pengelolaan keuangan negara dalam penyusunan

PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA DALAM MEKANISME
PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH
Ipah Ema Jumiati
Email : [email protected]
Program Studi Ilmu Administrasi Negara
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas Sultan Ageng Tirtayasa
Jl. Raya Jakarta KM 4 Serang
Abstract : Talking about the management of state finances, can not be separated with
an understanding of the management of the State Budget (Budget) and Budget
Revenue and Expenditure (budget) that are often formulated as the work plan as
outlined in financial plan. In this case on the one hand contains policies and programs
of government work in the form of spending, while on the other hand contains a plan
that is expected to close acceptance of these expenses. The purpose of writing this
paper is to determine: 1) the mechanism of the preparation of Budget Revenue and
Expenditure (Budget) Tuban Fiscal Year 2006; 2) what obstacles are found in the
preparation of Budget Revenue and Expenditure (Budget) Tuban District Fiscal Year
2006; and 3) To know the efforts made in overcoming the obstacles that are found in
the preparation of Budget Revenue and Expenditure (Budget) Tuban Fiscal Year
2006. Guidelines for the budget process is currently used as a benchmark is PP. 105 of
2000, No. Kepmendagri. 29 of 2002. But in practice it is known that many units of
work that does not have the ability Unit Budget Plan (RASK) as appropriate. This is a
fairly serious shortcomings when connected to that unit of work / SKPD is a party
directly involved in the preparation of budget performance. While the schedule delays
and stages with the formulation of overlapping can be regarded as the dominance of
regional heads (executive) in the preparation of parliament that can not be offset and
not specifically the implementing regulations slow the process of budgetary reform.
Keywords : Keuangan Negara, Anggaran Penerimaan dan Belanja Daerah, Reformasi
Anggaran
Berbicara masalah pengelolaan
keuangan
dipisahkan
negara,
dengan
tidak
terhadap
dapat
Pendapatan
pemahaman
pengelolaan
dan
Belanja
Anggaran
Negara
(APBN) dan Anggaran Pendapatan dan
129
yang
menjalankan APBN tahun yang lalu.
seringkali dirumuskan sebagai rencana
Lebih lanjut pada Pasal 23 E ayat (1),
kerja yang dituangkan dalam rencana
(2) dan (3) secara berurutan ditegaskan
keuangan. Dalam hal ini di satu pihak
pula
berisikan kebijakan dan program kerja
pengelolaan
pemerintah dalam bentuk pengeluaran,
tentang Keuangan Negara diadakan
sedangkan di pihak lain berisikan
satu
rencana penerimaan yang diharapkan
(BEPEKA) yang bebas dan mandiri.
dapat menutup pengeluaran tersebut.
Hasil pemeriksaan Keuangan Negara
Belanja
Daerah
(APBD)
bahwa
:
untuk
dan
Badan
memeriksa
tanggung
Pemeriksa
jawab
Keuangan
Istilah pengelolaan Keuangan
diserahkan kepada DPR, DPD dan
Negara seringkali diidentikan dengan
DPRD sesuai dengan kewenangannya.
istilah Manajemen Keuangan Negara.
Hasil
Manajemen Keuangan Negara sebagai
ditindaklanjuti
sistem
perwakilan
atau
disebut
pengelolaan
juga
Keuangan
sistem
pemeriksaan
tersebut
oleh
dan/atau
lembaga
badan
sesuai
Undang-Undang.
Negara,
Untuk melaksanakan ketentuan
merupakan dimensi penting dalam
UUD
sistem administrasi negara.
1945
Keuangan
Dalam Pasal 23 ayat (1), (2)
di
atas,
Negara
pengelolaan
dalam
sistem
dan (3) UUD 1945, secara berturut-
penyelenggaraan pemerintahan negara
turut ditegaskan : APBN sebagai
diatur juga dalam berbagai Undang-
wujud dari pengelolaan Keuangan
Undang, seperti UU No.17 Tahun 2003
Negara ditetapkan setiap tahun dengan
tentang Keuangan Negara, UU No.1
Undang-Undang
dilaksanakan
Tahun 2004 tentang Perbendaharaan
secara terbuka dan bertanggung jawab
Negara, dan UU No.15 Tahun 2004
untuk sebesar-besarnya kemakmuran
tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan
rakyat. RUU APBN diajukan oleh
Pertanggungjawaban
Presiden untuk dibahas bersama DPR
Negara.
(Dewan Perwakilan Rakyat) dengan
menindaklanjuti
memperhatikan
terjadinya
dan
pertimbangan
DPD
Di
Keuangan
samping
itu,
guna
upaya
menangkal
kebocoran
anggaran
(Dewan Perwakilan Daeran). Apabila
(APBD) telah diterbitkan pula dua
DPR tidak menyetujui RAPBN yang
paket peraturan pemerintah yaitu PP
diusulkan oleh Presiden, Pemerintah
Nomor
130
58
Tahun
2005
tentang
Pengelolaan Keuangan Daerah, dan PP
dan pengelolaan Kekayaan Negara
Nomor
tentang
yang dipisahkan, serta segala sesuatu
Perubahan atas Penyusunan Peraturan
baik berupa uang, maupun barang yang
Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat
dapat
Daerah.
berhubung dengan pelaksanaan hak
53
Tahun
2005
dijadikan
milik
negara
Selanjutnya Berdasarkan UU
dan kewajiban tersebut; 2) Subyek
No.17 Tahun 2003, Keuangan Negara
Keuangan Negara, meliputi seluruh
adalah semua hak dan kewajiban
obyek (angka 1) di atas yang dimiliki
negara yang dapat dinilai dengan uang,
Negara
dan segala sesuatu baik berupa uang
Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah,
maupun barang yang dapat dijadikan
Perusahaan Negara/Daerah, dan badan
milik
lain
negara
berhubung
dengan
dan/atau
yang
dikuasai
ada
kaitannya
Keuangan
pengertian
Keuangan Negara, mencakup seluruh
Manajemen Keuangan Negara adalah
rangkaian kegiatan yang berkaitan
keseluruhan
Pejabat
dengan pengelolaan obyek (angka 1) di
Pengelola Keuangan Negara sesuai
atas mulai dari perumusan kebijakan
dengan
dan pengambilan keputusan sampai
tersebut.
hak
dan
Sedangkan
kegiatan
kedudukan
dan
3)
dengan
kewajiban
pelaksanaan
Negara;
oleh
Proses
kewenangannya, yang meliputi : (1)
dengan
perencanaan;
(3)
Tujuan Keuangan Negara, mencakup
(4)
seluruh
(2)
pengawasan,
pelaksanaan;
dan
pertanggungjawaban;
kebijakan,
hubungan
hal ini adalah kebijakan dan kegiatan
dengan pemilikan dan/atau penguasaan
bidang fiskal, moneter dan pengelolaan
obyek (angka 1) di atas dalam rangka
Kekayaan Negara.
penyelenggaraan pemerintahan negara.
dalam
yang
merumuskan
Adapun
digunakan
yang
dan
pertanggungjawaban. Termasuk dalam
Pendekatan
hukum
kegiatan
4)
ruang
berkaitan
lingkup
Keuangan Negara meliputi : (1) Hak
pengelolaan
Keuangan Negara adalah dari sisi : 1)
Negara
Objek Keuangan Negara, meliputi
mengeluarkan dan mengedarkan uang,
semua hak dan kewajiban negara yang
dan
dapat dinilai dengan uang, termasuk
Kewajiban
kebijakan dan kegiatan fiskal, moneter
menyelenggarakan
131
untuk
memungut
melakukan
pajak,
pinjaman;
Negara
tugas
(2)
untuk
layanan
dan
Kemudian penulis mencoba mengkaji
membayar tagihan pihak ketiga; (3)
lebih mendalam melalui analisis studi
Penerimaan Negara; (4) Pengeluaran
kasus
Negara/Kekayaan
Belanja Daerah (APBD) Kabupaten
umum
pemerintahan
negara
Daerah;
(6)
Anggaran
Pendapatan
dan
Tuban Tahun Anggaran 2006.
