biro analisa anggaran dan pelaksanaan apbn – setjen dpr ri

PR
R
I
Tim Kerja Analisa Pendapatan dan Belanja Negara
Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Indonesia
:
01 / 06-07 / 2006
Jenis
:
Analisa Pendapatan dan Belanja Negara
Thema
:
Analisa Kebijakan Pendanaan dan Utang Luar Negeri
Sumber Data
:
1.
Bidang
Pendanaan
Pembangunan
SE
Deputi
TJ
EN
D
No. Analisa
Badan
Direktur Pengelolaan Utang Negara Direktorat
AP
2.
BN
–
Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS)
KS
AN
AA
N
Perbendaharaan Negara Departemen Keuangan
Biro Pusat Statistik (BPS)
4.
Beberapa Literatur dan Sumber-sumber lain.
PE
LA
3.
2 Juni – 23 Juli 2006
AN
:
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
Waktu Kegiatan
_____________________________________________________________
Page 1 of 13
Analisa Kebijakan Utang Luar Negeri:
PR
R
I
Pendanaan Program-Program Pembangunan Prioritas
Diantara Kewajiban Pembayaran Bunga dan Cicilan Utang
Luar Negeri
TJ
EN
D
Abstraksi
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
Total repayments on government loans (domestic and foreign)
for 2000, 2001, 2002 and 2003 amount to US$ 8.8 billion, US$
12.9 billion, and US$ 15.6 billion, 14.4 billion respectively.
Total debt repayment will absorb around 36 percent of
government revenues (compared to just 24 percent in the past).
However in 2004 until 2006, loan repayments will take up at
least 30% to 40% of government revenues. There are at least
three problems related to this massive debt burden: 1, loan
repayments will increase as the rupiah continues to depreciate
(compared to the pre-crisis situation). This pressure on the
rupiah will mean people have to work much harder since foreign
debts are in foreign currency, while debt repayments by the
people (tax) are in rupiah.
2, the ability to pay will
decline as the debt service ratio (DSR).In the medium term,
this ability to repay debt will depend on exports; and exports
are greatly dependent on a still depressed demand and supply.
On the demand side, the still depressed Asian region accounts
of 64 percent of the Indonesian market. On the supply side,
the real sector is as yet unable to operate due to the debt
repayment problem and lack of recapitalisation. 3,the required
loan repayment is so large, the potential and funds to
stimulate the economy are lacking. The debt stock could
exacerbate adverse public perception and expectations, making
Indonesia susceptible to external shock.
LATAR BELAKANG PERMASALAHAN
_____________________________________________________________
Page 2 of 13
Jika membuat perbandingan ukuran besaran hutang negara-negara
berkembang, posisi/stok utang luar negeri Indonesia termasuk
tinggi.
Setidaknya
pada
akhir
tahun
2003
saja
mencapai
US$
PR
R
I
80,91 miliar. Jika digabungkan dengan utang swasta, total utang
D
luar negeri pada akhir tahun 2003 mencapai 55% dari PDB.
Lama
pada
tahun
1960mewariskan
utang
EN
Orde
luar
TJ
Pemerintahan
2.211,8 juta, sedangkan jumlah ekspor pada
SE
negeri sejumlah US$
–
tahun 1966 hanya sebesar US$ 679 juta dan impor mencapai US$
tersebut,
melakukan
kebijakan
telaah
untuk
pada
melakukan
kondisi
tahun-tahun
BN
Jika
AP
juta.
pinjaman
luar
negeri
KS
AN
AA
N
527
merupakan alternatif terbaik untuk meningkatkan perekonomian.
Mengingat perekonomian saat itu sangat terbatas sumber daya dan
LA
potensinya.
dan
gas
bumi,
perekonomian
AN
minyak
PE
Menginjak tahun 1970-1980, melalui penerimaan pemerintah dari
Indonesia
mulai
mengalami
negeri
masih
merupakan
pilihan
utama
mengingat
sektor
AR
luar
AN
D
peningkatan. Untuk mengejar target pertumbuhan saat itu, utang
AN
G
G
domestik lainya belum begitu disa diandalkan.
Pada saat terjadi resesi tahun 1980 Indonesia memperkuat basis
domestik
IS
A
pendapatan
non-migas,
seperti
perpajakan
untuk
AN
AL
mengurangi ketergantungan dari perekonomian dunia.
