7. mempertahankan kebijakan fiskal yang hati-hati

7. MEMPERTAHANKAN KEBIJAKAN FISKAL YANG HATI-HATI
7.1
Dalam jangka menengah, keuangan publik Timor Timur akan sangat dibentuk
oleh kadar dan lama berlangsungnya pendapatan Laut Timor, yang, walaupun
menghadapi banyak ketidakpastian, tentu akan menjadi sumber pendapatan terbesar.
Memang, begitu pendapatan minyak mulai melebihi kebutuhan pengeluaran publik,
permasalahan pokok keuangan publik bisa menjadi berapa pendapatan lepas pantai yang
harus dibelanjakan dan yang harus disimpan. Tetapi sebelum pendapatan lepas pantai
benar-benar ada, bangsa ini akan tetap sangat bergantung pada pembiayaan donor: selama
tahun anggaran 2001-02, contohnya, pendapatan yang diproyeksikan sebesar $31 juta
(termasuk pendapatan lepas pantai) tidak sampai 60 persen dari pengeluaran Dana Yang
Dikonsolidasi dan hanya 14 persen dari keseluruhan pengeluaran termasuk pembelanjaan
yang dibiayai oleh lembaga- lembaga multilateral dan bilateral.
7.2
Dalam lingkungan seperti itu, analisis dan pemberian prioritas yang benar
terhadap semua pengeluaran, dalam sebuah kerangka jangka menengah yang dapat
dipertahankan, khususnya penting. Hal ini akan membutuhkan pengembangan strategistrategi yang realistis dan yang dihitung biayanya untuk masing- masing sektor beserta
proses-proses anggaran yang secara eksplisit menangani berbagai prioritas dan
keberlanjutan—termasuk implikasi biaya berulang dari pilihan-pilihan pengeluaran di
masa lalu dan yang akan datang. Upaya signifikan yang telah dibuat dalam memulai
proses-proses anggaran dan lembaga- lembaga perlu dikonsolidasikan. Kapasitas
manajemen fiskal dalam negeri yang telah dikembangkan perlu diperkuat dan
dikoordinasikan dengan wewenang legislatif yang baru bertumbuh untuk memastikan
bahwa peraturan perundang-undangan dan kebijakan-kebijakan tentang pengeluaran dan
pendapatan saling mendukung dengan manajemen perekonomian yang ketat, transparan
dan efektif dan selaras dengan tujuan-tujuan pembangunan ekonomi negara tersebut.
7.3
Mengembangkan sistem administrasi yang tangguh dan tidak korup untuk
memungut pajak merupakan disiplin yang penting untuk dimulai dari awal. Pada saat
yang sama, godaan menaikkan pajak untuk mengurangi defisit anggaran yang sangat
besar dalam jangka pendek akan perlu dikendalikan oleh kemiskinan dan rendahnya daya
beli kebanyakan pend uduk, jarangnya usaha swasta, kurangnya pejabat-pejabat
administrasi yang trampil, dan tingginya biaya (dibandingkan dengan hasil pungutan)
memelihara administrasi pajak yang efektif. Sebenarnya, pentingnya untuk menciptakan
lapangan kerja dan prospek ceme rlang pendapatan lepas pantai yang, jika dikelola dengan
baik, bisa menutupi sejumlah belanja publik yang efisien dalam jangka menengah,
mengindikasikan perlunya suatu rejim pajak yang mampu meningkatkan daya saing dan
mudah dikelola. Dalam prakteknya ini dapat berujung pada rejim yang mengenakan pajak
yang rendah pada kegiatan yang produktif, paling tidak selama fase awal ketika kendala
bagi investasi swasta masih signifikan.
7.4
Menyusul suatu tinjauan atas pembangunan fiskal, bab ini mengomentari tentang
sejumlah permasalahan pengeluaran, pajak dan dampak kebijakan pembiayaan, dan
mengilustrasikan permasalaha-permasalahan ini dalam sebuah senario fiskal jangka
panjang yang berkeberlanjutan.
92
PEMBANGUNAN FISKAL: GAMBARAN UMUM
7.5
Timor Lorosae sangat diuntungkan dengan kemurahan komunitas donor. Tetapi
berbagai macam saluran untuk bantuan telah menyebabkan tantangan besar dalam hal
mengkonsolidasikan
rekening-rekening
fiskal
dan,
yang
lebih
penting,
mengkoordinasikan inisiatif- inisiatif donor untuk memastikan agar hal- hal tersebut saling
bersesuaian dengan tujuan dan keberlanjutan yang strategis.