Pengeluaran Daerah; (7) Kekayaan
yang
Adapun tujuan dari penulisan
dikelola sendiri atau oleh pihak lain
makalah ini adalah sebagai berikut : 1)
berupa uang, surat berharga, piutang,
untuk
barang, serta hak-hak lain yang dapat
penyusunan Anggaran Pendapatan dan
dinilai
Belanja Daerah (APBD) Kabupaten
Negara/Kekayaan
dengan
Daerah
uang,
termasuk
mengetahui
mekanisme
pada
Tuban Tahun Anggaran 2006; 2)
Negara/Perusahaan
Untuk mengetahui hambatan-hambatan
Daerah; (8) Kekayaan pihak lain yang
apa yang ditemukan dalam penyusunan
dikuasai oleh Pemerintah dalam rangka
Anggaran Pendapatan dan Belanja
penyelenggaraan tugas pemerintahan
Daerah (APBD) Kabupaten Tuban
dan/atau kepentingan umum, dan (9)
Tahun Anggaran 2006; 3) Untuk
Kekayaan pihak lain yang diperoleh
mengetahui
dengan menggunakan fasilitas yang
dilakukan dalam mengatasi hambatan-
diberikan Pemerintah.
hambatan
kekayaan
yang
Perusahaan
dipisahkan
usaha-usaha
yang
ditemukan
yang
dalam
Sejalan dengan semakin luas
penyusunan Anggaran Pendapatan dan
dan kompleksnya kegiatan pengelolaan
Belanja Daerah (APBD) Kabupaten
Keuangan Negara, kiranya perlu diatur
Tuban Tahun Anggaran 2006.
ketentuan
mengenai
keuangan
antara
hubungan
pemerintah
dan
PEMBAHASAN
lembaga-lembaga infra/supranasional.
Pengelolaan
Penulis dalam hal ini mengkhususkan
dalam
pada
Anggaran Pendapatan dan Belanja
hubungan
keuangan
antara
Keuangan
Mekanisme
Negara
Penyusunan
Pemerintah Pusat dengan Pemerintah
Daerah
Daerah,
Kabupaten Tuban Tahun Anggaran
menyangkut
perimbangan
keuangan Pusat dan Daerah yang
menitikberatkan
penyusunan
pada
mekanisme
anggaran
daerah.
(Studi
Kasus
APBD
2006)
Dalam
rangka
menciptakan
penyelenggaraan pemerintahan daerah
132
yang bersih (clean government) dan
antara pemerintah Pusat dan Daerah.
tata kelola kepemerintahan yang baik
Paket undang-undang otonomi daerah
(good
tersebut mengamanatkan pentingnya
governance),
tentunya
negara
pemberdayaan
diharapkan lebih baik untuk menekan
pengembangan
tingginya tingkat kebocoran anggaran
kreativitas, peningkatan peran serta
negara, baik APBN maupun APBD di
masyarakat, dan pengembangan peran
seluruh
dan fungsi DPRD. Selain itu, daerah
pengelolaan
keuangan
wilayah
Negara
Kesatuan
Republik Indonesia. Terlebih saat ini
diberi
dimana
merencanakan,
Indonesia
memasuki
era
masyarakat,
prakarsa
kewenangan
dan
penuh
untuk
melaksanakan,
otonomi daerah yang memberikan
mengawasi,
kewenangan
kepada
mengevaluasi berbagai kebijakannya
desentralisasi
sesuai dengan aspirasi masyarakat
daerah,
baik
begitu
luas
berupa
mengendalikan,
politik, desentralisasi fungsional, dan
dalam
desentralisasi
administratif,
Republik Indonesia.
desentralisasi
fiskal
seharusnya
semangat
berkompetisi
menjadikan
serta
bingkai
Dengan
daerah
Negara
Kesatuan
demikian,
diharapkan
dan
otonomi
dapat
(1)
antar daerah untuk membangun daerah
menciptakan efisiensi dan efektivitas
dan mensejahterakan masyarakatnya
pengelolaan sumber daya daerah, (2)
akan semakin meningkat dan bukannya
meningkatkan
menyalahgunakan
anggaran
umum dan kesejahteraan masyarakat,
memperkaya
atau
diri
untuk
serta
melakukan
(3)
kualitas
pelayanan
membudayakan
dan
menciptakan ruang bagi masyarakat
tindakan korupsi.
untuk
Selanjutnya legalisasi otonomi
berpartisipasi
dalam
proses
pembangunan (Mardiasmo, 2004:46).
daerah diawali sejak diterapkannya
Lebih
Undang-Undang No.22 Tahun 1999
lanjut,
(saat ini telah diganti dengan UU
mengatakan
No.32
tentang
mewujudkan itu semua diperlukan
Pemerintahan Daerah dan Undang-
reformasi kelembagaan (Institutional
undang No.25 Tahun 1999 (saat ini
reform) dan reformasi manajemen
telah diganti dengan UU No.33 Tahun
publik (public management reform)
2004) tentang Perimbangan Keuangan
secara
Tahun
2004)
133
lebih
bahwa,
Mardiasmo
nyata.
untuk
Reformasi
kelembagaan menyangkut pembenahan
beberapa
seluruh
2002:27), antara lain reformasi sistem
alat-alat
daerah,
baik
pemerintahan
struktur
infrastrukturnya.
kelembagaan
di
pembiayaan
maupun
Kunci
reformasi
tersebut
adalah
bidang
(Mardiasmo,
(financing
reform),
reformasi sistem akuntansi (accounting
reform),
reformasi
sistem
pemberdayaan masing-masing elemen
penganggaran
di daerah, yaitu masyarakat umum,
reformasi manajemen (pelaksanaan)
sebagai
keuangan
”stakeholder,”
pemerintah
(budgetting
reform),
daerah
(financial
daerah sebagai eksekutif, dan DPRD
management reform), dan reformasi
sebagai ”shareholder”.
sistem pemeriksaan (audit reform).
Atas dasar adanya reformasi
Reformasi manajemen sektor
publik
terkait
digunakan
dengan
pengelolaan keuangan daerah, dari segi
perlunya
model
aspek
manajemen
budgetting
reform
pemerintahan yang baru dan sesuai
diharapkan
dengan tuntutan lingkungan daerah
penyalahgunaan anggaran, korupsi dan
otonom,
bentuk-bentuk
baik
lingkungan
intern
terbebas
yang
pelanggaran
dalam
manajemen
government, good governance, dan
terpenting
publik
adalah
yang
public
reformasi
menciptakan
lainnya
maupun ekstern. Salah satu reformasi
sektor
rangka
dari
accountability
clean
sebagaimana
pengelolaan keuangan daerah karena
tersebut di atas, penulis mencoba untuk
merupakan konsekuensi meningkatnya
mendeskripsikan
tuntutan agar pengelolaan uang rakyat
penyusunan Anggaran Pendapatan dan
(public
secara
Belanja Daerah dengan merujuk pada
mendasarkan
salah satu contoh kasus penyusunan
money)
transparan
dilakukan
dengan
konsep value for money (efektif,
APBD
efisien,
Anggaran 2006.
dan
ekonomis);
sehingga
Kabupaten
mekanisme
Tuban
Tahun
tercipta akuntabilitas publik (public
accountability)
daripada
yang
sebelum
lebih
baik
Konsepsi
pelaksanaan
Penyusunan
Anggaran
Daerah
Anggaran merupakan hasil dari
otonomi.
pengelolaan
perencanaan berupa daftar mengenai
keuangan daerah berhubungan dengan
bermacam-macam kegiatan terpadu,
Reformasi
134
penerimaannya
pengertian anggaran daerah sebagai
maupun pengeluaran yang dinyatakan
pernyataan mengenai estimasi kinerja
dalam satuan uang dalam jangka waktu
yang hendak dicapai selama periode
tertentu (Syamsi, 1994 : 90).
waktu tertentu yang dinyatakan dalam
baik
menyangkut
Sedangkan
seringkali
dikenal
anggaran
negara
ukuran
finansial.
sebagai
APBN
penganggaran
adalah
Sementara
proses
atau
merupakan rencana kerja yang disusun
metode untuk mempersiapkan suatu
oleh pemerintah, dituangkan dalam
anggaran (Deputi BPKP, 2005).
