam UU Keuangan Negara, UU
(administrasi) adalah kerugian negara yang
Perbendaharaan Negara, maupun Undang-
terkait
Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
penyalahgunaan
Pemeriksaan
dalam pelaksanaan anggaran PSO.
Pengelolaan
dan
Tanggung
tunduk
pada
hukum
perbuatan melawan
wewenang
publik
hukum
oleh
atau
direksi
Jawab Keuangan Negara, diatur mengenai
Mengacu kepada ketentuan Pasal 22
ketentuan pidana, sanksi administratif, dan
ayat (5) Undang-Undang Pemeriksaan Penge-
ganti
lolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan
rugi
pimpinan
yang berlaku bagi
unit
Negara menunjukan bahwa Direksi Persero
organisasi kementerian negara/lembaga yang
yang melakukan pelanggaran hukum atau
terbukti melakukan penyimpangan kebijakan/
melalaikan kewajibannya terkait keuangan
kegiatan yang telah ditetapkan dalam undang-
Negara, baik langsung atau tidak langsung
undang. Hal yang sama juga diberlakukan
yang merugikan keuangan Negara, dapat
terhadap
dalam
dikenai sanksi sesuai ketetapan BPK. Di sisi
menjadi
lain pengaturan ini menegaskan bahwa BPK
melakukan
mempunyai kewenangan memeriksa keuang-
pengurusan
tanggung
lembaga
para
serta
menteri/
pimpinan
bendahara
uang/barang
jawabnya
yang
yang
telah
perbuatan melawan hukum yang berakibat
an semua Persero.
merugikan keuangan negara. Selain itu,
Masuknya ketentuan pengenaan ganti
pengertian seseorang bukan hanya bendahara,
rugi terhadap pengurus/pengelola BUMN/
termasuk
bukan
Persero dalam ketentuan Pasal-Pasal yang
bendahara dan pejabat lain yang bertugas
mengatur mengenai pengenaan ganti rugi
mengelola keuangan negara.
terhadap bendahara menunjukan bahwa pada
pula
pegawai
negeri
Dalam paparan sebelumnya, telah
akhirnya ketentuan atau tata cara penyelesaian
ditegaskan kerugian yang terkait dengan
kerugian negara yang dilakukan oleh BPK
kekayaan murni Persero tidak bisa diselesai-
terhadap
kan dengan mekanisme hukum administrasi.
hukum bahwa penyelesaian kerugian negara
Hal ini telah dibatasi dengan ketentuan
yang diberlakukan terhadap bendahara juga
hukum privat sesuai dengan kedudukan
berlaku terhadap pengelola BUMN/Persero.
bendahara
membawa
implikasi
negara yang sama dengan sebagai pemegang
Pengelola Badan Usaha Milik Negara
saham dalam persero atau dengan kata lain
secara rinci tidak diterangkan dalam peraturan
174 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
perundang-undangan, namun dalam Penjelasan Pasal 10 Undang-undang Nomor 15 Tahun
 Kewenangan BPK dalam pemeriksaan
BUMN/Persero
2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan
Mengenai kewenangan BPK dalam
menjelaskan bahwa yang dimaksud ”penge-
memeriksa BUMN masih diperdebatkan. Hal
lola” termasuk pegawai perusahaan negara/
ini berawal dari status uang negara yang
daerah dan lembaga atau badan lain. Dengan
berada di tubuh BUMN. Pada suatu perseroan
demikian, dapat diartikan bahwa pihak yang
terbatas, termasuk persero menurut UU
disebut sebagai “pengelola” pada suatu badan
BUMN jo. UUPT jo. Peraturan Pemerintah
usaha milik negara adalah direksi, komisaris,
Nomor 12 Tahun 1998 tentang Persero, Pasal
dan seluruh pegawai yang menjalankan
59 secara tegas mengatakan perhitungan
pengelolaan operasional perusahaan sehari-
tahunan perseroan wajib diserahkan kepada
hari.
