The Governance Programme

The Governance
Programme
Workshop
Pembuatan Undang-Undang Dasar dalam Revolusi: Kasus Libya
Andrew ARATO
New School for Social Research, New York
Menyenangkan sekali bisa ikut berpartisipasi dalam panel ini, dan untuk mengomentari
makalah luar biasa karya Profesor Suliman Ibrahim, dengan presentasi meyakinkannya yang
berisi fakta-fakta yang akan saya kemukakan di sini. Tentu saja saya diundang untuk
berpartisipasi bukan sebagai pakar tentang Libya, tapi sebagai seseorang yang dapat
membawa pengalaman komparatif yang lebih luas untuk topik tersebut.1
Saya ingin memulai dengan membandingkan apa yang disebut sebagai revolusi tahun 1989
dengan Revolusi Arab tahun 2011. Menurut pandangan saya, revolusi tahun 1089, terlepas
dari nomenklatur internasional, bersamaan dengan transisi di Afrika Selatan, adalah proses
pasca revolusi yang bergantung pada kontinuitas hukum, negosiasi komprehensif, dan bentuk
pembuatan UUD demokratis multi tahap. Dibandingkan dengan majelis konstituen yang
berdaulat, unsur pembuat UUD khas mereka adalah meja bundar, yang melibatkan kehadiran
dan kesepakatan akhir dari kekuatan politik yang sebelumnya ditentang di masyarakat. Saya
mengacu pada proses pembuatan UUD sebagai pasca berdaulat, karena tidak pada tahap
mana pun suatu badan, gerakan, institusi, atau pemimpin mengklaim diri mewakili dan
mewujudkan kehendak rakyat yang berdaulat. Sebaliknya, pada tahun 2011, pemerintah
sementara dan di beberapa majelis konstituen negara setidaknya berusaha untuk berbicara
sendiri atas nama masyarakat secara keseluruhan. Ini adalah revolusi sejati yang melibatkan
perpecahan hukum, bentuk klasik kekuatan ganda yang benar-benar ditekankan oleh
mahasiswa dan peserta Revolusi Rusia 100 tahun yang lalu. Seperti yang akan saya prediksi
berdasarkan pengalaman sejarah (dan juga teori Hannah Arendt di On Revolution) revolusirevolusi ini berhasil dalam melaksanakan tindakan pembebasan, namun mengalami kesulitan
dalam membangun UUD yang demokratis. Sejauh ini hanya satu yang berhasil dalam usaha
seperti itu, Tunisia. Di tempat lain, di Mesir, dua UUD yang dibuat secara tidak demokratis
dan sangat tidak baik muncul, sementara di Suriah, Yaman dan Libya perang saudara yang
terus berlanjut tanpa konsolidasi konstitusional telah menjadi hasil utama, sejauh ini.
Namun, menurut tesis pertama saya di sini, revolusi tahun 2011 berlangsung dalam konteks
sejarah internasional yang ditandai dengan pencapaian normatif pasca revolusioner dari masa
transformasi sebelumnya. Ini berarti usaha tersebut, bahkan dalam revolusi untuk mengimpor
dan mencangkokkan elemen serta fitur paradigma pasca revolusi. Hal ini dilakukan dengan
baik di Tunisia, yaitu negosiasi dan kesepakatan awal telah menempatkan kekuatan
revolusioner dan reformis utama di jalan yang seringkali sulit mencapai kesepakatan dan
Saya telah menulis tentang politik UUD di Eropa Tengah, Afrika Selatan, Irak, dan baru-baru ini di
Amerika Latin, serta di dua negara Arab yang berdekatan dengan Libya, yaitu Mesir dan Tunisia. Lihat
Civil Society, Constitution and Legitimacy (2000), Constitution Making under Occupation (2006); Post
Sovereign Constitution making (2016), dan Adventures of the Constituent Power (2017).