Dari
nilai mata uang, ditetapkan dengan
undang-undang
perkiraan
yang
memuat
jumlah
pengertian-pengertian
tersebut dapat disimpulkan bahwa
(a)
APBD
tertinggi
adalah
rencana
keuangan
yang
tahunan pemerintahan daerah yang
dibutuhkan pemerintah dalam satu
dibahas dan disetujui bersama oleh
periode tertentu (lazimnya 1 tahun) dan
pemerintah
(b)
ditetapkan dengan peraturan daerah,
belanja/pengeluaran
perkiraan
negara
jumlah
pendapatan
daerah
dan
DPRD,
oleh
serta memuat hak dan kewajiban
membiayai
pemerintah daerah dan masyarakat
belanja/pengeluaran pemerintah dalam
yang tercermin dalam pendapatan,
suatu periode tertentu (lazimnya 1
belanja, dan pembiayaan. Oleh karena
tahun).
itu,
negara
yang
pemerintah
diperlukan
untuk
anggaran
dan
penganggaran
daerah
merupakan suatu proses penyusunan
adalah rencana kerja yang dituangkan
rencana kerja yang dilakukan oleh
dalam rencana keuangan di mana di
pemerintah yang dituangkan dalam
satu pihak berisikan kebijakan dan
suatu dokumen rencana keuangan.
program kerja pemerintaah daerah
Untuk itu, dalam penyusunan anggaran
dalam bentuk pengeluaran, sedangkan
sangat diperlukan pemahaman tentang
di pihak lain berisi rencana penerimaan
perencanaan (planning and budgeting)
yang
menutup
sebagai suatu keterkaitan yang tidak
disusun
dapat dipisahkan dari suatu bagian dari
Pengertian
diharapkan
pengeluaran
anggaran
dapat
tersebut
dan
fungsi manajemen.
untuk masa tertentu (lazimnya 1
Ditinjau
tahun). Senada dengan kondisi itu,
manajemen,
Mardiasmo (2002 : 61) memberikan
135
dari
fungsi-fungsi
pemahaman
terhadap
penganggaran (budgeting) tidak dapat
penerimaan
dipisahkan
pemahanan
Komprehensif, yaitu seluruh kegiatan
(planning).
yang akan dilakukan dan mempunyai
Fungsi perencanaan kemudian diikuti
akibat keuangan harus dicantumkan
oleh fungsi manajemen lainnya, seperti
dalam anggaran; c) Kemandirian, yaitu
pengorganisasian,
kepemimpinan,
adanya usaha-usaha dari daerah untuk
koordinasi, pengawasan, dan penilaian.
meningkatkan pendapatan asli daerah
Luther M. Gullick mengungkapkan
dan mengurangi ketergantungan; d)
tentang
manajemen
Terperinci, yaitu secara detail memuat
(perencanaan),
rincian mengenai penerimaan maupun
organizing (pengorganisasian), staffing
pengeluaran melalui kode setiap mata
(pengadaan tenaga kerja), directing
anggaran; f) Disiplin, yaitu rencana
(pemberian bimbingan), coordinating
APBN/APBD harus sudah diajukan
(pengorganisasian),
reporting
sesuai
(pelaporan),
budgeting
ditentukan sehingga perlu diperhatikan
Pengertian
saat penyusunan dan pengesahannya;
sebagai
g) Fleksibel, yaitu karena disadari
keseluruhan proses pemikiran dan
bahwa anggaran pada dasarnya masih
penentuan secara matang daripada hal-
merupakan rencana sehingga dalam
hal yang akan dikerjakan di masa yang
pelaksanaannya dimungkinkan adanya
akan datang dalam rangka pencapaian
perubahan;
h)
tujuan yang telah ditentukan. Dalam
penyusunan
anggaran
diupayakan
proses
dapat
mempertajam
keutamaan
dengan
terhadap
perencanaan
fungsi-fungsi
meliputi
planning
dan
(penganggaran).
perencanaan
didefinisikan
manajemen,
merupakan
sehingga
fungsi
sangat
perencanaan
paling
menentukan
dapat
jadwal
pengeluaran;
waktu
b)
yang sudah
Prioritas,
yaitu
awal
penggunaan dana yang tersedia untuk
arah
pembiayaan program dan kegiatan; i)
Keterbukaan, yaitu apabila rancangan
pencapaian tujuan.
Agar
dan
anggaran
menghasilkan
(APBN/APBD)
telah
anggaran yang baik, penyusunannya
disetujui untuk dilaksanakan, maka
harus memperhatikan prinsip-prinsip
anggaran tersebut harus dipublikasikan
sebagai berikut : a) Keseimbangan,
untuk diketahui oleh semua pihak.
yaitu adanya asumsi yang rasional
Pada dasarnya, dalam konsep
terjadi keseimbangan antara rencana
penyusunan anggaran dikenal beberapa
136
sistem anggaran, antara lain : a) Sistem
konsep sistem anggaran ZBB yang
anggaran
(traditional
menetapkan bahwa setiap awal tahun
budget) dikenakan pula sebagai line
anggaran di mulai dari 0 (nol) rupiah.
budgeting
system
yang
Dengan sistem ini, meskipun sulit
menitikberatkan
pada
pelaksanaan
dilakukan, diharapkan akan muncul
anggaran yang dipentingkan adalah
kehati-hatian dalam merencanakan dan
berapa besarnya jatah masing-masing
melaksanakannya; e) Sistem anggaran
lembaga serta sejauh mana lembaga
kinerja
tersebut melaksanakan anggaran sesuai
Dalam penyusunan anggaran sistem ini
prosedur dan ketentuan; b) Sistem
yang ditekankan adalah berbagai segi
anggaran
yang akan dicapai (output), seperti
tradisional
incremental
(incremental
(performance
budget), dalam sistem ini besarnya
pembangunan
dana
unit-
aspek fisik yang terukur dengan jelas.
unit/lembaga diusahakan jumlahnya
Ditekankan pula segi-segi fungsional
ditingkatkan secara bertahap karena
dari
kebutuhan,
lembaga/departemen, pengelompokan
yang
diberikan
baik
pada
untuk
kegiatan
setiap
pembangunan diperkirakan akan terus
berorientasi
meningkat setiap tahunnya; c) Sistem
anggaran
anggaran
efisiensi
programming
(planning
budgeting
ekonomi
dan
masing-masing
pemerintahan, pelayanan publik, dan
PPBS
sosial
budgeting).
kegiatan
proyek
pada
serta
yang
pengendalian
menekankan
pula
pelaksanaan
program/kegiatan.
system)
Keunggulan sistem anggaran
memfokuskan mulai tahapan persiapan
bagi
kinerja dari sistem anggaran lainnya,
perlu
yakni bahwa sistem anggaran ini
diselenggarakan untuk mencapai suatu
mengubah paradigma penilaian kinerja
tujuan. Dalam sistem ini, penempatan
lembaga berdasarkan besarnya dana
peranan
yang terserap dari suatu program atau
sebagai
ukuran
pelaksanaan
yang
kegiatan
para
ahli
kuat
yang
pada
badan
perencanaan sangat menentukan; d)
kegiatan.
Sistem anggaran ZBB (Zero Base
tentang
Budgeting),
yang
diklasifikasikan menurut fungsinya,
perencanaan
yaitu fungsi alokasi, distribusi, dan
diakibatkan
kelemahan
lemahnya
stabilisasi.
ataupun persoalan lain. Dimunculkan
137
Selanjutnya,
anggaran
pemahaman
dapat
Anggaran
dimaksudkan
sistem
berfungsi
alokasi
berupaya untuk mewujudkan keadilan
adalah
dalam
suatu
secara merata. Terjadinya disparitas
pihak
swasta
akan
dan
pasar,
ketidakmerataan
kepemilikan
menyediakan barang dan jasa sesuai
faktor-faktor produksi akan senantiasa
kebutuhan, fungsi alokasi menjelaskan
berbeda antar kelompok masyarakat.
tentang peranan pemerintah dalam
Oleh karena itu, diperlukan suatu peran
menjaga kesinambungan penyediaan
pemerintah
barang-barang publik, serta mengatur
intervensi
dalam
alokasi sumber daya sesuai kebutuhan
disparitas
tersebut.
masyarakat.
kebijakannya adalah tax and subsidy
Dalam
kaitan
dengan
untuk
meminimalisasi
Salah
policy,
terkait dengan pengalokasian anggaran
pendapatan masyarakat yang tinggi
pembangunan
sesuai
kepada yang miskin. Dalam kaitan
dengan tujuan yang ingin dicapai.
dengan kebijakan fiskal dapat dilihat
Sementara itu, dalam kaitannya dengan
pula dalam kerangka otonomi daerah
hubungan pusat-daerah, fungsi alokasi
bahwa pemerintah pusat mengelola
dapat dilihat dari alokasi anggaran
keuangan dan mendistribusikan dana
untuk
perimbangan
daerah
tepat
dalam
desentralisasi
Sementara
pajak dan sumber daya alam, dana
umum,
dan
dana
secara
untuk
tepat.
perekonomian
alokasi
adil
kepada
itu,
anggaran
berfungsi stabilisasi yang bertujuan
alokasi
khusus yang harus dialokasikan secara
Misalnya,
redistribusi
seluruh daerah.
fiskal seperti pemberian bagi hasil
alokasi
terjadi
satu
kebijakan fiskal, fungsi alokasi ini
secara
dimana
melakukan
DAU
mencapai
stabilitas
secara
umum
pada
dan
pengganti
tercermin dari stabilnya indikator-
transfer dana dari pusat ke daerah
indikator makro ekonomi. Perangkat
selama ini dalam bentuk subsidi daerah
kebijakan fiskal yang dilakukan harus
otonom (SDO) dan dana inpres yang
diarahkan
ditentukan jumlahnya sebesar 26 %
stabilitas makro ekonomi, misalnya
dari penerimaan dalam negeri.
mengatasi
dimaksudkan
sebagai
untuk
defisit
tetap
menjaga
anggaran.