7.6
Dalam hal ini, upaya yang baik dari Kementerian Keuangan dan pendahulunya
Otoritas Fiskal Pusat untuk mengkonsolidasikan berbagai rekening telah membantu
memfasilitasi sebuah pandangan yang menyeluruh. Tabel 7.1 menyajikan sebuah
ringkasan dari berbagai sumber pengeluaran dan pendapatan ETTA dan Tabel 7.2
menyediakan perincian dari “Anggaran Sumber Gabungan” yang menyatukan perincianperincian dari pengeluaran yang terencana di bawah CFET, TFET, oleh para donor
bilateral dan bagi staf internasional yang dibiayai oleh anggaran Kontribusi Yang Dinilai
oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa pada TA2001-02.1 Semua pembiayaan sudah dalam
bentuk hibah. Gambar 7.1 menunjukkan alokasi yang diproyeksikan dari total sumber
daya menurut sektor, dan Gambar 7.2 menyediakan alokasi belanja modal yang
dikonsolidasikan. Tingkat-tingkat pengeluaran ini sebesar 14 persen dari PDB hanya bila
pengeluaran CFET termasuk dalam total, tetapi melompat sampai 56 persen bila
pengeluaran yang dibiayai dengan hibah-hibah multilateral and bilateral juga
dimasukkan.
Tabel 7.1: Pengeluaran dan Pendapatan ETTA (juta $)
2000-01
2001-02
Total Pengeluaran
CFET
TFET
Total CFET + TFET
311
51
50
101
315
54
50
104
Bilateral
UNTAET a
90
120
110
101
28
15
13
31
19
12
Pendapatan ETTA
Pendapatan Non-minyak dan gas c
Pendapatan dari Laut Timord
Sumber: Kementerian Keuangan
a. Perkiraan Pengeluaran di Timor Lorosae tidak termasuk pembayaran-pembayaran lepas pantai.
b. Perkiraan pendapatan dibulatkan sampai jutaan terdekat
c. Tidak termasuk penahanan pendapatan oleh lembaga-lembaga otonomi.
d. Termasuk tranche pertama pembayaran perminyakan dan pendapatan dari ladang minyak
Elang/Kakatua yang ada dan ladang Bayu Undan yang sedang dikembangkan.
1
Bab 8 menguraikan proses perumusan anggaran. Akronim: Pemerintahan Transisi Timor Timur (ETTA); Dana Yang
Dikonsolidasi Bagi Timor Timur (CFET)—untuk jenis pengeluaran berulang, dikelola oleh PBB, dengan sumbangan
dari para donor; Dana Perwalian Timor Timur (TFET)—untuk proyek-proyek pusat, dikelola oleh Bank Dunia dan
ADB dengan sumbangan dari donor bilateral dan Bank Dunia; Otoritas Fiskal Pusat (CFA)—pendahulu Kementerian
Keuangan.
93
Tabel 7.2: Gabungan Anggaran Berbagai Sumber 2001-02 ($’000) a/
CFET
TFET
Bilateral Sdh dinilai
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
2
3
3.1
3.2
3.3
3.4
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
5
5.1
5.2
5.3
6
6.1
6.2
6.3
7
7.1
7.2
7.3
8
9
10
11
11.1
11.2
11.3
11.4
11.5
11.6
11.7
11.8
12
12.1
12.2
12.3
12.4
12.5
12.6
12.7
Deputi Administrator Transisi
Dewan Konstituante
Kantor Inspektur Jenderal
Dinas Administratif Pusat
Kantor Pembayaran Pusat
Sekretaris Kabinet
Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional
Kabinet Transisi
Angkatan Pertahanan Timor Lorosae
Pelayanan Polisi dan Keadaan Darurat
Dinas Kepolisian Timor Lorosae
Keamanan ETTA
Pelayanan Pemadam Kebakaran dan
Penyelamatan
Kantor Pengelolaan Bencana Nasional
Administrasi Internal
Dinas Sipil dan Lapangan Kerja Publik
UrusanDistrik
Dinas Perbatasan
Pencatat Sipil
Arsip Nasional
Kehakiman
Urusan Peradilan
Manajemen Penjara
Tidnak Kejahatan Serius dan Penuntutan
Urusan Ekonomi
Pertanian
Industri, Sumber daya Mineral dan Pariwisata
Perdagangan dan Investasi
Urusan Sosial
Dinas Pendidikan, Pemuda dan Kebudayaan
Dinas Kesehatan
Dinas Sosial dan Tenaga Kerja
Politik, Konstitusi, Pemilihan
Urusan Luar Negeri
Otoritas Fiskal Pusat
Infrastruktur
Komunikasi
Pekerjaan Umum Wilayah
Unit Tanah dan Properti
Otoritas Tenaga Listrik
Transportasi
Otoritas Air dan Sanitasi
Otoritas Penerbangan
Otoritas Pelabuhan Maritim
Keseluruhan Pemerintah dan TFET Lain
CEP
SEP
Keuangan Mikro
Bilateral Lainnya
Administrator Transisi
Cadangan Bersyarat
Tidak Dialokasikan
TOTAL
a/ Presentasi Ex ante TA02.