O
Memasuki dekade 1990-an, terjadi perkembangan pesat kegiatan
BI
R
investasi
politik
domestik
di
dan
Indonesia.
keamanan,
dengan
pasar
Hal
semakin
modal
ini
didorong
oleh
terintegrasinya
internasional,
stabilitas
pasar
dan
modal
semakin
kondusifnya iklim investasi domestik. Pesatnya investasi juga
didorong oleh peningkatan pinjaman luar negeri swasta. Pinjaman
_____________________________________________________________
Page 3 of 13
luar negeri swasta terus menerus meningkat dari US$ 17,7 miliar
pada tahun 1990 menjadi US$ 80,9 miliar pada tahun 1997. Saat
itu
pertumbuhan
ekonomi
Indonesia
yang
tinggi
telah
PR
R
I
meningkatkan keyakinan investor asing sehingga mendorong mereka
D
menanamkan modalnya di Indonesia. Tingginya bunga dalam negeri
EN
mendorong sejumlah pengusaha Indonesia melakukan pinjaman ke
SE
TJ
luar negeri untuk membiayai investasi mereka.
–
Pada saat yang sama, pemerintah berusaha mempercepat pembayaran
negeri
khususnya
utang-utang
komersial
melalui
BN
luar
AP
utang
KS
AN
AA
N
penciptaan surplus anggaran.
DASAR TEORITIS
LA
Pada berbagai negara terjadinya utang publik umumnya, antara
AN
menjamin
ketersediaan
dana
yang
dibutuhkan
oleh
D
(1)
PE
lain ditujukan untuk :
Untuk
melakukan
kegiatan
pembangunan
dan
G
(2)
AR
AN
perekonomian suatu negara.
AN
G
keberlangsungan fiskal.
O
BI
R
(5)
Pembayaran kembali utang publik yang berbiaya ataupun
AL
AN
(4)
Pembayaran kembali utang publik yang telah jatuh tempo.
IS
A
(3)
beresiko tinggi.
Melakukan
moneter
penjagaan
dan
fiskal
dan
pengelolaan
(refinancing
terhadap
risk)
daN
resiko
fluktuasi
KURS
Analisis
_____________________________________________________________
Page 4 of 13
KONDISI UTANG LUAR NEGERI
Posisi utang Indonesia dibandingkan dengan negara-negara yang
berkembang,
masih
cukup
tinggi.
Hali
ini
bila
negara-negara
Cooperation
and
dalam
Development
Organization
for
PR
Economic
dengan
(OECD)
yang
D
dibandingkan
R
I
sedang
secara
TJ
EN
keseluruhan memiliki utang hampir US$ 14 triliun sementara 131
SE
negara berkembang memiliki utang luar negeri sedikit di atas
BN
–
US$ 2 triliun.(tahun 1999)
AP
Bila dilihat dari berbagai indikator, hingga tahun 2005, jumlah
Rasio
pembayaran
KS
AN
AA
N
utang luar negeri Indonesia belum mencapai taraf yang aman.
pinjaman
terhadap
ekspor
(Debt
Service
Ratio/DSR), rasio stok utang terhadap PDB, dan rasio stok utang
ekspor
masih
menunjukkan
besarnya
beban
dan
LA
terhadap
PE
ketergantungan terhadap utang luar negeri..
D
AN
beban pemerintah dalam hal pembayaran bunga dan cicilan utang
AN
luar negeri semakin berat. Hal ini membawa pengaruh yang cukup
AR
besar pada struktur APBN dikarenakan sebagian besar penerimaan
AN
G
G
pemerintah digunakan untuk pembayaran bunga dan pokok pinjaman.
Dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah telah melaksanakan
IS
A
berbagai langkah restrukturisasi utang luar negeri, termasuk
AN
AL
mengajukan penjadwalan kembali utang luar negeri melalui forum
O
Paris Club. Pada Paris Club I (restrukturisasi senilai US$ 4,67
BI
R
miliar), pada Paris Club II (restrukturisasi senilai US$ 5,8
miliar), pada Paris Club III (reschedulling senilai US$ 5,4
miliar).
PENGELOLAAN UTANG LUAR NEGERI
_____________________________________________________________
Page 5 of 13
Saat
ini
pengelolaan
utang
luar
negeri
dilakukan
secara
terpisah dari utang dalam negeri. Di banyak negara pengelolaan
pemerintah
dikelola
secara
terintegrasi,
suatu
lembaga
khusus
yang
utang ini dilakukan
R
melakukan
totally
debt
D
oleh
utang
I
domestik maupun luar negeri. Pengelolaan
baik
PR
utang
TJ
EN
management.