akuntan publik untuk diperiksa. Dengan
Ketentuan
ganti
rugi
terhadap
demikian,
selain
akuntan
publik,
tidak
pengelola persero yang ditetapkan oleh BPK
berwenang melakukan pemeriksaan terhadap
tersebut
upaya
persero, mengingat status hukum uang dan
pemulihan atau recovery kerugian negara.
status yuridis badan hukum (rechtpersoon-
Meskipun selama ini aturan mengenai tata
recht) persero merupakan murni
cara penyelesaian kerugian negara pada
lingkugan hukum privat. Sehingga dari sudut
BUMN tidak ada peraturannya secara nyata
hukum pemeriksaan yang dilakukan oleh
baik dalam bentuk peraturan perundang-
BPK
undangan
sahamnya sebagian atau seluruhnya dimiliki
sangat
sendiri,
maupun
namun
mengenai
berguna
dalam
peraturan
setidaknya
penye-lesaian
dari
BPK
ketentuan
kerugian
oleh
terhadap
negara
perseroan
adalah
terbatas
melanggar
dalam
yang
hukum
negara
sekurang-kurangnya bertentang dengan per-
sebagaimana dalam ketentuan UU Keuangan
aturan perundang-undangan yang berlaku
Negara, UU Perbendaharaan Negara dan
dinegara ini.8
Undang-Undang Pemeriksaan Pengelolaan
Berdasarkan Pasal 6 ayat (1) Undang-
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dapat
Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan
diberlakukan terhadap kerugian negara pada
Pemeriksa Keuangan dinyatakan bahwa BPK
BUMN yang terkait dengan pelaksanaan
bertugas
PSO.
tanggung jawab
Dengan
demikian,
tidak
terjadi
kekosongan hukum apabila menghadapi kasus
kerugian negara pada BUMN/Persero.
memeriksa
pengelolaan
keuangan
negara
dan
yang
dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah
8
Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik
dalam Perspektif Hukum, Teori, Praktik dan Kritik,
Edisi Ketiga, Jakarta. Penerbit : Rajawali Pres, 2010,
hal. 121.
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....175
Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank
tubuh BUMN oleh Akuntan Publik (Kantor
Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan
Akuntan Publik/KAP) karena yang mengatur
Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah,
mengenai pemeriksaan adalah dewan direksi
dan lembaga atau badan lain yang mengelola
yang ditentukan dalam RUPS masing-masing
keuangan negara. Tugas dan kewenangan
perusahaan. Pasal 71 ayat (1) UU BUMN
BPK untuk memeriksa BUMN juga diakui
menyebutkan pemeriksaan laporan keuangan
berdasarkan Pasal 71 ayat (2) UU BUMN.
perusahaan dilakukan oleh auditor eksternal
Terdapat 2 ketentuan Undang-Undang
yang ditetapkan oleh RUPS untuk Persero dan
yang terkait dengan tugas pemeriksaan BPK
Menteri oleh Perum. Pemeriksaan laporan
terhadap BUMN yang mempunyai ruang
keuangan (financial audit) perusahaan di-
lingkup
Undang-Undang
maksudkan untuk memperoleh opini auditor
BUMN jo. UUPT dengan UU Keuangan
atas kewajaran laporan keuangan dan per-
Negara jo. Undang-Undang BPK. Siapakah
hitungan tahunan perusahaan yang bersang-
yang paling berhak memeriksa BUMN?,
kutan. Opini auditor atas laporan keuangan
karena sistem pengelolaan dan tanggung
dan perhitungan dimaksud diperlukan oleh
jawab keuangan BUMN sendiri tentu berbeda
pemegang saham/Menteri antara lain dalam
dengan pengelolaan dan tanggung jawab
rangka pemberian acquit et edcharge Direksi
keuangan pemerintah maka tentunya terdapat
dan Komisaris/Dewan Pengawas perusahaan.
berbeda,
yakni
standar dan prosedur yang berbeda pula
Sejalan dengan UUPT dan Undang-
dengan sistem pertanggungjawaban APBN/
Undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar
APBD.