94
Total
418
62
1,312
1,423
47
303
250
2,851
-
3,000
260
18
1,720
5,573
557
562
332
3,987
933
512
2,370
175
557
3,980
654
5,299
2,356
577
4,393
250
8,599
5,203
541
264
-
235
580
155
338
5,438
696
1,182
120
-
20
338
478
298
560
781
274
358
-
662
1,328
30
1,167
10,332
880
780
390
2,127
12,220
1,661
1,054
778
1120
632
320
-
1,490
-
1860
605
5250
4,470
1237
5570
1,195
285
222
6,523
-
11,423
280
-
1,370
732
378
20,511
1,297
600
16,950
7,554
246
65
596
1,698
13,000
9,950
400
23,642
8,633
6,615
4,975
3,629
4,450
1,010
898
487
9,795
267
3,563
54,602
27,035
7,348
14,835
4,492
10,111
264
967
913
6,916
2,508
2,383
-
1,950
13,953
4,774
600
160
1,595
1,830
2,900
10,561
4,200
3,450
950
655
247
935
1,013
692
287
250
1,214
1,782
2,755
11,631
20,374
18,410
4,487
4,300
90
500
4,500
5,857
5,712
1,850
500
-
9,524
-
-
5,857
5,712
1,850
9,524
90
1,000
4,500
64,989
57,713
112,783
55,245 290,730
G a m b a r 7 . 1 : A l o k a s i P e n g e l u a r a n , 2 0 0 1 -0 2
2 0 0 1 -0 2
Kesehatan
11%
Pendidikan, Pemuda &
Budaya
20%
Infrastruktur
21%
Seluruh
Pemerintah
2%
Pembangunan Sektor
swasta dan
masyarakat
1%
Politikl
5%
Pertanian
8%
IAdministrasi
Kehakiman
4%
Internal
7%
Perta h a n a n , K e p o l i s i a n &
Darurat
6%
Gambar 7.2 - Alokasi belanja modal
Lainnya
6%
Pertahanan,
Kepolisian &
Darurat
4%
Infrastruktur
29%
Kesehata
n 9%
Lainnya
15%
- 2001 - 02
Pemerintah
umum
11%
Pertanian
11%
Pendidikan,
Pemuda &
Kebudayaan
14%
Pembangunan
Sektor Swasta dan
masyarakat
16%
Sumber: CFA (presentasi ex-ante TA02)
7.7
Pembangunan Fiskal pada TA02 menunjukkan bahwa kinerja pendapatan telah
mencapai target secara keseluruhan, dengan pajak langsung (pemungutan pajak
penghasilan) yang sedikit lebih tinggi dari perkiraan semula, diimbangi oleh kekurangan
kecil pada pajak-pajak tak langsung (pajak impor dan jasa). Tetapi yang terus menjadi
keprihatinan adalah kekurangan-kekurangan pada penagihan tarif listrik, yang jumlahnya
hanya 36 persen dari rata-rata target selama Maret 2002. Pengeluaran CFET yang telah
berada jauh di bawah target yang mencerminkan: pelaksanaan anggaran yang lambat
pada barang dan jasa; lebih lambat dari perekrutan staf ETPA yang telah diantisipasi; dan
pembekuan belanja modal sebagai antisipasi pengalihan asset UNTAET. Akibat faktorfaktor ini, telah diperkirakan pemindahan-ke-depan sejumlah $5 juta pada akhir tahun
anggaran (Tabel 7.3).
7.8
Tabel 7.3 memberikan estimasi dan proyeksi pendapatan, pengeluaran dan
persyaratan pembiayaan sebagaimana dikembangkan dalam konteks penyusunan
anggaran TA2003 Pemerintah. Pendapatan dari “Dana yang Dikonsolidasikan” pada
95
Tabel 7.3 terdiri atas pendapatan non-minyak dan pendapatan minyak non-FTP, di mana
pendapatan Dana Laut Timor terdiri dari tranche pertama royalti perminyakan (FTP),
yang dimaksudkan untuk dihemat oleh pihak berwenang selama TA05 mengingat adanya
ketidakpastian pada jenis anggaran lainnya (pengeluaran, pendapatan dan pembiayaan).
Pendapatan non- minyak diproyeksikan bertumbuh sangat bertahap dalam jangka
menengah yang mencerminkan ketidakpastian saat ini sehubungan dengan perubahan
perekonomian dalam negeri dan laju pengembangan usaha yang produktif—Tabel 7.4
memberikan lebih banyak perincian pada komposisi pendapatan non- minyak. Proyeksi
pendapatan minyak bertumbuh lebih signifikan walaupun telah dikurangi sebesar 25
persen untuk memasukkan penundaan produksi yang mungkin dan risiko penurunan pada
harga.