1
Makalah Posisi - disajikan oleh penulis di Seri Dialog Program Pemerintahan ISMC 2017
Jangan mengutip atau mendistribusikan tanpa izin terlebih dahulu dari penulis
kompromi. Operasi impor kurang berhasil di Mesir, baik yang berhubungan dengan proses
maupun hasilnya.2
Libya telah dan tetap menjadi negara yang sangat berbeda bila dibandingkan kedua negara
tetangga ini. Saya tidak dapat dan tidak perlu membahas semua perbedaan secara
keseluruhan, kecuali untuk menekankan tiga elemen: sifat unik dari rezim otoriter
sebelumnya, karakter yang kurang terintegrasi dari tiga wilayah utama negara ini, dan peran
penting Intervensi internasional dalam keberhasilan kekuatan pembebasan juga cukup
beragam.
Meskipun demikian, terlepas dari perbedaan-perbedaan ini, di Libya ada proses revolusioner
serupa dengan yang di Tunisia dan Mesir, yang ditandai dengan jeda hukum sepenuhnya serta
adanya organ revolusioner unik yang tidak bersatu, Dewan (Interim) Transisi Nasional
Sementara. Badan yang ditunjuk sendiri ini memulai prosesnya dengan Deklarasi
Konstitusional Interim (DKI) Maret 2011 (diulang pada bulan Agustus 2011), masih dalam
keadaan kekuasaan ganda. Deklarasi ini berisi peraturan pembuatan UUD (pasal 30) yang
kemudian diamandemen oleh badan terpilih baru, Kongres Nasional Umum (KNU) sendiri
didirikan di bawah seperangkat peraturan yang sama. Dan di sini juga, di Libya, ada upaya
signifikan untuk impor atau transplantasi gagasan pasca revolusi atau pasca kedaulatan di
tengah pembuatan UUD revolusioner. Yaitu sebagai berikut ini:
1. Deklarasi Konstitusional Interim (DKI), yang lebih berkembang daripada kebanyakan
dokumen revolusioner, menetapkan bentuk pembatasan bahkan pada otoritas legislatif
peralihan, dan dalam hal ini merupakan usaha untuk membangun konstitusionalisme
selama masa transisi itu sendiri.
2. Mahkamah Agung, sebuah institusi yang diwarisi dari rezim sebelumnya yang
independensinya telah dikonfirmasi (atau lebih tepatnya: ditetapkan) oleh ICD (pasal
32), menjadi pemain yang perannya dimaksudkan sebagai penegakan hukum atas
peraturan transisi melawan pemegang kekuasaan.
3. Sehubungan dengan transisi revolusioner sebelumnya, ada upaya yang lebih bertekad
untuk mempertahankan komponennya (Konstituante atau Majelis Perumus UUD atau
MPUUD) secara akurat dan organ legislatif (yang pertama adalah Dewan Nasional
Umum dan kemudian Dewan Perwakilan Rakyat) terpisah dan dibedakan, dengan
MPUUD menolak setiap usaha untuk mengambil alih semua kekuatan.
4. Bahkan jika tidak pada awalnya, negosiasi komprehensif berperan dalam upaya
mengatasi kesulitan besar yang muncul dalam proses transisi.