Modal, pemeriksaan laporan keuangan dan
Mengacu kepada UUD 1945 sebagai
landasan konstitusional dan tiga undangundang tersebut diatas secara nyata menegas-
perhitungan
tahunan
Perseroan
Terbatas
dilakukan oleh akuntan publik.
Ketentuan
mengenai
kedudukan
kan bahwa BPK mempunyai kewenangan
Kantor Akuntan Publik sebagai auditor
dalam melakukan audit/pemeriksaan terhadap
eksternal telah ditegaskan dalam ketentuan
keuangan negara termasuk di dalamnya
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004
kekayaan negara
tentang
yang dipisahkan pada
Pemeriksaan
Pengelolaan
dan
BUMN. Sehingga tidak ada alasan bagi
Tanggung Jawab Keuangan Negara, Pasal 3
BUMN untuk menolak audit oleh BPK karena
ayat (2) yang menyatakan dalam hal pemerik-
tidak ada pengecualian oleh Undang-Undang.
saan dilakukan oleh akuntan publik ber-
Namun demikian apabila mengacu
dasarkan ketentuan undang-undang, laporan
kepada ketentun UU BUMN dan UUPT, yang
hasil pemeriksaan hasil pemeriksaan tersebut
mengatur secara tersendiri pemeriksaan di
176 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
wajib disampaikan kepada BPK dan di-
catatan: Pertama, meskipun ada mekanisme
publikasikan.
pemeriksaan oleh KAP, BPK tetap turut andil
Beberapa ketentuan tersebut diatas,
dalam
memberikan
opininya
atas
hasil
menunjukan adanya posisi ganda ‘pemerik-
laporan KAP tersebut. Atau dengan kata lain,
saan eksternal’ BUMN yaitu oleh KAP dan
audit yang dilakukan oleh KAP tetap berada
BPK. Pembatasan sebagaimana disebutkan
dibawah
dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 15
menurut ketentuan BPK. Akuntan publik
Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan
dilatih tentang standar pemeriksaan maupun
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara,
peraturan mengenai keuangan negara dan
merupakan
pelaksanaan
memberikannya sertifikat dan surat ijin bagi
kewenangan BPK sebagai auditor eksternal
yang telah lulus ujian. Kedua, dengan
BUMN, hal ini disebabkan sebagaimana
dipergunakannya hasil general audit yang
amanat
BPK,
dilakukan oleh KAP terhadap BUMN oleh
lembaga ini mempunyai kewenangan yang
BPK dalam melakukan penilaian kewajaran
luas dalam melakukan pemeriksaan terhadap
laporan keuangan suatu BUMN, BPK tidak
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
perlu melakukan audit ulang hanya berupa
BUMN/BUMND. Namun dengan ketentuan
review atas audit KAP.
problema
dalam
Undang-Undang
tentang
pengawasan
BPK
yang
diatur
Pasal 3 ayat (2) Undang-Undang Nomor 15
Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara telah
PENUTUP
Ketentuan
yang
berlaku
terhadap
melegitimasi kedudukan KAP sebagai auditor
kekayaan negara yang dipisahkan adalah
eksternal BUMN selain BPK.
ketentuan hukum publik (hukum administrasi)
Menyikapi
hal
karena
dan hukum privat (hukum perseroan) karena
Undang-Undang BUMN menentukan secara
kekayaan negara yang dipisahkan kemudian
khusus auditor eksternal adalah akuntan
masuk kedalam modal BUMN/Persero secara
publik yang ditunjuk melalui mekanisme
otomatis menjadi kekayaan BUMN/Persero.