Tabel 7.3: Rekening dan Perkiraan Dana Yang Dikonsolidasikan, TA01 sampai
TA06 ($ juta)
Proyeksi
Komponen
Aktual
Perkiraan
Gaji dan Upah
Barang dan Jasa
Modal
Pembangunan
Simpanan (FTP)
TA01
28.5
25.5
3.0
51.3
13.9
15.7
21.7
3.0
TA02
31.3
25.3
6.0
53.9
19.8
23.5
10.6
6.0
TA03
42.1
41.3
0.8
67.6
25.8
33.9
4.9
3.0
0.8
TA03
42.1
41.3
0.8
77.2
25.9
35.0
9.3
7.0
0.8
TA04
52.8
46.2
6.6
82.9
27.4
40.6
4.9
10.0
6.6
TA05
97.7
73.5
24.2
96.3
28.3
42.7
5.3
20.0
24.2
TA06
99.1
76.8
22.3
101.1
28.9
42.6
4.6
25.0
22.3
Defisit/Surplus
Pembiayaan Bersih
Cadangan CFET
Dana Laut Timor
Pembiayaan Eksternal
Pengeluaran/PDB (%)
(25.8)
25.8
(3.4)
29.2
14.5
(28.6)
28.6
15.0
13.6
14.2
(26.3)
26.3
5.1
21.2
18.9
(35.9)
35.9
5.1
30.8
22.0
(36.7)
36.7
36.7
23.6
(22.8)
22.8
22.8
26.0
(24.3)
24.3
24.3
25.3
Pendapatan
Dana Yang Dikonsolidasi
Dana Laut Timor
Pengeluaran
Inti
Total
Sumber: Kementerian Keuangan
Catatan: Untuk cadangan: (-)menunjukkan kenaikan
7.9
Dua senario pengeluaran telah dikembangkan dalam konteks anggaran TA03
yang mencerminkan ketidakpastian yang sedang terjadi pada pelaksanaan anggaran dan
kemampuan pembiayaan; anggaran inti terkecil mendekati $10 juta di bawah senario
pengeluaran alternatif, dengan perbedaan terutama mencerminkan berkurangnya modal
dan pengeluaran pembangunan. Tetapi bahkan jika senario pengeluaran yang lebih besar
digunakan untuk TA03, persyaratan pembiayaan kumulatif tiga tahun untuk TA03-05
adalah $78 juta kurang dari yang disampaikan oleh otoritas pada rapat donor Oslo pada
bulan Desember tahun 2001. (Perkiraan defisit masih tidak termasuk Tranche Pertama
royalti Perminyakan (FTP), mengingat keputusan untuk menyimpan semua pendapatan
tersebut selama TA05.) Karena itu, walaupun dukungan donor yang signifikan akan terus
dibutuhkan selama tiga tahun anggaran mendatang, proyeksi kebutuhan pembiayaan telah
berkurang secara mendasar, dan ternyata prospek bahwa dukungan anggaran dari
komunitas donor tidak lagi dibutuhkan setelah TA05 cukup positif.
96
7.10 Dua tahun administrasi UNTAET telah membantu penetapan kembali sejumlah
keputusan pengeluaran pada berbagai sektor perekonomian, dengan demikian juga
membentuk kecenderungan utama fiskal di masa depan. Perubahan-perubahan apapun
yang ingin dibuat oleh pemerintah yang merdeka terhadap pola pendapatan dan belanja
yang telah ada akan perlu dianalisis sebagai perubahan terhadap perkiraan saat ini.
Dengan menganggap bahwa sumber-sumber pendapatan sekarang dan tingkat-tingkat
pelayanan dipertahankan dan bahwa jasa-jasa yang selama ini diberikan oleh badanbadan PBB di luar anggaran dimasukkan secara berangsur ke dalam anggaran, suatu
perbedaan yang besar akan tetap ada sampai tiga tahun anggaran mendatang, dengan
menekankan kebutuhan akan pengawasan anggaran yang teliti dan hati- hati.
7.11 Administrasi baru mungkin ingin melakukan perubahan yang berdampak pada
pendapatan dan/atau pengeluaran. Pertimbangan yang hati- hati juga perlu diberikan
terhadap sumber-sumber pajak potensial (disebutkan tentang pajak bumi dan lotere
nasional) dan terhadap pengecualian pajak untuk memajukan penciptaan lapangan kerja.
Pada masing- masing dari kasus-kasus ini, jumlah pajak yang langsung diperoleh atau
yang hilang diperkirakan tidak lebih dari $2 juta
7.12 Perubahan-perubahan di sisi pengeluaran bisa melibatkan jumlah-jumlah yang
lebih besar. Subsidi yang tersebar luas pada pertanian atau tingkat baru administrasi
daerah, misalnya, bisa secara signifikan menambah keseluruhan pengeluaran dan
perbedaan pembiayaan selama beberapa tahun mendatang. Di antara prioritas pertama
mereka, admnistrasi baru dan parlemen, sesuai dengan ketentuan dalam undang-undang
dasar baru, perlu memfokuskan diri pada kerangka pendapatan dan pengeluaran yang ada
dan memutuskan perubahan-perubahan yang mungkin dilakukan untuk lebih
menyesuaikan struktur dan kebijakan publik dengan prioritas nasional. Masing- masing
dari perubahan potensial ini perlu kemudian dihitung biayanya dengan perspektif multitahun sebelum keputusan diambil di mana perubahan mungkin dilakukan.