Dari
Anggaran berfungsi distribusi
berbagai alternatif pembiayaan yang
dimaksudkan sebagai aplikasi dari
tersedia (utang dalam negeri, utang
fungi
luar negeri, penjualan asset, privatisasi,
distribusi,
pemerintah
harus
138
atau
mencetak
uang)
apakah terdapat penyimpangan atau
harus
tidak.
diperhitungkan mana kombinasi yang
dapat
diperhitungkan
Selain
memberikan
mempunyai
fungsi
gejolak terkecil dalam perekonomian.
anggaran yang bersifat umum tersebut,
Sementara
anggaran sebagai instrumen fiskal
dari
sisi
moneter,
pemerintah dapat mencapai stabilitas
pemerintah
makro (suku bunga, inflasi, nilai tukar,
fungsi khusus (Musgrave, 1982:6).
dan
instrumen
Pertama, fungsi alokasi; fungsi ini
kebijakan moneter seperti discount
berkaitan dengan penyediaan barang
rate dan open market operation.
jasa
lain-lain)
dengan
mempunyai
publik
yang
beberapa
dilakukan
oleh
pemerintah. Kedua, sebagai alat untuk
Menurut Abdul Halim (2001 :
236), anggaran dapat digunakan atau
mendistribusikan
berfungsi
kekayaan secara adil. Ketiga, sebagai
sebagai
berikut
:
a)
pendapatan
Pedoman. Dengan fungsi ini berarti
sarana
unit-unit
organisasi
perekonomian, yakni mendukung ke
melaksanakan kegiatan berpedoman
arah tercapai satu tingkat pengerjaan
pada
dapat
tertentu, stabilitas harga, pertumbuhan
atau
ekonomi, kelestarian lingkungan, dan
dalam
anggaran
dihindari
sehingga
pemborosan
untuk
dan
menstabilkan
neraca pembayaran.
penyalahgunaan keuangan organisasi;
Sementara itu, UU No. 17
b) Alat koordinasi. Untuk mencapai
tujuan organisasi yang efektif dan
tahun
2003
Pasal
efisien diperlukan pembagian tugas,
menyebutkan
bahwa
wewenang dan tanggung jawab yang
mempunyai
jelas antara pelbagai unit. Penataan
perencanaan,
pembagian wewenang tersebut juga
distribusi, dan stabilisasi. Permendagri
melahirkan
No.13
hubungan
kerja
yang
Tahun
3
4
APBN/APBD
fungsi
otorisasi,
pengawasan,
2006
ayat
alokasi,
menjelaskan
diperlukan organisasi untuk mencapai
beberapa hal sebagai berikut. Fungsi
tujuannya; c) Alat kontrol. Anggaran
otorisasi
yang telah dilaksanakan untuk periode
anggaran daerah menjadi dasar untuk
tertentu perlu dievaluasi, baik secara
melaksanakan pendapatan dan belanja
parsial maupun komprehensif untuk
pada tahun yang bersangkutan; fungsi
mengukur kinerja organisasi; termasuk
perencanaan mengandung arti bahwa
139
mengandung
arti
bahwa
anggaran daerah menjadi pedoman
alat untuk menciptakan ruang bagi
bagi manajemen dalam merencanakan
partisipasi publik, dan sebagai alat
kegiatan
yang
politik. Sementara itu, sebagai sebuah
bersangkutan; fungsi mengandung arti
kebijakan, APBD berfungsi dalam hal
bahwa
alokasi,
pada
tahun
anggaran
daerah
menjadi
untuk
menilai
apakah
pedoman
distribusi,
dan
stabilisasi
ekonomi/fiskal.
penyelenggaraan
Oleh karena itu, pada dasarnya
pemerintahan daerah sesuai dengan
penyusunan anggaran baik berupa
ketentuan yang telah ditetapkan; fungsi
anggaran
alokasi
bahwa
negara ataupun anggaran pendapatan
anggaran daerah harus diarahkan untuk
dan belanja daerah memiliki beberapa
menciptakan
tujuan sebagai berikut : a) Merupakan
kegiatan
mengandung
arti
lapangan
pendapatan
dan
kerja/mengurangi pengangguran dan
rasionalisasi
pemborosan
serta
kemampuan dan penggunaan sumber-
meningkatkan efisiensi dan efektivitas
sumber finansial dan material yang
perekonomian;
distribusi
tersedia pada suatu negara/daerah; b)
mengandung arti bahwa kebijakan
Sebagai upaya untuk penyempurnaan
anggaran daerah harus memerhatikan
berbagai rencana kegiatan yang telah
rasa keadilan dan kepatutan; fungsi
dilaksanakan
stabilisasi mengandung arti bahwa
hasilnya akan lebih baik; c) Sebagai
anggaran pemerintah daerah menjadi
alat untuk memperinci penggunaan
alat
sumber-sumber yang tersedia menurut
sumber
untuk
daya,
fungsi
memeliharan
mengupayakan
dan
objek
keseimbangan
gambaran
sebelumnya
sehingga
pembelanjaannya
memudahkan
fundamental perekonomian daerah.
atau
belanja
sehingga
pengawasan
atas
dapat
pengeluarannya; d) Sebagai landasan
disimpulkan bahwa APBD sebagai
yuridis formal dari penggunaan sumber
sebuah
penerimaan
Dengan
demikian,
instrumen
penting
dalam
yang
dapat
dilakukan
manajemen publik memiliki fungsi
pemerintah serta sebagai alat untuk
sebagai pedoman/perencanaan sebagai
pembatasan pengeluaran; f) Sebagai
pengendali/kontrol,
sebagai
alat untuk menampung, menganalisis,
koordinasi,
alat
sebagai
alat
serta
penilaian
mempertimbangkan
dalam
membuat keputusan seberapa besar
kinerja, sebagai alat motivasi, sebagai
140
alokasi
pembayaran
program
dan
dengan target yang telah ditetapkan,
proyek yang diusulkan; g) Sebagai
yaitu dengan cara membandingkan
pedoman atau tolak ukur serta alat
keluaran
pengawasan atas pelaksanaan kegiatan,
merupakan pencapaian keluaran yang
program dan proyek yang dilakukan
maksimum dengan masukan tertentu
pemerintah.
atau penggunaan masukan terendah
Dalam Peraturan Pemerintah
dengan
hasil;
efisien
untuk mencapai keluaran tertentu;
No. 58 Tahun 2005 disebutkan bahwa
ekonomis
Keuangan daerah dikelola secara tertib,
masukan dengan kualitas dan kuantitas
taat
tertentu pada tingkat harga
pada
peraturan
perundang-
undangan, efisien, ekonomis, efektif,
terendah;
transparan,
prinsip
dan
bertanggungjawab
merupakan
pemerolehan
transparan
yang
merupakan
keterbukaan
yang
dengan memerhatikan asas keadilan,
memungkinkan
kepatutan,
dan
mengetahui dan mendapatkan akses
masyarakat;
pengelolaan
daerah
manfaat
dilaksanakan
sistem
yang
untuk
keuangan
informasi
masyarakat
seluas-luasnya
untuk
tentang
dalam
suatu
keuangan daerah; bertanggung jawab
terintegrasi
dan
merupakan perwujudan dari kewajiban
diwujudkan dalam APBD yang setiap
seseorang
untuk
tahun ditetapkan dengan peraturan
mempertanggungjawabkan
daerah.