RUPS dan dilain pihak Undang-Undang
Aspek hukum administrasi hanya mengatur
BUMN-pun memperbolehkan BPK untuk
tata cara pemisahan kekayaan negara tersebut
memeriksa
dengan
dan pendirian BUMN/Persero, ketika BUMN/
Undang-Undang Pemeriksaan Pengelolaan
Persero telah resmi secara hukum berdiri,
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara
kuasa negara terhadap BUMN/Persero tidak
membenarkan posisi akuntan publik sebagai
lagi sebagai badan hukum publik namun
auditor dengan demikian KAP maupun BPK
sebagai subjek hukum perdata biasa, sehingga
berwenang
kedudukan negara dan kekayaannya yang
BUMN,
memeriksa
ini,
oleh
ditunjang
BUMN
dengan
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....177
masuk sebagai modal BUMN/Persero tunduk
perseroan, dengan cara perubahan perumusan
kepada hukum privat.
melalui perubahan UU Keuangan Negara.
Sedangkan untuk perbuatan atau tin-
Selama ini penyelesaian ganti kerugian negara
dakan direksi yang mengakibatkan kerugian
yang terjadi dalam BUMN/Persero masih
berkewajiban secara hukum untuk mengganti
belum ada pengaturan secara jelas. Untuk itu
kerugian yang ditimbulkannya, karena baik
disarankan kepada BPK membuat peraturan
konsep hukum administrasi maupun hukum
mengenai tata cara penyelesaian ganti rugi
privat menekankan pemulihan pada kondisi
terhadap pengelola BUMN/Persero setelah
semula. Selain tanggung jawab ganti kerugian
berkonsultasi dengan pemerintah sebagai-
Direksi BUMN/Persero juga mempunyai per-
mana yang diamanatkan Undang-Undang
tanggungjawaban administrasi dan pidana.
Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung
Sanksi administrasi dapat diberlakukan ter-
Jawab Keuangan Negara. Sehingga aturan
hadap direksi persero dalam kedudukan
yang dipakai tidak lagi menggunakan aturan
sebagai pengguna anggaran misalnya berupa
yang sama dengan tata cara penyelesaian
pemberhentian dari jabatannya selaku pe-
ganti rugi terhadap bendahara karena sifat
laksana anggaran PSO yang kemungkinan
kekhususan dari BUMN/Persero itu sendiri.
ditindaklanjuti dalam RUPS tentang layak
tidaknya direksi persero tersebut mengemban
DAFTAR PUSTAKA
tugas selaku pengelola persero. Dan sanksi
Adya Barata, Atep dan Bambang Trihartanto
(2004). Kekuasaan Pengelolaan
Keuangan
Negara/Daerah
:
Berdasarkan Undang-undang Nomor
17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara, Jakarta. Penerbit : PT Elex
Media Komputindo.
pidana apabila dalam perbuatan yang dilakukan oleh persero baik dalam kapasitas
sebagai penanggung jawab manajerial perusahaan ataupun sebagai pelaksana anggaran
PSO mengandung unsur-unsur tindak pidana
maka
terhadap
direksi
tidak
menutup
kemungkinan akan diproses menurut ketentuan hukum pidana.
Oleh karena perumusan keuangan
negara dalam UU Keuangan Negara yang
terlalu luas berdampak negatif terhadap
penerapan hukum, maka diperlukan sinkronisasi ketentuan-ketentuan tentang kekayaan
negara yang dipisahkan dalam ketentuan UU
Keuangan Negara dengan ketentuan hukum
A
Dictionary for Accountants (1978),
Prentice Hall of India, Fifth Edition,
New Delhi.
Agustina, Rosa (2003). Perbuatan Melawan
Hukum, Jakarta. Penerbit : Program
Pasca Sarjana Fakultas Hukum
Universitas Indonesia.
Andriyani, Wuri (2008). Kedudukan Persero
Dalam Hubungan Dengan Hukum
Publik dan Hukum Privat, Surabaya.
Penerbit : Program Pascasarjana
Universitas Airlangga.
178 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016
Asshiddiqie, Jimmly (2010). Konstitusi
Ekonomi, Jakarta. Penerbit :
Kompas.