SE
Sampai saat ini, Indonesia belum memiliki cetak biru strategi
–
pengelolaan utang dalam jangka menengah dan panjang.Cetak biru
AP
BN
ini hendaknya memuat rambu-rambu dan strategi umum pengelolaan
KS
AN
AA
N
utang pemerintah menjadi sangat penting untuk d adikan acuan
bagi pemerintahan.
dan
tahun
ekonomi
yang
1997
memaksa
menimpa
Indonesia
Indonesia
bekerjasama
sejak
dengan
D
pertengahan
PE
moneter
AN
Krisis
LA
PINJAMAN IMF
AR
AN
badan ekonomi dunia IMF (International Monetary Fund) dengan
tersebut
AN
G
Kerjasama
G
tujuan memperbaiki perekonomian.
dalam
bentuk
pinjaman
yang
hanya
bisa
kekurangan
pembiayaan
APBN.
Pinjaman
IMF
ini
AL
menutupi
IS
A
ditempatkan dalam cadangan devisa Bank Indonesia, bukan untuk
AN
dimaksudkan agar tercipta kepercayaan yang lebih besar kepada
BI
R
O
kemampuan negara untuk menghadapi berbagai kewajiban pembayaran
ke luar negeri, termasuk untuk impor.
Ada beberapa catatan penting mengenai kerjasama dengan IMF yang
berlangsung selama lebih dari 6 (enam) tahun:
_____________________________________________________________
Page 6 of 13
Pinjaman dari IMF baru dapat digunakan jika cadangan devisa
telah habis. Posisi cadangan devisa Indonesia secara bertahap
R
I
mengalami peningkatan sehingga pinjaman dari IMF sama sekali
menyatakan
“confidence”
investor
D
kalangan
tidak
EN
Beberapa
PR
tidak pernah digunakan.
TJ
hanya terkait dengan cadangan devisa. Hal ini dapat dipahami
SE
melalui terjadinya fluktuasi Nilai tukar dan IHSG (Indeks
BN
–
Harga Saham Gabungan) walaupun cadangan devisa meningkat.
AP
Bebarapa policy matrix dan loan agreement dari IMF tidak cukup
parahnya perekonomian keadaan.
Tahun
hambatan
dalam
implementasi
kebijakan
dan
komunikasi
PE
adanya
2004, Independent Evaluation Office (IEO) menyebut
LA
Pada
KS
AN
AA
N
tepat dalam menangani krisis di Indonesia yang mengakibatkan
AN
selama periode gejolak politik akhir tahun 1997 dan 1998 serta
kebijakan
yang
AN
satu
D
ada beberapa kebijakan yang mestinya ditangani berbeda. Salah
keliru
tersebut
adalah
"Legalisasi"
G
AR
penyaluran Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) merupakan
AN
G
salah satu kekeliruan yang hampir membangkrutkan sistem moneter
itu
sewajarnya
kemudian
IMF
dapat
mengajukan
remedial
AL
Untuk
IS
A
kita.
AN
actions karena sampai saat ini Indonesia masih harus menanggung
O
akibat dari kekeliruan rekomendasi tersebut. Setidaknya, IMF
BI
R
memprakarsai reschedulling cicilan utang agar tersedia lebih
banyak dana untuk pembangunan.
PEMBAYARAN UTANG LUAR NEGERI
_____________________________________________________________
Page 7 of 13
Pada tahun 2006, persediaan devisa negara (sekitar 34 miliar
dollar US). Hal tersebut jauh lebih baik dibanding kondisi pada
tahun 1997 ketika terjadi krisis. cadangan devisa Indonesia ini
pendek
maupun
jangka
panjang,
yang
jatuh
tempo
pada
D
jangka
PR
R
I
cukup dalam mengantisipasi pembayaran utang luar negeri, baik
ketergantungan
negeri,
dana
meskipun
telah
lepas
TJ
luar
dari
SE
hutang
moneter
internasional
(international
–
membayar
EN
tahun 2006. Oleh sebab itu cukup aman bagi Indonesia dalam
KS
AN
AA
N
AP
BN
Monetary Fund-IMF).