pengelolaan dan pengendalian sumber
Asas tersebut diperjelas dalam
daya dan pelaksanaan kebijakan yang
Permendagri No.13 Tahun 2006 bahwa
dipercayakan kepadanya dalam rangka
dimaksud
adalah
pencapaian
keuangan daerah dikelola secara tepat
ditetapkan;
keadilan
waktu dan tepat guna yang didukung
keseimbangan
distribusi
dengan bukti-bukti administrasi yang
kewajiban berdasarkan pertimbangan
dapat
yang
secara
tertib
dipertanggungjawabkan;
taat
tujuan
objektif;
pada peraturan perundang-undangan
tindakan
adalah pengelolaan keuangan daerah
dilakukan
harus
proporsional;
berpedoman
perundang-undangan;
pada
peraturan
efektif
atau
yang
adalah
hak
kepatutan
suatu
dengan
telah
dan
adalah
sikap
yang
wajar
dan
manfaat
untuk
masyarakat adalah keuangan daerah
merupakan pencapaian hasil program
141
diutamakan
untuk
menyiapkan
pemenuhan
rancangan
APBD,
pemerintah daerah bersama DPRD
kebutuhan masyarakat.
menyusun arah dan kebijakan umum
Kewenangan DPRD sebagai
adalah
APBD. Dalam menyusun arah dan
menetapkan anggaran daerah bersama
kebijakan umum APBD tersebut diwali
pihak eksekutif. Di samping hak
dengan
legislasi, menetapkan peraturan daerah
masyarakat, berpedoman pada rencana
serta
strategis daerah dan/atau dokumen
pemegang
hak
budget
kewenangan
menyalurkan
dalam
aspirasi
upaya
penjaringan
perencanaan
masyarakat
daerah
aspirasi
lain
yang
sebagaimana diatur dalam undang-
ditetapkan oleh daerah, laporan kinerja
undang mengalami pasang surut sesuai
tahun sebelumnya serta pokok-pokok
dengan
kebijakan nasional di bidang keuangan
perubahan
perundang-
daerah oleh Menteri Dalam Negeri.
undangan yang mengaturnya.
Proses penjaringan aspirasi masyarakat
Tahap-tahap Penyusunan Anggaran
Pendapatan
dan
dapat dimulai pada bulan Mei dan
Belanja Daerah
kesepakatan antara pemda dan DPRD
(APBD) Kabupaten Tuban Tahun
mengenai AKU APBD dilaksanakan
Anggaran 2006
pada bulan Juni-Juli. Berdasarkan arah
Sebelum penulis memaparkan
kronologi
penyusunan
dan kebijakan umum APBD tersebut,
APBD
kepala daerah menyusun strategi dan
Kabupaten Tuban Tahun Anggaran
prioritas APBD. Proses penyusunan
2006, kiranya terlebih dahulu perlu
strategi
diketahui tahapan penyusunan APBD
dan prioritas APBD kepada DPRD).
Sebagai peraturan pelaksana PP
Tahap Kedua (Penyusunan
No.105 Tahun 2000, Kepmendagri 29
menguraikan
Usulan
proses
(Penyusunan
APBD).
Tahap
Kegiatan,
dan
langkah dimana arah dan kebijakan
Arah,
umum
Kebijakan Umum, Strategi, dan
Prioritas
Program,
Anggaran), Tahap ini merupakan
penganggaran sebagai berikut : Tahap
pertama
APBD
(termasuk konfirmasi rumusan strategi
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002.
2002
prioritas
dilaksanakan pada bulan Juli-Agustus
berdasarkan PP No.105 Tahun 2000,
Tahun
dan
APBD
serta
strategi
dan
prioritas yang telah disepakati DPRD
ini
ditetapkan oleh kepala daerah sebagai
merupakan tahap awal dalam rangka
142
pedoman bagi perangkat daerah dalam
tim anggaran eksekutif dengan panitia
menyusun usulan program, kegiatan
anggaran legislatif dilaksanakan pada
dan anggaran sebagaimana tersebut
bulan Oktober-November.
disusun
berdasarkan
anggaran
prinsip-prinsip
kinerja.
Proses
Tahap Keempat (Penetapan
APBD), Rancangan perda tentang
ini
dilaksanakan pada bulan Agustus-
APBD
beserta
September. Usulan program, kegiatan,
disampaikan
dan anggaran setiap perangkat daerah
kepada
tersebut dituangkan dalam rencana
persetujuannya.
anggaran
satuan
kerja.
Rencana
rancangan
anggaran
satuan
kerja
tersebut
dengan
oleh
DPRD
lampirannya
kepada
untuk
daerah
dimintakan
Penyampaian
perda
nota
tersebut
disertai
keuangan.
DPRD
disampaikan kepada satuan kerja yang
menetapkan
bertanggungjawab
rancangan perda tersebut. Sebelum
menyusun
agenda
angggaran untuk dibahas dalam rangka
rancangan
penyusunan rancangan APBD dengan
menyosialisasikan kepada masyarakat
mempertimbangkan kondisi ekonomi
untuk
dan
Masukan
dari
masyarakat
pembahasan rencana anggaran satuan
rancangan
perda
didokumentasikan
daerah ditetapkan oleh kepala daerah.
dan dilampirkan pada peraturan daerah
Hasil pembahasan rencana anggaran
tentang APBD. Rancangan perda yang
satuan kerja yang telah terbentuk
telah disetujui oleh DPRD disahkan
dituangkan dalam rancangan APBD.
oleh kepala daerah menjadi perda
Proses ini dilaksanakan pada bulan
tentang APBD paling lambat satu
September-Oktober.
bulan setelah APBN ditetapkan. Perda
keuangan
daerah.
Tata
cara
Peraturan
mendapatkan
keputusan
Daerah
kepala
tentang APBD), Dokumen rancangan
penjabaran
perda
keputusan
tentang APBD
terdiri
dibahas,
DPRD
masukan.
atas
tentang APBD ditindak lanjuti dengan
Tahap Ketiga (Pembentukan
Rancangan
perda
pembahasan
atas
rancangan perda tentang APBD dan
disusun
lampiran-lampirannya.
objek,
Pengajuan
daerah
APBD.
kepala
menurut
rincian
tentang
Keputusan-
daerah
tersebut
kelompok,
objek
jenis,
pendapatan,
rancangan APBD kepada DPRD dan
belanja, dan pembiayaan.Berdasarkan
pembahasan rancangan APBD antara
perda tentang APBD, kepala daerah
143
menetapkan rencana anggaran satuan
anggaran (panggar) dengan eksekutif.
kerja
menjadi
dokumen
anggaran
Tanggal 10 Oktober 2005 rapat kerja
satuan
kerja.
Dokumen
anggaran
panitia anggaran dengan eksekutif.
satuan
kerja
tersebut
memuat
Tanggal
13
Oktober
2005
rapat
setiap
paripurna DPR penyampaian laporan
digunakan
panggar dan pandangan umum fraksi-
sebagai dasar pelaksanaan anggaran
fraksi tentang AKU APBD. Tanggal
satuan kerja paling lambat satu bulan
17 Oktober 2005 rapat paripurna
setelah
DPRD dalam rangka penyampaian
pendapatan
perangkat
dan
belanja
daerah
yang
perda
tentang
APBD
jawaban pemerintah terhadap laporan
ditetapkan.
panggar dan pandangan umum fraksi
Berikut ini adalah kronologi
penyusunan APBD Kabupaten Tahun
tentang
Anggaran
2006.