Hadi, M (1981). Administrasi Keuangan
Republik Indonesia, Jakarta. Penerbit
: Gaya Baru.
--------------------------(2010). Perkembangan
Teori dalam Ilmu Hukum, Jakarta.
Penerbit : Rajawali Pers.
Hadjon, Philipus. dan M. Yuridika (1997).
Tentang Wewenang, No. 5 & 6
Tahun XII.
Badan penelitian Dan Pengembangan &
Pendidikan Dan Pelatihan Hukum
Dan Peradilan (2010). Makna Uang
Negara Dan Kerugian Negara Dalam
Putusan Tindak Pidana Korupsi
Kaitannya Dengan BUMN/Persero,
Jakarta. Penerbit : Puslitbang Hukum
Dan Peradilan MARI.
Harahap, M. Yahya (2009). Hukum Perseroan
Terbatas, Jakarta. Penerbit : Sinar
Grafika.
Badan Pemeriksa Keuangan RI (1983).
Petunjuk Pelaksanaan Tuntutan
Perbendaharaan dan Tuntutan Ganti
Rugi, Jakarta. Penerbit : Sekretariat
Jenderal BPK RI.
Badan Pemeriksa Keuangan (2005). Naskah
Akademis
Rancangan
Undangundang Pengganti Undang-undang
Nomor 5 Tahun 1973 tentang Badan
Pemeriksa Keuangan, Jakarta.
Bohari (1990), Hukum Anggaran Negara,
Jakarta. Penerbit : Raja Grafindo
Persada.
Djafar, M. Saidi (2008). Hukum Keuangan
Negara, Jakarta. Penerbit : Rajawali
Pers.
Campbell, Henry (1990). Black, Black’s Law
Dictionary, West Publishing.
F. Due, John (1968). Goverment Finance,
Diterjemahkan oleh : Iskandar Syah,
Arief Yanin. Jakarta. Penerbit :
Universitas Indonesia.
Godhart, C (1972). Garis-Garis Besar Ilmu
Keuangan
Negara,
Terjemahan
Ratmoko, Jakarta. Penerbit :
Jambatan.
HR, Ridwan (2002). Hukum Administrasi
Negara, Jakarta. Penerbit : Raja
Grafindo Persada, Jakarta.
Ivan, Yulianto (2005). Analisis Langkah dan
Strategi
Program
Reformasi
Kepabeanan : Implementasi Fungsi
Trade Facilitator dan Industrial
Assistance, dalam kajian ekonomi
dan keuangan, Volume 9/Nomor 4.
Karhi, Nisjar S (1998). Aplikasi Akuntansi
Pemerintahan
Di
Indonesia,
Bandung. Penerbit : Mandar Maju.
Kelly, David (2002). Business Law, London.
Penerbit : Cavendish Publishing
Limited.
Khairandy, Ridwan (2009). Perseroan
Terbatas ; Doktrin, Peraturan
perundang-undangan
dan
Yurisprudensi, Yogyakarta. Penerbit
: Total Kreasi Media.
Kobusen, Mariette (1991). De Vrijheid Van
De Overheid, W.E.J Tjeenk Willink
Zwole.
Minarno, Nur Basuki (2009). Penyalahgunaan
Wewenang Dan Tindak Pidana
Korupsi
Dalam
Pengelolaan
Keuangan Daerah. Jakarta. Penerbit :
Laksbang Mediatama.
Mustofa, Kamal (2010). Dilema Jati Diri
Keuangan Negara, Jakarta. Penerbit :
Pusdiklatwas BPKP.
Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....179
Prasetya, Rudhi (1995). Kedudukan Mandiri
Perseroan Terbatas, Disertai dengan
Ulasan Menurut Undang-Undang
Nomor 1 Tahun 1995, Bandung.
Penerbit : Citra Aditya Bakti.
Purwosutjipto, HMN (1982). Pengertian
Pokok Hukum Dagang Indonesia,
Jilid 2, Jakarta. Penerbit :
Djambatan, Jakarta.