7.13 Keputusan yang mungkin penting, dalam hal dampaknya terhadap keseluruhan
biaya administrasi, berhubungan dengan model pemerintah daerah yang akan dibentuk
atau, dengan kata lain, model terpilih untuk desentralisasi administratif. Model 13wilayah yang diwarisi pemerintah Indonesia dari pemerintah kolonial Portugal
dikembangkan awal abad lalu dan tidak ada alasan mengapa itu harus menjadi model
yang paling cocok, demokratis atau efektif-biaya untuk memenuhi aspirasi dan keadaan
sekarang. Kemajuan komunikasi yang telah memperpendek jarak dan prinsip
subsidiaritas, yang mengimplikasikan bahwa tingkat terendah yang mampu dalam suatu
hirarki perlu mengambil tiap keputusan, sekarang menjadi suatu prinsip yang tertanam
kuat pada demokrasi.
7.14 Tidak ada model pemerintah daerah yang siap-pakai dan bisa direkomendasikan.
Solusi yang paling cocok untuk Timor Lorosae harus datang dari konsultasi luas dengan
semua pihak yang terkait dan penilaian yang realistis atas pengalaman sejauh ini dengan
struktur pengambilan keputusan lokal, misalnya, yang didukung oleh Proyek
Pemberdayaan Masyarakat. Permasalahan dalam meningkatkan peran serta masyarakat
lokal dibahas lebih terperinci pada Bab 9.
97
K EBIJAKAN PAJAK
7.15 Adminstrasi UNTAET melihat sebagai salah satu dari fungsi prioritasnya yaitu
penciptaan organ-organ standar pada birokrasi modern, walaupun kegiatan-kegiatan yang
mendasarinya hampir tidak ada. Karena itu, Timor Lorosae memiliki birokrasi untuk
mengatur pelayanan keuangan tetapi tidak memiliki lembaga keuangan dan administrasi
pajak setempat tetapi hanya dasar pajak yang sangat kecil, selain untuk tarif impor.
Alokasi sumber daya manusia yang langka pada “pemb angunan kapasitas secara preemptive” demikian dapat dipertanyakan, tetapi kenyataannya pelayanan pajak telah
dibentuk dan sejumlah staf lokal telah menerima pelatihan.
Tabel 7.4: Pendapatan Aktual dan yang Diproyeksikan, TA01 sampai TA06 ($ JUTA)
Sumber
Pendapatan Non-Minyak
Pajak
Pajak Langsung
Pajak tak Langsung
Pendapatan Non-pajak
Pendapatan dari Minyak
Non-FTP
FTP
Pendapatan Dana yang
Dikonsolidasikan
Pendapatan yg Di tetapkan
Pendapatan Non-Minyak /PDB (%)
Pendapatan Minyak /PDB (%)
Total Pendapatan/PDB (%)
Aktual
TA01
15.5
12.2
0.8
11.4
3.3
13.0
10.0
3.0
28.5
TA02
19.3
17.0
4.6
12.4
2.3
12.0
6.0
6.0
31.3
TA03
20.8
18.6
4.3
14.3
2.2
21.3
20.5
0.8
42.1
1.4
4.4
3.7
8.0
3.6
5.1
3.2
8.2
6.5
5.8
5.9
11.8
Proyeksi
TA04
TA05
20.1
21.3
18.0
19.1
4.3
4.6
13.7
14.5
2.1
2.2
32.7
76.4
26.1
52.2
6.6
24.2
52.8
97.7
7.5
5.7
9.3
15.0
9.5
5.8
20.6
26.4
TA06
22.9
20.3
5.0
15.3
2.6
76.4
54.1
22.3
99.3
13.5
5.7
19.1
24.8
Sumber: Kementerian Keuangan
a/ Ditetapkan untuk Otorit as Tenaga Listrik, pelabuhan Dili, penerbangan sipil.
7.16 Tabel 7.4 menyajikan sumber-sumber pendapatan pajak, di masa lampau dan
yang diproyeksikan, yang mengisyaratkan bahwa sebagian besar pendapatan pajak
domestik akan terus berasal dari pajak impor—yang terdiri atas cukai impor 5% rata plus
biaya tambahan 5% dengan hanya mengecualikan sedikit jenis produk. Pajak jasa sebesar
10% dikenakan pada hotel, restoran, penyedia telekomunikasi dan tempat penyewaan
mobil. 2 Penghasilan dikenai pajak sebagai berikut: upah bulanan penduduk dipajak
sebesar 10% untuk upah antara $100 dan $650 dan sebesar 30% untuk upah di atas $650;
dividen, bunga dan royalti dikenai pajak sebesar 15%; penghasilan non-penduduk dikenai
pajak sebesar 20%; dan kebanyakan sumber penghasilan lain dikenakan tiga tingkat pajak
sebesar 10%, 15% dan 30% dengan tingkat teratas sebesar 30% yang diberlakukan pada
penghasilan tahunan di atas $6,737 3 . Pendapatan yang berasal dari kebanyakan sumbersumber ini diperkirakan tetap sederhana dan tidak menjadi faktor pada biaya administratif
pemungutan.
