model administrasi tradisional

Ratnawaty
Navik Puryantini
Hindira Widiastri
The Traditional Model of Public
Administration
MAKSI STAR BPKP
UNIVERSITAS AIRLANGGA
2015
POKOK BAHASAN:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Pendahuluan
Administrasi Awal
Reformasi Abad ke Sembilanbelas
Teori Max Weber tentang Birokrasi
Wilson dan Kontrol Politik
Taylor dan Administrasi Publik
Masalah dengan Model Tradisional
1. PENDAHULUAN
Model tradisional memiliki karakteristik sbb:
•
administrasi di bawah kontrol formal
kepemimpinan politik
•
didasarkan atas model birokrasi yang sangat
hierarkis, pegawai tetap, pejabat netral
•
termotivasi hanya oleh kepentingan publik
•
melayani semua partai pemerintah secara
seimbang,
•
tidak menyumbang pada kebijakan tetapi hanya
menjalankan kebijakan yang diputuskan oleh
politisi tersebut
2. ADMINISTRASI AWAL
• Model tradisional administrasi publik dimulai
sejak pertengahan abad ke sembilan belas. Sistem
administrasi
awal
bersifat
‘pribadi’
yang
didasarkan pada loyalitas kepada individu tertentu
seperti raja, dan tidak bersifat ‘formal’, yang
didasarkan atas legalitas dan loyalitas kepada
organisasi dan negara.
 Praktek awal sering menyebabkan korupsi
atau
penyalahgunaan
jabatan
untuk
keuntungan pribadi, meski ada ide bahwa
ini adalah ciri administrasi yang tidak
diharapkan yang berasal dari model
tradisional.
 Akhirnya, masalah bentuk administrasi awal
mengarah pada perubahan di akhir abad ke
Sembilan belas dan reformasi yang dikaitkan
dengan model administrasi tadisional.
3. REFORMASI ABAD 19
• Meski model tradisional saat ini diserang
karena terlalu birokratis dan secara teknis
tidak efisien, tetapi model ini sendiri
merupakan perbaikan terhadap bentuk
administrasi sebelumnya.
•
Ada dua landasan teori utama bagi
model tradisional administrasi publik.
 Pertama, model administrasi
birokratik,
 Kedua, konvensi akuntabilitas dan
hubungan antara kepemimpinan
politik dan administrasi.
4. TEORI MAX WEBER TENTANG BIROKRASI
Prinsip teoritis yang paling penting atas model tradisional
dari administrasi adalah teori Weber tentang birokrasi.
Weber berpendapat bahwa ada 3 tipe wewenang/otoritas :
a. karismatik – pimpinan yang extraordinary;
b. tradisional – seperti wewenang kepala suku;
c. wewenang rasional/legal yang berbeda dengan bentukbentuk wewenang yang irasional dan di luar hukum.
Bentuk wewenang rasional/legal adalah bentuk yang
paling efisien dan membentuk dasar bagi teori birokrasi.
Weber
menetapkan
birokrasi
wewenang
modern
enam
yang
rasional/legal.
prinsip
berasal
sistem
dari
ide
Prinsip-prinsip
birokrasi berakar dalam masyarakat, tetapi
mereka mewakili kemajuan substansial pada
administrasi awal.
6 prinsip sistem birokrasi modern menurut Weber,
antara lain :
1) Prinsip pertama adalah wewenang berasal dari
hukum dan aturan yang dibuat menurut hukum.
2) Prinsip kedua adalah hierarki. Hierarki ketat
berarti bahwa wewenang rasional/legal dan
kekuasaan dipelihara secara organisasional,
bukan oleh semua individu tetapi oleh
posisi/jabatan yang mereka pegang dalam
hierarki. Beberapa fungsi tertentu dapat di
delegasikan ke tingkat yang lebih rendah karena
struktur hirarkhis berarti bahwa semua pejabat
dapat bertindak dengan wewenang seluruh
organisasi.
3) Prinsip ketiga, organisasi adalah sesuatu
dengan eksistensi terpisah dari kehidupan
pribadi pegawainya.
4) Prinsip
keempat,
administrasi
adalah
jabatan spesialis yang diperoleh seseorang
melalui pelatihan.
5) Prinsip kelima, bekerja pada birokrasi
adalah
pekerjaan
penuh
ketimbang
kegiatan sekunder.
6) Prinsip keenam, manajemen kantor adalah
kegiatan yang mengikuti aturan-aturan
umum dan dijalankan dengan cara yang
sama oleh siapapun yang memegang
jabatan tersebut.