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI
Mengingat kompleksitasnya, pengelolaan utang luar negeri maupun
LA
dalam negeri hendaknya dapat dikelola dengan lebih serius oleh
PE
suatu lembaga khusus. Pengelolaan ini antara lain dapat dengan
untuk
menurunkan
biaya
utang
khususnya
yang
AN
pemerintah,
D
AN
tujuan: (i) Mengembangkan pasar primer dan sekunder obligasi
G
diharapkan
AN
G
pemerintah
AR
bersumber dari luar negeri, (ii) Berkembangnya pasar obligasi
dapat
mendorong
perkembangan
pasar
obligasi swasta; dan (iii) Suku bunga utang pemerintah dapat
sebagai
IS
A
digunakan
benchmark
bagi
keb akan
moneter
sehingga
AN
AL
tercipta konsistensi antara keb akan moneter dan fiskal.
BI
R
O
Pengelolaan utang ini meliputi juga hal-hal sebagai berikut :
(1)
melakukan pemantauan (monitoring) dan kajian (assesment)
terhadap
risiko
yang
terkandung
dalam
struktur
utang
yang ada, dan merekomendasikan perbaikan dalam struktur
utang di masa yang akan datang. Secara umum.
_____________________________________________________________
Page 8 of 13
(2)
Mengelola
risiko
yang
berasosiasi
dengan
utang
dalam
mata uang luar negeri dan dalam jangka pendek. Utang dan
risiko tersebut diharapkan sesuai dengan arus kas untuk
Menjaga
transparansi
dan
akuntabilitas
publik.
D
(3)
PR
R
I
menghindari risiko kegagalan dalam memenuhi kewajiban.
Untuk
TJ
EN
menjamin adanya transparansi dan akuntabilitas publik,
utang
dan
informasi
mengenai
kondisi
–
pengelolaan
SE
harus ada keterbukaan atas aspek-aspek penting operasi
AP
BN
keuangan pemerintah, aset dan kewajiban pemerintah, dan
KS
AN
AA
N
audit atas seluruh aktivitas pengelolaan utang.
Catatan :
LA
Pada pertengahan tahun 2006 ini, Pemerintah telah melakukan dua
pembayaran
sebagian
pokok
utang
luar
negeri
D
1. Melakukan
AN
PE
langkah dalam manajemen utang antara lain :
AR
AN
dari IMF.
G
2. Melakukan penerbitan Obligasi Ritel Indonesia (ORI) untuk
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
menjaring potensi pembiayaan keuangan domestik.
_____________________________________________________________
Page 9 of 13
I
R
TJ
EN
D
PR
Tim Kerja Analisa Pendapatan dan Belanja Negara
Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Indonesia
:
01 / 06-07 / 2006
Jenis
:
Lampiran Analisis
Thema
:
Analisa Kebijakan Pendanaan dan Utang Luar Negeri
Daftar Isi
:
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
No. Analisa
_____________________________________________________________
Page 10 of 13
pengelolaan
utang
pemerintah
adalah
melepaskan
R
I
1. Amanat
Keb akan
dilakukan
dengan
menerapkan
berbagai
macam
EN
ini
D
PR
ketergantungan terhadap utang luar negeri secara bertahap.
Dalam
jangka
panjang
hal
ini
akan
SE
berkurang.
TJ
strategi sehingga jumlah utang yang akan diambil menjadi
mengurangi
BN
–
beban pembayaran pokok dan bunga utang yang jatuh tempo.
AP
2. Adanya integrasi pengelolaan utang luar negeri dan utang
KS
AN
AA
N
dalam negeri. Integrasi ini akan memudahkan proses swap dari
utang luar negeri ke utang dalam negeri dan begitu pula
sebaliknya.
Dengan
mekanisme
arbitrase
yang
ada
maka
PE
LA
pilihan-pilihan untuk mempertahankan biaya dan risiko yang
daya
serap
(absorptive
D
3. Peningkatan
AN
terendah akan semakin terbuka.
capacity)
menjadi
AR
AN
prioritas dalam mengefisienkan pengelolaan utang. Hal ini
dengan
melakukan
revitalisasi
prinsip-prinsip
G
dimulai
AN
G
negosiasi, conditionality, maupun delivery proyek/program,
pada
tahap
persiapan,
pelaksanaan
maupun
pasca
IS
A
baik
AL
program/proyek.
AN
4. Pengelolaan utang memerlukan payung hukum setingkat undang-
BI
R
O
undang
dengan
yang
mengikat
utang
luar
berbagai
peraturan
negeri.
Keberadaan
yang
berkaitan
Undang-Undang
No.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional,
Surat
Keputusan
Bersama
(SKB)
No.185/KMK03/1995
dan
No.