2
3
Kenaikan kecil pada pajak tidak langsung terpilih yang diperkirakan pada awal TA03.
Perincian lebih jauh dapat ditemukan pada Peraturan UNTAET No. 2000/18.
98
7.17 Bagi kebanyakan negara, perpajakan merupakan gangguan yang perlu—
penghalang bagi inisiatif dan kegiatan ekonomi, tetapi merupakan penghasil pendapatan
untuk menutupi biaya penyediaan pelayanan-pelayanan yang dibutuhkan masyarakat. Di
Timor Lorosae, sebagian besar fungsi provisi pendapatan dalam jangka menengah bisa,
sangat mungkin, dipenuhi dengan pendapatan dari minyak dan gas lepas pantai. Pada saat
yang sama, terdapat sedikit kegiatan produktif lain yang bisa dikenai pajak dalam
perekonomian, dan prospek sumber daya minyak dan gas menimbulkan masalah
potensial yang berbeda—sehingga daya saing kegiatan yang prospektif pada sektorsektor lain akan dilemahkan, menyebabkan pengangguran dimana- mana.
7.18 Faktor-faktor ini mengisyaratkan perlunya memandang kebijakan pajak dalam
kerangka yang luas dan dinamis yang tidak memperburuk masalah daya saing yang sudah
serius. Karena itu, mungkin perlu dipertimbangkan untuk mengurangi atau bahkan
menghapuskan pajak penghasilan perusahaan pada perusahaan swasta. Dalam hal
perusahaan-perusahaan dari negara-negara yang memiliki perjanjian dengan Timor
Lorosae, untuk menghindari pengenaan pajak ganda, pembayaran pajak sukarela di
Timor Lorosae bisa didorong sampai tingkat kewajiban perusahaan negara asal. Dengan
demikian, Timor Lorosae bisa menarik manfaat dari suatu pendapatan tanpa
menempatkan beban pajak keuntungan atas perusahaan yang bersangkutan dan tanpa
memberikan “tumpangan gratis“ pada otoritas pajak negara asal perusahaan. Kebijakan
pajak pro-pekerjaan bisa diumumkan sebagai suatu insentif bagi investasi yang produktif,
baik lokal maupun asing. Penyesuaian terhadap tingkat pajak penghasilan perorangan
bisa juga dipertimbangkan, misalnya, untuk menaikkan tingkat batas pengecualian untuk
membatasi pajak penghasilan hanya untuk orang-perorangan dengan penghasilan yang
relatif tinggi, dengan demikian menghapus komponen pajak dari upah kebanyakan
pekerja.
7.19 Sebagai kontras, upaya tambahan dibutuhkan untuk mengatasi masalah buruknya
cara pemungutan biaya dan ongkos-ongkos pengguna—untuk menghindari pemborosan
dan untuk meningkatkan pemanfaatan ekonomi sumber daya-sumber daya terbatas serta
untuk membatasi alokasi anggaran untuk menutupi kerugian. Contoh utama adalah
Otoritas Tenaga Listrik, yang baru belakangan ini mulai mengirimkan tagihan listrik
kepada sebagian terbesar para pelanggannya; selama awal tahun 2002, pemungutan jauh
di bawah target, dengan sekitar $2 juta kekurangan pada pemulihan biaya. Dan penting
untuk memelihara kewaspadaan administratif terhadap pungutan tarif impor, yang
merupakan lebih dari setengah pendapatan domestik.
7.20 Suatu keprihatinan tradisional para pejabat pajak adalah mencari sumber-sumber
pendapatan baru. Dalam konteks ini, saran-saran telah memasukkan lotere nasional dan
pajak properti dan pajak kegiatan kasino. Usul- usul seperti ini perlu dipertimbangkan
dengan sangat hati- hati dari sudut pandang sosial sebelum mengambil keputusan.
Beberapa negara telah mempertanyakan dengan serius apakah pendapatan dari pajak
perjudian dapat membenarkan timbulnya biaya sosial berupa kecanduan dan masalah
yang disebabkan hadirnya kejahatan terorganisasi yang sering dihubungkan dengan
kegiatan kasino. Mengenai pajak properti, masih meragukan apakah, pada negara dengan
sangat sedikit pemilik properti besar, pendapatan yang dikumpulkan akan menutupi biaya
99
pengenaan pajak, khususnya bila properti yang digunakan dalam kegiatan yang
menghasilkan lapangan kerja dikecualikan.