Sayangnya, di Libya, fitur pasca kedaulatan membuat proyek 2 dan 3 mengguncang proyek
konstitusionalis 1, sementara membuat proyek 4 sangat sulit. Jadi, di Mesir (berlawanan
dengan Tunisia), kombinasi unsur revolusioner dan pasca kedaulatan tidak koheren dan tidak
stabil. Terlepas dari perbedaan latar belakang dan antagonisme yang digambarkan dengan
sangat baik dalam makalah Ibrahim, bahwa bahkan mungkin mereka sendiri telah
mengesampingkan prosesnya sejauh ini, saya yakin ketidakpercayaan tersebut didasarkan
pada dua pilihan buruk pada tingkat politik konstitusional. Yang pertama, jelas, adalah
pilihan KNU untuk memilih majelis perwakilan kedua, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR),
ketika dirinya terhalang oleh konflik internal tajam. Secara pribadi saya bersimpati dengan
kekuatan liberal dan sekuler yang mencari langkah ini, dan yang berhasil memilih dewan
yang lebih sesuai dengan yang mereka sukai. Namun saya perhatikan bahwa pemilihan
2
Lihat Adventures bab 4
2
Makalah Posisi - disajikan oleh penulis di Seri Dialog Program Pemerintahan ISMC 2017
Jangan mengutip atau mendistribusikan tanpa izin terlebih dahulu dari penulis
dengan konsekuensi mayoritas utama bukanlah cara yang baik untuk menyelesaikan konflik
mendasar mengenai sifat negara yang bukan hanya berhubungan dengan Islam VS
sekularisme, tapi juga federalisme VS cita-cita kesatuan. Bagaimana pun juga hasilnya
mengakibatkan perpanjangan kekuasaan ganda klasik di sebuah negara, memiliki dua badan
legislatif (bagian KNU yang menolak untuk bubar, dan DPR) dan dua pemerintah yang
didasarkan pada keduanya, belum lagi masing-masing tentara dan milisi pendukung.
Pilihan buruk kedua memperparah yang pertama. Atas dasar teknis (benar atau tidak)
Mahkamah Agung Libya membatalkan pemilihan Dewan Perwakilan Rakyat, dan beberapa
amandemen yang menjadi dasar pemilihannya. Mungkin ini adalah upaya untuk memperbaiki
pilihan buruk pertama, tapi ini tidak membantu. Setelah pemilihan yang lebih baru dan
konsekuensi distribusinya, usaha pembubaran tidak akan berjalan lebih baik di Libya
daripada di Mesir, yaitu hal serupa diupayakan oleh Mahkamah Agung Konstitusional (dalam
kasus melawan mayoritas Islam). Seperti terhadap Mesir, kedua badan legislatif (dan yang
lebih buruk lagi: dua pemerintah) terus beroperasi, keduanya memiliki legitimasi yang jauh
lebih rendah, dan bukannya melakukan operasi militer yang merusak satu sama lain
berdasarkan dua bagian negara itu (Tripolitania di Barat dan Cyrenaica di Timur, dengan
beberapa milisi berjuang berusaha mengendalikan wilayah yang ketiga, Fezzan di Selatan).
Namun, tidak satu pun dari kekuatan ini dapat membangun monopoli atas kekuatan
kekerasan, bahkan di wilayah kecil dan kota terpisah.
Ini adalah tesis kedua saya bahwa dua pilihan buruk, dengan membuka kembali dualitas atau
multiplisitas kekuasaan, namun saat ini di antara atau di tengah kekuatan baru, membuat
tugas untuk menegosiasikan solusi yang bisa didukung oleh hampir semua orang pada
dasarnya sangat sulit. Proses pembebasan, dalam terminologi Arendt, diperlukan untuk
mengatasi kekuatan rezim lama yang terdiskreditkan dan hancur, serta relatif mudah dengan
bantuan internasional. Namun proses UUD kini saling terkait satu sama lain, dengan kredit
pembebasan, sepenuhnya menganggap benar legitimasi dan aspirasi mereka sendiri. Lebih
buruk lagi, saat ini para aktor internasional mendukung sisi yang berbeda sesuai dengan
kepentingan dan nilai mereka masing-masing.
Meski demikian, benar untuk mencoba negosiasi komprehensif bahkan meski sangat
disesalkan sekarang dari urutan terbaik, yaitu di tengah bukan di awal. Dan secara formal
pada bulan Juli 2015, babak perundingan terpenting di bawah pengawasan UNSMIL, yang
membawa ke Perjanjian Shkirat,3 sepertinya berhasil. Kedua legislatif digabungkan dalam
skema baru (DPR dan Dewan Negara), dan sebuah Pemerintahan Baru untuk Kesepakatan
Nasional dibentuk pada bulan Januari 2016. Sayangnya, banyak komponen dari masingmasing pihak politik yang menolak untuk mengakui pengaturan baru ini, hasilnya, bisa
dibilang bahwa kini Libya memiliki tiga pemerintahan yang saling bertikai satu sama lain.