KEP.031/KET/5/1995, UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara,
UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan
Negara, UU No 3/2004
_____________________________________________________________
Page 11 of 13
dan
UU
No.23/1999
tentang
Bank
Indonesia,
UU
No.33/2004
mengenai Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah
Daerah,
UU
N0.
32/2004
mengenai
Pemerintah
PR
R
I
Daerah, UU No.24/1999 mengenai Lalu Lintas Devisa dan Sistem
Dengan
adanya
utang
EN
perekonomian.
keb akan
luar
negeri
bagi
mengenai
utang
TJ
keadaan
undang-undang
SE
perkembangan
D
Nilai Tukar, selama ini dirasakan masih kurang mengikuti
–
luar negeri, perspektif pengelolaan utang mengarah kepada
AP
BN
dimensi pemikiran jangka panjang, tidak berjangka pendek.
dan
proyek
yang
dapat
KS
AN
AA
N
5. Utang luar negeri hanya digunakan untuk membiayai program
memperluas
kesempatan
kerja
dan
mempercepat pertumbuhan ekonomi secara langsung maupun tidak
LA
langsung dan meningkatkan kualitas sumberdaya manusia.
PE
6. Pengelolaan utang pemerintah harus dilakukan oleh lembaga
konflik
moneter
sehingga
kepentingan
meminimalkan
antara
pengelola
risiko
utang
AR
kemungkinan
dan
D
fiskal
AN
keb akan
AN
yang memiliki kewenangan dalam melakukan koordinasi antara
AN
G
G
dengan pengambil keb akan fiskal maupun moneter.
7. Pengelola utang pemerintah harus terdiri dari fungsi front
IS
A
office, middle office serta back office yang disertai oleh
AN
AL
pemisahan fungsi dan tugas secara tegas pada masingmasing
O
fungsi
tersebut.
BI
R
efisiensi
serta
Pembagian
efektifitas
tugas
tersebut
pengelolaan
dalam
utang,
rangka
disamping
tentunya menjaga intervensi dari keb akan moneter dan fiskal
yang terlalu besar dalam setiap keputusan yang dihasilkan.
8. Strategi pengelolaan utang ditekankan pada perencanaan yang
matang dengan memasukkan risiko dalam struktur utang yang
_____________________________________________________________
Page 12 of 13
ada.
Dalam
menjaga
hal
ini
kondisi
mitigasi
keuangan
risiko
dalam
amat
posisi
penting
yang
aman
dalam
(fiscal
sustainablity) dan memberikan sinyal akan setiap keputusan
PR
R
I
yang diambil (early warning system) sehingga kegagalan dalam
refinancing,
risiko
likuiditas,
risiko
EN
risiko
D
membayar tidak terjadi. Risiko tersebut diantaranya yaitu
default,
SE
TJ
risiko suku bunga, risiko pertumbuhan ekonomi rendah, risiko
–
kinerja ekspor rendah dan risiko nilai tukar.
dan
akuntabilitas
sehingga
semua
proses
KS
AN
AA
N
transparansi
AP
BN
9. Pengelolaan utang pemerintah tetap mengedepankan semangat
pengelolaan utang berada dalam kerangka pelaksanaan prinsipprinsip good governance. Tuntutan semacam ini akan membuat
LA
kepercayaan masyarakat luas terhadap pengelola utang semakin
pasar
domestik
AN
10. Pengembangan
PE
besar.
untuk
memperkuat
daya
dukung
AN
D
pembiayaan domestik sehingga mampu mengurangi ketergantungan
AR
terhadap utang luar negeri. Dengan melakukakan diversifikasi
maupun
produk
maka
dapat
memperluas
basis
pasar
G
peserta
pada
akhirnya
IS
A
ini
AN
G
sehingga pengembangan pasar sekunder menjadi lebih baik. Hal
pasar
domestik
meningkatkan
menjadi
likuiditas
alternatif
obligasi
terbaik
dalam
AL
sehingga
akan
AN
mengurangi ketergantungan terhadap utang luar negeri.
pengelolaan
utang
pemerintah
pusat
dan
daerah
BI
R
O
11. Integrasi
harus melalui keb akan satu pintu sehingga terdapat sinergi
antara
keb akan
pembangunan
daerah
dan
pengelolaan
makroekonomi.
_____________________________________________________________
Page 13 of 13
I
R
PR
D
EN
TJ
SE
–
BN
AP
KS
AN
AA
N
LA
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
This document was created with Win2PDF available at http://www.win2pdf.com.
The unregistered version of Win2PDF is for evaluation or non-commercial use only.
This page will not be added after purchasing Win2PDF.