• Perbedaan utama dan kemajuan sistem
Weber
dapat
dipahami
melalui
perbandingan dengan model administrasi
sebelumnya. Perbedaan utama adalah
penggantian administrasi pribadi dengan
sistem formal yang didasarkan atas aturanaturan.
• Organisasi dan aturannya lebih penting
daripada individu di dalamnya. Sistem
birokratik
harus
formal
dalam
operasionalnya dan dalam bagaimana ia
bertindak terhadap kliennya.
• Jabatan pejabat
Pejabat individu menempati tempat penting
dalam teori Weber. Pemegang jabatan
mengikuti
pemeriksaan
dan
kursus
pelatihan.
Berbeda
dengan
bentuk
administrasi sebelumnya, pemegang jabatan
tidak dianggap sumber yang akan
diekploitasi. Juga tidak membentuk
hubungan dengan orang, loyalitas diberikan
pada
maksud-maksud
formal
dan
fungsional.
•
Sistem formal atau impersonal perlu
diciptakan, pencapaian kinerja melalui
spesialisasi
menurut
sasaran
yang
diinginkan.
•
Keputusan harus dibuat berdasarkan
peraturan dan tanpa memandang atribut
individu.
•
Tujuan umum adalah kepastian, formalitas
dan efisiensi.
•
Prinsip spesialisasi fungsi dimaksudkan
untuk meningkatkan produktivitas; hierarki
wewenang dan sistem aturan untuk
memberi kepastian dalam keputusan; dan
formalitas dalam sistem menunjukkan
bahwa keputusan yang sama dapat diulang
untuk situasi yang sama. Idenya adalah
untuk menciptakan sistem dengan tingkat
efisiensi teknis yang tertinggi.
•
Ide Weber bahwa birokrasi adalah bentuk
organisasi
yang
paling
efisien
yang
diterapkan pada semua usaha. Model
birokrasi formal dapat diterapkan untuk
sektor publik dan swasta.
5. WILSON DAN KONTROL POLITIK
•
Kontrol politik dalam birokrasi tradisional
Dalam model tradisional administrasi
publik, aturan yang menghubungkan
kepemimpinan politik dengan birokrasi
sangat jelas.
Woodrow Wilson berpendapat bahwa
harus ada pemisahan politik yang ketat dari
administrasi; pemisahan kebijakan dari
tugas administratif untuk melakukannya.
•
Wilson percaya bahwa keburukan sistem
berasal
dari
hubungan
masalah
administratif
dengan
politik.
Jika
administrator bertindak dengan cara politik
atau
melanjutkan
perannya
dalam
organisasi partai, maka korupsi akan
terjadi dan keputusan subyektif dapat
dipastikan.
• Pemisahan lingkungan politik (tempat
kebijakan berasal) dengan lingkungan
administratif
(tempat
kebijakan
dijalankan).
Ada 3 aspek utama kontrol politik dalam
model administrasi tradisional, yaitu :
1) Pertama, ada hubungan yang jelas antara
akuntabilitas dan tanggung jawab.
2) Kedua, ada pemisahan yang tegas antara
masalah
kebijakan
(secara
formal
merupakan bidang politisi) dengan
masalah administrasi (tugas layanan
publik).
3) Ketiga,
administrasi
dianggap
tidak
berpihak dan netral, yaitu secara pribadi
tidak terkait dengan semua kebijakan dan
keputusan yang dijalankan hanya atas
nama menteri; dan tidak memihak dalam
arti politik dan mampu melayani semua
pimpinan politik secara seimbang.
• Esensi dari pendapat Woodrow Wilson
adalah administrasi harus berada di luar
area politik. Persoalan administrasi
bukanlah persoalan politik, Meskipun
politik menetapkan tugas bagi administrasi,
hal itu tidak berarti bahwa politisi dapat
memanipulasi administrator.
• Oleh karena itu, Wilson membangun apa
yang kemudian dikenal sebagai dikotomi
politik-administrasi.
6. TAYLOR DAN ADMINISTRASI PUBLIK
• Menurut model administrasi publik
tradisional, birokrasi harus netral,
yakni birokrasi tidak terlibat dalam
kebijakan atau politik. Birokrasi
adalah suatu instrumen untuk
menjalankan
kebijakan
yang
sebelumnya ditetapkan secara politik.
• Hal ini juga dapat ditemukan dalam
prinsip-prinsip manajemen keilmuan
yang dikemukakan oleh Frederick
Winslow Taylor (1911).