Hanya Majelis Penyusun Konstitusional tampaknya telah bertahan dari anarki politik secara
utuh, yang masih dibedakan dari masing-masing legislatif. Dan seperti yang ditunjukkan oleh
makalah Ibrahim dengan baik, badan ini berhasil menghasilkan beberapa rancangan,
melibatkan peningkatan konsensus meskipun terdapat boikot dan protes. Ibrahim sangat
optimis tentang kemungkinan hasilnya. Saya kurang begitu yakin.4 Benar, saya tidak setuju,
berbeda dari yang sepertinya ia pikir, bahwa solusinya bisa berasal dari badan perumus UUD
https://unsmil.unmissions.org/sites/default/files/Libyan_Political_Agreement_2_July_15.pdf
penting tentang draf sebelumnya, oleh Komisi Ahli Hukum Internasional:
http://icj.wpengine.netdna-cdn.com/wp-content/uploads/2015/12/Lybia-Draft-Constitution-FlawsDeficiencies-Publications-Reports-2015-ENG.pdf
3
4Laporan
3
Makalah Posisi - disajikan oleh penulis di Seri Dialog Program Pemerintahan ISMC 2017
Jangan mengutip atau mendistribusikan tanpa izin terlebih dahulu dari penulis
umum. Menurut saya, UUD hanya bisa dibuat setelah struktur negara disepakati, dan
ditetapkan.
Alasan pesimisme saya tidak begitu banyak kaitannya dengan konsep dan banyaknya
masalah mereka. Setidaknya rancangan-rancangan ini memadai. Namun, bahkan jika
referendum diadakan berdasarkan salah satu dari rancangan tersebut, dan 2/3 dukungan yang
dibutuhkan dapat dicapai - sangat besar jika - bagaimana kepatuhan terhadap hasilnya harus
ditegakkan di bawah kondisi perpecahan dan konflik yang ada sekarang? Saya kembali ke
masalah urutan. Jika kesepakatan di bawah sponsorisasi internasional dan dengan potensi
penegakan hukum PBB telah dihasilkan di awal prosesnya, masalah struktur negara dapat
ditangani secara terpisah pada tahap pertama. Sementara solusi semacam federalisme,
berdasarkan pada pemerintahan mandiri konstitusional regional yang kuat bersamaan dengan
tingkat integrasi ekonomi yang cukup untuk menjamin beberapa kesamaan hak sumber daya
akan sama, baik nanti maupun sekarang, sekarang jauh lebih sulit dicapai daripada
sebelumnya. Di tahun 2011, pertanyaannya adalah tentang devolusi, apa yang disebut oleh A.
Stepan dan J. Linz sebagai federalisme "bergandengan bersama".5 Perubahan semacam itu
dalam keadaan tidak kompak sebelumnya bahkan dapat dicapai dengan pengakuan besar ke
wilayah-wilayah dan provinsi-provinsi, karena otoritas yang signifikan dipegang oleh pusat
yang telah memiliki lembaga-lembaga untuk diandalkan. Begitu kita mencapai tingkat
desentralisasi yang tinggi, di tengah perang sipil, dengan semakin terkonsolidasinya institusi
lokal dan regional, menjadi pertanyaan untuk membuat "federasi bersama" dalam terminologi
para penulis ini. Tugas seperti itu sulit bahkan dalam kondisi homogenitas sosial, linguistik,
religius, dan politis. Dalam masyarakat yang sangat terbelah seperti Libya sekarang, tugas ini
menjadi semakin hebat.