Oktober 2005 rapat kerja panggar
Rencana
Anggaran
1)
Penyusunan
Satuan
dengan
Kerja
AKU-APBD.
eksekutif
Tanggal
dan
18
penuntasan
(RASK). Penyusunan RASK dimulai
pembahasan AKU-APBD. Tanggal 20
sejak bulan Agustus berdasarkan Surat
Oktober 2005 rapat paripurna DPRD,
Bupati Tuban tanggal 23 Agustus 2005
penyampaian
dengan
:
penyampaian pandangan akhir fraksi
900/2828/414.050/2005. Berdasarkan
tentang AKU-APBD, dan penetapan
surat ini salah satu unit kerja, dinas
AKU-APBD. Berdasarkan
pengelola
telah
tersebut diketahui bahwa pembahasan
kepada
arah kebijakan umum APBD dilakukan
bupati tertanggal 26 September 2005;
pemda dengan DPRD sebanyak 7 kali
2)
Arah
dalam tempo 16 hari terhitung sejak
APBD.
tanggal 6 Oktober hingga 20 Oktober
Berdasarkan jadwal kegiatan DPRD,
2005. Menurut anggota panggar DPRD
berikut
(Sudiman), waktu sebanyak itu telah
nomor
keuangan
menyampaikan
Proses
Kebijakan
daerah
RASK-nya
pembentukan
Umum
ini
(AKU)
adalah
kronologi
kesimpulan
data
pembahasan arah kebijakan umum
cukup
APBD. Tanggal 6 Oktober 2005
AKU;sebagaimana beliau ungkapkan
pemerintah
menyampaikan
dan disetujui beberapa rekannya dari
AKU APBD kepada DPR. Tanggal 7
fraksi PKB dan fraksi PDIP yang
Oktober 2005 rapat kerja panitia
menemaninya, ”pembahasan AKU kan
daerah
144
bagi
panggar,
pembahasan
hanya tentang kebijakan yang sifatnya
Desember 2005 rapat paripurna DPRD.
umum. Waktu sebanyak itu saya rasa
Penyampaian kesimpulan panggar dan
cukup.”
penyampaian pandangan akhir fraksi
Pembahasan
RAPD
Penetapan Perda APBD.
dan
Sesuai
tentang
RAPBD
APBD.
Dari
serta
data
penetapan
tersebut
dapat
dengan yang tertera dalam jadwal
diketahui bahwa pembahasan RAPBD
kegiatan DPRD berikut ini adalah urut-
antara DPRD dan Pemda sebanyak
urutan pembahasan RAPBD hingga
enam kali dalam tempo 9 hari terhitung
menjadi APBD tahun anggaran 2006.
sejak tanggal 15 November 2005.
Tanggal
15
November
2005
pembahasan RAPBD oleh panggar
Hambatan-hambatan
DPR dan tim anggaran eksekutif.
ditemukan
Tanggal
2005
Anggaran Pendapatan dan Belanja
pembahasan RAPBD oleh panggar
Daerah (APBD) Kabupaten Tuban
DPR dan tim anggaran eksekutif.
Tahun Anggaran 2006
Tanggal
16
17
pembahasan
November
November
RAPBD
dalam
dalam
yang
penyusunan
2005
Penganggaran yang didasarkan
rapat
pada Kepmendagri 29 Tahun 2002
gabungan komisi dengan tim anggaran
rencananya
eksekutif. Tanggal 21 November 2005
secara efektif pada tahun anggaran
rapat paripurna DPRD dalam rangka
2007.
penyampaian
mempunyai waktu kurang-lebih empat
jawaban
pemerintah
memang
Dengan
diberlakukan
demikian,
daerah
dan
tahun mempersiapkannya, yakni sejak
tentang
peraturan ini disosialisasikan pada
RAPBD.Tanggal 24 November 2005
tahun 2003 hingga tahun 2006 saat
rapat paripurna DPRD dalam rangka
penyusunan APBD Tahun Anggaran
mendengarkan
2007 dilaksanakan.
terhadap
pandangan
laporan
umum
panggar
fraksi
jawaban
pemda
terhadap laporan panggar DPRD dan
Dalam masa transisi ini, daerah
Pandangan Umum (PU) fraksi-fraksi
yang satu dengan daerah yang lain
tentang RAPBD tahun anggaran 2006.
berbeda-beda
Tanggal 1 Desember 2005 rapat kerja
memenuhi ketentuan Kepmendagri 29
panggar dengan eksekutif. Penuntasan
Tahun 2002. Sebagai objek studi kasus
pembahasan
dalam makalah ini juga termasuk di
RAPBD.
Tanggal
5
145
pencapaiannya
dalam
yang
tanggal 1 September 2005. Jika asumsi
Kepmendagri
unit kerja mulai menyusun RASK
tersebut belum dilaksanakan secara
sebelum RKPD ditetapkan ini benar,
sempurna.
telaahan,
maka ada dua kemungkinan. Pertama,
hambatan-hambatan yang ditemukan
unit kerja menyusun tanpa panduan
dalam penyusunan APBD Kabupaten
RKPD sama sekali. Kedua, unit kerja
Tuban TA 2006 sehingga Rencana
menyusun RASK-nya dengan bantuan
Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)
RKPD baru setelah disahkan Bupati
terlambat ditetapkan adalah : 1) Dalam
pada tanggal 1 September.
Kabupaten
Tuban,
berpedoman
hal
APBD
pada
Dari
tahapan
hasil
penyusunan,
Jika
terdapat
pada
kenyataannya
tahapan
kemungkinan pertama yang dilakukan,
diketahui
bisa jadi pemda telah memiliki plafon,
bahwa penyusunan Rencana Anggaran
strategi, dan prioritas APBD yang
Satuan
tentu
persoalan
tumpang
mekanismenya,
tindih
misalnya
Kerja
(RASK)
dilakukan
saja
materinya
berspekulasi
Arah
dengan materi AKU yang belum
Kebijakan Umum (AKU) APBD; 2)
dibahas sama sekali dengan DPRD.
Pembahasan AKU antara pemda dan
Materinya bisa saja mengacu pada
DPRD baru dilakukan pada tanggal 6
RKPD yang mungkin sudah diketahui
Oktober hingga 26 September 2005;
isinya namun belum ditetapkan; atau
padahal
disampaikan
memang RKPD dibuat dengan isi yang
kepada Bupati oleh Dinas Pengelola
tak berbeda dengan substansi RASK.
Keuangan Daerah pada tanggal 26
Sementara
September
bila
kedua yang dilaksanakan tetap saja
mengacu pada Surat Bupati Tuban
berarti bahwa pemda berspekulasi
dengan
surat:
terhadap isi AKU karena memang
900/2828/414.050/2005 tertanggal 23
belum dibahas sama sekali dengan
Agustus 2005 yang menugaskan pada
DPRD. Jadi dapat disimpulkan, kedua
unit kerja untuk menyusun RASK,
kemungkinan
maka bisa jadi unit kerja mulai
menyalahi aturan meski kemungkinan
menyusun
sebelum
kedua lebih parah, yaitu : 1) Jadwal
Rencana Kerja Pemerintah Daerah
yang tidak tepat. Penyusunan APBD
(RKPD) ditetapkan oleh Bupati pada
ini juga masih jauh dari ketentuan
terlebih
dahulu
RASK
daripada
telah
2005.
Bahkan,
nomor
RASK-nya
146
itu,
jika
ini
kemungkinan
sama-sama
jadwal yang seharusnya. Misalnya,
Tahun Anggaran 2006 adalah melalui
penyusunan AKU baru dilakukan pada
tindakan-tindakan sebagai berikut : 1)
tanggal 6 Oktober sampai 20 Oktober
Terkait
dengan
2005. Hal ini karena pada masa-masa
pertama
yaitu
jadwal
yang
tindih tahapan mekanisme penyusunan
semestinya bulan Mei, Juni, dan Juli
APBD Kabupaten Tuban, misalnya
masih
diketahui bahwa penyusunan Rencana
penyusunan
digunakan
AKU
sebagai
waktu
hambatan
persoalan
tumpang
pembahasan perubahan APBD tahun
Anggaran
berjalan.
APBD
dilakukan terlebih dahulu daripada
patut
Arah Kebijakan Umum (AKU) APBD.
Kabupaten
2)
Penyusunan
Tuban
ini
juga
Satuan
yang
Kerja
dipertanyakan untuk disebut sebagai
Solusinya
anggaran
ini karena
penyusunan RASK dilakukan setelah
penyusunannya belum menggunakan
adanya AKU dan RKPD yang telah
Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan
ditetapkan oleh Bupati dan telah
Standar
(SAB).
dibahas antara pemda dengan DPRD.
Penyusunan ini hanya menggunakan
Kemudian RKPD harus memenuhi
tolak ukur kinerja berupa input, output,
prosedur
dan
penyesuaian
siklus
benefit, impact, dan standar harga yang
anggaran
serta
perencanaan
tahun
tercantum dalam RASK.
berikutnya; 2) Hambatan yang kedua
kinerja.
Hal
Analisis
Biaya
adalah
(RASK)
selayaknya
yaitu mengenai kesalahan prosedur,
Dilakukan
dimana unit kerja mulai menyusun
Hambatan-
RASK-nya sebelum Rencana Kerja
Hambatan Yang Ditemukan Dalam
Pemerintah Daerah (RKPD) ditetapkan
Penyusunan Anggaran Pendapatan
oleh Bupati pada tanggal 1 September
dan
2005.