Manajemen ilmiah
Ada dua poin penting dari pemikiran
Frederick Taylor (1911), yaitu :
1) standardisasi kerja, yakni
bagaimana menemukan satu cara
terbaik untuk bekerja dan
2) mengontrol secara intensif untuk
mempertahankan standar tersebut
Manajemen ilmiah terdiri dari :
1) time-and-motion studies yang
menghasilkan standar kerja
2) sistem gaji-insentif
3) mengubah fungsi organisasi.
• Taylor
mengatakan
bahwa
manajemen
keilmuan
dapat
diterapkan dalam pemerintah, karena
dalam
penilaiannya,
rata-rata
pegawai publik hanya mengerjakan
1/3 hingga ½ dari pekerjaannya
(Fry, 1989).
• Birokrasi dapat mengadopsi manajemen
keilmuan karena konsep ini menawarkan
bagaimana
mengoperasionalisasikan
bentuk organisasi yang birokratis dalam
pemerintahan (Golembiewski,1990).
• Manajemen keilmuan cocok dengan teori
birokrasi:
keahlian
administrator,
kemajuan rasionalitas, dan impersonalitas
adalah aspek-aspek yang diusung baik
oleh teori manajemen keilmuan maupun
teori birokrasi (Behn, 2001):
Taylor menyarankan membayar pekerja
dengan metode hasil kerja yang
dimodifikasi, sehingga orang yang
menghasilkan di atas standar yang
terukur dibayar lebih besar, sedangkan
kinerja di bawah standar dibayar lebih
rendah.
Persamaan Teori Weber, Wilson dan
Taylor , antara lain :
1.
Mengedepankan perbaikan
efisiensi dalam birokrasi di mana
efisiensi ini bersifat impersonal.
2). Memisahkan administrasi dari
politik, dengan cara antara lain :
•
•
•
mengaplikasikan ilmu mendesain proses
administrasi,
menggunakan organisasi birokrasi untuk
mengimplementasikan proses administrasi
pemerintah akan menjamin keadilan baik dalam
kebijakan maupun proses implementasi
kebijakan tersebut.
Teori Human Relations
Fokus dari teori human relation adalah
pada
konteks
sosial
ketimbang
memandang pekerja sebagai individu
yang
sekadar
finansial.
mengejar
insentif
Human Relations (Hubungan Manusia)
Pendiri teori hubungan manusia
adalah Elton Mayo. Teori hubungan
manusia memiliki arti penting dalam
konteks publik dan berpengaruh
dalam debat tentang manajerialisme.
Human Relations (Hubungan Manusia)
Melalui serangkaian eksperimennya
sepanjang
tahun
1930-an,
Mayo
menemukan bahwa konteks sosial
dalam kelompok kerja merupakan
faktor yang paling penting bagi
manajemen.
Human Relations (Hubungan Manusia)
Konflik merupakan patologi dan
harus dihindari, dan tidak perlu ada
antagonisme antara manajemen dan
pekerja. Hal ini dikenal sebagai “the
Hawthorne Experiments”,
Human Relations (Hubungan Manusia)
Mayo menemukan bahwa
produktivitas akan dapat
ditingkatkan jika ada perhatian yang
besar pada pekerja.
Human Relations (Hubungan Manusia)
Mayo
mengemukakan
manajemen
bahwa
hendaknya
lebih
bersahabat dengan pekerja dan ada
interaksi
sosial
yang
dibangun,
termasuk dalam konteks pemerintah.
Human Relations (Hubungan Manusia)
Teori human relations telah menjadi
sesuatu yang penting dalam konteks
publik dan pengaruh teori ini tetap
ada dalam konteks manajerialisme.
One Best Way (Satu Cara Terbaik)
Model tradisional mengasumsikan ada ‘satu
cara terbaik’ untuk melakukan administrasi
melalui teori birokrasi dan manajemen
ilmiah.
Model tradisional bersifat kaku, birokratik,
dan sibuk berfokus pada struktur dan proses.
Penunjukan berdasarkan merit, birokrasi
formal, dan asumsi bahwa politik dan
administrasi dapat dan harus dipisahkan
adalah prinsip-prinsip sistem administratif.
Beberapa kritik terhadap model tradisional
muncul karena :
1. teori dan praktek dalam model tradisional
dipandang tidak lagi memadai bagi
manajemen sektor publik.
2. Ada
masalah-masalah dengan model
tradisional.
7. MASALAH DENGAN MODEL TRADISIONAL
1.
Masalah Kontrol Politik
2.
Masalah ‘One-Best-Way’
3.
Masalah Birokrasi
4.
Masalah Kritik dari Public
Choice Theory
1.
Masalah Kontrol Politik
Pemisahan antara politik (kebijakan)
dan administrasi yang diusung oleh
Wilson sebetulnya dimaksudkan untuk
mencegah menguatnya spoil system.