Ini adalah tesis ketiga dan terakhir saya, jika meyakinkan, perlu diakui oleh semua pihak,
termasuk para aktor internasional yang terlibat. Ini adalah apa yang versi federalisme yang
lebih terdesentralisasi dapat kerjakan sekarang sebagai bentuk "bersatu". Saya menyadari
bahwa ada banyak pendukung negara yang lebih bersatu di Libya, yang bahkan jika mereka
dapat menerima sebentuk devolusi asli sejak dini, berpikir bahwa mereka tidak dapat hidup
dengan bentuk yang lebih terdesentralisasi dengan UUD regional, dan relatif sedikit
kekuasaan yang dilindungi dalam pemerintah pusat. Mereka mungkin ingin berjuang sampai
mati melawan solusi semacam itu. Tapi sampai mati mereka cenderung berkelahi. Dan pada
akhirnya mereka yang bertahan akan lebih mungkin mendapatkan petisi daripada jenis
federasi mana pun.
Sangat berbahaya untuk mencoba meyakinkan dengan mengandalkan contoh di bawah
dekolonisasi, tapi saya tidak dapat memikirkan hal yang lebih baik. India Tahun 1930'an, 6
Undang-undang Pemerintah India (1937) menawarkan federasi yang cukup berimbang ke
seluruh India Inggris, termasuk negara kepangeranan Namun, kesepakatan tersebut dikecam,
sebagai upaya Kolonial lain untuk memecah dan menaklukkannya, oleh kaum nasionalis
termasuk Nehru yang cukup berhati-hati dan paham. Delapan tahun dengan banyak
pergulatan berlalu, setelah masing-masing pihak, Muslim dan Hindu, menjadi lebih
terdiferensiasi dan terkonsolidasi, penguasa kolonial menawarkan proposal yang jauh lebih
terdesentralisasi, Rencana Misi Kabinet. Ini pun ditolak setelah awalnya diterima dengan
Stepan, Alfred, Juan J. Linz, dan Yogendra Yadav. Membuat negara-bangsa: Demokrasi India dan
multinational lainnya. JHU Press, 2011.
6 Saya dapat saja menggunakan Irlandia dan juga Mandat Palestina untuk membuat pernyataan yang
sama. Menurut pendapat saya, federalisme akan menjadi jawaban dalam kedua kasus tersebut, dan
sebaliknya hasilnya adalah dua partisi yang gagal.
5
4
Makalah Posisi - disajikan oleh penulis di Seri Dialog Program Pemerintahan ISMC 2017
Jangan mengutip atau mendistribusikan tanpa izin terlebih dahulu dari penulis
keyakinan yang sangat buruk, partisi menjadi satu-satunya pilihan dalam bentuk yang
diinginkan oleh kedua belah pihak. Semua pihak kalah. Sayang sekali pelajarannya
sederhana, jika sulit untuk diikuti. Ketika sampai pada solusi federal, penting untuk memilih
versi yang tepat, pada saat yang tepat. Ya, solusi negosiasi terhadap perang sipil masih dapat
dilakukan di Libya, terutama di bawah pengaruh, pengawasan, dan penegakan hukum
internasional. Namun, hal itu tidak didasarkan pada partisipasi yang lebih banyak dari bawah,
namun atas kesepakatan para elit yang terpenting. Ya, federasi desentralisasi dengan
redistribusi ekonomi masih mungkin dilakukan. Terserah pada orang Libia untuk meyakinkan
satu sama lain tentang versi yang dapat mereka jalani, bahkan jika hanya yang terbaik kedua
atau ketiga. Dalam situasi seperti ini, menargetkan yang terbaik hanya dapat menghasilkan
kebalikannya, perang saudara yang terus berkelanjutan, dan semua prajurit menjadi lelah,
partisi di antara unit-unit yang cenderung mengonsolidasikan bentuk otoriter militer.
5