Usaha-Usaha
Dalam
Yang
Mengatasi
Belanja
Daerah
(APBD)
Solusinya
pertama
adalah
Kabupaten Tuban Tahun Anggaran
seharusnya unit kerja menyusun APBD
2006
dengan panduan dari RKPD. Dengan
Usaha-usaha yang dilakukan
adanya RKPD, pemda dinilai telah
untuk mengatasi hambatan-hambatan
memiliki plafon, strategi, dan prioritas
yang ditemukan dalam penyusunan
APBD yang materinya berpedoman
Anggaran Pendapatan dan Belanja
pada AKU APBD. Kedua, adalah
Daerah (APBD) Kabupaten Tuban
mengurangi dominasi kepala daerah
147
(eksekutif) dalam penyusunan APBD,
hambatan
dengan
mengenai
penyusunan
informasi dan birokrasi pemda yang
Kabupaten
Tuban
seimbang
secara
dipertanyakan untuk disebut sebagai
administratif daripada masyarakat dan
anggaran kinerja, dikarenakan dalam
DPRD. Yang ketiga, perlu adanya
penyusunannya belum menggunakan
ketegasan peraturan pelaksanaan yang
Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan
akan
Standar
cara
memperlancar
(balance)
mempercepat
arus
reformasi
yang
keempat
Analisis
yaitu
APBD
yang
Biaya
patut
(SAB).
penganggaran. Terakhir adalah perlu
Solusinya adalah menerapkan SPM
adanya penekanan pada akuntabilitas
dan SAB sebagaimana mestinya.
SPM adalah ketentuan tentang
penganggaran secara berlanjut hingga
maupun
jenis dan mutu pelayanan dasar yang
pertanggungjawaban. 3) Usaha-usaha
merupakan urusan wajib daerah yang
yang
mengatasi
berhak diperoleh setiap warga secara
hambatan yang ketiga yaitu waktu
minimal (Ratminto dan Atik Septi
pembahasan AKU yang hanya 14 hari
winarsih, 2007 : 258). Indikator SPM
dengan 7 kali pertemuan sehingga
adalah tolak ukur prestasi kuantitatif
menimbulkan pertanyaan : sejauhmana
dan kualitatif yang digunakan untuk
AKU dibahas oleh DPRD dan Pemda?.
menggambarkan besaran sasaran yang
Solusinya
hendak dipenuhi, berupa masukan,
pelaksanaan
dilakukan
dalam
adalah
ketepatan
menjadwalkan penyusunan AKU yaitu
proses,
hasil
dilakukan pada bulan Mei, Juni dan
pelayanan.
Dalam
Juli dan pembahasan RAPBD pada
dan/atau
manfaat
kaitannya
dengan
bulan Oktober dan November sesuai
penerapan SPM, di dalam PP Nomor
dengan Kepmendagri No.29/2002. Jika
65 Tahun 2005 diatur hal-hal sebagai
hal tersebut dilakukan, maka tersedia
berikut :
waktu yang cukup panjang untuk
1. Pemerintahan Daerah menerapkan
menyusun
strategi
anggaran
serta
pembahasan
dan
RASK,
RAPBD
SPM sesuai dengan ketentuan yang
prioritas
diatur dalam Peraturan Menteri.
juga
2. SPM
hingga
yang
telah
ditetapkan
ditetapkan menjadi APBD. 4) Usaha-
Pemerintah menjadi salah satu
usaha yang dilakukan dalam mengatasi
acuan bagi Pemerintahan Daerah
148
untuk menyusun perencanaan dan
dengan mengacu pada pedoman
penganggaran
yang
penyelenggaraan
ditetapkan
oleh
Menteri
Dalam Negeri.
Pemerintahan Daerah.
7. Rencana pencapaian target tahunan
3. Pemerintahan Daerah menyusun
rencana pencapaian SPM yang
SPM
serta
realisasinya
memuat target tahunan pencapaian
diinformasikan kepada masyarakat
SPM dengan mengacu pada batas
sesuai
waktu pencapaian SPM sesuai
undangan.
peraturan
perundang-
8. Pemerintah
dengan Peraturan Menteri.
Daerah
mengakomodasikan
4. Rencana Pencapaian SPM tersebut
pengelolaan
Rencana
data dan informasi penerapan SPM
Pembangunan Jangka Menengah
ke dalam sistem informasi daerah
Daerah (RPJMD) dan Rencana
yang dilaksanakan sesuai dengan
Stratedi Satuan Kerja Perangkat
peraturan perundang-undangan.
dituangkan
dalam
9. Dalam rangka pelaksanaan urusan
Daerah (Renstra SKPD).
pemerintahan yang mengakibatkan
5. Target tahunan pencapaian SPM
tersebut
dituangkan
ke
dampak lintas daerah dan/atau
dalam
Rencana Kerja Pemerintah Daerah
untuk
(RKPD), Rencana Kerja Satuan
daerah wajib mengelola pelayanan
Kerja Perangkat Daerah (Renja
publik
SKPD),
daerah di sekitarnya sesuai dengan
Kebijakan
Umum
Anggaran
Satuan
secara
efisiensi,
bersama
dengan
peraturan perundang-undangan.
Anggaran (KUA), Rencana Kerja
dan
menciptakan
10. Dalam
Kerja
pengelolaan
pelayanan
Perangkat Daerah (RKA-SKPD)
dasar
secara
bersama
sebagai
sesuai klasifikasi belanja daerah
bagian
dari
pelayanan
publik,
dengan
rencana pencapaian SPM perlu
mempertimbangkan
disepakati bersama dan dijadikan
kemampuan keuangan daerah.
sebagai dasar dalam merencanakan
6. Penyusunan rencana pencapaian
SPM dan anggaran kegiatan yang
dan
terkait dengan pencapaian SPM
masing-masing daerah.
dilakukan
berdasarkan
analisis
kemampuan dan potensi daerah
149
menganggarkan
kontribusi
11. Dalam upaya pencapaian SPM,
Pemerintah
Daerah
disimpulkan terdapat saling keterkaitan
dapat
antara
bekerjasama dengan pihak swasta.
Berdasarkan
ketentuan
tersebut
atas
dengan
dokumen
perencanaan dan penganggaran yang
ketentuandi
SPM
dapat diilustrasikan dalam gambar 1 di
dapat
bawah ini.
Gambar. 1
Keterkaitan SPM Dengan Dokumen Perencanaan Pembangunan dan Penganggaran
RPJP
RPJM
RKP
RPJPD
RPJMD
RKPD
Renstra
SKPD
Renja
SKPD
SPM
APBD
RAPBD
Prioritas
& Plafon
RKA
SKPD
KUA
Sumber : Ratminto & Atik Septi Winarnih, 2007 : 264
Sedangkan
keharusan
mengenai
berarti terpenuhinya suatu keadaan di
Standar
mana setiap pengeluaran pemerintah
menggunakan
Analisis Biaya (SAB), dikarenakan
menghasilkan
suatu
dalam
paling tidak sama dengan nilai barang-
kebijaksanaan pembuat budget adalah
barang yang hilang dari sektor swasta.
jelas yaitu : membuat pengeluaran-
Di samping itu juga akan membuktikan
pengeluaran pemerintah bagi setiap
bahwa tidak mengurangi kemungkinan
tujuan
tercapainya
prinsip
yang
sedemikian
ideal
rupa
sehingga
suatu
manfaat
manfaat
yang
yang
dapat
manfaat (benefit) dari pengeluaran
ditimbulkan oleh kegiatan pemerintah
satuan rupiah yang terakhir lebih besar
dalam bidang-bidang lain. Dengan
daripada atau paling tidak sama dengan
demikian akan berarti bahwa manfaat
hilangnya pengeluaran pemerintah itu
dari tambahan pengeluaran pemerintah
(Suparmoko, 2000: 81). Ini akan
tersebut akan melebihi atau paling
150
tidak sama dengan biaya alternatif
daerah yang dibahas dan disetujui
(opportunity costs) di kedua sektor
bersama oleh pemerintah daerah dan
baik sektor swasta maupun sektor
DPRD, ditetapkan dengan peraturan
pemerintah sendiri.
daerah,
Jadi dapat disimpulkan bahwa analisa
kewajiban
manfaat
masyarakat
dan
biaya
(AMB)
ini
serta
memuat
pemerintah
yang
hak
dan
daerah
dan
tercermin
dalam
digunakan untuk mengevaluasi proyek-
pendapatan, belanja, dan pembiayaan.
proyek khususnya proyek pemerintah.