PILIHAN -PILIHAN PEMBIAYAAN
7.21 Terlepas dari kebijakan pajak aset-aset domestik dan bahkan di bawah asumsi
yang paling menguntungkan mengenai perjanjian dagang Laut Timor, Timor Lorosae
akan terus sangat bergantung pada pembiayaan donor, paling tidak sampai tahun 2004,
untuk membeyar kerangka kebijakan yang ada. Dalam skala besar, kesenjangan
pembiayaan mencerminkan dampak biaya berulang proyek investasi yang dibiayai oleh
para donor sendiri plus biaya dinas sipil yang telah banyak sekali dikurangi. Pembiayaan
donor yang berlanjut akan memberikan Timor Lorosae kesempatan untuk
memaksimalkan fleksibilitas yang dengannya bisa diupayakan strategi tabungan jangka
panjang sewaktu pendapatan minyak mulai melebihi kebutuhan sekarang dalam 2-3
tahun—tanpa akumulasi beban utang kome rsial yang mahal pada periode jangka pendek
tersebut.
7.22 Kalangan berwenang Timor perlu khususnya berhati-hati sehubungan dengan
inisiatif pengeluaran baru dalam beberapa tahun mendatang untuk mengurangi
kesenjangan pendanaan sampai pada tingkat sehingga tidak perlu mencari jalan keluar
pembiayaan komersial. Mengingat risiko politik yang tinggi bila memberi pinjaman
kepada negara baru dan ketidakpastian yang berkaitan dengan pendapatan lepas pantai,
tawaran pembiayaan komersial apapun kemungkinan akan disertai dengan biaya tinggi,
kemungkinan besar melibatkan pengamanan pendapatan lepas pantai di masa depan.
Cara yang bijaksana untuk menghindari hal ini adalah dengan menahan pengeluaran
pemerintah sampai pada tingkat yang bisa dibiayai oleh hibah donor atau pinjaman yang
bersifat konsesi; ketentuan-ketentuan untuk yang disebut belakangan mencakup tanggal
jatuh tempo yang lama dan masa kelonggaran serta biaya jasa yang berjumlah kurang
dari satu persen per tahun.
7.23 Jika ternyata pembiayaan donor tidak tersedia untuk menutupi seluruh
kesenjangan pembiayaan, ada dua pilihan lebih lanjut yang bisa dipertimbangkan.
Pertama, keputusan untuk menyimpan semua royalti tranche pertama minyak bumi
sampai TA06 bisa dipertimbangkan kembali, yang akan melonggarkan sumber dayasumber daya tambahan, walaupun terbatas, untuk anggaran. Khususnya apabila
pendapatan Laut Timor yang lebih tinggi terwujud, akan ada banyak kesempatan untuk
membangun simpanan; mengingat banyak kebutuhan investasi mendesak, kelihatannya
kurang bijaksana untuk mengabaikan pengeluaran vital pada periode jangka pendek
tersebut. Sebagai jalan keluar terakhir, bisa jadi ada kemungkinan menempatan suatu
jumlah yang terbatas dari obligasi orang Timor dengan tingkat bunga yang masuk akal
pada negara-negara dengan komunitas Diaspora yang besar, seperti Australia dan
Portugal. Penempatan obligasi seperti ini tidak akan mengagunkan pendapatan minyak di
masa depan, tidak juga membutuhkan premium dengan risiko tinggi yang umum pada
utang reguler pasar yang sedang berkembang—apabila mereka bisa mendapatkan
dukungan patriotik dari komunitas Diaspora.
100
7.24 Yang terpenting, upaya maksimum dibutuhkan untuk membuat perjanjian dengan
mitra dagang Laut Timor dan secara resmi meratifikasinya, yang perlu meminimalkan
kebutuhan akan bantuan keuangan dari komunitas donor setelah tahun 2004 atau tahun
2005 (walaupun bantuan teknis akan selalu dibutuhkan untuk suatu masa yang lama).
K EBERLANJUTAN FISKAL
7.25 Setiap upaya untuk menilai keberlanjutan kerangka fiskal untuk Timor Lorosae
terutama bergantung pada apa yang dianggap sebagai variabel terbesar dan paling mudah
berubah-ubah—ukuran dan waktu aliran pendapatan dari eksplorasi minyak dan gas lepas
pantai. Berdasarkan cadangan Laut Timor yang telah dinilai, ada berbagai proyek yang
bisa terus jalan, tetapi proyek Bayu Undan merupakan satu-satunya yang telah diikat
dengan komitmen pembangunan. Sebelum perjanjian dibuat pada proyek-proyek lain,
adalah bijaksana untuk menilai keberlanjutan hanya atas dasar proyek Bayu Undan.