• Akan tetapi, pemisahan yang tegas antara politik dan
administrasi
dalam kenyataannya
kurang
realistis.
Pemisahan antara politik dan administrasi, atau politisi
dengan administrator belum menemukan signifikansinya.
• Dalam kenyataannya, hubungan antara pemerintah dan
administrasi tidak sesederhana model yang disarankan
oleh Wilson dan mungkin sulit sekali untuk dilakukan
pemisahan diantara keduanya.
• Begitu kompleks hubungan antara politisi
dan birokrat. Seperti ditegaskan oleh
Peters: politik tidak dapat dipisahkan dari
administrasi; administrasi dan kebijakan
adalah dua domain yang saling terkait.
• Interelasi diantara keduanya dapat dilihat
dari sistem administrasi yang dapat
mempengaruhi output kebijakan yang
dihasilkan oleh sistem politik.
•
Administrasi bisa mempengaruhi kebijakan
(politik), meskipun kebijakan tersebut tidak
selamanya tertulis.
•
Model
birokrasi
tradisional
tidak
menggambarkan bagaimana peran manajerial
administrator yang begitu luas dalam proses
pembuatan keputusan.
•
Para administrator (public servant) memiliki
peran manajerial yang penting, peran yang jauh
lebih penting ketimbang sekedar mengatur atau
mengikuti instruksi.
2. Masalah One-Best-Way
Model administrasi publik tradisional
berasumsi bahwa hanya ada satu cara
terbaik (one best way) untuk mengatur,
yakni
melalui
teori
manajemen keilmuan.
birokrasi
dan
Menurut manajemen keilmuan Taylor,
yang dimaksud dengan one-best-way
adalah ditentukan dengan mengkaji
semua tahap yang ada, mengukur tahap
yang paling efisien, dan yang paling
penting, menetapkan metode ini sebagai
seperangkat prosedur.
3. Masalah Birokrasi
Alasan birokrasi dianggap tidak efisien:
1) Ada perbedaan antara praktek
dengan prinsip Weber
2) Adanya teori baru tentang perilaku
organisasi yang berpendapat bahwa
struktur hirarki yang kaku dianggap
membebani biaya dan keuntungan
serta membatasi kreativitas dan
inovasi.
4. Masalah Kritik dari Public Choice Theory
Ditinjau dari teori ini, ada dua klaim yaitu:
1) Pertama, bahwa birokrasi pemerintah terlalu
membatasi kebebasan individu dan kekuasaan
pemerintah perlu dikurangi.
2) Kedua, ditinjau dari aspek ekonomi, model
birokrasi tradisional tidak memiliki struktur dan
insentif yang memadai yang membuat birokrasi
menjadi tidak efisien
•
Menurut Public Choice Theory, birokrat akan
berupaya untuk memaksimalkan manfaat bagi
dirinya,
yakni
meningkatkan
kekuasaan,
prestis, keamanan, dan pendapatannya dengan
memanfaatkan
struktur
hirarki
birokrasi
dengan mengesampingkan tujuan organisasi.
•
Dari asumsi teori ini, adanya ambisi individu
akan memberikan hasil yang tidak selaras
dengan tujuan dan sasaran organisasi.
•
Secara umum, argumen yang diberikan public
choice theory diarahkan untuk mereduksi
birokrasi. Struktur pasar kemudian dijadikan
sebagai alternatif dalam sektor publik.
•
Seperti dikatakan oleh Niskanen:
Jika struktur dan insentif dalam birokrasi harus
ditinjau
kinerjanya,
kembali
mengapa
untuk
urusan
meningkatkan
publik
diserahkan saja kepada sektor privat.
tidak
•
dimana struktur dan sistem insentif sekarang
berada dan sejumlah pelayanan pemerintah juga
dapat dikelola dalam sektor privat. Dari
perspetif ini, pelayanan publik harus dipangkas
hingga pada titik minimum dengan fungsifungsinya diserahkan kepada sektor privat.
KESIMPULAN
Model tradisional pernah diterapkan dalam
pemerintahan. Model ini memiliki kelebihan dan
kekurangan. Kekurangan ini dikritisi oleh berbagai
kalangan yang mengganggap bahwa model ini
sudah kuno dan tidak memadai untuk penerapan
manajemen sektor publik di masa sekarang
sehingga diperlukan model lain yang lebih
kompatibel untuk menggantikan model tradisonal.
Model lain ini akan kita bahas dipertemuan
selanjutnya.
So,, see u next week.....
TERIMA KASIH