Pelaksanaan APBD tersebut semakin
Konsep AMB sangat sederhana yaitu :
diperkuat
mengenali manfaat (benefit) dan biaya
daerah melalui Undang-Undang No. 32
(cost) atas suatu proyek, kemudian
Tahun 2004 tentang Pemerintahan
mengukurnya
Daerah dan Undang-Undang No. 33
dalam
ukuran
yang
dengan
2004
adanya otonomi
dapat diperbandingkan. Apabila nilai
Tahun
tentang
Perimbangan
manfaat lebih besar daripada nilai
Keuangan antara pemerintah Pusat dan
biaya, maka proyek tersebut menuju ke
Daerah. Paket Undang-Undang itu
lokasi sumber yang efisien.
mengamanatkan
pentingnya
pemberdayaan
masyarakat,
KESIMPULAN DAN SARAN
pengembangan
Kesimpulan
kreativitas, peningkatan peran serta
mekanisme
dan
masyarakat, dan pengembangan peran
Pengelolaan keuangan negara
dalam
prakarsa
dan fungsi DPRD. Selain itu, daerah
penyusunan
Anggaran Pendapatan dan Belanja
diberi
Daerah
mengelola rumah tangganya sendiri.
(APBD)
dikarenakan
ketika
mengemuka
kita
kewenangan
Untuk
berbicara
penuh
untuk
melanggengkan
masalah anggaran APBN/APBD tidak
pelaksanaan otonomi daerah itu sendiri
dapat dipisahkan dengan pemahaman
diperlukan
terhadap anggaran negara/daerah yang
(Institutional reform) dan reformasi
seringkali dirumuskan sebagai rencana
manajemen
kerja yang dituangkan dalam rencana
management
keuangan.
nyata. Salah satu reformasi manajemen
APBD
keuangan
adalah
tahunan
reformasi
kelembagaan
publik
reform)
(public
secara
lebih
sektor publik yang terpenting adalah
rencana
reformasi
pemerintahan
151
pengelolaan
keuangan
daerah, yang salah satu unsurnya
anggaran
adalah
keterlambatan jadwal dan tahapan
reformasi
Reformasi
daerah
penganggaran.
pengelolaan
merupakan
meningkatnya
pengelolaan
kinerja.
dengan penyusunan yang tumpang-
keuangan
tindih
konsekuensi
dapat
dominasi kepala daerah (eksekutif)
rakyat
(public
dalam penyusunan DPRD yang tidak
dapat
dengan mendasarkan konsep value for
tegasnya
money (efektif, efisien, dan ekonomis);
memperlambat
sehingga tercipta akuntabilitas publik
penganggaran.
sebelum
hal,
otonomi.
diharapkan
dibuktikan
tersebut,
diantaranya
serta
peraturan
tidak
pelaksanaan
proses
reformasi
peran
ini
setidaknya disebabkan oleh beberapa
pelaksanaan
akuntabilitas
mengimbangi
Ketimpangan
(public accountability) yang lebih baik
yang
sebagai
agar
uang
Bentuk
dianggap
tuntutan
money) dilakukan secara transparan
daripada
Sementara
diantaranya
adalah
asimetri
publik
informasi dan birokrasi pemda yang
dapat
lebih kuat secara administratif daripada
melalui
masyarakat dan DPRD. Dalam jangka
di
panjang, ketimpangan peran ini dapat
setiap daerah, termasuk di Kabupaten
menimbulkan kemungkinan lemahnya
Tuban dalam APBD Tahun Anggaran
akuntabilitas
2006-nya.
berlanjut hingga pelaksanaan maupun
mekanisme
penyusunan
Pedoman
APBD
penyusunan
penganggaran
secara
pertanggungjawaban.
APBD saat ini yang dijadikan patokan
adalah PP No. 105 Tahun 2000,
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002.
Saran
Melihat
Namun dalam penerapannya diketahui
dari
bahwa ternyata banyak unit kerja yang
permasalahan
belum
menyarankan bahwa program-program
mempunyai
kemampuan
yang
realitas
ada,
menyusun Rencana Anggaran Satuan
APBD
Kerja (RASK) secara semestinya. Hal
keterkaitan dengan program-program
ini merupakan kekurangan yang cukup
yang dijalankan oleh APBN agar
serius bila dihubungkan bahwa unit
pembangunan dapat berjalan secara
kerja/SKPD merupakan pihak yang
berkesinambungan,
terlibat langsung dalam penyusunan
diberlakukannya
152
seharusnya
penulis
memiliki
walaupun
otonomi
telah
daerah.
Kemudian, tentunya bahwa laporan
anggaran negara, perbaikan sistem
pertanggungjawaban keuangan daerah
hingga peningkatan kualitas sumber
harus
daya manusia.
semakin
informatif
sebagai
anggaran publik yang harus transparan,
dan
dapat
dipertanggungjawabkan
kepada publik atas penggunaannya.
DAFTAR RUJUKAN
Transparan,
Adya Barata, Atep dan Trihartanto,
Bambang. 2004. Kekuasaan
Pengelolaan
Keuangan
Negara/Daerah. Jakarta : PT.
Elex Media Komputindo.
maksudnya
dimana
terdapat keterbukaan dalam membuat
kebijakan keuangan daerah sehingga
dapat
diawasi
oleh
DPRD
dan
Halim, Abdul. 2001. Bunga Rampai
Manajemen Keuangan Daerah.
Yogyakarta : AMP YPKN.
masyarakat. Hal tersebut disebabkan
banyak kasus terjadi, termasuk di
Kabupaten Tuban ditemukan tidak
Lembaga
Administrasi
Negara
Republik Indonesia. 2005.
Sistem Administrasi Negara
Kesatuan Republik Indonesia.
Jakarta : LAN RI.
adanya peran serta masyarakat dalam
penyusunan
anggaran,
melainkan
hanya pemda dan DPRD saja. Padahal
masyarakat
lah
yang
lebih
tahu
Mardiasmo. 2004. Otonomi dan
Manajemen Keuangan Daerah.
Yogyakarta : Andi.
kebutuhan di daerahnya.
Akhirnya,
demi
mencegah
terjadinya kebocoran anggaran dan
M.
ketidakdisiplinan; maksudnya adalah
rencana APBN/APBD harus sudah
Musgrave, Richard A. 1982. The Teory
of Public Finance. Tokyo :
Kogakusha Company Ltd.
diajukan sesuai jadwal waktu yang
sudah
ditentukan
diperhatikan
saat
pengesahannya
menjadi
APBD.
sehingga
penyusunan
hingga
Selain
perlu
dan
Ratminto dan Winarsih, Atik Septi.
2007. Manajemen Pelayanan.
Yogyakarta : Pustaka Pelajar.
ditetapkan
itu
Suparmoko. 2000. Keuangan
Negara Dalam Teori dan
Praktek. Yogyakarta : BPFE.
perlu
dilakukan berbagai perbaikan dalam
Syamsi, Ibnu. 1994. Pokok-Pokok
Kebijaksanaan Perencanaan,
Pemrograman,
dan
Penganggaran Pembangunan
Tingkat Nasional dan Regional.
Jakarta : Rajawali.
pengelolaan anggaran negara ataupun
pengelolaan anggaran daerah, baik
melalui penyempurnaan dalam hal
landasan konstitusional pengelolaan
153
Suhadak dan Nugroho, Trilaksono.
2007.
Paradigma
Baru
Pengelolaan Keuangan Daerah
Dalam Penyusunan APBD di
Era Otonomi. Malang :
Bayumedia Publishing.
Peraturan Pemerintah Nomor 105
Tahun 2000 Tentang PokokPokok Pengelolaan Keuangan
Negara.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun
2003 Tentang Keuangan Negara
Peraturan Menteri Dalam Negeri
Nomor 13 Tahun 2006 Tentang
Pedoman
Pengelolaan
Keuangan Daerah.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2004 Tentang Pemerintahan Daerah.
Peraturan Menteri Dalam Negeri
Nomor 26 Tahun 2006 Tentang
Pedoman
Penyusunan
Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah Tahun 2007.
Undang-Undang Nomor 33 Tahun
2004 Tentang Perimbangan
Keuangan Antara Pemerintah
Pusat dan Daerah.
154