7.26 Dalam persiapan untuk konferensi donor Oslo pada bulan Desember tahun 2001,
keberlanjutan manajemen perekonomian di Timor Lorosae diuji hanya pada pendapatan
yang diproyeksikan dari cairan Bayu Undan saja, mengingat itu merupakan satu-satunya
bagian proyek yang sudah disetujui pada saat itu. Sebuah senario disusun sampai tahun
2030, di mana pembiayaan donor yang signifikan hanya dibutuhkan untuk periode tahun
2002 - 05, sebelum pendapatan minyak yang besar tersedia. Mulai tahun anggaran 200506, pendapatan minyak, menyediakan pembiayaan yang tersisa bagi pengeluaran dan
pendapatan berlebih disimpan, jauh melebihi bagian FTP. Pembiayaan bilateral untuk
menutupi bantuan teknis dan pinjaman bersifat konsesi IFI, yang berjumlah sekitar $30
juta dan $15 juta, masing- masing, pada tahun-tahun pertama, merupakan satu-satunya
pembiayaan luar negeri yang digunakan. Bunga yang diperoleh dari simpanan
pendapatan dari minyak secara bertahap meningkat sebagai suatu sumber pembiayaan
anggaran dan, sampai ketika minyak tidak lagi memberikan hasil, dana dari minyak
sudah akan mengakumulasi cukup modal untuk menyediakan aliran pendapatan yang
konstan bagi anggaran, untuk jangka waktu yang tak tertentu.
7.27 Agar senario minyak-saja bisa bertahan setelah 20-tahun pertumbuhan bisnis
minyak berakhir, bidang perekonomian non- minyak perlu bertumbuh secara memadai
selama masa itu untuk menggantikan minyak sebagai sebuah dasar pajak yang cukup
besar untuk memenuhi kebutuhan pengeluaran yang semakin besar. Dua prasyarat
penting perlu dipenuhi agar perekonomian non- minyak yang cerah demikian dapat
menjadi kenyataan. Salah satunya adalah lembaga dan prosedur, hukum dan yang
lainnya, disiapkan, dan kebijakan dilaksanakan, untuk mendorong pertumbuhan pesat
yang berlanjut untuk output dan penghasilan sektor non- minyak. Yang lainnya adalah
membatasi pengeluaran pemerintah sejak awal dan kemudian bertumbuh pada tingkat
laju yang lebih lambat dibanding dengan bidang perekonomian non-minyak. Sektor
swasta, bukan negara, yang akan menjadi mesin pertumbuhan perekonomian di bawah
senario ini.
7.28 Pada bulan Maret tahun 2002, perusahaan minyak yang bertanggungjawab untuk
membangun proyek Bayu-Undan mengumumkan bahwa ia telah sepakat dengan bantuan
Jepang untuk membeli semua cadangan minyak di bawah kontrak 17-tahun yang akan
101
mulai pada tahun 2006. Atas dasar ini, ia telah memutuskan untuk melanjutkan proyek
gas, dengan rencana untuk menyalurkan gasnya melalui pipa menyeberang ke Darwin.
Pengaturan pajak antara perusahaan ini dan pihak berwenang Timor telah disepakati dan
sedang dinegosiasikan antara perusahaan itu dengan pihak berwenang Australia. Dengan
menambahkan gas ini ke proyek Bayu-Undan total perkiraan perputaran dana selama
masa proyek sebesar akan meningkat sekitar 50 persen, tetapi investasi tambahan pada
tahun-tahun awal menunjukkan bahwa aliran pendapatan besar tertunda selama kira-kira
empat tahun, sampai TA 09/10. Antara TA 05/06 dan TA 08/09 perkiraan aliran minyak
dan gas masih melebihi kebutuhan pembiayaan pemerintaha Timor Lorosae, tetapi tidak
mungkin mempertahankan kebijakan untuk menyimpan semua pendapatan FTP. Jika
persetujuan tercapai antara perusahaan minyak dengan pihak berwenang pajak Australia,
kesimpulan keberlanjutan yang disampaikan di Oslo akan diperkuat dengan perspektif
pendapatan baru, dan diantisipasi bahwa tidak akan dibutuhkan pembiayaan anggaran
tambahan oleh donor setelah TA 04/05, walaupun bantuan teknis akan terus dibutuhkan.
7.29 Sebagai ringkasan, bahkan bila tidak ditemukan cadangan baru dan jika tidak
tercapai kesepakatan untuk mengeksploitasi cadangan minyak yang sudah pasti, seperti
Sunrise-Troubador, keberlanjutan fiskal bisa dijamin selama kebijakan pajak dan yang
lainnya berhasil membentuk dan mempertahankan perekonomian non- minyak yang cerah
yang bisa menjadi sumber yang efektif bagi pendapatan fiskal ketika cadangan minyak
menipis. Dalam hal perjanjian dicapai dengan perusahaan minyak untuk mengeksploitasi
cadangan minyak yang telah diketahui dan bahwa mungkin akan ditemukan lagi
cadangan minyak baru dan dibawa ke pasar, kendala-kendala akan semakin berkurang,
yang memungkinkan percepatan investasi pada tindakan pengurangan kemiskinan.
Dalam hal itu, pengeluaran pemerintah bisa bertumbuh lebih pesat, mengurangi
ketergantungan pada pertumbuhan sektor swasta untuk pendapatan pajak, tetapi
meningkatkan kebutuhan akan mekanisme penyelenggaraan pemerintah yang aman untuk
memastikan bahwa pengeluaran publik yang lebih tinggi pada kenyataannya efektif
dalam mempercepat pengurangan kemiskinan.
102